Enero 27, 2012

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Focalización de las Políticas de Reducción de la Pobreza

(Análisis de la Ficha de Protección Social ex Ficha CAS)

Antecedentes

La focalización se refiere a un enfoque aplicado a las políticas sociales, el cual busca dirigir

los recursos a un grupo específico de la población, con el fin de hacer más eficiente la

asignación de recursos.

En América Latina la focalización fue un concepto introducido, principalmente, en los años

80, periodo en el cual la crisis económica internacional determinó fuertes problemas

sociales sumados a una crisis fiscal que limitaba el gasto público.

En el caso particular de Chile, a la crisis social y política relacionada con la crisis

económica, se le sumaron los conflictos sociales producto de la dictadura militar, y la

nueva visión de Estado impuesta por este régimen, la cual buscaba minimizar las

intervenciones del Estado en políticas sociales. Como resultado de la suma de situaciones

ya resumidas, se utilizó la focalización de recursos con el fin de limitar la intervención

estatal a los grupos más necesitados y, por otro lado, equilibrar y hacer más eficiente el

presupuesto fiscal.

Focalización de las Políticas Sociales

La focalización es una modalidad de intervención pública que busca garantizar que un

programa de política pública se oriente hacia un grupo objetivo en particular. Una de las

principales características de la focalización es la utilización de criterios discrecionales

para determinar la elegibilidad de un potencial beneficiario de la política.

Se ha considerado a la focalización como un método eficaz y eficiente de política pública,

ya que llega al grupo específico que se quiere intervenir y, por lo tanto, no se gastan

recursos en quienes no lo necesitan.

Criterios de focalización:

1. Focalización en base a vulnerabilidad, el concepto de vulnerabilidad ha sido

ampliamente discutido, sin embargo, para efectos de este documento se

considerará como la probabilidad que tiene un hogar para caer bajo la línea de la

pobreza. Para determinar la vulnerabilidad de un hogar es necesario identificar

factores de riesgo y protectores, capacidad generadora de ingresos y otras

variables que caractericen al hogar. En la mayoría de estos casos, los criterios de

elegibilidad de los grupos beneficiarios de las políticas se basan en un

ordenamiento cuantitativo de los postulantes en base a indicadores definidos, y la

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asignación de un puntaje de corte que determina si éste cumple con los requisitos

para ser beneficiario de la política.

Este criterio es el más utilizado en la focalización de políticas orientadas a la

disminución de la pobreza, por lo que será el centro del presente documento.

2. Focalización Territorial, el cual corresponde al ordenamiento de unidades

territoriales de acuerdo al nivel de pobreza, la cual tiene el principal problema de

que no todas las unidades geográficas tienen homogeneidad en sus niveles de

pobreza.

3. Focalización Institucional, la cual es utilizada principalmente en el sector educativo,

la unidad de análisis es la unidad institucional del sector correspondiente. A cada

establecimiento se le asigna un puntaje, el cual determinará o no su inclusión en

ciertas políticas sociales.

Si bien se reconocen beneficios de la focalización de las políticas, hay ciertos problemas

que se han identificado y que se resumen a continuación:

1. Cobertura limitada en situación de altos niveles de pobreza.

2. Información obsoleta en periodos de inestabilidad.

3. Falseo de información, dado que la entrega de recursos se realiza, generalmente a

través de escalas de puntaje, existen altos incentivos para entrega de información

falsa de parte de los postulantes, con el fin de obtener un puntaje asociado a una

mayor vulnerabilidad que la efectiva.

4. Acreditación de la información, la focalización requiere de entrega de medios de

verificación de la situación socioeconómica de la persona, no obstante, en ciertas

ocasiones ésta entrega se dificulta y puede determinar que personas de alta

vulnerabilidad no accedan a beneficios por trámites administrativos.

5. Criterios de elegibilidad arbitrarios.

6. Excesivo énfasis en instrumentos por sobre los principios que deben guiar una

política social.

Políticas de Focalización en Chile: Ficha de Protección Social

La Ficha de Protección Social (FPS) es el instrumento de focalización de políticas sociales

que utiliza actualmente el Estado para seleccionar a los beneficiarios de los programas

sociales que tienen como objetivo atender a la población en situación de pobreza o

vulnerabilidad social de nuestro país. La FPS busca identificar a las familias vulnerables,

con una concepción dinámica de la pobreza. Entiende esta condición como un estado

presente o potencial y, al mismo tiempo, entrega una mejor caracterización de la pobreza

"dura". En términos de puntaje, la Ficha de Protección Social mide la capacidad

generadora de ingresos de los miembros del hogar, ajustada al nivel de necesidades

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económicas y cuantificadas en relación al número de personas residentes del hogar.

También se consideran las necesidades asociadas a miembros del hogar que presenten

una condición de discapacidad física o mental.

La fórmula de cálculo del puntaje de la FPS viene dada por:

Donde:

Este cálculo permite obtener un ingreso potencial corregido por el tamaño del hogar, el

cual es transformado posteriormente en puntaje de acuerdo a la aplicación de un factor

que convierte los ingresos en una escala de puntajes.

En términos operativos, la FPS es aplicada de manera descentralizada en el territorio

nacional, esto es, directamente por las municipalidades del país, respondiendo a

solicitudes directas realizadas por las familias, o a un conjunto de familias localizadas en

un área determinada del territorio comunal mediante la realización de barridos

comunales.

En el año 2011 se introdujeron ciertos cambios en la FPS, los cuales buscan mejorar el

instrumento identificando necesidades más específicas. Los principales cambios son:

o Construcción de puntajes en conjunto con otros ministerios para identificar

necesidades específicas.

o Incorporación de preguntas asociadas a gastos familiares.

o Incorporación de preguntas asociadas a enfermedades de alto costo para el hogar.

Para la incorporación de estos cambios, durante fines del 2011 y todo el 2012 las

municipalidades agendarán citas con todas las familias que en la actualidad tienen FPS

para re-encuestarlas. Los puntajes de la nueva FPS entrarán en vigencia a fines del año

2012.

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Una mirada PROgresista

La Ficha de Protección Social puede ser considerada como un insumo en la toma de

decisiones, toda vez que recoge información cuantitativa de la situación de los hogares del

país. Sin embargo, el hecho de ser información cuantitativa implica una omisión en

aspectos cualitativos que no son medibles con un instrumento de esa naturaleza.

El Partido Progresista (PRO) considera necesario contar con un enfoque equilibrado entre

universalidad y focalización de políticas sociales, entendiendo que ambos conceptos no

son antagonistas, sino que, por el contrario, pueden ser utilizados de manera

complementaria.

Los principios básicos que rigen la presente propuesta son:

o Reconocimiento de derechos básicos de la sociedad, independiente del nivel

socioeconómico del hogar.

o Solidaridad, el cual reconoce que el ser humano es un individuo que vive y convive

en comunidad. Así, la solidaridad es un principio básico para la construcción de una

sociedad más armónica y que apunte hacia la integración social.

o Territorialidad, se reconoce la importancia de reconocer que Chile es un país

diverso, siendo las sociedades fuertemente determinadas por las características

geográficas de la zona de residencia y origen. En este sentido, no es posible aplicar

una única receta nacional de política pública, sino que ésta debe reconocer la

diversidad existente en el país.

La presente propuesta reconoce que las medidas que apuntan a la reducción de la

pobreza pueden ser clasificadas de acuerdo a su horizonte temporal, específicamente, en

medidas de corto, mediano y largo plazo:

o Medidas de corto y mediano plazo: En el corto plazo las medidas deben centrarse

en las carencias de los grupos más necesitados, son las llamadas “medidas

parche”, las cuales no solucionan el problema estructural, pero contribuyen a

subsanar urgencias de estos hogares. Dentro de estas políticas se encuentran, por

ejemplo, los subsidios entregados a las familias más vulnerables.

o Medidas de Largo Plazo: En el largo plazo, las medidas deben centrarse en los

derechos básicos reconocidos en la sociedad, es decir, en las necesidades que,

como mínimo, deben estar cubiertas para toda la sociedad. Dentro de los derechos

reconocidos por el Partido Progresista están la educación, salud, vivienda y otros.

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Mujeres pobres, la doble discriminación

Según la última CASEN del 2009, en Chile el 54% de las personas en situación de pobreza,

son mujeres. Es decir, 1.380.000 tienen un ingreso menor a $64.000 en zonas urbanas y

$47.000 en zonas rurales. El 47,9% de los hogares indigentes tiene jefatura femenina y el

43,2% de los hogares pobres tiene a una mujer a cargo del hogar, porcentaje que se

reduce en los hogares no pobres llegando al 31,6%.

Por esta razón, si de focalización se trata, es importante impulsar una política de apoyo a

las mujeres jefas de hogares en situación de pobreza. Esto significa, una discriminación

positiva a hogares donde la mujer ejerce el rol de jefa de hogar.

PROPUESTAS

Generales:

o Revisar la definición de pobreza y su método de estimación, ya que, como fue

presentado en una propuesta anterior (Propuesta CASEN1), la definición actual

implica una subestimación de la pobreza, dejando afuera de esta clasificación a

personas que viven en condiciones de precariedad.

Focalización de Políticas Sociales:

o Utilización de la Ficha de Protección Social para medidas de corto y mediano plazo,

y que buscan la satisfacción de necesidades y carencias básicas.

o Transparentar las variables y mecanismos de cálculo de puntaje de la Ficha de

Protección Social, ya que evita la discrecionalidad en la asignación de puntajes y

cambios entre un periodo y otro.

o Fiscalizaciones aleatorias y sistemáticas para evitar el fraude en la entrega de

información por parte de postulantes.

Universalidad de Políticas Sociales:

o Universalidad de las políticas sociales que apuntan a derechos básicos de las

personas. En este sentido, se plantea que los derechos son universales y no

centralizados en un grupo en particular, por lo que el Estado debe asegurar el

acceso a todos los integrantes de una sociedad. En este momento existe

universalidad en sectores como la salud y la educación, se propone ampliar este

enfoque a otros sectores como, por ejemplo, la vivienda.

1 Ver en propuestas programáticas, en www.losprogresistas.cl