ANTÍGONA PÉREZ Y EL SENSACIONALISMO: LA DESARTICULACIÓN DE ...
“ENCUENTRO DE SISTEMAS NACIONALES DE … · Transición hacia esquemas de segunda generación. 2....
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“ENCUENTRO DE SISTEMAS NACIONALES DE INVERSION
PUBLICA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE”
MEF-ILPESEdgar Ortegón
LIMA, PERÚ
Octubre, 2009
Tres Focos de la Presentación
1. Transición hacia esquemas de segunda generación.
2. Desarticulación entre Objetivos y Prioridades.
3. Diferencias entre los modelos Plan y Modelos Presupuesto de seguimiento de la inversión.
Cinco objetivos generales y constantes en casi todos los países… pero con resultados dispares
e insatisfactorios
SNIP
Mejorar Calidad de La Información (1)
Facilitar Ejecución y Seguimiento (4)
Buscar MayorCoordinación (5)
Respaldar Toma deDecisiones ( 3)
Aumentar Eficiencia en Asignación de Recursos
PYEP (2)
Cuatro Enfoques históricos en el diseño de los SNIP
ENFOQUES CARACTERISTICAS
ENFOQUE RACIONAL • Homogeniza la realidad, estandariza comportamientos.• Supone conocimiento y capacidades a todo nivel• Enfoque de “caja negra”
ENFOQUE JERARQUICO
• Depende de la integración entre las partes • Burocratiza en exceso los procedimientos•Alarga los consensos y las consultas
ENFOQUE ESTADO-CENTRICO
• Minimiza la relación entre los sujetos públicos y privados • Minimiza la relación entre el Estado y la sociedad• Reduce la importancia de las alianzas
ENFOQUE DE REDES • Coalición de intereses, descansa en las interrelaciones entre instituciones, respalda el capital social y las sinergias.
ENFOQUE INCREMENTAL
• Poco margen de maniobra.• Solo cabe ofrecer el “incremento presupuestal”.
Desarticulación del Eje Estratégico…causa básica de los problemas
Visión política Presupuesto Programas Proyectos
ESTRATEGIA (Objetivos)
ESTRUCTURA (Entramado Institucional)
Plan
Integración y Coordinación
Otra desarticulación… vista desde los Sistemas y Subsistemas del SNIP
SNIP
Subsistema deAnálisis Técnico Económico
(1)
Subsistema Presupuestario de Formulación
(2)
Subsistema deEvaluación Ex Post(4)
Subsistema deEjecución Presupuestaria (3)
SUPRASISTEMA POLÍTICO-INSTITUCIONAL
La concepción integral del Ciclo Programático… tarea aún pendiente
Problema o Demanda (1)
Planificación por Programas (2)
Ejecución (3)
Seguimiento (4)
Evaluación (5)
Revisión de Programas (6)
Impacto en la Sociedad (7)
Programa Estratégico
Acciones
Proyectos
ActividadesOperaciones Especiales
Desarticulación de Objetivos entre niveles de
las Políticas, Programas y Proyectos
NIVELESTRATÉGICO
NIVEL PROGRAMATICO
NIVEL OPERATIVO
Objetivos Estratégicos
Objetivos Institucionales
Objetivos Operacionales
Diseño y Ejecución
Fuente: Ortegón, Pacheco 2008
Desarticulación entre Objetivos de Planes y Prioridades
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO
PLAN SECTORIAL DE
DESARROLLO
PLAN DE DESARROLLO
INSTITUCIONAL
PLAN DE DESARROLLO
REGIONAL
PRIORIDADSECTORIAL
PRIORIDAD INSTITUCIONAL
PRIORIDADREGIONAL
PRIORIDADLOCAL
En dichos procesos confluyen dos modelos
• Modelo Plan (Acento en la evaluación de Políticas Públicas): Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica, México, República Dominicana.
• Modelo Presupuesto (Acento en la evaluación de Programas Gubernamentales): Argentina, Chile, Perú, Uruguay.
¿por qué no hay conexión entre objetivos?
• Dispersión de roles y responsabilidades entre el nivel nacional, regional y local.
• Discrepancia entre los objetivos de las políticas y programas : falta perspectiva estratégica.
¿Por qué no hay conexión entre objetivos?
• Catálogo de proyectos sin inter sectorialidad o intra sectorialidad: Atomización de ideas.
• Poca gestión de transversalidad: El desafío de la coordinación sigue pendiente.
Debilidades emergentes de los SNIP
• Atomización del presupuesto por inercia de antiguas prácticas (incrementalismo) y abuso de nuevas modalidades (presupuesto participativo).
• Diferenciar el seguimiento de las políticas (impactos y efectos) del seguimiento de los proyectos (gestión y productos).
Un ejemplo de amarre entre los componentes del Eje
PRESUPUESTO ANUAL
PLAN PLURIANUAL
PLANIFICACIÓN DE LARGO PLAZODirectrices Estratégicas en Base Regional
Programas y Acciones
Programas y Acciones
Normativo Indicativo1 4 8-20
PROGRAMAS ESTRUCTURANTEST
Fuente:Sigplan
Cuatro componentes básicos… pero hay que mirar otros aspectos
• Primera generación: Énfasis en cuatro componentes (legal, capacitación, sistemas, metodologías).
• Segunda generación: Vuelca la atención sobre la teoría del Agente-Principal y la Economía de Costos de Transacción.
Otros objetivos gravemente olvidados por los SNIP
1. Aumentar la eficiencia del “Contrato” :
Modelo Agente-Principal y Economía de Costos de Transacción.
2. Disminuir “Asimetrías de Información”
entre el centro y la periferia y mejorar capacidades de los Agentes locales y regionales.
“Cuando el gato sale, los ratones
bailan”
3. Evitar “Riesgo Moral”: Conducta irresponsable de los Agentes y desvío del contrato original: El Estado paga.
4. Evitar “Selección Adversa” de proyectos: Ante las limitaciones de supervisión del Principal, el Agente no revela todo y no se eligen a los mejores proyectos.
“Decir la verdad, toda la verdad y nada
más que…”
5. Evitar “Fallas Sistémicas”: Ausencia de información sobre solvencia de los Agentes para ejecutar proyectos.
� Al final el Estado paga: Presencia “providencial”.
� Costo de observar, fiscalizar y corregir acciones de la contraparte.
Los riesgos de la delegación sin supervisión: “salirse con las suyas”
6. Corregir “comportamientos oportunistas”:
priman otros intereses.
a) Cuándo no se revela toda la información,
b) Cuándo se distorsiona la información,
c) Cuando se incumple o altera un proyecto o contrato.
El modelo nos sugiere dos mensajes para
mejorar el impacto sobre pobreza
�Bajar costos de transacción mediante la eliminación de trabas, tramites y corrupción.
�Maximizar la capacidad de monitorear y controlar las transacciones de los Agentes responsables de proyectos.
¿Qué hacer para mejorar el modelo?
• Transparentar información sobre proyectos.
• Informar y divulgar resultados.
• Crear Escrutinios, fiscalizar, establecer estándares y dar certificación.
• Hacer señalización, fianzas, pagos retrasados, comparaciones independientes, garantías, licitaciones, incentivos.
¿Qué más se puede hacer para mejorar el modelo?
• Ejercer derechos de los ciudadanos, de modo crítico, para mejorar desempeño de las instituciones.
• Usar las nuevas tecnologías de información.
• Efectiva y estratégica participación en el presupuesto.
La disponibilidad de recursos adicionales para enfrentar la crisis… no es excusa.
PAÍS INVERSIÓN PÚBLICA APROBADA US $ (2009)
ARGENTINA 17.000 millones
BOLIVIA 1.871 millones
BRASIL 40.800 millones
CHILE 7.000 millones
COLOMBIA 10.000 millones
COSTA RICA 850 millones
ECUADOR 1.000 millones
EL SALVADOR 400 millones
MÉXICO 50.500 millones
PARAGUAY 1.240 millones
PERÚ 5.800 millones
TOTAL 136.371 millones
Cepal: “La reacción de los gobiernos de A.L. y el Caribe frente a la crisis” (2009)
La contabilidad del crecimiento y la “medida de nuestra ignorancia” (PTF)
La contabilidad tiene tres orígenes:
• Acumulación de capital físico.
• Mayor utilización de mano de obra.
• Productividad total de los factores empleados (PTF).
¿Qué hay detrás del cálculo?
PIB = PTF + (Participación del trabajo en el PIB)(Crecimiento en la fuerza laboral) + (Participación del capital en el PIB)(Crecimiento en el acervo de capital)
5,0= 2,9 + 0,4(2,4) + 0,6(1,9)
PTF
La medición de la PTF (Residuo de Solow) es una “medida de nuestra propia
ignorancia”
• Factor que resume todas las variables no explicadas del crecimiento: la estructura político-institucional de la inversión, la tecnología, el nivel de corrupción, la coordinación de los proyectos.
El crecimiento y la pobreza estan asociadas a Fallas Sistémicas
• Las fallas sistémicas enfatizan la coordinación e integraciintegracióón n entre los distintos agentes involucrados en el proceso de inversión.
• Fallas en la provisión de infraestructura complementaria, encadenamientos y cuellos de botella.
(Rosenstein-Rodan, Myrdal, Nurke, Lewis, Hirschman).
Condiciones para la inversión público-privada y el financiamiento de proyectos (2009)
RANK PAIS PUNTAJE RANK PAIS PUNTAJE
1 CHILE 64.3 11 HONDURAS 23.7
2 PERÚ 58.9 12 TRINIDAD & T. 22.9
3 BRASIL 57.8 13 PARAGUAY 22.3
4 MÉXICO 47.5 14 ARGENTINA 21.9
5 COSTA RICA 45.1 15 PANAMÁ 21.0
6 COLOMBIA 39.1 16 GUATEMALA 18.0
7 URUGUAY 27.3 17 ECUADOR 14.5
8 REP. DOMIN. 25.2 18 NICARAGUA 10.0
9 JAMAICA 25.1 19 VENEZUELA 7.1
10 EL SALVADOR 23.9
Fuente: BID/Fondo Multilateral de Inversiones/EIU
Factores del nuevo Índice (INFRASCOPE) para medir calidad de inversión (PPP)
• Marco legal y regulatorio para los proyectos.
• Calidad institucional para preparar, evaluar y supervisar proyectos de inversión.
• Habilidad gubernamental para apoyar concesiones y contratos.
• Clima político, empresarial y social para la inversión.
• Facilidad financiera para el financiamiento.
NUEVOS CRITERIOS PARA JUZGAR A LOS SNIP
• Capacidad para favorecer cooperación e integración entre instituciones y actores.
• Capacidad para reducir costos de negociación.
• Capacidad para reducir costos de monitoreo.
• Capacidad para reducir incertidumbre.
Las palabras que triunfan y las políticas que fracasan: “la operación fue un éxito,
pero el paciente murió”
• Devolver a los SNIP el protagonismo en la gestión integral del presupuesto de inversión.
• Los SNIP como pieza fundamental de procesos o sistemas de planificación.