Evaluación Socioeconómica de Proyectos de InversiónPropuesta para México

Alberto Sánchez Estrada

Introducción

El significado básico de la economía de un Estado-Nación es gastar con prudencia, lo cual significa utilizar los recursos limitados de manera que se obtenga un rendimiento óptimo. Así, en la economía, las limitaciones generalmente se conocen como recursos escasos; el problema que se plantea desde el punto de vista económico es como usar y combinar los recursos escasos. De esta manera, la toma de decisiones de asignación de recursos por medio del manejo honesto, responsable y eficiente del gasto publico hacia proyectos de mayor rentabilidad socioeconómica, es a través de información oportuna respecto de las verdaderas rentabilidades de los proyectos, con las bases, condiciones y mecanismos que conduzcan a una eficiente programación de inversiones, para mejorar la calidad de las inversiones publicas y reflejar las prioridades sociales de nuestro país, y obtener por medio de la evaluación social de proyectos, como un instrumento de política económica una mejor distribución del ingreso de la población y alcanzar un mayor desarrollo nacional.

Así, el criterio para seleccionar los proyectos puede definirse de manera correcta únicamente cuando esa selección se lleva a cabo dentro de un marco más amplio y consistente de la política y la planificación económica, comparando los beneficios y los costos directos e indirectos que dichos proyectos implican para la sociedad, mismos que se llevan a cabo por medio de la evaluación socioeconómica de proyectos de inversión.

Fundamentos de la Evaluación Socioeconómica de Proyectos

La evaluación privada de proyectos supone que la riqueza (el dinero) constituye el único interés del inversionista privado; es aso como para la evaluación privada es importante determinar los flujos anuales de dinero (flujo de fondos) que para el inversionista privado implica el proyecto en cuestión.

La evaluación social de proyectos consiste en comparar los beneficios con los costos que dichos proyectos implican para la sociedad; es decir, consiste en determinar el efecto que el proyecto tendrá sobre el bienestar de la sociedad (bienestar social de la comunidad).

Es claro que el bienestar social de una comunidad dependerá de la cantidad de bienes y servicios disponibles (producto o ingreso nacional), de la cantidad relativa de bienes y servicios recibidos por cada uno de los miembros que la componen (distribución personal de ese ingreso nacional); de las libertades políticas, del respeto al derecho de la propiedad, a las instituciones y al ejercicio de otros derechos humanos; de la movilidad

social; del poderío militar de los países limítrofes; de las alianzas y convenios con otros países; de la composición y monto de la inversión extranjera, entre otros factores.

En términos el ingreso nacional, los beneficios sociales anuales (brutos) del proyecto se miden por el aumento que dicho proyecto genera en el ingreso nacional.; los costos, por el ingreso nacional sacrificado (alternativo) por el hecho de haber efectuado este proyecto en lugar de otro (que es su mejor alternativa). Es así como el proyecto será rentable en la medida que el ingreso nacional generado por éste sea mayor (o por lo menos igual) que aquel que se hubiera obtenido de ejecutar el mejor proyecto alternativo.

El valor presente (valor actual) social del flujo de beneficios sociales netos directos del proyecto se obtendrá utilizando una tasa social de descuento pertinente para cada año.

Existen grupos de proyectos donde el precio privado de los bienes o servicios que producen es significativamente distinto de sus precios sociales.

Este es el caso de los bienes públicos, donde el precio privado es como una norma igual a cero; el de servicios que proveen proyectos tales como defensa nacional, algunas carreteras, calles y otros proyectos en que es difícil obtener una recaudación de quienes utilizan los bienes o servicios generados, y en caso de bienes que la sociedad ha decidido “objetar” (opio y heroína) o bien “fomentar” (parques nacionales, vacunaciones, educación primaria y secundaria).

Es claro que en estos casos el inversionista privado, motivado por la evaluación privada del proyecto, tomará acciones que pueden estar reñidas con el interés social: no querrá construir carreteras ni conservar parques nacionales. Las imperfecciones del mercado de bienes y servicios, provenientes de situaciones de monopolio y monopsonio, especialmente en los países latinoamericanos, constituyen otra razón para que la evaluación social de un proyecto pueda arrojar resultados diferentes y aun contradictorios a los que se obtienen de su evaluación privada o financiera y por lo tanto, llevar a inversiones privadas subóptimas .

Existen una serie de disposiciones legales (impuestos y subsidios, cuotas, prohibiciones, etc.) que también conducen a que los precios de productos en insumos con el mercado difieran de sus “verdaderos valores tal es el caso por ejemplo, de las tarifas aduaneras o exenciones tributarias que vienen a hacer muy rentables para el empresario, actividades que pueden no ser rentables desde el punto de vista del país en su conjunto.

Las restricciones e incentivos al comercio exterior, además de introducir distorsiones en los precios de los bienes afectados, normalmente conducen a que el precio del mercado de las divisas difiera de su verdadero valor o costo para el país. Con lo que la rentabilidad privada de los proyectos relacionados con los bienes y servicios internacionales (exportables e importables) difiera de su correspondiente rentabilidad social. Por último existen regiones donde, temporal o permanentemente, prevalecen condiciones de amplio desempleo de trabajadores, sugiriendo que el costo privad de la mano de obra para el empleado es distinto del verdadero costo que este impone sobre la comunidad cuando

contrata un trabajador en el proyecto. Por estas mismas razones, la evaluación social de los efectos directos de un proyecto puede sustancialmente diferir de su evaluación privada. Evaluación social de un proyecto puede también diferir de su correspondiente evaluación privada debido a que este puede generar los llamados beneficios y costos sociales indirectos; tal es el caso del descongestionamiento del tráfico urbano de superficie que conlleva la construcción de un ferrocarril subterráneo, el costo de contaminación ambiental que tiene una planta de celulosa que arroja desperdicios a un río, o bien el caso de un proyecto hidroeléctrico que al desviar las aguas de un río disminuye las captaciones subterráneas. Estos costos y beneficios sociales indirectos han recibido también el nombre de efectos secundarios o externalidades de los proyectos. Así, los efectos (Costos y Beneficios) Directos, están asociados solo con los “Primeros” efectos de las compras y ventas que efectúa el proyecto mientras que los indirectos lo están con los “segundos”.

Por último la evaluación total de proyectos debe considerar la existencia de beneficios o costos intangibles (No Medibles) ya sea por que no es posible medir el concepto mismo “movilidad Social” o bien por que no es posible valor el costo o beneficio implícito (Redistribución Social del Ingreso).

Dentro de los intangibles se incluyen los efectos que el proyecto tiene sobre aquellas otras cosas que razonablemente contempla la función social de bienestar de una comunidad; entre ellas, factores políticos y geopolíticos distribución geográfica de la población, del ingreso, distribución personal del ingreso, población en estado de extrema pobreza, movilidad social etc.

El tipo de cambio y el costo de capital son dos importantes precios que tradicionalmente han sido manipulados en los países latinoamericanos. Políticas proteccionistas han discriminado a favor de la sustitución de ciertas importaciones y han discriminado así en contra de todo el sector exportador disminuyendo con ello la rentabilidad social obtenida de las inversiones que sustituyen importaciones y desincentivando las inversiones en industrias exportadoras. El control sobre la tasa de interés y las practicas de otorgar créditos baratos y otorgar franquicias tributarias han incentivado la inversión en actividades y sectores de dudosa rentabilidad social. Así, las imperfecciones propias de los mercados, unidas a las intervenciones “mal diseñadas” del gobierno, conducen a rentabilidades sociales que difieren significativamente al de las privadas.

EVALUACION SOCIOECONOMICA DE PROYECTOS Y EL CRECIMIENTO ECONOMICO.

Hace algunas décadas el crecimiento económico se atribuía principalmente a la inversión total realizada por un país; de ahí que todo el énfasis de las recomendaciones al respecto estaba determinado en hacer esfuerzos para aumentar el nivel de la inversión a través de un mayor ahorro interno y externo. No se daba mucha importancia a la composición de esta inversión y se subestimaba el aporte que podía realizar el factor trabajo. Este

enfoque, se encuentra atípicamente en los escritos de los años 50 y 60, grandemente influenciados por los “Modelos Harrod-Domar”.

Desde mediados de la década de los 60 se ha hecho una serie de investigaciones para explicar el crecimiento económico- el crecimiento del ingreso nacional- de los países en función “modelo” más realista y completo. En esencia este modelo dice que el ingreso nacional crece como consecuencia de que crece el acerbo de capital y de trabajadores efectivamente utilizados en un país; cabe señalar, que el ingreso nacional, crece como resultado de que un país acumula capital a través de tener inversión neta positiva y como resultado de que aumenta el número de personas productivamente empleadas. En sus primeras formulaciones, el modelo era muy sencillo y como consecuencia de ello logro explicar solo una pequeña fracción del crecimiento experimentado en los países sometidos a investigación econométrica.

En efecto, solo pudo explicarse aproximadamente el 45-50 % del crecimiento que había con lo que el grado de ignorancia de los economistas podría estimarse entre un 50-55%. Las investigaciones mas recientes han desagregado este modelo, distinguiendo entre inversiones que se realizan en bienes físicos y en seres humanos, además de distinguir entre las que realizan en distintos sectores de la economía. Con esto, el grado de ignorancia de los economistas respecto al crecimiento económico ha podido disminuirse sustancialmente aunque no del todo.

Por lo anterior, es imposible comprender de lleno el proceso de crecimiento económico, ya que este depende de una serie de factores que ya sea son incuantificable o desconocidos. En términos de una fórmula, la tasa del crecimiento del producto “T”, puede explicarse como el resultado de que el país invierte un porcentaje “i” de su ingreso, del cual invierte la proporción y en cada una de los sectores o actividades “I”, donde obtiene una rentabilidad de pi*.

Además, el crecimiento puede explicarse por el aumento porcentual de la fuerza laboral activamente empleada en cada uno de los sectores “j”, fj, multiplicado por su contribución al producto nacional “aj”, por último, habrá un residuo “r”, que no podemos explicar y que podemos atribuir a cosas como confianza, orden público, calidad de la política económica, cohesión social, cambio técnico, etc. Esta formula seria la siguiente:

T=i (1,pl*+2p*2+…+np*n)+(fl al+f2 a2 + …+fram)+r

Tomemos como ejemplo un país que invierte el 15% de su ingreso nacional y en donde la productividad de la inversión es un promedio de 10ª% con esto, el país estaría creciendo al 1.5% como resultado de su esfuerzo de inversión. Si, en estas circunstancias el empleo nacional crece al 10% y el factor trabajo participa con un 60% del producto, el crecimiento atribuible al factor trabajo sería de 1.8%. Entonces este modelo nos dice que el país crece al 3.3% por año, 1.5% debido a la acumulación de capital y 1.8% debido al mayor empleo nacional. Si el país crece al 7% este modelo no ha logrado explicar un residuo de 3.7% con más detalle la parte referida a inversiones.

Supongamos, que sólo hay 3 sectores. Estos reciben el 10%, 30% y 60% de la inversión total del país y el país invierte el 1.5%, 4.5% y el 9% de su ingreso respectivamente en estos 3 sectores. Para una rentabilidad promedio de 10% para la inversión, puede darse el caso que la rentabilidad en cada uno de los sectores es 40%, 10% y 5%, donde estipulando estos datos en la formula se obtiene que

Ti= 0.15 x 0.40%) + (0.045 x 0.10) + (0.09 x 0.05)Ti= 0.006 + 0.0045 + 0.0045Ti= 0.015 = 1.5%

Se obtiene que la contribución del proceso de inversión al crecimiento es de 1.5% por año.

¿Cómo se puede aumentar esta contribución? Obviamente podrá aumentarse mediante un esfuerzo de inversión total. Esta es la visión más tradicional al problema del crecimiento económico. El esfuerzo de inversión deberá necesariamente exigir un aumento de ahorro nacional o bien un aumento de la deuda externa.

Además, se podrá aumentar la contribución por medio de una reasignación de las inversiones desde los sectores donde tiene un rendimiento de sólo un 5% hacia los sectores donde el rendimiento es del 40 y 10%. Por ejemplo, si se detienen o eliminan los proyectos que su rendimiento es sólo 5% y se destinan esos fondos a los sectores más productivos de manera que se elimina el sector de su rendimiento que es de 5% y los otros dos se llevan cada uno un 50% del presupuesto de inversión, la contribución de la inversión al crecimiento puede elevarse hasta 3.75%Ti= (0.075 x 0.40) + (0.075 x 0.10)Ti= (0.0375) = 3.75%

El monto de la inversión se canaliza al 40% y se dejará de invertir al 10%, la contribución de la inversión aumentaría hasta el 6%, se obtendría 4 veces su contribución actual.

En el caso más realista de que sólo puede hacerse un cambio menos drástico en la composición de la inversión, es decir, aumentar desde un 10% al 20% las cantidades que se invierten en el sector que tiene un rendimiento de 40% y aumentar desde 30 hasta 70% la cantidad que se invierte en el sector que tiene un rendimiento del 10%, dejando sólo un 10% en proyectos con rentabilidades del 5%, la contribución al ingreso nacional del proceso de acumular capital podrá aumentarse a 2.325% en más de un 50% para obtener este mismo aumento por medio de mayores inversiones deberá aumentarse correspondientemente el esfuerzo de ahorro interno y externo del país, el coeficiente de inversiones deberá aumentarse desde el 15% al 23.25% del producto nacional, algo verdaderamente difícil de lograr.

Es difícil de aumentar el coeficiente de ahorro interno por varios motivos económicos , políticos y sociales, entre otros, que el ahorro es por definición igual al ingreso menos el nivel de consumo, sólo será posible aumentarlo mediante una contracción del consumo nacional, parece verdad imposible, por o decir inhumano reducir aún más el nivel de

consumo mantenido por la gran masa de la población, por lo que la carga deberá caer sobre la minoría compuesta por las clases medias altas y por los ricos. Los esfuerzos por aumentar el ahorro público a través de una mayor tributación (a los ricos) nos siempre han resultado en un aumento del ahorro nacional. Por un lado, la propensión a ahorrar del sector público puede no ser mayor que la del sector privado, con lo que la mayor tributación podría conducir incluso a una disminución del ahorro nacional.

Por otro lado, la mayor tributación de los ingresos incentivara la fuga de ahorros al exterior con lo que se hace más difícil que el aumento en el ahorro publico pueda venir a compensar la disminución que se produce en el ahorro interno que queda en el país. Es interesante observar las cifras para nuestro país, durante los últimos 14 años, mismas que muestran aumentos sustanciales del ahorro público frente a aumentos insignificantes en el ahorro total. Es tan bien difícil, en estos días aumentar el ahorro externo a los niveles requeridos para generar un aumento relevante en el coeficiente de inversión de nuestro país; los créditos externos deben pagarse y no es mucho lo que se progresa si la rentabilidad de las inversiones adicionales permitidas por este ahorro externo no es significativamente superior al costo del crédito.

Con las observaciones y el ejercicio anterior, se ha querido mostrar como es que una reasignación de los fondos escasos de inversión puede conducir, con menor sacrificio, a mayores tasas de crecimiento económico. Por desgracia, este hecho no ha sido suficientemente destacado hasta ahora. Para reasignar los recurso disponibles del sector público será necesario, primero tener mayor información sobre las verdaderas rentabilidades de los proyectos y, segundo, idear mecanismos que conduzcan a una programación de las inversiones que tome mas en cuenta dichas rentabilidades. Para reasignar los recursos del sector privado será necesario establecer reglamentaciones y esquemas de permisos y castigos, donde su magnitud guarde una relación mas estrecha con la contribución que dichas inversiones hacen al producto nacional.

Por ello, la evaluación socioeconómica de proyectos persigue justamente medir la verdadera contribución de los proyectos al crecimiento económico del país. Esta información, debe ser tomada en cuenta por los encargados de tomar decisiones para así poder programar las inversiones de una manera que la inversión tenga su mayor impacto en el producto nacional. Sin embargo, debido a que la evaluación económica no podrá medir todos los costos y beneficios de los proyectos, la decisión final dependerá también de otras consideraciones económicas, políticas, y sociales. Habrá proyectos con altas rentabilidades sociales medidas que a su vez generan otros beneficios que no han sido posible medir (tales como distribución personal del ingreso mas deseable, mejor defensa de las fronteras, etc.); estos proyectos obviamente deberán realizarse.

Se tendrán otros que tengan rentabilidades sociales medidas negativas y que también generan costos sociales intangibles, y otros que teniendo rentabilidades medias negativas inducen beneficios sociales intangibles. En estos últimos casos donde la evaluación socioeconómica del proyecto tiene una gran utilidad, puesto que ella ofrece la información que es la más pertinente para la toma de decisiones. Por ejemplo, si la evaluación socioeconómica de un proyecto de irrigación en una zona pobre y fronteriza

indica que los costos sociales del proyecto exceden los beneficios en pesos por año, el encargado de tomar la decisión podrá comparar esta cifra que es el verdadero costo en términos de producto nacional con el beneficio de elevar el nivel de ingreso en esa zona (de distribuir el ingreso) y disminuir la probabilidad de un conflicto fronterizo-. El Costo neto financiero del proyecto, sin embargo puede ser pesos y pesos por año, información que es útil para la secretaria de hacienda y el banco de México, pero que no debe influir sobre la decisión de realizar el proyecto. La evaluación total de proyectos es así mismo muy útil para el caso de tomar decisiones respecto de proyectos que significan un drenaje al presupuesto nacional; de proyectos que tiene rentabilidad privada negativa y que por lo tanto requieren de subsidios para operar.Por otra parte, la evaluación socioeconómica de proyectos es útil también para el diseño de políticas económicas que incentiven o desincentiven la inversión privada. Por ejemplo, si acaso es cierto que el llamado precio social de la divisa es mayor que el precio fijado por el banco central a los exportadores, deberán buscarse políticas que incentiven al sector exportador y sustituir importaciones no protegidas; igualmente, si el precio social de la mano de obra es menor que el salario de mercado deberán buscarse maneras de alentar las industrias mas intensivas en el uso de la mano de obra y desalentar la importación y utilización de maquinaria ( capital ) que desplaza, etc.

La evaluación socioeconómica puede actuar como un substituto de lo que podríamos llamar el “market-test” o mecanismo de incentivo o de control para la inversión pública. El mercado es el que guía la inversión privada a través de premios y castigos- esperados y efectivos – a quienes invierten. En México para la inversión pública no existe como norma un mecanismo eficiente y claro de incentivos y control con permisos y castigos a quienes toman las decisiones.

La contribución de la inversión pública y privada

La contribución de la inversión al crecimiento económico Ti puede representarse como:

Ti= i(p*u+)1- )pr*)

Donde i es el porcentaje de la inversión neta efectuada por el sector publico, p*u es la rentabilidad social de la inversión del sector publico y pr* es la rentabilidad social de la inversión efectuada por el sector privado.

¿Cómo aumentar la contribución de la inversión al crecimiento?

Primeramente aumentando i. Sin duda, el hecho de permitir el funcionamiento más libre del mercado de capitales, mejores tasas de interés para ahorrar y mayor diversidad de instrumentos de ahorro conducirá a un aumento del ingreso nacional que se destina al ahorro-inversión. El mejor funcionamiento del mercado de capitales conducirá también a un aumento del p*r, ya que brindará financiamiento a la empresa que tenga buenos proyectos y desincentivará la utilización de excedentes financieros en proyectos que tienen rendimientos menores que las oportunidades que ofrece el mercado de capitales.

En segundo lugar, cambiando el tamaño de a: esta debe aumentarse (disminuirse) en la medida que los proyectos marginales del sector público tengan una rentabilidad social mayor (menor) que la de los proyectos marginales en el sector privado.

En tercer lugar, aumentando la rentabilidad social de las inversiones privadas; es decir, como la movilización de recursos en el sector privado responde a las rent6abilidades esperadas de la inversión, deberán buscarse los mecanismos para conseguir que la rentabilidad privada de las inversiones refleje su rentabilidad social. Para ello, los precios privados de productos e insumos deben igualarse a sus correspondientes precios sociales y debe compensarse al inversionista privado por las externalidades que dichas inversiones pudieran generar. De esta forma, el inversionista privado no tendrá incentivos para realizar inversiones con baja rentabilidad. Por ultimo, aumentando la rentabilidad social de las inversiones publicas p*u.

Crecimiento económico e inversión publica.

Demostrado esta que el crecimiento económico de los países depende tanto de la cantidad como de la calidad de las inversiones emprendidas por sus sectores privados y publico. Hay sectores de la economía en que por su naturaleza, los precios de los bienes y servicios provistos no corresponden a los verdaderos beneficios recibidos por la comunidad que los consume o utiliza. Siendo así, el sector privado tomara en esos sectores decisiones de inversión que serán equivocadas desde el punto de vista de su verdadera contribución al desarrollo del país. De esta forma dejando todo al sector privado, el país estará desaprovechando su potencial de crecimiento al no ejecutar proyectos de una verdadera alta rentabilidad. He aquí la justificación para que un gobierno responsable intervenga fomentando la ejecución de proyectos rentables que de otra manera no se ejecutarían la intervención del gobierno una vez establecida la conveniencia de intervenir, e identificando y evaluando el proyecto mas apropiado en cuestión puede ser que:

1.- Asuma el gobierno la tarea de emprender la inversión.2.- Otorgar los Incentivos correctos para que el sector privado realice las alternativas que deben ser motivo de una decisión cuyo objetivo sea lograr la máxima eficiencia.

Tradicionalmente ha sido mas eficiente que el estado tome toda la responsabilidad en materia de inversiones viales y calles, caminos rurales y carreteras de uso público, tanto en lo que se refiere a decisiones de donde, cuando, y cuanto invertir, así como su funcionamiento-, si bien la ejecución misma de la obra es licitada entre contratistas privados, un ejemplo donde el estado debe proveer los incentivos para que el sector privado realice la inversión es la construcción de las llamadas “viviendas sociales”, donde el estado entregue al comprador un subsidio para que este adquiera libremente la vivienda que mas le convenga entre múltiples alternativas ofrecidas por empresas constructoras privadas. Este mismo mecanismo puede usarse para la entrega de servicios básicos de salud, educación, electricidad, agua potable y nutrición de las familias que el estado considera son merecedoras de esos subsidios dejando que el sector privado los provea.

Los aumentos (disminuciones) de la inversión pública no deben ser motivo de tranquilidad (de preocupación). Lo que interesa es que la calidad de la inversión pública sea adecuada, y también que ella no venga en verdad a sustituir o desplazar inversiones que de otra manera hubiera efectuado el sector privado. De aquí la importancia de primero definir y delimitar claramente el ámbito de la acción de inversión del estado, dejando el sector privado la clara tarea de tener que efectuarlas, cuando y donde le convengan, pues el estado no lo hará en su lugar y segundo, procurar que las decisiones de inversión y de mantenimiento del capital público sean tomadas con la mejor información posible sobre sus rentabilidades socioeconómicas y sus efectos redistributivos.

La definición del ámbito de la inversión pública incidirá también sobre la magnitud y calidad de la inversión privada, para garantizar que ella sea complementaria y que esta no hará una “Competencia Desleal “como consecuencia de una acción de inversión del estado de dicho sector.

Por ejemplo, la decisión de los inversionistas privados en cuanto a invertir en infraestructura portuaria dependerá crucialmente de la credibilidad que tengan sobre la decisión del gobierno de que éste “nunca mas” invertirá en el sector, o bien que si lo hace, cobrara tarifas portuarias competitivas (establecidas conforme a una clara y transparente metodología).

LA EVALUACION SOCIOECONOMICA Y LA PROGRAMACION DE INVERSIONES

En México las asignaciones de presupuesto de inversión a las distintas secretarias y entidades públicas en muchos casos poco tienen que ver con la calidad de los proyectos que tienen en ejecución o en cartera: La necesidad de gastar ese presupuesto muchas veces lleva a que algunas entidades ejecuten proyectos de escasa o negativa rentabilidad social y que la falta de presupuesto obliga a postergar la ejecución de proyectos de alta rentabilidad social. Es decir, nadie puede negar el hecho de que las rentabilidades sociales de los proyectos marginales ejecutados por cada entidad deben ser en extremo diferentes, de modo que una reasignación del presupuesto de inversión resultara, con plena seguridad, en un aumento de la contribución que la inversión pública hace al crecimiento económico.

Así mismo, en nuestro país, la capacidad de gestión de proyectos en las distintas entidades públicas no siempre están distribuida de la manera mas eficiente; por lo general, algunas secretarias y entidades gubernamentales no tienen a los suficientes equipos capacitados y entrenados de preparadores y evaluadores de proyectos, de manera que en la medida que las asignaciones presupuestarias dependan en parte de la cantidad de proyectos que están adecuadamente preparados y de que la disponibilidad de créditos externos dependa muy fundamentalmente de ello, algunas entidades públicas y secretarias verán disminuidas sus posibilidades de obtener fondos no por que no haya buenas oportunidades de inversión, sino por que no tienen los equipos de técnicos

requeridos para adecuadamente identificarlas, así como para preparar y evaluar los proyectos correspondientes, es decir, con toda probabilidad ha de ser alta la rentabilidad social de formar equipos de técnicos capaces de identificar y preparar proyectos en todas las entidades del sector publico o bien, asignar fondos de preinversión a las secretarias y entidades públicas que no cuentan con dichos equipos para que puedan contratar los servicios de consultores. Es importante destacar que, en situaciones más precarias se encuentran los gobiernos de los Estados y los Ayuntamientos de los mismos. Por lo anterior, como son escasos los cuadros técnicos capaces de evaluar correctamente y con técnicas modernas los verdaderos beneficios y costos que los proyectos generan a nuestro país de forma tal que es escasa, nula o equivocada la información que reciben los encargados de tomar decisiones sobre proyectos. Esta escasez de técnicos y de información varia de entidad en entidad.

Igualmente debe reconocerse que es prácticamente imposible para la realización de un proyecto de inversión una vez que se haya determinado su estudio de factibilidad técnico-económica, que serán muchos los compromisos que se adquieren y las expectativas de ganancias que surgen con motivo de este estudio.

Con pocas excepciones, la experiencia muestra que después de esta etapa es casi nada lo que puede hacerse, incluso respecto de cosas tan importantes como son su localización tecnología de construcción y de operación, tamaño y momento (óptimo) en que es más conveniente iniciar su construcción. Si es que en verdad se desea influir sobre la calidad de los proyectos que finalmente se incluirán en el programa de inversiones públicas, deberá establecerse un mecanismo de mayor control a nivel de estudio de prefactibilidad o de perfil. En función de estos estudios podrán eliminarse sin mayores dificultades los proyectos “Malos “y fijar claros términos de referencia para la elaboración de los estudios de factibilidad y diseño de solo aquellos que parecen prometedores.

Las realidades mencionadas anteriormente naturalmente conducen a sugerir que el diseño de un mecanismo o sistema eficiente de información y de decisión en materia de proyectos debe completar entre otros factores, los siguientes:

a).- El establecimiento de una oficina central de valuación de proyectos como un Organismo Autónoma de Planificación Nacional de Proyectos de Inversión, que deberá llevar en forma completa y permanentemente actualizado el inventario de proyectos, asi como la encargada para su autorización o rechazo de los proyectos.

b).- La creación o fortalecimiento de oficinas de identificación y preparación de proyectos en cada una de las Secretarias de Estado y en los Gobiernos Estatales y Municipales y en las demás entidades públicas con el objeto de que canalicen al Sistema Nacional de Inversión los proyectos que realizo su evaluación social y cuentan con una alta rentabilidad social.

c).- El ofrecimiento por parte del Banco de Obras y Servicios Públicos y Universidades programas de Adiestramiento en Preparación y Evaluación Social de Proyectos para capacitar al personal que integraría sus oficinas.

d).- La Creación de un Fondo de Preinversión que venga a incentivar y permitir la identificación y la preparación de estudios de prefactibilidad para muchos proyectos y financie la realización de estudios de factibilidad de hechos de acuerdo con los términos de referencia estipulados por la oficina de planificación Nacional de Proyectos de Inversión.e).- Otorgar la autoridad suficiente al Sistema Nacional de Inversión para eliminar los proyectos cuyas rentabilidades sociales no lleguen a los límites establecidos.Este sistema, debe ser lo suficientemente abierto como para que mediante un constante diálogo entre este y las diferentes entidades públicas se convierta en un factor dinámico de la inversión pública. De esta forma, el sector público estará aumentando su contribución al proceso de desarrollo económico de nuestro país mediante una elevación del al rentabilidad social de sus inversiones.

Por lo anterior se puede concluir que si se logra realizar lo descrito anteriormente sobre la evaluación socioeconómica en proyectos de inversión en México, se podrá estar en posibilidades de saber la verdadera responsabilidad social de cada proyecto y de darle señales e incentivos correctos a los sectores públicos y privados para su inversión y por lo tanto obtener un mayor crecimiento económico en nuestro país.

Así mismo, los sectores publico y privado podrán tener la verdadera evaluación de sus proyectos y en particular contra los costos financieros de los créditos que contraten para efectuarlos, y el sistema bancario tendrá un menor margen de riesgo y estar en mejor posición para ofrecer créditos a mas bajo costo a los inversionistas; todo ello redundará en un mayor y verdadero bienestar social en México, principalmente en los sectores mas vulnerables de nuestra sociedad y generando los benéficos sociales y privados mayores para los mexicanos, especialmente, realizando programas de pobreza en las regiones mas necesitadas de nuestro país para elevar su bienestar.

El proceso de crecimiento económico de México podría razonablemente explicarse por la cantidad y calidad de sus inversionistas, entendiendo por calidad la magnitud de su real rentabilidad ara nuestro país de ejecutarlas. Lo verdaderamente importante es comprender que el crecimiento económico sería en verdad el resultado de que existen miles de personas que han encontrado maneras nuevas y más eficientes de producir bienes y servicios usando menos recursos, produciendo mas con menos insumos, o bien que encontrarían nuevas áreas donde hacer negocios.

Lo antes descrito muestra que las mejores motivaciones e incentivos los darían la competencia y la promesa de que los frutos de esas inversiones, innovaciones y preocupaciones por reducir costos serían finalmente captados en gran medida por quienes tomen dichas iniciativas. Ello se daría con mayor fuerza si no existen “precios sombra”, en que haya una mayor apertura al comercio y financiamiento externos, en que el Estado empresario es no relevante y en que existe un respeto “irrestricto” a los derechos de propiedad.

Entonces México, invitaría aún más a la imaginación, al esfuerzo y a la perseverancia de quienes deseen “hacer un mejor país”. Por último, es importante destacar que, la evaluación social de proyectos considera de manera relevante el efecto que los proyectos tienen sobre el monto y la distribución del ingreso nacional a lo largo del tiempo en un país.

INSTITUCIONALIZACION DEL SISTEMA ESTATAL DE INVERSION Y SU INFLUENCIA EN LA SEGURIDAD NACIONAL DE MEXICO.

Para tomar decisiones de asignación de recursos hacia proyectos de mayor rentabilidad socioeconómica, se debe disponer de información oportuna respecto de las verdaderas responsabilidades de los proyectos y se deben crear las bases, condiciones y mecanismos que conduzcan a una adecuada programación de inversiones. Este proceso, cuyo objetivo es mejorar la toma de decisiones de inversión pública se denominaría Sistema Nacional de Inversión y podría definirse como un proceso de transformación de las ideas de inversión desde su identificación hasta su operación, mediante la utilización de recursos que van agregando valor a dichas ideas, por medio del cual se llegaría a institucionalizar la evaluación socioeconómica de los proyectos de inversión pública.

El Sistema Estatal de Inversión es el marco técnico institucional-legal dentro del cual se llevaría a cabo el proceso de Inversión Pública. Estaría conformado por la política de inversión pública, las instituciones que participan en el proceso, los canales administrativos internos e interinstitucionales, las leyes, reglamentos, decretos, etc., vigentes que lo normarían, las herramientas metodológicas para identificar, formular, evaluar, ejecutar, administrar, seguir y operar proyectos, el personal técnico y el proceso de toma de decisiones sobre inversión pública.

El proceso de inversión pública se debe identificar con una función de producción, que transforma las ideas de inversión desde su identificación hasta su operación.En este proceso de transformación se utilizarían recursos que van agregando valor a dichas ideas, revelando su potencialidad y facilitando la toma de decisiones sobre su futuro. Para ello, es necesario disponer de insumos requeridos por esa función de producción, a saber, programación, financiamiento, organización, recursos humanos capacitados, metodologías, recursos físicos e información.

El objetivo seria mejorar la asignación de recursos escasos a las opciones de inversiones socioeconómicas más rentables, de acuerdo a los lineamientos de política y los medios económicos disp0onibles. Así, seria su finalidad promover, evaluar los efectos agregados y coordinar los programas que deben elaborarse como consecuencia de la acción transformadora que llevan a cabo las instituciones públicas. El sistema Estatal de Inversión comprendería los estados de preinversión inversión y operación, buscando su

racionalidad, con el fin de mantener un flujo permanente de proyectos con grados de madurez.

Entre los instrumentos que contaría para la mayor toma de decisión de los proyectos merecen se tendrían para su análisis:

A.- El sistema de Estadísticas Básicas de Inversión.B.- El Banco Integrado de Proyectos. Además, entre los insumos de mayor importancia sobresaldrían:C.- Los programas de capacitación de los recursos humanosD.- Las metodologías de evaluación social.

A.- El sistema de Estadísticas Básicas de Inversión.- Tendría como objetivo orientar la toma de decisiones hacia los proyectos socio-económicamente más rentables, de modo de contribuir el proceso de inversión pública mediante la sistematización de la información pertinente.B.- El Banco Integrado de Proyectos.- Sería un sistema computarizado de información que permite contar con un flujo continuo de proyectos, con distintos grados de elaboración en los estados de preinversión, inversión y operación. Este sistema permitiría complementar el análisis en el nivel de proyectos específicos con un tratamiento sistematizado e integral del proceso de inversión pública además de promover al instante la información requerida, constituiría la base para concretar aspectos que caracterizan el enfoque operativo para el tratamiento del proceso de inversión pública.

C.- Los programas de capacitación de los recursos humanos.- Un aspecto que contribuiría al mejoramiento de la calidad del la inversión pública seria la realización de programas de capacitación en las técnicas de preparación y evaluación social de proyectos. De esta forma, se lograría en las Instituciones Públicas tener unidades técnicas capacitadas para preparar y evaluar el conjunto de los proyectos que ellas generan.

D.- Las metodologías de evaluación social.- La Metodología de evaluación social persiguen medir la contribución de un proyecto al crecimientos económico del país, al estimar sus beneficios para la sociedad y sus costos probables. Respecto de las metodologías de evaluación, se observaría que habría proyectos que contarían con metodologías apropiadas y otros que no la tienen. Así es como los proyectos industriales se evalúan con la metodología tradicional, y considera beneficios y costos medidos sobre la base de los precios de mercado, en la evaluación privada y, a precios sociales, si se trata de la evaluación social.

Los proyectos del sector de infraestructura como los de vialidad y de agua potable, tanto urbana como rural, tienen sus propias metodologías de evaluación social. En el sector de vialidad se podrían distinguir los subsectores: vialidad urbana y vialidad rural.

De esta forma se observa que el Sistema Estatal de Inversión, tendría como objetivo último mejorar la calidad de inversión pública a través de una distribución eficiente de los

recursos, concretando las opciones de inversión más rentables desde el punto de vista económico y social de acuerdo a los lineamientos de la política de gobierno.

Por tanto se recomienda que se integre un Sistema Estatal de Inversión, de conformidad con los siguientes lineamientos:

Asignar los recursos proyecto a proyecto en base a criterios técnico-económicos con el objeto de promover las inversiones que incrementen el bienestar general de la comunidad.Normalizar la actividad de formulación, preparación y evaluación de proyectos específicos de inversión en las entidades públicas.

Administrar eficientemente el proceso de inversión pública para lo cual es deseable disponer de cuadros técnicos de alto nivel y con una continuidad que permita mantener la experiencia de dichos cuadros por períodos de largo tiempo y establecer un escenario en el cual no haya presiones políticas, intereses personales ni institucionales.

El Sistema Nacional de Inversión se sustentaría en una estructura operativa basada en una organización institucional de tipo funcional y descentralizada, en el que interactuarían las tres órdenes de gobierno y la administración pública paraestatal que participarían en el proceso de transformación de las ideas de inversión.

En esta estructura se identificarían en base a las funciones y responsabilidades asignadas a cada una de las instituciones participantes, las entidades de gobierno (Unidades de decisión) las del sistema Estatal de Inversión, las entidades ejecutoras( Unidades de Inversión), las cuales serian las Secretarias de Estado, los Gobiernos Estatales y Municipales y las Entidades Paraestatales, las cuales contaran con oficinas en los Estados y Municipios para la identificación y preparación de proyectos para realizar estudios de prefactibilidad de los mismos, de acuerdo con los términos que estipule el Sistema Estatal de Inversión. El proceso de formulación de los proyectos y su posterior etapa de ejecución y operación, es de responsabilidad de las entidades ejecutoras.

Por su parte, las entidades de gobierno decidirían y jerarquizarían las inversiones en base a las recomendaciones que entregan las entidades rectoras, que a su vez, son responsables de administrar el sistema, elaborar las normas, establecer los procedimientos, orientando la asignación de los recursos para que los proyectos transiten de una etapa a otra en su desarrollo. De esta manera, se concebiría una estructura en la que participarían entidades distintas a las ejecutoras en el proceso de toma de decisiones de inversión, estableciéndose un adecuado equilibrio entre los intereses particulares de cada entidad de inversión y los intereses del país en su conjunto.

Respecto de la estructura operativa se realizaría con tres subsistemas básicos:

Subsistema de Análisis Técnico Económico.

Corresponde a la etapa del proceso en la cual la unidad ejecutora presenta a una Unidad Técnica Independiente todos los antecedentes del proyecto de acuerdo a ciertas normas que lo analicen y emita una opinión respecto a su conveniencia y los pasos a seguir.

Subsistema de Formulación Presupuestal.

Corresponde al conjunto de acciones que permiten que una unidad ejecutora disponga de los recursos financieros necesarios para continuar o iniciar una nueva etapa del ciclo.

Subsistema de Ejecución Presupuestal.Corresponde el seguimiento físico financiero que se efectúa para cada proyecto en el cual se le ha asignado financiamiento.

En resumen la operatividad es la siguiente:

La Unidad Ejecutora a nivel federal, estatal o municipal presenta los antecedentes del proyecto a una Unidad Técnica Independiente del Sistema Estatal de Inversión las cuales deben estar de acuerdo a las normas y procedimientos establecidos por el subsistema de análisis técnico-económico. Una vez obtenida la aprobación técnico-económica la entidad ejecutora solicita el financiamiento para la ejecución de la fase que ha sido aprobada. El organismo encargado de la formulación presupuestal (Secretaria de Hacienda, Subsecretaría de Egresos) analiza dicha petición y, si cumple con los requisitos establecidos para estos efectos asigna los recursos correspondientes. La unidad ejecutora diseña un programa anual de gastos del proyecto específico, el cual utiliza como información base para el seguimiento físico-financiero que realiza el mismo organismo a cargo de la formulación presupuestal.

Los beneficios más relevantes en los que contribuiría el sistema estatal de inversión para México serian los siguientes:

La existencia de un organismo de planificación nacional (Sistema Estatal de Inversión) que tendría entre sus funciones, la revisión de estudios y proyectos presentados por las Instituciones Inversoras, la preparación y aplicación de metodologías especificas de evaluación de proyectos, el cálculo de los precios sociales y una permanente actualización de la base de datos de proyectos del sector público.

El reconocimiento de un organismo autónomo de planificación nacional de Proyectos de Inversión Pública ( Sistema Nacional de Inversión) que emitiría un dictamen técnico sobre la conveniencia de realizar inversiones presentadas por las instituciones del sector público y la encargada para la autorización o rechazo de los proyectos.

La existencia de oficinas de planificación en las instituciones de inversión del sector público que identifiquen y formulen proyectos (a nivel federal, estatal y municipal).El establecimiento de programas permanentes de capacitación a profesionales del sector público a través del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos y en Universidades

del País, con el objeto de mejorar el proceso de toma de decisiones en materia de inversión pública.

Se fiscalizaría el gasto público a través de la Contaduría Mayor de Hacienda con las facultades que actualmente ejerce y adicionando otras sobre el control financiero de los proyectos ejecutados con cargo al presupuesto.

Asimismo, se tendría que someter a consideración, del congreso, a través del ejecutivo federal, una modificación a la ley orgánica de la administración pública federal en el artículo 31 fracción XVI estipulando que las dependencias y entidades de la administración publica federal estatal y municipal, deberán realizar evaluaciones socioeconómicas de proyectos de inversión publica en oficinas especializadas en la evaluación de proyectos en sus secretarias de finanzas de acuerdo a sus programas de presupuesto a ejercer para su revisión y autorización por el sistema Estatal de Inversión, además se tendría que complementar la fracción IV del articulo 15 de la ley de planeación, a fin de que incluya la facultad al sistema estatal de inversión para revisar y autorizar los estudios sobre evaluación socioeconómica de proyectos de inversión publica.

Si se realiza lo anterior, estaríamos en posibilidades de tener un mayor grado de desarrollo socioeconómico en todos los ámbitos dentro de la democracia, como un medio para alcanzar la justicia social, la protección de nuestras fronteras, recursos y ciudadanos, un mayor avance científico y tecnológico, autosuficiencia alimentaria principalmente en granos básicos, un mejor cuidado del medio ambiente, mejores servicios de salud y de coordinación entre los diversos organismos de salud pública, una mejor educación y mayor cobertura en la demanda en los diferentes niveles educativos, principalmente en las áreas rurales y en los sectores marginados con mayor vinculación entre los ámbitos escolar y productivo, contando con más y mejor infraestructura en servicios públicos, vialidades y puestos aéreos y marítimos en vivienda con un mejor proceso de asignación en los organismos públicos encargados impulsando nuestro comercio para elevar los niveles de calidad de vida de los mexicanos.

Con lo anterior, observamos que instrumentando el sistema estatal de inversión se tendría un mayor criterio para seleccionar los proyectos de manera correcta dentro de un marco más amplio y consistente dentro de la planificación económica comparando los beneficios y costos directos e indirectos que dichos proyectos implican para la sociedad, mismos que se llevarían a cabo por este proceso para desarrollar con mejor calidad estos sectores, a fin de que los mexicanos estemos en igualdad de oportunidades y de condiciones para tener empleos permanentes y mejor remunerados para elevar los niveles de bienestar en calidad de vida igualmente, esta formación de evaluación es muy util para el caso de tomar decisiones respecto de proyectos que significan un drenaje al presupuesto nacional: Proyectos que tienen rentabilidad privada negativa y que requieren de subsidios para operar.

Así también, en México se evitaría que las asignaciones del presupuesto de inversión a las secretarias y entidades públicas, poco tengan que ver con la calidad de los proyectos

que tienen en ejecución o en cartera. En la medida en que las asignaciones del presupuesto dependan de la cantidad de proyectos que están adecuadamente preparados, y de que la disponibilidad de créditos externos dependa fundamentalmente de ello, algunas secretarias y entidades públicas verían disminuidas las posibilidades de obtener fondos, no por que no haya buenas oportunidades de inversión, sino por no preparar y evaluar correctamente los proyectos correspondientes.

Entonces las inversiones con rentabilidades sociales positivas, serian la base sobre la cual se sustentaría un crecimiento económico vigoroso, sostenido y sustentable, con una mejor distribución del ingreso, y con un mayor nivel de empleo los cuales constituirían los medios fundamentales para promover un mayor bienestar para los mexicanos, y de esta forma aumentar el desarrollo nacional y ejercer soberanía sobre los recursos del estado ya que nuestro país, enfrenta importantes restricciones presupuestales y múltiples necesidades que deben ser satisfechas para alcanzar mayores niveles de bienestar .

De esta manera, para la reasignación de los recursos disponibles del sector público seria necesario primero, tener mayor información sobre las verdaderas rentabilidades de los proyectos y segundo, idear mecanismos que conduzcan a una programación de las inversiones que tomen más en cuenta dichas rentabilidades.

Por lo tanto, la evaluación socioeconómica de proyectos de inversión pública, como un instrumento de la política económica y esta como una parte importante del desarrollo nacional, tendría al estado mexicano en una mejor situación en forma cualitativa y cuantitativa brindándole más recursos a los cuatro campos del poder (político, económico, social y militar) para su crecimiento y desarrollo; todo ello contribuiría decisivamente a aumentar el desarrollo nacional y, por lo tanto, fortalecería significativamente la seguridad Nacional de nuestro País.