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CONVENIOS Marco de Referencia

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GASTO FEDERALIZADO

RAMO GENERAL 33. CONVENIOS EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIÓN Y DE REASIGNACIÓN

MR-CONVENIOS

Índice

Páginas

Presentación 3

CAPÍTULO I 4

Antecedentes, objetivo, destino de los convenios y cobertura 45

Recursos asignados e importancia financiera de los convenios de descentralización y de reasignación

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CAPÍTULO II 8

Procedimientos de auditoría 8

Objetivo de las auditorías 11

Criterios de selección 11

Marco jurídico 12

Fundamento jurídico de la ASF para promover acciones 12

CAPÍTULO III 13

Auditorías practicadas 13 Universo, muestra y alcance de la fiscalización 13

Observaciones formuladas y acciones promovidas 13

Recuperaciones determinadas, operadas y probables 13

Errores y Omisiones 13

Principales observaciones vinculadas con recuperaciones 16

Principales observaciones no relacionadas con recuperaciones 16

Dictámenes de las auditorías 18

CAPÍTULO IV 19

Recomendaciones 19

Anexos 20

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

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Presentación

El objetivo principal de este documento es ofrecer información general y específica respecto de los convenios de coordinación en materia de descentralización y de reasignación de recursos así como de los resultados de las auditorías de los recursos federales transferidos por este medio a las entidades federativas.

La información presentada cumple, a su vez, con el objetivo de brindar fundamentalmente a la Cámara de Diputados, a los gobiernos estatales y a los usuarios interesados, datos e información respecto de la asignación, distribución, manejo, administración, ejercicio y aplicación de los recursos de los convenios, lo que les aportará un marco de referencia sobre éstos, y evaluar su comportamiento y eficiencia de acuerdo con los resultados de las auditorías realizadas al ejercicio fiscal 2011.

Primero se abordan de forma sintética los principales antecedentes de los convenios, y se expone el objetivo de los mismos, así como el destino de los recursos aplicados y su cobertura. Después se menciona el presupuesto para 2011; posteriormente, se describen los principales procedimientos de auditoría aplicados; las auditorías realizadas, así como su objetivo y criterios de selección; las principales disposiciones jurídicas vinculadas con la aplicación de los convenios y el fundamento jurídico de la ASF para promover acciones y, finalmente, los resultados de auditoría, así como las conclusiones y recomendaciones extraídas a partir de dichas revisiones.

Las principales recomendaciones derivadas de los resultados obtenidos en las 10 auditorías realizadas a los convenios de la Cuenta Pública 2011 son las siguientes:

• Actualizar anualmente los convenios de descentralización con las Entidades Federativas, y que se formalicen con los requisitos que establece la normativa.

• Implementar los mecanismos necesarios (normativa específica) para que la administración de los recursos transferidos a través de los convenios de Descentralización y de Reasignación se realicen con base en los criterios de legalidad, eficiencia, eficacia, economía, transparencia, control y rendición de cuentas, que regulen la aplicación y ejercicio del recurso.

• Fortalecer la supervisión y el sistema de control en materia de administración de los recursos humanos, a fin de evitar los pagos improcedentes al personal.

• Instrumentar mecanismos de control y supervisión, para cumplir con los porcentajes establecidos en los convenios y asegurar su aplicación en el ejercicio para el que fueron autorizados.


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CAPÍTULO I

Antecedentes, objetivo, destino de los convenios y cobertura

La descentralización fiscal se ha caracterizado por ser un proceso de desconcentración administrativa. Este proceso se puede describir por medio de tres etapas. La primera, planeación para la estabilidad y unidad territorial (1940-1970), en la cual el proceso de planeación se caracterizó por constituirse en un proceso sin obligatoriedad constitucional y se identifica por las grandes obras de infraestructura realizadas por el gobierno central con objeto de cohesionar y fortalecer la Federación, lo que a la postre, propició polos de desarrollo económico1.

La segunda etapa (1970-1980), de desarrollo regional, se orientó a la confección de programas regionales; entre los más significativos, el Programa de Inversión para el Desarrollo Rural (PIDER); Programas para Zonas Áridas; Programa de Desarrollo Estatal (PRODES); Programas Sectoriales Concertados (PROCEC), cuyos propósitos fueron reducir la brecha de desigualdad económica y social mediante las transferencias de recursos federales en proyectos de infraestructura básica y de servicios.2

La tercera etapa (1983-2010) de planeación, inicia prácticamente con las reformas constitucionales de 1983, fortaleciendo y creando el Sistema Nacional de Planeación Democrática, así como al proceso de descentralización fiscal municipal en 1999, que permitió a los municipios obtener ingresos propios y, por ende, modificar las relaciones fiscales intergubernamentales entre el Gobierno Federal y los gobiernos estatales.

Otro aspecto de la descentralización fue la desconcentración de funciones y facultades federales hacia los estados y municipios, por ejemplo, de 1993 a 1997 se transfieren recursos para el combate de la pobreza, mediante el ramo 26 Solidaridad y Desarrollo Regional y a partir de 1998 se incorporan en la Ley de Coordinación Fiscal los Fondos de Aportaciones Federales (Ramo 33), trasladando a los estados los servicios de salud y educación que con anterioridad se realizaban mediante convenios de coordinación.3

Actualmente, las dependencias y entidades con cargo en sus presupuestos y por medio de convenios de coordinación pueden transferir recursos presupuestarios a las entidades federativas con el propósito de descentralizar o reasignar (según la modalidad de que se trate) la ejecución de funciones, programas o proyectos federales y, en su caso, recursos humanos y materiales, con una vigencia multianual para el convenio de descentralización y anual para los convenios de reasignación. De manera tal que los convenios de coordinación en materia de reasignación o descentralización, son el acto jurídico celebrado entre dependencias y/o entidades de la administración Pública Federal con los gobiernos de las

1 Mandujano Ramos Nicolás, Federalismo y descentralización fiscal en México; Dimensión económica de Investigaciones Económicas, UNAM; Revista Digital arbitrada, vol. 2, núm. 5, enero-abril 2011. Consultada el 16 de enero de 2013; disponible en: http://rde.iiec.unam.mx/revistas/5/articulos/1/16.php

2 Ibíd. 3 Ibíd.


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entidades federativas, que permite transferir recursos presupuestarios con el propósito de descentralizar o reasignar la ejecución de funciones, programas o proyectos federales.

Los convenios que las dependencias o entidades suscriben con las entidades federativas de todo el país tienen como objeto lograr un ejercicio más ágil, eficaz y transparente de los recursos; los cuales pueden ser de descentralización o reasignación. Los primeros tienen una vigencia multianual y consideran transferencias financieras, recursos materiales y humanos, y los segundos tienen una vigencia anual y su propósito es transferir recursos financieros para ejecutar acciones y proyectos.

Los recursos se orientan a las siguientes obras y acciones.

• Educación: Educación media superior y superior, capacitación, apoyo para el trabajo, apoyo financiero, deporte, vinculación tecnológica, desarrollo artístico, becas, evaluación académica.

• Salud: Acciones del DIF, centros de desarrollo infantil.

• Carreteras: Construcción, reconstrucción ampliación y remodelación.

• Agua potable: Construcción y ampliación de sistemas de agua potable, obras de captación.

• Capacitación y competitividad, Programa estatal de Turismo, evaluación, estudios y proyectos.

• Proyectos Hidroagrícolas, programas de producción primaria.

Recursos asignados e importancia financiera de los convenios de descentralización y de reasignación

El presupuesto asignado a los convenios de descentralización en 2011 fue de 142,766.9 millones de pesos. En relación con lo asignado en 2008, el presupuesto se ha incrementado a una tasa media anual de 28.9%, dado que el monto asignado en éste es de 66,665.1 millones de pesos.

El presupuesto de los convenios de reasignación en 2011 es de 1,834.0 millones de pesos; también se ha incrementado este presupuesto a una tasa media anual de 1.6%, ya que en 2008 se asignaron 1,160.0 millones de pesos para este fin (Ver Gráfica 1).


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Gráfica 1. Recursos asignados a los convenios de descentralización y de reasignación

(Millones de pesos)

En el periodo comprendido entre 2008-2011 y de acuerdo con las dependencias con las que las entidades federativas han establecido convenios de coordinación en materia de descentralización, el mayor presupuesto se ha distribuido mediante la Secretaría de Educación Pública (SEP), continúan la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Secretaría de Salud (SS), Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Secretaría de Gobierno (SEGOB), Comisión Nacional del Agua (CNA), la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en los montos y proporciones establecidos en la Tabla 1.

FUENTE: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008-2011; consultada el 16/enero/2013, disponible en: http://ww w.shcp.gob.mx/EGRESOS/contabilidad_gubernamental/Paginas/cuenta_publica.aspx.


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Tabla 1. Convenios de Descentralización

(Millones de pesos)

Entidad 2008 2009 2010 2011 Media % SEP 46,943.6 53,783.6 56,899.6 79,817.1 58,191.3 50.5 SAGARPA 14,896.5 17,542.6 16,487.0 26,752.4 18,425.6 16.0 SSA 14,503.3 14,503.3 12.6 SEMARNAT 13,809.1 13,809.1 12.0 SEGOB

7,225.4 7,225.4 6.3

CNA 4,825.0 1,744.5 1,684.6 2,420.4 2.1 SEDESOL 397.9 397.9 0.3 SHCP

261.7 261.7 0.2

En relación con los convenios de coordinación en materia de reasignación, durante el periodo referido, el presupuesto transferido a entidades federativas ha sido mediante la firma de los mismos con la Secretaría de Turismo (SECTUR) en los montos y proporciones que integran la Tabla 2.

Tabla 2. Convenios de Reasignación

(Millones de Pesos)

Entidad 2008 2009 2010 2011 Media %

SECTUR 1,160.0 1,742.6 1,872.0 1,834.0 912.7 100.0




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CAPÍTULO II

Procedimientos de auditoría

Convenios de descentralización y de reasignación

A continuación se presentan los principales procedimientos de auditoría aplicados en la fiscalización de los recursos federales transferidos a través de convenios de descentralización y de reasignación, de los cuales se derivan los resultados determinados y el dictamen correspondiente:

• Control interno

Verificar la existencia de controles internos suficientes para prevenir y minimizar el impacto de los riesgos que pueden afectar la eficacia y eficiencia de las operaciones, la obtención de información confiable y oportuna, el cumplimiento de la normativa aplicable y la consecución de los objetivos de los convenios.

• Transferencia de recursos

Verificar que los recursos transferidos a través del convenio de coordinación se formalizaron, respondan a los criterios de objetividad, equidad, transparencia, publicidad, selectividad y temporalidad y que establezcan los plazos y calendarios de entrega de los recursos que garanticen la aplicación oportuna de los mismos.

Comprobar que la entidad federativa abrió una cuenta bancaria específica para la recepción, administración y manejo de los recursos del convenio de Coordinación incluyendo sus productos financieros, y no se mezclen con recursos de otras fuentes de financiamiento.

Comprobar que los recursos no ejercidos o no devengados al 31 de diciembre se reintegraron a la Tesorería de la Federación dentro de los 15 días naturales siguientes al cierre del ejercicio.

• Registro e información contable y presupuestal

Comprobar que los ingresos, egresos y las operaciones que incrementan el activo realizadas con recursos del convenio de coordinación están registradas en la contabilidad del Gobierno del Estado y de los ejecutores, con ajuste a los postulados básicos de contabilidad gubernamental, que correspondan a la totalidad de los recursos ministrados y a los gastos realizados; que estos últimos están soportados con la evidencia documental y que cumpla con los requisitos fiscales y demás normativa aplicable y que las adquisiciones se registren en las cuentas de Activo y en la de patrimonio.


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• Destino de los recursos

Verificar que las adquisiciones y arrendamientos de bienes y servicios se ejecutaron y entregaron de acuerdo con los montos y plazos pactados, que las modificaciones realizadas a los pedidos y/o contratos estuvieron debidamente fundamentadas y justificadas y se aplicaron las penas convencionales en caso de incumplimiento.

Constatar, mediante visita de inspección física, que los bienes adquiridos corresponden a los que se presentan en las facturas pagadas y, en su caso, calcular las diferencias encontradas, asimismo, que los bienes cumplen con las especificaciones pactadas en los contratos.

• Transparencia

Constatar que la entidad federativa presentó los informes trimestrales dentro de los 20 días naturales siguientes al término de cada trimestre.

Comprobar que el Gobierno del Estado publicó los informes trimestrales sobre la aplicación, ejercicio y resultados de los recursos federales transferidos en su página de internet y que informaron a sus congresos locales y a la sociedad en general.

• Gastos Administrativos

Verificar que de los recursos federales transferidos a las entidades federativas mediante convenios en materia de descentralización y de reasignación de recursos se destinó un máximo del uno al millar para la fiscalización.

• Cumplimiento de metas, objetivos e indicadores

Comprobar que la entidad fiscalizada cuenta con objetivos, metas e indicadores de desempeño y que éstos son congruentes con los objetivos y metas autorizados en el PEF.

Verificar que las acciones y recursos aplicados del convenio de coordinación estuvieron alineados con los programas sectoriales y el Plan Estatal de Desarrollo y que fueron evaluados sus resultados.

Procedimientos adicionales aplicados para los convenios de descentralización

• Destino de los recursos

Verificar que los recursos y los rendimientos financieros generados destinaron exclusivamente a programas comprometidos en el convenio de coordinación y que los recursos destinados para el costo de nómina y el gasto de operación correspondan a los establecidos en el convenio.

Verificar que la estructura y tabuladores para las remuneraciones del personal se fijaron en función del Catálogo de Puestos y Tabulador de sueldos autorizados por la SEP, e identificar, comparar y determinar, por cada nivel salarial de los puestos


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seleccionados, si el sueldo bruto mensual autorizado en el tabulador de sueldos y catálogo de puestos, corresponde a los sueldos brutos nominales.

Constatar selectivamente la existencia física y de expedientes individuales del personal adscrito al Colegio de Bachilleres al que se le pagaron conceptos bajo el Capítulo 1000 por Servicios Personales que fue financiado con recursos del convenio de coordinación y verificar que las remuneraciones pagadas se acreditaron con los recibos o listados de recepción del personal beneficiario, y que éstas corresponden a las percepciones otorgadas en los términos aplicables.

Verificar, de la muestra seleccionada, que las adquisiciones y arrendamientos de bienes y servicios realizados con recursos del convenio de coordinación, que en los procesos de licitación, adjudicación y contratación se realizaron de conformidad con la normativa aplicable y que están amparadas en un contrato debidamente formalizado.

Procedimientos específicos aplicados para los convenios de reasignación

• Obra pública y adquisiciones

Constar que el ejecutor de los recursos del convenio adjudicó las obras públicas de acuerdo con el marco jurídico aplicable; que están amparadas en un contrato debidamente formalizado; que garantizaron en su caso, los anticipos que recibe, el cumplimiento de las condiciones pactadas en el contrato, los vicios ocultos al concluir la obra o la garantía de calidad al entregar los bienes, a fin de asegurar las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Verificar que las obras objeto del contrato se ejecutaron y entregaron, de acuerdo con los montos y plazos pactados, que las modificaciones están debidamente justificadas y autorizadas por medio de oficios o notas de bitácora de obra, los cuales se formalizaron mediante el, o los convenios respectivos, y se aplicaron en caso contrario las penas convencionales por su incumplimiento.

Comprobar que los pagos realizados están soportados con las facturas; las estimaciones se acompañaron de los documentos que acreditan la ejecución de las mismas; que los conceptos de obra presentados corresponden con los números generadores, que sus precios unitarios no se incrementaron injustificadamente y corresponden a los autorizados en el catálogo de conceptos y en el finiquito; y en caso de presentarse cantidades adicionales o conceptos extraordinarios, están debidamente justificados y autorizados; que se realizaron las retenciones correspondientes a derechos e impuestos que le sean aplicables; asimismo, que los anticipos otorgados se amortizaron en su totalidad.

Constatar, mediante visita de inspección física, las cantidades de los conceptos de obra seleccionados, para determinar si corresponden a los que presentan las estimaciones pagadas y calcular, en su caso, las diferencias encontradas, asimismo, que


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las obras están concluidas, en operación; cumplen con las especificaciones del proyecto y de construcción así como con las pruebas de calidad requeridas.

Constatar que previamente a la ejecución de obras bajo la modalidad de administración directa, se contó con la capacidad técnica y administrativa; se formalizó el acuerdo correspondiente; que la adquisición de materiales y arrendamiento de maquinaria y equipo se adjudicó y contrató de conformidad con el marco jurídico aplicable, que se cuenta con la documentación comprobatoria y justificativa que soporta las erogaciones y mediante visita de inspección física; que las cantidades de los conceptos de obra seleccionados corresponden a los que se presentan en el acuerdo y calcular, en su caso, las diferencias encontradas, asimismo, que las obras están concluidas, en operación, cumplen con las especificaciones del proyecto y de construcción, y con las pruebas de calidad requeridas.

• Gastos Administrativos

Verificar que los recursos aplicados como gastos de administración están debidamente soportados con la documentación comprobatoria y justificativa del gasto, hasta el uno al millar del total de los recursos aportados por las partes, acordado en el convenio de coordinación en materia de reasignación de recursos.

Verificar que los recursos aplicados a inspección, vigilancia, control y evaluación de las obras y acciones ejecutadas por administración directa, con estos recursos, no rebasen el uno al millar del monto total de los recursos reasignados y aportados en efectivo mediante el convenio de coordinación en materia de reasignación de recursos.

Objetivo de las auditorías

El objetivo de las auditorías es fiscalizar la gestión financiera de los recursos federales transferidos a los gobiernos estatales y que éstos cumplan con lo establecido en los convenios y demás disposiciones jurídicas aplicables.

Criterios de selección

Las auditorías practicadas a los convenios, tanto de descentralización como reasignación, se seleccionaron con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica, utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública 2011, considerando la representatividad, importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Asimismo, se consideró la trascendencia estratégica y cobertura en el ejercicio así como aplicación de estos recursos.


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Marco jurídico

Los recursos federales transferidos a través de los convenios se deberán ejercer de conformidad con las disposiciones jurídicas que los sustentan, entre las cuales se encuentran las siguientes:

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento.

• Ley de Impuestos Sobre la Renta.

• Ley General de Contabilidad Gubernamental.

• Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y su Reglamento.

• Ley de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector Público y su Reglamento.

• Ley General de Desarrollo Social.

• Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011.

• Código Fiscal de la Federación.

• Normas Generales de Control Interno, del Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno.

• Lineamientos que emita la Secretaría de la Función Pública.

• Lineamientos para informar sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos federales transferidos a las entidades federativas.

• Convenio de coordinación en materia de descentralización.

Fundamento jurídico de la ASF para promover acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de las auditorías practicadas encuentran su sustento jurídico en el artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.


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CAPÍTULO III

Auditorías practicadas

Se llevaron a cabo 6 auditorías en convenios de descentralización correspondientes a los estados de Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca y Sinaloa, y 4 auditorías en convenios de reasignación a los estados de Sinaloa, Sonora y Yucatán (2).

Universo, muestra y alcance de la fiscalización

El universo seleccionado de los convenios en materia de descentralización y reasignación de recursos en la cuenta pública de 2011 fue de 2,602,908.5 miles de pesos. La muestra auditada por 2,068,252.8 miles de pesos, representa el 79.5% del universo seleccionado. (Cuadro 1)

Observaciones formuladas y acciones promovidas

Como resultado de las auditorías efectuadas se formularon 137 observaciones, de las cuales, las entidades fiscalizadas solventaron 44 en el transcurso de las auditorías y quedaron pendientes 93 que generaron 96 acciones promovidas; éstas corresponden a: 27 recomendaciones (28.1%); 41 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria (42.7%); 27 pliegos de observaciones (28.2%) y una Promoción para el Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal (1.0%). (Cuadro 2)

Recuperaciones determinadas, operadas y probables

El monto de las observaciones correspondientes a recuperaciones obtenidas en el transcurso de las revisiones, con motivo de la intervención de la ASF en la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2011, ascendieron a 162,923.4 miles de pesos, de las cuales, 19,906.4 miles de pesos (12.2%) fueron operadas y 143,017.0 miles de pesos (87.8%) son recuperaciones probables.

Convenios de descentralización

Las auditorías arrojaron recuperaciones determinadas por 126,563.0 miles de pesos, de las cuales 18,377.8 miles de pesos (14.5%) han sido recuperadas, y 108,185.2 miles de pesos (85.5%) son probables.

Convenios de reasignación

Las auditorías arrojaron recuperaciones determinadas por 36,360.4 miles de pesos, de las cuales se obtuvieron recuperaciones operadas por 1,528.6 miles de pesos (4.2%), y recuperaciones probables por 34,831.8 miles de pesos (95.8%)

Errores y omisiones

De las auditorías de los convenios revisados, se concluyó que en los convenios de coordinación en materia de descentralización se determinaron errores y omisiones de la información financiera por 21,854.3 miles de pesos por conceptos de que se asociaron con


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diferencias de registros contra cuenta pública por 2,382.8 miles de pesos (10.9%) en el estado de Hidalgo, mientras que en Jalisco el monto ascendió a 19,471.5 miles de pesos (89.1%) vinculado con falta de recursos que no fueron registrados en las cuentas de orden.

Principales observaciones vinculadas con recuperaciones


De los resultados de las 6 auditorías realizadas a los recursos federales transferidos a través de los convenios de descentralización en 2011, se obtuvo lo siguiente: (Cuadro 3)

• En los estados de Chiapas y Oaxaca se determinaron 36,581.3 miles de pesos, como recuperación probable por pagos de salarios superiores a los tabuladores autorizados por la Secretaría de Educación Pública al personal de mandos medios y de base de los Colegios de Bachilleres que representó el 28.9% del total observado para este tipo de convenios, de los cuales, 976.9 miles de pesos fueron operados en el estado de Chiapas. Adicionalmente, de ambas entidades federativas el estado de Oaxaca, significó el 97.3% del total observado por este concepto, los cuales generaron 2 pliegos de observaciones.

• En el estado de Sinaloa se identificaron 33,342.5 miles de pesos, como recuperación probable, por rebasar la aportación federal del 50.0% establecido como límite en el convenio. Lo anterior representó el 26.3% del total observado con el objetivo del convenio, el cual generó 1 pliego de observaciones.

• En los estados de Chiapas, Guerrero, Jalisco, Oaxaca y Sinaloa se observaron 26,216.5 miles de pesos, como recuperaciones probables por no aplicar los recursos o rendimientos financieros no comprometidos y no reintegrados a la TESOFE que representó el 20.7% del total observado para este tipo de convenios, de los cuales, 16,715.2 miles de pesos fueron operados en los estados de Chiapas, Jalisco y Sinaloa. Adicionalmente, el estado de Jalisco significó el 17.0% del total observado de este concepto, los cuales produjeron 4 pliegos de observaciones.

• En los estados de Chiapas, Guerrero y Jalisco se observaron 22,212.4 miles de pesos, como recuperaciones probables por aplicar gastos en conceptos que no están vinculados con el objetivo del convenio (pago de pensiones, impuestos) que representó el 17.6% del total observado para este tipo de convenios. Adicionalmente, el estado de Chiapas significó el 54.1% del total del concepto observado, los cuales generaron 3 pliegos de observaciones.

• En el estado de Hidalgo se identificaron 6,592.6 miles de pesos, como recuperaciones probables por la aplicación del gasto en personal que no cumple con los perfiles y descripciones de los puestos desempeñados (5 personas con el puesto de Jefe de Departamento, el perfil requiere título de licenciatura, el personal observado presenta un grado de estudios inferior al requerido o no presentó comprobante de estudios, 2 personas con puestos de Director de Plantel el perfil del puesto requiere título de licenciatura y el personal observado no presentó título o


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cedula profesional). Dicho importe representó el 5.2% del total observado para este tipo de convenios, por lo cual se emitió 1 pliego de observaciones.

• En el estado de Hidalgo se identificaron 689.1 miles de pesos, como recuperaciones probables por abrir una cuenta bancaria que no fue productiva, por lo que se dejaron de generar rendimientos financieros. Lo que representó el 0.6% del total observado para este tipo de convenios, el cual generó 1 pliego de observaciones.

• En el estado de Chiapas se identificaron 685.7 miles de pesos, como recuperaciones probables por pagos indebidos de sueldos y salarios en un puesto no autorizado (Secretario Particular) el cual fue operado. Lo que representó el 0.5% del total observado para este tipo de convenios.

• En el estado de Hidalgo se identificaron 242.9 miles de pesos, como recuperaciones probables por no enterar a la Entidad Superior de Fiscalización del Estado (ESFE) el monto correspondiente al uno al millar del convenio. Dicho importe representó el 0.2% del total observado para este tipo de convenios, el cual genero 1 pliego de observaciones.

En resumen, las auditorías de los convenios de descentralización causaron recuperaciones determinadas y probables por 126,563.0 miles de pesos, de los cuales se obtuvieron recuperaciones operadas por 18,377.8 miles de pesos y recuperaciones probables por 108,185.2 miles de pesos en 13 pliegos de observaciones.


De los resultados de las 4 auditorías realizadas a los recursos federales transferidos a través de los convenios de reasignación en 2011, se obtuvo lo siguiente: (Cuadro 3)

• En el estado de Yucatán se identificaron 29,528.9 miles de pesos, como recuperaciones probables por no presentar la documentación comprobatoria del gasto realizado. Lo anterior representó el 81.2% del total observado para este tipo de convenios, y se generaron 4 pliegos de observaciones.

• En los estados de Sinaloa, Sonora y Yucatán se determinaron 4,659.1 miles de pesos, como recuperaciones probables por no aplicar los recursos y/o rendimientos financieros no devengados o comprometidos al 31 de diciembre en algunos programas o proyectos del convenio. Lo anterior representó el 12.8% del total observado para este tipo de convenios, de los cuales, 1,267.4 miles de pesos fueron operadas en el estado de Yucatán. Adicionalmente, el estado de Sinaloa significó el 54.8%, del total observado para este tipo de convenios, y se generaron 5 pliegos de observaciones.

• En los estados de Yucatán y Sinaloa se observaron 1,277.5 miles de pesos, como recuperaciones probables por efectuar pagos de obra no vinculados con el objetivo del convenio (obra no considerada en el anexo 1 del convenio, conceptos no autorizados en su catálogo de gastos y conceptos de obra realizados sin su justificación). Lo anterior representó el 3.5% del total observado para este tipo de


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convenios. Adicionalmente, el estado de Yucatán significó el 88.9% del total observado de este concepto, y se generaron 2 pliegos de observaciones.

• En el estado de Yucatán se determinaron 548.3 miles de pesos, como recuperaciones probables por pagos improcedentes o no justificados (por cambio de expedición de boletos aéreos, pago de jueces mayores a los autorizados, boletos de avión duplicados). Lo anterior representó el 1.5% del total observado para este tipo de convenios, por lo cual se emitió 1 pliegos de observaciones.

• En el estado de Sonora se identificaron 259.3 miles de pesos, como recuperaciones probables por penalizaciones por retrasos en la ejecución de las obras, los cuales fueron operadas. Lo anterior representó el 0.7% del total observado para este tipo de convenios.

• En el estado de Sinaloa se identificaron 66.0 miles de pesos, como recuperaciones probables por no enterar a la Entidad Superior de Fiscalización del Estado (ESFE), el monto correspondiente al uno al millar del convenio. Lo anterior representó el 0.2% del total observado para este tipo de convenios, y se generó 1 pliego de observaciones.

• En los estados de Sinaloa y Sonora se observaron 21.3 miles de pesos, como recuperaciones probables por pagos en exceso (Conceptos de obra ordinarios pagados como extraordinarios y erogaciones que excedieron del límite máximo del uno al millar para gastos administrativos establecidos en la norma). Lo anterior representó el 0.1% del total observado para este tipo de convenios, de los cuales, 1.9 miles de pesos fueron operadas en el estado de Sonora. Adicionalmente, el estado de Sinaloa significó el 91.1% del total observado de este concepto, y se generó 1 pliego de observaciones.

En resumen, las auditorías de los convenios de reasignación produjeron recuperaciones determinadas y probables por 36,360.4 miles de pesos, de los cuales, se obtuvieron recuperaciones operadas por 1,528.6 miles de pesos y recuperaciones probables por 34,831.8 miles de pesos en 14 pliegos de observaciones.

Principales observaciones no relacionadas con recuperaciones

Otras observaciones que aun cuando no se vinculan directamente con recuperaciones determinadas, pero que denotan alguna insuficiencia, debilidad o deficiencia en los procesos administrativos y sistemas de control que afecta la calidad de la gestión los convenios de coordinación en materia de descentralización y sus resultados son las siguientes:


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• El control interno para la gestión de los recursos con cargo al convenio es satisfactorio en el estado de Chiapas, mientras que en los estados de Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Oaxaca y Sinaloa se calificó como regular.

• Falta de apertura de una cuenta bancaria específica y productiva para la recepción y ejercicio de los recursos en los estados de Hidalgo, Jalisco y Oaxaca.

• Los informes trimestrales sobre la utilización de los recursos no fueron publicados en la página de internet ni en los medios locales de difusión en los estados de Guerrero e Hidalgo.

• En los estados de Jalisco y Sinaloa se verificó que los convenios en materia de descentralización carecen de los requisitos como lo establece la normativa, entre los que destacan: falta de criterios que aseguren la transparencia en la distribución y aplicación de los recursos, plazos y calendarios de entrega de los mismos que garanticen su aplicación oportuna, la obligatoriedad de que los recursos transferidos se apliquen exclusivamente a los destinos previstos en los respectivos convenios.

• De la misma manera, en los estados de Jalisco y Sinaloa, no se incluyó la leyenda correspondiente en la publicidad de los programas financiados con recursos federales con cargo al convenio.

• En los estados de Chiapas y Jalisco se observaron procesos de adjudicación de adquisiciones fuera de norma.

• En el estado de Chiapas los procedimientos de adjudicación y contratación de las adquisiciones se llevaron a cabo con fundamento en la normativa estatal, debiendo ser con fundamento en la normativa federal.

Por otro lado, de las auditorías realizadas a los convenios de coordinación en materia de reasignación 2011, se obtuvo lo siguiente:

• El control interno para la gestión de los recursos del convenio en los estados de Sinaloa y Sonora es regular mientras que el estado de Yucatán es deficiente.

• No se utilizó una cuenta bancaria específica para la administración de los recursos federales en los estados de Sinaloa, Sonora y Yucatán, además, en el estado de Sinaloa se observó que se abrieron más de dos cuentas bancarias para la administración de los recursos.

• En los estados de Sonora y Yucatán los anexos del convenio no se formalizaron oportunamente, no se establecieron los calendarios para las aportaciones de los recursos federales, no precisa el número de proyecto por ejecutar y no se ajustan al modelo del convenio establecido.

• En el estado de Sinaloa no se presentó evidencia de que se realizaron conciliaciones contables y presupuestales con las áreas involucradas en el manejo de los recursos del convenio.


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• No existe evidencia de la correcta integración, control y Resguardo de expedientes, ya que se identificó la falta de evidencia del proceso de adjudicación en los estados de Sinaloa y Sonora.

• En los estados de Sinaloa y Sonora las cifras reportadas en los informes del cuarto trimestre difiere de lo reportado en la Cuenta Pública Estatal 2011.


Se constató que el estado de Chiapas no presentó los informes trimestrales dentro de los 20 días naturales al término de cada trimestre; el estado de Oaxaca no presentó el primer trimestre; y el estado de Jalisco no presentó evidencia del envío a la SHCP de los cuatro informes sobre el ejercicio, destino, y los resultados obtenidos respecto de los recursos federales transferidos a través del convenio. Los estados de Guerrero, Hidalgo y Sinaloa presentaron evidencias que acreditan el cumplimiento de la normativa.

Los estados de Guerrero e Hidalgo no comprobaron haber publicado los informes trimestrales sobre la aplicación, ejercicio y resultados de los recursos federales transferidos en su página de internet, ni de que informaron a sus congresos locales y a la sociedad en general. Para el caso del estado de Oaxaca se presentó la misma omisión respecto del 1er trimestre y, finalmente, lo presentado en los estados de Jalisco y Sinaloa careció de la leyenda establecida por el artículo 28 de la Ley General de Desarrollo Social.


En relación con lo anterior, se constató, que los estados de Sinaloa, Sonora y Yucatán presentaron evidencias que acreditaron el cumplimiento de la normativa.

Dictámenes de las auditorías

Con la opinión contenida en los dictámenes emitidos por la ASF respecto de la muestra auditada y con base en los resultados y observaciones determinadas, en las 10 auditorías practicadas a los convenios de coordinación en materia de descentralización y de reasignación de recursos correspondientes a la Cuenta Pública 2011; se determinó que 2 tuvieron una opinión limpia, 5 con salvedad y 3 negativa.


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CAPÍTULO IV

Conclusiones y recomendaciones

El objetivo de este análisis es examinar los resultados obtenidos con motivo de las auditorías realizadas a los convenios de descentralización y de reasignación, a partir del ejercicio de los recursos, su transparencia y rendición de cuentas, la eficacia de los controles implementados en su operación, la calidad de la información reportada sobre su gestión y desempeño, entre otros aspectos, lo que nos permite emitir algunas conclusiones y recomendaciones, como las siguientes:

Conclusiones

• Ausencia de anexos de ejecución de los convenios.

• Falta de claridad normativa para el ejercicio de los recursos.

• Inadecuado control administrativo y supervisión del personal del área de recursos humanos, provocó que se realizaran pagos de salarios superiores a los tabuladores autorizados.

• Rendimientos financieros no devengados en el ejercicio fiscal por los organismos operadores y no reintegrados a la TESOFE.

• Pago de conceptos no vinculados al objetivo del convenio.

Recomendaciones

• Actualizar anualmente los convenios de descentralización con las Entidades Federativas, y formalizar con los requisitos que establece la normativa.

• Implementar los mecanismos necesarios (normativa específica) para que la administración de los recursos transferidos a través de los convenios de descentralización y de reasignación se realicen con base en los criterios de legalidad, eficiencia, eficacia, economía, transparencia, control y rendición de cuentas, que regulen la aplicación y ejercicio del recurso.

• Fortalecer la supervisión y el sistema de control en materia de administración de los recursos humanos, a fin de evitar los pagos improcedentes al personal.

• Instrumentar mecanismos de control y supervisión, para cumplir con los porcentajes establecidos en los convenios y asegurar su aplicación en el ejercicio para el que fueron autorizados.

Se estima que estas recomendaciones, permitirán mejorar la operación, el ejercicio y aplicación de los recursos de los convenios, todo ello en beneficio de la población objetivo.


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ANEXOS

CONVENIOS DE COORDINACIÓN EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIÓN Y REASIGNACIÓN Cuenta Pública 2011

Universo, Muestra, Recuperaciones y Dictamen

(Miles de Pesos)

Cuadro 1

ENTIDAD FEDERATIVA UNIVERSO MUESTRA % DE LA

MUESTRA

RECUPERACIONES DICTAMEN (OPINIÓN) TOTAL OPERADAS PROBABLES

Chiapas 801,474.8 433,026.9 54.0% 31,155.2 17,200.8 13,954.4 CON SALVEDAD

Guerrero 275,357.7 191,408.2 69.5% 5,536.3 0.0 5,536.3 LIMPIO

Hidalgo 242,933.6 224,729.8 92.5% 7,524.6 0.0 7,524.6 LIMPIO

Jalisco 196,123.2 196,123.2 100.0% 10,410.5 667.2 9,743.3 NEGATIVO

Oaxaca 389,641.9 325,587.4 83.6% 38,084.1 0.0 38,084.1 NEGATIVO

Sinaloa 459,830.2 459,830.2 100.0% 33,852.3 509.8 33,342.5 CON SALVEDAD SUBTOTAL

DESCENTRALIZACIÓN 2,365,361.4 1,830,705.7 77.4% 126,563.0 18,377.8 108,185.2

Sinaloa 65,950.0 65,950.0 100.0% 2,779.8 0.0 2,779.8 CON SALVEDAD

Sonora 70,750.0 70,750.0 100.0% 1,036.4 261.2 775.2 CON SALVEDAD

Yucatán (2) 100,847.1 100,847.1 100.0% 32,544.1 1,267.4 31,276.7 CON SALVEDAD MÁS NEGATIVO

SUBTOTAL REASIGNACIÓN 237,547.1 237,547.1 100.0% 36,360.3 1,528.6 34,831.7

TOTAL 2,602,908.5 2,068,252.8 79.5% 162,923.3 19,906.4 143,016.9


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CONVENIOS EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIÓN Y REASIGNACIÓN Cuenta Pública 2011

Número de Observaciones y Acciones Promovidas

Cuadro 2

ENTIDAD FEDERATIVA

OBSERVACIONES (sin

solventar)

ACCIONES PROMOVIDAS

totales R SA PEFCF PO PRAS DH TOTAL

Chiapas 15 10 2 2 6 10

Guerrero 9 3 2 1 3

Hidalgo 9 6 3 3 6

Jalisco 17 12 4 1 2 5 12

Oaxaca 11 4 1 3 4

Sinaloa 9 7 3 1 3 7

DESCENTRALIZACIÓN 70 42 10 0 1 13 18 0 42

Sinaloa 18 18 5 6 7 18

Sonora 17 12 6 1 5 12

Yucatán (2) 32 22 6 7 11 24

REASIGNACIÓN 67 54 17 0 0 14 23 0 54

Total 137 93 27 0 1 27 41 0 96

R= Recomendación; SA= Solicitud de Aclaración; PO= Pliego de Observación; PRAS= Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria; PEFCF= Promoción para el Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal y DH= Denuncia de Hechos


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CONVENIOS DE COORDINACIÓN EN MATERIA DE DESCENTRALIZACIÓN Y DE REASIGNACIÓN Cuenta Pública 2011 Principales Recuperaciones (Miles de Pesos) Cuadro 3

RECUPERACIONES (Concepto) CHIAPAS GUERRERO HIDALGO JALISCO OAXACA SINALOA SONORA YUCATÁN (2) TOTAL OPERADO

Convenios de Descentralización 1.- Pagos indebidos de salarios brutos

superiores al tabulador autorizado por la SEP. 976.9 35,604.4 36,581.3 976.9

2.- Aportación federal que rebasa el porcentaje mayor establecido en el convenio.

33,342.5 33,342.5

3.- Falta de aplicación de recursos del convenio y/o rendimientos financieros no devengados o comprometidos al 31 de diciembre de 2011.

17,469.1 627.6 5,130.3 2,479.7 509.8 26,216.5 16,715.2

4.- Conceptos no vinculados con el objeto del convenio (pago de pensiones, impuestos)

12,023.5 4,908.7 5,280.2 22,212.4

5.- Personal que no cumple con los perfiles y descripciones de los puestos desempeñados.

6,592.6 6,592.6

6.- La cuenta bancaria no fue productiva por lo que se dejaron de generar rendimientos financieros.

689.1 689.1

7.- Pago indebido de sueldos y salarios en un puesto no autorizado.

685.7 685.7 685.7

8.- No se enteró a la Entidad Superior de Fiscalización del Estado (ESFE) el monto correspondiente al 1 al millar del convenio.

242.9 242.9

Subtotal 31,155.2 5,536.3 7,524.6 10,410.5 38,084.1 33,852.3 126,563.0 18,377.8

Convenio de Reasignación

1.- Falta de documentación comprobatoria del gasto realizado

29,528.8 29,528.8

2.- Falta de aplicación de recursos del convenio y/o rendimientos financieros no devengados o comprometidos al 31 de diciembre de 2011.

2,552.4 775.2 1,331.5 4,659.1 1,267.4

3.- Pago de conceptos de obra no vinculados con el objeto del convenio.

142.0 1,135.5 1,277.5

4.- Pagos improcedentes o no justificados. 548.3 548.3

5.- Penalización por retrasos en la ejecución de las obras.

259.3 259.3 259.3

6.- No se enteró a la Entidad Superior de Fiscalización del Estado (ESFE) el monto correspondiente al 1 al millar del convenio.

66.0 66.0

7.- Pagos en exceso (Conceptos ordinarios pagados como extraordinarios y erogaciones mayores al límite máximo del 1 al millar para gastos administrativos).

19.4 1.9 21.3 1.9

Subtotal 2,779.8 1,036.4 32,544.1 36,360.3 1,528.6

TOTAL 31,155.2 5,536.3 7,524.6 10,410.5 38,084.1 36,632.1 1,036.4 32,544.1 162,923.3 19,906.4

GASTO FEDERALIZADO RAMO GENERAL 33 ...CONVENIOS Marco de Referencia 1 GASTO FEDERALIZADO RAMO...

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