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EvaluandolosSistemasdeGestiondelaInversiónPublica*
…yalgunasimplicacionesparaColombia**
SpecializedWorkshop ofEffective Public Investment inColombiaOECDmission toColombia
3demayo de2016
1*basadoen“ADiagnostic Frameworkfor Assessing Public Investment Management”,Policy Research Working Paper 5397,World Bank(2010).** basadoeneltrabajollevadoacaboporlaPracticadeGobernabilidaddelBancoMundialencolaboraciónconelDNP.
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• Lapreguntaprincipal: “Setraduciráelgastoeninversiónpúblicaenactivosproductivos?”
• Existeevidenciadebajaeficiencia• Independiente delniveldeingresodelpaís• Sobrecostosenmuchospaíses• Optimismo eneldiseñoconmetas pocorealistas(evaluación exante)
• Losproblemasespecialmenteagudosenpaísesdebajarenta• Débilselección dela inversión(‘elefantes blancos’)• Retrasosendiseñoycierredeproyectos• Incapacidad paraoperarymantener losactivoscreados• Infraejecución crónicadeproyectos
• ÁreasclavesdelossistemasPIM• Interferencias políticas enelproceso• Faltadecriteriosobjetivos paralaselección• Pocaclaridadenlarendicióndecuentas• Debilidadenáreasdeevaluación, contrataciones ycapacidad degestión• Faltadecoordinaciónentreniveles degobiernoyentrejurisdicciones
Lossistemasdegestióndelainversiónpública(Public InvestmentManagement,PIM)sonclavesenlagestióndelosrecursospúblicos
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• EnfocarseencómoinformarlareformaparamejorarsistemasPIM• Búsquedademedidasinstitucionalesytécnicasapropiadas• Énfasisenprocesosbásicosycontrolesrelacionadosalprocesopresupuestal
• Evaluacióntipo“gapanalysis”delfuncionamientorealdelsistemadeinversión• Aspectosestructuralesdelosprocesosdetomadedecisiónygestión• Reconocimientodelroldelasinstituciones,capacidadeseincentivos• Apoyadotodoporunejerciciodediagnosticobasadoenunmarcoconceptual
aceptado
Marcoconceptualparaevaluacióndelagestióndelainversiónpublica
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Dospilaresfundamentalesdelmarcoconceptual• Arreglosinstitucionalesdeseables• AlineadosalciclodetomadedecisionesdelPIM• Incluirarreglosinstitucionalesbásicos(best fit)mejorqueintentar
implementararreglosóptimos(best practice)paraminimizarriesgos• Indicadoresparaeldiagnostico• Sobreinsumos,procesosyproductos
• Ochoáreasyfuncionesnecesariasenelsistema:
-1
Guidance&
Screening
2
FormalProject
Appraisal
3
AppraisalReview
4
ProjectSelection&
Budgeting
7
ServiceDelivery
6
ProjectChanges
5
Implementation
8
ProjectEvaluation
Marcoconceptualparaevaluacióndelagestióndelainversiónpublica(ii)
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1
Orientacióndela
inversión
2
Revisiónformal delproyecto
3
Revisiónindependiente
4
Selección
7
Ajustes
6
Operación
5
Implementación
8
Revisión definalización yevaluación
Ajustes deproyectos
Documentosdeestrategianacionalqueseanespecíficos,coherentes,aceptadoyutilizadosparafiltrarproyectos
• Lineamientospublicadosytransparentes
• Capacitaciónydespliegueefectivodepersonal
• Revisasesgosporsubjetividadointeréspropioenlaevaluaciónex-ante
• Inventariodeproyectosrevisadosordenadosporprioridad
• Criteriostransparentesparaseleccionarproyectos
• Sololosproyectosseleccionadossonfinanciados
• Financiaciónadecuadaparaproyectosseleccionados
• Revisióndejustificacióndeproyectosihaycambiosenloscostos,elcronogramaolosbeneficiosesperados
• Procesoparaasegurarquelasinstalacionesestánlistasparaprestarservicios
• Existenregistrosdeactivosyseregistraelvalordedichosactivos
• Arreglosinstitucionalesformalespararevisióndefinalizaciónyevaluaciónex-post
• Retroalimentacióneneldiseñodefuturosproyectos
Marcoconceptualparaevaluacióndelagestióndelainversiónpublica(iii)
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Aplicandoeldiagnósticodelmarcoconceptual:Resumendelosdiagnósticosenvariospaíses
InstitutionalFeatures Chile Ireland Korea Brazil Belarus China Vietnam EastTimor
Nigeria
Investmentguidance&preliminaryscreening
Formalprojectappraisal
Independentreviewofappraisal
Projectselectionandbudgeting
Implementation
Adjustmentforchangesinprojectcircumstances
Servicedelivery
Evaluation
KEYTOCODING 1-5scale:green;green/yellow; yellow; yellow/red; andred
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• Principalesretos• Asignaciónóptimaderecursosparalossectoresesproblemática• Equilibrioentrecontroldelcentrodegobiernoyflexibilidadparalasagenciassectorialesysub-nacionales(nivelesdegobierno,relaciónplaneación-presupuesto)
• Sobrecostosyretrasosdeimplementación• Procesosdecontratación• Rendicióndecuentasyeficienciadeempresaspublicas
• Principalesrazones• Lademandadebuenosproyectosirregularyexistenciadeobjetivosenconflicto• Bajacapacidadinstitucional• Faltadeevaluación,ycapacidaddecontrataciónygestión• Bajacapacidaddeabsorciónypresionesinflacionarias
Hallazgosprincipales
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• Dejarmuyclarolasresponsabilidades detodoslosaspectosdelsistemaPIM
• Laregulacióndelprocesodeevaluaciónesimportante(reflejaráelnivel dedescentralización)
• LossistemasPIMnooperanaislados:larelaciónconlosprocesos degestióndelgasto,presupuesto, gobernabilidaddelasempresaspublicasygestióndeladeudaesmuyimportante
• Tantoevaluaciónexantecomoexpostsonimportantes(quesepueden apuntalarconelsistemadepresupuesto porresultados)
• Enalgunos casoscriteriosmasalládelaeficienciasepuedenutilizar(conbuenainformaciónparalatomadedecisiones ytransparencia)
• Elroldelasdirectricescentralesdebenseraplicadasdeformarigurosa(enalgunos sistemashaygrandesdivergenciasentredeiureydefacto)
• DisponibilidaddebuenainformaciónesclaveparapoderevaluarlossistemasPIMysus proyectos
• Enloscasosenloscualeslossistemasestáncompletamenterotoslomejoresavanzardeformagradualconaspectosbásicos
Algunasconclusiones
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Elobjetivofinalencualquierpaís:haciaunescenariodemejoresproyectos
Bienejecutados
Malejecutados
Buenosproyectos A CMalosproyectos B D
Implementacióndeproyectos
Seleccióndeproyectos
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En Colombia la situación actual esta caracterizada por un fragmentación de la gestión por fuente
PROYECTOS
PGN
SGR
SGPyRecursosPropios
1
Formulación y control de
la formulación
2
Control de la viabilidad
3
Control posterior
4
Programación Ajustes
65
Ejecución
7
EvaluaciónModificaciones
1
Formulación y
presentación
2
Verificación de requisitos
3
Concepto de oportunidad y viabilización
4
Priorización y aprobación
6
Evaluación de la operación
5
Ejecución y evaluación de
la gestión
7
Evaluación
1
Formulación(MGA) SSEPI
2
Registro en Banco de Proyectos
3
*ParaSGPyrecursospropiosseseñalanloselementos comunes delagestióndelosproyectosdeinversión,definidos pornormativasyporherramientasdisponibles quetienencoberturaparatodaslasentidadesterritoriales.
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Principales retos
1. Elsistemadegestióndelainversiónestáfraccionadoporfuentedefinanciaciónconaltoriesgodedescoordinaciónentredistintosresponsables
2. Traslapeentrecontroldegestiónycontrolfiduciario/auditoría
3. Noexisteunagestióndiscriminadaportipodeproyecto(deinversiónvs.operativos;porcosto)niportipodeejecutor(nivelesdecapacidad)
4. Excesivoénfasisenescrutinioformalyadministrativodeproyectosdurantelasfasesdeformulaciónyejecución
5. Debilidadenlaetapafinaldeevaluaciónex-post,tantoenlageneracióncomoenelusoefectivodeevaluaciones
6. Fragmentacióndelasactividadesdeasistenciatécnicaparamejoradecapacidades,yrestringidasaformulacióndeproyectosyreportes
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Lagestiónestáfocalizadaenaspectosformalesdelaimplementación
1Guía
2Rev. Proy
3Rev. Indep.
4Selección
7Ajustes
6Operación
5Implem.
8EvaluaciónAjustes
Intensidaddegestióndecontrol centralizado
Delegación delaimplementaciónflexible enfunción decapacidades
Ciclodelainversión
Exp.internacional
Colombia
Apoyoparaformulación deproyectos debuena calidad Rendición decuentas
por resultados
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La gestión debería discriminar por tipo de proyecto y ejecutor (no por fuente)
PROYECTOS
ProyectoA– Altocosto
ProyectoA– Bajo costo
1
Orientación de la
inversión
2Revisión formal del proyecto
3
Revisión independiente
4
Selección
7
Ajustes
6
Operación
5
Implementación
8
Revisión de finalización y evaluación
Ajustes deproyectos
ProyectoB1
Orientación de inversión
2Revisión formal del proyecto
3Revisión
independiente
4
Selección
5
Entrega bien o servicio
EJECUTORESPROYECTOS
Altacapacidad Participacióndenivelsuperiordegobierno:Herramientascomunes/Revisiónindependiente/Revisiónex-postderesultados,demorasysobrecostos
Baja capacidadParticipacióndenivelsuperiordegobierno:Acompañamientoymonitoreointensivodenivelsuperiordegobierno/Intervenciónenejecucióndeproyectos/Planesdedesarrollodecapacidad
Proyectos tipoA:Operaciones dirigidasalaformaciónbrutadecapitalfísicooaldesarrollohumano sostenible.Aplicanlacadenadevaloralineadosalresultadoprogramáticoquedeterminasuorigen.Proyectos tipoB:Operaciones queapoyanlacapacidaddeproducción oprovisióndebienes yservicios.SeenmarcanenlacadenadevalordelosproyectostipoAycontribuyenindirectamentealaprovisióndeproductos programáticos.
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Enresumen: delcumplimiento formalalagestióneficazResultadosintermediosprincipales:
• Rechazodeproyectosinadecuados.Proyectosquenosealineanconpolíticasestratégicasonocosto-efectivosdebenserdescartados.
• Priorizaciónefectivadeproyectos.Setienenquepriorizarlosproyectosdeformaqueseseleccionenlosmásadecuadosparaelcumplimientodeobjetivosdepolíticadeacuerdoconlosrecursosdisponibles.
• Suspensióndeproyectosenfalta.Losproyectosenetapadeimplementaciónquedejandetenerbeneficiospositivoshandesersuspendidos.
• Rendicióndecuentasconbaseendesempeño.Alcierredelproyectodebehaberinformacióndetalladasobrelacalidaddelosproductosentregados,asícomosobrecostosyretrasos.
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Arreglosinstitucionalesparamejorarlagestióndelainversión• Consolidacióndecuatrounidadesfuncionalesprimordiales:diseño,implementación,evaluacióny
asistenciatécnica.• Objetivo:centralizacióndeciertasfuncionesdegestiónqueactualmenteestánfraccionadasyasícomo
centralizaciónderesponsabilidadesdedichasfunciones.
Unidad de gestión ex ante de la inversión
• definición de inversión • guías y manuales unificados para todas las etapas • diseño de los proyectos • conexión de los programas con los proyectos• definición de los tipos de proyectos • definición umbrales de gestión, • rechazo de proyectos inapropiados • uso de la revisión independiente
Unidad de gestión supervisión, control e implementación de la inversión
• monitoreo de los proyectos A de alto costo• actualización de análisis costo beneficio
para demoras o sobrecostos (proyectos A alto costo)• seguimiento diferenciado por tipo de proyecto • seguimiento diferenciado por tipo de ejecutor• elaboración del índice para identificación de ET• supervisión con métricas de contrataciones y pagos• reportes a gerencia sobre ejecución
Unidad de asistencia técnica aentes territoriales para diseño y ejecución
• coordinación del proceso de aprendizaje con información de revisión y evaluación ex-post
• coordinación y focalización de la asistencia técnica a ET
• coordinación de evaluaciones de diferente tipo para muestra de proyectos
Unidad de gestión de la evaluación y revisión ex post
• desarrollar el marco de evaluación de la inversión • definición de tipos de evaluación • definición de procesos y roles de evaluación• coordinación del uso de la evaluación:
incorporación del aprendizaje al diseño • coordinación de la rendición de cuentas:
cómo se rinde cuentas de la inversión
Evaluación del impacto de la inversión (etapa 8)
Diseño e implementación de la inversión(etapa 1-7)
1Orientación de
la inversión
2Revisión formal del proyecto
3Revisión
independiente
4
Selección
7
Ajustes
6
Operación
5
Implementación
8Revisión de finalización y evaluación
Ajustes deproyectos
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Anexo:Preguntasorientadorasparacadaetapa(i)
Orientacióndela
inversión
1
2Revisiónformaldelproyecto
a) ¿El proyecto contempla actividades limitadas en el tiempo, no recurrentes, dirigidas a la construcción deinfraestructura o el desarrollo humano sostenible?
b) ¿El proyecto contribuye a alcanzar alguna meta o prioridad de gobierno?c) ¿Los proyectos que no cumplen a) o b) son rechazados?
a) ¿El proyecto contiene todos los elementos para análisis de pre-factibilidad y factibilidad?b) ¿Los proyectos bien formulados pero no alineados con metas de política o con beneficio negativo son
rechazados?c) ¿Cuántos proyectos son rechazados?
3
Revisiónindependiente
a) ¿Alguna organización independiente (distinta del formulador) revisa la a lineación del proyecto con metas depolítica y que los beneficios esperados justifiquen los costos?
b) ¿Los proyectos que no aportan a metas o que tienen beneficios negativos son rechazados?c) ¿Cuántos proyectos son rechazados?
4
Seleccióna) ¿Se seleccionan proyectos para recibir financiación de acuerdo con criterios de priorización claros y comunes?b) ¿Se garantiza que se cubrirán los costos de operación y mantenimiento del producto del proyecto?c) ¿Cuántos proyectos son rechazados?
Controldeselección
(Gatekeeping
)
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8
Revisióndefinalizaciónyevaluación
7
Operación
6
Ajustesdeproyectos
5
Implementación
Anexo:Preguntasorientadorasparacadaetapa(ii)
a) ¿El monitoreo produce datos sobre el avance físico y los gastos asociados?b) ¿El monitoreo identifica proyectos con retrasos y/o sobrecostos? ¿Se cuantifican los retrasos y sobrecostos?c) ¿Se desarrolla capacidad para monitorear proyectos?d) ¿Se desarrolla capacidad para administrar proyectos?
a) ¿Los proyectos con sobrecostos y/o demoras significativos son sometidos a una actua lización de su aná lisiscosto-beneficio?
b) Para proyectos que lo requieran, ¿existen mecanismos ágiles para modificar o ajustar el presupuesto?c) ¿Proyectos que por demora y/o sobrecostos resulten con costos más altos que los beneficios se cancelan?
a) ¿Existen mecanismos para que responsables de operación y mantenimiento asuman esa responsabilidad?b) ¿Se asignan recursos suficientes para la operación y mantenimiento de los resultados de los proyectos?c) ¿Se monitorea la prestación del servicio y el impacto esperado del resultado del proyecto?
a) ¿Se verifica la calidad del resultado del proyecto, y se miden demoras y sobrecostos totales?b) ¿Se utiliza información sobre resultados, demoras y sobrecostos para proponer mejorar en los procesos del
ejecutor?c) ¿Se hacen evaluaciones de impacto para algunos proyectos? ¿Se utilizan los resultados de las evaluaciones?