El impacto conjunto de las Reformas Estructurales y ... · El impacto conjunto de las Reformas...

Presidencia de la República Oficina de Planeamiento y Presupuesto

El impacto conjunto de las Reformas Estructurales y algunos

componentes de la Red de Asistencia e Integración Social del

Plan de Equidad, sobre la pobreza y la distribución del

ingreso.

Unidad de Evaluación Prospectiva de Políticas Públicas

Área de Políticas Sociales

Oficina de Planeamiento y Presupuesto

Diciembre de 2008

El equipo está conformado por Rodrigo Arim, Maira Colacce, Marco Colafranceschi,

Cecilia Oreiro, Martín Sanguinetti, Victoria Tenenbaum y Sabine Vera. El documento

contó con la colaboración de Gabriel Burdín y Santiago López.


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Índice 1. Presentación ............................................................................................................ 3 2. Introducción............................................................................................................ 4 3. Metodología........................................................................................................... 13

3.1. Aspectos generales ......................................................................................... 13 3.2. Breve caracterización de las reformas y reglas simuladas ............................. 15 3.3. Criterios para definir ganancias y pérdidas netas asociadas a las reformas ... 18 3.4. Algunas puntualizaciones y limitaciones ....................................................... 19

4. Impacto de las Reformas sobre la Pobreza, la Indigencia y la Desigualdad... 21

4.1. Pobreza e Indigencia....................................................................................... 21 4.2. Desigualdad .................................................................................................... 29

5. Impacto de las reformas según características de las personas y los hogares..35

5.1. Cambios en el ingreso a partir de la implementación de Reformas. .............. 35 5.2. Caracterización sociodemográfica.................................................................. 37 5.3. Escenarios alternativos ................................................................................... 44 5.3.1 Reforma de la salud: escenarios con y sin la incorporación de cónyuges. . 45 5.3.2 Reforma tributaria sin cambios en el mínimo no imponible y en el IRPF a los jubilados................................................................................................................ 47

6. Conclusiones.......................................................................................................... 51 ANEXOS ....................................................................................................................... 53


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1. Presentación

La Oficina de Planeamiento y Presupuesto tiene como uno de sus cometidos específicos

aportar elementos para la elaboración de las políticas públicas que apuntan a configurar

una estrategia de desarrollo para el país. En ese marco, se ha propuesto iniciar un

proceso de construcción institucional que permita evaluar diversas alternativas de

política en términos de sus impactos sobre el crecimiento económico y el bienestar de la

población. Es así que se constituye la Unidad de Evaluación Prospectiva de Políticas

Públicas dentro del Área de Políticas Sociales de la Oficina de Planeamiento y

Presupuesto. La misma integra el conjunto de proyectos del área social de Unidos en la

Acción (UNA ONU), comenzando en el 2008 con una duración total de dos años.

El documento que se presenta a continuación se enmarca dentro de esta área, y su

propósito es brindar insumos técnicos que permitan evaluar la marcha de la estrategia

económico-social del gobierno y, particularmente, de los principales procesos de

reforma actualmente en curso. En este sentido, se busca calibrar los efectos conjuntos y

complementarios que se espera presenten la Reforma Tributaria, la Reforma de la Salud

(componentes estructurales), y algunos componentes de la Red de Asistencia e

Integración Social (RAIS) del Plan de Equidad, sobre la pobreza y la distribución del

ingreso.

Un antecedente de este trabajo se encuentra en “El impacto conjunto del Plan de

Equidad, la creación del Sistema Nacional Integrado de Salud y la Reforma Tributaria

sobre la pobreza y la distribución del ingreso”, realizado por esta misma Área en el año

2007.

Finalmente, cabe resaltar que lo que aquí se presenta es tan solo un aporte que se realiza

a partir del reconocimiento de la necesidad que tiene el Estado uruguayo de fortalecer

una débil tradición evaluadora de sus políticas. Por tanto, ésta es una mirada parcial y

acotada a objetivos concretos; sin perjuicio de otras miradas posibles sobre las reformas

que está llevando adelante el gobierno, que siempre son necesarias.


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2. Introducción

Uruguay no ha sido un país prescindente en la arena social. Los sistemas de seguridad y

asistencia social, así como las políticas de atención sanitaria y educativa, se

desarrollaron tempranamente en el contexto latinoamericano, basados sobre modelos

relativamente universalistas. Sin embargo, la dinámica económico-social de las últimas

décadas ha puesto en cuestión la efectividad del sistema de protección social como

mecanismo para reducir la exposición de todos los ciudadanos a la vulnerabilidad

social, asegurar la cobertura ante diversos riesgos contingentes, o el acceso a bienes y

servicios básicos.

Diferentes factores explican este desajuste en los sistemas de protección social.

Procesos tales como la creciente apertura comercial y financiera, la globalización, la

integración regional o los acelerados cambios tecnológicos, han alterado

sustancialmente el mundo del trabajo, ámbito privilegiado en el cual las personas logran

acceder a la protección social. A su vez, las principales tendencias demográficas

(envejecimiento relativo de la población, procesos migratorios, cambios en la

configuración tradicional de la familia y en la estabilidad de los arreglos familiares,

evolución diferencial de la fecundidad según estratos socioeconómicos, etc.) inciden

también en la capacidad de acceso a la protección social de diversos contingentes

sociales.

Las políticas públicas que configuraron el sistema de protección social imperante en el

país, tienen como base un modelo de adscripción al mercado de trabajo relativamente

estable durante el ciclo de vida, y una familia donde los roles de género asignan al varón

la función de proveedor de los recursos y a la mujer la condición de proveedora de

cuidados y mantenimiento del hogar. Cuando estos supuestos se resquebrajan, las

condiciones de acceso a las políticas se fragmentan y tiende a configurarse situaciones

de exclusión más agudas del derecho a la protección social. Por cierto, esta realidad no

es exclusiva de Uruguay, más bien constituye un mapa de desafíos para la mayoría de

los modelos de protección.


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Sin embargo, estas dificultades adquirieron en el país una dimensión particularmente

crítica. La estructura de riesgos, entendida como la propensión a enfrentar situaciones

de vulnerabilidad social de diferentes grupos sociales, se ha alterado marcadamente.

Producto de la dinámica del mercado de trabajo durante los años noventa y de algunas

de las tendencias demográficas señaladas, la incidencia de la pobreza, aún en un

escenario de crecimiento económico que caracterizó al país durante buena parte de la

década de los noventa, aumentó moderadamente, mientras que simultáneamente se

observaron cambios importantes en su composición. En este sentido, el cambio más

relevante que se observa, es el significativo aumento de la pobreza en la infancia. Los

cambios en los arreglos familiares y, fundamentalmente, la dinámica modesta de los

ingresos laborales de los adultos activos, en particular aquellos con niveles educativos

relativamente bajos, explican en buena medida esta preocupante tendencia. La recesión

que comenzó a fines de los noventa, y que desembocó en la crisis del 2002, agudizó

estas tendencias que ya se esbozaban en un marco de crecimiento económico.

En este contexto, la capacidad de adaptación de la matriz de políticas sociales ha sido

relativamente escasa. Durante los últimos años los diferentes gobiernos que se

sucedieron desde la apertura democrática no introducen cambios relevantes en las

políticas públicas tendientes a atender esta nueva configuración y distribución del riesgo

social. Quizás la excepción fue la generalización de la enseñanza preescolar, sin duda

un paso relevante en la provisión de servicios públicos básicos a la población. En la

misma dirección, las sucesivas modificaciones del régimen de asignaciones familiares

introducidas desde 1999 tendieron a facilitar el acceso a este beneficio a hogares que, al

no contar con adultos empleados en el sector formal, no lograban acreditar el derecho a

esta prestación. Sin embargo, el reducido monto de dicha prestación hizo que estas

medidas tuvieran un efecto modesto sobre el bienestar de las familias con niños que se

encontraban en situación de privación social.

Es posible que la relativa inacción observada en esta área se asocie a una visión donde

el combate a la pobreza debería realizarse fundamentalmente a través de políticas que


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incentiven una asignación eficiente de los recursos, alentando un crecimiento acelerado.

La expresión más acabada de esta visión se encuentra en el denominado Consenso de

Washington, de fines de la década de los ochenta. El consenso propuso impulsar

reformas estructurales en las economías subdesarrolladas orientadas a la liberalización

de los mercados – apertura comercial, liberalización financiera, flexibilización de los

mercados de trabajo, etc.– las cuales, combinadas con un ambiente macroeconómico

estable, alentarían tasas de crecimiento elevadas. La falta de mención de las políticas

sociales y redistributivas, pone de manifiesto que las mismas no cumplen ningún papel

específico en esta concepción sobre el desarrollo. El crecimiento económico

beneficiaría a los distintos estratos de la sociedad, permitiendo una reducción paulatina

y sostenida de la pobreza. Las políticas públicas de protección social cumplen un papel

subsidiario, tendientes a atender situaciones de privación extremas.

Un síntoma de la preponderancia de esta visión es que la principal reforma del sistema

de seguridad social que se implementó en Uruguay durante la década de los noventa fue

la incorporación de esquemas de capitalización individual en el sistema provisional,

junto con ajustes importantes en los parámetros básicos del pilar público contributivo.

La motivación principal de esta reforma radicaba en atender los problemas de

financiamiento endémico que aparentaba tener el sistema, y no sus problemas de

adaptabilidad como mecanismo de protección social a las nuevas configuraciones del

riesgo social. De hecho, los criterios de acceso a las prestaciones se “endurecieron”,

planteando nuevos interrogantes sobre la capacidad de cubrir adecuadamente en el

futuro a las personas que alcanzan edades avanzadas.

No obstante, la evolución reciente de la situación social en Uruguay, al igual que en

otros países donde las políticas sociales no han ocupado un lugar central en el diseño de

la estrategia de desarrollo, muestran las limitaciones de este enfoque. Aún con

crecimiento económico, la pobreza no registró una tendencia descendente sistemática y

una porción importante de la población evidenció dificultades claras para traducir el

crecimiento económico agregado en mejoras en su bienestar. La pertinencia de enfoques


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que conciben el proceso de superación de la privación como una problemática

exclusivamente vinculada al crecimiento económico, está en cuestión.

Esta percepción se encuentra en la base del diagnóstico que sustenta la orientación del

gobierno desde su asunción en marzo de 2005. El crecimiento es una condición sine qua

non para un aumento del bienestar general, pero es necesario articular las medidas

tendientes a promover el dinamismo económico con otras políticas destinadas a

fortalecer el sistema de protección social, en su capacidad para cubrir a la población

ante situaciones efectivas o potenciales de vulnerabilidad.

Así, la estrategia se diseña a partir del convencimiento de la necesidad de reestablecer

las condiciones para que la economía se sitúe en una senda de crecimiento sostenido, a

partir de la situación de fragilidad económica, producto de las secuelas de la crisis de

2002. A la vez, se busca combatir los factores que han determinado la persistencia de

crisis periódicas en el país. Asimismo, se introducen medidas que apuntan a asegurar

una distribución más equitativa de los frutos del crecimiento (aumento del salario

mínimo, negociación colectiva con amplia cobertura), y se busca implementar una

amplia reestructura del sistema de protección social, cuyo objetivo primordial es iniciar

un proceso de adaptación de las políticas públicas a la nueva configuración y

distribución del riesgo social.

En este contexto, el Plan de Atención a la Emergencia Social (PANES) constituyó un

dispositivo transitorio de rápida instrumentación que intentó cubrir a los sectores más

desprotegidos de la sociedad, donde en muchos casos la vinculación con las políticas

públicas era inexistente o extremadamente tenue. El PANES fue concebido como un

puente temporal que unía situaciones de exclusión con políticas permanentes de

inclusión y protección, que requerían de mayor tiempo para su diseño, aprobación e

instrumentación. Los componentes estructurales y de Asistencia e Integración social del

Plan de Equidad, constituyen dos dispositivos centrales en el camino hacia la

reconfiguración de las políticas públicas en Uruguay.


8

Simultáneamente, la reforma tributaria instrumentada a partir de julio de 2007, altera

sustancialmente las bases del sistema impositivo uruguayo. La reforma se apoya en dos

criterios básicos, la promoción de la equidad y de la eficiencia asignativa. El sistema

tributario uruguayo mostraba un sesgo regresivo, una alta fragmentación en términos de

la cantidad de impuestos que lo componían, y una escasa capacidad para fomentar el

crecimiento. La reducción de los impuestos indirectos al consumo, conjuntamente con

la implementación del IRPF con tasas progresivas, sientan las bases para un sistema

tributario redistributivo.

Las tres reformas mencionadas –tributaria, reforma del sistema de salud y los

componentes de la RAIS como las asignaciones familiares y la tarjeta alimentaria–

constituyen cambios sustanciales que alteran la forma en que el Estado incide en la

distribución del ingreso y atiende los problemas de privación social.

Existen diversos estudios que abordan sistemáticamente el efecto potencial de cada una

de las reformas consideradas. No obstante, resulta central estudiar el impacto agregado

de los tres procesos, identificando su capacidad de articulación y potenciación como

instrumentos de fomento de la equidad y reducción de la pobreza.

A su vez, el análisis aislado de las reformas, conduce a conclusiones parciales e

incorrectas sobre los grupos humanos que son beneficiados o perjudicados por los

procesos políticos en curso. Algunos sectores pueden verse perjudicados por algunas de

estas intervenciones, pero este efecto perjudicial puede ser más que compensado por el

impacto de las restantes reformas. Uno de los objetivos centrales de este documento es

caracterizar la forma en que interactúan entre sí, y contar con una aproximación

cuantitativa y cualitativa del impacto conjunto de los tres procesos.

Los resultados que se presentan a continuación se apoyan en un análisis ex – ante del

impacto de las reformas. En otros términos, se intenta identificar su impacto en función

de las características de las personas y sus hogares de pertenencia, antes de que dichas


9

políticas se implementen. En la literatura económica sobre evaluación de las políticas

públicas este enfoque es conocido como microsimulaciones estáticas.

Es necesario realizar algunas salvedades sobre el alcance de los resultados que se

presentarán a continuación. Este estudio no pretende ser un pronóstico sobre la

evolución de la pobreza y la distribución del ingreso una vez que se desplieguen las

reformas. La evolución de estas variables depende de una diversidad de aspectos que

hacen virtualmente imposible realizar una proyección de esta naturaleza, a saber:

• La pobreza y la distribución dependen crucialmente del dinamismo

económico. Diferentes dinámicas macroeconómicas darán como resultados

comportamientos diferenciados de la pobreza y la desigualdad una vez que las

reformas sean implementadas. Es necesario tener presente que, más allá de la

pertinencia de las políticas de protección social implementadas, la evolución del

bienestar descansa en el crecimiento económico, por lo que diversos escenarios

macroeconómicos futuros darán como resultado evoluciones diferenciales de las

principales variables bajo estudio.

• Evolución diferencial de los ingresos según características de las

personas. El funcionamiento de la economía se sustenta en procesos

heterogéneos, por lo que los contenidos y los sesgos de los procesos de

crecimiento alteran la demanda relativa por distintas competencias laborales.

Este hecho provoca que las oportunidades de empleo y el nivel de remuneración

que enfrentan distintos grupos humanos varían marcadamente. Incluso, aún en

contextos de fuerte expansión económica es posible que ciertos grupos vean

reducir su capacidad para obtener un ingreso a través de la utilización de su

esfuerzo laboral. En la medida en que el principal recurso con que cuentan los

hogares proviene del mercado de trabajo, la variación y composición de la

pobreza y la distribución del ingreso se asocia a estos movimientos

diferenciados en las remuneraciones. Alteraciones relevantes en la estructura de


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la demanda laboral provocan movimientos en el bienestar, que no son captados a

través del análisis que se presentará a continuación.

• Las políticas analizadas no constituyen las únicas implementadas o en

proceso de implementación que inciden directamente en los ingresos de los

hogares. Únicamente a título de ejemplo, otras políticas que afectan la formación

de los ingresos son:

o Fijación de salarios mínimos,

o Reinstauración de la negociación colectiva,

o Implementación de ajustes diferenciales para las jubilaciones

deprimidas,

o Programas de trabajo protegido,

o Programas de atención a la primera infancia - como los CAIF,

o Flexibilización de algunos parámetros para el acceso a la

jubilación.

• Las políticas generan incentivos para que los agentes – individuos y

empresas – alteren su comportamiento en relación a la situación sin reformas.

Estos cambios pueden referir a las decisiones de ofrecer y demandar trabajo en

el mercado, a las modalidades de contratación, fijación de los salarios, etc. Por

lo tanto, las políticas no sólo tienen efectos directos sobre los ingresos, sino que

provocan efectos de segundo orden que no son considerados en los resultados de

este documento. En otros términos, se hace abstracción de los efectos de

equilibrio general que pueden tener las políticas.

• La implementación de las políticas esta sujeta a cierto grado de

aleatoriedad que no permite asegurar a priori la capacidad de que la población

objetivo resulte beneficiada en su conjunto, y que no existan sectores que

finalmente reciban el beneficio aunque en la formulación de la política no

integren el universo objetivo. En este sentido, los resultados presentados


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constituyen un indicio claro de la direccionalidad de las políticas, pero no

pueden interpretarse como una predicción precisa de su efecto final.

En este documento no se modelizan estos aspectos –tarea por demás compleja si se la

quisiera abordar– por lo que constituye un error interpretar sus resultados como

pronósticos. Más bien, registran el grado de complementariedad de los tres procesos de

reforma y cuantifican el impacto potencial de las políticas si se las aisla de los factores

reseñados.

Una advertencia adicional debe ser realizada. Las tres reformas bajo estudio constituyen

dispositivos complejos que inciden en la formación de ingresos de los hogares y en el

bienestar a través de diversos canales. No todos estos canales son tenidos en cuenta en

el presente estudio.

En particular, la reforma tributaria constituye una modificación estructural de los

mecanismos de financiamiento de las actividades del Estado. En este caso, se esta

considerando exclusivamente aquellos cambios que inciden directamente en la

formación de los ingresos reales de los hogares. En particular, se prioriza el análisis de

la eliminación del IRP y la incorporación del IRPF en la matriz tributaria y, en menor

medida, la reducción de las tasas mínimas y básica del IVA conjuntamente con la

eliminación del COFIS. Sin embargo, la reforma afecta otras fuentes impositivas que

sin duda incidirán en la formación de ingresos. Por ejemplo, se estima que la

unificación de las tasas de los aportes patronales provocará una creación neta de puestos

de trabajo, y los incentivos a la inversión y la incorporación de cambios tecnológicos

puede alterar las decisiones empresariales volcando más recursos en esta dirección.

Estos efectos positivos no son considerados en este análisis.

Un comentario similar es pertinente para la reforma del sistema de salud. La

introducción del FONASA como pieza clave de la reforma crea derechos de atención a

los hijos de los trabajadores formales, que constituyen una modalidad específica de

ingresos en especie. Sin embargo, también provoca un descongestionamiento de la

atención en la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) y un


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aumento del gasto per cápita promedio realizado entre los ciudadanos que se atienden

en ASSE. Este segundo efecto, que presumiblemente puede traducirse en una mejora en

la calidad de los servicios de salud prestados por el Estado, no es considerado en este

análisis. Un efecto de esta naturaleza debería ser incorporado en el marco de un análisis

más general sobre el impacto distributivo del Gasto Público Social.

El documento se ordena de la siguiente manera. En el apartado 3 se presenta

brevemente la metodología utilizada en el análisis. Posteriormente, en el apartado 4 se

estudia el impacto conjunto de los tres procesos de reforma sobre la pobreza y la

distribución del ingreso. El apartado 5 presenta una somera caracterización de las

personas y hogares que resultan beneficiadas o perjudicadas. El documento culmina con

algunos comentarios finales donde se sintetizan las principales conclusiones y se

platean algunos desafíos centrales que enfrentan los procesos de reforma.


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3. Metodología

3.1. Aspectos generales

El propósito de este informe es brindar insumos técnicos que permitan evaluar la

marcha de la estrategia económico-social del gobierno y, particularmente, de los

procesos de reforma actualmente en curso. En este sentido, se busca calibrar los efectos

conjuntos de la Reforma Tributaria, la Reforma de la Salud y la Red de Asistencia e

Integración Social del Plan de Equidad.

Las preguntas que se pretende responder son las siguientes:

a) ¿Cuáles son los impactos esperados de las reformas en términos de indigencia,

pobreza y distribución del ingreso?

b) ¿Qué perfil muestran los hogares en función del efecto que sobre ellos tienen las

reformas?

c) ¿Existe una consistencia entre las reformas en curso, los sectores beneficiados

por ellas y la estructura de riesgo social vigente en el país?

d) ¿Existe robustez en los datos analizados, que permita obtener resultados

similares a los alcanzados en el análisis anterior con la Encuesta Nacional de

Hogares Ampliada del año 2006?


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Figura 1. Esquema general de las microsimulaciones realizadas.

Ycon reformasYsin reformas

Implementación de Reformas

IMPACTOS ESTIMADOS

Pobreza

Indigencia

Desigualdad

Aumentan su ingreso

Mantienen su ingreso

Disminuyen su ingreso

En cuanto a la metodología, el estudio utiliza técnicas habitualmente empleadas a nivel

internacional para medir el impacto potencial de una política. En este caso, se adopta un

enfoque de evaluación ex - ante, donde se simula el efecto de las reformas, previo a su

implementación, sobre el ingreso disponible de los hogares.

Se debe hacer una salvedad para el caso del segundo semestre de 2007 en relación a la

Reforma Tributaria. Ésta comienza a aplicarse el 1º de julio del 2007, por lo que el

análisis en este caso no implica simular el efecto de la Reforma Tributaria antes de su

implementación, sino obtener el ingreso de los individuos antes que cambiara el

régimen tributario y simular la tributación del Impuesto a las Retribuciones Personales

(IRP), para luego poder hacer la evaluación del impacto del Impuesto a la Renta de las

Personas Físicas (IRPF). Es decir, en este caso el dato contrafactual, simulado, es el del

IRP y no el del IRPF.

En relación a la fuente de información utilizada, el trabajo se basó en el procesamiento

de los microdatos de la Encuesta Continua de Hogares Ampliada 2007 y la Encuesta

Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares 2006 del INE.


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3.2. Breve caracterización de las reformas y reglas simuladas

Toda reforma supone un “cambio de reglas” respecto a una situación de partida

determinada y dicho cambio puede, en muchos casos, traducirse en términos de su

efecto sobre el ingreso disponible de personas y hogares. Por ejemplo, la reforma

tributaria supone cambios en la forma en que trabajadores y empresas tributan y en las

fuentes de ingresos que son gravadas. La Reforma de Salud supone cambios en las tasas

de aporte por este concepto y en los beneficiarios que reciben a cambio prestaciones de

salud. La Red de Asistencia e Integración Social supone, entre otros, cambios en el

régimen de asignaciones familiares que también se traducen en cambios en el ingreso de

los hogares a los cuáles va dirigida esta política.

En el caso de la Reforma Tributaria, se simuló la sustitución del IRP por el IRPF,

considerando los cambios en el mínimo no imponible y la sustitución del IRPF para los

jubilados por el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social (IASS) que se llevaron a

cabo en el 2008.1 En particular, se comparó el monto global que tributaba el hogar por

concepto de IRP y el monto que pasa a aportar por concepto de IRPF. Este

procedimiento supone sumar a nivel del hogar el ingreso de diversas fuentes declarado

por las personas y aplicarle las tasas impositivas correspondientes al viejo y al nuevo

sistema tributario. Cabe nuevamente recordar la puntualización hecha en relación al

diferente tratamiento de los dos semestres del año tomado en consideración.

Se simuló también un escenario adicional, considerando que no habían operado los

cambios en el mínimo no imponible y en la tributación de los jubilados. Es decir, en

este segundo escenario se simulan los montos que los hogares tendrían que tributar por

concepto de IRPF considerando los mínimos no imponibles vigentes desde julio de

2007 hasta agosto de 2008, y el IRPF a los jubilados vigente desde julio de 2007 hasta

junio de 2008, el que luego fue sustituido por el IASS.

1 No se simula la tributación por núcleo familiar prevista para el año 2009 en la Reforma Tributaria.


16

En el caso de la Reforma de la Salud, se consideró el aporte adicional que deben realizar

los trabajadores por concepto de seguro de enfermedad en relación al 3% que tributaban

antes de la aplicación de la reforma. En el caso de los trabajadores sin hijos menores de

18 años, el aporte adicional es, de acuerdo a lo establecido, de 1.5% (total 4.5%), no

obteniéndose ningún beneficio adicional. En el caso de los trabajadores con hijos

menores de 18 años, el aporte adicional es de 3% (total 6%) y el trabajador se beneficia

no sólo con su propia cobertura de salud, como sucedía antes de la reforma, sino que

también dispone de la cobertura de todos sus hijos menores de 18 años o mayores de esa

edad con discapacidad, pudiendo optar entre cualquiera de los prestadores integrales de

salud del sistema. Se consideró también el aporte adicional del 2% para quienes tengan

cónyuges a cargo (cónyuges que no tengan el derecho de cobertura de salud por sí

mismos), recibiendo como beneficio la cobertura de ésta persona. Quienes no tienen

cónyuge a cargo, no reciben ninguna prestación adicional pero tampoco realizan ningún

aporte adicional.

El criterio convencional de relevamiento en las encuestas de hogares supone incluir

como ingreso de la persona aquellos ingresos en especie, dentro de los cuáles se

encuentra la cuota DISSE que recibe el trabajador. Siguiendo un criterio similar, en este

estudio se le imputa una transferencia al hogar de cada trabajador comprendido en la

reforma. El monto de dicha transferencia equivale al número de hijos menores de 18

años multiplicado por el valor medio de mercado de la cuota mutual en 2007, y el valor

medio de la cuota si tienen un cónyuge a cargo.

En cuanto a esta reforma, se simuló un segundo escenario, considerando exclusivamente

la inclusión de los menores al FONASA, sin considerar la inclusión de los cónyuges, ya

que ésta se comenzará a realizar recién a partir del 2010.

En el caso de la Red de Asistencia e Integración Social, se incorpora en primer lugar la

modificación prevista en el régimen de asignaciones familiares. Los hogares con

menores de 18 años pasan a recibir un monto de $700, para el caso de los menores de 12

años, y de $1000 para el caso de los menores entre 12 y 17 años. Asimismo, se utiliza


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una escala de equivalencia de 0.6, tal cuál esta estipulado en la nueva normativa, que

hace que el beneficio se incremente con el número de hijos, pero menos que

proporcionalmente. La población objetivo considerada para el nuevo régimen de

asignaciones son todos los menores pertenecientes a hogares pobres y a hogares

beneficiarios del PANES. Se supone que los hogares que no satisfacen este requisito y

que cobren asignaciones familiares, lo continúan haciendo bajos los parámetros del

régimen actual.

No obstante, se simularon escenarios adicionales con una población algo más amplia,

tal cuál está previsto (los 500.000 menores más pobres, lo que implica incluir en las

asignaciones a los hogares del primer, segundo y tercer decil con niños menores de 18

años). Asimismo, dado que el nuevo sistema pone particular énfasis en le requisito de

asistencia a centros educativos, se consideraron escenarios donde el beneficio lo reciben

el 100% de los menores, y otros donde sólo lo reciben aquellos menores que

efectivamente se encuentran cursando estudios.

Por último, también para el caso de la Red de Asistencia e Integración Social se

consideró el programa “Asistencia a la Vejez” y el programa “Tarjeta Alimentaria”,

previstos inicialmente para distintos segmentos de la población beneficiaria del PANES.

En el caso de Atención a la Vejez, se supone una prestación de 1.5 BPC para personas

entre 65 y 70 años. En el caso de Tarjeta Alimentaria, el programa se dirige a todos los

hogares PANES con menores o mujeres embarazadas, imputándose un monto de $435 a

los hogares con un menor y se incrementa de acuerdo al número de menores alcanzando

$1170 en los hogares con cuatro o más menores. A su vez, los hogares beneficiarios de

la canasta de riesgo social del INDA pasan a recibir la tarjeta alimentaria, manteniendo

el mismo número de beneficiarios, incluso en los hogares que no tienen hijos.


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Figura 2. Descripción de las principales reformas consideradas y los criterios utilizados en la simulación de sus efectos.

Red de Asistencia e Integración Social

Reforma de la Salud Reforma Tributaria

I. Beneficiarios: los hogares en situación de pobreza con menores de 18 años. Montos: - $700 a menores de 12 y - $1000 a menores de 12-17. II. Son beneficiarios las personas entre 65 y 70 años que integran el PANES. Monto: 1.5 BPC. III. Tarjeta alimentaria para Hogares PANES con menores de 18 años. Monto:

• $435 con 1 menor • $660 con 2 menores • $840 con 3 menores • $1170 con 4 y más

menores

I. Beneficiarios:

a) los hijos menores de 18 años de empleados formales con salario nominal >2.5 BPC cuyo aporte adicional será: � 3% quienes tienen

hijos menores; � 1.5 % quienes no

tienen hijos menores.

b) los cónyuges no formales de empleados formales cuyo aporte será un 2% adicional.

II. Los menores FONASA y los cónyuges FONASA reciben una transferencia en Salud que equivale a la Cuota mutual promedio.

I. Eliminación del IRP. II. Inclusión de aportes por IRPF, considerado los cambios de mínimo no imponible y la tributación de los jubilados. III. No se incluye la modificación del IVA en escenarios generales.

3.3. Criterios para definir ganancias y pérdidas netas asociadas a las reformas

En este trabajo, un hogar se define como beneficiado por el proceso de reformas si su

ingreso per cápita con reformas supera a su ingreso per cápita sin reformas. En

contrapartida, un hogar disminuye o mantiene su nivel de ingreso, si el ingreso con

reformas es inferior o igual a su ingreso sin reformas.

INCLUIR ACA LOS Y ANTES Y DESPUÉS DE LAS DIAPOS PANESAIngresoCiudadanoIngresoYY totalreformas .limsin_ −−=


19

De esta forma se tiene que:

Hogares que aumentan su ingreso refYrefYcon sin__ >⇔

Hogares que disminuyen su ingreso refYrefYcon sin__ <⇔

Hogares que mantienen su ingreso refYrefYcon sin__ =⇔

Para el caso del análisis conjunto, el ingreso con reformas incluye el efecto de todas las

reformas simultáneamente. Cuando se analiza una reforma en particular, el ingreso con

reforma computa exclusivamente el efecto de la reforma considerada. Además, cabe

aclarar que el efecto conjunto de las reformas no es la mera sumatoria de cada efecto

individual. A nivel de un hogar, el efecto de una reforma puede verse potenciado o

neutralizado total o parcialmente por otra reforma.

Por último, y salvo mención en contrario, se asume que todas las personas

pertenecientes a un hogar que aumenta su ingreso, se ven beneficiadas, y que todas las

personas pertenecientes a un hogar que ve disminuido su ingreso, se ven perjudicadas.

Se trata de un supuesto necesario para operativizar el análisis pero que implica hacer

abstracción de cómo los costos y beneficios de las reformas se distribuyen al interior de

los hogares. Se asume que la unidad final de redistribución del ingreso, que es la

institución familiar, siempre lo hace en forma perfectamente equitativa. En otros

términos, no se considera la problemática de la asignación de los recursos intrahogar.

3.4. Algunas puntualizaciones y limitaciones

Una primera puntualización refiere a cuál es la forma correcta de interpretar la

información aquí presentada. En ningún caso los resultados de este estudio deben

interpretarse como una predicción de lo que va suceder con la pobreza, la indigencia y

la distribución del ingreso en Uruguay, en el año 2008 luego de implementadas las

TributEfATarjAsignMutualCSaludApYY reformasreformascon _lim....sin__ ++++−=


20

Reformas. Se trata de un ejercicio de simulación que pretende aislar el signo y la

magnitud del efecto sobre estas variables específicamente atribuible a las reformas.

Adicionalmente, las reformas consideradas no operan en la realidad de forma aislada.

Existen otro conjunto de factores que simultáneamente afectan las variables de interés

(crecimiento económico, funcionamiento del mercado de trabajo, inflación, otras

políticas públicas, etc.). Por tanto, los resultados obtenidos suponen asumir que todos

estos factores permanecen constantes.

En segundo lugar, existe un conjunto de limitaciones asociadas a la metodología y a la

fuente de información utilizadas. Se asume que las reformas no generan cambios en el

comportamiento de las personas. Frente a un determinado cambio de reglas las personas

podrían reaccionar modificando sus decisiones en materia de cuánto trabajo ofrecer,

cuántos impuestos pagar o evadir, cuántos hijos tener, etc. Estos potenciales cambios

comportamentales no están siendo considerados. Por otro lado, este ejercicio de

simulación tiene como supuesto la focalización perfecta de las políticas, lo cual es

particularmente relevante en el caso de las Asignaciones Familiares. Específicamente,

se asume que todos los niños pobres (condición para ser elegible) reciben las nuevas

asignaciones familiares. Por lo tanto, se asume que el mecanismo de focalización no

comete errores y que todos los hogares elegibles de acuerdo a la norma, se presentan

para ser beneficiarios efectivos, recorren todas las etapas del procedimiento

administrativo y se les otorga el beneficio2.

2 En la práctica, diversas razones pueden explicar la no presentación de un hogar que cumple con los requisitos de elegibilidad. Entre ellas, se suelen mencionar: i) costos de procesamiento de información sobre el nuevo programa, ii) costos de traslado a oficinas de registración y otros gastos asociados al proceso de aplicación, iii) incertidumbre respecto al éxito en el proceso de aplicación, iv) costos psicológicos asociados al estigma que podría representar participar de un programa focalizado.


21

4. Impacto de las Reformas sobre la Pobreza, la Indigencia y la

Desigualdad

En este capítulo se analiza el impacto de las Reformas sobre la pobreza, la indigencia y

la desigualdad; tanto el efecto conjunto de las mismas como el de cada reforma

individual.

Para medir la pobreza y la indigencia se utilizó el criterio habitual basado en el método

del ingreso. La metodología consiste en comparar el ingreso per cápita del hogar con

respecto a un umbral construido por el INE3. En el caso de la pobreza, dicho umbral

representa el costo de una canasta de bienes y servicios básicos (Línea de Pobreza); en

el caso de la indigencia, el costo de una canasta constituida únicamente por los

alimentos básicos requeridos para una persona (CBA).

En primer lugar, se considera el impacto que tienen las reformas sobre la incidencia de

la pobreza y la indigencia, comparando la situación previa y posterior a la

implementación de las mismas. Posteriormente, se estima el impacto sobre la

desigualdad de ingresos medida a través del Índice de Gini y de la variación en la

distribución del ingreso de acuerdo al ingreso per cápita por deciles de ingreso.

4.1. Pobreza e Indigencia

Impacto general

Es importante analizar el impacto sobre la pobreza no únicamente de cada reforma

aislada sino del conjunto de las mismas. La introducción de cada una por separado

acerca a muchos hogares pobres al umbral, pero sin llegar a superarlo. Sin embargo,

todas las reformas operando conjuntamente conducen a una significativa reducción de la

pobreza. En particular, el efecto de la Reforma de la Salud y los componentes

3 Metodología INE, año 2002.


22

analizados de la Red de Asistencia e Integración Social (Asignaciones Familiares,

Tarjeta Alimentaria y Asistencia a la Vejez).

En efecto, la implementación de las reformas analizadas tendría un impacto en la

reducción de la pobreza en el entorno de 5 puntos porcentuales, lo que implica una

disminución del orden del 18%. El efecto global se explica tanto por el efecto de la

Reforma de la Salud como de las transferencias por Asignaciones Familiares, Tarjeta

Alimentaria y Asistencia a la vejez. Debe tenerse presente que la mayoría de los hogares

pobres no eran tributarios del IRP, por lo que en general resultan neutros a la

eliminación de este impuesto y a la introducción del IRPF.

Si consideramos que las Asignaciones Familiares serán percibidas exclusivamente por

los menores de 18 años que se encuentran asistiendo a centros educativos (Escenario 2)

la reducción de la pobreza es menor. Recordemos que el Escenario 1 supone la

incorporación de la totalidad de menores pobres bajo el supuesto de máxima asistencia a

centro educativos, meta proyectada para el año 2009 (Cuadro 1).

Cuadro 1: Impactos en la pobreza de las reformas del gobierno.

Pobreza

Escenario 1 Antes Después Variación

Todas las Reformas 26.4 21.7 -18%

Reforma Tributaria (IRPF) 26.4 26.1 -1%

Reforma Salud 26.4 24.0 -9%

Red de Asistencia e Integración Social 26.4 24.2 -8%



Fuente: Elaboración propia en base a ECH – INE.


23

Por otra parte, al estimar la pobreza de no haber operado la reducción del IVA y la

eliminación del COFIS, la misma se hubiera situado un punto por encima de lo

observado.4

La indigencia bajo el Escenario 1 se reduce un 61%, lo que obedece básicamente al

efecto de las Asignaciones Familiares y la Tarjeta Alimentaria. Cabe recordar que los

hogares que eran beneficiarios del PANES, población en situación de pobreza extrema,

son actuales beneficiarios de estas transferencias. En el Escenario 2, la reducción es

menor a causa de las razones antes mencionadas respecto a la focalización de las

Asignaciones Familiares (Cuadro 2).

Cuadro 2: Impactos en la indigencia de las reformas del gobierno.

Indigencia



Reforma Tributaria 4.1 4.1 0%

Reforma Salud 4.1 3.9 -4%

Red de Asistencia e Integración Social 4.1 1.9 -53%




En suma, las tres reformas presentan un importante efecto agregado, que permitiría

reducir la incidencia de la pobreza en casi 5 puntos porcentuales y la indigencia a la

mitad, de no variar las condiciones básicas que caracterizan el punto de partida.

Impacto del PANES (Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social)

Al comparar la evolución de la pobreza con PANES (Ingreso Ciudadano y Tarjeta

Alimentaria) durante los años en que este operó, respecto a la situación en la que no

4 Estimación realizada en la ECH (2007) mediante el análisis del impacto de IVA y COFIS en la CBA en la ENGIH.


24

hubiera existido el mismo, se observa una variación del orden del 2%. Este impacto es

relativamente pequeño debido a que el programa estuvo focalizado hacia la población

en situación de indigencia.

Gráfico 1: Evolución de la pobreza con y sin PANES (2005-2007).

25

26

27

28

29

30

2005 2006 2007

Con Panes Sin Panes


Sin embargo, al analizar la incidencia de la indigencia en la situación con PANES y de

no haber operado el PANES se constata una variación significativa. La indigencia de no

haber operado el PANES hubiera alcanzado 4.1 % de la población.


25

Gráfico 2: Evolución de la indigencia con y sin PANES (2005-2007).

1

2

3

4

5

2005 2006 2007

Con Panes Sin Panes


Impactos según tramos de edad

Una de las dimensiones que caracteriza el perfil de la pobreza en Uruguay es la edad. La

pobreza es decreciente a medida que aumenta la edad de las personas, siendo los más

afectados los menores de 18 años y más aun los niños menores de 6 años. Este perfil se

ha agudizado en los últimos 15 años.

En el siguiente gráfico se analiza la incidencia de la pobreza antes y después de la

implementación de las Reformas. Del total de menores de 18 años, el 45% se

encontraba en situación de pobreza mientras que en la situación con reformas la

incidencia de la pobreza desciende al 37%. La pobreza en este tramo de edad registra

una caída superior al promedio, descendiendo 8 puntos porcentuales. Las reformas

logran impactar diferencialmente sobre este grupo de la población. Por el contrario, del

total de personas mayores de 65 años tan solo el 7.3% se encontraba por debajo del

umbral de la pobreza frente a un 6.5% en la situación con reformas. Así, las reformas

presentan un sesgo a favor del grupo etario -infancia- que a priori aparece como más

expuesto a caer en situaciones de privación.


26

Es importante tener en cuenta que los efectos mencionados son consistentes con el

hecho de que buena parte de los objetivos de las reformas, en especial de la Red de

Asistencia e Integración Social y la Reforma de la Salud, están vinculados a mejorar la

calidad y ampliar la cobertura en la protección social dirigida a los niños.

Gráfico 3: Incidencia de la Pobreza por tramos de edad, antes y después de reformas.

45.4

25.4 24.5

14.4

7.3

37.1

21.619.4

12.6

6.5

Menor 18 Entre 18 y 28 Entre 29 y 48 Entre 49 y 64 Mayor 64

Antes Después


Impactos según presencia de menores en el hogar

Con el objetivo de analizar otra dimensión que exprese la importancia del impacto de

las reformas en los menores de 18 años, se analizan los cambios en la incidencia de la

pobreza de acuerdo a la presencia de menores en el hogar.

En este sentido, se constata que la reducción de la pobreza es más importante para los

hogares con mayor presencia de menores, registrándose una caída de 12 puntos

porcentuales en hogares con tres menores y de 10 puntos en hogares con más de 3

menores. Por tanto, desde esta otra perspectiva, resulta claro que las reformas tienen un

sesgo favorable al grupo etario más vulnerable en términos de pobreza.


27

Gráfico 4: Incidencia de la Pobreza según presencia de menores en el hogar, antes y después de reformas.

20.6%

32.2%

55.4%

81.0%

5.4%

24.8%

5.6%

16.6%

43.2%

70.6%

sin menores 1 menor 2 menores 3 menores más de 3

menores

Antes Después


Impactos según zona geográfica

En Uruguay, la incidencia de la pobreza presenta marcadas diferencias según zona

geográfica. En un extremo, aparecen departamentos como Artigas y Rivera con más de

un 40% de las personas en situación de pobreza, mientras que en otros departamentos

como Maldonado, Flores y Florida la pobreza se encuentra muy por debajo del

promedio nacional (26.4%) e incluso del promedio del Interior (25.8%).

Al analizar el impacto de las reformas, nuevamente evaluando la situación antes y

después, se observa que la variación es significativamente mayor en el Interior del país

respecto a Montevideo. Asimismo, existen algunos departamentos en los que la

variación es significativamente superior al promedio del Interior: Canelones,

Maldonado, Flores, Lavalleja y Salto. La principal caída de los niveles de pobreza en el

Interior se produce en departamentos con mayores niveles de desarrollo productivo y en

los cuales a su vez existen mayores niveles de formalidad en el empleo. Es decir, son

departamentos en los que el porcentaje de población en situación de pobreza no es tan

alto en términos relativos, pero el porcentaje de personas que pueden encontrarse en un


28

nivel cercano al umbral es superior y eso hace que las reformas impacten fuertemente en

lograr superar situaciones de pobreza de ingresos. Por ello, el impacto es mayor

respecto a otros departamentos cuyos niveles de pobreza de partida son superiores.

Cuadro 3: Incidencia de la Pobreza por departamento, antes y después de reformas.

Antes Después % Variación

Montevideo 27.1 23.4 -14% Interior 25.8 20.3 -21% Artigas 43.5 35.9 -17% Canelones 23.9 18.2 -24% Cerro Largo 31.5 25.0 -21% Colonia 20.3 16.1 -21% Durazno 30.2 25.9 -14% Flores 17.9 12.9 -28% Florida 17.9 14.6 -19% Lavalleja 23.3 16.7 -29% Maldonado 13.5 10.2 -24% Paysandú 28.1 22.3 -21% Río Negro 20.9 14.6 -30% Rivera 40.8 34.7 -15% Rocha 27.9 21.8 -22% San José 28.3 20.4 -28% Salto 23.6 18.1 -23% Soriano 26.0 22.8 -12% Tacuarembó 29.8 24.5 -18% Treinta y Tres 28.3 23.6 -17% Total 26.4 21.7 -18%


Otro elemento son los niveles de formalidad existentes en estos departamentos

señalados lo que constituye un factor importante en la inclusión de las reformas por el

propio diseño de las mismas- en particular Salud y Tributaria-. De todos modos, en

departamentos como Artigas y Rivera donde el porcentaje de la población en situación

de pobreza es superior y a su vez los niveles de formalidad son menores se produce una

reducción significativa de la pobreza que se ubica cercana a 8 y 6 puntos porcentuales

respectivamente.


29

4.2. Desigualdad

El análisis del impacto sobre la desigualdad de ingresos se realiza mediante el cálculo

del Índice de Gini y la variación en la distribución de ingreso per cápita por deciles de

ingreso.

El índice de Gini, mide la distancia entre la distribución del ingreso observada y la

situación de distribución igualitaria en un determinado momento del tiempo, asumiendo

valores entre “0” y “1”. Por lo tanto, menores valores de este indicador corresponden a

situaciones de menor desigualdad.

De acuerdo a las simulaciones realizadas, las reformas tienen un efecto de reducción de

la desigualdad: el valor del Índice en la situación sin reformas es 0.4703, descendiendo

a 0.4384 en la situación con reformas.

Cuadro 4: Índice de Gini, antes y después de Reformas.

Antes Después Variación

0.4703 0.4384 -7%


Por último, se analiza el índice de Gini con y sin las reformas que fueron ya

implementadas: PANES en el 2006 y 2007 y Reforma Tributaria en el primer semestre

de 2007. En el caso del PANES podemos apreciar una caída significativa en el índice de

Gini con PANES en los dos años (Gráfico 5). De hecho, si no hubiese operado este

programa el índice hubiese aumentado.


30

Gráfico 5: Índice de Gini con y sin PANES (2006-2007)

0.452

0.454

0.456

0.458

0.460

0.462

0.464

2006 2007

Sin Panes Con Panes


En el caso de la Reforma Tributaria, se compara el índice de Gini para los dos semestres

de 2007. De no haber operado la reforma se constata un incremento en el índice

(Gráfico 6).


31

Gráfico 6: Índice de Gini con y sin Reforma Tributaria (2007).

0.444

0.446

0.448

0.450

0.452

0.454

0.456

0.458

0.460

0.462

1º semestre 2007 2º semestre 2007

con ref. tributaria sin ref. tributaria Fuente: Elaboración propia en base a ECH – INE.

Por otro lado, se analiza la variación promedio en el ingreso per cápita de las personas

según deciles de ingreso per cápita.

En el siguiente gráfico, se observa que en el primer decil, el ingreso per cápita aumenta

en promedio un 32% al simular la implementación del conjunto de las reformas; los

incrementos son relativamente menores a medida que se consideran deciles de ingreso

per cápita mayores. Mientras tanto, en el último decil, se registra una reducción

promedio del ingreso del orden del 4%.


32

Gráfico 7: Variación del Ingreso per cápita con la implementación de las Reformas, según deciles de ingreso.

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10


Como puede observarse en los gráficos siguientes; entre los primeros deciles la

variación total está fuertemente explicada por las Asignaciones Familiares, Tarjeta

Alimentaria y Asistencia a la Vejez y en el último decil por lo que ocurre en la Reforma

Tributaria. La Reforma de la Salud registra mayores variaciones relativas en los

primeros deciles pero menores respecto a las Asignaciones Familiares y Tarjeta

Alimentaria y a su vez menores que la Tributaria en los últimos dos deciles.


33

Gráfico 8: Variación del Ingreso per cápita con la implementación de las Reformas, según deciles de ingreso.

Red de Asistencia e Integración

Social

05

10152025

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Reforma de la Salud

-2

0

2

4

6

8

10

12

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Reforma Tributaria

-6

-4

-2

0

2

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10


Asimismo, se calculó la participación de cada decil en el ingreso total en la situación

con y sin reformas. Se observa una participación moderadamente creciente de los

deciles más bajos, mientras que la principal reducción se presenta en el último decil.

Al agrupar la participación en los deciles del -1 al 5- y del -6 al 10- se constata que la

reducción en la participación del ingreso promedio de los deciles mayores luego de las

reformas, es decir el incremento en los deciles inferiores, representa 2.1 puntos

porcentuales de variación.


34

Cuadro 5: Participación en el ingreso total antes y después de reformas, según deciles de ingreso.

% Ingreso antes % Ingreso después

1 1.6% 2.0%

2 2.8% 3.3%

3 3.9% 4.3%

4 5.0% 5.4%

5 6.2% 6.4%

6 7.6% 7.8%

7 9.4% 9.5%

8 12.0% 12.0%

9 16.5% 16.2%

10 35.1% 33.0%

Total 100.0% 100.0%

del 1 al 5 19.4% 21.5%

del 6 al 10 80.6% 78.5% Fuente: Elaboración propia en base a ECH – INE.


35

5. Impacto de las reformas según características de las personas y los

hogares

En esta sección se presenta una cuantificación de la proporción de personas que resultan

beneficiadas por las reformas al verse incrementado su ingreso, y aquellos grupos en

que su ingreso disminuye o se mantiene por el efecto de estas reformas. En segundo

lugar, se realiza una caracterización sociodemográfica del grupo beneficiado a partir de

la consideración de variables relevantes en el análisis de la estructura de riesgos de las

personas5.

5.1. Cambios en el ingreso a partir de la implementación de Reformas.

En primer lugar se analiza el impacto en la distribución entre quienes incrementan su

ingreso respecto a quienes mantienen o disminuyen su ingreso. Se supone que todos los

menores asisten a la educación formal; y que cobran las asignaciones los hogares que,

además de tener menores en el hogar, estén bajo la línea de pobreza o hayan sido

beneficiarios del PANES (Escenario 1).

Las reformas analizadas arrojan diferencias importantes en la distribución de quienes

incrementan su ingreso respecto a quienes mantienen o disminuyen su ingreso. La Red

de Asistencia e Integración Social (Asignaciones Familiares, Tarjeta Alimentaria y

Asistencia a la Vejez) beneficia aproximadamente a ¼ de la población. (Gráfico 9).

5 Tal como se expone el apartado metodológico, la identificación de grupos beneficiados se establece comparando el ingreso per cápita del hogar con y sin reformas.


36

Gráfico 9: Cambios en el ingreso de las personas por efecto de las Reformas.

27%36% 41%

65%

73%45% 43%

19%

17% 17%18%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

AFAM Ref Salud Ref Tributaria Total

Aumentan el ingreso Mantienen el ingreso Disminuyen el ingreso


La Reforma de la Salud genera un 36% de beneficiados del total de la población,

quienes ven aumentar su ingreso y, por otro lado, un 18% ven disminuir su ingreso con

el efecto de la reforma. Finalmente, la Reforma Tributaria produce un conjunto de

beneficiados que alcanza al 41%.

Debe tenerse en cuenta que el 43% de personas que mantienen su ingreso por efecto de

la implementación del IRPF en la Reforma Tributaria son personas que no tributan,

tanto por pertenecer a hogares cuyos miembros activos sean informales o desocupados.

Esta población sí se ve beneficiada por la reducción del IVA y la eliminación del

COFIS.

El impacto agregado de la implementación de las tres reformas, en términos del ingreso

del hogar, es resultado de la combinación de todas las ganancias y pérdidas como si las

reformas se aplicaran en forma simultánea. Visto de este modo, los beneficiados netos

son una mayoría que alcanza al 65% de la población. Mientras tanto, el porcentaje de la

población que ve disminuir su ingreso alcanza solamente al 17% de la población y los

neutros un 19%.


37

5.2. Caracterización sociodemográfica.

En este apartado se realiza un breve y sintético análisis sociodemográfico de los grupos

beneficiados por las reformas, haciendo énfasis en algunas variables de corte relevante

desde el punto de vista de la estructura de riesgo social en Uruguay.

Desde el punto de vista de la desigualdad vertical, vista aquí como diferencias en el

ingreso, las reformas apuntan a mejorar la equidad dada la distribución observada entre

los grupos que aumentan su ingreso y los que no: los beneficiados se dispersan entre los

estratos medios y se concentran algo más en los estratos bajos, mientras que quienes

disminuyen su ingreso se concentran en los estratos de ingreso más altos. El 66% de

quienes ven afectado negativamente su ingreso por efecto de las Reformas pertenece al

20% de la población más rica.

Observando la composición interna de cada decil de ingreso puede notarse cómo las

personas que pertenecen a los estratos más bajos de la estructura de ingresos son, en su

gran mayoría, beneficiados por las reformas (Gráfico 10).

Por otra parte, el estrato más alto de la estructura de ingresos se compone casi

exclusivamente por grupos que se ven afectados en forma negativa por las reformas

(73% en el decil 10).


38

Gráfico 10: Cambios en el ingreso por deciles de ingreso per capita.

96 92

74 69 64 64 62 6048

19

4 8

23 27 29 27 2520

15

9

73

37

201397

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Aumentan su ingreso Mantienen su ingreso Disminuyen su ingreso


Una segunda caracterización es la evaluación de las inequidades horizontales existentes

en la sociedad. Aspectos tales como sexo, edad y lugar de residencia, son considerados

elementos relevantes en la estructura de riesgos de la sociedad uruguaya, que operan en

forma paralela a la inequidad vertical en términos de estratos socioeconómicos.

En primer lugar, las reformas generan más beneficiados en el interior del país que en

Montevideo (Cuadro 6). Incluso dentro del interior existen diferencias geográficas en la

presencia de beneficiados. Todos los departamentos al Norte del Río Negro tienen un

porcentaje mayor al 69% de beneficiados por las Reformas, y la concentración más

grande se da en Artigas, donde alcanzan el 75% de la población de ese departamento

(ver Figura 1A en el Anexo). Todos los departamentos del interior del país al Sur del

Río Negro poseen un porcentaje de beneficiados que oscila entre el 60% y 72%.


39

Cuadro 6: Cambios en el ingreso por efecto de las Reforma según regiones (porcentajes).

Aumentan ingreso

Mantienen ingreso

Disminuyen ingreso

Total

Interior 71 19 10 100

Norte Río Negro 67 21 12 100

Sur Río Negro 60 16 24 100

Montevideo 65 18 17 100

Total 71 19 10 100


En el departamento de Montevideo los beneficiados se concentran donde existen

mayores niveles de pobreza (ver Figura 2A en el Anexo). El mapa segmentado por

Centros Comunales Zonales según incidencia de la pobreza, muestra como la periferia

de la capital alberga altos niveles de beneficiados (el CCZ más alto llega al 79%) en

comparación con la zona de la costa sur-este de Montevideo.

En segundo lugar, ocho de cada diez menores de 18 años se ven beneficiados por las

reformas del gobierno, cuando para el total de la población esta relación es de seis a

diez (Gráfico 11). Nuevamente, desde esta otra perspectiva, las reformas tienen efectos

positivos diferenciales sobre los menores. Dado que la estructura de riesgos en Uruguay

tiene un componente central de vulnerabilidad entre los niños y adolescentes, la

capacidad del gobierno para redireccionar los beneficios transferidos mediante políticas

y programas estatales en términos de grupos etarios, resulta un elemento central para

adecuar el estado de bienestar a la estructura de riesgos de su sociedad.


40

Gráfico 11: Proporción de beneficiados según tramos etarios.

66.171.4

51.8

26.7

85.1

Menor 18 Entre18 y 28 Entre 29 y 48 Entre 49 y 64 Mayor 64


En tercer lugar, en términos del nivel educativo, el grupo con menos beneficiados es el

de las personas que viven en hogares cuyo jefe no tiene instrucción formal. En este

grupo, la proporción de individuos cuyo ingreso se mantiene incambiado alcanza 67%,

lo que se explica por una gran mayoría de trabajadores informales. El porcentaje de

quienes aumentan el ingreso se explica básicamente por el impacto de la Red de

Asistencia e Integración Social más que por el resto de las reformas. El grupo que tiene

mayor proporción de individuos que ven disminuido su ingreso por efecto de las

reformas pertenece a hogares cuyo jefe tiene Universidad completa, que, en su mayoría,

se ubica en los deciles de ingreso superiores. Los individuos que más se benefician con

las reformas en términos de ingreso, pertenecen a hogares cuyo jefe tiene hasta ciclo

básico de secundaria completo, seguido de aquellos con primaria completa.


41

Gráfico 12: Proporción de beneficiados según nivel educativo del jefe de hogar.

2840

57 6151

34

6752

32 21

17

8

4 7 1018

32

59

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Sin

instrucción

Primaria

incompleta

Primaria

completa

Ciclo Básico

completo

Bachillerato

completo

Universidad

completa



En cuarto lugar, al analizar la proporción de beneficiados por las reformas según sexo

del jefe de hogar. Se observa que 57% de los varones ven aumentado su ingreso,

mientras que, en el caso de las mujeres, 43% lo hace. En el caso de los varones 24%

mantienen su ingreso y 19% lo disminuyen, mientras que para las mujeres estos

porcentajes alcanzan 18% y 39% respectivamente. Debe tenerse en cuenta que las

mujeres presentan menores niveles de formalidad y empleo, lo que puede explicar la

diferencia del impacto.


42

Gráfico 13: Proporción de beneficiados según sexo del jefe de hogar.

5743

19

18

3924

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Varón Mujer


Fuente: Elaboración propia en base a ECH - INE

En quinto lugar, las reformas tienen impactos muy distintos en función de las

estructuras de los hogares en que viven las personas. Los hogares donde hay más

personas que se encuentran afectadas de forma positiva por las Reformas son los

extendidos con menores, los biparentales y los compuestos6.

6 La clasificación de los hogares se hace con prescindencia del Servicio Doméstico en las siguientes categorías: 1) Hogar Unipersonal: Hogar Particular integrado por sólo una persona; 2) Hogar Nuclear: Hogar Particular integrado por solamente los cónyuges, los cónyuges con sus hijos o una persona con sus hijos. Los hogares nucleares se clasifican en: a) Pareja sin hijos, b) Biparental con hijos (pareja con hijos), c) Monoparental con hijos (jefe/a con hijos). 3) Hogar Extendido: Hogar Nuclear más otros parientes (yernos o nueras, padres o suegros u otros parientes), o a una persona con otros parientes (sin ser “hijos”); 4) Hogar Compuesto: Hogar Nuclear o al Hogar Extendido más otra u otras personas cuya relación con el Jefe del Hogar no es de parentesco.


43

Gráfico 14: Proporción de beneficiados según tipo de hogar.

17

34

49

65

76

38

85

71

Unipersonal

Pareja sin hijos

Monoparental masculino

Monoparental femenino

Biparental

Extendido sin menores

Extendido con menores

Compuesto


Finalmente, tal como sugiere el análisis realizado por edad y tipo de hogar, las reformas

tienen un impacto muy distinto según la cantidad de menores que existen en los

hogares. Como puede notarse en el siguiente gráfico, a medida que aumenta la cantidad

de menores en el hogar la proporción de población beneficiada por las reformas se

dispara fuertemente, a tal punto que el 95% de la población que vive en hogares con

más de tres menores se beneficia con las reformas.


44

Gráfico 15: Caracterización de beneficiados según cantidad de personas menores en el hogar.

34%

76%83%

89%95%

38%

11%6% 4% 2%

14% 11%7%

3%

27%

sin menores 1 menor 2 menores 3 menores 4 o más

Aumentan su ingreso Mantienen su ingreso Disminuyen su ingreso


Por tanto, las reformas no solo tienen impactos en términos de reducción de la pobreza

sobre la población de menor edad, sino que la proporción de beneficiados entre los

niños y adolescentes es significativamente superior al promedio de la población total.

5.3. Escenarios alternativos

En esta sección se presentan escenarios alternativos para la Reforma de la Salud y la

Reforma Tributaria captando los cambios de diseño previstos para ambos casos. En

primer lugar, en la Reforma de la Salud se compara el escenario que incluye los hijos

menores de 18 años y los cónyuges de los activos Fonasa, con respecto al escenario que

incluye únicamente a los menores.

En segundo lugar, se analiza el impacto de los cambios operados en la Reforma

Tributaria, con respecto al mínimo no imponible y la sustitución del IRPF para los

jubilados por el IASS. Se compara este escenario con el escenario de Reforma

Tributaria con mínimos no imponibles originales e IRPF para jubilados.


45

5.3.1 Reforma de la salud: escenarios con y sin la incorporación de cónyuges.

En el escenario en el que únicamente se incluyen los menores; la reforma de la salud

genera un 28% de personas del total de la población que se ven beneficiadas al

aumentar su ingreso, mientras que un 26% ven disminuir su ingreso y un 46% no tiene

modificaciones en el mismo.

El grupo beneficiado bajo el escenario de inclusión de los cónyuges se incrementa 8

puntos porcentuales respecto al escenario en el que no son incluidos. En el mismo

sentido, el grupo que mantiene su ingreso permanece incambiado, mientras que el grupo

que ve disminuido su ingreso cae 8 puntos porcentuales. Se debe tener en cuenta que el

ingreso de los cónyuges implica que quienes les traspasan el derecho -activos Fonasa-

deben realizar un aporte adicional, pero solo lo realizan en el caso en que el cónyuge no

tenga previamente el derecho por si mismo.

Gráfico 16: Proporción de beneficiados con y sin inclusión del cónyuge.

3628

4546

2618

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Menores y cónyuges Sólo menores



El mayor porcentaje de personas por deciles que ven incrementado su ingreso por efecto

de la reforma, es similar entre los deciles medios de la distribución, decreciendo a

medida que aumenta el ingreso de las personas (deciles 9 y 10). Ésto, con la excepción


46

del primer decil, el cual es significativamente menor al resto, por tratarse

fundamentalmente de personas informales quienes, en su mayoría, son neutros a este

tipo de reforma. Al analizar el impacto de la reforma con y sin los cambios

mencionados, se observa que la distribución entre quienes aumentan y disminuyen su

ingreso presenta un comportamiento similar.

Si bien todos los deciles ven incrementado el número de personas que aumentan su

ingreso comparando la situación con y sin los cambios analizados, el aumento que se

debe a la incorporación de los cónyuges es creciente hacia los deciles más altos.

Gráfico 17: Proporción de beneficiados con y sin inclusión del cónyuge, según decil de ingreso.

Aumentan su ingreso

0

10

20

30

40

50

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10


0

10

20

30

40

50

60

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Sólo menores Menores y cónyuges


También resulta importante observar el impacto de la reforma tomando en cuenta

solamente aquellas personas que pertenecen a hogares en los que hay trabajadores

formales, ya que esta reforma solamente impacta en hogares que tengan por lo menos

un trabajador formal. Bajo este supuesto, incluyendo solo a los menores, el 40% de las

personas se ven beneficiadas por la reforma, el 5% mantienen su ingreso, y un 55% ve

reducido su ingreso.

Si se considera la distribución de beneficiados por deciles construidos con los ingresos

de los ocupados, y dentro de ellos se selecciona exclusivamente a los trabajadores


47

formales, el porcentaje es similar en todos los deciles. Sin embargo, en este caso la

incorporación del cónyuge genera un aumento del grupo de beneficiados, superior en

los primeros deciles, en relación al impacto de la reforma sin su incorporación.

Gráfico 18: Proporción de beneficiados formales, con y sin inclusión del cónyuge, según decil de ingreso.

Aumentan su ingreso

0

10

20

30

40

50

60

70

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10


0

10

20

30

40

50

60

70

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Sólo menores Menores y cónyuges


Nota: Deciles calculados tomando en cuenta los ocupados.

5.3.2 Reforma tributaria sin cambios en el mínimo no imponible y en el IRPF a

los jubilados.

El impacto de la reforma tributaria, sin considerar los cambios que se realizaron en el

2008 con respecto al mínimo no imponible y la incorporación del IASS, genera un 36%

de personas que viven en hogares que se ven beneficiados por la reforma, un 42% que

mantiene su ingreso, y un 22% que se ven perjudicados por la reforma.

Al comparar los efectos de la reforma con y sin cambios, se observa que el escenario

con cambios genera un grupo de beneficiados mayor. Esto era esperable ya que los

cambios en el mínimo no imponible y en el IASS impactan positivamente en el ingreso

de prácticamente todos los hogares con respecto a la situación inmediata antes de su

aplicación.


48

Gráfico 19: Proporción de beneficiados con y sin cambios del mínimo no imponible.

41 36

4342

17 22

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Con cambios mínimo no imponible Sin cambios mínimo no imponible



Al analizar el impacto de la reforma por deciles de ingreso, se observa que la

distribución de quienes ven aumentado y disminuido su ingreso, con y sin los cambios

mencionados, presenta un comportamiento similar, en forma de U invertida, por lo que

el impacto positivo de la reforma tributaria es mayor en los hogares de estratos medios.

A su vez si se observa el porcentaje de personas que disminuyen su ingreso por decil de

ingreso, claramente la reforma impacta en forma negativa principalmente en los hogares

que se encuentran en los deciles más altos de la distribución.


49

Gráfico 20: Proporción de beneficiados con y sin cambios del mínimo no imponible, según decil de ingreso.

Aumentan su ingreso

0

10

20

30

40

50

60

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Sin cambios mínimo no imponible Con cambios mínimo no imponible


0

20

40

60

80

100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10


Si se toma en cuenta solamente aquellas personas que pertenecen a hogares en los que

hay trabajadores formales, el 48% de las personas se ven beneficiadas por la reforma de

no operar los cambios, el 26% mantienen su ingreso, y un 25% ve reducido su ingreso.

El grupo que se ve beneficiado con la reforma tributaria entre los trabajadores formales

se concentra en los deciles medio altos de la distribución siendo significativamente

mayor el porcentaje de trabajadores que disminuyen su ingreso en el último decil. Sin

embargo, en los primeros deciles es donde se concentra el mayor número de personas

neutras a la reforma por la característica de informalidad antes señalada. De todos

modos los cambios incorporados en la reforma se traducen en incrementos del ingreso

de las personas en toda la distribución.


50

Gráfico 21: Proporción de beneficiados formales, con y sin cambios del mínimo no imponible, según deciles de ingreso de ocupados.

Aumentan su ingreso

0

20

40

60

80

100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Sin cambios mínimo no imponible Con cambios mínimo no imponible


0

20

40

60

80

100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10


Nota: Deciles calculados tomando en cuenta los ocupados.


51

6. Conclusiones

En Uruguay no existe una fuerte tradición de evaluación de las políticas implementadas.

Menos aún son los trabajos realizados desde el Estado sobre los impactos en aspectos

específicos de la economía y la sociedad que incluyan efectos combinados de varias

políticas de distinta naturaleza y objetivos. El presente estudio se enmarca en una

estrategia tendiente a fortalecer las capacidades del Estado uruguayo para realizar

evaluaciones comprehensivas del impacto de sus políticas, lo cual contribuye a que el

análisis y la reflexión sobre la orientación del gobierno no se vean nutridos únicamente

por información de un conjunto de evaluaciones sectoriales.

El trabajo analizó los impactos conjuntos sobre la pobreza y la distribución de tres de

las principales reformas estructurales impulsadas por el actual gobierno: la Reforma de

la Salud, la Reforma Tributaria y algunos componentes de la RAIS como son las

Asignaciones Familiares, la Tarjeta Alimentaria y la transferencia por Asistencia a la

Vejez. Se trató de una aproximación preliminar, que necesariamente deberá

complementarse con otras modalidades de evaluación y con los insumos que se

desprendan del propio seguimiento de las reformas planteadas.

El estudio permitió aislar el signo y la magnitud del efecto de las reformas sobre

algunas variables de interés desde el punto de vista de la estrategia económico-social del

gobierno. No obstante, en virtud de las puntualizaciones metodológicas realizadas en el

documento, los resultados no pueden interpretarse como una predicción de la evolución

futura de dichas variables, sino como el resultado del efecto conjunto que tendrían las

reformas sobre la pobreza y la desigualdad, de haberse implementado las mismas

durante el año de estudio, manteniéndose el resto de las variables constantes.

En términos de incidencia de la pobreza, se estimó una reducción de 5 puntos

porcentuales por efecto de las tres reformas. Dicha reducción es aún mayor en el tramo

de menores de 18 años, donde la incidencia de la pobreza se reduce 8 puntos

porcentuales. Asimismo, las reformas tienen un efecto desconcentrador sobre la


52

distribución del ingreso. La desigualdad se reduce, lo que se expresa en una

disminución del índice de Gini y en una mejora de la participación en el ingreso total de

la población con ingresos bajos y medios.

Las personas beneficiadas por las reformas constituyen el 65% de la población. La

proporción de beneficiados aumenta cuando se considera como universo a las personas

que residen en el Interior y que habitan en hogares con menores. Desde el punto de vista

de su posición en la distribución del ingreso, el grupo de beneficiados se extienden a lo

largo de los estratos medios y se concentran significativamente en los estratos bajos.

Al analizarse los cambios introducidos en las Reformas estructurales, tanto la de salud

como la tributaria, los grupos beneficiados por ambas, se incrementan a lo largo de la

distribución de ingreso. En el caso de la Reforma de la Salud, los beneficiarios se

concentran en los deciles medios, decreciendo en el decil superior. En la Reforma

Tributaria sucede algo similar. En ambos casos, las personas que se encuentran en los

primeros deciles de la distribución no se ven en su mayoría favorecidas, sino que

presentan neutralidad a las reformas por ser hogares cuyos miembros generadores de

ingreso son informales.

Como ya se señalara, en las últimas décadas Uruguay experimentó una serie de

transformaciones que implicaron que un segmento importante de la población

acumulara importantes desventajas. En este marco, la población de menor edad se

transformó en un sector particularmente vulnerable. A su vez, la capacidad de

adaptación de la matriz de políticas sociales fue relativamente escasa.

Del análisis se desprende que los niños y adolescentes son claramente beneficiados por

las reformas en curso. Dichas reformas suponen un avance positivo en el sentido de

acoplar las políticas públicas a la nueva estructura de riesgo social cristalizada en el país

durante la década del noventa y agravada por la reciente crisis.


53

ANEXOS

Figura 1A: Porcentaje de beneficiados por las reformas según departamento.


75%

70% 69%

72% 70%

73%

64%

72%

68% 65%

67% 66%

68%

66%

66%

66% 64%

67%

60%


54

Entre 10% y 29% de pobres


Más de 40% de pobres

Hasta 9% de pobres


77%

76%

72% 79%

76% 73% 65%

69% 58%

50% 49% 63% 56%

44% 51%

47%

33%

44%

Figura 2A: Porcentaje de beneficiados de las reformas según Centro Comunal Zonal en Montevideo.


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