Gerenciamiento Tributario - El Profesional como ...

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Trabajo de Investigación

POR

Washington Germán Zalazar Fernandez

DIRECTOR:

Prof. Marcelo Fernandez

M e n d o z a – J u n i o 2 0 1 1

Índice

Introducción - 4 - Capítulo I MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA TRIBUTARIA- 6 -

A. CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA - 6 -

B. EFICACIA Y EFICIENCIA MUNICIPAL - 6 - 1. Estrategias, estructuras y tecnologías - 8 -

C. IMPORTANCIA DEL CONTRIBUYENTE SOCIO Y SUS NECESIDADES - 10 -

D. MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA TRIBUTARIA MUNICIPAL - 12 - 1. Estrategia y modelo de gestión - 14 -

Capítulo II MODELO PROPOSITIVO 17

A. CONCEPTOS 17

B. VISIÓN: FILOSOFÍA, VALORES Y PRINCIPIOS 18 1. Administración profesional autónoma 18 2. Responsabilidad social 20 3. Principios 23 4. El saber y la información 27 5. La visión estratégica municipal 28

C. LA MISIÓN TRIBUTARIA 33

D. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y ACCIONES 35 Capítulo III MODELO INTERPRETATIVO 45

A. CONCEPTOS 45

B. MACRO ENTORNO: ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN LA SOCIEDAD 46

C. MICRO ENTORNO: SISTEMA NORMATIV O MUNICIPAL 48

D. ANÁLISIS MUNICIPAL DE LOS FACTORES EXTERNOS 54 Capítulo IV MODELO ORGANIZACIONAL 58

A. CONCEPTOS 58

B. ENFOQUE SISTÉMICO BASADO EN LA LÓGICA POR PROCESOS 59 1. Análisis e identificación de los procesos tributarios 62 2. Manual de procedimientos tributarios 70 3. Manual de funciones tributarias y organigrama 75 4. Gestión de los recursos 80 5. Gestión de los procesos 83 6. Las personas 91 7. Directivos y sus compromisos 94 8. Análisis municipal de factores internos 105

Capítulo V MODELO ESTRATÉGICO 108

A. ANÁLISIS Y SELECCIÓN DE LA ESTRATEGIA 108

B. LA ESTRATEGIA SEGÚN EL NIVEL JERÁRQUICO 112

3

1. Nivel normativo 113 2. Nivel estratégico 114 3. Nivel impositivo 116 4. Nivel funcional 117

Capítulo VI IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA 118

A. CONCEPTOS 118

B. FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN 119

C. CONFLICTOS: POLÍTICA Y PODER 121 1. Política y poder 121 2. Los conflictos 123

D. LA GESTIÓN DE LA CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

MUNICIPAL 125 1. Características de la norma y su aplicación municipal 126 2. Las claves de la norma en el municipio 131

Capítulo VII CONTROL ESTRATÉGICO 135

A. CONCEPTOS 135

B. ASPECTOS DEL CONTROL ESTRATÉGICO MUNICIPAL 135 1. Seguimiento y medición 135 2. Control del servicio no conforme 138 3. Análisis de datos 138 4. Mejora 138

C. CUADRO DE MANDO INTEGRAL 140

D. LAS PERSPECTIVAS Y LA MEDICIÓN 146 1. Perspectiva financiera 147 2. Perspectiva del ciudadano/contribuyente 148 3. Perspectiva del proceso interno 151 4. Perspectiva de formación y crecimiento 153

E. VINCULO DE LOS INDICADORES CON LA ESTRATEGIA 155

F. LA ESTRUCTURA, LA ESTRATEGIA Y EL CMI 157 Conclusiones 162 Bibliografía 165

Introducción

En el presente trabajo se aborda la necesidad de definir lineamientos de acción

o guías que permitan contribuir a la mejora en la eficacia y eficiencia de los

organismos tributarios municipales.

Dichos organismos requieren continua y crecientemente de los recursos

coparticipables enviados desde los gobiernos provinciales y nacionales, atento a las

normativas que regulan el ámbito de acción tributario y la legalidad en el ejercicio de

este poder. Sin embargo, tales recursos son insuficientes si se los compara con el

aumento constante de los costos que sostienen el aparato organizacional, facilitando

así el consecuente déficit presupuestario circundante.

Por consiguiente, se requiere buscar formas oportunas, creativas y adecuadas

para mejorar el ingreso fiscal municipal, con el objetivo de que el ejecutivo pueda

hacer frente a los gastos corrientes con recursos propios.

Es entonces donde la administración tributaria municipal debe buscar, en el

corto plazo, reducir la evasión fiscal mejorando el nivel general de cumplimiento

voluntario.

Por lo tanto, el municipio deberá desarrollar y demostrar su capacidad para

detectar los comportamientos evasivos facilitando así una mejora sustancial en la

eficiencia administrativa.

De este modo, será importante que el organismo tributario municipal adquiera

un grado elevado de autarquía administrativa y autonomía económica a fin de

disponer de herramientas que permitan aumentar el riesgo al evasor.

En los últimos años, no cabe duda que el Estado y su aparato administrativo

ha perdido peso y poder frente a los ciudadanos y que éstos son cada vez más

conscientes de su derecho a exigir un uso riguroso y eficaz de los recursos públicos y,

por tanto, un comportamiento transparente, eficiente y adecuado por parte de su

gestión.

Por consiguiente, se propone adoptar un estilo de gestión donde se clarifiquen

las acciones a llevar adelante, procediendo a una planificación consciente,

conjuntamente con una reorganización estructural aplicada bajo el fomento de una

cultura de servicio y convirtiendo en normal lo que es mayoritario.

- 5 -

También se pretende apoyar a los contribuyentes mediante la educación y

formación tributaria, la asistencia y proximidad necesaria y, en general, mediante la

resolución de cualquier problema que pueda facilitar el cumplimiento voluntario.

Se propone adoptar una actitud corporativa diferente frente al contribuyente,

situándolo en primer lugar al definir las estrategias y objetivos, implementando

modificaciones en las estructuras, lo cual muchas veces lleva cambios que implican

varios años.

Por lo tanto, en nuestro modelo tomaremos como postulado el hecho de que

todas las acciones y decisiones giren en torno a la satisfacción de las necesidades de

los contribuyentes, conceptuándolos como socios principales de la obtención de los

correspondientes ingresos.

Se requiere enfrentar los nuevos desafíos y oportunidades con el mayor criterio

posible, adoptando mejoras en la organización interna basadas en la satisfacción de

los contribuyentes permitiendo de este modo satisfacer las necesidades de cambio.

Para ello, la administración tendrá que aceitar 3 pilares básicos para lograr el éxito

buscado:

a) la formulación de una estrategia adecuada

b) la implementación de dicha estrategia

c) el control efectivo de los resultados

La formulación e implementación de la estrategia tributaria implicarán tener en

cuenta un modelo de gestión sobre el cual se va a desarrollar el esfuerzo del

pensamiento estratégico. Es decir, que la forma de ir plasmando las acciones

estratégicas requiere considerar un modelo estratégico que sirva de guía.

Asimismo, el control estratégico es vital a fin de recibir noticias respecto de lo

que está sucediendo en verdad con el accionar diario de la estrategia, permitiendo

evaluar continuamente indicadores ciertamente objetivos y mesurables, de forma tal

de poder adoptar las medidas correctivas necesarias para mantener los lineamientos

establecidos.

C a pí tu l o I MODELO DE GESTIÓN

ESTRATÉGICA TRIBUTARIA

A. Concepto de administración tributaria1

De acuerdo a lo mencionado por Fonrouge, la administración tributaria es el

órgano del Estado cuyo objetivo es aplicar los tributos y atender la correcta

percepción de los mismos. Cuando el Estado ejerce su potestad tributaria y establece

tributos, surge inmediatamente la necesidad de administrarlos y adoptar medidas

convenientes para percibirlos.

El Estado obtiene ingresos que derivan de sus recursos públicos, los cuales se

pueden obtener a través:

a) Del propio patrimonio del Estado, mediante la explotación o arrendamiento de

sus propiedades, o la obtención de ganancias a través de sus empresas, por

ejemplo.

b) Del patrimonio de los particulares, en forma coactiva y mediante tributos.

En consecuencia, dado que la fuente de recursos más genuina es el cobro de

tributos, se requiere establecer una estrategia y estructura organizacional, adecuada

a dicha estrategia, con el fin de atender la correcta administración de los mismos.

B. Eficacia y eficiencia municipal

La administración tributaria municipal tiene que buscar en el corto plazo reducir

la evasión fiscal mejorando el nivel general de cumplimiento voluntario.

1 FONROUGE, Carlos M. Giuliani; Derecho Financiero; ed. Depalma; Bs. As. 1997, Vol. 1, Tit. 3º, Capítulos I, Pág. 3.

MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA TRIBUTARIA

- 7 -

Así mismo, los factores que causan el incumplimiento tributario afectan la

eficiencia administrativa, aunque la solución o eliminación de cada factor

aisladamente no permitirá reducir la evasión. Por el contrario, para lograr este objetivo

será necesario definir e implementar una política de control adecuada a las

características del medio en el que se actúa.

Por lo tanto, para revertir la ineficiencia de la administración se tendrá que

aumentar la presencia del municipio a través de la generación de un mayor riesgo

para el evasor, con el fin de demostrar que se es capaz de detectarlo oportunamente.

Según Fonrouge, podemos diferenciar dos tipos de medios en los cuales la

administración puede actuar. Primero, puede existir un medio de alto incumplimiento

donde son muchos los obligados a declarar que no cumplen, los que presentan las

declaraciones juradas falsas o incorrectas, o los que no pagan la deuda declarada.

Por lo cual se habla de incumplimiento generalizado y el objetivo será promover el

cumplimiento voluntario. Por mientras, el segundo medio puede ser de alto

cumplimiento, donde el incumplimiento será la excepción, con lo cual se habla de

evasión propiamente dicha y por lo tanto el objetivo girará en torno a la represión de

dichos evasores.

Para generar riesgo, independientemente del medio, será necesario desarrollar

los siguientes elementos:

a) Identificar el incumplimiento

b) Forzar el cumplimiento

c) Sancionar el incumplimiento

Estos elementos se aplicarán en las distintas etapas del proceso de

cumplimiento, y el hecho de controlar cada etapa dependerá de la política de control

desarrollada en términos del medio en el cual se actúa.

Por consiguiente, a nivel de organismos tributarios municipales se requerirá

lograr un grado elevado de autarquía administrativa y autonomía económica a fin de

disponer de herramientas que permitan aumentar el riesgo al evasor. Estos aspectos

encuentran como claro ejemplo la operatividad lograda a nivel nacional por la AFIP

(órgano establecido bajo un modelo de agencia única, encargado de concentrar las


- 8 -

funciones de recaudación impositiva y de seguridad social, las cuales configuran

fuentes de ingresos principales para el sostenimiento del gasto público)2.

Así mismo, destacamos la autonomía política como herramienta de ayuda para

acercar la recaudación real a la potencial, manteniendo la presión tributaria en base a

una mayor eficiencia recaudatoria. Consecuentemente, se logrará el reconocimiento

del ciudadano por las acciones desarrolladas, permitiendo una mayor equidad

tributaria.

1. Estrategias, estructuras y tecnologías En este contexto, es evidente que las administraciones tributarias municipales

necesitan reorganizar sus estrategias y estructuras. En primera instancia tendrán que

definir en forma concreta y clara las metas y objetivos que se plantearán para un

período de tiempo específico, tratando de alcanzar los ideales que orientan su

accionar. Para ello, se necesitará de un correcto proceso de planificación de la

acción, el cual será desarrollado párrafos más adelante.

No solo basta con elaborar una estrategia adecuada al medio en el que se

actúa sino también se requerirá de una estructura que sostenga dichos lineamientos.

En este sentido, la tendencia actual es modificar la distribución y competencia de las

unidades operativas, creando unidades organizacionales que atiendan a cada tipo de

contribuyente. Cada unidad recibe la responsabilidad de prestar todos los servicios

fiscales específicos que requiera ese grupo de contribuyentes. De esta forma, cada

contribuyente pasará a relacionarse exclusivamente con una sola unidad

administrativa, la cual deberá dar respuesta a todos sus problemas3.

Más allá de requerir la especialización basada en tipos de contribuyentes,

estas medidas se tendrían que complementar con un modelo muy utilizado de

atención al público, el cual se denomina centro de atención al ciudadano bajo el

concepto de ventanilla única. Las características del mismo son:

1) Centralizar todas (o la mayor parte) de las consultas y gestiones que un sujeto

imponible puede realizar ante el organismo municipal.

2 OTERO, Alejandro; La Administración Tributaria en la Argentina y sus Desafíos, hacia la Red Federal de Administraciones Tributarias; Revista del Instituto AFIP, IR 03; Pág. 186

3 MINETTO, Adrián; Administración Tributaria: un aporte para el gerenciamiento estratégico, Enfoque de Creación de Valor; Pág. 9


- 9 -

2) Los agentes municipales deben estar capacitados para solucionar cualquiera de

las gestiones (o la mayor parte), y ser conscientes de un correcto tratamiento de

las mismas.

3) Aquellas gestiones que escapan a sus competencias (las menores posibles)

deben ser derivadas al personal inmediato superior, el cual estará altamente

especializado al respecto.

Este personal debería estar compuesto por agentes con mayor instrucción en

temas específicos relacionados con tributos y contribuyentes particulares, y son

capaces de solucionar rápidamente situaciones complejas, sin demorar el tiempo total

de atención brindada al contribuyente.

4) Teniendo en consideración mi experiencia en tareas vinculadas al gerenciamiento

tributario municipal, el layout4 debería estar diseñado de la siguiente manera:

a) Una mesa de informes al ingreso del salón de atención, cuyas funciones serán

informar, orientar, derivar y filtrar las gestiones que se requieren realizar hacia

los boxes o escritorios correspondientes.

b) Una sala de espera con un ambiente confortable y debidamente ordenado, con

el fin de amenizar la misma.

c) Una línea primaria de atención donde se encuentran las funciones de

ventanilla única (podemos visualizar una cantidad suficiente de box de

atención y en cualquiera de ellos se podrá iniciar cualquiera de las gestiones

habilitadas).

d) Una línea secundaria, detrás de dicha línea primaria, quien concentrará

capacidades especializadas según el tipo de contribuyente y tributos

específicos.

Por otra parte, es difícil pensar en el desarrollo de cualquier actividad sin el

apoyo eficiente de los servicios informáticos y electrónicos. En esta era de la

tecnología las administraciones tributarias no se han quedado rezagadas y han hecho

4 Esquema o forma de distribuir lógicamente y de manera ordenada las actividades que se desarrollan en un determinado espacio físico disponible.


- 10 -

de los sistemas de comunicación y los medios electrónicos herramientas vitales para

dar confiabilidad, seguridad y eficiencia a los procesos tributarios.

Así, por ejemplo, las administraciones tributarias más modernas están

iniciando acciones para para ir eliminando la necesidad del papel, en un plazo no muy

largo de tiempo. También se están llevando adelante tareas para ofrecer servicios de

atención permanente al Contribuyente, las veinticuatro horas al día.

Es evidente que las nuevas posibilidades técnicas para la administración

tributaria, surgen de la complementación entre las nuevas tecnologías de

comunicación y los ordenadores, lo cual está alterando radicalmente los

procedimientos tributarios.

Muchas administraciones tributarias están embarcadas en la revisión crítica de

los viejos procedimientos tributarios y en la reconstrucción de los mismos

considerando las nuevas circunstancias y posibilidades. Además de la auténtica

revolución que se está produciendo en las relaciones entre los contribuyentes y el

fisco, la personalización organizativa está obligando a romper con las antiguas

unidades administrativas siendo necesario articular los diferentes sistemas

informáticos surgidos de forma independiente, en una arquitectura integrada, lo cual

constituye un reto para nada sencillo, no sólo desde una perspectiva puramente

técnica (dado el requerimiento de compatibilizar el intercambio de las estructuras de

datos), sino también por las consecuencias organizacionales y vínculos internos que

tiene una transformación de este tipo.

C. Importancia del contribuyente socio y sus necesidades

De acuerdo a lo mencionado por Minetto, ante la pérdida de peso del Estado y

su aparato administrativo frente a los ciudadanos, éstos son cada vez más

conscientes de su derecho a exigir la correcta aplicación de los recursos públicos y,

por tanto, un comportamiento transparente, eficiente y adecuado por parte de su

gestión administrativa.

Todo esto es lo que se encuentra detrás de las reformas de la administración

pública y, en el caso concreto, de las administraciones tributarias. Consecuentemente

se alza el deseo de prestar servicios y atender correctamente a los contribuyentes -

socios, postura que contrasta fuertemente con la tradicional, quien concibe a la


- 11 -

administración tributaria como un instrumento coactivo cuya principal función consiste

en descubrir y sancionar a los defraudadores5.

Las administraciones tributarias han sabido ser más proclives a destacar el

elemento de coacción que el de servicio cuando en realidad la mayor parte de su

actividad, y también de sus ingresos, se debe a contribuyentes que cumplen

voluntariamente con sus obligaciones tributarias.

Lo que hace la planificación consciente, en buena medida, conjuntamente con

una reorganización estructural aplicada bajo el fomento de una cultura de servicio, es

convertir en normal lo que es mayoritario. También se pretende apoyar a los

contribuyentes mediante la educación y formación tributaria, la asistencia y

proximidad necesaria y, en general, mediante la resolución de cualquier problema que

pueda facilitar el cumplimiento voluntario.

Tal es así que se está logrando un cambio de perspectiva que tiene

importantes consecuencias organizativas y normativas. Por ello, lograr leyes

tributarias más sencillas, más comprensibles, constituye un clamor pero también es

muy importante la actitud de la administración tributaria cuando aplica –y, por tanto,

interpreta– las normas. Es imperdonable que interpretaciones absurdas puedan

prevalecer cuando todo el mundo, incluyendo el propio administrador público,

reconoce su sinsentido. Este tipo de hechos evidencian una actitud totalmente

opuesta a la que se persigue con las reformas comentadas6.

Por tanto, se trata de cambiar muchos procedimientos pero, sobre todo, se

propone adoptar una actitud corporativa diferente frente al contribuyente, situándolo

en primer lugar al definir las estrategias y objetivos, implementando modificaciones en

las estructuras, lo cual muchas veces lleva cambios que implican varios años.

Podemos observar que los procesos de subjetivación (adaptación a

requerimientos y necesidades específicas) de las organizaciones suelen producirse

en ámbitos de mercado muy competitivos donde el punto de referencia son las

necesidades del cliente y donde las organizaciones intentan conocerlas y ofrecer la

gama más completa de bienes y servicios, con el fin de que el cliente no tenga que

recurrir –por falta de disponibilidad– a una empresa de la competencia, para lo cual

5 OTERO, Alejandro; La Administración Tributaria en la Argentina y sus Desafíos – Hacia la Red Federal de Administraciones Tributarias; Pág. 15

6 MINETTO, Adrián; Administración Tributaria…op. cit.; Pág. 11


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intentará, a su vez, ofrecerle no sólo el bien o servicio demandado sino una gama

completa de productos y servicios tratando de lograr fidelizar al cliente.

Pues bien, salvando las evidentes distancias que existen entre lo privado y lo

público, las administraciones tributarias –y, en general, las administraciones públicas–

necesitan (y muchas lo están haciendo) adoptar una postura similar, presionadas no

por la competencia pero sí por las enormes críticas suscitadas por el comportamiento

tradicional del Estado y la administración pública. Los políticos suelen sentirse

presionados por la opinión pública –naturalmente por los votos– y están intentando

buscar respuestas mediante la distribución de responsabilidades, el reordenamiento

de las actividades y la orientación hacia la satisfacción constante y adecuada de las

necesidades de los ciudadanos.

Por lo tanto, en nuestro modelo tomaremos como postulado el hecho de que

todas las acciones y decisiones giren en torno a la satisfacción de las necesidades de

los contribuyentes, conceptuándolos como socios principales de la obtención de los

correspondientes ingresos.

D. Modelo de gestión estratégica tributaria municipal

Para enfrentar en forma eficiente las necesidades de cambio adoptando

mejoras en la organización interna basadas en la satisfacción de los contribuyentes,

se requiere trabajar en 3 pilares básicos:

1) la formulación de una estrategia adecuada

2) la implementación de dicha estrategia

3) el control efectivo de los resultados

Complementariamente, el cambio adoptado debe permitir la mejora de los

procesos de gestión de la organización para que el mismo sea sustentable, de

acuerdo a la estrategia diseñada a tal efecto.

Los recursos y las demandas que tienen las administraciones tributarias

requieren de adecuados mecanismos de planificación y coordinación. La planificación

tiene que permitir la participación creativa de las personas que cotidianamente se

encargan de las gestiones, fomentando la generación de propuestas de mejora. Para

identificar las propuestas más saludables y coherentes, se requiere de una

coordinación suficiente, dado que no todos los miembros de la administración pueden


- 13 -

ser partícipes del proceso pero sus ideas tienen que tener la posibilidad de fluir hacia

los equipos conformados para la definición de tal estrategia.

Los desafíos que deben enfrentarse en la planificación están relacionados con:

1) Identificar los cambios necesarios;

2) Comunicarlos adecuadamente;

3) Incorporarlos en los distintos niveles de la organización; y

4) Lograr que sean vistos como elementos positivos y superadores.

La administración debe percibir que el cambio planteado, definido a través de

la estrategia, es la mejor solución disponible para superar la dificultad o necesidad

existente. En este sentido, el incremento del uso de tecnologías para fines fiscales ha

permitido abrir la administración hacia la comunidad y a la vez, sensibilizar a la

organización hacia los cambios de contexto.

Esa “mirada hacia fuera” les permite a las administraciones tributarias advertir

hacia dónde van las sociedades y los impactos que el cambio tendrá puertas adentro.

Las administraciones tributarias gestionan, esencialmente, sistemas de

información, los cuales están referidos a sus actividades esenciales, a saber:

1) La recaudación y la cobranza;

2) La fiscalización; y

3) El servicio al contribuyente.

Estos procesos constituyen un sistema integrado donde el comportamiento del

contribuyente determina las acciones a movilizar.

Los cambios que se han producido en las administraciones no hubiesen sido

posibles sin la participación activa de las personas de la organización y sin los

suficientes recursos financieros y materiales.

La convicción que experimentan las personas al sentir que la realización de su

trabajo significa cumplir con la misión y estar comprometidas con su organización,

sumado a la disponibilidad de recursos financieros y materiales, son los pilares

esenciales sobre los que se construye una administración que se prepara para asumir

los cambios que se presentan continuamente. Por consiguiente, es muy importante

que la administración tributaria planifique su estrategia y la dé a conocer a sus

integrantes, asignando objetivos al alcance de cada nivel organizacional. En

consecuencia, es vital dejar en claro la visión, misión y objetivos estratégicos a modo


- 14 -

que los integrantes (agentes de cambio) se familiaricen con los preceptos que guiarán

su accionar.

1. Estrategia y modelo de gestión Gerry Johnson y Kevan Scholes enuncian que la estrategia es aquella

orientación y alcance de la administración a largo plazo, donde se ajustan los

recursos al entorno en el cual se actúa, y para la cual se tienen en consideración

constante la misión y los objetivos en función de los que se desarrolla la actividad

esencial7.

Por su parte, adaptando lo expuesto por Hax y Majluf, la estrategia tributaria

conlleva un conjunto de patrones de decisión coherentes, unificadores e integradores.

Determina y revela el propósito de la administración tributaria de acuerdo a los

objetivos, programas de acción y asignación de recursos. Intenta lograr mejoras a

largo plazo en relación a los distintos grupos de interés con los que se vincula y define

de qué manera se va a contribuir a los mismos, respondiendo, a su vez, a las

amenazas y oportunidades, y tratando de transformar sus debilidades y potenciar sus

fortalezas8.

La formulación e implementación de la estrategia tributaria implicará tener en

cuenta un modelo de gestión sobre el cual se va a desarrollar el esfuerzo del

pensamiento estratégico. Es decir, que la forma de ir plasmando las acciones

estratégicas requiere considerar un modelo estratégico que sirva de guía, tal cual

expone el Gráfico nº 1.

7 JOHNSON, Gerry y SCHOLES, Kevan; Dirección Estratégica; Madrid; Ed. Prentice Hall; 2001; 5ª Ed.; Pág. 5

8 HAX, Arnoldo y MAJLUF, Nicolás; Gestión de empresa, con una visión estratégica; Chile – Santiago; Ed Dolmen; 1994; Pág. 325


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GRÁFICO Nº 1 – Modelo de gestión estratégica tributaria

FUENTE: Elaboración propia adaptada de lo expuesto por Muñoz Carlos y Ocaña Hugo Ricardo, cátedra

Estrategias de Negocios, Universidad Nacional de Cuyo

Fred R. David9 expone que las alternativas de estrategias a considerar,

representan pasos que hacen avanzar a una organización de su posición actual a una

posición deseada en el futuro. Los directivos nunca toman en cuenta todas las

alternativas posibles que podrían beneficiar a la administración tributaria dado que

existe un número infinito de acciones probables y de maneras de implantar dichas

acciones. Por lo tanto, es necesario crear una serie de estrategias con el fin de

facilitar el manejo de las alternativas más atractivas y determinar las ventajas,

desventajas, correlaciones, costos y beneficios de las mismas.

Así, la formulación de la estrategia tributaria se desarrolla en el marco de

dichos modelos bajo la guía de un esquema de toma de decisiones conformado por

tres etapas, expuestas por Hill y Jones, las cuales son adaptadas a nuestro enfoque

tributario:

1. Etapa de aporte de información: en el cual se brinda la información necesaria

para formular alternativas de posibles estrategias

9 DAVID, Fred; La Gerencia Estratégica; 9º Ed; México; Prentice Hall; 2003; Pág. 503

MODELO PROPOSITIVO

Visión, Misión y Objetivos

MODELO INTERNO

Fortalezas y Debilidades

MODELO EXTERNO

Oportunidades y Amenazas

EVALUACIÓN Y

CONCLUSIONES

MODELO ESTRATÉGICO

Estrategia a Nivel Normativo

Estrategia a Nivel Estratégico

Estrategia a Nivel Impositivo

Estrategia a Nivel Funcional

IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA

Gestión de la Calidad

Política, Poder y Conflictos

CONTROL DE LA ESTRATEGIA

Cuadro de Mando Integral

Estructura y Control


- 16 -

a. Matriz EFE (evaluación de factores externos)

b. Matriz EFI (evaluación de factores internos)

2. Etapa de ajuste: se centra en la creación de alternativas de estrategias

posibles por medio de ajustes vinculados a factores externos e internos claves.

a. Matriz FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y

amenazas)

3. Etapa de decisión: utiliza la información recabada en la etapa 1, con el fin de

evaluar con objetividad las alternativas de estrategias posibles identificadas en

la etapa 2.

a. Matriz de planeación estratégica cuantitativa (MPEC)

En consecuencia, estos conceptos y matrices servirán como herramientas de

apoyo al momento de diseñar cada uno de los modelos incluidos en el modelo de

gestión estratégica tributaria graficado anteriormente.

Sin embargo, en la formulación de las estrategias, los directivos y miembros

participantes deberán tener en cuenta que estas herramientas técnicas deben ser

complementadas con un grado suficiente de intuición y análisis, quienes aportan valor

único e identidad al proceso estratégico organizacional.

Así mismo, sin información y análisis objetivos, los prejuicios personales, la

política, las emociones, las personalidades y el efecto halo10 pueden ejercer un papel

dominante en el proceso de formulación, sesgando las acciones adecuadas.

10 Tendencia a dar demasiada importancia a un solo factor

C a pí tu l o I I MODELO PROPOSITIVO

A. Conceptos

Una actuación de la administración tributaria que se caracterice por una

permanente improvisación, atenta contra los más elementales requisitos para un

desempeño eficaz y eficiente. Es por este motivo que se hace necesaria una

planeación adecuada y complementada con un efectivo control de gestión11.

Las actividades esenciales de una administración tributaria se concentran en la

aplicación de la legislación tributaria y sus reglamentos. Frente a una sociedad que

cambia rápidamente y que formula nuevas exigencias a los servicios

gubernamentales, las administraciones tributarias deben desarrollar una visión

contemporánea acorde. Los acelerados avances económicos y las expectativas cada

vez mayores por parte de los contribuyentes hacen necesario que la administración

tributaria redefina su curso estratégico. En consecuencia, su relación con los

contribuyentes debe definirse en un sistema de derechos y obligaciones12.

Para la aplicación de las funciones tributarias, la tendencia actual está dirigida

a dotar de mayor autonomía a las administraciones tributarias de modo que puedan

administrarse los recursos con responsabilidad. Para alcanzar, lograr o en su caso

dirigirse hacia la Visión Tributaria, es de suma importancia realizar una alineación de

las fuerzas y recursos en ese sentido para lo cual reviste importancia trascendental la

exposición de su Filosofía (valores), la Misión y Metas, considerando las necesidades

de los distintos sectores influyentes (grupos de interés relacionados13).


12 Ibídem; Pág. 16

13 Un grupo de interés es un conjunto de personas o entidades privadas, reunidas y organizadas por un interés común, con el fin de actuar conjuntamente en defensa de ese interés, así como de hacer conocer sus pretensiones o negociar con otros actores sociales.

MODELO PROPOSITIVO

18

B. Visión: filosofía, valores y principios

1. Administración profesional autónoma Según Sevilla, para ayudar a construir una administración tributaria profesional

autónoma se necesita “replantear el marco de las relaciones entre el ámbito político y

el administrativo a partir de una delimitación de tareas y responsabilidades de uno y

otro”14.

Para lograr una mejora en los niveles de eficiencia es imprescindible disponer

de una medida que sólo puede referirse al cumplimiento de sus objetivos. Por tanto, el

primer paso en tal dirección consistirá en “determinar con la mayor claridad posible

las tareas y objetivos de la administración, diferenciándolas de las correspondientes al

ámbito político. La responsabilidad de la administración en este esquema consiste en

instrumentar las políticas decididas por el gobierno”.

“Con este criterio delimitador, la administración tributaria aparece como una

organización profesional prestadora de servicios que son demandados por el

gobierno. En ocasiones, se tratará de servicios que son ofrecidos directamente a los

ciudadanos, por cuenta del gobierno; y en otras, serán servicios prestados al propio

gobierno, ya sea asesorándolo en sus decisiones o bien gestionando las políticas

decididas por éste”.

Lo común a esas alternativas es que la administración tributaria siempre puede

imaginarse como una organización que presta servicios que el gobierno decide y

reclama, e incluso pueden llegar a ser servicios que el gobierno podría adquirir de

terceros a través del mercado, haciendo uso de la tercerización de ciertas actividades.

Sin embargo, esto último no es recomendable dado que se entiende que el

cumplimiento de las necesidades colectivas no le compete a otro actor más que el

Estado. Solamente él podrá velar por la igualdad y equidad en la aplicación de las

mismas15.

Sin perjuicio de que existan actividades de apoyo que podrían tercerizarse ya

que no constituyen la esencia de los procesos centrales, aunque a veces son

importantes para ayudar al logro de las funciones primordiales.

14 SEVILLA, José Victor; La cooperación interjurisdiccional en la Administración Tributaria – La experiencia internacional, IR01; Revista del Instituto AFIP; 2000; Pág. 90


MODELO PROPOSITIVO

19

Por tanto, puede pensarse que la administración tributaria “no sólo puede

verse como una organización prestadora de servicios que demanda el gobierno sino

que, además, los tiene que servir en competencia con el sector privado de la

economía. En este esquema, sus objetivos deberían establecerse en términos de

cantidad, calidad y costo de los servicios requeridos por el gobierno, y de tal

naturaleza serán los compromisos adquiridos por la administración”.

Será responsabilidad del gobierno desarrollar los contenidos de las políticas

indicadas hasta el punto de determinar las “demandas” de servicios concretos que

hará a la administración tributaria para lograr su correcta instrumentación.

“Si la administración ha de disponer de una amplia capacidad decisional tal

cual requiere el uso eficiente de los recursos, las decisiones políticas deberían quedar

fuera de su ámbito. Y, desde luego, decisión política es determinar los objetivos

finales de la organización y las políticas que deban emprenderse para alcanzarlos. En

realidad, esta última –la configuración y decisión de las políticas– constituye el rasgo

más característico de cualquier gobierno y lo que diferencia en mayor medida a unos

de otros”16.

Sevilla propone como punto de partida el hecho de que la administración

tributaria debe definir un conjunto, claramente especificado, de servicios demandados

por el gobierno y que ésta deberá prestar con características y calidad determinadas y

a un costo específico. Dichos servicios, son los “productos” de la administración como

organización y sirven para instrumentar las políticas decididas por el gobierno y, en su

caso, para asesorar al gobierno en la configuración de tales políticas.

“En consecuencia, el objetivo al cual se compromete la administración es a

producir tales servicios en cantidad, calidad y costo previamente acordados. Para

poder adquirir ese compromiso, la administración precisará, a cambio, de

determinados recursos y capacidad decisional. También se comprometerá a alcanzar

resultados concretos y cuantificados, y la medida en que lo haga nos servirá para

determinar su grado de eficiencia, un resultado formalmente independiente del éxito

que puedan alcanzar las políticas en la consecución de sus objetivos, cuya

responsabilidad es del gobierno”.

En este sentido, Sevilla enuncia que la fijación de los objetivos ciertos y

cuantificados, y la adquisición del compromiso de alcanzarlos por parte de la


MODELO PROPOSITIVO

20

administración, requiere que ésta disponga de márgenes decisionales suficientes para

poder alcanzar los compromisos suscritos. También requiere que la administración

tributaria disponga de una contabilidad de costos. Si queremos ver a la administración

como una organización prestadora de servicios para el “cliente” gobierno, y

esperamos que se comprometa en cantidad, calidad y costo, resultará imprescindible

disponer de una contabilidad que nos permita calcular el costo unitario de los

productos logrados. Y de esta forma poderlo comparar con los costos equivalentes

que se registran en el sector privado o, en su caso, en otras administraciones

públicas. La posibilidad de comparar costos constituye un elemento esencial para

mejorar el nivel de eficiencia de las organizaciones públicas17.

Según sus estudios, tradicionalmente la independencia de las administraciones

tributarias respecto de sus correspondientes gobiernos se explicaba en razón de

evitar su posible utilización política. La administración de tributos debe llevarse a cabo

de manera imparcial, para lo cual es importante autonomizar, en lo posible, su

funcionamiento evitando que fueran decisiones políticas las que orienten su

quehacer18.

Entonces, se trata de definir como valor esencial de la filosofía tributaria al

desarrollo de un clima organizacional donde predomine un comportamiento

estrictamente profesional, independientemente de la estructura a la cual se haga

referencia, alejado de los prejuicios y decisiones políticas cambiantes. La

administración tributaria tiene que procurar por todos los medios el logro de los

objetivos y metas propuestas por el gobierno (cliente) de turno, sin caer en los vicios

propios del poder. Consecuentemente, la estructuración autónoma de las funciones

tributarias otorgará independencia en el funcionamiento operativo.

2. Responsabilidad social En este aspecto se trata de justificar la necesidad de considerar el accionar de

la administración tributaria bajo una órbita laboral sujeta en la responsabilidad social

con una visión integradora de los resultados productivos y los valores sociales.

Raúl Roa menciona que la gestión tributaria no es sociología, economía ni

política, pero sin la aproximación sistemática de las variables que involucran la



MODELO PROPOSITIVO

21

compleja trama de relaciones fisco-contribuyente no es posible definir un marco

jurídico sustentable para la actividad tributaria19.

“Para lograr una mejora sustentable en el cumplimiento tributario se debe

superar el actual concepto de administración tributaria (burocrático y castigador) y

tener en cuenta el control social en el modelo conceptual planteado.

Es decir, toda actividad vinculada con la dirección de las organizaciones está

sustentada en una concepción filosófica que determina los cursos de acción a seguir,

a los efectos de lograr los objetivos que hacen a la razón de ser de esas

organizaciones. La filosofía se compone de principios, valores, aspiraciones e ideales

con los cuales se comprometen los miembros de la organización. Plantea la manera

como la institución intenta desarrollar sus actividades y refleja el reconocimiento de

valores tales como la ética, solidaridad, compromiso con el bienestar general, entre

otros. Estos valores constituyen la base para fundamentar la cultura organizacional”.

Considerando estos aspectos, Roa aclara que en nuestro país, dentro de la

administración tributaria no se ha podido hablar de la existencia de una filosofía

propia, habida cuenta que las alternancias en el ejercicio del poder político que se han

sucedido en los últimos 24 años de democracia, se manifestaron como respuesta a la

coyuntura política, social, cultural y económica por la que atravesó el país y no como

concepción integradora que lograra trascender esas coyunturas.

Roa propone la necesidad de comprender que el órgano recaudador tendrá

siempre la misión de obtener los recursos tributarios que financien las actividades

finalistas de un Estado dirigido momentáneamente por determinado grupo político, por

lo cual deben crearse las condiciones para que su funcionamiento sea coherente y

coincidente con el objetivo de lograr el desarrollo social, independientemente de

aquello.

“Concebir una filosofía de gestión propia de la administración tributaria,

significa instalar en la cultura de la organización, la convicción de que la razón de

existir del órgano recaudador deriva de la decisión que lo creara. Y esta creación

social está necesariamente integrada con la misión estatal de garantizar el

cumplimiento de la ley, la salvaguarda de los derechos y el crecimiento humano,

político y económico de la sociedad”.

19 ROA, Raúl E., Administración fiscal con Control Social; Rev. Criterios Tributarios. Suplemento Sociedad y estado. Año XVII; Pág. 2

MODELO PROPOSITIVO

22

Para Roa, la idea rectora de hacer de la administración tributaria un órgano

comprometido con los objetivos que le asigna la política tributaria y con la integración

estratégica de todo el Estado (municipal), constituye el cimiento sobre el cuál debe

construirse el comportamiento organizacional que sea capaz de introducir el cambio

conceptual de la organización, pasando de la lógica del control a la lógica del servicio.

“Cuando la administración tributaria adopta la gestión integradora, hace

hincapié fundamentalmente en aspectos tales como la atención al contribuyente, la

optimización de los recursos tecnológicos, la limitación de los poderes del fisco para

obtener información de los ciudadanos y el intercambio de información entre

diferentes administraciones nacionales y subnacionales, en tanto constituyen

instrumentos necesarios para combatir el fraude fiscal”.

Dado el contexto mencionado, Raúl Roa propone analizar la administración

tributaria teniendo en cuenta un bajo nivel de cumplimiento20:

1. Considerar la administración como una acción de gobierno contenida por

tres elementos: el marco legal de la política tributaria, la infraestructura

institucional y las operaciones estratégicas.

2. Con la mencionada visión integradora de la gestión tributaria, se analizan

aquellas disciplinas que pretenden explicar las causas que originan las

conductas sociales e individuales de incumplimiento tributario.

3. Se hace necesario superar el actual modelo burocrático, orientándose a un

modelo con control social.

Jorge Etkin21 agrega que el presente enfoque refiere a filosofías construidas

sobre la base de principios de colaboración y solidaridad, de respeto a valores éticos

y de pleno ejercicio de la responsabilidad social de la organización interactuando con

su medio ambiente. No sobre la base de relaciones de fuerza en los mercados sino

considerando bases equitativas, teniendo en cuenta al cliente como ciudadano no

sólo como parte de la demanda.

“Los conocimientos y propuestas directivas pueden verse como una filosofía de

gestión cuando van más allá de la racionalidad finalista o instrumental y del

pensamiento localizado en el crecimiento económico de la organización. Ir más allá


21 ETKIN, Jorge, Filosofía de gestión en las organizaciones; Rev. Enfoques. Contabilidad y administración; Ed. La Ley; 2005; Pág. 125

MODELO PROPOSITIVO

23

significa tener ideas y propuestas para el desarrollo de los individuos y la organización

en su contexto”.

En la base de la filosofía de gestión se destaca el problema de las

consecuencias sociales del crecimiento económico. “La visión filosófica no

necesariamente demora o niega los cambios sino que llama a evaluar cuáles son

compatibles y cuáles traen contradicciones con los valores sostenidos por la

organización y los derechos de sus integrantes.

Se reconoce la posibilidad de múltiples filosofías de gestión como expresión de

los supuestos y visiones de grupos diferentes. Sin embargo, se considera válido optar

por una posición a favor de una mirada integradora, que considera tanto los procesos

económicos (la racionalidad finalista) como los sociales (la cultura cooperativista) y

también los políticos (la amplia participación en el gobierno). Es decir, una filosofía de

gestión basada en la integridad, o sea en la articulación de los resultados productivos

con los valores sociales, logrando relaciones justas y solidarias. Ello implica ver la

organización como una construcción que satisface necesidades en un clima de

colaboración, incluyendo en la gestión: el respeto a los derechos humanos, la justicia

distributiva y la responsabilidad social de las organizaciones. Por razones filosóficas,

no sólo estratégicas”.

En este sentido, considero que la estrategia tributaria a sostener tiene que

permitir un equilibrio entre aquellos grupos de interés beneficiados con la misma y

aquellos que podrían proclamarse “perjudicados”. Para lo cual, los directivos de la

administración tributaria deben evaluar las implicancias éticas de las posibles

acciones a desarrollar. En consecuencia, es muy importante que en la declaración de

la visión y misión se tenga en cuenta los valores éticos preponderantes, los que luego

se llevaran a la práctica y serán la base para cualquier acción a llevar adelante.

Por ello, nuestro modelo de gestión estratégica tributaria intentará explotar la

visión integradora, incorporando y plasmando en los objetivos y metas las

necesidades y requerimientos de los distintos grupos de interés, como así también las

habilidades y capacidades internas confrontadas con las amenazas y oportunidades

imperantes en el entorno. Esto permitirá definir valores que servirán de guía en el

accionar diario y llevar a la práctica las estrategias planificadas previamente.

3. Principios Por otra parte, existe en la doctrina un consenso en que la actividad esencial

de la administraciones tributarias consiste en la aplicación del ordenamiento jurídico-

MODELO PROPOSITIVO

24

tributario en su conjunto (leyes, decretos, reglamentos, etc.) basándose en los

principios constitucionales.

Así mismo, se considera importante que los principios constitucionales que

generalmente rigen el ordenamiento jurídico tributario puedan actuar conjuntamente

con los principios básicos de la lógica de gestión de la calidad organizacional. Por

ello, a continuación se detallan los principios jurídicos y de gestión relevantes que

apoyan la visión y misión de la administración tributaria municipal22:

a) LEGALIDAD:

La ley es la única capacitada para crear, modificar o extinguir tributos. A nivel

municipal, el código tributario define los tributos que los ciudadanos deberán

satisfacer, y mediante una ordenanza tarifaria se actualizan los valores que calculan

el monto imponible. No se puede exigir tributos que no estén establecidos legalmente.

b) GENERALIDAD:

Todos deben contribuir al sostenimiento del gasto público. El deber de

contribuir al gasto público se funda en la ventaja o la pertenencia política, económica

o social al estado, sin discriminación por razones de nacionalidad. Todos aquellos que

realicen algunos de los hechos imponibles previstos en el ordenamiento jurídico

tributario deben contribuir al gasto público.

c) CAPACIDAD ECONOMICA:

Todos deben contribuir al sostenimiento del gasto público de acuerdo con su

capacidad económica. Este principio ofrece un criterio de distribución de la carga

tributaria entre todos los que contribuyen al gasto público. El criterio se le impone

como límite al legislador respecto de que los tributos deben responder a hechos o

supuestos de hecho susceptibles de valoración económica.

d) IGUALDAD:

Este principio es corolario del concepto de capacidad económica y supone,

para el legislador la necesidad de establecer tratamiento similar ante situaciones

económicas iguales.


MODELO PROPOSITIVO

25

e) PROGRESIVIDAD:

El principio de progresividad inspira el sistema tributario. La progresión puede

justificarse en forma satisfactoria por razones de equidad. Se inspira en fines de

justicia tributaria, en relación a que los individuos de mayor poder económico deben

soportar mayor carga fiscal.

f) NO CONFISCATORIEDAD:

La progresividad del tributo no puede alcanzar la confiscatoriedad. Se entiende

que el tributo es confiscatorio cuando alcanza más allá de la ganancia y violenta parte

del patrimonio.

g) COMPRENSIÓN Y CUMPLIMIENTO DE LAS NECESIDADES DEL

CONTRIBUYENTE:

El entendimiento inequívoco de las necesidades de los contribuyentes y grupos

de interés estimula la modificación de los procesos organizacionales, tratando de

lograr influir en los niveles de recaudación por medio de las actividades que afectan

directamente a los mismos.

La satisfacción de tales permitirá otorgar el poder suficiente para exigir las

contribuciones establecidas. El aporte al financiamiento público requiere ofrecer

servicios de calidad adecuados a las necesidades correspondientes.

h) IDENTIFICAR PROCESOS QUE APORTEN VALOR:

El modelo planteado implica cambiar la lógica de pensamiento referida a la

forma de desarrollar las actividades, tratando de enfocarse en los procesos

organizacionales que afectan a los distintos grupos de interés. Las actividades

deberían pensarse bajo una forma que facilite el cumplimiento tributario, teniendo en

cuenta las conductas y necesidades de los Contribuyentes.

i) OBTENER RESULTADOS DEL DESEMPEÑO Y EFICACIA DE LOS PROCESOS:

La evaluación de las capacidades expuestas en las actividades es un elemento

esencial para determinar si la forma de gestión es la adecuada para satisfacer los

postulados del modelo.

MODELO PROPOSITIVO

26

Cualquier desvío de lo planificado necesitará la definición e implementación de

medidas correctivas.

j) MEJORAR CONTINUAMENTE LOS PROCESOS CON BASE EN MEDICIONES

OBJETIVAS:

Una vez que se obtienen los informes de los resultados de gestión, se llevarán

adelante medidas correctivas, independientemente de la puesta en práctica de

acciones que se anticipen a los cambios o, en su defecto, los generen. Es de vital

importancia disponer de elementos fiables de medición de los resultados, a fin de

fundar toda medida correctiva sobre una base cierta.

Se debe poner el énfasis en recurrir a estos principios en todas las acciones

que desempeñe la administración (planes de fiscalización, políticas de recaudación,

campañas de intimaciones de mora, detección de fraude, etc.) en aras de alcanzar la

recaudación presupuestada, otorgando transparencia y claridad a la gestión.

Estos principios constituyen la esencia de la filosofía y por ende de la visión.

Es decir, que una filosofía de gestión integradora tiene que tener en cuenta no solo

los resultados logrados o por lograr, sino también debe juzgar su accionar de acuerdo

a estos principios, cuyo objetivo es el de procurar el respeto mutuo y obtener

contribuciones que sean obtenidas y repartidas equitativamente bajo la modalidad de

servicios esenciales para la comunidad y que se califican como necesarios y

prioritarios para la vida en sociedad. Por ende, la evaluación constante de la eficacia

de los procesos que interactúan con el contribuyente, permitirá aceitar y potenciar

esta relación, estimulando niveles de recaudación adecuados.

Si bien la administración tributaria participa solamente en los procesos de

determinación, gestión y cobranza de los recursos fiscales, y no de los servicios que

luego se ofrecerán a los contribuyentes como contrapartida, es importante establecer

detalladamente las funciones, actividades, responsabilidades y objetivos propios, de

manera tal que aporten valor a un modelo de gestión superior, operado por el

ejecutivo municipal. Por su parte, facilitar el cumplimiento engloba un conjunto de

actividades y servicios que alentaran la voluntad de pago de los contribuyentes, y

forman parte de la gama de servicios clasificados como prioritarios por el gobierno.

MODELO PROPOSITIVO

27

4. El saber y la información Los tiempos actuales plantean la necesidad de planificar cualquier actividad

sobre la base de la información, el conocimiento y el saber. Gráficamente23, lo vemos

en el gráfico nº 2:

GRÁFICO Nº 2 – Utilización de los datos para generar saber

FUENTE: Muñoz Carlos y Ocaña Hugo Ricardo, cátedra Estrategias de Negocios, Universidad Nacional de Cuyo

Es decir, el análisis de Muñoz y Ocaña plantean que se obtienen datos del

entorno, desde donde se supone poder lograr acceso a la mayor parte de los mismos

o, por lo menos, los más valiosos. Luego, estos datos son procesados para obtener

información (y consecuentemente, aprendizaje), y su entendimiento permitirá lograr

conocimientos. La aplicación de estos conocimientos determinará un saber

específico. El saber puede generarse, gestionarse y/o ejecutarse; por lo cual los

directivos de la administración tributaria deben lograr generar, gestionar y ejecutar el

saber de la mejor manera, lo cual permitirá el desarrollo de competencias que lleven a

tener la capacidad continua de crear procesos de cambio, es decir, poder actuar

realmente como agentes de cambio. Los agentes de cambio podrán plantear la

necesidad de llevar adelante acciones que afecten el entorno, y no, por el contrario,

esperar a que el entorno active el proceso de cambio y luego de conocerlo, adaptarse

al mismo.

Muñoz y Ocaña también mencionan que el saber puede clasificarse como

narrativo, científico y performativo. El narrativo es aquel que actúa como base de las

creencias, la visión y la cultura organizacional, ya que se encarga de desarrollar los

valores principales de la organización. Posteriormente, el saber científico tratará de

juzgar todo pensamiento que trate de orientar a la organización hacia mejoras,

adaptaciones e implementación de ideas innovadoras y programas de acción

específicos. Valida la capacidad que se tiene para llevar adelante ideas y propuestas

específicas, evaluando mediante criterios de verdad o falsedad de acuerdo a la idea

planteada. Por último, el saber performativo tratará que aquellas acciones que se

23 OCAÑA, Hugo R.; Estrategias de Negocios – Una Alternativa Competitiva para las Empresas; Mendoza; Tomo 1; Editorial de la Facultad de Filosofía y Letras de la UN Cuyo; 2004; Pág. 13

Datos del

Entorno

Información Conocimiento Saber Estrategia MEDIO

AMBIENTE

MODELO PROPOSITIVO

28

llevarán adelante se hagan de la manera más eficiente posible, juzgándolas como

más o menos eficientes según los costos comparados con sus beneficios.

De acuerdo a lo explicado por Muñoz y Ocaña, la administración no tiene que

empezar su proceso de pensamiento desde el “saber cómo hacer” las cosas

eficientemente, al menor costo. La metodología de pensamiento nos lleva a

considerar que la administración tiene que desarrollar la capacidad de definir su

propia identidad, establecer a nivel macro qué es lo que busca y qué valores van a

regir cualquiera de los caminos posibles y acciones a nivel micro organizacional.

Tiene que lograr una identidad o imagen que sea su estandarte ante cualquier juicio

de valor. Una vez que se fija la base desde la cual parte todo cambio, se tendrá que

estimular continuamente la capacidad de juzgar su accionar y las turbulencias del

contexto, con el fin de introducir mejoras y procesos de cambio. Luego de escoger

aquellos procesos que se orientan según los valores, se deberá tener la destreza para

hacer las cosas de la mejor manera posible según los recursos empleados.

Claro está que la administración no puede perder de vista la oportunidad de

establecer que es lo que quiere para su futuro y para el de la sociedad con la cual

interactúa, de acuerdo a sus principios y las políticas de gestión. Por ello, es de vital

importancia definir su visión estratégica a largo plazo.

5. La visión estratégica municipal La visión se refiere al ideal al cual se desea llegar como organización, en

cambio la misión marca la dirección que se debe seguir para alcanzar ese punto (si es

que se puede alcanzar).

La administración tributaria no debe definir su estrategia de acuerdo a su

estructura funcional actual y su lugar en el medio. Por el contrario, tiene que definir

cuáles son los fines en función de los que va a desarrollar sus actividades, es decir,

tiene que establecer cuál es su “visión tributaria”. Ésta implica plasmar cuál es el tipo

de organización que se aspira lograr. En principio, se parte de un análisis “Intuitivo”

donde se enuncian puntos de vista particulares de la realidad, muchas veces

graficando conceptos que conllevan una verdad que no se puede explicar

objetivamente. Luego, es necesario “formalizar” esas intuiciones, con el fin de superar

la instancia de conocimiento a priori y dar contenido formal y objetivo para poder

MODELO PROPOSITIVO

29

comunicarla al resto de la organización24. Necesariamente, esta formalización implica

definir cuál es la misión que se desea alcanzar y los Valores que se tomarán como

directrices a la hora de guiar cualquier tipo de acción.

Las necesidades de mejor satisfacción requieren aceitar los vínculos que se

dan entre la administración tributaria y los contribuyentes. Tal es así, que no se podría

lograr cambios en los resultados de recaudación sin ofrecer mejoras en las

actividades que afectan directamente a los ciudadanos.

Tavilla y Andrade afirman que existe una mejoría en la valorización de los

municipios, plasmado mayormente en reformas constitucionales de las provincias.

Los ideales conceptuales de una mayor autonomía y descentralización de funciones

van de la mano, aunque no suficientemente, con el replanteo de un adecuado

financiamiento de los municipios. Este aspecto es primordial debido a los

desfinanciamientos de los mismos, provocados no solo por el aumento de sus

funciones y competencias sino también a la mala administración del gasto público y a

la falta de una política tributaria apropiada25.

Si bien tanto “el Estado Nacional como los Provinciales cuentan con un poder

fiscal originario, los Municipios ejercen una potestad tributaria delegada, es decir,

otorgada por leyes dictadas por los estados federales en el ejercicio de atribuciones

exclusivas. No obstante, es necesaria una revisión profunda en materia de

modernización de la gestión municipal.

Esto lo podemos observar en la misma Constitución Nacional, donde se

establece el reparto de las competencias impositivas entre la jurisdicción nacional y

las provinciales, a saber:

Estados Provinciales: La facultad exclusiva y permanente para establecer

contribuciones directas y concurrentes con la Nación, pero con carácter de

excepción para fijar tributos indirectos internos.

Estado Nacional: La facultad exclusiva y permanente para determinar

contribuciones indirectas externas, y concurrentes con las provincias para

establecer gravámenes indirectos internos. Además, pero con carácter transitorio,

24 OCAÑA, Hugo R.; Estrategias de Negocios …op.cit.; Pág. 72

25 TAVILLA, Pablo A. y ANDRADE, Hugo O.; La reforma tributaria de los municipios – Hacia un modelo de gestión; En línea 28; Disponible en http://www.aaeap.org.ar/ponencias/Data/tavilla_andrade.htm#_ftn1

MODELO PROPOSITIVO

30

podrá imponer tributos directos (exclusivos o superpuestos a otros de orden

provincial).

Es decir, en el caso de los Municipios, sus potestades tributarias no han sido

previstas constitucionalmente y cuentan con atribuciones delegadas por los gobiernos

provinciales, teniendo en consideración que sólo podrán hacerlo para fijar tasas y

contribuciones menores”.

Por consiguiente, surge el hecho de tener que discutir los fundamentos

originarios de los Estados, enfocándose específicamente en la capacidad que tienen

para asegurarse recursos que les permitan una mayor autonomía económico-

financiera, teniendo en cuenta el “valor agregado social” que se debe dar como

contrapartida y en el ejercicio de sus funciones indelegables.

En este sentido, enuncian un concepto actual denominado “gobernancia”,

derivado del inglés “governance”. El mismo tiene un significado distinto al de

“gobierno”, y hace mención a la capacidad financiera y administrativa del estado local

para implementar y hacer efectivas las decisiones políticas.

“La evidente escasez de recursos y la multiplicidad de objetivos a satisfacer

por los gobiernos locales, exige un ejercicio de administración eficaz y eficiente junto

con la modernización de sus sistemas fiscales de modo tal que se favorezca el control

ciudadano respecto de la asignación de los recursos y, particularmente, una mayor

racionalidad y representatividad de las decisiones.

Más allá del estatuto legal de los Municipios que, por cierto, plantea como

legítima la discusión en torno a la necesidad de readecuarlo, hay mucho por hacer en

términos de consolidación, y hasta de la verdadera creación de un estado local eficaz

y apto para asumir los grandes desafíos que crecientemente se le presentan. Así, los

desafíos que Tavilla y Andrade enumeran son las siguientes:

a) Ejecución de políticas y planes sociales descentralizados,

b) Rol promotor del desarrollo económico local,

c) Provisión de infraestructura de servicios,

d) Estar a la altura de la explosión de demandas ciudadanas por calidad y

cantidad de servicios colectivos,

e) Conducción estratégica del desarrollo urbano,

MODELO PROPOSITIVO

31

f) Definición y promoción del perfil económico del territorio.

Se puede apreciar que la reforma fiscal está comenzando a ser entendida

como un objetivo propio también de los municipios y resignificada con suficiente

entidad, lo cual es consecuencia de las siguientes razones expuestas por Tavilla y

Andrade:

Porque se comprende que hace a la sustentabilidad misma de la gestión

municipal en el largo plazo, ya que constituye un medio para cumplir otros

objetivos, más aún a partir de la extensión de las obligaciones y de los nuevos

desafíos que deben enfrentar los municipios en el nuevo milenio (recursos

humanos motivados salarialmente, garantizar la normal provisión de insumos,

evitar costos financieros innecesarios, obtener mayor autonomía decisoria, etc.).

Dado que se dispone de escasos recursos y es necesario conservar el equilibrio

presupuestario, se da especial importancia al objetivo de no incrementar

"irracionalmente" la presión fiscal sobre los minoritarios contribuyentes

cumplidores que, además de afectar a sectores sociales postergados, también

suele incidir adversamente en la competitividad de las actividades productivas

locales.

Es por ello que la diferenciación entre gestión pública y finanzas públicas (más

bien de carácter “tecnocrático”), comienza a ser superada en favor de una visión más

integradora o sistémica, que incorpora los principios de eficacia y eficiencia en la

gestión de lo público en su conjunto, a los fines de la construcción de un estado local

moderno.

De esta forma, la reforma fiscal es parte de la reforma integral del modelo de

gestión municipal, el cual en definitiva se orienta hacia la satisfacción de los objetivos

sociales, pero ahora con un mayor énfasis en la responsabilidad social por el uso y la

asignación de los recursos de la sociedad, es decir en el marco de una “cultura” de

mayor rendición de cuentas a los ciudadanos, que son quienes delegaron facultades

para la administración de sus asuntos colectivos (accountability26).

Es a partir de ello que se pueden activar los “círculos virtuosos” de

gobernancia en los que: se obtienen los recursos genuinos para proveer servicios y/o

26 TAVILLA, Pablo A. y ANDRADE, Hugo O.; La reforma tributaria de los municipios… op. cit. línea 70

MODELO PROPOSITIVO

32

cumplir los objetivos sociales con niveles crecientes de calidad que, a su vez,

legitiman la acción estatal y activan la voluntad de pago de los ciudadanos;

reanimando nuevamente el círculo en un “espiral ascendente” que, en definitiva, no es

otra cosa que la superación permanente en cuanto a la construcción de capacidades

de la sociedad local para gestionar y resolver sus propios problemas colectivos.

De acuerdo a mi criterio, los enfoques a los cuales se está tomando como

referencia para la concepción de municipios modernos son los “sistémicos”. Es decir,

aquellos que parten de concebir a la organización y gestión municipal como un todo,

con una mayor vocación por pensar estratégicamente el largo plazo y por considerar

particularmente aquellos aspectos que hacen a las diferentes “culturas”

organizacionales y de la sociedad civil.

La eficacia en la implementación de las políticas públicas, depende

fundamentalmente de la capacidad de inserción social y del consenso de los

involucrados (legitimidad, agentes estatales comprometidos), más allá de que, en el

caso de los objetivos tributarios, sea también importante el componente coercitivo y la

capacidad de penalización pero, aun así, disponer de esta capacidad también remite

a una necesaria construcción, a un proceso generador, visto que en la mayoría de los

casos está ausente (fiscalización, reclamos judiciales, etc.) 27.

Por cierto, muchas aparentes soluciones pueden no sólo revelarse como

impotentes para superar problemas sino también contribuir a agravarlos, y en gran

medida muchas veces se pierde de vista enfocándonos únicamente en el corto plazo,

siendo que algunos procesos de efectos perniciosos tienen lenta maduración y sólo

se manifiestan en forma diferida en el tiempo. Por ejemplo, los efectos de las

“moratorias generosas de deudas”, que desalienta a los cumplidores y es inequitativa;

o cuando se afirman cuestiones que después son desmentidas en los hechos y

relajan la credibilidad; o cuando se resuelve una cuestión “a la medida” de un caso

particular, que alienta a que todo el mundo trate siempre de “ver a alguien” antes de

pagar.

Por el contrario, no se tiene que perder de vista el objetivo básico de la gestión

municipal que es la satisfacción de los contribuyentes En ese sentido, puede

ayudarnos como guía la identificación de la dimensión de clientes que también tienen

los ciudadanos para el gobierno local - al menos en cuanto a su faceta como

27 TAVILLA, Pablo A. y ANDRADE, Hugo O.; La reforma tributaria de los municipios… op. cit. línea 70

MODELO PROPOSITIVO

33

proveedor de servicios -, y aun cuando esta dimensión no sea la única en vistas a la

amplitud y trascendencia del concepto de ciudadanía (especialmente en lo que hace a

las necesarias formas de participación también en la definición de la agenda pública y

no solo como clientes o gerentes sólo atentos a la asignación de recursos).

Teniendo en cuenta lo expuesto por Minetto, un ejemplo de visión tributaria

municipal podría redactarse en los siguientes puntos

Es responsabilidad de la administración tributaria municipal asegurar la igualdad y equidad

en el establecimiento y gestión de los tributos que recaen sobre la comunidad,

complementada con una adecuada legalidad, generalidad, definición de las capacidades

económicas, progresividad y no confiscatoriedad en la fijación de los mismos.

La capacidad para detectar cambios en la sociedad que afecten los comportamientos

tributarios, debe ser prioridad en la operatividad de la administración tributaria. La

comunidad es el combustible esencial y primordial para sostener las actividades públicas,

con lo cual es muy importante considerar sus necesidades, deseos y tendencias, con el fin

de comprender sus cambios y gerenciar acciones adecuadas para anticiparse o

acompañar a los mismos.

Para un correcto gerenciamiento tributario, es menester dotar de autonomía y

descentralización de funciones suficientes para ayudar a transparentar la gestión y

demostrar capacidad eficaz de satisfacción de las actividades encomendadas, bajo un

modelo de gestión que permita considerar constantemente los cambios necesarios.

Una gestión transparente tiene que buscar continuamente un accionar claro y preciso,

conjuntamente con la prestación de servicios de calidad cuyo mejoramiento incesante es

primordial para adaptarse a los cambios contextuales y de conducta tributaria.

La administración tributaria debe inspirar su accionar basada en la idea de

convertir su “visión” en “misión”.

C. La misión tributaria

La misión implica la exposición clara de las actividades que realizará la

administración para un período de gestión determinado. Gráficamente podemos

entender el concepto de la siguiente manera:

MODELO PROPOSITIVO

34

GRÁFICO Nº 3 – Aspectos de la misión tributaria municipal

FUENTE: Adaptación propia de lo planteado por Dereck F. Abell, Defining the business: The Starting Point of

Strategic Planning (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice Hall, 1980 pág. 17).

Los grupos de interés están constituidos por aquellos individuos o conjuntos de

personas que tienen algún derecho sobre la administración y sus recursos. Los

derechos y/o necesidades de los diferentes grupos pueden generar conflictos, y en la

práctica existen pocas posibilidades de poder contar con los recursos suficientes para

manejarlos a todos.

Considerando a Ocaña, el análisis de los mismos puede entenderse en los

siguientes pasos28:

1. Identificar los grupos de interés

2. Establecer sus intereses e inquietudes

3. Determinar las probables exigencias para la administración

4. Identificar los grupos de interés más importantes desde la perspectiva

de la administración y su estrategia

5. Identificar los desafíos estratégicos vinculados

Así, los derechos de los grupos de interés se incorporan al proceso de

formulación de la estrategia tributaria.

Como ejemplo de grupos de interés podemos definir a las organizaciones

civiles (compuestas generalmente por ONGs, Uniones Vecinales, Clubes, etc.)

quienes mayormente ejercen influencia para obtener condonaciones y exenciones de

los tributos fijados. El caso de las ONGs y su constante crecimiento merece


¿A quién se satisface?

Grupos de interés

¿Cómo se satisfacen las

necesidades?

Competencias, capacidades y

habilidades

¿Qué se satisface?

Necesidades de los grupos de

interés

MISIÓN

MODELO PROPOSITIVO

35

considerar un análisis profundo a fin de regular objetivamente las exenciones

tributarias.

Como vemos en el gráfico Nº 3, la declaración de la misión tributaria requiere

establecer tres aspectos. De estos, la administración solamente controla el cómo se

van a satisfacer las necesidades de los grupos de interés, de acuerdo a sus

competencias, capacidades y habilidades.

Teniendo en cuenta lo expuesto por Minetto, un ejemplo de misión para

nuestro organismo municipal puede incluir los siguientes puntos:

Contribuir al crecimiento del bienestar socio-cultural y económico de la población,

asegurando un equilibrio de las relaciones tributarias con los contribuyentes particulares y

las organizaciones que realizan actividades civiles, comerciales e industriales.

Potenciar el uso de nuevas tecnologías para estrechar el vínculo con el ciudadano,

buscando mejorar la calidad de los datos que se disponen respecto de los mismos, cuyo

objetivo final es la contribuir a la correcta distribución de los servicios brindados al

ciudadano de acuerdo a criterios óptimos de comportamiento tributario.

Potenciar los servicios de atención al ciudadano, tanto en los puntos de contacto personal,

telefónicos y virtuales.

Mejorar la capacitación de los agentes municipales tendientes a incrementar las

competencias aptitudinales y actitudinales, procurando el desarrollo personal y la calidad

de servicio brindada al contribuyente.

D. Objetivos estratégicos y acciones

Una vez establecida la visión y misión tributaria, corresponde definir una serie

de objetivos estratégicos que resuman lo expresado por aquellas. Dichos objetivos se

van a trasladar a una serie de acciones y programas específicos, los cuales serán

llevados adelante por las unidades funcionales pertinentes y más adecuadas para tal

fin.

De acuerdo a lo que Alejandro Otero plantea en el texto “La administración

tributaria en la Argentina y sus desafíos”29, se puede apreciar que el modelo posible a

aplicar por el Municipio a nivel estratégico, se basa en cuatro aspectos fundamentales

29 OTERO, Alejandro; La Administración Tributaria…op.cit.; Pág. 18

MODELO PROPOSITIVO

36

y primordiales a la hora de lograr mejoras en la gestión. Implican cuatro líneas de

acción estratégica que son las que concurren de manera conjunta para potenciar tres

dimensiones de la performance organizacional del Municipio:

la recaudación,

la imagen institucional

la eficacia organizacional

En el siguiente cuadro se puede visualizar la relación entre las líneas de acción

estratégica y las dimensiones de la administración tributaria. A su vez, se señalan

aquellos puntos en los que cada eje de acción estratégica se espera que generen un

mayor aporte.

GRÁFICO Nº 4 – Lineamientos estratégicos tributarios

LINEAMIENTO ESTRATEGICO IMPACTO EN LA RECAUDACION

IMPACTO EN LA IMAGEN

IMPACTO EN LA ORGANIZACIÓN

Desarrollo del vínculo tributario - SI SI

Incremento de la capacidad de detección

y disuasión SI SI -

Fortalecimiento Institucional - - SI

Desarrollo del Contrato Fiscal SI - -

FUENTE: OTERO, Alejandro; La Administración Tributaria en la Argentina y sus desafíos – Hacia la Red Federal de

Administraciones Tributarias.

Tal como se puede observar en el gráfico Nº 4, las acciones destinadas a

incrementar la capacidad de detección y disuasión del incumplimiento, es decir,

generación del riesgo, y a mejorar el desarrollo del contrato fiscal, se espera que

tengan su mayor impacto sobre la recaudación esperada. Las acciones orientadas en

este sentido le permitirán al Municipio mejorar continuamente los niveles de

recaudación.

Por su parte, el fortalecimiento institucional debiera influir incrementando la

productividad de la organización. Lo que se busca es poder reorganizar y mejorar los

procesos que se llevan adelante dentro del Municipio. Como se expuso, es necesario

cambiar el enfoque orientando y centrándose en los procesos y actividades que

generan valor para la institución. El empowerment y la gestión de calidad ayudarán a

VISIÓN MISIÓN

BRECHA DE

RECAUDACIÓN

BRECHA

TECNOLOGICA

PRODUCTIVIDAD

MODELO PROPOSITIVO

37

tener una revisión constante de las actividades y generar propuestas de cambio

participativas.

Por otro lado, las acciones dirigidas a desarrollar el vínculo con el

contribuyente debieran contribuir a potenciar la imagen del fisco tanto como su

desarrollo organizacional. Es vital poder demostrarle al contribuyente que el Municipio

existe y está desarrollando correcta y continuamente las tareas que se les ha

encomendado. Se debe clarificar que si aún no se está funcionando con la máxima

eficacia y eficiencia, se está camino a ello. La oportunidad de demostrar que el

Municipio cuenta con toda la información pertinente respecto de las actividades

desarrolladas por los contribuyentes estará íntimamente ligada a los soportes

informáticos y su correcta disposición para la captura constante de datos.

En consecuencia, Otero nos brinda la posibilidad de definir concretamente los

objetivos estratégicos para la administración tributaria municipal:

· Desarrollar el vínculo tributario

· Incrementar la capacidad de detección y disuasión

· Fortalecer su organización institucional

· Desarrollar el contrato fiscal

A continuación, propongo ejemplos de acciones vinculadas a dichos objetivos

estratégicos, las cuales detallan un conjunto de políticas que se pueden llevar

adelante en una municipalidad atentos a una problemática específica. Aclaro que las

mismas fueron elaboradas de acuerdo a casos particulares, lo cual no implican

generalidades teóricas:

1. Mejorar la calidad de los datos disponibles en las bases de datos.

ACCIONES:

a. Mejorar los soportes informáticos en los puntos de contactos

personalizados y telefónicos para captar actualizaciones de los

datos del contribuyente, cada vez que se presente la oportunidad

de atenderlo.

b. Implementar actividades de relevamiento, evaluación, validación

y corrección de los datos catastrales y dominiales de los

inmuebles.

MODELO PROPOSITIVO

38

c. Implementar actividades de relevamiento, evaluación, validación

y corrección de los datos de parametrización y dominiales de los

comercios habilitados o no.

d. Implementar actividades de validación y corrección de los datos

de multas labradas.

2. Mejorar los soportes informáticos para brindar al ciudadano

información on line de su cuenta corriente.

ACCIONES:

a. Mejorar los soportes informáticos con el fin unificar la cuenta

corriente del ciudadano en función de su CUIT y diferenciando

los distintos objetos imponibles vinculados (Gestión de Deuda

Total).

b. Redefinir contratos de prestación de servicios por parte de

entidades recaudadoras, con el fin de acelerar y automatizar el

envío de información respecto de los pagos efectuados,

impactando directamente en los movimientos de la cuenta

corriente.

c. Implementar adaptaciones en los sistemas informáticos con el fin

de globalizar el uso de códigos de barras y captura de datos

instantánea.

d. Adaptar el formato de los datos de salida con el fin de poder

mostrarlos vía web, considerando constantemente la

confidencialidad y seguridad de los mismos.

3. Mejorar los soportes informáticos para brindar a los agentes

municipales información cierta, oportuna y actualizada.

ACCIONES:

a. Mejorar los soportes informáticos con el fin de elaborar reportes

estadísticos oportunos respecto de los datos de facturación,

MODELO PROPOSITIVO

39

recaudación, morosidad, planes de financiación, clasificación de

contribuyentes, etc.

b. Mejorar y modernizar el lay out de las áreas municipales,

priorizando aquellas que prestan servicios directos de atención al

contribuyente.

c. Mejorar y modernizar los soportes y equipamientos informáticos

de aquellas áreas que atienden al contribuyente y que brindan

servicios de “alto impacto fiscal conductual”30.

4. Reorganizar las unidades funcionales y su correspondiente lay out

para brindar mayor comodidad y rapidez en la prestación de

servicios.

ACCIONES:

a. Planificar e instalar el “centro de atención al contribuyente” sobre

la base de una ventanilla única31.

b. Crear y organizar divisiones organizacionales especializadas

según los tipos de contribuyentes.

c. Reorganizar las actividades incluidas dentro de cada unidad

funcional, diferenciando entre aquellas incluidas en los procesos

de “arrastre”32 y aquellas incluidas en los procesos de “empuje33”

30 La capacidad de servicio de la Administración se orienta a generar impactos en lo monetario y en lo conductual. Las acciones destinadas a influir en este segundo aspecto son más de largo plazo pero ayudan a mejorar el cumplimiento voluntario. Por ende, buscamos darle importancia al Impacto Fiscal Conductual, ya que a mediano o largo plazo afectará y dará estabilidad a los ingresos fiscales. Estas actividades insumen recursos, y su financiamiento se justifica en la mejora de la imagen institucional frente al conjunto colectivo de sujetos, impactando en el nivel de riesgo generado, y demostrando la capacidad de gestión del municipio, en términos generales.

31 Requiere incluir la posibilidad de dar un adecuado tratamiento a las actividades que son parte de procesos de escaso impacto fiscal monetario, en términos amplios, pero que tienen un alto impacto fiscal conductual.

32 Procesos que hacen referencia a la atención que se brinda cuando el Contribuyente se acerca a las oficinas fiscales. Van desde el Contribuyente hacia la Administración.

33 Procesos que hacen referencia a las gestiones realizadas desde el fisco hacia los sujetos, y que buscan lograr determinados comportamientos en los mismos. Van desde la Administración hacia el Contribuyente.

MODELO PROPOSITIVO

40

5. Reorganizar el sistema de gestiones del contribuyente con el fin de

dar respuestas rápidas con un plazo predeterminado de

resolución.

ACCIONES:

a. Mejorar las herramientas tecnológicas de apoyo para captura de

datos.

b. Adaptar el sistema informático para mostrar información

actualizada respecto de trámites gestionados y estado de los

mismos.

c. Reorganizar los procedimientos de gestión y asignar

responsables de las gestiones por temática, a fin de darle curso

sin demoras.

6. Mejorar la eficacia de los mecanismos de control y el

aprovechamiento de la información disponible

ACCIONES:

a. Mejorar las herramientas tecnológicas de apoyo para brindar

información instantánea de los morosos y su comportamiento de

pago, con el fin de iniciar acciones de cobro.

b. Adaptar herramientas informáticas para brindar información

rápida de contribuyentes en falta, para programar actividades de

fiscalización.

7. Promover la realización de cursos de capacitación para los

agentes municipales

ACCIONES:

a. Capacitar al personal de jefatura en temáticas de liderazgo y

motivación.

b. Capacitar al personal de contacto en temáticas de atención al

contribuyente, servicios brindados y actitud frente a los reclamos.

MODELO PROPOSITIVO

41

c. Capacitar a todo el personal en temática de uso de sistemas

administrativos enlatados.

d. Capacitar a todo el personal en temática de empowerment34 y

actitud frente al cambio.

8. Revisar y elaborar propuestas de actualización de la normativa

municipal vigente

ACCIONES:

a. Elaborar propuestas de mejora en la normativa vigente para ser

elevadas al órgano deliberativo, organizando un equipo

interdisciplinario que discuta previamente sobre la factibilidad de

las mismas.

b. Elaborar propuestas de nueva normativa con el fin de regular

actividades específicas sin marco regulatorio actual.

La relación entre los cuatro ejes estratégicos y los objetivos y acciones, puede

describirse de la siguiente manera:

Desarrollo del

vínculo

tributario

a. El desarrollo del vínculo con el contribuyente presupone dos tipos

de acciones:

i. Aquellas destinadas a “conocer” al contribuyente, con el

fin de poder fijar políticas más eficaces.

ii. Aquellas dirigidas a facilitarle el cumplimiento de sus

obligaciones, propendiendo a que el mismo se realice

voluntariamente.

b. De modo que todas las acciones tendientes a conocer la

capacidad contributiva (conformación del negocio, cadena de

valor en la que se inserta, estructura de costos, resultados, etc.),

los responsables de las obligaciones y su nivel de cumplimiento,

por ejemplo, son tan relevantes como aquellas otras dirigidas a

34 El empowerment tiene un especial vínculo con la modalidad de Organización por Procesos (Horizontal). Implica delegar poder y autoridad a los subordinados, y conferirles el sentimiento de que son dueños de su propio trabajo. Es una herramienta estratégica que fortalece el que hacer del liderazgo, que da sentido al trabajo en equipo y que permite que la calidad total deje de ser una filosofía motivacional, desde la perspectiva humana y se convierta en un sistema radicalmente funcional.

MODELO PROPOSITIVO

42

simplificar los trámites, agilizar el vínculo con la administración y

facilitar el pago.

c. Tanto desarrollamos el vínculo con el contribuyente cuando

conocemos sus niveles de consumo, por propia declaración o

información indirectamente obtenida (o ambas), como cuando

multiplicamos las posibilidades de pago valiéndonos de las

nuevas tecnologías de comunicaciones.

d. El hecho de mejorar la calidad de los datos referidos a los

contribuyentes permitirá brindar mejor información tanto a ellos

como a los agentes municipales, junto con la mejora de los

canales específicos para lo toma de gestiones, tienen un impacto

muy amplio en el vínculo que se tiene con el contribuyente.

Incremento de

la capacidad

de detección y

disuasión

a. En segundo lugar, nos planteamos aumentar la tasa de riesgo

del incumplimiento, por la vía de incrementar la capacidad de

control, de seguimiento y verificación y, también, por el

desarrollo de la actividad de inteligencia en materia fiscal.

b. Los logros en el punto anterior son casi prerrequisito de la

eficacia del control. En especial, en los contextos de

incumplimiento generalizado donde se está obligado a aplicar

estrategias de máximo impacto y bajo costo. No se busca

detectar incumplimientos para castigar, sino, por el contrario, se

trata de hacerlo para demostrar que la administración posee la

capacidad para identificarlos, y si así lo quisiera aplicaría

sanciones más severas, pero por lo pronto solamente dará

reprimenda solamente llamando la atención.

c. La consecución de información relevante y su uso efectivo para

detectar y disuadir el incumplimiento constituyen el corazón de

esta vía de acción estratégica. El control debe administrarse de

modo tal que, a la par, muestre activismo y eficacia por parte del

fisco. Un exceso del primero sin logros en el segundo termina

por debilitar la imagen de la administración. Aun cuando a corto

plazo pueda tener resultados positivos.

d. El hecho de tener una mejor calidad de la información otorga el

poder para controlar y verificar el correcto cumplimiento, lo cual

MODELO PROPOSITIVO

43

se da a conocer constante y oportunamente cada vez que se

detecte. Si a su vez, los sistemas brindan información concreta

de toda esta situación, y todos los agentes municipales

competentes tienen acceso a la misma, el contribuyente se

genera una idea de que no es posible faltar a los cumplimientos.

Si aun así se persiste en la omisión, estarán desarrollados los

mecanismos adecuados para comunicar oportunamente el

incidente. En total, el riesgo logrado impacta en gran medida en

la mente del ciudadano.

Fortalecimiento

institucional

a. En tercer lugar, una estrategia de fortalecimiento institucional, es

decir, una estrategia que tienda a mejorar en grado creciente y a

costos razonables la calidad de los procesos, las competencias,

el management, la capacidad de gestión, la confiabilidad y la

capacidad de acción del fisco municipal.

b. En paralelo con el fortalecimiento interno, la administración debe

desarrollar la capacidad de cooperación permanente con otras,

con el fin de enfrentar el incumplimiento con mayor poder de

acción.

c. Buena parte de este fortalecimiento, en la actualidad, está

asociada al desarrollo de los recursos humanos y al incremento

de la credibilidad del fisco como organización que obra conforma

a la ley y que resiste el incentivo a apartarse de esa norma de

conducta. Un fisco vulnerable o corrompible deteriora cualquier

estrategia de legitimación del estado.

d. La capacitación del personal municipal es la que directamente

afecta al fortalecimiento institucional pero no se debe evitar tener

en cuenta que los anteriores también ayudan a que el Municipio

pueda demostrar, con cambios concretos, que posee

procedimientos, recursos y personal competente para detectar

modificaciones en la información y cualquier modalidad de

incumplimiento, lo cual genera riesgos para el Contribuyente y

fortalece la imagen como organización. Asimismo, el Estado

Municipal debe ser capaz de distribuir los recursos obtenidos en

una serie de servicios transparentes y satisfactorios dentro de un

MODELO PROPOSITIVO

44

cronograma específico de justicia, igualdad y prioridad.

Desarrollo del

contrato fiscal

a. Plantea atender

i. Aquellas cuestionen que obstruyen (o directamente han

quebrado) el contrato fiscal, amenazando o impidiendo

el flujo de ingresos a través de, por ejemplo, fenómenos

como el incumplimiento o la resistencia fiscal entre los

contribuyentes de buen nivel de capacidad y que

deterioran la equidad que debe acompañar a cualquier

sistema tributario.

ii. Aquellas otras de mayor envergadura y que devienen

del fenómeno de globalización del capital y sus

consecuencias devastadoras sobre las bases

imponibles. En particular la tendencia a la “guerra fiscal

larvada”, muchas veces sutilmente inducida por el

mismo capital internacionalizado, que obtiene ventajas

por vía de reducción de la presión fiscal que lo grava

sobre la base de promesas de dudosa evidencia

empírica de expansión del bienestar, el empleo y los

mismísimos ingresos públicos.

b. De modo análogo, la AT debe encarar los desafíos dirigidos a

diferenciar los tratamientos de sectores o actividades productivas

en función de objetivos de crecimiento y/o modernización

económica y que requieren, para que su vigencia no resulte una

fuente de incumplimiento pseudo legal, una cierta capacidad de

administración. De modo que la AT no solo puede, sino que

debe impulsar las transformaciones legales que aseguren mayor

fluidez al contrato fiscal y propendan a la administración efectiva

del sistema tributario.

c. Las modificaciones en la legislación vigente, atentas a plantear

una revisión continua de las actividades y posibles necesidades

de mejor regulación, de acuerdo a los principios y valores

orientadores., busca dirigirse en este sentido.

C a pí tu l o I I I MODELO INTERPRETATIVO

A. Conceptos

Considerando el modelo adaptado por Carlos Muñoz y Hugo Ricardo Ocaña, el

modelo interpretativo implica analizar las fuerzas del entorno que afectan a la

administración tributaria, tanto sobre las cuales se puede ejercer cierta influencia

como de las que quizás la misma sea escasa.

El mayor impacto podrá ser ejercido a nivel del micro entorno a través de los

objetivos finalistas de las políticas definidas en el Ejecutivo, las cuales darán la

orientación y prioridad que deben considerarse en las acciones y programas de la

administración tributaria.

Sin embargo, se puede llegar a ejercer influencia en las mismas pero en un

momento intelectual previo a la definición de la estrategia tributaria. Una vez que esas

políticas han sido fijadas, la administración las deberá tomar como limitaciones para la

formulación de dicha estrategia.

La administración tributaria debe realizar una lectura e interpretación adecuada

de los factores que caracterizan a la sociedad a la que pertenece, de modo que le

permita identificar las tendencias y características de contexto, lo cual podemos

describir como macro entorno. A partir de allí, definir en qué consistirá el desarrollo de

sus acciones. No obstante, el contexto debe ser tomado como una variable que

puede ser afectada por la administración en el desarrollo de su estrategia, no

solamente como un dato.

MODELO INTERPRETATIVO

46

B. Macro entorno: administración tributaria en la sociedad

Desde la concepción de una filosofía de gestión integradora, se deberán fijar

las propuestas basadas en la idea de una organización socialmente sustentable que

cuente con el apoyo tanto de sus integrantes como de la comunidad. En este sentido,

será necesario incorporar el concepto de persuasión a todas las acciones que se

desarrollen para lograr los objetivos enunciados, en lugar de enfatizar un régimen de

sanciones.

En la Argentina coexisten diversas administraciones que procuran el ingreso

de alguna especie tributaria, donde la mayor parte pertenecen al ámbito municipal y

se encargan de percibir tasas y contribuciones por mejoras, que constituyen los

recursos tributarios propios de su espacio tributario. En consecuencia, cada una de

ellas actúa en forma independiente y no han sido muchos los intentos de encarar

tareas en forma conjunta y coordinada.

Por ello se plantea el dilema del rediseño de las relaciones fiscales

intergubernamentales, acompañado por una ley de coparticipación acorde a criterios

lógicos de distribución. Sin embargo, en la búsqueda de la mejora continua dichas

relaciones deberían plasmarse en un sistema de coordinación fiscal, ejercido con

responsabilidad. El logro de la red de relaciones entre el fisco y el contribuyente, y de

los distintos fiscos entre sí, permitirá solucionar gran parte de las situaciones

conflictivas tratando de evitar casos de evasión y/o fraude.

Por consiguiente, es necesario operar un cambio de mentalidad y avanzar

hacia una gestión tributaria integrada, en la que:

se planifique en forma conjunta;

se coordinen acciones comunes;

se armonicen normas y procedimientos;

se utilicen eficientemente los recursos;

se facilite el cumplimiento al sujeto obligado;


47

Actualmente, sin poder abordar la elaboración y promulgación de una nueva

ley de coparticipación, queda camino por recorrer sin perjuicio de llevar adelante

acciones orientadas en ese sentido, contribuyendo a dicho cambio de mentalidad.

La cultura tributaria existente en el país requiere de una tarea de

comunicación, por parte de la administración, para que la sociedad conozca cuales

son las responsabilidades funcionales y límites normativos de aquella.

Además de considerar las situaciones conflictivas que generan tensión y la

urgencia, como salida factible, de negociar y relacionarse de modo cooperativo e

integrador con el resto de los actores sociales y principalmente entre las

administraciones tributarias, es necesario tener en cuenta las tendencias globales que

afectarán nuestro comportamiento futuro como sociedad, en el marco del análisis del

entorno actual y sus tendencias.

En este sentido, como primer punto podemos observar un período donde se

trató de alejar la función pública de actividades estratégicas para el Estado

(cualquiera sea su nivel) agudizando la ausencia de pautas predeterminadas y

estables. Como consecuencia, la construcción colectiva de nuevas reglas de juego y

la responsabilidad de dicho proceso se constituye en una tarea a ser asumida por los

actores privados. Así mismo, la importancia de administrar estas actividades

estratégicas está volviendo a ser considerada, desde un tiempo a esta parte a nivel

nacional y muy profundamente a nivel municipal dado las necesidades de

financiamiento urgidas por la rigidez del sistema de coparticipación vigente.

Como segundo aspecto, es evidente y clara la influencia que actualmente

tienen las tecnologías y su consecuente facilitación del acceso instantáneo a

información de distintas temáticas. Las valoraciones ya no pasan solamente por la

tenencia de lo físico sino más bien por la posibilidad de acceder a lo deseado, sea

físico o tangible. En un mundo gobernado por la virtualidad y la informática, el

fundamento de la riqueza se desplaza de la acumulación del capital físico a la

potencialidad de la imaginación y creatividad humana. La actividad comercial valorara

aún más el acceso a experiencias culturales.

Por lo tanto, el rol de la administración tributaria de acuerdo a este contexto,

con cambios orientados a lo cultural y creativo, tenderá a buscar la creación de valor

social, el cual no se reduce específicamente a un saber exclusivamente técnico. Se

debe superar la tendencia al autismo y extender las reflexiones de la organización al


48

campo de lo social, valiéndose de un enfoque prospectivo que supere el común error

metodológico de suponer el futuro como una proyección lineal del pasado.

La contribución que puede hacer la administración tributaria, es la de promover

el cumplimiento voluntario, viéndose fuertemente influenciado por: los conflictos,

tensiones y antinomias; la incorporación de nuevas visiones socio-económicas y la

revisión de paradigmas superados. Es menester pasar de una actitud reactiva (como

respuesta al accionar del contexto), a una pro actividad sistemática (como una acción

gradual y ordenada de transformación de la cultura tributaria).

Si la sociedad ha cambiado y plantea nuevos desafíos, necesidades, intereses

y expectativas respecto de lo que debe ser la gestión pública, es imprescindible

adaptar las instituciones a esas demandas. Y para ello es necesario generar un

apropiado diseño institucional que resuelva la debilidad de las instituciones estatales,

evitando que las discrepancias políticas pretendan moldearlas en orden a satisfacer

los intereses sectoriales. Si la sociedad necesita ser educada en cuanto a los

conocimientos y fundamentos de la existencia del Estado y sus funciones tributarias,

la administración deberá orientarse a ello y preparar programas acordes.

La administración tributaria deberá considerar el grado de relaciones que

posee con los distintos actores de la sociedad tales como otros organismos públicos,

proveedores, instituciones educativas y sin fines de lucro, y contribuyentes. La

necesidad de aceitar los vínculos con dichos actores se plantea dado que se requiere

impulsar esfuerzos tendientes a coordinar y compartir información tributaria con el fin

de reducir los niveles de evasión y morosidad.

C. Micro entorno: sistema normativo municipal

En el ámbito de los municipios, encontramos a la Constitución Provincial y al

Régimen de Coparticipación Municipal como normas principales a tener en cuenta

como base de la actividad tributaria a realizar.

Cada provincia dicta su propia Constitución, asegurando la autonomía

municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,

administrativo, económico y financiero. Las Constituciones Provinciales reconocen, en

términos generales, que las cuestiones locales estarán a cargo de sus municipios. No

obstante el reconocimiento de la autonomía municipal establecido en la Constitución


49

Nacional, las provincias no han recibido esta idea en forma homogénea a través de

sus constituciones, quienes le dan un tratamiento dispar35.

Coexisten, por un lado, constituciones provinciales que reconocen la

"autonomía municipal", permitiendo a cada municipalidad el dictado de su propia

Carta o Convención; junto con otras que consagran un conjunto de atribuciones a

través de la Ley Orgánica Municipal, dando lugar a los denominados "municipios

autárquicos". Finalmente, existe un tercer grupo de jurisdicciones provinciales cuyas

constituciones declaran que sus municipios son autónomos, pero no lo consagran

claramente en su propia organización.

Los municipios tienen una autonomía reglada y no plena, como consecuencia

de la dependencia de éstos a las Provincias a través de su constitución, ya que la

Constitución Nacional no reguló específicamente el régimen municipal sino que dejó

librado a que las provincias lo reglamenten.

Por su parte, Balbo expone que los Regímenes de Coparticipación Municipal

indican la distribución de los recursos entre las provincias y sus municipios. En la

mayor parte de los casos esos regímenes han tenido status constitucional, a

diferencia de lo que ocurría con la coparticipación federal, que recién con la reforma

de 1994, adquirió un tratamiento de esa naturaleza. Las Constituciones Provinciales

prevén, por lo general, que los municipios reciban los ingresos provenientes del

producido de impuestos provinciales y nacionales.

El Régimen de Coparticipación Municipal consiste en un sistema mediante el

cual se establece:

los recursos a repartir entre dos niveles de gobierno;

el porcentaje de distribución para cada uno de estos dos niveles de gobierno

(Distribución Primaria), y

los porcentajes a repartir entre los distintos municipios entre sí (Distribución Secundaria).

En consecuencia, la recaudación tributaria se concentra en el nivel provincial y

parte de ella se distribuye entre las municipalidades. La normativa infra-constitucional

que regule la transferencia en concepto de coparticipación de cada provincia a los

municipios, debe comenzar definiendo, entre los requisitos mínimos, lo siguiente:

35 BALBO, Elvira Hebe; La Coparticipación…op.cit.; Pág. 3


50

1. Cuáles son los recursos y en qué proporción conformarán la masa coparticipable

denominada “distribución primaria”, para ser distribuida luego entre los Municipios.

2. Cómo se conforma la “distribución secundaria”, señalando qué proporción o quantum

se asigna a cada municipio y cuáles son los criterios elegidos para su determinación.

3. La normativa debe establecer expresamente la periodicidad con que se transferirán

los fondos participables a los beneficiarios.

4. A fin de que los municipios puedan estimar recursos presupuestarios, previsibles y

reales, sería conveniente que la normativa contemplara un sistema por el cual la

provincia les garantizara un piso mínimo anual a percibir en este concepto.

a. El monto garantizado podría fijarse en función de la cantidad de habitantes que

cada jurisdicción tenga, aunque existen una serie de indicadores que se podrían

tomar como criterio para esa distribución.

Al respecto, Montbrun aclara que la coparticipación es una cuestión

arduamente debatida36 dado que está sometida a una doble relación de tensión, en

puja de los recursos. Por una parte participamos de la lucha entre la provincia con el

conjunto de los municipios (distribución primaria) y, por otra parte y dada la naturaleza

esencialmente redistributiva de la coparticipación en nuestro país, encontramos la

puja entre los distintos municipios (distribución secundaria) en función de acceder a

índices de prorrateo que satisfagan los intereses de todos y cada uno de los

municipios.

En defensa del fortalecimiento de las autonomías locales es fundamental dotar

a la relación financiera Provincia – Municipios de reglas claras, racionales y

adecuadamente direccionadas. La Ley de Coparticipación Municipal es la herramienta

jurídica más idónea a tal fin, aunque actualmente requiera de modificaciones urgentes

a fin de adaptarla a los nuevos contextos, asegurando una distribución razonable de

los recursos.

Otro de los aspectos que forma parte de la normativa y que influye en el

accionar de los Municipios es el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, creado

por la Ley Nº 25917, y a la cual se han adherido gran parte de aquellos. La misma

plantea avanzar en la transparencia de la información fiscal, para lo cual se definen

una serie de requisitos acerca de la información a publicar, así como también la forma

de presentación de la misma.

36 MONTBRUN, Alberto, Derecho Público Provincial y Municipal; Volumen I; 2º Edición actualizada; Año 2003; Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos; Pág. 125


51

De esta forma, las provincias deben presentar ante sus legislaturas un

presupuesto plurianual que incluya las proyecciones de ingresos y gastos para el

próximo trienio. Asimismo, las provincias, en sus páginas web, dispondrán la

publicación de la información fiscal determinada por ley, entre la que se detalla:

presupuestos del ejercicio y plurianual, ejecución presupuestaria trimestral, stock de

deuda trimestral, avales y garantías y planta de personal.

La Ley N° 25.917 establece además, que los gobiernos provinciales invitarán a

sus municipios a adherirse a la norma, y propondrán la aplicación de principios

similares a los establecidos en la misma. Cada Provincia dicta una Ley de Adhesión a

la 25.917, y en ella se mencionan, entre otras cosas, los requerimientos que deben

cumplimentar los municipios de la provincia, a saber en términos generales:

Pautas de elaboración y presentación de sus presupuestos

Establecimiento de clasificadores homogéneos, compatibles con los existentes en

el orden nacional y provincial

Utilización de sistemas uniformes de administración financiera y de control

Incorporación de proyecciones plurianuales para las municipalidades

Remisión al poder ejecutivo de estados de:

o Presupuestos vigentes y ejecuciones presupuestarias de recursos –

percibido– y erogaciones –devengado y pagado–

o Plantas de personal –permanente y transitoria–

o Stock de la deuda publica

o Relación emisión–recaudación de tasas y contribuciones

Pautas para ejecutar sus presupuestos preservando el equilibrio financiero

Generalmente, las consideraciones a cumplir para satisfacer lo impuesto por la

Ley de Responsabilidad Fiscal, están determinadas en el marco de los acuerdos que

se realizan con el tribunal de cuentas provincial. En dichos acuerdos, se establece la

mecánica operativa para la presentación de la información correspondiente.

Para el caso de los municipios, la administración tributaria deberá informar

datos relacionados a los ingresos tributarios liquidados y percibidos para un período

específico, generalmente trimestrales. En este punto se plantea la necesidad urgente

de modernizar los sistemas informáticos, a fin de obtener información tributaria


52

resumida y actualizada con el objetivo de brindar a la sociedad datos pertinentes y

fiables, ya que tienen el derecho a conocer los resultados de las gestiones además

del destino de los fondos obtenidos.

Asimismo, las Ordenanzas dictadas mediante el órgano deliberativo de cada

municipio conforman otro aspecto que forma parte del marco normativo que delimita

el accionar del municipio. Dentro de estas ordenanzas, encontramos la que podemos

denominar “ordenanza tarifaria”, la cual se aprueba anualmente y cuya vigencia será

para el año siguiente. La misma establece los conceptos a tributar y sus

correspondientes montos, teniendo en cuenta las particularidades de cada tributo.

Dicha ordenanza generalmente establece las distintas facultades con que

podrá contar el ejecutivo municipal para actuar y determinar facilidades en casos

particulares o la posibilidad de dar curso libre a decisiones específicas de acuerdo a

criterios que varían dentro de ciertas limitaciones definidas en la misma.

Muchas veces juega un papel importante la oportunidad que tiene el ejecutivo

municipal de elevar proyectos de mejoras en las ordenanzas y códigos municipales,

tratando de adaptar la normativa vigente a las realidades imperantes. Con esto, se

busca adaptar el marco regulatorio ampliando o restringiendo facultades o

posibilidades de acción.

Alberto Montbrun menciona los siguientes tipos de tributos presentes en el

ámbito municipal:

PRINCIPALES

TRIBUTOS DE

ALCANCE

MUNICIPAL

Tasa de inspección, seguridad e higiene o Contribución por el ejercicio de actividades económicas (el "nomen iuris" varía según el municipio, siendo una de las más conflictivas)

Derechos o contribuciones de publicidad y propaganda

Tasa por inspección veterinaria y bromatológica (llamada Tasa de Abasto)

Derechos de ocupación de espacios públicos

Tasa por servicios generales o Tasa de alumbrado, barrido y limpieza

Derecho de habilitación de comercios e industrias

Tasa por servicios especiales

Derechos de construcción

Derecho de explotación de canteras, extracción de arena, cascajo, pedregullo, sal, agua, y demás minerales; etc.

Derechos de inspección y habilitación de instalaciones eléctricas y/o


53

mecánicas y/o electrónicas y/o electromecánicas

Derechos de Cementerio Municipal

En definitiva, los municipios se enfrentan ante este tipo de normativas que

regulan su accionar, estableciendo restricciones dentro de las cuales, muchas veces,

se tiene la libertad condicionada para actuar con criterios propios de la gestión del

organismo tributario.

Sin embargo, la administración tributaria debe tener la capacidad de revisar

continuamente la aplicabilidad de la normativa, proponiendo cambios o

modificaciones que serán tratados y autorizados por las instituciones legislativas o

deliberativas. Es decir, que se podrá proponer alternativas del “derecho que debería o

podría ser”, lo cual muchas veces ayuda a plantear la necesidad de cambios legales

de acuerdo a las condiciones actuales.

Por otro lado, también podemos encontrar, dentro del conjunto de ordenanzas

dictadas por el órgano competente, aquellas que regulan las distintas actividades a

desarrollar. Entre ellas, se legisla, por ejemplo, el código de edificación que tendrá

rigor dentro del ámbito espacial para las construcciones edilicias. Anexo a esta

legislación se encuadran una serie de ordenanzas que van en la misma dirección y se

encargan de regular las actividades vinculadas. En conjunto, se encargarán de

delimitar el alcance de las acciones de fiscalización realizadas por las unidades

organizacionales pertinentes.

Otro punto a tener en cuenta será la necesidad de disponer de mecanismos

adecuados para trasladar lo establecido a los ámbitos ejecutivos, impactando en la

operatoria de las actividades a realizar. Es por ello que también se deben establecer

regulaciones internas respecto de la forma de trabajo y acción que tendrán los

agentes municipales, en sus distintos niveles jerárquicos. De acuerdo a esto,

podemos encontrar que la mayoría de los organismos públicos toman la ley de

procedimiento administrativo como base para realización de cualquier acto efectuado

en el ejercicio de la función administrativa. Sin embargo, pueden existir actividades

administrativas estatales que tengan un régimen establecido por una ley u ordenanza

especial, en cuyo caso las disposiciones dadas por la ley se tomarán como

supletorias.

Por su parte, aquellos organismos públicos que toman la decisión de

implementar normas de calidad, se ven empujados a definir una serie de documentos

que determinan la forma de trabajo o las consideraciones a tener en cuenta para la


54

realización de procesos específicos dentro de la institución. Esto se puede agrupar en

lo que denominamos manual de procedimientos, el cual detalla los pasos y demás

aspectos vinculados a los posibles procesos a desarrollar dentro de la administración

tributaria municipal.

También podemos hallar documentos que determinan la forma de actuar por

parte del personal de las organizaciones, y que generalmente se establecen bajo la

forma de códigos de ética. El objetivo es establecer los valores, principios básicos y

pautas que deben orientar la conducta del personal.

Dicha documentación se revisa continuamente, buscando la unificación de

criterios respecto de la forma de trabajar. Es una manera de estandarizar las

actividades incluidas en los distintos procesos de valor. Estos aspectos, entre otros,

pasan a formar parte y nutren continuamente al sistema normativo que fluye en una


D. Análisis municipal de los factores externos

A nivel municipal, podemos visualizar que la sociedad juzga cualquier

comportamiento tributario en función de los servicios efectivamente ofrecidos por el

municipio. La falta de presencia en el consciente colectivo respecto de la finalidad y

acción del ejecutivo municipal influye en la imagen y, en última instancia, en los

niveles de recaudación. Por ello, este dato no debe ser menor a la hora de definir las

acciones estratégicas, y estimula a ser muy cautos con el trato y los servicios que se

le ofrecen al contribuyente, y dentro de estos, los servicios tributarios.

Dentro de esa perspectiva, existen necesidades de asistencia social, laboral,

de servicios de salud, de actividades recreativas, entre otras, donde el municipio tiene

que aprovechar esta necesidad de contacto directo para potenciar su accionar y

presión hacia mejores niveles de cumplimiento tributario con el fin de distribuir

eficientemente los recursos y financiar actividades de las cuales todos se verán

beneficiados.

El modelo interpretativo abarcará dos aspectos a tener en cuenta:

Análisis del micro entorno: entorno inmediato

Análisis del macro entorno: entorno más lejano


55

El primero implicará realizar una evaluación de los agentes sociales con los

que actúa e interactúa la administración en su operatoria diaria. Así, se busca poder

dibujar lo que se denomina “cúmulo” del sector tributario municipal. Por consiguiente,

nuestro municipio podrá vincularse actuando con los grupos que muestra el cuadro

siguiente.

GRÁFICO Nº 5 – Cúmulo estratégico tributario

FUENTE: Elaboración Propia

Por otro lado, también se requiere realizar una evaluación del macro entorno,

en el cual hacemos referencia a aquellos factores que muchas veces definen

limitaciones que vienen dadas desde niveles superiores. Como resultado, el análisis

buscará establecer un informe respecto de la realidad actual del Municipio, resumida

en puntos centrales tales como oportunidades y amenazas, para un período

específico.

SECTOR PÚBLICO MUNICIPAL

· DIRECCIÓN DE HIGIENE URBANA · DIRECCIÓN DE DEPORTES · DIRECCIÓN DE DESARROLLO SOCIAL · DIRECCIÓN DE CULTURA · DIRECCIÓN DE CONTADURÍA · DIRECCIÓN DE TESORERÍA · HONORABLE CONCEJO DELIBERANTE

SECTOR PÚBLICO PROVINCIAL

· MINISTERIO DE HACIENDA · TRIBUNAL DE CUENTAS

PROVEEDORES

· IMPRENTAS · PAPELARÍAS · LIMPIEZA · INFORMÁTICOS

SECTOR FINANCIERO

· BANCOS · EMPRESAS RECAUDADORAS

INSTITUCIONES

· UNIVERSIDADES · ORGANIZACIONES DE

CAPACITACION · CENTRO DE CALIDAD Y

MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN MUNICIPAL (FEDERACIÓN ARGENTINA DE MUNICIPIOS)

· IRAM · SINTYS

ADMINISTRACIÓN

TRIBUTARIA MUNICIPAL

ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PROVINCIAL

ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA NACIONAL

CONTRIBUYENTES

· CIUDADANOS · ORGANIZACIONES

COMERCIALES · ORGANIZACIONES

INDUSTRIALES · ORGANIZACIONES CIVILES


56

De acuerdo a lo mencionado por David, el informe debe resumirse en una

matriz que denominamos EFE (evaluación de factores externos)37. Para confeccionar

la matriz, tenemos en consideración los siguientes puntos:

Se ha tomado un conjunto de 5 variables, dentro de las cuales se puede apreciar

una serie de factores que la componen.

Cada factor tiene asignado un porcentaje de importancia (es decir, cómo impacta

porcentualmente en el logro de las estrategias posibles).

Luego, se define el impacto de cada factor mediante una valoración de 1

(amenaza importante), 2 (amenaza menor), 3 (oportunidad menor) y 4

(oportunidad importante).

La sumatoria del promedio ponderado nos determinará el valor esperado para

nuestro entorno y sus factores. Es decir, cuanto impacto tiene el entorno en

nuestro funcionamiento.

TABLA Nº 1 – Matriz EFE

Variables Ponderación Impacto Valor Esperado

Político Legales 40% 1,29

Legislación Laboral 4% 2 0,08

Responsabilidad Fiscal 5% 4 0,20

Ordenanza Tarifaria 4% 3 0,12

Código Tributario Municipal 3% 3 0,09

Ley de Procedimiento Administrativo 4% 3 0,12

Acuerdos con otros organismos 8% 4 0,32

Propuestas Electorales 12% 3 0,36

Socio Culturales 25% 0,6

Educación Tributaria 5% 3 0,15

Profesionalización 10% 2 0,2

Medio Ambiente 5% 2 0,1

Actividades Civiles 5% 3 0,15

Tecnológicos 10% 0,25

Acceso a Nueva Tecnología 5% 3 0,15

Tasa de Obsolescencia 5% 2 0,1

Económicos 25% 0,825

37 DAVID, Fred; La Gerencia Estratégica…op.cit.; Pág. 425


57

Necesidad de Infraestructura 7,50% 4 0,3

Desocupación 10% 3 0,3

Tasa de Coparticipación 7,50% 3 0,225

Inflación

100% Impacto Total 2,965


El valor esperado del análisis externo para el municipio, según el ejemplo

citado en la tabla Nº 1, será con oportunidades menores. En términos porcentuales,

se ha asignado a los factores políticos legales como los que más impactos tienen en

el funcionamiento de la estrategia a definir, es decir, que dichos factores conforman el

40% del impacto que afectará a la administración tributaria. Con ello, será necesario

un seguimiento continuo y adecuado de los mismos a fin de realizar ajustes

pertinentes. En términos generales, tales variables pasarán a conformar

oportunidades y amenazas en la evaluación de las distintas estrategias alternativas.

C a pí tu l o IV MODELO ORGANIZACIONAL

A. Conceptos

Teniendo en cuenta a Hill y Jones, refiriéndose al concepto de ventaja competitiva38,

el “modelo organizacional” plantea la necesidad de analizar cuáles son los procesos,

recursos y personas con que dispone la administración tributaria para lograr el desarrollo

de competencias, capacidades y habilidades suficientes que permitan prestar servicios de

valor en cuanto a cantidad, calidad y costo.

En este sentido, Ocaña considera que es vital revisar los procedimientos operativos

actuales a fin de dibujar un mapa de valor e identificar aquellas actividades que pueden no

estar generándolo, y para lo cual habrá que tomar decisiones específicas según el caso.

La administración tendrá que definir las habilidades y competencias de su personal,

el cual tendrá que estar debidamente capacitado para realizar las actividades definidas en

cada proceso. Los agentes municipales deberán tener conciencia de la necesidad de

modificar las actitudes antiguas y orientarse hacia una organización que priorice el

emprendimiento de cambios, a fin de provocar modificaciones en el entorno, o, en menor

alcance, desarrollar la capacidad de adaptación rápida a los cambios ya provocados en el

mismo.

Como resultado, se tratará de tener especificado un panorama de las condiciones

disponibles por la administración para enfrentar al entorno, detallando sus fortalezas y

debilidades. El análisis de estos factores internos se podrá solapar con el correspondiente

a los factores externos, buscando evaluar y establecer alternativas de estrategias para la

administración tributaria, y tratando de encontrar las más razonables de acuerdo a datos

objetivos pero sin perder de vista la subjetividad que aportan la intuición y el análisis,

38 HILL, Charles y JONES, Gareth; Administración Estratégica... op.cit. Pág. 104.

MODELO ORGANIZACIONAL

59

quienes incidirán en este proceso incorporando aspectos propios de la identidad

organizacional.

B. Enfoque sistémico basado en la lógica por procesos

Un sistema es un conjunto de componentes que interaccionan entre sí para

lograr un objetivo en común39.

La administración tributaria comprende un conjunto de funciones (procesos)

que se interrelacionan entre sí y que existen siempre, independientemente del medio

en el que se actúe y de la estructura organizacional que se asigne a tal efecto40.

Un proceso es cualquier actividad o grupo de actividades que emplea un

insumo, le agrega valor a éste y suministra un producto a un cliente externo o interno.

Los procesos utilizan los recursos de una organización para suministrar resultados

definitivos.

Así, de acuerdo a este enfoque, la integración de las funciones de la

administración tributaria en sistemas y sus interrelaciones, facilita el análisis lógico

pero no significa que cada sistema se deba reflejar, necesariamente, bajo una forma

específica en una estructura determinada. Cualquiera sea la estructura, las funciones

se deben cumplir en forma coordinada para lograr resultados eficaces.

Por consiguiente, no existe una relación rígida entre cada función o proceso

organizacional y la dependencia administrativa que la tenga que ejercer. Si bien las

estructuras pueden ser distintas, las funciones serán siempre las mismas, porque

ellas hacen a la esencia de la actividad propia de la administración. El análisis de las

funciones se puede hacer independientemente del medio en que se deban llevar

adelante. En cambio, las estructuras deben estar necesariamente referidas y

vinculadas al medio respectivo.

Por lo general las organizaciones se estructuran en grupos de operación

vertical, formando un pool de conocimientos y técnicas capaces de llevar a cabo

cualquier tarea, permitiendo obtener una organización eficaz, vigorosa y segura de su

39 SCHODERBEK, Charles, SCHODERBEK, Peter y KEFALAS, Asterios; Sistemas Administrativos; Bs As; Ed. El Ateneo; 1984; Pág. 225.

40 HARRINGTON, James, Mejoramiento de los procesos de la empresa (Bogotá, Ed. Mc Graw Hill, 1998), Pág. 201.


60

buen funcionamiento como equipo y deseosa de respaldar su misión41. No obstante,

los procesos fluyen horizontalmente y no verticalmente. Esto genera vacíos y estimula

la sub optimización, impactando negativamente sobre la eficiencia y efectividad del

proceso.

En este sentido, la administración tributaria debe formular su funcionamiento

como un sistema integral cuyos subsistemas se interrelacionan todos entre sí. Esto

puede observarse en el siguiente gráfico:

GRÁFICO Nº 6 – Funciones Tributarias

FUENTE: Revista Impuestos – Las Funciones de la Administración Tributaria - 1984

Es necesario que los directivos tributarios se planteen el tipo de administración

que se desea operar con el fin de obtener resultados adecuados. Es así que se busca

la forma de diagramar las actividades que fluirán por los distintos sistemas expuestos,

basados en los preceptos del análisis organizacional.

Henry Mintzberg aclara conceptualmente la diferencia entre las organizaciones

que se estructuran bajo una órbita horizontal de las que lo hacen de manera vertical.

Esto lo visualizamos en el cuadro nº 1.

CUADRO Nº 1 – Organización vertical versus organización horizontal ATRIBUTOS ORGANIZACIÓN VERTICAL ORGANIZACIÓN HORIZONTAL

Enfoque Funciones y Tareas con orientación

funcional

Procesos Centrales y de Apoyo,

interrelacionando actividades

Orientación Al Producto Al Cliente

Visión Objetivos Funcionales Soluciones Completas

Estrategia Dicotomía en la formulación y/o ejecución Mayor comprensión y contribución

41 MINTZBERG, Henry, Diseño de organizaciones eficientes (Buenos Aires, El Ateneo, 2001), Pág. 98.

SISTEMA

DIRECTIVO

SISTEMA

NORMATIVO

SISTEMA

OPERATIVO

SISTEMA DE APOYO

FUNCIONES DE DIRECCIÓN, SUPERVISIÓN Y COORDINACIÓN

FUNCIÓN

ESTADÍSTICA

FUNCIÓN PROCESAMIENTO

AUTOMÁTICO DE DATOS

FUNCIÓN REGISTRO

DE

CONTRIBUYENTES

FUNCIÓN CUMPLIMIENTO

FORZADO

FUNCIÓN

FISCALIZACIÓ

FUNCIÓN

RECAUDACIÓN

FUNCIÓN

TÉCNICO - ADMINISTRATIVA

FUNCIÓN

TÉCNICO - NORMATIVA


61

estratégica

Base de Poder Autoridad del Jefe Empowerment

Responsabilidad Fragmentada Equipo de Proceso

Estructura Jerárquica Más Plana

Tareas Especializadas Polifuncionales

Decisiones Centralizadas Descentralizadas

Mediciones del Desempeño Unidad, Departamento, Servicio Proceso

Solución de los Problemas Vía Jerárquica En forma conjunta

Trabajo Personal En equipos

Estructura Organizacional Mecánicas Flexibles

Documentación Manuales de funciones, de procedimientos Manuales de Procesos

FUENTE: Henry MINTZBERG, Diseño de organizaciones eficientes

Dada esta diferenciación, es necesario que dentro del ámbito de las

organizaciones estatales, y en particular las tributarias, se implemente un cambio en

la visión global de la entidad, llevándola a adoptar una lógica de trabajo por procesos.

Es decir, una visión de organización horizontal.

Esto se da debido a que los entornos cambiantes e impredecibles, y las

constantes exigencias de mejores servicios, hacen importante adoptar dicha

orientación sistémica, donde el conjunto total de la organización busque el

mejoramiento de las actividades que se le han asignado. Esto se logra conociendo a

fondo cómo funcionan los procesos centrales, relacionando las distintas actividades, y

entendiendo la posición e importancia de esa actividad dentro del todo, en la

búsqueda continua de generación de valor.

Hoy en día los contribuyentes exigen cada vez más servicios que estimulen a

una mayor satisfacción total. Esto implica dar servicios de calidad, brindados en forma

rápida, respondiendo favorablemente a las dudas y consultas, y entendiendo las

necesidades particulares del ciudadano. Ya no se necesitan directivos autoritarios que

impulsen a trabajar por recompensas y castigos, sino verdaderos conocedores de las

actividades de la organización que se dirige.

No interesa analizar todas las actividades, sino aquellas que generen algún

tipo de valor para la organización. Para aquellas que no lo generen, debería

considerarse su eliminación o reducción en los respectivos costos estructurales, re

direccionando los recursos hacia aquellas actividades que sí generan valor. Como

alternativa también se podría considerar la tercerización de aquellas actividades que

aportan escaso, sino nulo, valor al contribuyente.


62

Por lo tanto, se pone énfasis en llevar adelante un análisis de las actividades

que agregan valor y que son parte importante de las funciones tributarias, bajo los

preceptos del modelo de gestión de la calidad propuesto por la norma ISO 900142.

1. Análisis e identificación de los procesos tributarios La administración pensada desde el punto de vista horizontal, lleva a tener en

cuenta los distintos procesos, los cuales se encadenan por medio de actividades que

generan valor tanto para el cliente interno como el externo (grupos de interés).

En este enfoque, la administración conforma un sistema donde se requiere

analizar su capacidad y eficiencia disgregando las actividades de valor que incluyen el

sistema conformado.

Ocaña define a las actividades como un conjunto de tareas (básicas, rutinarias

y contingentes) realizadas por las personas que aplican sus conocimientos y

experiencias, usando recursos y siguiendo la gestión de los directivos. Las

actividades conforman procesos parciales o sub procesos dentro del proceso total del

gerenciamiento tributario43.

Así, el valor que se puede generar desde la administración hacia los distintos

grupos de interés dependerá de sus competencias, capacidades y habilidades. Es

decir, no solo implicará saber qué hacer (capacidades) y cómo hacer (habilidades)

sino también un saber ser (competencias). Las capacidades determinarán el

conocimiento que posee la administración para generar valor de modo diferencial, tal

vez no visto hasta el momento. Las habilidades determinarán el conocimiento

aplicado en el control de la estructura de gastos, basada no solo en el mantenimiento

de una estructura de gastos reducida sino que también debe considerar la inversión

en un clima que estimule el profesionalismo de los empleados, en la educación de los

contribuyentes y el sostenimiento de un modelo de mejora continua de los procesos y

actividades tributarias. Las competencias determinarán el conocimiento aplicado en el

desarrollo de las actividades, lo cual hace que sea único dado que se nutre de las

costumbres, la cultura, los valores, las experiencias, etc. El nivel de competencia que

posea la administración tributaria actuará como efecto multiplicador de los dos

anteriores, en el sentido de que si esos conocimientos adquiridos son potencialmente

42 IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación de la norma IRAM-ISO 9001:2000 en municipios; 2003; Pág. 1



63

importantes para el contribuyente y los demás grupos de interés, el valor percibido

será mayor44.

En consecuencia, Ocaña fija una serie de aspectos a tener en cuenta para

analizar los procesos organizacionales. De la misma manera, dichos aspectos se

pueden ajustar a la realidad tributaria:

1. Identificar los procesos y actividades de valor que componen las distintas

funciones.

Los resultados de los procesos pueden impactar positiva o negativamente

sobre la calidad del servicio prestado. Sin embargo, puede haber otros procesos (de

“soporte”) los que, sin agregar valor directamente al servicio final, contribuyen a la

eficacia del sistema de gestión.

2. Identificar y discriminar Entrada – Transformación – Salida de cada proceso

detectado en el punto anterior.

3. Reducir este análisis hasta la mínima expresión, tratando de esquematizar las

tareas críticas de los procesos.

4. Ordenar esos procesos en forma de una secuencia interrelacionada, lo cual

implica la identificación, como mínimo, de:

4.1. las personas o función responsable por el proceso (“dueño” de cada proceso);

4.2. las “entradas” al proceso, o sea los materiales y la información que un

proceso necesita para ponerse en marcha y operar;

4.3. los “proveedores” de esas entradas, los que pueden ser personal de la

organización municipal o externos a la misma;

4.4. las “salidas” del proceso, o sea qué producto es el resultado final del proceso;

4.5. los “clientes” de esas salidas o resultados de los procesos;

4.6. el método para transformar las “entradas” en “salidas”.

Por supuesto, al entenderse que los procesos están funcionando según una

secuencia interrelacionada o red, las salidas de los procesos son necesariamente

44 Valor Percibido = (Capacidades – Habilidades)*Competencias = (Diferenciación – Eficiencia)*Identidad, según lo expuesto por Ocaña


64

entradas de otros procesos, a no ser que esas salidas tengan como destino personas

externas al sistema de gestión desarrollado por la administración tributaria municipal.

5. Determinar criterios y métodos (indicadores de desempeño) que permitan

asegurar que esos procesos son mantenidos bajo control y que son eficaces a la

luz de la estrategia tributaria45 (Este punto está desarrollado tomando los

conceptos de Harrington).

5.1. Indicadores de efectividad

Hace referencia a la medición del grado en que las salidas de cada proceso

satisfacen las necesidades y expectativas de los respectivos clientes. Es decir,

conlleva la posibilidad de tener salidas apropiadas en el lugar apropiado, en el

momento apropiado y al costo apropiado. Se busca medir la calidad.

5.2. Indicadores de eficiencia

Hace referencia a la medición del grado en que la cantidad de recursos

utilizados para lograr las salidas de cada proceso se minimizan y se elimina el

desperdicio en la búsqueda de la efectividad. Se busca medir la productividad.

5.3. Indicadores de adaptabilidad

Hace referencia a la medición del grado en que cada proceso es capaz de

lograr generar cambios en las necesidades y/o adaptarse a cambios en las

necesidades de los respectivos clientes.

Dependerá de la política de la administración priorizar la búsqueda de la

eficacia, como logro de los objetivos, y no tanto la eficiencia, como administración

adecuada de los recursos. Esto define la posibilidad de aumentar los esfuerzos para

controlar el gasto de recursos o simplemente enfocarse en el logro de los resultados

definidos asignando la cantidad de recursos que sean necesarios.

Se tratará establecer criterios e indicadores de control que permitan hacer el

seguimiento de la eficacia de los procesos. Ejemplo de ello pueden ser:

ü el tiempo de respuesta a reclamos;

ü porcentaje de pagos de impuestos mal acreditados;

ü cantidad de personas que concurren por reclamos específicos;

45 HARRINGTON, James, Mejoramiento de los procesos…op. cit., Pág. 245.


65

ü porcentaje de resolución de quejas;

ü tiempo promedio en que se procesan los pedidos de inspección

6. Medir y realizar un seguimiento de los procesos de acuerdo a los distintos criterios

establecidos.

Significa poner en práctica los controles y el seguimiento de los indicadores

definidos previamente.

Los resultados de estas mediciones son analizados estadísticamente para

determinar si se han logrado los resultados deseados y para impulsar acciones

correctivas y de mejora continua.

7. Analizar el funcionamiento de cada tarea crítica y determinar:

7.1. Si existe la posibilidad de introducir nuevos procesos y actividades que

satisfagan necesidades existentes o por existir (innovación).

Con el avance de las tecnologías se ha podido innovar en aspectos tales como

la forma de pago ya que actualmente se puede cancelar deudas on line, llevando a

pasar de abonar una factura a simplemente girar importes de una cuenta bancaria a

otra sin movilizar dinero físico.

Una herramienta en vías de potenciarse a nivel municipal es el sistema de

información geográfica, el cual permite ingresar datos y visualizarlos de acuerdo a la

ubicación espacial de los contribuyentes. De esta manera se puede obtener

información relativa a zonas específicas con tan solo seleccionarla en un mapa

geográfico.

Anexo a dicho sistema de información geográfica, podemos encontrar la

incorporación de fotografías aéreas y/o satelitales de los distintos inmuebles objetos

de tributación. Así, está cambiando la manera de fiscalizar el monto tributado por las

tasas por servicios a la propiedad raíz (generalmente basado en los metros cubiertos

de los inmuebles).

7.2. Si existe un estado superior al actual, el cual se puede alcanzar introduciendo

mejoras (mejoras).

Claro ejemplo es el hecho de que el contribuyente pueda visualizar su cuenta

corriente vía web y permitiendo la reimpresión de saldos adeudados.


66

En esto trabaja mucho la incorporación de las normas de calidad y los

conceptos de mejora continua.

Lo que se busca es poder agregar atributos diferenciales a actividades o

procesos actualmente en uso.

7.3. Si se puede agregar mayor valor (mejor satisfacción de clientes, menores

costos, etc.) mediante una mejor coordinación y disposición de las actividades

(coordinación).

Por ejemplo, la capacidad para coordinar las relaciones entre distintas

unidades estructurales referidas a la disposición y actualización de los informes de

fiscalización, permitirá acelerar los tiempos de respuesta al contribuyente respecto de

sus faltas, considerando el hecho de disponer de tales datos mediante soportes

informáticos y on line. Tal es así que si un municipio tiene un amplio territorio

geográfico por controlar, es posible dividirlo en sectores, desplegando funciones en

cada uno, y permitiendo compartir la información de manera ágil e instantánea, atento

a un sistema informático adecuado a tal efecto.

La factibilidad de este proyecto dependerá en gran medida en la forma de

coordinar todas las actividades, a modo de que todos los agentes municipales tengan

una idea exacta de los tiempos que conllevan las mismas y la puesta a disposición de

la información correspondiente.

7.4. Si se pueden implementar adaptaciones en la operatoria de las actividades,

con el fin de satisfacer los requerimientos de los clientes (adaptación).

La adaptación impacta actualmente a los municipios debido a la gran

expansión del uso de medios electrónicos, lo cual afecta la manera de abonar los

boletos de pago, adaptándose a la posibilidad de imprimir y saldar dichos importes vía

web.

Otro ejemplo válido es el creciente uso que ha tenido la disposición de

teléfonos para realizar consultas, comúnmente denominado teleworking. En la

actualidad es ilógico pensar un organismo sin página web propia ni un número 0800

habilitado, en general, las 24 horas del día.

Estos ejemplos nos permiten visualizar como se agrega valor mediante la

incorporación de procesos que tienen origen en las necesidades de los contribuyentes

y que buscan dar respuesta a las mismas.


67

A continuación se desarrolla un caso ejemplar respecto del análisis que debe

realizarse para detectar cada proceso tributario y detallar sus características:

En cada unidad de trabajo individual, en un sector o en una unidad funcional,

existe la concurrencia de personas, procesos y recursos. Las personas mediante sus

conocimientos determinan el qué hacer a través de los procesos y cómo hacerlo con

los recursos disponibles46.

La combinación de estos elementos determina una identidad propia de la

administración, permitiéndole calificarla como única y original en cuanto a su

capacidad para ser eficaz, eficiente y diferente.

En el proceso tributario municipal podemos distinguir dos tipos de

capacidades, vinculadas a la realización de actividades de valor: las actividades

estratégicas de valor y las actividades operativas de valor. Claramente lo vemos en el

gráfico Nº 7.

GRÁFICO Nº 7 – Actividades estratégicas de valor

PERSONAS (Identidad)

PROCESOS (Diferencia)

RECURSOS (Eficiencia)

ADMINISTRACIÓN GENERAL Y

FUNCIONAL

Adquisiciones Transformaciones Servicio Final

FUENTE: Estrategias de Negocios - Una Alternativa Competitica para las Empresas – Hugo Ricardo Ocaña – Año

2004

Así, de acuerdo a los conceptos de Ocaña, las actividades estratégicas de

valor estarán conformadas por las personas, los procesos y recursos.

Las personas y sus comportamientos son los que dan características

particulares a la administración, lo cual determina una cultura organizacional e

identidad concreta.

Los procesos están incluidos por actividades que buscan constantemente

obtener valor, bajo una lógica de entrada-transformación-salida, logrando desarrollar

una gestión diferente, cercana a lo óptimo requerido por el contribuyente.

46 OCAÑA, Hugo R.; Estrategias de Negocios…op. cit.; Pág. 165


68

Los recursos son medios tangibles o intangibles cuantificables en términos

monetarios, y por lo tanto son los que determinan la eficiencia de las actividades de

valor.

Por su parte, Ocaña define a las actividades operativas de valor como aquellas

conformadas por la administración general y funcional, adquisiciones,

transformaciones y servicio final.

La administración general implica actividades vinculadas a la responsabilidad

de la aplicación de las políticas de la organización (mayormente relacionadas a la

planificación, organización, dirección y control).

La administración funcional incluye actividades básicas y generales

relacionadas con el apoyo a aquellas que hacen a la esencia de la lógica Entrada-

Transformación-Salida.

Adquisiciones vincula un conjunto de actividades relacionadas con la

incorporación de insumos, materiales o cualquier otra entrada que intervenga en la

generación de valor en los procesos tributarios.

Transformaciones engloba un conjunto de actividades que buscan convertir las

entradas realizadas por las actividades de adquisiciones en servicio final. Éste último

tratará, mediante actividades de valor, poner a disposición de los contribuyentes los

servicios específicos.

Utilizando este esquema de análisis del valor generado por la administración

tributaria, se puede mencionar un ejemplo particular con el fin de graficar la

metodología propuesta por el autor y adaptada para organismos tributarios. Al

respecto se plantea el caso de las inspecciones domiciliarias realizadas por la

administración tributaria municipal en los comercios, tratando de verificar

irregularidades en la actividad, vinculadas a lo tributario.

GRÁFICO Nº 8 – Ejemplo de actividades operativas de valor

PERSONAS afectadas a la administración tributaria

PROCESOS afectados a la administración tributaria

RECURSOS afectados a la administración tributaria

ADMINISTRACIÓN DE RENTAS MUNICIPAL

Registro de Contribuyentes Recaudación y Fiscalización Cobranza

PERSONAS afectadas a la Recaudación y Fiscalización


69

PROCESOS afectados a la Recaudación y Fiscalización

RECURSOS afectados a la Recaudación y Fiscalización

DIRECCIÓN DE FISCALIZACIÓN

Liquidación Fiscalización Cuenta Corriente

PERSONAS afectadas a la Fiscalización

PROCESOS afectados a la Fiscalización

RECURSOS afectados a la Fiscalización

DIVISIÓN INSPECCIONES

Recepción de Actas Inspección Actualización de Parámetros

PERSONAS PROCESOS RECURSOS Recepción de Actas · Secretaria

· Recepción de Actas de

Inspección por denuncias particulares

· PC · Escritorio · Uniforme · Registro de Ingresos

División de Inspección

· Jefe de Inspección · Cuerpo de Inspectores

· Distribución de Actas por zona

· Realización de inspecciones por denuncias

· Realización de inspecciones de oficio

· Elaboración de informes de inspección y sanciones pertinentes

· Uniforme · Credenciales · Planilla de Observaciones · PC · Escritorio

Actualización de Parámetros · Secretaria · Recepción de Informes de inspección por Denuncias Particulares

· Recepción de Informes por Inspección de Oficio

· Carga de resultados de inspección en el sistema informático

· Salida de Actas de inspección para su auditoria y/o archivo

· Uniforme · PC · Escritorio · Planilla de Salidas

División de Inspecciones · Jefe de División · Autorización de Inspecciones semanales de rutina

· Autorización de Inspecciones programadas

· Detección de necesidades de capacitación

· Solicitud de ampliación de infraestructura y recursos

· PC · Base de datos del

personal · Informes mensuales de

inspecciones

FUENTE: Elaboración Propia adaptada a lo expuesto por Hugo Ricardo Ocaña - Una Alternativa Competitica para

las Empresas – Año 2004


70

Este esquema de detalle, tal cual lo muestra el gráfico nº8, se tiene que

realizar para cada proceso tributario identificado, y luego la documentación de todos

los procesos pasará a formar parte del manual de procedimientos tributarios,

definidos para la administración tributaria municipal.

En definitiva, la definición de todos los procesos generadores de valor permitirá

determinar qué fortalezas posee la administración en cuanto a personas, procesos y

recursos. Del mismo modo, se podrá determinar qué debilidades actuales se

ostentan, para las cuales se podrá definir un plazo específico en el que se pueda

tratar de transformarlas en fortalezas a fin de apoyar la estrategia escogida.

2. Manual de procedimientos tributarios

Considerando los pasos expuestos en la norma IRAM–ISO 9001, la

identificación y documentación de los procesos tributarios municipales deben

adecuarse a lo planteado en el modelo de gestión de calidad, y permitirán conformar

el manual de procedimientos tributarios, donde se podrá encontrar47:

1. Declaraciones documentadas de la política y los objetivos de calidad

Es recomendable que todo sistema de gestión esté respaldado por

documentación, la que facilita la comunicación sobre las intenciones y objetivos del

sistema así como también facilita un accionar consistente.

El uso de la documentación contribuye a la provisión de formación adecuada;

asegurar repetitividad y trazabilidad en los procesos; proveer evidencia objetiva sobre

su operación y sus resultados; y evaluar la eficacia del sistema.

Sin embargo, la documentación no tiene que ser un fin en sí mismo, sino un

medio que agregue valor a los procesos tributarios.

2. Un manual de calidad,

Se tendrá que constituir el correspondiente manual de calidad, donde se

establecerá:

47 IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación de la norma IRAM-ISO 9001:2000 en municipios; 2003; Pág. 23


71

2.1. El alcance del sistema de gestión de la calidad en los procesos tributarios,

incluyendo los detalles y la justificación de cualquier exclusión de actividades.

2.2. Los procedimientos tributarios documentados que componen el sistema de

gestión de la calidad, o referencia a los mismos (bosquejo de los procesos

detallados en el manual de procedimientos tributarios).

2.3. Una descripción gráfica de la interacción entre los procesos tributarios

analizados.

3. Los procedimientos documentados

Al tener un bosquejo de todos los procesos involucrados bajo la órbita de la

gestión de calidad, definido en el análisis de procesos, se necesitará documentar

todas las características de los mismos. Para ello se recomienda fijar los siguientes

aspectos:

3.1. Código de ID y nombre del proceso tributario

3.2. Versión que se está utilizando y fecha de vigencia

3.3. Quien lo preparo, lo reviso y aprobó

3.4. El objetivo del proceso

3.5. El alcance del proceso

3.6. Las entradas a dicho proceso y la unidad proveedora, junto con su

especificación y mecanismo de control;

3.7. Las salidas de dicho proceso y la unidad cliente, junto con su especificación y

mecanismo de control;

3.8. Las personas, actividades (o subprocesos) y recursos empleados para ello

3.9. El diagrama de flujo especificando gráficamente los pasos del proceso

3.10. Los indicadores de medición del proceso, diferenciados en indicadores

de efectividad, eficiencia y adaptabilidad


72

A continuación, en la tabla nº 2, se muestra el esquema de cómo debería

documentarse cada proceso tributario:

Tabla Nº 2 – Documentación del proceso tributario

CÓDIGO DE ID: NOMBRE DEL PROCESO:

VERSION Nº: FECHA VIGENCIA:

PREPARO: REVISO: APROBO:

OBJETIVO:

ALCANCE:

LIMITES:

· ENTRADAS:

· PROVEEDOR:

· SALIDAS:

· CLIENTE:

PERSONAS ACTIVIDADES

(SUBPROCESOS) RECURSOS

DIAGRAMA DE FLUJO:

MEDICIÓN:

· INDICADORES DE EFECTIVIDAD:

· INDICADORES DE EFICIENCIA:

· INDICADORES DE ADAPTABILIDAD:

FUENTE: Elaboración propia.

4. La aprobación de estos documentos

Cabe aclarar que cualquier documentación relacionada como el manual

necesariamente debe estar rubricada por quien la elaboro, reviso y aprobó, a fin de

dar conformidad grupal de ella.

Ante la modificación y/o actualización también se deberá proceder a dicha

conformidad.

El procedimiento que describe lo anterior implica:

4.1. La aprobación,


73

ü Puede realizarla una sola persona en la organización municipal o

tantas como sea necesario y práctico.

ü Es conveniente que la designación de autoridades para la

aprobación de documentos esté definida en el procedimiento.

4.2. La forma en que se modificarán los documentos luego de su

puesta en vigencia, en función de cambios y/o mejoras

necesarios.

ü El sistema de gestión tributario debe estar “alerta” para detectar

estas necesidades y modificar los documentos cuando sea

necesario.

4.3. La identificación de las sucesivas modificaciones introducidas

en un documento

ü De tal manera de poder conocer la versión vigente y los cambios

introducidos.

4.4. La forma en que se distribuirán todos los documentos, de modo

que estén disponibles en su lugar de uso.

4.5. La forma con que se identificarán los documentos (códigos

alfanuméricos)

4.6. El control que se tendrá sobre los documentos externos, en

cuanto a su distribución a las personas o funciones que

necesiten tomar acción en función de su contenido.

4.7. La necesidad de conservar versiones superadas de algunos

documentos.

ü En este caso, deben estar suficientemente bien identificados

como para evitar su uso inadvertido.

4.8. Los medios de soporte bajo los cuales se van a encontrar

dichos documentos: papel, carteles, videos, fotografías,

electrónico, etc.


74

5. Los registros tomados

Por otra parte, se debe tener en cuenta la elaboración y guarda de registros,

los cuales proporcionan evidencia del aporte realizado para con la operación eficaz en

la gestión de la calidad.

Los registros son como “fotografías” de situaciones o conclusiones, los que no

son pasibles de ser modificados, sino que se conservan para guardar evidencias del

cumplimiento de los requisitos (tanto de los servicios como de la operación del

sistema de gestión). En algunos casos, puede ser necesario conservar registros por

estar establecido en las regulaciones aplicables.

El procedimiento a tener en cuenta para ello es el siguiente:

5.1. Cómo se identifican;

5.2. Qué registros se conservan;

5.3. Cómo y dónde se los guarda o archiva;

5.4. Cómo están ordenados en el lugar donde están guardados (por ejemplo: por

cliente, por fecha, por proveedor, por tipo de material, por tipo de reclamos y/o

soluciones a los mismos);

5.5. Cómo se los puede recuperar;

5.6. Quién los puede consultar, en el caso que hubieran registros confidenciales;

5.7. Cuánto tiempo se los conserva;

5.8. Cuál es el destino luego de superado el tiempo de conservación.

5.9. Los medios de soporte bajo los cuales se van a encontrar los registros: papel,

electrónico, fotos, etc.

En definitiva, se busca tener una idea acabada de todos los procesos

tributarios, los cuales necesariamente tienen que estar documentados y actualizados

a fin de que todos los agentes tributarios sean conscientes de sus implicancias.

En conjunto se plasmará todo en un manual de procedimientos tributarios, los

cuales serán llevados adelante por las personas de las distintas unidades funcionales

encargadas a tal efecto, quienes tendrán definidas sus responsabilidades mediante

un manual de funciones. Este manual será adaptado continuamente según la


75

estructura organizacional escogida ya que las funciones tributarias son siempre las

mismas pero las unidades que las desempeñan mutan de acuerdo a las necesidades

estratégicas.

3. Manual de funciones tributarias y organigrama

a) Manual de funciones

Es el complemento del organigrama y de la documentación de los procesos, el

cual hace referencia respecto de:

1.1. La misión (finalidad) de cada sector o unidad funcional,

1.2. Los objetivos del mismo

1.3. Las actividades principales que desarrolla y sus responsabilidades y nivel de

autoridad,

1.4. La información y productos de entrada y salida.

1.5. Los destinatarios de los productos

Es necesario que el mismo no sea ni muy detallado ni muy resumido dado que

se requiere su actualización continuamente de acuerdo con las modificaciones que se

producen en la estructura formal de la administración tributaria. Si es muy explícito

implicara suficiente trabajo actualizar las descripciones funcionales, y si es muy

resumido impedirá que cada persona conozca perfectamente las tareas que le

corresponde realizar.

b) Organigrama

Luego de establecidos los objetivos y las estrategias para alcanzar esos

objetivos, se procede al diseño (o rediseño) de la estructura necesaria y adaptada a

tal estrategia tributaria. La estrategia se implementará a través de un diseño

organizacional48, el cual selecciona la combinación de estructura organizacional y

sistemas de control que permitirán seguir la estrategia de la forma más efectiva. Lo

que se busca es que estos dos aspectos coordinen las actividades de los empleados

48 HILL, Charles W. JONES, Gareth R.; Administración estratégica; Bogotá; Mc. Graw Hill; 1996; Pág. 68


76

para que trabajen juntos en la implementación de la estrategia a modo de generar

mayor valor, y, a su vez, motivarlos y darles incentivos para lograr mayores niveles de

eficiencia y eficacia en la satisfacción de las necesidades de los distintos grupos de

interés. Ambos contribuyen a generar mayor valor en las actividades.

La estructura de la administración tributaria es una consecuencia de las

estrategias que se pretenden implementar, no un fin estratégico en sí misma. Sin

embargo, entre la estrategia y la estructura existe una relación bidireccional

sistemática sin principio ni fin, es decir, que forman un proceso de mutua re

adaptación de acuerdo a las necesidades.

Siguiendo nuestro modelo, los pasos a seguir son:

1.1. Establecer los objetivos estratégicos de la administración tributaria

1.2. Realizar un análisis de la organización (visión, cultura y estructura)

1.3. Realizar un análisis de la organización de acuerdo a su capacidad para

generar valor a los distintos grupos de interés

1.4. Realizar un análisis de la sociedad y el entorno circundante

1.5. Formular la estrategia

1.6. Ajustar la estructura

1.7. Implementar la estrategia

La estructura suministra el medio por el cual los directivos pueden coordinar

las actividades de las distintas funciones, a fin de explotar en forma completa las

capacidades y habilidades existentes. Para lograr una mayor sinergia entre las

actividades, los directivos deben diseñar mecanismos que le permitan comunicarse y

compartir dichas habilidades y conocimientos.

Hill y Jones exponen que el diseño de la estructura organizacional más

conveniente implica tomar 2 tipos de decisiones:

· En cuanto a la diferenciación:

i. Se refiere a la forma en que la administración se dividirá en

partes o unidades estructurales.

ii. Esta división puede ser desde un aspecto vertical u horizontal.

El primero, hace referencia a la cantidad de niveles jerárquicos

que tendrá la estructura (a menor cantidad, mayor control por


77

parte de los directivos, es decir, mayor autoridad). El segundo,

hace referencia a cómo será la distribución física de las

personas en las distintas partes (unidades estructurales).

iii. Se tendrá que ver la conveniencia de descentralizar el poder

por los distintos niveles y, a su vez, cuanto poder tendrá cada

nivel jerárquico.

iv. Por otra parte, también se tendrá que ver la cantidad de

personas que van a componer las distintas unidades

organizacionales, de acuerdo al volumen de actividad de las

mismas y los distintos procesos asignados por unidad.

· En cuanto a la integración:

i. Se refiere a la forma en que la administración combina o

relaciona las partes o unidades estructurales.

ii. Dicha combinación implica definir hasta qué grado se busca

coordinar las distintas actividades de valor dispersas por toda

la administración, y consecuentemente generar

interdependencias y autocontrol o control cruzado.

La estructura en la administración municipal debería organizarse y distribuirse

siguiendo las intenciones de la estrategia. Por lo cual, es lógico pensar en la

necesidad de rever modificaciones en la misma, luego de cierto tiempo, si es que la

estrategia así lo requiere.

Actualmente, la tendencia es organizar las unidades organizacionales

siguiendo un modelo mixto, donde se combine unidades orientadas por tipos de

contribuyentes junto con unidades orientadas a la especialización funcional. El fin de

crear las primeras es poder lograr una mejora marcada en la relación con los distintos

tipos de contribuyentes49.

Podemos apreciar que los municipios tienen una distribución de los procesos,

justamente de acuerdo a ciertos macro procesos: esto implica llegar a encontrar áreas

funcionales tales como Dirección de Rentas (encargada generalmente de las

funciones de recaudación y cobranza), Dirección de Obras Privadas(encargada de la

función de fiscalización de las construcciones terminadas y en proceso de

construcción), Dirección de Catastro (encargada de la función de registro de los

contribuyentes vinculados al dominio de los inmuebles y espacios físicos), Dirección



78

de Inspección y Fiscalización (encargada de la función de fiscalización de las

actividades comerciales e industriales y su correspondiente registro dominial).

Vemos que el poder sobre los procesos tributarios se distribuye de manera

equilibrada pero en pocas unidades estructurales, es decir, que existe una

diferenciación vertical reducida. Por mientras, la cantidad de personas que se

encuentran a disposición de cada una de estas áreas es importante, con lo cual la

diferenciación horizontal es amplia.

En consecuencia, es tan elevado el poder entregado a los directivos de cada

una de estas áreas, que sin mecanismos de integración adecuados difícilmente se

pueda ejecutar correctamente la Estrategia Tributaria, siguiendo los lineamientos y

objetivos de la misma. Por consiguiente, muchas administraciones municipales se

enfrentan a un clima interno de constantes conflictos que requiere un equilibrio. Es

así, que la recomendación en estos casos es organizar mecanismos de integración

eficaces, tratando de lograr que esos climas conflictivos tengan resultados positivos.

Es decir, no se tratará de eliminarlos sino que, por el contrario, se buscará que esos

procesos turbulentos sean estimulantes de cambios superadores en beneficio de la

estrategia.

No se busca evitar la existencia de conflictos, ya que estos plantean la

existencia de necesidades insatisfechas, sino que se tiene que tratar de canalizarlos

de la mejor manera a fin de obtener un proceso de intercambios que aporte valor

superlativo a los fines de la estrategia.

Al respecto, Hill y Jones exponen una serie de mecanismos integradores, de

los cuales destacamos los siguientes50:

· Contacto directo

Implica el intercambio de información entre los agentes municipales (ya sea

gerentes o administrativos) de cada dependencia administrativa, tratando de

tomar las decisiones pertinentes.

Este mecanismo es satisfactorio en la medida que el volumen de actividad es

reducido.

Por el contrario, cuando dicho volumen crece, la información que puede llegar

a disponer el agente municipal estará acotada al factor tiempo. Por ende, esta

50 HILL, Charles W. JONES, Gareth R.; Administración estratégica…op. cit.; Pág. 78


79

tarea de vinculación deberá ser cedida a otra persona que cuente con poder

de decisión y tiempo específico para ello.

· Rol de vinculación intersectorial

Se da cuando es muy elevado en contacto entre 2 dependencias, para lo cual

se establece una persona de cada sector a fin de gestionar y coordinar las

acciones vinculantes.

En los municipios con alto crecimiento y desarrollo, las funciones operativas

(recaudación, fiscalización y cumplimiento forzado) se ejecutan en gran

volumen, por lo cual aquellas acciones que relacionen las dependencias

encargadas de ejecutarlas tendrán que ser analizadas, seleccionadas e

implementadas bajo la aprobación de las personas designadas de negociar los

intereses sectoriales y colectivos.

· Comité de trabajo

Los comités representan un grupo de personas encargadas de discutir y tomar

decisiones. Por su naturaleza pueden ser temporales o permanentes.

Se propone que la administración tributaria municipal haga uso de los grupos

de trabajo a fin de designar a un conjunto de personas de las distintas

dependencias, encargadas de llevar adelante la coordinación de planes

alternativos de acción.

Se debería conformar un grupo que discuta las acciones estratégicas,

compuesto por los directivos y sus asistentes.

Por mientras, aquellas situaciones que planteen acciones de envergadura pero

que son meramente tácticas exigirán la conformación de grupos de trabajo

temporales, designados para la implementación y control de las mismas, pero

el carácter de temporal lo limitará a las acciones comentadas.

· Rol integrador

Hace referencia a una persona encargada de ser nexo entre las distintas

direcciones o sectores de la administración tributaria municipal.

Su funcionamiento se dispone para coordinar el proceso de toma de

decisiones que incumban a las distintas dependencias, buscando obtener

beneficios con la sinergia brindada por el trabajo conjunto.

No se trata de ejercer autoridad formal sobre el personal funcional sino que se

prioriza el apoyo y orientación en las decisiones, utilizando las capacidades de

persuasión y negociación.


80

No cabe duda de que una administración tributaria organizada de acuerdo a

las fases del proceso tributario debe resultar más eficaz que otra cuya referencia sea

la naturaleza de los tributos. Sin embargo, se trata todavía de una forma de

organizarse que sigue atendiendo más al “proceso de producción” que a los

destinatarios últimos de los servicios producidos.

La consolidación de sistemas fiscales con impuestos personalizados junto a los

replanteamientos que se han producido en las relaciones entre la administración

pública y los ciudadanos, ha dado lugar a un nuevo modelo organizativo que, en lo

interno, pasa a tomar como referencia organizativa a los distintos tipos de

contribuyentes entendiendo que son éstos los que deben constituir el centro

preferente de atención por parte de la administración tributaria, y que cada tipo de

contribuyente requiere una atención específica. No son iguales las necesidades

fiscales –y, por tanto, los servicios fiscales que precisa recibir– de un jubilado que las

de un pequeño empresario, por ejemplo, ni se pueden comparar las de un empleado

con las necesidades fiscales de una gran empresa multinacional, a pesar de que

todos ellos estén sometidos a los mismos impuestos.

4. Gestión de los recursos La alta dirección de la administración tributaria debe encargarse y asegurarse

de proveer los recursos necesarios para el eficaz funcionamiento del sistema de

gestión de calidad.

En este punto se difiere de la lógica planteada por la norma ISO 30300 ya que

el modelo de gestión estratégico explicado en el presente trabajo no toma desde la

misma perspectiva a las personas. Tal vez la diferencia solo sea conceptual pero las

personas no son un simple recurso sino que hacen a la esencia de las capacidades

de administrar los procesos y la eficiencia en el uso de los recursos. Es decir, que las

personas son uno de los tres pilares sobre los que se sustenta el funcionamiento del

modelo y la generación de valor al contribuyente.


81

GRÁFICO Nº 9 – Modelo de gestión estratégica tributaria basado en la calidad total

FUENTE: Adaptación propia de lo expuesto por el IRAM en la norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la

interpretación de la norma IRAM-ISO 9001:2000 en municipios

De esta manera podemos visualizar en el gráfico nº 9 cómo la perspectiva de

las personas que le da el modelo de gestión estratégica se incluye en el modelo de

gestión de la calidad. Los recursos son gestionados por las personas, pero éstas

también se encargan de los procesos encargados de prestar los servicios al

contribuyente, y también participan de los procesos de medición, análisis y mejora a

la vez que se vinculan con la alta dirección por medio de los canales de comunicación

pertinentes.

La influencia de las personas dentro del modelo de gestión de la calidad

adaptado y complementado con el modelo de gestión estratégica tributario se detalla

al final del capítulo.

De esta manera, los recursos que los agentes municipales deberán gestionar

son:

a) Infraestructura

1.1. Edificios, espacios de trabajo y servicios asociados,

1.1.1. Las instalaciones deben ser apropiadas: confortables, higiénicas,

seguras

CONTRIBUY.

Requisitos

CONTRIBUY.

Satisfacción

MEJORA CONTINUA DEL SISTEMA

DE GESTIÓN DE CALIDAD

RESPONSABILIDAD DE

LA DIRECCIÓN

GESTIÓN DE

LOS

RECURSOS

GESTIÓN DE LOS

PROCESOS

MEDICIÓN

ANÁLISIS Y

MEJORA

SERVICIO

Salidas Entradas

PERSONAS


82

1.1.2. Las instalaciones deben estar correctamente distribuidas bajo un

sistema de lay out debidamente estudiado

1.2. Equipo para los procesos (tanto hardware como software)

1.2.1. Equipos (instrumentos de medición, máquinas) que cumplan

apropiadamente con lo especificado en la documentación de los procesos

y con las normas de seguridad industrial, y mantenidos en condiciones

para realizar las actividades previstas;

1.2.2. Equipos de computación (hardware) con la capacidad necesaria para el

procesamiento de los datos, debidamente protegidos por razones de

confidencialidad, falta de energía eléctrica, entre otros;

1.2.3. Programas de computación (software) tales como sistemas operativos

actualizados, en condiciones apropiadas de uso y disponibles para

facilitar las tareas a realizar y protegidos contra el acceso de virus

informáticos.

b) Servicios de apoyo

1.3. Hace referencia a servicios que permiten el normal funcionamiento de los

procesos de valor, los cuales pueden ser provistos por una unidad funcional

dependiente de la administración tributaria o por una organización externa.

Cada proceso requiere de instalaciones, equipamiento y servicios para poder

desarrollarse sin inconvenientes y lograr sus propósitos, tanto en materia de

resultados como de satisfacción para los clientes u otras partes quienes participan o

tienen algún interés en el proceso o en su producto.

Para cada una de estas instalaciones, equipamiento y servicios, es

conveniente que la administración tributaria:

1.3.1. Defina qué se necesita (o sea especifique los equipos, los programas

de computación, las instalaciones, los servicios que considera necesarios

y adecuados para los procesos);


83

1.3.2. Provea lo que definió como necesario (generalmente a través de un

proceso de compras);

1.3.3. Efectúe el mantenimiento que garantice la disponibilidad y funcionalidad

de lo que definió y proveyó.

c) Ambiente de trabajo

Deberá estar necesariamente definido en base a las necesidades de los

clientes internos y externos.

Contribuyen a crear un ámbito favorable a la participación y compromiso de los

diversos actores que participan del quehacer municipal.

Será vital identificar factores que impacten en la satisfacción de los clientes en

forma directa cuando los mismos están presentes, o en forma indirecta sobre los

resultados de los procesos:

1.4. Factores ergonómicos (altura de mostradores, ubicación de monitores de

computación, etc.)

1.5. Factores ambientales (temperaturas, ventilación, ruidos, etc.)

1.6. Factores psicosociales (jornadas de trabajo prolongadas, relaciones

jerárquicas no adecuadas, consideración de iniciativas, programas de

evaluación de sugerencias, etc.)

5. Gestión de los procesos

a) Planificación de los servicios tributarios

La administración tributaria debe planificar, diseñar y desarrollar los procesos

necesarios para la prestación del servicio tributario, tratando de que sean coherentes

con los requisitos de otros procesos del sistema de gestión de la calidad.

Al tener definido y documentado las implicancias y alcances de cada proceso

tributario mediante el manual de funciones y manual de procedimientos, la gestión por

parte de los agentes tributarios debe adecuarse a ello.


84

Es útil recalcar que en la descripción de las actividades, enunciada en la

documentación de cada proceso, se deja constancia de los registros que el mismo

requiere guardar, a fin de tener respaldo a futuro de la consistencia con los

requerimientos definidos. Luego en la gráfica del diagrama de flujo se evidencia tales

registros mediante las figuras de almacenamiento de datos.

b) Enfoque en los contribuyentes

El análisis de los procesos tributarios tiene que realizarse desde el punto de

vista de su relación con el contribuyente.

1.1. La administración deberá tener en cuenta los requisitos de los servicios

tributarios:

1.1.1. Los requisitos especificados por el contribuyente

Incluyendo los requisitos para las actividades de entrega y las posteriores a la

misma. No es común que el contribuyente pueda participar aportando información

respecto de sus necesidades, en realidad esperan que a través de leyes,

regulaciones, ordenanzas, los gobiernos nacionales, provinciales y/o municipales

hayan tenido en cuenta, en forma colectiva, sus necesidades y expectativas.

Las iniciativas de los contribuyentes pueden tomarse individual o

colectivamente, para lo cual se debe disponer de medios adecuados para captarlas.

Entiéndase como medios adecuados, la disponibilidad de formularios de pedidos y

sugerencias, la disponibilidad telefónica y un soporte a la altura de las necesidades,

etc.

1.1.2. Los requisitos no establecidos por el cliente pero necesarios para el uso

especificado o para el uso previsto

Es importante que la administración tributaria municipal pueda agregar

requisitos adicionales a los servicios básicos actuales, sin que el contribuyente los

haya solicitado explícitamente. Amabilidad en la atención, tiempos de espera para

realizar trámites son ejemplos de estas variables que el contribuyente puede valorar

en la medida que fueron detectadas por la evaluación de las expectativas de los

contribuyentes

1.1.3. Los requisitos legales y reglamentarios relacionados con el servicio

tributario


85

La mayoría de las necesidades y expectativas de los clientes son incluidas en

leyes, reglamentaciones, ordenanzas municipales, emitidas por los organismos

legislativos o regulatorios correspondientes.

Dichas regulaciones deben conocerse acabadamente por cada agente

tributario, además de considerarse su continua actualización ante cambios en las

mismas.

1.1.4. Cualquier requisito adicional determinado por la organización.

Una vez determinados con claridad cuáles son estos requisitos, la

administración tributaria debe

1.2. Asegurarse que los puede cumplir antes de asumir el compromiso con el

contribuyente

1.3. Establecer canales de comunicación con los clientes antes, durante y después

de la prestación del servicio, donde:

1.3.1. Se brindará información sobre el servicio

Es fundamental que la organización municipal provea información suficiente a

sus clientes sobre el producto o servicio ofrecido a través de distintas formas, como

por ejemplo: avisos en los diarios, cartelera adecuada en la vía pública o en las

instalaciones municipales, folletos, comunicaciones radiales o televisivas.

Debe tenerse en cuenta que lo expresado en esos medios constituye parte del

compromiso con los clientes y que se deberán cumplir.

1.3.2. Se dispondrán medios para realizar consultas, contratos, pedidos,

quejas, sugerencias

El deber no solo se concentra en informar sino también en recibir información

que deriva de los contribuyentes, para lo cual se debe disponer de los medios

apropiados. Por ejemplo, soportes informáticos para captar reclamos y sugerencias

vía personal, mail, telefónica, mensaje de texto, etc.

Todo cliente necesita saberse atendido por el municipio, dado que muchas

veces una insatisfacción se transforma en una satisfacción ante una queja o reclamo

adecuadamente respondido.


86

1.3.3. Se evaluará las comunicaciones con contribuyentes, ya que éstas

constituyen una fuente inmejorable de oportunidades de mejora, más allá

de que surja la necesidad de tomar acciones correctivas para evitar la

repetición de problemas.

Esta actividad está directamente relacionada con el concepto de mejora. Los

procesos encargados de prestar los servicios a los contribuyentes deben tener la

capacidad de definir si se está en condiciones de satisfacer los requerimientos

previamente definidos.

1.4. Realizar revisiones permanentes tratando de medir el desempeño,

1.4.1. Dejar registros de los resultados en los soportes asignados a tal efecto.

1.5. Introducir modificaciones en un servicio

Dichas modificaciones deberán realizarse en forma controlada en la medida

que se tiene claridad en la determinación completa de los nuevos requisitos y que se

tiene la capacidad para cumplirlos. Por ejemplo, a cambios en leyes o reglamentos, a

análisis de resultados de la evaluación de quejas, reclamos o de la satisfacción de los

contribuyentes.

c) Diseño y desarrollo de los servicios tributarios

Salvando las diferencias con el diseño y desarrollo que necesariamente debe

tener la realización de un producto físico, el diseño y desarrollo aplicado a los

servicios tributarios en una administración municipal varía según sea la complejidad

del servicio tributario y el alcance que debe tener de acuerdo a las necesidades y

requerimientos especificados.

Puede consistir en una actividad altamente compleja (ante la construcción de

un nuevo edificio administrativo o la elaboración propia de un nuevo sistema

informático para captar gestiones diarias). O también relativamente sencilla (la

aprobación de las declaraciones juradas o composición de los valores imponibles de

acuerdo a la actividad).

Cualquiera sea el alcance y complejidad de la actividad, ésta debe ser

planificada contemplando los datos de entrada y su revisión, los datos de salida y su


87

revisión, la revisión del diseño, la verificación del diseño, la validación del diseño y la

introducción de eventuales cambios en un diseño previamente realizado. La siguiente

figura (gráfico nº 10) resume en forma gráfica la secuencia y alcance de estas

actividades.

GRÁFICO Nº 10 – Planificación del diseño del servicio tributario

FUENTE: Adaptación propia de lo expuesto por el IRAM en la norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la

interpretación de la norma IRAM-ISO 9001:2000 en municipios

Es importante definir cuál es la información crítica con la que se debe contar y

establecer una buena comunicación con todas las partes involucradas, tanto sean

éstas internas o externas a la administración tributaria municipal.

1.6. Los datos de partida se toman de la detección y especificación de las

necesidades de los contribuyentes.

1.7. El resultado del diseño será la especificación que deberá cumplir el servicio a

ser prestado. Esta especificación debe estar documentada y ser revisada y

aprobada antes de su utilización. Contendrá todas las características

asignadas al servicio, debiendo incluir los criterios que permitan asegurar que

se han cumplido.

Por ejemplo: si el plazo de un trámite es una característica de un servicio, se

deberá indicar en la especificación su valor mínimo (que refleja la capacidad de los

procesos internos de la organización municipal) y su valor máximo (que refleja la

expectativa del cliente).

Puede darse el caso de características semi cuantitativas como es el caso de

la evaluación de la amabilidad en una atención personal a los clientes. En este caso

PLANIFICACIÓN DEL DISEÑO

NECES DEL

CONTRIBUY

DATOS DE

PARTIDA

ELABORACIÓN Y

REVISIÓN DEL

DISEÑO

SALIDA DE

DISEÑO

SERVICIO

TRIBUTARIO

VERIFICACIÓN

VALIDACIÓN


88

se puede establecer una escala numérica (de 0 a 5, por ejemplo) y un valor mínimo (3

por ejemplo) para el resultado de la amabilidad medida durante el servicio.

1.7.1. Por su parte, la revisión del diseño tratará de determinar en qué medida

es factible que el servicio sea prestado en los plazos y con los costos

previstos.

1.7.2. La misma puede realizarse mediante reuniones o circulando la

información entre todos los sectores involucrados en asegurar dicha

factibilidad.

1.7.3. Los resultados de esta revisión deben quedar documentados. La

documentación puede consistir en minutas de reunión, anotaciones sobre

el plan, registros realizados sobre los propios documentos de diseño.

Cuanto más complejo sea el diseño, más complejo será el proceso de revisión

1.8. Así, la verificación correspondiente tratará de asegurar que el servicio a

prestarse sea acorde a las especificaciones y los datos de entrada.

1.9. Luego, la validación tratará de asegurar que el servicio prestado satisface las

necesidades de los contribuyentes. Estas actividades también deben quedar

documentadas.

1.10. Los cambios que se pudieran dar en el diseño deben revisarse,

verificarse y validarse, según sea apropiado, y aprobarse antes de que sean

implementados. Los mismos deben quedar registrados.

d) Adquisición de insumos

1.11. Identificación de requisitos mínimos de los Insumos

Dentro de la documentación de cada proceso debería plasmarse las

condiciones que deben cumplir los insumos o elementos de entrada.


89

1.12. Selección de proveedores

1.12.1. Establecer criterios para la selección

ü prestigio en el mercado,

ü antecedentes transmitidos por otras organizaciones,

ü resultados de una visita a las instalaciones del futuro proveedor,

ü certificación de su sistema de gestión de la calidad,

ü aprobación de una partida piloto del producto que luego se le

podría comprar en forma rutinaria

1.12.2. Establecer criterios para el seguimiento del desempeño en el

tiempo

ü puntualidad en la entrega,

ü respuesta a reclamos,

ü productos o servicios entregados no conformes o detectados no

conformes durante su uso, etc.

1.13. Verificación del cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos

para cada insumo adquirido

No alcanza con cumplir las condiciones de entrega fijadas por las distintas

normativas, en el caso que existieran, también hace falta asegurarse la elección de la

propuesta más conveniente desde todo punto de vista, y no sólo la de menor precio

e) Prestación del servicio

La posibilidad de prestar un servicio tributario se da mediante la conjunción de

las personas asignadas, quienes utilizan los recursos dispuestos por los directivos de

la administración tributaria a fin de llevar adelante las actividades que componen los

procesos definidos en el manual de procedimientos tributarios.


90

1.14. Validación de los procesos de prestación del servicio

Cada proceso se vincula con otros mediante la red de conexiones, hasta llegar

a aquellos que se relacionan directamente con el contribuyente bajo la forma de

servicios tributarios. En esta instancia, ya se realizaron los controles pertinentes con

el objeto de verificar y validar el cumplimiento de las expectativas y necesidades del

contribuyente.

Sin embargo, ante cualquier discrepancia será el mismo contribuyente quien

ponga de manifiesto tal circunstancia y los agentes tributarios de contacto que no

detectaron la falencia deberán accionar las medidas de contingencia establecidas.

1.14.1. El control cruzado permitirá que ante cada actividad desarrollada,

quien se encargue de realizar la actividad siguiente verifique las

condiciones de aquella y luego sea aprobada para la continuación de la

misma

1.14.2. Luego se debe registrar tales controles con el objetivo de poder

realizar un seguimiento de los resultados

1.15. Identificación y trazabilidad

La posibilidad de visualizar todos los procesos que se realizan para prestar un

servicio determinado permite clarificar las actividades y definir la trazabilidad del

mismo.

En la medida que cada paso del proceso pueda visualizarse no solo por los

agentes tributarios sino también por los contribuyentes, la identificación y trazabilidad

otorgaran confiabilidad y aprobación de las acciones.

1.15.1. Para ello y haciendo uso de las modernas tecnologías de

soportes informáticos, se debe disponer de sistemas internos que

muestren on line el estado de una gestión realizada y el grado de

cumplimiento de los estándares.

1.15.2. Dichos sistemas deben contener medidas de seguridad

adecuadas a fin de mostrar solo información específica y útil para el


91

contribuyente pero que no pueda ser utilizada por otros que accedan a

ella.

1.16. Propiedad del contribuyente

Se plantea no solo el resguardo de la documentación que el contribuyente

pueda aportar a las gestiones sino también la seguridad y confidencialidad de la

información confidencial manejada a través de los sistemas de acceso externo.

Es decir, no solo se deben dejar en claro los aportes que cada agente debe

hacerle al proceso sino también las medidas de seguridad interna y externa a

considerarse para apoyar el normal desempeño de las actividades.

1.16.1. Estas funciones de seguridad de la información deben estar

asignadas a un área funcional determinada y detalladas mediante el

manual de procedimientos tributarios.

1.17. Preservación del servicio

El punto anterior refleja la necesidad de controlar el acceso público a

información restringida. Por mientras, la preservación del servicio y las actividades

tratarán de controlar la manipulación física, el almacenamiento, embalaje, cuidado y

entrega de los servicios de salida de cada proceso.

1.17.1. Estas funciones de seguridad de materiales e insumos también

deben estar asignadas a un área funcional determinada y detalladas

mediante el manual de procedimientos tributarios.

6. Las personas El modelo de gestión de calidad se utiliza como base y precepto de nuestro

modelo de gestión tributaria municipal. Así mismo, se marca una particular diferencia

conceptual respecto del entendimiento del rol de las personas en ambos modelos.

Mientras para el modelo de calidad las personas forman parte de los recursos

que deben gestionarse como parte de las gestiones, en el modelo de gestión tributaria

las personas participan activamente en la gestión de los procesos operativos y

directivos, los recursos y sus resultados. Las personas conforman el eje central de


92

tres variables que definen la generación de valor tributario: las personas, los procesos

y los recursos.

En definitiva, cada persona asignada a la realización de los distintos procesos

tributarios debe estar a la altura de las competencias establecidas para el mismo,

tomando como criterios la educación, formación, habilidades y experiencia

apropiadas. Es conveniente que la organización municipal identifique la competencia

que debe disponer cada persona a fin de satisfacer con las necesidades de cada

puesto de trabajo.

a) Competencias de formación externa

Se hace hincapié respecto de las capacidades con que debe contar la persona

que se evalúa para ingresar a la administración tributaria municipal. Esto implicará:

1.1. Determinar las competencias requeridas por cada puesto

1.2. Ponderar cada competencia de acuerdo a la valoración respectiva

1.3. Identificar las competencias brindadas por cada postulante

1.4. Calificar cada competencia detectada

1.5. Evaluar la calificación ponderada de cada postulante y decidir por quien posea

la calificación más valiosa

Una vez identificadas las competencias necesarias para cada puesto de

trabajo, la organización municipal puede obtenerlas de parte de personas que

ingresan a la planta de agentes tributarios como así también a través de la formación

de los agentes que ya forman parte de la misma.

b) Competencias de formación interna

Una vez evaluado e incorporado personal que satisfaga las competencias

necesarias para cada puesto de trabajo, la organización municipal también puede

desarrollar competencias a través de la formación del que ya es parte de la misma.

1.1. Evaluación de las competencias posibles en el cargo


93

1.1..1. conocimientos generales y específicos de las tareas que se realizan

en las distintas funciones, ya sean jerárquicas, profesionales,

técnicas, administrativas, de servicios, de maestranza, entre otras;

1.1..2. habilidades y predisposición social apropiada para la enseñanza /

aprendizaje;

1.1..3. experiencia (técnica, administrativa, práctica) aplicable;

1.1..4. buena predisposición, y actitud de servicio para con los demás.

La revisión regular de estas competencias permite asegurar que las mismas

continúan satisfaciendo las necesidades planteadas para los procesos.

La definición de un perfil para cada cargo (en los términos expuestos o con una

metodología más adecuada) puede facilitar una mejor planificación del desarrollo de

la carrera (no es un requisito de la IRAM-ISO 9001) de cada miembro del personal,

así como brinda una referencia objetiva para la búsqueda de eventuales reemplazos.

Es decir que una necesidad básica de capacitación puede surgir comparando el perfil

de cada puesto con las competencias de la persona que ocupa el puesto.

Otras necesidades de capacitación pueden surgir de distintas fuentes, tales

como: objetivos de la organización municipal, cambios en la estructura de la

organización, ingreso de personal nuevo, cambios de funciones del personal ya

existente.

1.2. Programa de capacitación

Es conveniente establecer un programa para asegurar la concreción de la

formación detectada como necesaria según el punto anterior. Estos programas

permitirán ayudar al personal a lograr o actualizar sus competencias en relación con

las definidas para su cargo o para el cargo que se prevé que va a ocupar o función

que va a desempeñar.

Es recomendable definir el perfil de conocimientos básicos para cada puesto

de trabajo, y de ser necesario generar un programa básico de capacitación para el

puesto, con registro escrito de su realización.

1.3. Evaluar el resultado de cada acción de formación o capacitación.


94

No sólo la introducción de evaluaciones en los cursos, sino (lo que es más

difícil) el seguimiento de sus efectos sobre las actividades de la organización

municipal, permiten evaluar el resultado de dichas acciones y contribuyen a capitalizar

experiencias y mejorar futuras decisiones.

1.4. Programas de sensibilización o desarrollo personal

Éstos permitirán reforzar el sentimiento de pertenencia y facilitarán la

coherencia de las acciones del personal (inclusive el subcontratado) en la

consecución de los objetivos de calidad de la institución. La participación activa del

personal, así como el incentivo al proceso de realimentación en cada área, basado en

el intercambio activo de las experiencias de cada integrante, favorecerán la

concientización y fortalecimiento del proceso de mejora institucional.

Sobre todo al comenzar un proceso de mejoramiento continuo, talleres de

sensibilización contribuirán a motivar la participación del personal y evitar

sensaciones de exclusión o de persecución.

1.5. Registro actualizado de los antecedentes de todo el personal, y de las

acciones de formación o capacitación realizadas y las evaluaciones

correspondientes

Facilitará su consideración para disponer nuevos programas y acciones de

capacitación o para asignar o reasignar responsabilidades a cada uno.

Debe considerarse la conveniencia de formalizar institucionalmente un plan de

carrera destinado al personal de planta permanente que contemple la forma de

evaluación (recomendablemente trienal) asignación de méritos y deméritos, logros de

capacitación externa (el reconocimiento del puntaje por las acciones de capacitación,

así como de otros logros externos del personal que puedan tener incidencia en la

organización municipal, en el legajo u otros registros del personal, contribuirá a

posibilitar decisiones más fundamentadas).

7. Directivos y sus compromisos

a) Compromiso con los cambios

El directivo de la administración tributaria municipal debe perseguir el éxito

gerencial, el cual está relacionado con la tarea de iniciar y redefinir las actividades


95

públicas de manera que incrementen su valor para el contribuyente tanto a corto

como a largo plazo. A veces esto supone aumentar la eficiencia, la eficacia o la

imparcialidad en las misiones actualmente definidas. Otras veces significa introducir

programas que respondan a nuevas aspiraciones políticas o satisfagan una nueva

necesidad del entorno organizativo. Aún otras veces, supone redefinir la misión de la

organización y reposicionarla en su entorno operativo y político de manera que sus

antiguas capacidades puedan utilizarse de manera más responsable y efectiva. En

algunas ocasiones significa reducir las demandas que las organizaciones públicas

hacen a los contribuyentes y volver a pedir los recursos ahora destinados a usos

alternativos, públicos o privados. Ésta es claramente la definición conceptual del éxito

gerencial:

§ Aumentar el valor público producido por las organizaciones públicas tanto a

corto como a largo plazo. De hecho, la idea de que los gestores públicos

deben producir organizaciones creadoras de valor se adecua al criterio de

éxito en el sector privado.

El directivo público debe orientar su accionar a descubrir y a definir lo que sería

valioso y no a limitarse a diseñar los medios para cumplir el propósito establecido en

su mandato. En lugar de ser responsable sólo de garantizar la continuidad de su

organización, se convierte en innovador al cambiar lo que hace y como lo hace.

Desde este punto de vista, el directivo público se convierte en estratega en

lugar de técnico. Mira hacia fuera, intentando averiguar el valor de lo que está

haciendo, y también hacia abajo, intentando determinar la eficacia y la adecuación de

sus medios. Involucra a los políticos que rodean a su organización para ayudarle a

definir el valor público y a diseñar la gestión de su organización y anticipa el contexto

de conflictos políticos y tecnologías cambiantes que, con frecuencia, le obligan a

rediseñar su organización en lugar de esperar un entorno estable que le permita

perfeccionar sus operaciones actuales.

El directivo de la administración tributaria es un funcionario público ya que

dispone de un conjunto de recursos públicos que le han sido confiados para su

administración. Es responsable del uso de esos recursos en beneficio de la

ciudadanía, y por ello se supone que una de sus tareas como directivo público

consiste en encontrar el modo de generar el máximo valor posible a partir de esos

recursos.


96

De esta manera es importante que interaccione con el entorno buscando

detectar las necesidades del ciudadano y convertirlas en operativas, si se encuentran

dentro de su ámbito, o realizar las gestiones pertinentes ante el poder político, en su

caso. Una de las observaciones que pueden hacerse para orientar a los directivos

públicos a la hora de realizar su tarea es la de “siempre” cuestionarse la utilidad. La

revisión continua de las actividades verificando su valor ayuda a los directivos a ser

proactivos y creativos en su trabajo en beneficio de todos.

Entonces se plantea la evaluación constante de los cambios pertinentes, ya

sea por iniciativa propia o porque así lo demuestra el análisis del entorno. El cambio

es el proceso de modificar, variar o alterar el comportamiento organizacional como

una necesidad de desarrollar la capacidad de adaptación y/o de modificación del

medio, dando respuestas adecuadas a los desafíos del contexto y sistemas de

señales idóneos para evaluar el cumplimiento de metas, o implementando acciones

que generen variaciones en dicho contexto.

Este proceso implica alterar una situación que funciona generalmente por

inercia, para lo cual hay que vencer las estructuras psicológicas, los costos de

aprendizaje o la simple comodidad. Se requiere eliminar conductas que perdieron

eficacia y plantear la necesidad de incorporar nuevas conductas y estilos de trabajo,

adecuados a la nueva realidad.

Ocaña aporta que para llevar estos procesos adelante51, se puede utilizar la

creatividad o la innovación. La primera, la cual hace referencia a la capacidad del ser

humano de convertir en realidad nuevas ideas, es parte de nuestra condición de

personas y no podemos negarla, pero sí dejar de usarla. Mientras que la innovación

es el proceso de visualizar e integrar lo nuevo y diferente, para implantar nuevas

formas de hacer las cosas, generando valor a las organizaciones y las comunidades

en que se desarrollan.

La gran resistencia al cambio que se manifiesta en las organizaciones, está

provocada por la instrumentalización del pensamiento y la especialización técnica, los

que están dirigidos a la resolución de problemas coyunturales más que a detectar los

cambios sociales que acompañan a la gestión o cambios posibles a introducir para

modificar el actual comportamiento de los contextos.



97

Los cambios implican considerar estados distintos a los actuales, y frente a

ellos se puede tener distintas actitudes. Esto lo podemos observar en el gráfico nº 11:

GRÁFICO Nº 11 – Actitud frente al cambio

FUENTE: Hugo R. OCAÑA; Estrategias de Negocios

Las administraciones tributarias y sus integrantes están en contacto

permanente y fluido con la realidad en que operan ya que son el nexo que vincula la

realidad económica del sector privado con el Estado.

Las decisiones de política económica o fiscal implican frecuentemente

modificaciones normativas que impactan en el contexto y en la propia organización. El

conocimiento de nuevas formas de incumplimiento también impulsa reformas que

implican cambios en la forma de gestionar. Los avances tecnológicos, que han

significado avances sustanciales en la gestión son, asimismo, fuentes de cambios y

de transformación hacia el interior de las organizaciones.

Minetto especifica que a medida que el ritmo del cambio aumenta, también

aumentan los problemas que se encaran. Además, cuantos más complejos son estos

problemas, más tiempo lleva resolverlos. Mientras más se acelere el ritmo del cambio,

más se transforman los problemas que se intenta solucionar y menor es la duración

de las soluciones que se encuentran. Así, cuando se hallan soluciones para los

problemas existentes (o por lo menos para los más importantes), éstos han cambiado

tanto, que las soluciones que se aplican ya no resultan efectivas, es decir, nacen

muertas. Como resultado de esto, cada vez uno se va quedando más y más

rezagado52.


ADMINISTRACIÓN

TRIBUTARIA CAMBIO

ACOMPAÑAR

Menos Riesgo

Menos Beneficios

ACTITUD

ANTICIPAR

Alto Riesgo

Altos Beneficios

PROVOCAR

Mayores Riesgos

Mayores Beneficios


98

La administración tiene, en la actualidad, la necesidad de impulsar la

capacidad de adaptación continua al contexto, de manera tal que permita cumplir

adecuadamente sus objetivos, y además debe actuar como agente de cambio

tratando de impactar sobre ese contexto, con el fin de mejorar las conductas sociales

vinculadas, específicamente sobre el cumplimiento voluntario de las obligaciones

tributarias.

Las señales que se advierten, a través de indicadores y mediciones

cuantitativas, con relación a diversos tipos de incumplimientos ayudan a redefinir

objetivos y plantear los cambios requeridos en las diversas actividades a cargo de la

administración. Esa detección endógena se produce a través de quienes gestionan

las fases de operación, los que operan e interactúan con los contribuyentes, y

también se dispara por análisis y evaluaciones del más alto nivel gerencial. En todos

los casos es la propia organización quien identifica la brecha y propone los cambios.

Tal vez, el cambio más importante que está teniendo lugar ocurre en la forma

en que se trata de comprender el mundo, así como en la concepción de su

naturaleza. Se presume que la mayoría de los problemas administrativos creados por

el cambio, derivan de su ritmo. Esto puede ser cierto, pero es evidente que no se

podrá enfrentar eficientemente el cambio, a menos que se comprenda su naturaleza.

b) Compromiso con el modelo de gestión estratégica tributaria

1.1. Compromiso de la alta dirección

La alta dirección debe proporcionar evidencia de su compromiso con el

desarrollo e implementación del modelo de gestión estratégica tributaria en cuya base

se encuentra el sistema de gestión de la calidad y la búsqueda de la mejora continua

de su eficacia.

Es conveniente que la alta dirección haya “comprado el proyecto” antes de

embarcarse en llevar a la administración tributaria hacia un sistema de gestión de la

calidad y que esté convencida plenamente, sin sombras de dudas sobre las ventajas

y alcance del emprendimiento, para evitar las marchas y contramarchas que

destruyen la eficacia del sistema y para asegurar los medios y mecanismos

necesarios para su éxito.

Si la dirección no entiende las acciones y consecuencias que presupone, no

puede llevarse a cabo un proyecto de esta naturaleza ni asegurarse su éxito.


99

No se evidencia compromiso si no existe un conocimiento previo de la

dirección sobre el alcance y ventajas de la implementación dicho modelo con un

sistema de gestión de la calidad, que sirva para demostrar su convicción a todo el

personal de los distintos niveles de la organización municipal.

1.2. Enfoque en las necesidades y expectativas del contribuyente:

1.2..1. La alta dirección tiene el deber de la determinación de las

necesidades y las expectativas de los contribuyentes y que éstas

sean satisfechas. Para ello se puede:

1.2..1.1. Efectuar consultas a los contribuyentes sobre sus

expectativas de los servicios tributarios municipales.

1.2..1.2. Analizar la información proveniente del sistema de

reclamos.

1.2..1.3. Realizar un estudio estadístico, periódicamente, según

datos obtenidos en los puntos anteriores.

1.2..1.4. Entablar reuniones periódicas y sistemáticas con las

organizaciones sectoriales o grupos de interés (organizaciones

ambientales, cámaras de comercios, micro emprendimientos,

industrias, cooperativas, organizaciones de consumidores,

derechos humanos, consejos de seguridad, centros culturales y

deportivos y otras ONG distritales).

1.2..2. Comunicar a todo el personal de la administración tributaria la

importancia de satisfacer los requisitos demandados por el cliente de

los servicios, así como los aspectos legales y reglamentarios

requeridos para los mismos. Este punto merece aclarar su

importancia en términos de la eficacia del sistema de gestión de la

calidad.

1.2..2.1. Para obtener el compromiso de las personas en todos los

niveles de la organización tributaria municipal es necesario


100

mantener informada a la gente sobre las políticas y los

procedimientos que debe seguir y las razones por las cuales

estos son importantes.

Desafortunadamente, la buena comunicación dentro de un municipio es rara, y

por lo general no es tan buena como los directivos creen. Los empleados identifican

por lo común la escasa comunicación como la principal barrera para el desarrollo de

la organización municipal.

El mayor riesgo es dar por sentado que la gente informará o encontrará la

manera de informarse. El mensaje importante es que la comunicación implica un gran

esfuerzo, tanto para desarrollar procesos de comunicación estructurados como para

desarrollar una cultura que estimule la comunicación informal.

1.2..2.2. Para que el proceso de comunicación se desarrolle en

una forma eficaz es necesario que existan procedimientos que

permitan y estimulen la retroalimentación (programas de buenas

ideas, círculos de calidad, equipos de trabajo, etc.).

1.2..2.3. Más importante todavía es que se debe desarrollar una

cultura que estimule y responda la formulación de sugerencias e

ideas en todos los niveles de la administración tributaria

municipal.

1.2..3. Identificar procesos de realización de productos y servicios que lleva

adelante la administración en el marco de sus competencias, las

expectativas actuales de los clientes y el marco legal aplicable a

cada caso.

1.3. Política de calidad tributaria

Se debe definir la política de calidad a través de un medio explícito y público,

que permita dar a conocer dentro y fuera del municipio cuáles son los principios

rectores con los que ha decidido administrar los procesos relacionados con la

satisfacción de sus clientes.

Tratará de plasmarlo en:


101

1.3..1. el dictado de un decreto marco de declaración de interés municipal

del sistema de gestión tributario basado en las normas de calidad

1.3..2. la elevación al Honorable Consejo Deliberante, de ser posible, de un

proyecto de ordenanza fijando los lineamientos de la política de

calidad;

1.3..3. la afectación en el presupuesto municipal una partida específica para

el efectivo cumplimiento del sistema de gestión de calidad;

1.3..3.1. La intervención en la formulación de un presupuesto en

donde tenga cabida la aplicación de fondos suficientes para

asegurar la provisión de recursos al sistema de calidad.

1.3..3.2. La intervención activa en la provisión en tiempo y forma

de los recursos asignados por el presupuesto municipal.

1.3..4. la incorporación de dichos lineamientos en la carta orgánica

municipal, siempre que el municipio estuviera facultado por la

constitución provincial para hacerlo.

1.3..5. El establecimiento de los objetivos concretos que se pretenden

alcanzar en relación con el grado de satisfacción que los

contribuyentes puedan tener por los servicios ofrecidos por la


1.3..6. La medición del funcionamiento organizacional con el fin de observar

el cumplimiento de los objetivos y políticas fijados, sobre todo en los

aspectos de satisfacción de los clientes y demás grupos de interés.

1.3..7. El establecimiento de procesos de retroalimentación que estimulen al

personal a contribuir a la mejora del producto y los procesos

vinculados con sus clientes.

1.3..8. El establecimiento de revisiones regulares del desempeño, la

conveniencia y la eficacia del sistema de gestión de la calidad

teniendo en cuenta posibles cambios en las necesidades y

expectativas de los contribuyentes.


102

1.4. Planificación y definición de la estrategia tributaria

Este aspecto ya fue desarrollado en los capítulos anteriores, plasmado en el

modelo de gestión estratégica tributaria municipal.

Se plantea la necesidad de definir un modelo propositivo (con la enunciación

de la visión, misión y objetivos estratégicos) conjuntamente con un modelo

interpretativo del entorno (análisis de factores externos) y un modelo organizacional

de la administración (análisis de factores internos), para luego determinar las posibles

alternativas de estrategia que serán evaluadas a la luz de distintas herramientas

comparativas, permitiendo establecer una gama de acciones plasmadas en un

modelo estratégico adaptado a los niveles jerárquicos correspondientes.

Más allá de aclarar el esquema general de este trabajo, se pone énfasis en la

definición de los objetivos estratégicos, tratando de que en ellos se incluya también

las expectativas de calidad establecidas en el modelo de gestión de calidad:

1.4..1. Los objetivos están esencialmente asociados a la mejora continua

del desempeño del sistema de gestión de la calidad; para poder

evaluar el grado de mejora es que los objetivos tienen que ser

medibles, o sea expresados en forma cuantitativa de tal manera que

sea posible determinar si han sido cumplidos o no.

1.4..2. Usualmente los objetivos de mejora se establecen sobre los

indicadores de eficacia de los distintos procesos del sistema de

gestión

1.5. Responsabilidades, autoridades y comunicación

1.5..1. Al definir sus responsabilidades y autoridades, es conveniente que el

personal (jerárquico, administrativo, profesional, etc.) tenga

especificada en sus funciones su grado de responsabilidad y

autoridad con relación a su contribución para el logro de los objetivos

definidos en la política de calidad del municipio.

Esto estará plasmado en el correspondiente manual de funciones y destallado

en el manual de procedimientos.


103

1.5..2. Es también muy útil desde el punto de vista legal (como atribuciones

de competencias) y desde el punto de vista de la gestión de la

calidad, que el municipio cuente con un organigrama siempre

actualizado con una correcta descripción de las funciones.

Sin duda la identificación y revisión de los procesos necesarios para obtener

los productos que el municipio ofrece a sus clientes, otorga un enfoque dinámico en la

redacción de las funciones de sus estructuras.

La utilización de herramientas tales como declaraciones de responsabilidades

y descripciones de funciones, programas detallados de tareas y diagramas de flujo

pueden ayudar a identificar los procesos principales, sus interrelaciones y las

secciones o personas involucradas.

1.5..3. Es necesario revisar la estructura y la documentación existente y

considerar hasta qué punto la estructura formal de la organización

municipal está alineada con la red de procesos identificada.

1.5..4. Una vez que las tareas han sido definidas pueden ser asignadas,

como responsabilidades a través de procedimientos de operación o

descripciones de tareas. Esto puede utilizarse para comunicar la

interrelación entre las funciones y la asignación de responsabilidades

de autoridad en la totalidad de la organización municipal.

1.5..5. Dentro del grupo de alta dirección, se deberá otorgar a un

funcionario la responsabilidad y la autoridad adecuada para

promover, mantener e informar acerca del sistema de gestión

estratégica basado en la calidad.

Como sucede con cualquier iniciativa, sin un “promotor” su éxito generalmente

disminuye. Además, un sistema de gestión de la calidad exitoso mejora y evoluciona

continuamente, y por lo tanto, requerirá una dirección y una administración

constantes, y la comunicación permanente de los cambios producidos en el sistema.

El representante de la alta dirección debe informar a la dirección sobre los

resultados operativos del sistema de gestión en funcionamiento. A tal efecto, sería

conveniente proceder al relevamiento del estado de los parámetros del sistema

destinado a proveer la información adecuada para evaluar la eficacia del sistema de

gestión y para detectar necesidades de mejora.


104

Puede ser necesario que a este funcionario lo acompañe un equipo con

funciones similares, por ejemplo en las distintas unidades funcionales, y en tales

casos, sus funciones, autoridad delegada y líneas de reporte deberían estar bien

definidas. También puede tener personal administrativo, en relación a las

dimensiones y complejidad de la organización de las funciones tributarias.

1.5..6. Por otra parte, y como último factor de importancia dentro de las

responsabilidades de la dirección es la revisión sistemática del

sistema de gestión de calidad, a fin de asegurar la conveniencia,

adecuación y eficacia continua.

En la misma se buscará evaluar las oportunidades de mejora y la necesidad de

efectuar cambios, incluyendo la política de calidad y los objetivos de calidad.

Las revisiones pueden realizarse más frecuentemente si se está llevando a

cabo o se planifican cambios importantes al sistema de gestión de la calidad.

1.5..7. Es conveniente que los registros de tales revisiones demuestren qué

acciones, si existieren, se consideran necesarias.

1.5..7.1. Los niveles jerárquicos correspondientes deberían

examinar la eficacia de tales acciones durante las subsiguientes

revisiones.

1.5..7.2. Los registros podrían ser minutas de reuniones de revisión

formales, un informe que resuma las cuestiones y acciones

fundamentales a implementar, o documentos de circulación

interna en formato memorando que proporcionen un resumen

de las cuestiones y acciones a llevar a cabo.

1.5..7.3. Será de utilidad documentar los procesos involucrados en

la revisión, lo cuales podrían identificar:

ü la frecuencia de la revisión; la agenda de la revisión;

ü los participantes;

ü el método para documentar las revisiones;


105

ü la responsabilidad de convocar las reuniones para las revisiones;

ü los criterios para iniciar revisiones no programadas;

ü la posibilidad de realizar revisiones parciales y totales, luego de

varias revisiones parciales.

Para comenzar a realizar las revisiones se requerirá alimentar el proceso con

información proveniente de: resultados de auditorías, retroalimentación del cliente,

desempeño de los procesos y conformidad del producto, estado de las acciones

correctivas y preventivas, acciones de seguimiento de revisiones por la dirección

previas, cambios que podrían afectar el sistema de gestión de la calidad, y

recomendaciones para la mejora.

1.5..8. Una vez analizada toda la información se procederá a plantear los

resultados de las revisiones mediante un acta de reunión donde se

evaluaran las acciones vinculadas con

1.5..8.1. la mejora de la eficacia del sistema de gestión de la

calidad y de sus procesos, adecuando la estructura

organizacional y los recursos;

1.5..8.2. la mejora del producto en relación con los requisitos del

cliente, y aumento del valor percibido por él e introduciendo

oportunamente nuevos servicios

1.5..8.3. las necesidades de recursos.

Luego la minuta de esta reunión será el primer dato de entrega para la próxima

reunión.

8. Análisis municipal de factores internos El aspecto interno es un punto de revisión importantísimo para un municipio,

en pos de lograr definir todos los recursos, procesos y personas con que se cuenta

para poner en marcha la estrategia. No solo basta con “saber cómo hacer” las cosas

sino también se necesita “saber qué hacer” y “saber ser” al actuar. Es decir, no se

logrará el éxito en el cumplimiento de la estrategia tributaria solamente con

habilidades, también se necesitará tener capacidades y competencias.


106

Así, serán los recursos quienes permitirán lograr hacer las cosas de la manera

más eficiente, usando las habilidades, experiencias y destrezas. Los procesos

permitirán llegar a obtener capacidades diferenciales al momento de desarrollarlos,

incluyendo y potenciando constantemente las actividades generadoras de valor. Sin

embargo, serán las personas quienes definirán las competencias con que se dispone

para lograr efectivamente el éxito buscado, las cuales darán una identidad a la

administración tributaria, plasmándose en la correspondiente visión, creencias y

cultura organizacional.

Como resultado, el análisis buscará establecer un informe respecto de la

realidad actual del municipio, resumida en puntos centrales tales como Fortalezas y

Debilidades, para un período determinado.

De acuerdo a lo mencionado por David, el informe debe resumirse en una

matriz que denominamos EFI (evaluación de factores internos)53.

Para confeccionar la matriz (tabla nº 3), se han tomado un conjunto de factores

considerados como principales variables internas que afectan el accionar de la

administración. Cada factor tiene asignado un porcentaje de importancia (es decir,

cómo impacta porcentualmente cada factor en el logro de las estrategias posibles).

Luego, se define el impacto de cada factor mediante una valoración de 1 (debilidad

importante), 2 (debilidad menor), 3 (fortaleza menor) y 4 (fortaleza importante). La

sumatoria del promedio ponderado nos determinará el valor esperado para nuestro

entorno y sus factores. Es decir, cuanto impacto tiene el entorno en nuestro

funcionamiento.

TABLA Nº 3 – Matriz EFI

Variables Ponderación Impacto Valor

Esperado

Trato en la Atención al Público 5% 4 0,2

Tiempo de Atención al Público 7% 4 0,28

Comodidad y Disposición de Salas de Espera 4% 4 0,16

Cobertura Geográfica de Atención 2% 4 0,08

Nivel de Capacitación del Personal 4% 3 0,12

Presencia del Personal 3% 3 0,09

Actualización Tecnológica 4% 3 0,12

Disponibilidad de la Información 5% 2 0,1

Facturación 4% 3 0,12

53 DAVID, Fred; La Gerencia Estratégica…op. cit.; Pág. 578


107

Morosidad 3% 2 0,06

Facilidades de Pago 4% 3 0,12

Medios de Pago 5% 4 0,2

Cobro Judicial 4% 2 0,08

Cobro Administrativo 4% 3 0,12

Acciones de Innovación 5% 2 0,1

Acciones de Mejora 5% 3 0,15

Acciones de Coordinación 5% 2 0,1

Acciones de Adaptación 3% 2 0,06

Definición de Procesos (Manual de

Procedimientos) 4% 2 0,08

Actitud frente a los Cambios 5% 2 0,1

Diferenciación Horizontal 4% 3 0,12

Diferenciación Vertical 4% 3 0,12

Mecanismos Integradores 7% 3 0,21

100% Impacto

Total 2,89


El valor esperado del análisis interno para el municipio será con debilidades

tendientes a ser fortalezas pero que aún son menores, ya que el Valor de Impacto

Total es 2,89 (calificada entre debilidad menor y fortaleza menor). En términos

porcentuales, vemos que el trato en la atención al contribuyente con el respectivo

tiempo de atención y la disponibilidad de la información tributaria, son factores que

mayor impacto tendrán en la Estrategia Tributaria a implementar. También lo son la

disponibilidad de adecuados medios de pago, las acciones de coordinación,

innovación y mejora, como la actitud frente a los cambios y los mecanismos

integradores utilizados para vincular las distintas unidades encargadas de las

funciones tributarias.

Dichos factores son puntos internos a revisar para adoptar medidas que

tiendan a mejorar los resultados, afectando la evaluación de las acciones internas.

C a pí tu l o V MODELO ESTRATÉGICO

A. Análisis y selección de la estrategia

Muñoz y Ocaña establecen que el modelo estratégico buscará orientar los 3

modelos anteriores hacia el detalle de alternativas de estrategias viables, combinando

los resultados de los mismos y utilizando herramientas matriciales con el fin de

facilitar comparaciones bajo una modalidad ciertamente objetiva.

Hill y Jones definen la estrategia, entre otras maneras, como el ajuste que la

organización hace entre sus habilidades y recursos internos con las oportunidades y

riesgos creados por los factores externos influyentes. Lo que se busca es

correlacionar las oportunidades y amenazas con las fortalezas y debilidades internas.

Esto nos permitirá generar alternativas de estrategias posibles para la administración

tributaria.

La posibilidad de determinar el análisis FODA permitirá dejar en claro qué es lo

que se toma como prioritario en cada aspecto vital para el funcionamiento futuro. Las

mejoras en el tiempo serán calificadas y comparadas con la situación inicial, es decir,

que serán evaluadas y se determinará qué es lo que se pudo resistir, qué amenazas

se lograron transformar en oportunidades, qué oportunidades se pudieron aprovechar,

y cuales debilidades se pudieron revertir con el accionar de las fortalezas. Este

análisis permitirá definir distintos tipos de estrategias a escoger, las cuales fluirán

luego hacia toda la organización, adaptándolas de acuerdo al nivel jerárquico y la

temática funcional del sector.

La matriz FODA54 ayudará a plantear las siguientes estrategias:

· Estrategias FO: donde se propone utilizar las fortalezas internas para

aprovechar las oportunidades externas.

54 DAVID, Fred; La Gerencia Estratégica…op.cit.; Pág. 593

MODELO ESTRATÉGICO

109

· Estrategias FA: donde se propone utilizar las fortalezas para evitar o reducir

el impacto de las amenazas externas.

· Estrategias DO: donde se busca mejorar las debilidades internas al

aprovechar las oportunidades externas

· Estrategias DA: implican tácticas defensivas que buscan reducir las

debilidades internas y evitar las amenazas externas.

La construcción de la matriz para el caso de la administración tributaria

municipal queda ejemplificada de la siguiente manera en la tabla nº 4:

TABLA Nº 4 – Matriz FODA

FORTALEZAS

1. Trato al contribuyente

2. Comodidad sala de espera

3. Capacitación del personal

4. Cobertura de atención

5. Facturación

6. Facilidades de pago

7. Medios de pago

8. Acciones de mejora

9. Manual de procedimientos

DEBILIDADES

1. Disponibilidad de la información

2. Tiempo de atención

3. Actualización tecnológica

4. Morosidad

5. Cobro administrativo

6. Cobro judicial

7. Acciones de coordinación

8. Actitud frente al cambio

9. Mecanismos integradores

OPORTUNIDADES

1. Acuerdos con otros organismos

2. Profesionalización

3. Medio ambiente

4. Acceso a la tecnología

5. Responsabilidad fiscal

6. Legislación laboral

7. Ordenanza tarifaria

8. Ley de procedimiento administrativo

9. Educación tributaria

10. Actividades civiles

ESTRATEGIAS FO

1. Sistematizar el registro de capacitación del personal, estimulando monetariamente la profesionalización de los mismos

2. Incentivar el uso de sistemas informáticos on line a fin de evitar la impresión de boletas y demás medidas de cuidado del medio ambiente

3. Aprovechar el acceso a nuevas tecnologías a fin de modernizar los soportes informáticos de los procesos operativos

4. Reestructurar el registro de organismos con actividades sin fines de lucro y las exenciones concedidas

ESTRATEGIAS DO

1. Definir los procesos tributarios a fin de brindar información fiscal de manera on line

2. Acuerdo de intercambio de información fiscal con otras administraciones y con el SyNTIS

3. Organizar los box de atención bajo el sistema de ventanilla única

4. Elaborar programas de capacitación en cuanto a las necesidades de enfrentar los cambios y su importancia en la definición de las políticas

5. Poner en práctica mecanismos integradores estimulando la comunicación interna y favoreciendo la definición de políticas

MODELO ESTRATÉGICO

110

generadoras de valor

AMENAZAS

1. Necesidad de infraestructura

2. Tasa de coparticipación

3. Inflación

4. Propuestas electorales

ESTRATEGIAS FA

1. Estimular el mejoramiento de procesos a fin de aceitar el funcionamiento interno tratando de reducir costos y mejorar ingresos que no derivan de la coparticipación

2. Mejorar las condiciones de infraestructura en las áreas directamente vinculadas con la prestación de servicios al contribuyente

3. Sistematizar la canalización de las propuestas de mejora internas y externas

ESTRATEGIAS FA

1. Mejorar los tiempos de ejecución de los procedimientos administrativos y judiciales, procurando aumentar los recursos propios y evitando que las deudas se reduzcan en su valor real

FUENTE: Adaptación de lo expuesto por Fred DAVID en “La Gerencia Estratégica” - 2003

Sin embargo, no todas las posibles estrategias definidas mediante la matriz

serán seleccionadas. Para esto, vamos a utilizar una herramienta que permite

comparar diferentes alternativas estratégicas55.

Se comentó anteriormente que el análisis y la intuición deben considerarse

como base para la formulación de la estrategia. Por su parte, serán los directivos

junto con los agentes escogidos para participar de la formulación, quienes debatirán

en esta parte del proceso respecto de los mejores cursos de acción.

La matriz de planeación estratégica cuantitativa expuesta a continuación (tabla

nº 5) permite determinar el grado relativo de atractivo de dichas acciones. Permitirá

evaluar alternativas con objetividad, en base a factores de éxito crítico, tanto externos

como internos. Asimismo, hay que tener en cuenta que las estrategias definidas serán

evaluadas y comparadas en la medida que impliquen cursos de acción relacionados y

distintos a la vez. Es decir, las estrategias a comparar tienen que ser de un mismo

tipo, tienen que buscar satisfacer un objetivo específico. Para ello se deberá

establecer, como recomendación, al menos dos estrategias posibles para cada

objetivo determinado, con el fin de compararlas y escoger una. Este proceso es

denominado, por David, como “series de estrategias”, con lo cual cada serie incluirá al

menos dos estrategias.

55 Ibídem op. cit.; Pág. 678

MODELO ESTRATÉGICO

111

La estrategia 1 incluye:

· Reestructuración y modernización de los procesos administrativos, con

reasignación del personal y eliminación de actividades que no generan

valor

La estrategia 2 incluye:

· Ajuste tarifario con potenciamiento de actividades con alto impacto fiscal

monetario

TABLA Nº 5 – Matriz MPEC

FACTORES CLAVES VALOR

ESTRATEGIA 1 ESTRATEGIA 2

PUNT. DE

ATRACTIVO

TOTAL DE

ATRACTIVO

PUNT. DE

ATRACTIVO

TOTAL DE

ATRACTIVO

OPORTUNIDADES

Acuerdos Provinciales 0,15 4 0,6 1 0,15

Profesionalización 0,15 4 0,6 1 0,15

Medio Ambiente 0,1 3 0,3 1 0,1

Acceso a la Tecnología 0,08 3 0,24 3 0,24

Responsabilidad Fiscal 0,1 3 0,3 2 0,2

Legislación Laboral 0,08 2 0,16 2 0,16

Ordenanza Tarifaria 0,1 2 0,2 4 0,4

DEBILIDADES

Necesidad de Infraestructura 0,07 2 0,14 2 0,14

Tasa de Coparticipación 0,1 2 0,2 3 0,3

Inflación 0,07 3 0,21 4 0,28

1

FORTALEZAS

Trato al Contribuyente 0,1 3 0,3 3 0,3

Comodidad Sala de Espera 0,04 3 0,12 3 0,12

Capacitación del Personal 0,05 3 0,15 2 0,1

Cobertura de Atención 0,03 3 0,09 3 0,09

Facturación 0,08 2 0,16 3 0,24

Facilidades de Pago 0,05 2 0,1 3 0,15

Medios de Pago 0,05 3 0,15 3 0,15

Acciones de Mejora 0,05 4 0,2 2 0,1

Manual de Procedimientos 0,08 3 0,24 2 0,16

DEBILIDADES

Disponibilidad de la Información 0,1 3 0,3 2 0,2

Tiempo de Atención 0,05 4 0,2 2 0,1

MODELO ESTRATÉGICO

112

Actualización Tecnológica 0,03 3 0,09 3 0,09

Morosidad 0,04 2 0,08 3 0,12

Cobro Administrativo 0,05 3 0,15 3 0,15

Cobro Judicial 0,04 3 0,12 3 0,12

Acciones de Coordinación 0,04 2 0,08 2 0,08

Actitud frente al cambio 0,04 3 0,12 1 0,04

Mecanismos Integradores 0,08 3 0,24 2 0,16

TOTAL 1 5,84 4,59


La metodología es la misma que hemos estado utilizando, donde se listan los

factores encontrados en el análisis FODA, definiendo para cada uno un “valor” que va

desde 0 a 1, como porcentaje de importancia relativa en el análisis. Luego, a cada

factor se le asigna un puntaje que puede ser igual a 1 (conveniencia de no

implementar), 2 (conveniencia de posible implementación), 3 (probable

implementación) y 4 (implementación definitiva). Al comparar las distintas estrategias

entre sí, aquella que tenga el mayor puntaje total de atractivo será quien prevalezca a

la hora de escoger.

Si bien es lógico plantear que forman parte del proceso de decisión aspectos

intuitivos y suposiciones, complementados con el grado de precisión con que cuenta

la calidad de la información previa y de los análisis de ajuste, este esquema de

selección es un modelo que sirve de guía y de algún modo permite formalizar lo que

muchas veces se toma en consideración pero que solo existe en las palabras y no en

una planeación específica.

Así, la estrategia seleccionada debe dividirse e impactar de manera distinta y

ajustada en los diferentes niveles de la administración tributaria.

B. La estrategia según el nivel jerárquico

Para el logro del cumplimiento de los principios de justicia tributaria y los

objetivos internos, se debe trasladar la estrategia a los distintos niveles jerárquicos y

para ello se requiere adaptarla en sus distintas características según el nivel de que

se trate:

MODELO ESTRATÉGICO

113

1. Nivel normativo A este nivel se debe perseguir el ideal de modelo de justicia tributaria. La

estrategia debe consistir en realizar la acción política correspondiente a los fines del

mejoramiento continuo del modelo y la definición y exposición de la misión, visión y

valores (filosofía).

Es de suma importancia que se preste especial atención a los requerimientos

de todos los grupos de interés relacionados con la administración tributaria, o sea a

los peticionarios externos (ciudadanos, contribuyentes, doctrina, gobierno, comunidad

en general) y a los peticionarios internos (funcionarios, directivos, empleados).

La misión se encarga de plasmar los pensamientos que regirán al trasfondo de

cada acción a llevar adelante. En ella, se debería formalizar a qué grupos se pretende

beneficiar o con quienes se va a priorizar la construcción de una relación fluida. En

consecuencia, será la misión quien terminará guiando el proceso de formulación de la

estrategia, el que, por consiguiente, incluirá la satisfacción de aquellos grupos de

interés (tanto internos como externos).

La acción política en este nivel consistirá en la interacción con los distintos

poderes constituidos y con la sociedad en general a los efectos de promover un

modelo tributario en el que se implementen y se respeten los valores vigentes de

justicia tributaria. Para esto, es de vital importancia dejar plasmado el programa/plan

estratégico de gestión tributaria el cual será de conocimiento público, y mediante él

cualquier ciudadano podrá juzgar las acciones y el logro de los resultados propuestos.

Para nuestro caso, la Visión fue citada, como ejemplo, en párrafos anteriores y

aquí la volvemos a recordar:

Es responsabilidad de la administración tributaria municipal asegurar la igualdad y equidad

en el establecimiento y gestión de los tributos que recaen sobre la comunidad,

complementada con una adecuada legalidad, generalidad, definición de las capacidades

económicas, progresividad y no confiscatoriedad en la fijación de los mismos.

La capacidad para detectar cambios en la sociedad que afecten los comportamientos

tributarios, debe ser prioridad en la operatividad de la administración tributaria. La

comunidad es el combustible esencial y primordial para sostener las actividades públicas,

con lo cual es muy importante considerar sus necesidades, deseos y tendencias, con el fin

de comprender sus cambios y gerenciar acciones adecuadas para anticiparse o

acompañar a los mismos.

MODELO ESTRATÉGICO

114

Para un correcto gerenciamiento tributario, es menester dotar de autonomía y

descentralización de funciones suficientes para ayudar a transparentar la gestión y

demostrar capacidad de satisfacción eficaz de las actividades encomendadas, bajo un

modelo de gestión que permita considerar constantemente los cambios necesarios.

Una gestión transparente tiene que buscar continuamente un accionar claro y preciso,

conjuntamente con la prestación de servicios de calidad cuyo mejoramiento incesante es

primordial para adaptarse a los cambios contextuales y de conducta tributaria.

Asimismo, la misión quedó definida de la siguiente manera:

Contribuir al crecimiento del bienestar socio-cultural y económico de la población,

asegurando un equilibrio de las relaciones tributarias con los contribuyentes particulares y

las organizaciones que realizan actividades civiles, comerciales e industriales.

Potenciar el uso de nuevas tecnologías para estrechar el vínculo con el ciudadano,

buscando mejorar la calidad de los datos que se disponen respecto de los mismos, cuyo

objetivo final es la correcta distribución de los servicios brindados al ciudadano de acuerdo

a criterios óptimos de comportamiento tributario.

Potenciar los servicios de atención al ciudadano, tanto en los puntos de contacto personal,

telefónicos y virtuales.

Mejorar la capacitación de los agentes municipales tendientes a incrementar las

competencias aptitudinales y actitudinales, procurando el desarrollo personal y la calidad

de servicio brindada al contribuyente.

2. Nivel estratégico A este nivel corresponde tratar de alcanzar los objetivos estratégicos

planteados en el programa director. Normalmente los objetivos estratégicos que se

persiguen en el plan estratégico tributario se refieren a temas como transparencia,

profesionalismo y calidad en el servicio, equidad, etc., además de ocupar un lugar

preponderante la política fiscal con fines de desarrollo de la sociedad vinculada. El

horizonte de planeamiento es de mediano o largo plazo.

MODELO ESTRATÉGICO

115

Los lineamientos estratégicos diferenciados que se busca implementar ya

fueron mencionados anteriormente:

§ Desarrollo del vínculo tributario

o Mejorar la calidad de los datos disponibles en las bases de datos

o Mejorar los soportes informáticos para brindar al ciudadano información

on line de su cuenta corriente.

o Mejorar los soportes informáticos para brindar a los agentes


§ Incremento de la capacidad de detección y disuasión

o Mejorar la calidad de los datos disponibles en las bases de datos

o Mejorar los soportes informáticos para brindar al ciudadano información

on line de su cuenta corriente.

o Mejorar los soportes informáticos para brindar a los agentes


o Reorganizar las unidades funcionales y su correspondiente lay out para

brindar mayor comodidad y rapidez en la prestación de servicios.

o Reorganizar el sistema de gestiones del contribuyente con el fin de dar

respuestas rápidas con un plazo predeterminado de resolución.

o Mejorar la eficacia de los mecanismos de control y el aprovechamiento

de la información disponible

§ Fortalecimiento Institucional

o Reorganizar las unidades funcionales y su correspondiente lay out para

brindar mayor comodidad y rapidez en la prestación de servicios.

o Reorganizar el sistema de gestiones del contribuyente con el fin de dar

respuestas rápidas con un plazo predeterminado de resolución.

MODELO ESTRATÉGICO

116

o Mejorar la eficacia de los mecanismos de control y el aprovechamiento

de la información disponible

o Promover la realización de cursos de capacitación para los agentes

municipales

§ Desarrollo del contrato fiscal

o Revisar y elaborar propuestas de actualización de la normativa municipal vigente

Éstos, buscarán mejorar la performance de la recaudación, imagen

organizacional y eficacia operativa.

3. Nivel impositivo A este nivel, las estrategias y sus correspondientes programas de acción se

implementan dentro de la administración a los efectos de mejorar la relación:

recaudación efectiva / recaudación teórica. Además, la estrategia se diferencia según

el tributo al que esté dirigida.

Es decir, habría que diferenciar los distintos tributos municipales, en función de

los cuales se implementarán acciones que busquen mejorar la información disponible,

el cumplimiento tributario y los niveles de recaudación.

Así, por ejemplo, vamos a definir para los siguientes tributos una serie de

programas de acción:

· Derechos de comercio e industria

§ Programa de depuración de datos dominiales y de

parametrización.

§ Programa regularización de comercios barriales

· Tasas por servicios a la propiedad raíz

§ Programa regularización de construcciones

§ Programa depuración de datos dominiales

· Derechos de Cementerio

§ Regularización de titularidades

MODELO ESTRATÉGICO

117

4. Nivel funcional En este nivel, si bien se encuentra en un estrato inferior a los mencionados

anteriormente es donde se implementan estrategias dirigidas a mejorar cada función y

sector específico. Es decir, a cada unidad funcional a la cual le compete el alcance de

los programas mencionados en el punto anterior, corresponde la definición correcta

de las acciones que llevará delante de acuerdo al programa.

Así, la Dirección de Obras Particulares se encargará de recibir toda la

información que presenten los contribuyentes, en el marco del Programa de

Regularización de Construcciones.

Por su parte, también será la Dirección de Inspección y Fiscalización quien

recibirá y dará de alta la documentación presentada para el registro de comercios

barriales.

En definitiva, vemos que para cada programa definido existen una serie de

acciones que necesariamente deben ser distribuidas a las áreas funcionales de

acuerdo a los requerimientos. Dichas acciones estarán definidas en cada proceso

plasmado en el Manual de Procedimientos elaborado. Cada agente municipal debe

tenerlo en cuenta en cada actividad que lleve adelante, complementándolo con el

correspondiente código de ética que el municipio establezca y los preceptos definidos

en la Ley de Procedimientos Administrativos.

C a pí tu l o VI IMPLEMENTACIÓN DE LA

ESTRATEGIA

A. Conceptos

Hill y Jones plantean56 que la ejecución de una estrategia no es otra cosa que

la conversión de ésta en un conjunto coherente de iniciativas y medidas de

desempeño, poniéndolas efectivamente en práctica y obteniendo información para su

retroalimentación.

La implementación de las estrategias involucra a todas las funciones y

personas de la organización, pero son los directivos de nivel estratégico a los que les

corresponde evaluar y liderar los tres procesos esenciales involucrados:

· la formulación;

· la implementación y

· el control.

Los directivos de la administración tributaria deben tratar de enlazar los

distintos niveles organizacionales entre sí, y todos en conjunto con la estrategia. Para

ello, tienen que estimular:

· Un incremento y mejora en los canales de comunicación para que todos los

integrantes de la organización conozcan y comprendan cuál es la estrategia

planteada.

· Llevar adelante un proceso más horizontal y participativo.

· El análisis de los procesos y procedimientos de manera continua y constante.

· El logro de una mejor adaptación a los cambios impuestos por el contexto.

La creación de valor, la reingeniería continua, la gerencia de la calidad total, la

delegación de poder a los empleados (empowerment), las alianzas estratégicas, etc.,



119

son muchos de los desafíos que enfrentan las organizaciones en un entorno

globalizado y cada vez más competitivo. La globalización obliga a los países a

modernizar todas las estructuras organizacionales del Estado a fin de generar

ventajas competitivas para crecer y desarrollarse.

El desarrollo de las administraciones tributarias modernas debe establecer

como prioridad la facilitación y promoción del cumplimiento voluntario de las

obligaciones, generar riesgo a los evasores y prevenir y detectar el fraude.

La administración tributaria municipal puede generar una ventaja competitiva

para ese municipio. Con ese objeto, la administración tributaria debe desarrollar

habilidades distintivas que le permitan alcanzar niveles de:

§ Eficiencia superior en la prestación del servicio tributario

§ Calidad superior en la prestación del servicio tributario

§ Innovación superior en la prestación del servicio tributario

§ Capacidad de aceptación del contribuyente en la prestación del servicio

tributario

Aquellos desafíos antes mencionados constituyen un conjunto de herramientas

que ayudan a aumentar el valor creado para el ciudadano promoviendo la

productividad, la eficacia y la eficiencia en el accionar cotidiano de la administración

tributaria.

El esquema de administración estratégica propone que una vez que se ha efectuado la

exposición la visión, misión, y los valores, y luego de analizar las fortalezas y debilidades que

posee la administración tributaria, como así también las oportunidades y amenazas que se

perciben en el entorno, se formule la estrategia para la organización, diferenciando objetivos

específicos para cada uno de los niveles y sectores de actuación.

B. Formulación e implementación

Una vez que se han definido los aspectos estratégicos principales y los

programas que servirán de apoyo a la misma, se podrá Implementar la Estrategia y

controlar los avances mediante sistemas de control específicos.


120

En este sentido, la implementación de la estrategia difiere de la formulación tal

cual se ve en la tabla nº 6:

TABLA Nº 6 – Diferencia formulación-implementación de la estrategia

FORMULACIÓN IMPLEMENTACIÓN

FORTALEZAS Y ACCIONES Posicionamiento de las fortalezas previo a

las acciones

Manejo de las fortalezas durante las acciones

CENTRADA Eficacia Eficiencia

PROCESO Intelectual Operativo

VIRTUDES Intuición y Habilidad Analítica Motivación y Liderazgo

PARTICIPACIÓN Algunos de los miembros de la

organización

Exige la coordinación entre muchos

individuos

FUENTE: MUÑOZ, Carlos, Etapas de la preparación y evaluación de diseños, en Revista de la F.C. Económicas de

la U.N.C.

Por consiguiente, entendemos que la formulación es evidentemente un

proceso que requiere realizarse en un momento temporal previo a la implementación,

por lo cual es más intelectual, es decir, se necesitará plantear y discutir temas que se

pondrán en práctica más adelante. Por ende, la implementación no requiere más que

realizar las acciones previstas, y ante la necesidad de correcciones ajustar la

actuación de acuerdo a ellas.

Mientras la formulación implicará determinar de qué manera vamos a poder

utilizar nuestras fortalezas identificadas de acuerdo al análisis FODA, la

implementación de la estrategia conlleva la capacidad y habilidad para utilizar las

fuerzas de acuerdo a lo planeado y durante el desarrollo de las acciones previstas.

La formulación trata de enfocarse en obtener resultados eficaces, es decir,

tratar de hacer las cosas de la mejor manera que se pueda esperar. Mientras en la

implementación no se busca otra cosa más que el resultado propuesto

(preestablecido) de la manera menos costosa posible, sin consumir recursos en más

de lo establecido.

Para llevar adelante la formulación de una estrategia se necesita de la intuición

y una estricta y consciente capacidad crítica hacia ideas creativas e innovadoras. Una

vez comenzado el proceso de implementación, se necesitará de una importante

capacidad de liderazgo y motivación para tratar de empujar constantemente a los

agentes municipales hacia el logro de las metas planteadas. Este punto es vital en la


121

implementación dado que muchas veces se comienza a recibir críticas hacia la

viabilidad y factibilidad de la estrategia una vez que se llevan adelante las acciones

correspondientes. Para fortalecer y evitar estas situaciones es muy útil informar y

clarificar a los agentes municipales intervinientes respecto de todos los puntos

estratégicos que le son competentes, a fin de despejar cualquier duda futura.

De acuerdo a lo mencionado en el párrafo anterior, podemos visualizar que si

bien la formulación requerirá de un grupo acotado de personas encargadas de pensar

y definir acciones futuras, la implementación necesitará, como paso previo a su

puesta total en funcionamiento, de una coordinación muy aceitada y de información

continua en referencia a los puntos que se les ha encomendado a cada unidad

funcional. La posibilidad de que surjan conflictos internos dependerá de la capacidad

de liderazgo, motivación y coordinación de los agentes municipales.

C. Conflictos: política y poder

1. Política y poder La inercia organizacional y la carencia de capacidad del municipio para lograr y

luego mantener la eficacia y eficiencia, están ligadas a la resistencia relacionada a los

cambios y la falta de adaptación a las nuevas tendencias que plantea el medio en el

cual se actúa. Asimismo, dicha inercia e incapacidad también se pueden ver

influenciadas por las luchas de poder y las diferencias políticas que se dan lugar en

los niveles directivos de la administración tributaria57. Del mismo modo, en los niveles

inferiores se presentan luchas de poder y conflictos que, generalmente, tienen como

objetivo distorsionar la implementación de las acciones estratégicas definidas,

buscando evitar y posponer cualquier situación de cambio que contradiga los

intereses de los grupos afectados.

Entonces podemos apreciar que a la perspectiva racional, cuyo momento de

desarrollo tiene lugar en la formulación de la estrategia, procede una perspectiva

política, donde el desarrollo de la misma necesitará pasar por un necesario proceso

de establecimiento de compromisos, regateos y concesiones. Por lo tanto, se habla

de la influencia de la política organizacional al momento de implementar acciones



122

estratégicas. Este concepto hace referencia a las tácticas mediante las cuales los

grupos interesados buscan obtener y utilizar el poder para influir en las metas y

objetivos organizacionales con el fin de favorecer intereses sectoriales y/o

particulares.

El desacuerdo respecto de las decisiones a tomar y las acciones a

implementar siempre estará presente debido a que las mismas satisfacen más a

algunos grupos que a otros. Es entonces que los directivos que plantean ciertos

cursos de acción deberán promover e intrigar tales, con el fin de lograr el apoyo de

otros y obtener el respaldo necesario. En este punto, es inevitable la formación de

coaliciones en la búsqueda de incrementar la fuerza política promovida.

A pesar que la política dentro de la administración tiende a fomentar la

satisfacción de intereses sectoriales, se presume que en definitiva el éxito buscado

por las acciones promovidas tenderá a orientar hacia el éxito de la administración

misma. Esto se justifica en la creencia que hace referencia a que el poder logrado se

mantendrá en el tiempo en la medida que las acciones llevadas adelante logren un

éxito necesario que también favorezca el funcionamiento y éxito de la administración.

Sin embargo, se requerirá desarrollar pruebas y evaluaciones continuas en los

directivos con el fin de evitar malos direccionamientos, y con ello la política

organizacional podrá ser saludable, en el marco de un ambiente con aspiraciones

exitosas58.

Por el contrario, si la política crece en forma desmedida y sin controles,

algunos directivos lograrán obtener suficiente poder como para suprimir las ideas de

aquellos que se oponen, facilitando que éstos opositores adquieran una postura

conformistas con el status quo llevando a un estancamiento municipal en la búsqueda

y mantenimiento de la eficacia y eficiencia lograda.

En definitiva, con la aparición de la política se pone en juego la necesidad de

obtener poder. Éste se logra mediante la tenencia de habilidad suficiente para

enfrentar la incertidumbre presente en ciertas situaciones, la posesión de actividades

que conforman el núcleo central de ciertos procesos vitales para la administración

tributaria, el control sobre la información que influye en las decisiones que otros

puedan tomar, la idea de irremplazabilidad respecto de los sujetos y sus

conocimientos, o el control de eventualidades y de los recursos.



123

Es lógico pensar que en las organizaciones públicas el poder se presenta de

manera muy particular y es usado sin prejuicios. El poder se obtiene mediante la

capacidad de influir en los líderes actuales promoviendo acciones que pueden dar

beneficios a grupos de interés sobre los que se quiere obtener su apoyo en la gestión.

Muchas veces estos grupos de interés no son claramente definidos como tales en un

proceso formal de definición de las estrategias, tal cual es el que exponemos en este

trabajo. Este aspecto le quitaría transparencia a la gestión y direccionaría recursos y

servicios a sectores particulares sin respetar los principios y valores antes

mencionados.

Una vez lograda dicha influencia y obtenido el apoyo necesario, las decisiones

fluyen hacia los niveles inferiores, quienes también luchan entre sí por detentar

poderes que necesariamente se vinculan con el desarrollo de actividades y procesos

vitales para el funcionamiento de la administración tributaria. En estos niveles se

requerirá de una política suficiente para poder negociar el desarrollo de dichas

actividades de acuerdo a los lineamientos establecidos, ya que sin ellas no se podría

funcionar perfectamente. Es decir, ante la discrepancia en las acciones estratégicas,

se requiere negociar y regatear con unidades organizacionales claves a fin de obtener

compromiso suficiente para darle viabilidad a las acciones que se quieren promover.

A nivel municipal, la política organizacional tiene que ser un estímulo para

facilitar procesos de cambio que orienten a la eficacia organizacional. Para ello, se

requerirá de un manejo equilibrado de las estructuras de poder establecidas y por

establecer. En consecuencia, podría crearse o concentrarse en una unidad

organizacional las actividades destinadas a coordinar y equilibrar el poder de las

unidades más fuertes, facilitando así el reparto de recursos hacia el resto de las

unidades. Éstas últimas deberían tener la posibilidad de plantear acciones alternativas

o soluciones a problemas específicos, a fin de visualizar posturas fuera del enfoque

propuesto por aquellas unidades poderosas. Por consiguiente, podríamos pensar que

dicha unidad de staff, orientada al asesoramiento pero con poder de decisión y

aprobación, este compuesta por un grupo de personas adecuadamente

seleccionadas o simplemente por una persona debidamente capacitada.

2. Los conflictos La búsqueda por influir en las decisiones tratando de satisfacer objetivos

sectoriales, puede generar conflictos dado que aquellos que no logran obtener poder

pueden llegar a ver frustradas sus expectativas. No obstante, la política no


124

necesariamente causará conflictos, y su manejo efectivo permitirá manejar las

discrepancias posibles.

En este sentido, el conflicto ocurrirá debido a una mala implementación de la

estrategia y un incorrecto diseño de la estructura suficiente para lograr la coordinación

y apoyo de todas las unidades organizacionales. Como corolario podemos ver que si

el conflicto se maneja adecuadamente, se podría alcanzar un mejor desempeño

municipal comparado con las circunstancias a presentarse si no tuviera lugar el

mismo.

La distribución de la autoridad entre las distintas unidades con seguridad

facilitará la generación de conflictos, dado que cada una pretenderá orientar la

estrategia y sus respectivas acciones hacia objetivos vinculados a los intereses

propios. Las relaciones entre las actividades incluidas en los distintos procesos que

trasvasan varias unidades organizacionales requerirán de la coordinación y

cooperación, y ante diferencias de intereses se puede llegar a facilitar la generación

de conflictos. Evidente está que la escasez de recursos estimula una lucha fisiológica

por su obtención, y consecuentemente generará constantes discrepancias sobre las

cuales se requerirá iniciar acciones para negociar.

El conflicto posiciona y saca a la luz la necesidad que existe de cambiar

conceptos en la gestión. Si bien permitirá el mejoramiento del desempeño, cuando el

nivel de conflicto alcanza un punto específico cualquier aumento adicional no logrará

más que reducir dicho desempeño59.

Por consiguiente, la unidad de staff tendrá que lograr trabajar sobre los

conflictos que todavía no han llegado a manifestarse de manera concreta, es decir,

sobre aquellos que pueden generar acciones y reacciones entre los distintos grupos

de poder. Por el contrario, se tiene que tratar de evitar la confrontación directa y

coordinar para estimular la participación de nuevas ideas complementadas con

medidas que satisfagan de manera particular a cada grupo. Si bien los conflictos se

perciben y se sienten, la unidad de staff tiene que tratar de que éstos no lleguen a

manifestarse con disputas y reacciones directas. Lo único que logrará será

consecuencias negativas y obstaculizará la implementación de cualquier cambio

deseado.

59 Ibídem op. cit.; Pág. 435


125

La forma de evitar estas confrontaciones girará en torno a transmitir

propuestas a niveles superiores, tal vez el staff, a fin de que sea quien tome la

decisión por el mejor curso de acción. También se puede buscar la manera de

proporcionar incentivos por el logro de metas de cierto tipo, donde quizás las

propuestas de metas conjuntas sean mejor valoradas.

Al estar las funciones tributarias dispersas en pocas unidades funcionales,

donde sus responsables poseen poder lo suficientemente amplio, la administración

tributaria deberá disponer de un staff preparado para conciliar las discrepancias y

orientarlas hacia fines superadores para la organización. Las decisiones no solo

deben girar siempre alrededor de algunos directivos de confianza, por el contrario

todos deben sentirse participes de las estrategias y sus correspondientes cursos de

acción.

D. La gestión de la calidad en la administración tributaria municipal

La implementación de las normas de calidad es un aspecto importante y

novedoso para la gestión de organismos públicos, y en particular los tributarios. Cada

vez son más las reparticiones de los distintos niveles del Estado que se vuelcan a la

iniciativa de desarrollar procesos de concientización sobre la necesidad de

implementar los conceptos de calidad en la gestión.

Se están generando cambios en las ideas de los dirigentes que detenta el

poder político en la gestión pública respecto de estos conceptos y sus respectivas

metodologías, las cuales poco a poco comienzan a ser aplicadas con beneficiosos

tangibles e intangibles en el ámbito de las organizaciones estatales.

Los políticos comienzan a comprender que los desafíos de la gestión no son

exclusivos de un sector (público, privado o social), sino que son comunes a todos. En

virtud de la importancia de la política y su rol en la comunidad, el sector público debe

asumir responsabilidades no sólo por resolver sus propios problemas de gestión,

como la administración pública, sino también por resolver aquellos de los otros

sectores.

El punto de partida es comprender y valorar el alcance y la necesidad de

definir los procedimientos que determinan la esencia de la actividad de la

organización pública que se esté analizando.


126

Si queremos buscar ejemplos de ello, podríamos considerar casos crecientes

de organismos municipales que decidieron emprender este viaje indefinido que

implica la implementación de normas de calidad, sabiendo que ello conlleva analizar

los distintos procesos administrativos que tienen vínculo con el ciudadano-

contribuyente, en el marco de la mejora continua. Por consiguiente, si se toma la

decisión política de iniciar cambios graduales en la búsqueda de la calidad, se debe

tener en cuenta que ello planteará considerar cada aspecto analizado (procesos

administrativos) de manera regular (continua) entendiendo que la gestión de la

calidad es avanzar, crecer, mejorarse constantemente, juzgando de manera regular si

el accionar que se lleva adelante es el ideal para satisfacer la Visión, la Misión y los

Objetivos Estratégicos definidos en la estrategia misma.

El IRAM (Instituto Argentino de la Normalización y Certificación y miembro de

ISO) ha desarrollado la norma IRAM 3030060, que provee una guía para la

implementación de la norma ISO 9001:2000 (requisitos para la implementación de

sistemas de gestión de calidad) en organizaciones municipales. La misma también

sirvió de antecedente para el "ISO"s Internacional Workshop Agreement", IWA

4:2005, Sistemas de Gestión de la Calidad - Guía para la aplicación de la norma ISO

9001:2000 en gobiernos locales.

Ante el compromiso creciente por parte de los estados públicos respecto a la

necesidad de implementar dicha norma, como base para la mejora en la eficacia y

transparencia de la gestión, se han desarrollado programas para la implementación

de los Sistemas de Gestión de la Calidad (SGC) por los gobiernos provinciales, en el

marco de las actividades de la Federación Argentina de Municipios (FAM) y a través

de su Centro para la Calidad y Modernización de la Gestión Municipal (CECAM).

Como consecuencia se espera ir incrementando (en un ideal exponencial) el número

de municipios normalizados y certificados.

1. Características de la norma y su aplicación municipal Entre las características que podemos encontrar en dicha norma vemos las

siguientes:

60 IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación…op. cit.; Pág. 9


127

· La norma ISO 9000:2000 está siendo cada vez más usada por las entidades

públicas en la Argentina como parte de un nuevo paradigma de gestión, a

pesar de que no es obligatorio usarlas.

· El "cliente" es por lo general definido de la misma manera en corporaciones

privadas, pero la categoría de "ciudadano" es considerada como más

importante por razones sociales y políticas.

· EL proceso de certificación de la calidad no es visto como una intrusión del

sector privado al público.

· Las auditorías de calidad externas e internas facilitan la modernización del

proceso.

· La entidad pública, como una organización certificada, está enfocada a

mantener su alcance y está así en un proceso de mejora continua.

· Transparencia, responsabilidad, participación conjunta y la satisfacción del

ciudadano, son las nuevas dimensiones que se deben alcanzar también por

medio de la adopción de la norma ISO 9001:2000."

Sin embargo, es preciso detenerse en estos puntos para asignar acotaciones

que muestran una especie de brecha entre las características planteadas y su

entendimiento en la puesta en práctica. Éstas se evidencian principalmente en

organismos de nivel municipal, y deberían tenerse en cuenta si lo que en realidad se

busca, tras la certificación de dichas normas, es la mejora constante de la forma de

llevar adelante el trabajo pertinente en beneficio del contribuyente-socio y demás

grupos de interés:

· No es obligatorio la implementación de dichas normas, aunque su certificación

da un “título” a las intenciones de los directivos, y de toda la organización, de

mejorar la satisfacción del contribuyente.

El solo hecho de plantearse su puesta en marcha permite modificar la lógica de

gestión, generalmente basadas en la comodidad y circunstancias diarias (intentando

en muchos casos tratar de cumplir el trabajo a un nivel mínimo evitando entrar en

discusiones sobre cualquier tipo de cambio o mejora).


128

De esta manera, se logra que los empleados, en beneficio del ciudadano,

comiencen a pensar respecto de las sensaciones encontradas desde el “otro lado del

mostrador” y gradualmente sientan la necesidad de modificar posturas y

pensamientos.

Es evidente que no hace falta “certificar” dicha norma para lograr el

mejoramiento en los procesos, ya que el solo hecho de cambiar induce a mejores

rumbos; pero la posibilidad de que otros aprueben las labores organizacionales otorga

el prestigio suficiente para que los mismos empleados se sientan a gusto y su “boletín

de calificaciones” demuestre el “aprobado”, por parte de organismos auditores.

· Si bien no hablamos de “clientes” (al referirnos al receptor de los servicios de

organismos públicos), la búsqueda de la satisfacción del ciudadano-

contribuyente gira en torno al conocimiento de las necesidades de éste y la

generación de valor capaz de incrementar el prestigio del organismo y su

consecuente repercusión social.

Esto lleva a tomar los principios que hacen, en el ideal de las empresas del

sector privado, considerar a sus clientes como motores de su actividad.

Para lograr los objetivos económicos no puede perderse de vista los cambios

generados en el grupo de clientes definidos para cada unidad de negocio. Es por ello

que una organización pública tiene el deber de considerar la evolución mostrada en

los diferentes sectores sociales, y en su correspondiente grupo de interés, si lo que se

pretende es asumir la decisión política de enfrentar reformas estructurales y, por lo

general, tecnológicas y de los procesos, lo cual está inducido por la gestión de la

calidad total.

· Si algo está claro, es que desde los organismos públicos (municipios) se tiene

la certeza que la implementación de los cambios comienza con la revisión de

procedimientos administrativos (servicios ofrecidos), lo cual requiere de

auditorías por parte del certificador.

Dicha revisión, muchas veces comienza a avanzar con la definición de un

grupo específico de personas seleccionadas al solo efecto de llevar adelante los

cambios o su respectivo análisis.

Hablamos de una especie de comité que debería existir permanentemente, lo

que lleva a considerar la creación de un sector específico para coordinar la mejora


129

continua. Sin embargo, este grupo puede llegar a adquirir la permanencia una vez

que el cambio comienza a avanzar.

Tal grupo puede estar conformado por personas externas, por personas

internas o ambas. Siempre apoyadas por la guía brindada desde dicho organismo

certificador. Así mismo, el rodaje de todo el proceso puede llegar a sortear las

primeras certificaciones pero es menester que dicho grupo tenga como premisa los

principios de la calidad y no los pierda de vista en ningún momento.

El solo hecho de que este comité sea incorporado a la estructura lineal de la

organización, puede llevarlo a comenzar a perder “vuelo”, si no cuentan con el apoyo

de las estructuras de poder, como para permitir seguir trabajando en la revisión

constante (conjuntamente con los encargados de cada sector) y la presentación de

mejoras ante la proximidad de una nueva certificación anual. Esto nos permite hacer

referencia y confirmar el concepto de que un auditor certificador no es visto como un

intruso.

Asimismo, para que el auditor pueda operar necesita de aquel grupo de

personas encargadas de moldear los cambios planteados y ajustarlos a los

requerimientos del certificador.

Dicho grupo, por lo general, si es visto como intruso, aun cuando estos

terminen formando parte de la misma estructura y comiencen a vivir en carne propia

los sesgos del Estado, los que pueden llegar a influir e incluso absorber tales

procesos y focos de cambio apoyados por esa masa que denominamos “inercia

estatal”.

· Por su parte, muchas veces se plantea la necesidad de modernizar los

procesos. Esto implica la reducción de despilfarros y excesos, atención de los

detalles que pueden conducirnos al mejoramiento del rendimiento y de la

calidad.

El mejoramiento de los procesos, mediante la modernización, tiene como

herramientas fundamentales61:

§ Eliminación de la burocracia

§ Eliminación de la duplicación

§ Evaluación del valor agregado

61 HARRINGTON, James, Mejoramiento de los procesos…op. cit., Pág. 287


130

§ Simplificación

§ Reducción del tiempo del ciclo del proceso

§ Prueba de errores

§ Eficiencia en la utilización de los equipos

§ Lenguaje simple

§ Estandarización

§ Alianzas con proveedores de los procesos

§ Mejoramiento de situaciones importantes

§ Automatización y/o mecanización

Se podría pensar que ante la decisión inicial de implementar los conceptos de

calidad, siempre se pone a disposición el desarrollo o incorporación de sistemas

informáticos. Los mismos deben tener como base estas mencionadas herramientas

de modernización de los procesos.

El apoyo de los sistemas informáticos debe contemplar la estandarización (a

manera de unificar criterios para llevar adelante los procesos y así cualquier agente

de la organización brinde la misma información ante casos específicos).

Queda implícito considerar que, para poder volcar en algún software los datos

relevantes, previamente los procesos tienen que ser reorganizados. Esto implica

eliminar los pasos burocráticos, la duplicidad de actividades y controles, reducir el

tiempo que insumen los cuellos de botella acotando el tiempo de ciclo total. Toda

modificación y/o reorganización tiene que ser evaluada desde el punto de vista del

valor que cada actividad aporta al proceso. Por ello, para aquellas que no agregan

valor se necesitará determinar la conveniencia de su eliminación o, en su defecto,

tercerizarse a fin de reducir costos estructurales relacionados.

Todos estos cambios buscan simplificar los procesos, mejorar el valor

agregado para el usuario del proceso y, en definitiva, generar actividades que

permanentemente estén siendo evaluadas respecto de la calidad y valor aportado al

sistema total de la organización.

· Esta detallado anteriormente el punto de vista en referencia a la necesidad de

no abandonar a mitad de camino el ciclo de mejora continua que requiere la

implementación de normas de calidad.

No solo basta con redefinir cambios en un punto específico y luego olvidar las

evaluaciones constantes que buscan eliminar errores de arrastre y/o nuevos.


131

Se requiere desarrollar e incentivar un proceso de concientización referido a

los principios de la calidad total. No perder de vista la importancia de cuestionar los

procesos y los resultados, a fin de plantearse nuevos objetivos ajustados a la realidad

que experimenta el usuario del sistema.

· La satisfacción del ciudadano es el incentivo que predomina al momento de

embarcar el uso de los conceptos de calidad. Sin embargo, podemos ver

claramente que la reestructuración de los procesos y la reorganización

funcional, lleva a mejorar los servicios prestados pero posteriormente ayudan a

mejorar la reputación de la organización, y le dan prestigio y transparencia a la

gestión, e indirectamente y a mediano plazo se verán incrementados los

niveles de recaudación. O por lo menos el municipio tendrá los justificativos

necesarios para exigir el cumplimiento de las obligaciones tributarias, fundado

en mejores servicios de calidad brindados a la sociedad en general.

2. Las claves de la norma en el municipio La implementación de la gestión de la calidad en el municipio permitirá:

· Demostrar la capacidad que se tiene de proporcionar de forma coherente,

productos que satisfacen los requisitos de los contribuyentes y grupos

relacionados.

· Incrementar el nivel de satisfacción de los contribuyentes y grupos relacionados

mediante la aplicación eficaz del sistema, la mejora continua del mismo y el

aseguramiento de la conformidad con los requisitos del contribuyente.

La adopción de un sistema de gestión de la calidad debería ser una decisión

estratégica de la organización62. El diseño y la implementación de tal sistema están

influenciados por diferentes necesidades, objetivos particulares, los productos

suministrados, los procesos utilizados y el tamaño y estructura de la organización.

La implementación de la norma lleva a replantear el enfoque mediante el cual

se considera a la administración tributaria y su forma de organizarse. Como ya se

mencionó, se trata de adoptar un enfoque horizontal, donde se privilegia el

conocimiento concreto y acabado de todas las actividades incluidas en los procesos,

62 IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación… op. cit.; Pág. 56


132

contrario al enfoque vertical generalmente adoptado. Es un enfoque basado en los

procesos y considera primordial detectar y gestionar numerosas actividades

relacionadas entre sí.

Una actividad que utiliza recursos, y que se gestiona con el fin de permitir que

los elementos de entrada se transformen en resultados, se puede considerar como un

proceso. Frecuentemente el resultado de un proceso constituye directamente el

elemento de entrada del siguiente proceso. Por lo tanto, la aplicación de un sistema

de procesos dentro de la organización, junto con la identificación e interacciones de

estos procesos, así como su gestión puede denominarse como "enfoque basado en

procesos".

Una ventaja del enfoque basado en procesos es el control continuo que actúa

sobre los vínculos entre los procesos individuales dentro del sistema de procesos, así

como sobre su combinación e interacción.

Un enfoque de este tipo, cuando se utiliza en un sistema de gestión de la

calidad, enfatiza la importancia de:

· la comprensión y el cumplimiento de los requerimientos de cada proceso,

· la necesidad de considerar los procesos en términos del valor que aporten,

· la obtención de resultados de desempeño y eficacia del proceso, y

· la mejora continua de los procesos con base a mediciones objetivas.

El modelo de un sistema de gestión de la calidad basado en procesos se

muestra en el gráfico nº 12.


133

GRAFICO Nº 12 - Modelo de gestión de la calidad

FUENTE: IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación de la norma IRAM – ISO 9001:2000 en

municipios

Esta figura muestra que los contribuyentes juegan un papel significativo para

definir los requisitos de los procesos como elementos de entrada. El seguimiento de

su satisfacción requiere la evaluación de la información relativa a la percepción del

contribuyente acerca de si la administración tributaria ha cumplido sus requerimientos.

Por su parte, cada proceso utiliza la metodología “PHVA” para:

· Planificar: establecer los objetivos y procesos necesarios para conseguir

resultados de acuerdo con los requisitos del cliente y las políticas de la

organización;

· Hacer: implementar los procesos;

· Verificar: realizar el seguimiento y la medición de los procesos y los productos

respecto a las políticas, los objetivos y los requisitos para el producto, e

informar sobre los resultados;

· Actuar: tomar acciones para mejorar continuamente el desempeño de los

procesos.

Este modelo de gestión basada en los procesos involucra desde el

conocimiento de las necesidades y expectativas de los contribuyentes (y grupos de

interés) hasta el seguimiento de los resultados del grado de satisfacción de las

CONTRIBUY.

Requisitos

CONTRIBUY.

Satisfacción

MEJORA CONTINUA DEL SISTEMA

DE GESTIÓN DE CALIDAD

RESPONSABILIDAD DE LA

DIRECCIÓN

GESTIÓN DE

LOS

RECURSOS

REALIZACIÓN DEL

PRODUCTO

MEDICIÓN

ANÁLISIS Y

MEJORA

PRODUCTO

Salidas Entradas


134

mismas. La posibilidad de medir las necesidades y su satisfacción se verá facilitada

mediante la complementación con el Cuadro de Mando Integral en el Control de la

Estrategia Tributaria. Esta medición se puede realizar a pesar que tanto las

necesidades y expectativas como el nivel de satisfacción pueden ser parámetros

difíciles de medir ya que no siempre el cliente está disponible y dispuesto a expresar

su percepción respecto al servicio recibido; y también debido a que implica reflejar

percepciones cualitativas, subjetivas y altamente cambiantes en períodos cortos de

tiempo.

C a pí tu l o VI I CONTROL ESTRATÉGICO

A. Conceptos

Según Hill y Jones, el control estratégico63 implica medir un conjunto de

variables a fin de ser evaluadas y analizadas, permitiendo tomar decisiones y

proponer acciones de mejora.

De esta manera se podrá determinar la calidad del servicio brindado, mediante

la evolución de ciertos parámetros, el seguimiento de las características del servicio,

la evaluación de los resultados de auditorías internas y resultados de medición de la

satisfacción del contribuyente.

La alta dirección de la administración tributaria debe basar sus decisiones en

datos y hechos, ya que a partir de ellos y después de analizarlos, estos datos se

convertirán en información útil para evaluar la eficacia de su gestión.

Sobre esto se basa la importancia de definir parámetros para monitorear los

servicios, los procesos y la satisfacción del contribuyente, entre otros, de forma tal de

estar permanentemente mejorando el sistema de gestión y la satisfacción de los

clientes internos y externos.

B. Aspectos del control estratégico municipal

1. Seguimiento y medición

a) Satisfacción del contribuyente


CONTROL ESTRATÉGICO

136

La medición del grado de satisfacción del contribuyente es la fuente principal

que realimenta al sistema de gestión de la calidad.

Para ello será necesario elaborar métodos que permitan recolectar datos

vinculados a esas percepciones, lo cual se definirá mediante la herramienta del

Cuadro de Mando Integral.

Dentro de ella, se identificarán variables que aporten valores a los distintos

indicadores preestablecidos, los cuales se recolectarán por medio de encuestas de

satisfacción, el libro de quejas y sugerencias, los sistemas de reclamos y denuncias,

etc.

Los aportes de estos datos sacarán a la luz aspectos donde se puede

implementar acciones que incrementen el valor percibido por el contribuyente.

b) Auditoría interna

Este tipo de control permitirá definir si el sistema está funcionando conforme a

lo planificado y si continua siendo eficaz en dicho funcionamiento

Es necesario que esta metodología de medición sea vista como un mecanismo

de recolección de información en el cual participan conjuntamente el auditor y

auditado tratando de determinar la conformidad del sistema con los requerimientos

preestablecidos, y detectar oportunidades de mejora.

Ante cualquier desvío detectado, se deben implementar acciones de mejora

para corregir el rumbo.

No se deben realizar al azar, sino que tienen que planificarse y programarse de

acuerdo a la importancia de los procesos, los resultados de las auditorias anteriores,

el alcance y objetivo, además de la frecuencia y asignación de los auditores.

1. La planificación de cada auditoría debe contemplar la determinación de los

aspectos a ser auditados, confeccionando una Lista de Verificación (tabla nº

6), tal cual se muestra a continuación:

TABLA Nº 6 - Lista de verificación de auditoria

DÍA HORA PROCESO A AUDITAR AUDITOR AUDITADO REQUISITOS A AUDITAR

FUENTE: IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación de la norma IRAM – ISO 9001:2000 en

municipios


137

2. No debe olvidarse la necesidad de auditar procesos tercerizados, ya que si

bien no son desarrollados por unidades funcionales de la administración

tributaria municipal, el correcto cumplimiento sigue siendo responsabilidad de

ella.

3. Luego, el auditor debe elaborar el Informe de Auditoría el cual contendrá los

desvíos encontrados y las acciones correctivas y preventivas necesarias para

evitar la recurrencia del mismo. Éste será enviado tanto al auditado como a los

directivos.

4. Los informes de auditorías deben quedar adecuadamente registrados y

archivados.

c) Seguimiento y medición de los procesos tributarios

A cada proceso tributario se le debe realizar una medición a fin de determinar

el logro de los objetivos correspondientes.

Cada proceso especificado en el Manual de Procedimientos Tributarios, tiene

definido una serie de indicadores de efectividad, eficiencia y adaptabilidad, los cuales

serán cuantificados al momento de realizar las mediciones de la eficacia de los

procesos.

d) Seguimiento y medición del servicio tributario final

El en caso de la medición de los servicios tributarios, la metodología utilizada

es la misma que para medir procesos ya que la única diferencia entre ambos es el

cliente final. En el caso de los servicios tributarios será el contribuyente, mientras que

en los procesos será una unidad funcional.

Sin embargo, la medición de los servicios tributarios es la más importante ya

que es quien define totalmente la calidad de los procesos tributarios y la satisfacción

de las expectativas del contribuyente.

Tanto las mediciones como las auditorias sobre estos procesos finales deben

realizarse constantemente, a fin de detectar probables deficiencias o desajustes y

aplicar las medidas de contingencias apropiadas.


138

2. Control del servicio no conforme La No Conformidad se evidencia al detectar casos de servicios tributarios que

no cumplen con los requerimientos establecidos en el Manual de Procedimientos

Tributarios, detectados mediante la medición de los procesos.

Este tipo de control activa los procesos de contingencias previamente definidos

en dicho manual, a fin de subsanar errores en la entrega del servicio tributario final.

Es decir, que ante la detección de indicadores desviados de su valor normal, los

procesos de contingencias se activaran y darán lugar a una serie de acciones

correctivas, las que serán a su vez documentadas y registradas.

El registro de las no conformidades (por ende, la activación de los procesos de

contingencias) permitirá evaluar la reiteración, criticidad y gravedad de la no

conformidad para tomar medidas preventivas.

3. Análisis de datos Las mediciones de los indicadores definidos para cada proceso deben ser

analizadas por parte del responsable de las salidas de cada proceso, quien elevara

un informe de gestión permanente a los directivos

La disponibilidad y frecuencia de dicho informe de gestión dependerá de la

importancia y naturaleza de cada proceso y sus indicadores.

Por ejemplo, si bien la toma de los tiempos de atención se realiza diariamente,

los directivos necesitaran la estadística de manera semanal o quincenal. Por su parte,

para la cantidad de gestiones realizadas para cada tributo quizás se necesite una

estadística mensual o trimestral.

En este sentido, el Cuadro de Mando Integral permitirá tener definido

claramente cuáles son los indicadores que competen a cada unidad funcional, y sobre

ellos basar los informes pertinentes.

4. Mejora

a) Mejora continua

Las actividades que verifican que la política tributaria y los objetivos se están

cumpliendo (como las auditorías internas, el análisis de datos, las acciones

correctivas y preventivas, y la revisión por parte de la dirección) son las fuentes de


139

información básicas para la detección de procesos, actividades, metodologías y

criterios que pueden ser mejorados.

El esquema de mejora continua debería ser el siguiente, según el gráfico nº 13:

GRAFICO Nº 13 - Esquema de mejora continua

FUENTE: IRAM; Norma IRAM 30300 – 2003, Guía para la interpretación de la norma IRAM-ISO 9001:2000 en

municipios

Detectadas las oportunidades de mejora se debe filtrarlas de acuerdo a la

importancia, impacto, prioridad, etc.

Una vez seleccionadas aquellas que tendrán prioridad, se realizará un

esquema reducido de evaluación de alternativas y selección de soluciones de

acuerdo al análisis FODA y de la matriz MPEC tal cual fue mostrado en la evaluación

y selección de estrategias.

b) Acciones correctivas

Implican un conjunto de actividades que se ponen en funcionamiento como

consecuencia de las no conformidades en los procesos y servicios tributarios.

Se definen en el correspondiente Plan de Contingencias elaborado para cada

No Conformidad posible, el cual incluye una serie de procesos expuestos en el

Manual de Procedimientos.

c) Acciones preventivas

Implica un conjunto de actividades que se ponen en funcionamiento tratando

de evitar que se produzcan No Conformidades en los procesos tributarios.

DEFINICIÓN, MEDICIÓN Y ANÁLISIS DE LA

SITUACIÓN ACTUAL

OBJETIVOS DE MEJORA

BUSQUEDA Y EVALUACIÓN DE POSIBLES

SOLUCIONES

IMPLEMENTACIÓN DE LAS SOLUCIONES

MEDICIÓN, VERIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE LAS

IMPLEMENTACIONES

FORMALIZACIÓN DE LOS CAMBIOS


140

No están definidas en ningún proceso pero la tendencia desviada en la

medición de los indicadores de eficacia de cada uno debe ser alarma para activarlas.

C. Cuadro de Mando Integral

De acuerdo al Modelo de Gestión Estratégica Tributaria planteado en el

presente trabajo, es necesario analizar y establecer de manera concreta cuales son

todos los procesos que agregan valor a la administración tributaria. Dicha

especificación se plasma en lo que se denomina Manual de Procedimientos, donde se

solicita detallar cuales son los indicadores que permitirán evaluar que el producto de

cada proceso o subproceso cumpla con los requerimientos. Por medio de estos

indicadores se podrá controlar la viabilidad de las acciones estratégicas y la

necesidad de medidas correctivas.

De esta manera, cada proceso tributario contribuirá al logro de los objetivos

previstos en la Estrategia Tributaria.

El control estratégico permitirá evaluar el desempeño y tomar medidas

correctivas. Va a darle a la administración tributaria la información necesaria para

controlar la estrategia y la estructura, y por ende comprender si la estrategia se está

implementando de la forma adecuada.

La administración tiene que ser capaz de elaborar información precisa respecto

del desempeño, con la intención de evaluarlo y aplicar las correcciones que le fueran

pertinentes.

Hemos comentado la importancia de considerar la información, el conocimiento

y el saber en la gestión organizacional. No solo basta con saber cómo hacer las cosas

para ser eficaces, sino que también se requiere saber qué hacer y saber ser. Es decir,

que el desempeño y la performance de la administración dependerán de la eficiencia,

la diferencia y la identidad con que se desarrollen las actividades64. Por lo cual, la

información, el conocimiento y el saber son las piedras fundamentales a la hora de

lograr ser eficaces en el desempeño de las funciones que la sociedad le ha conferido

al Estado Municipal, y por extensión a la administración tributaria.



141

En este sentido, el Cuadro de Mando Integral es una herramienta muy útil para

la gestión de la Estrategia Tributaria dado el entorno cambiante en el que se

desempeñan actualmente las administraciones tributarias.

Su característica principal es que complementa los indicadores de la actuación

pasada con medidas de los inductores de actuación futura65. Utiliza objetivos e

indicadores que se derivan de la visión y la estrategia de la organización. Estos se

refieren a la actuación de la organización desde cuatro perspectivas que proporcionan

el marco necesario para un cuadro de mando integral: la financiera, la del cliente, la

del proceso interno y la de formación y crecimiento.

El Cuadro de Mando Integral permite:

1. Revelar claramente los inductores de valor para una actuación financiera y

competitiva de categoría superior a largo plazo. En muchos casos las

administraciones tributarias pierden de vista el largo plazo guiadas por

herramientas que se utilizan para medir únicamente una perspectiva financiera (el

presupuesto).

2. Poner énfasis en que los indicadores financieros y no financieros deben formar

parte del sistema de información para empleados en todos los niveles de la

organización

3. Llevar adelante procesos de gestión decisivos:

· Aclarar y traducir o transformar la visión y la estrategia

· Comunicar y vincular los objetivos e indicadores estratégicos

· Planificar, establecer objetivos y alinear las iniciativas estratégicas

· Aumentar la retroalimentación y formación estratégica

Tan importante como la formulación de las estrategias es poder llevarlas a la

práctica, es decir, implementarlas. Es por ello que el uso del cuadro de mando integral

puede permitir una mejor implementación de la estrategia y será la base para el

Modelo de Gestión Estratégica Tributaria sobre el cual estamos trabajando.

65 KAPLAN, Robert y NORTON, David; El Cuadro de Mando Integral (The Balanced Scorecard); 1996; Ediciones Gestión 2000; Pág. 8


142

De acuerdo a lo que Kaplan y Norton exponen, se entiende que las

perspectivas para el análisis de la actuación pasada y los indicadores de la actuación

futura que se podrían implementar para la administración tributaria son66:

1. Perspectiva del ciudadano/contribuyente

2. Perspectiva financiera

3. Perspectiva del proceso interno

4. Perspectiva de formación y crecimiento

Esto lo visualizamos en el gráfico nº 14:

GRAFICO Nº 14 - Perspectivas del cuadro de mando integral

FUENTE: Adrián MINETTO, Administración Tributaria, un aporte para el gerenciamiento estratégico

La utilización de estas perspectivas contribuye a la creación de valor para la

comunidad con la consecuente mejora en la calidad de vida. Este supuesto se plantea

en el marco de que las acciones orientadas a plasmar objetivos claros y medibles

permitiendo, por un lado, estimular el logro de resultados alcanzables y controlables,

y, por otro, demostrar la conciencia existente respecto a la necesidad política y social

de llevar adelante una gestión pública transparente y eficaz, lo cual puede ser

percibido positivamente por la sociedad en su conjunto.

66 Adaptación del cuadro expuesto por Robert S. Kaplan y David P. Norton, El Cuadro de Mando Integral (The Balanced Scorecard), 1996 Ediciones Gestión 2000

PROCESOS INTERNOS

¿En qué procesos debemos ser

excelentes para satisfacer a los

ciudadanos y contribuyentes?

CIUDADANOS -

CONTRIBUYENTES

¿Cómo satisfacer a las

necesidades de la ciudadanía en

la prestación del servicio?

FINANCIERA

¿Cómo deberíamos desempeñar

nuestra función de acuerdo a la

Política Presupuestaria, la

Ordenanza Tarifaria y los

Objetivos Políticos de la Gestión?

FORMACIÓN Y CRECIMIENTO

¿Cómo mantener y sustentar

nuestra capacidad de mejorar

para alcanzar la visión?

VISIÓN Y ESTRATEGIA


143

Así, Minetto desarrolla las perspectivas teniendo en cuenta el punto de vista

tributario67.

La perspectiva del ciudadano-contribuyente debería ser la de mayor

importancia y puede incluir objetivos estratégicos en dos sentidos:

· El primero, referido al resguardo del interés general mediante el avance

hacia la implementación de un modelo tributario más justo y transparente,

para lo cual los indicadores que podrían utilizarse estarían relacionados

con:

o el grado de cumplimiento de los principios constitucionales de

justicia y equidad.

o grado de comunicación de la información fiscal

· El segundo, en el sentido de favorecer una mejor interacción y relación con

los contribuyentes con objetivos de:

o incremento de la base tributaria,

o incremento de contribuyentes,

o retención de contribuyentes,

o satisfacción de contribuyentes en cuanto a calidad, tiempo y

mejora del servicio.

La perspectiva financiera puede incluir objetivos estratégicos referidos a:

· El crecimiento de la recaudación,

· Reducción de costos/mejora de la productividad,

· Utilización de los activos

· No exceder el presupuesto.

La perspectiva interna puede hacer referencia a objetivos estratégicos que

apunten a:



144

· Simplificar las interacciones con el contribuyente,

· Promover la solución de problemas al contribuyente,

· Mejorar la productividad,

· Incrementar los contactos positivos

· Mejorar el lay out, infraestructura y salas de espera

La perspectiva de formación y crecimiento podría incluir objetivos referentes a

desarrollar:

· Las capacidades de los empleados, con indicadores que sirvan para medir:

o La productividad del empleado,

o La satisfacción del empleado y

o La retención del empleado.

· Las capacidades de los sistemas de información con indicadores que

midan:

o la actualización de la tecnología de los sistemas de

información,

o el incremento de la precisión y el mejoramiento de la

oportunidad,

· La motivación y delegación de poder (“empowerment”) con indicadores de:

o las sugerencias que se han hecho y las que se han puesto en

práctica,

o indicadores de mejora en calidad del servicio, ahorros en

gastos, productividad en el tiempo,

· coherencia de objetivos con indicadores sobre la:


145

o coherencia de los objetivos individuales con los de la

administración (la coherencia de los objetivos puede medirse

analizando en qué medida cada nivel se encuentra expuesto

al CMI, tratando de incrementar el % de personal expuesto)

o indicadores de la actuación en equipo que apunten a que los

diferentes equipos de la administración tributaria se

proporcionen asistencia y apoyo mutuo.

Minetto expone que el proceso de gestión del cuadro de mando comienza

cuando el más alto nivel directivo de la administración tributaria se pone a trabajar

para traducir la estrategia en unos objetivos estratégicos específicos. Es decir, que

necesita de la formulación y pensamiento a priori de la estrategia tributaria, tomando

como guía el modelo de gestión antes expuesto. Como resultado, el nivel directivo fija

unos cuantos objetivos específicos para cada una de las perspectivas de análisis, que

apuntan a clarificar la visión y la estrategia.

La vinculación final de los objetivos ciudadano/contribuyente, financieros y de

procesos internos con los de formación y crecimiento, revela la razón fundamental

para realizar inversiones importantes en el perfeccionamiento de empleados, en

tecnología y sistemas de información y en reingeniería de los procedimientos

tributarios. Estas inversiones generan innovaciones y mejoras en los procesos

internos y en el trato hacia los contribuyentes.

Luego se procede a comunicar y vincular los objetivos e indicadores

estratégicos a través de toda la organización, por medio de boletines internos,

anuncios, vídeos e incluso de forma electrónica a través de ordenadores colocados

en red.

Lo que se trata de lograr es poder informar a todos y cada uno de los agentes

tributarios municipales cuáles son los objetivos críticos que deben alcanzarse para

llegar al éxito de la estrategia definida.

Una vez que todos los empleados comprenden los objetivos e indicadores de

alto nivel se pueden establecer objetivos específicos para cada unidad organizacional,

de manera tal que apoyen la estrategia global de la administración tributaria. En

definitiva, toda la administración debe comprender los objetivos a largo, y la estrategia

para conseguir esos objetivos.

Por su parte, si bien para empezar a llevar adelante la gestión teóricamente el

municipio debería realizar una previsión de los gastos e ingresos futuros (y


146

paralelamente definir la estrategia), luego se deberían obtener dichos ingresos y

utilizarlos para enfrentar las erogaciones, en la práctica se da todo lo contrario. Es

decir, lo primero que se tiene en cuenta son los objetivos incluidos en la perspectiva

financiera. Por consiguiente, siempre la estrategia se inicia con los requerimientos

presupuestarios fijados, por lo cual, luego de establecidos los objetivos estratégicos

para la perspectiva financiera los directivos de cada área tienen que identificar los

objetivos de extensión para los ciudadanos-contribuyentes, procesos internos y

formación y crecimiento. Posteriormente proceden a alinear las iniciativas estratégicas

integrando la planificación a largo plazo en su proceso anual de presupuesto.

El proceso de planificación y formulación de la gestión conjuntamente con el

establecimiento de objetivos permite a la administración tributaria:

· Cuantificar los resultados a largo plazo que desea alcanzar;

· Identificar los mecanismos y proporcionar los recursos necesarios para

alcanzar estos resultados,

· Establecer metas a corto plazo para los indicadores financieros y no

financieros del cuadro de mando.

Por último, los directivos necesitan disponer de una retroalimentación

adecuada respecto si la estrategia planificada sigue siendo viable y podrá culminar

con éxito. Se necesita información para poder cuestionar si las asunciones

fundamentales que se hicieron cuando lanzaron la estrategia aún son válidas.

El Cuadro de Mando Integral (CMI) se consolida como un sistema de gestión

flexible que le permite a la administración vigilar y ajustar la puesta en práctica de sus

estrategias, y si fuera necesario, hacer cambios fundamentales en la propia estrategia

a partir de una retroalimentación efectiva. El CMI no solo mide los cambios en los

indicadores, sino que también favorece el cambio.

D. Las perspectivas y la medición

Una administración tributaria que no persiga incrementar la conciencia fiscal en

la población tendrá, tal vez, resultados financieros superiores en el corto plazo pero el

menor cumplimiento voluntario futuro la dejará con ingresos mermados a largo plazo.

Aun así, la gestión eficaz y eficiente se encontrará en la medida que se puedan lograr


147

impactos positivos tanto en la recaudación como en la imagen organizacional y en la

organización misma (puertas adentro). Con este esquema, al final del camino

veremos que los dos últimos aspectos contribuyen de manera continua y directa o

indirectamente a mantener y/o mejorar los niveles de recaudación.

No obstante ello, Kaplan y Norton mencionan el fenómeno denominado la “era

de la información”, exponiendo que las medidas financieras por sí solas resultan

inadecuadas para guiar y evaluar la trayectoria de la organización. La administración

carece de indicadores que reflejen gran parte del valor que ha sido creado o destruido

por las acciones de los directivos durante el período contable más reciente. Así, los

indicadores financieros dicen algo, pero no todo, sobre la historia de las acciones

pasadas, y no consiguen proporcionar una guía adecuada para las acciones que hay

que realizar hoy y el día de mañana, con el fin de crear valor financiero a futuro.

Por lo tanto, el cuadro de mando integral (CMI)68:

· Permite a los directivos traducir la visión y estrategia en un conjunto

coherente de indicadores de actuación.

· Proporciona un marco, una estructura y un lenguaje para comunicar la

misión y la estrategia; utilizando indicadores que informan a los empleados

sobre los causantes del éxito actual y futuro.

· Debe ser visto y utilizado como un sistema de comunicación, de

información y de formación, y no como un sistema de control.

· Debe utilizarse para articular y gestionar la estrategia de la administración,

coordinando y alineando las iniciativas de cada unidad funcional.

En consecuencia, las 4 perspectivas del CMI permitirán un equilibrio entre los

objetivos a corto y largo plazo, entre los resultados deseados y los inductores de

actuación de esos resultados, y entre las medidas objetivas y las subjetivas. Un

detalle analítico de tales perspectivas puede verse a continuación:

1. Perspectiva financiera Entendemos que los indicadores financieros son valiosos para resumir las

consecuencias económicas, fácilmente mensurables, de acciones que ya se han



148

realizado. Así, reflejan si la estrategia que está implementando la administración

tributaria está contribuyendo a la mejora del mínimo aceptable.

La construcción de un cuadro de mando integral debería animar a las distintas

unidades a vincular sus objetivos financieros con la estrategia de la administración.

Un vez que se dispone de las metas financieras, éstas se podrían utilizar como

punto de referencia para los objetivos e indicadores en todas las demás perspectivas

del CMI. Cada una de las medidas seleccionadas debería formar parte de un eslabón

de relaciones de causa-efecto, que culmina en la mejora de la actuación financiera.

El CMI debe contar la historia de la estrategia, empezando por los objetivos

financieros a largo plazo, y luego vinculándolos a la secuencia de acciones que deben

realizarse con los procesos financieros, los ciudadanos-contribuyentes, los procesos

internos, y finalmente con los empleados y los sistemas, para lograr una adecuada

actuación económica a largo plazo.

2. Perspectiva del ciudadano/contribuyente Los directivos de la administración pueden analizar en qué medida al cumplir

los objetivos presupuestarios se cumple con los principios legales y de calidad fijados

de acuerdo con las necesidades de los contribuyentes. También pueden identificar

aquellos sectores críticos o de mayor evasión y acrecentar las accionar que busquen

influir en ellos.

De acuerdo a esta perspectiva, el CMI requiere identificar las necesidades de

los grupos de contribuyentes que no se encuentran satisfechas y aquellos segmentos

que requieran un servicio diferencial.

De esta manera, el CMI facilitará a los directivos articular la estrategia a

implementar con las necesidades insatisfechas de la comunidad, proporcionando

rendimientos financieros futuros de categoría superior.

En esta perspectiva, las administraciones tributarias necesitarán identificar los

distintos segmentos de la ciudadanía en los que se debe actuar y qué tipo de

actuación se debe efectuar en cada sector o segmento diferenciado.

La diferenciación de los distintos segmentos puede hacerse teniendo en

cuenta varios criterios, entre los que podemos encontrar por sector económico

(comercio, industria, etc.), por zona (norte, sur, agrícola, ganadera, etc.), por tipo de

industria, por tipo de comercio, por cumplimiento de las etapas de cumplimiento o la

que sea apropiada para tomar decisiones que tengan en cuenta no solo las

necesidades fiscales sino también el interés general.


149

El CMI permitirá que la estrategia equipare los indicadores claves respecto de

los contribuyentes (equidad, incorporación de nuevos contribuyentes, cumplimiento,

satisfacción con el servicio, etc.) con los segmentos de contribuyentes seleccionados.

También permitirá identificar y medir de forma explícita las estrategias que

implementarán en los segmentos de contribuyentes seleccionados, a los efectos de

promover el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales, incrementar el

riesgo y mejorar la imagen de la administración tributaria.

El CMI permitirá un seguimiento de los distintos segmentos de contribuyentes y

un tratamiento distintivo a partir de las necesidades insatisfechas y del incumplimiento

detectado. Las acciones diferenciadas se motivan en las distintas necesidades y

preferencias de los segmentos de contribuyentes que se han definido. De esta

manera, una vez que la administración tributaria ha identificado y seleccionado sus

segmentos de contribuyentes, puede definir los objetivos y medidas adecuadas a

ellos.

En consonancia, se puede diferenciar dos tipos de medidas para la perspectiva

de ciudadano-contribuyente.

· El primer conjunto representa las medidas genéricas que virtualmente

cualquier administración debe utilizar (cumplimiento voluntario, percepción

de riesgo, la satisfacción del Contribuyente con el servicio, etc.).

· El segundo conjunto de medidas representa establecer los inductores de la

actuación desde la perspectiva del ciudadano-contribuyente. Implica tratar

de entender qué es lo que se puede hacer para mejorar el nivel de

cumplimiento voluntario, desde una postura que tiene en cuenta las

necesidades del segmento en tratamiento. Las medidas de impulso de la

actuación surgen de las propuestas de valor que la administración debe

intentar entregar a los ciudadanos y contribuyentes de cada segmento

seleccionado.

Las administraciones tributarias deben añadir mayor valor a los ciudadanos-

contribuyentes a través de sus servicios para incrementar el cumplimiento voluntario

por parte de cada segmento seleccionado. O por lo menos, el municipio podrá exigir

el pago de los tributos correspondientes, aludiendo la necesidad de financiamiento de

actividades que hacen al bienestar y satisfacción general, basándose en la prestación

de servicios de calidad.


150

Aunque las propuestas de valor varían según los sectores económicos y los

diferentes segmentos de contribuyentes se pueden observar algunos atributos

comunes para las propuestas de valor en los distintos segmentos, a saber:

· Los atributos de los servicios

o Se relacionan con la funcionalidad del servicio prestado por la

administración tributaria, su costo y su calidad.

· La relación con los ciudadanos-contribuyentes

o La dimensión de las relaciones con los ciudadanos/contribuyentes incluye

la prestación del servicio de aplicación y recaudación de impuestos a la

comunidad, y la sensación del ciudadano respecto a la eficiencia y

eficacia en el servicio prestado por la administración.

· Imagen y prestigio

o Refleja algunos de los factores intangibles que aumentan la relación

respecto de contribuyentes e impuestos reales/potenciales y promueven

el cumplimiento voluntario de las obligaciones.

o Las administraciones tributarias deben operar apuntando a lograr niveles

de calidad superior. Los alcances en ese sentido refuerzan la eficiencia,

el incremento de la percepción de riesgo para el evasor y también el

cumplimiento voluntario de las obligaciones.

Por otra parte, los indicadores que las administraciones tributarias pueden

utilizar para mejorar el servicio desde la perspectiva del ciudadano/contribuyente se

pueden referir al tiempo, calidad y precio del mismo.

Tiempo

· Implicará considerar el desarrollo de capacidades tendientes a permitir la

respuesta rápida y fiable a las necesidades de los contribuyentes y reducir

continuamente los tiempos de espera.

· También se tendrá que considerar la necesidad de mejorar continua y

oportunamente la respuesta a las distintas modalidades de evasión y elusión

impositiva que puedan surgir.

· En este sentido es vital la aplicación de estrategias basadas en el “justo a tiempo”


151

(just in time) desde la doble perspectiva servicio superior - riesgo superior.

· La inclusión de indicadores basados en el tiempo indica la importancia de

satisfacer las expectativas de los ciudadanos en ambas direcciones y así reforzar

la perspectiva Financiera dado que un servicio superior proporcionará

importantes incrementos en la recaudación y en la equidad del sistema.

Calidad

· Una administración tributaria que no proporcione un servicio de calidad

posiblemente se vea incidida por los riesgos de la ineficiencia operativa

(tendencia a la evasión, tercerización de actividades, etc.).

· Por otra parte, las administraciones tributarias se enfrentan a una característica

particular cuando un contribuyente percibe fallos en la calidad del servicio y

debido a ello se ve motivado a incumplir sus obligaciones usando como

argumento al respecto las fallas detectadas.

· Así, la implementación de una estrategia que se fundamente desde el enfoque de

un modelo de gestión tributaria y que utilice indicadores apropiados, permitirá

reforzar la consecución de los objetivos financieros en lo referido a una mayor

recaudación de los tributos, además de una muy probable mejora en la eficiencia.

Costo

· Una administración tributaria más eficiente disminuye el gasto público, con lo cual

requiere una menor proporción de tributos para solventar su actuación y genera

una disponibilidad de fondos mayor en la ciudadanía para aumentar el gasto

privado y/o la inversión privada.

3. Perspectiva del proceso interno Se requiere que los directivos identifiquen los procesos críticos internos en los

que la administración tributaria debe ser excelente. Éstos permitirán a los distintos

departamentos que se hayan dedicados a las tareas o actividades primarias, entregar

propuestas de valor que incrementen el cumplimiento voluntario por parte de los

contribuyentes de cada segmento de la economía.

Se busca obtener medidas que se centren en procesos internos que tendrán el

mayor impacto posible en la satisfacción del contribuyente y en la consecución de los

objetivos financieros de la administración.

También se debe evaluar la necesidad de modificar los servicios que se

brindan a las distintas unidades encargadas de cumplir con las funciones primarias de

la administración.


152

La posibilidad de identificar procesos innovadores en los que la administración

tributaria puede ser excelente y a la vez satisfacer los objetivos financieros y del

ciudadano-contribuyente, es muchas veces un inductor más poderoso de la actuación

financiera futura que el ciclo a corto plazo.

La habilidad de la administración tributaria de gestionar con éxito un nuevo

servicio, o desarrollar una capacidad para combatir la evasión en segmentos de

contribuyentes a los que no se lograba alcanzar anteriormente salvo por

procedimientos puntuales de fiscalización, puede ser más importante para la

actuación económica futura que el gestionar las operaciones ya existentes de una

forma eficiente consistente y sensible.

Podemos apreciar que los sistemas existentes de medición de la actuación en

la mayoría de las organizaciones se centran en la mejora de los procesos operativos

existentes. En el caso del CMI hay que definir una completa cadena de valor de los

procesos internos que se inicia con el proceso de innovación (identificar las

necesidades de los contribuyentes actuales y futuros y desarrollar nuevas soluciones

para estas necesidades), continua a través de los procesos operativos de aplicación –

fiscalización- y cobro –recaudación- (con la prestación del servicio a los

contribuyentes actuales y comunidad actual) y termina con el servicio de resguardo

del interés general o interés fiscal.

En los viejos sistemas de medición se dependía de los indicadores financieros

y de los informes mensuales de desviaciones. Ahora en el cuadro de mando integral

los objetivos e indicadores para la perspectiva del proceso interno podrían derivarse

de estrategias explícitas para satisfacer las expectativas y necesidades de los

ciudadanos y contribuyentes de acuerdo al interés general.

La innovación continua permitirá una fluida obtención de ingresos tributarios,

un servicio de calidad superior y la oportunidad de eliminar un alto y permanente

grado de conflicto y controversia.

El proceso de innovación consta de dos componentes. En el primero, los

directivos se hacen cargo de la investigación en la comunidad para identificar el

tamaño y características del universo de contribuyentes, la naturaleza de sus

obligaciones, necesidades y preferencias, por segmentos, además de las

características de la falta de cumplimiento, evasión y/o elusión tributarias.


153

En el segundo, la información sobre las obligaciones, características,

necesidades y preferencias proporciona el input para los verdaderos procesos de

diseño y desarrollo del servicio.

Algunos de los indicadores que se podrían considerar en este proceso son por

ejemplo:

· El porcentaje de determinación y/o recaudación de tributos por nuevos

procesos.

· El incremento de la recaudación proveniente de nuevos procesos.

Dentro del esquema de los procesos tributarios, consideramos aquellos que

generan competencias diferenciales y agregan valor que se mantendrá en el tiempo

(procesos innovadores), y también aquellos procesos existentes que ya se vienen

desarrollando con un fin y una forma específica, agregando valor conocido (procesos

operativos primarios).

En consecuencia, el proceso operativo incluye actividades que van desde la

inscripción del contribuyente y terminan con el cobro del tributo, tanto si el

contribuyente lo efectúa por su cuenta como si la actuación se efectúa por parte de la

administración tributaria fundándose en la discrecionalidad administrativa que le

compete en función de la eficacia de su función.

Por ello, el CMI será una herramienta que permita agregar valor innovador,

sostenible a largo plazo

4. Perspectiva de formación y crecimiento Requiere identificar la infraestructura que la administración tributaria debe

construir para crear una mejora y crecimiento a largo plazo. Esto es necesario debido

a que el incremento en las solicitudes de los contribuyentes en lo referido a la

obtención de un servicio de calidad superior exige que las administraciones mejoren

continuamente sus capacidades. La forma de lograr estas mejoras y crecimientos se

sustenta en tres aspectos: los empleados, los sistemas y los procesos internos.

Los objetivos financieros, de ciudadano-contribuyente y de procesos internos

del CMI revelarán grandes vacíos entre capacidades existentes de los empleados, los

sistemas y los procedimientos; y al mismo tiempo mostrarán qué será necesario para

alcanzar una actuación que represente un gran adelanto. Por esto, la dirección tendrá


154

que invertir en la recalificación de los empleados, potenciar los sistemas y tecnologías

de información y coordinar los procedimientos y rutinas de la organización.

Los objetivos dentro de esta perspectiva se convierten en los inductores

necesarios para ir mejorando los resultados de manera incremental en las tres

primeras perspectivas del cuadro de mando.

Además de la inversión en equipos, las administraciones tributarias deben

invertir en aprendizaje y crecimiento, dado que si bien las inversiones en equipos son

importantes, también es poco probable que por sí mismas sean suficientes.

Las principales variables que componen esta perspectiva de análisis son:

· Las capacidades de los empleados

o La satisfacción del empleado: los empleados satisfechos son una

condición previa para el aumento de la productividad, de la rapidez, de

la reacción, la calidad y el servicio a la comunidad. Algunas de las

distintas modalidades que se pueden tener en cuenta para satisfacer a

los empleados son: promover la participación en la toma de las

decisiones, implementar sistemas de reconocimiento de tareas, de

incentivos, de motivación, etc., promover un permanente apoyo y

comunicación desde los más altos niveles.

o La retención del empleado: la administración tributaria hace una

inversión a largo plazo en sus empleados. Cualquier salida no deseada

representa una pérdida en el capital intelectual o capital intangible de la

misma, en definitiva lo que se pierde es el “valor creado”.

o La productividad del empleado: lo que nos importa en este caso es la

cantidad de empleados, y los resultados que estos producen.

· Las capacidades de los sistemas de información

o Para potenciar la eficiencia y eficacia de los empleados éstos van a

necesitar de información clara, cierta y oportuna sobre los

contribuyentes, sobre los procesos internos y sobre las consecuencias

financieras de sus decisiones.


155

o En general, se necesita disponer de información oportuna y fiable sobre

el cumplimiento formal y material de cada contribuyente con la

administración.

o A su vez, se necesita que los sistemas puedan gestionar información

por segmentos de contribuyentes e incrementar su capacidad de

gestión a los efectos de una óptima aplicación y recaudación de los

tributos.

· Motivación, delegación de poder y coherencia de objetivos.

o No basta solamente con los dos componentes anteriores sino que

además es necesario que el personal esté motivado. Para que el

empleado se sienta motivado debe existir un sistema que aplique

incentivos para actuar en interés de la comunidad.

o El CMI puede contribuir al logro de la visión, implementando una

estrategia que contenga indicadores respecto de la motivación del

personal (Indicadores de las sugerencias que se han hecho y la que se

han puesto en práctica, Indicadores de mejora de calidad, tiempo o

actuación a partir de las sugerencias puestas en práctica, Indicadores

de la actuación en equipo, etc.)

Dependiendo de las circunstancias del sector y de la estrategia de la

organización, pueden necesitarse una o más perspectivas adicionales. No todos los

grupos de interés tienen derecho de forma automática a tener una posición en el

cuadro de mando. Los resultados y los inductores de la actuación del CMI deben

medir los factores que crean una ventaja competitiva y avances espectaculares para

la organización.

E. Vinculo de los indicadores con la estrategia

El Cuadro de Mando debe coordinar una variedad de indicadores financieros y

no financieros en pos de lograr el rumbo y las metas de la estrategia a nivel directivo

(estratégico).


156

En la relación entre el Cuadro de Mando y la Estrategia Tributaria hay que

tener en cuenta tres aspectos:

· Las relaciones causa-efecto:

o Una estrategia es un conjunto de hipótesis sobre las relaciones causa-

efecto. Estas relaciones o nexos pueden expresarse con una secuencia de

declaraciones del tipo si/entonces.

o Un cuadro de mando para proporcionar la utilidad deseada debe

coordinar en todo sentido la estrategia de la administración tributaria a

través de una secuencia de relaciones causa-efecto de manera de lograr

un efecto de unión similar al que se percibe en una cadena.

o Las relaciones o nexos deben saturar las cuatro perspectivas y

mantener la vinculación entre ellas.

· Los inductores de la actuación:

o Todos los cuadros de mando integrales utilizan ciertos indicadores

genéricos, que tienden a referirse a los resultados clave, los cuales reflejan

los objetivos comunes de muchas estrategias. El cuadro de mando

diseñado a nivel directivo (estratégico) debe poseer además una

combinación de indicadores del resultado (indicadores efecto) y de

inductores de la actuación (indicadores causa) para cada una de las

perspectivas de análisis y adaptados a la estrategia de la misma.

o Las medidas de resultados, sin inductores de actuación, no comunican

la forma en que hay que conseguir los resultados. Tampoco proporcionan

una indicación puntual de si la estrategia se lleva a cabo con éxito.

o Los inductores de la actuación –como los tiempos de los ciclos y las

tasas de defectos-, sin medidas de los resultados, pueden hacer que la

administración tributaria sea capaz de conseguir unas mejoras operativas a

corto plazo, pero no conseguirán poner de relieve si las mejoras operativas

han sido transformadas en una mayor base tributaria y con mayor equidad

para la comunidad.


157

o El CMI debe ser la traducción de la estrategia en un conjunto vinculado

de medidas, que definan tanto los objetivos estratégicos a largo plazo

como los mecanismos para alcanzar estos objetivos.

· La vinculación con las finanzas:

o Un cuadro de mando integral aplicado en la administración tributaria ha

de poner fuerte énfasis en los resultados financieros, especialmente en el

sentido de cumplir con las metas presupuestarias, pero no puede

desatender las otras perspectivas, dado que si eso sucede probablemente

se verá afectada la recaudación y aplicación de los tributos en períodos

futuros.

El cuadro de mando integral permitirá una mejor conexión entre el desarrollo y

la formulación de la estrategia y su puesta en práctica a partir de una traducción de la

visión, misión y estrategias a términos que puedan ser comprendidos para todos los

niveles; además contribuirá a una mejor coordinación de los objetivos de las distintas

unidades organizacionales en función de construir las capacidades distintivas que

proporcionarán un rendimiento superior a largo plazo; servirá para administrar la

asignación de los recursos teniendo en cuenta las prioridades estratégicas,

posibilitará la implementación de un proceso de retroalimentación (feedback) y de

formación estratégico que recoge datos de la actuación con respecto a la estrategia y

permite la comprobación de las hipótesis sobre las interrelaciones entre objetivos e

iniciativas estratégicas.

F. La estructura, la estrategia y el CMI

Una fortaleza, capacidad o habilidad distintiva que posee el Cuadro de Mando

Integral es la de permitir el reflejo de los objetivos estratégicos vinculados a la

estructura y a la estrategia de la administración.

A pesar que las administraciones tributarias normalmente no poseen

competencia a la cual enfrentar por una necesidad de supervivencia, la globalización

de la economía requiere que los organismos públicos operen eficaz y eficientemente,

adquiriendo así mejor imagen y fortalecimiento institucional impactando en sus niveles

de recaudación y permitiendo con ello, además, una mejora sustentable en la calidad

de vida (infraestructura y servicios) de la sociedad sobre la que se actúa.


158

Por ello es importante el desarrollo de una gestión transparente y eficaz. Así,

por intermedio del cuadro de mando integral podríamos trasladar los objetivos

estratégicos, definidos por los directivos en el Modelo de Gestión Estratégica, hacia

las unidades organizacionales encargadas de englobar los macro procesos y

subprocesos que incluyen las funciones tributarias. Es decir, que para cada unidad

funcional podrá establecerse de qué manera impactará cada objetivo estratégico y

mediante qué indicador se medirá su aporte.

El vínculo entre las perspectivas del CMI y los objetivos estratégicos definidos

en el capítulo 2, se muestra en el gráfico nº 15:

GRÁFICO Nº 15 - Perspectivas del CMI y los objetivos estratégicos

FUENTE: Kaplan y Norton, El Cuadro de Mando Integral

La tabla nº 7 es un ejemplo de la relación que existe entre las perspectivas, los

objetivos estratégicos, las áreas encargadas de satisfacerlos y los factores claves

analizados.

TABLA Nº 7 - Perspectivas y factores claves

PERSPECTIVA OBJETIVOS FUNCIONALES ÁREAS CRÍTICAS FACTORES CLAVES

Financiera

1 - Reducir la Morosidad

2 - Crecimiento Base de Impuestos

3 - Mejorar los Ingresos

4 - Control del Gasto Corriente

· Administración

Financiera

· Administración de

Rentas

· Deuda corriente y no

corriente

· Cantidad de contribuyentes

· Ingresos Judiciales

· Ingresos Pre judiciales

· Control de costos

Contribuyentes

5 - Mejorar Tiempos de Atención

6 - Reducir Reclamos

7 - Mejorar Medios de recepción de

gestiones

· Servicios al

Contribuyente

· Planificación

Estratégica

· Imagen de la administración

· Canales de Atención

· Satisfacción de

contribuyentes

Procesos 8 - Aumentar aplicación de nuevas · Administración de · Calidad

PROCESOS INTERNOS

FORMACIÓN Y

CRECIMIENTO

CONTRIBUYENTE

FINANCIERA

VÍNCULO TRIBUTARIO

FORTALECIMIENTO

INSTITUCIONAL

CONTRATO FISCAL

CAPACIDAD DETECCIÓN Y

DISUASION


159

Internos tecnologías de información

9 - Calidad de servicios

10 - Trazabilidad de gestiones

Personal

· Planificación

Estratégica

· Sistemas y

Telecomunicaciones

· Innovación

· Tecnología

Formación y

Crecimiento

11 - Capacitar a los agentes de cambio

12 - Mejorar la Productividad

13 - Calidad clima laboral

· Administración de

Personal

· Planificación

Estratégica

· Capacitación

· Incentivos

· Motivación


Luego cada perspectiva requiere definir una serie de indicadores que darán

valor a los factores clave. Cada indicador cuantificará los puntos de alerta requeridos,

los cuales permitirán medir la certeza de las acciones desarrolladas (tabla nº 8).

TABLA Nº 8 - Perspectivas e indicadores de control

PERSPECTIVA FINANCIERA

FACTORES CLAVE INDICADORES ALARMAS

R A V

Deuda Corriente Deuda Corriente/Facturación Acumulada Corriente >0.3 0.3 <0.3

Deuda No Corriente

Nominal

Deuda No Corriente Nominal/Facturación Acumulada No

Corriente Nominal >0.4 0.4 <0.4

Cantidad de

Contribuyentes Nuevos Contribuyentes/Contribuyentes Actuales <0.05

0.05 a

0.20 >0.2

Ingresos Prejudiciales ∑(Ingresos Prejudiciales Mensuales/Deuda Prejudicial

Mensual)*1/n <=0.5 0.5 a 1 1 a 1.83

Ingresos Judiciales ∑(Ingresos Judiciales Mensuales/Deuda Judicial

Mensual)*1/n X<=0.5 x>1 x<=1.83

Control de Costos 1-Costos Fijos/Costos Totales <0.4 0.4 >0.4

PERSPECTIVA CONTRIBUYENTE


R A V

Imagen Institucional Costos Publicidad/Ingresos Totales <0.2 0.2 a 0.4 >0.4

Canales de Atención (∑ Hs de Atención/24)/Nº Puntos de Atención <0.5 0.5 >0.5

Satisfacción del

Contribuyente

(Contribuyentes Actuales/Contribuyentes Período Anterior)

- 1 <0 0 >0

PERSPECTIVA PROCESOS INTERNOS


R A V

Calidad de Servicios Gestiones Conformes/Cantidad de Gestiones <0.8 0.8 >0.8

Atención Cantidad de Reclamos x Mala Atención/Cantidad de

Gestiones >0.3 0.3 <0.3

Tiempos (∑Tiempo de Atención/Tiempo Estándar)/Cantidad de

Gestiones >1.5 1 a 1.5 <1


160

PERSPECTIVA FORMACIÓN Y CRECIMIENTO


R A V

Capacitación Empleados Capacitados/Total Empleados

Promociones/ Total Empleados

<0.4

<0.3

0.4 a 0.5

0.3 a 0.4

>0.5

>0.4

Incentivos (∑Adicional por Premios/Sueldo Neto)/Total Empleados <0.3 0.3 a 0.4 <0.4

Motivación Propuestas de Mejoras/Total de Empleados

Empleados Graduados/Total Empleados

<0.2

<0.1

0.2

0.1

>0.2

>0.1

Productividad 1 - Gasto Total Sueldos/Ingresos Totales <0.8 0.8 a 0.9 0.9

Tecnología Gastos I&D/Gastos Totales <0.25 0.25 >0.25

Innovación Cantidad Servicios Nuevos/Cantidad Servicios Totales <0.08 0.08 >0.08


La Alarma R (Roja), nos indica que un valor igual o inferior a tal requerirá poner

en funcionamiento inmediatamente medidas correctivas. La Alarma A (Amarilla)

requerirá acciones de atención ya que la situación no está ejecutándose tal cual lo

previsto. Por último, la Alarma V (Verde) muestra un normal desarrollo de las

acciones en la búsqueda de los objetivos funcionales.

Así mismo, gráficamente podemos distinguir las relaciones causa efecto que

existe entre los distintos factores clave (gráfico nº 15):

GRÁFICO Nº 15 - Relaciones causa efecto de factores claves

FUENTE: Elaboración propia, adaptada de “El Cuadro de Mando Integral” de Kaplan y Norton

DEUDA CORRIENTE Y

NO CORRIENTE

CANT DE

CONTRIBUYENTES

INGR PREJUDICIALES Y

JUDICIALES

CONTROL DE

COSTOS

IMAGEN INSTITUCIONAL CANALES DE ATENCIÓN

SATISFACCIÓN DEL

CONTRIBUYENTE

CALIDAD DE SERVICIOS

INNOVACIÓN TECNOLOGIA CAPACITACIÓN INCENTIVOS MOTIVACIÓN PRODUCTIVIDAD

ATENCIÓN TIEMPOS

CRECIMIENTO Y

APRENDIZAJE

PROCESOS

INTERNOS

CONTRIBUYENTE

FINANCIERA


161

El cuadro de mando proporciona un enfoque integrado respecto de cómo se

está desarrollando la administración tributaria a los efectos de alcanzar las metas

estratégicas en el largo plazo. Realiza mediciones de activos intangibles que el

modelo de la contabilidad histórica no efectúa, además proporcionar el marco para

gestionar e implementar la estrategia. Por este motivo proporciona una utilidad de

excepción que no se logra al utilizar los sistemas presupuestarios que utiliza la

contabilidad financiera69.

Por otra parte, el cuadro de mando integral desarrollado a nivel de toda la

organización se convierte en iniciador de otros cuadros de mando con características

específicas para los departamentos y unidades funcionales. Así, los objetivos

estratégicos para, por ejemplo, las Direcciones de Catastro, Rentas, Obras

Particulares, etc. (unidades organizacionales encargadas de las macro funciones

tributarias) pueden definirse dentro del marco establecido por la Misión, Estrategia y

Cuadro de Mando de la administración tributaria a nivel directivo. De este modo, el

cuadro de mando directivo se desliza en cascada hasta llegar a los centros locales de

responsabilidad dentro de la organización, permitiendo trabajen de una forma

coherente hacia la consecución de los objetivos de aquella.

69 KAPLAN, Robert S. y NORTON, David P., El Cuadro de Mando… op. cit.; Pág. 245

Conclusiones

No solo las organizaciones privadas tienen el deber de armar una plataforma

estratégica que permita afrontar las necesidades de cambio y la resultante capacidad

de mejora continua. También son las organizaciones públicas las que enfrentan

decisiones claves dado que evidencian exigencias por parte de la sociedad referidas

a una labor transparente y responsable de las labores encomendadas.

Dentro de este marco se propuso un Modelo de Gestión Estratégica Tributaria,

en virtud del cual la administración tributaria municipal debiera realizar un análisis de

ciertos factores tanto externos como internos, quienes tendrán influencia específica

en la definición de los posibles cursos de acción estratégicos a adoptar.

Dicho modelo plantea que la organización debe tener bien en claro cuáles son

sus perspectivas a muy largo plazo y los lineamientos filosóficos que delimitarán cada

accionar, constituyendo la esencia de la cultura organizacional. De esta manera, se

estará contribuyendo al establecimiento de objetivos estratégicos que marcarán una

serie de políticas y actividades generales y abarcativas de gran parte de la institución.

Estos conceptos constituyen lo que denominamos Modelo Propositivo.

Asimismo, la administración tributaria debe evaluar los factores externos que

afectarán su accionar, definiendo aquellos que pertenecen al micro entorno (entorno

más cercano, lo cual constituye el análisis del cúmulo estratégico tributario municipal)

y al macro entorno (entorno más distante, comúnmente denominado análisis PEST).

De esta manera se presentará una valoración gráfica de los mismos, a fin de ser

contrastados con cada alternativa de acción estratégica postulada. Estos conceptos

constituyen lo que denominamos Modelo Interpretativo.

También se realizará un análisis de factores internos que ejercerán influencia

en las estrategias posibles, constituyendo fortalezas y debilidades propias de la

organización. De la misma forma, cada factor será valorado y afectará de distinto

modo a cada planteamiento estratégico analizado. Estos conceptos constituyen lo que

denominamos Modelo Organizacional.

De la combinación de estos análisis surge la consideración de las respectivas

oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades, comúnmente denominado análisis

163

FODA. La selección de la conjunción de acciones estratégicas posibles se realizará

mediante la utilización de la matriz de planeación estratégica competitiva, a través de

la cual se logra comparar alternativas de estrategias, permitiendo visualizar aquellas

que generan mayor valor de acuerdo a los factores juzgados. Esta selección y su

posterior traslado a los distintos niveles organizacionales constituyen lo que

denominamos Modelo Estratégico.

Si bien el modelo planteado permite añadir herramientas objetivas al análisis

de las acciones futuras de la organización, no son suficientes para un adecuado

pensamiento estratégico. Si bien las decisiones deben ser apoyadas por aquellas,

necesitan del juicio subjetivo y la intuición de los directivos quienes otorgarán a este

proceso de planificación la identidad característica de la administración tributaria

formada.

La implementación de la estrategia requiere de la atención especial ante

posibles conflictos por la lucha del poder y la necesidad de sobrevivir ante ataques

explícitos por los lineamientos escogidos. Es importante tener conocimientos de los

mecanismos con los cuales se pueden administrar estas situaciones, tratando de

extraer lo valioso de las mismas. A fin de evitar distorsiones y pérdida del sentido

originario, los directivos tienen la obligación de comprometerse íntegramente con la

planificación. Esto también permitirá evitar conflictos surgidos por la interpretación

libre de aspectos ambiguos.

Asimismo, los directivos necesitarán de información continua que permita

cuantificar los avances de la gestión en concordancia con los cambios estratégicos

definidos. La herramienta propuesta implica la elaboración colectiva e individual de

indicadores de gestión basados en el Cuadro de Mando Integral. Cada agente

municipal deberá tener establecido qué objetivos se pretenden de él y mediante que

variables se medirá su actuación. De esta manera, será posible visualizar los desvíos

presentados, facilitando el accionar de medidas correctivas. No solo basta con

cuantificar objetivos de tipo monetarios, ya que muchas veces el análisis de factores

no monetarios permite comprender el verdadero aporte de cada unidad

organizacional al logro estratégico colectivo. Por ello es que se considera importante

definir indicadores para cada perspectiva incluida en el cuadro de mando integral.

Consideraciones sustanciosas se pudo obtener del análisis del modelo

organizacional aplicado a la administración tributaria municipal, ya que se plantea

164

como necesario el encuadramiento de la institución bajo un tipo horizontal, donde la

lógica de análisis gire en torno a los procesos administrativos y su respectiva

formalización.

Bibliografía

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“El autor de este trabajo declara que fue elaborado sin utilizar ningún otro material que no hayan dado a conocer en las referencias, que nunca fue presentado para su evaluación en carreras universitarias y que no transgrede o afecta derechos de terceros”.

Mendoza, 2011

Washington Germán Zalazar Fernandez Registro Nº 24088

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