El control fiscal en Colombia

7/18/2019 El control fiscal en Colombia

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EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA

JUAN CARLOS MIRACIRO MEZA

DANIEL VEGA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANAFACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

BOGOTA2001



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EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA

JUAN CARLOS MIRACIRO MEZA

DANIEL VEGA

Trabajo de grado para optar al título de Abogados

Director

Dr. ALVARO GUILLERMO RENDON

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANAFACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS

BOGOTA2001



3

CONTENIDOpág.

INTRODUCCION 11. ANTECEDENTES AL CONTROL FISCAL 31.1 RESEÑA HISTORICA 31.1.1 Descubrimiento y Colonia 31.1.2 Primera Etapa: 1821-1923 41.1.3 Segunda Etapa: 1923-1975 51.1.4 Tercera Etapa: 1975-1991 11

1.1.5 Cuarta Etapa: 1991 Asamblea Nacional Constituyente 132. DERECHO COMPARADO 242.1 MODELO GERENCIAL DE CONTROL FISCAL 242.2 MODELO COLEGIADO DE CONTROL FISCAL 242.3 CONTROL FISCAL COMO FUNCION PROPIA DE LA

RAMA LEGISLATIVA25

2.4 MODELOS AMERICANOS DE CONTROL FISCAL 272.4.1 Panamá 272.4.2 Guatemala 302.4.3 México 332.4.4 Estados Unidos de América 342.4.5 Canadá 352.4.6 Argentina 362.4.7 Brasil 372.5 MODELOS EUROPEOS DE CONTROL FISCAL 442.5.1 Francia 442.5.2 Inglaterra 472.5.3 Alemania 482.5.4 España 49

3. LA CONTRALORIA DESDE LA CONSTITUCION DE1991

51

3.1 EL MODELO ACTUAL DESDE LA CONSTITUCIONDE 1991

51

3.2 EL CONTROL FISCAL 523.2.1 Control de gestión y resultados 543.2.2 Control previo y control posterior 553.2.3 Desarrollo de la Función Actual del Control Fiscal 583.3 ORDEN LEGAL 69



4

3.4 FALENCIAS ADMINISTRATIVAS DE LACONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

85

3.5 NATURALEZA JURIDICA DEL CONTROL FISCAL 873.5.1 Naturaleza jurídica de las contralorías 93

4. DIAGNOSTICO GENERAL DE CONTRALORIAS 954.1 ANALISIS DE LAS CONTRALORIAS

DEPARTAMENTALES95

4.1.1 Informe de Auditoría sobre la ContraloríaDepartamental de Casanare

95

4.1.2 Informe de Auditoría sobre la ContraloríaDepartamental del Vichada

104

4.1.3 Informe de Auditoría sobre la ContraloríaDepartamental de Nariño

114

4.1.4 Informe de Auditoría sobre la Contraloría

Departamental del Valle

121

5. BASES PARA UN NUEVO MODELO DE CONTROLFISCAL

137

5.1 PROPUESTAS DEL CONTRALOR GENERAL DE LAREPUBLICA

137

5.2 PROPUESTAS DE LA AUDITORIA GENERAL DE LAREPUBLICA

140

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 146

BIBLIOGRAFIA 157



1

INTRODUCCIÓN

En la historia universal el tema del control fiscal ha sido ampliamente

debatido por los diferentes estados sin importar su régimen político y socio

económico. Colombia no ha sido ajena a este tema ya que desde la época

del descubrimiento y la colonia se le daba importancia al control de los

bienes del monarca. Cinco siglos más tarde fue necesario replantear el

manejo que se le venía dando a los recursos del Estado bajo modelos de

control fiscal cuya eficacia satisfactoria nunca se realizó. Así las cosas, la

Misión Kemmerer evalúo el sistema vigente concluyendo que se le debía dar

un giro radical al control y manejo de las finanzas públicas en nuestro país.

Este sistema recomendado se constituyó como el fundamento para elrégimen legal de control fiscal.

Con la expedición de la Constitución de 1991 se trató de darle una nueva

orientación a los órganos que ejercen el control fiscal en Colombia, y

replantear los procedimientos del ejercicio del mismo. Con un nivel de

corrupción perturbante, y un manejo de fondos públicos cuestionable, surgió

en 1991 un nuevo modelo de control fiscal lleno de expectativas para el logro

y cumplimiento efectivo de las finalidades de este sistema.



2

Desafortunadamente, al día de hoy, se evidencia una gran ruptura en el

manejo de fondos estatales lo cual alerta no solo a las autoridades sinotambién a la comunidad, siendo ésta la principal afectada por sus

deficiencias.

De aquí surgen una serie de interrogantes que cuestionan las herramientas

de control fiscal que aplica nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido,

es necesario resaltar que las contralorías del orden nacional, departamental,

distrital y municipal, se constituyen en una carga burocrática con altos costos

de funcionamiento y pocos resultados a la hora de vigilar, controlar y

recuperar los bienes públicos.

Este ejercicio académico surge como una reacción ante las deficiencias del

sistema lo cual nos obliga a la realización de un profundo análisis que

evidencia las falencias del control fiscal en nuestro país y conlleve a la

propuesta de una nueva forma de ejercerlo, confiando en que por dicha vía

se logre una mejor gestión en el control de los recursos del Estado.



3

1. ANTECEDENTES AL CONTROL FISCAL

1.1 RESEÑA HISTÓRICA

1.1.1 Descubrimiento y Colonia

El control fiscal no es algo nuevo ya que lo encontramos desde el

descubrimiento y conquista de América. Aunque la vigilancia se ejercía sobre

el manejo de los bienes del monarca, no existía supervisión sobre los bienes

del Estado. En esa época el funcionario designado por la Corona para dichos

bienes era denominado como Lugarteniente de los Contadores Mayores de

Castilla.

Posteriormente con la fundación de Santo Domingo, se crea el Tribunal de la

Real Audiencia de Santo Domingo. Este órgano ejercía, entre otras, las

funciones de vigilar a los altos funcionarios de la corona y la de fiscalizar a

los virreyes. De esta manera se ejercían los juicios de Residencia donde se

rendían cuentas de los bienes fiscales puestos bajo la administración de los

funcionarios. En el año de 1604 se crearon los Tribunales de Cuentas. Entre

los siglos XI y XIII, estos Tribunales hicieron las veces de las contralorías



4

regionales en los virreinatos, capitanías y presidencias. Cabe anotar, que

para el año de 1807, Napoleón creaba en Francia, la Corte de Cuentas de

Francia.

1.1.2 Primera Etapa: 1821-1923

1.1.2.1 La República. La ley fundamental expedida en Angostura constituye

la República de Colombia. En esta época se trató de hacer el primer intento

para organizar el control fiscal, para lo cual el 23 de Octubre de 1819,

Santander se encarga de impulsar la Ley Principal Contra los Empleados de

Hacienda, la cual consagraba medidas drásticas [incluyendo la pena de

muerte] para los funcionarios a quienes se les probara haber efectuado

fraude o malversación de los bienes públicos.

De la misma manera, y basada en el principio de la soberanía, la primera

Constitución independiente, la Constitución del Socorro, consagraba que las

cuentas del Tesoro Público se imprimirían cada año, para que la comunidad

supiera en que se estaban gastando los tributos. De cierta forma, era una

fiscalización subjetiva por parte de la sociedad.



5

El libertador por su parte, encomendó el control y manejo presupuesta al

Tribunal Mayor de Cuentas y a la Superintendencia General de Hacienda1.

En 1832 se revive la Contaduría General de Hacienda, la cual dependía del

poder ejecutivo. En 1847 se reemplaza esta institución por una corte de

cuentas. A su vez, en 1850 esta Corte se reemplaza por la Oficina de

Cuentas conformada por cinco miembros nombrados por el Congreso.

En 1873 se expide el Código Fiscal que vuelve a instaurar la Corte de

Cuentas pero esta vez compuesta por diez magistrados elegidos por el

Senado de la República y la Cámara de Representantes. Posteriormente, se

modificaría el número de magistrados, aumentándolo a doce.

1.1.3 Segunda Etapa: 1923 - 1975

1.1.3.1 La Misión Kemmerer. La Misión Kemmerer hizo muchas

recomendaciones, dentro de las cuales podemos destacar dos en especial,

por un lado la creación de la Contraloría General de la Nación y por otro, la

creación de un sistema de banca central y bancos de crédito.

1 El Tribunal Mayor de Cuentas ejercía las funciones referentes a la contabilidad del gastopúblico y la Superintendencia General de Hacienda ejercía funciones de inversión ycontraloría.



6

La creación de la Contraloría obedeció a situaciones coyunturales que

obligaban a la formulación de un sistema de control fiscal uniforme. Otra de

las razones que llevaron al establecimiento de esta entidad, fue que para laépoca, Colombia había recibido por parte de los Estados Unidos 25 millones

de dólares provenientes de la venta de Panamá. Esto sumado a la presencia

en nuestro país de dos colosas empresas estadounidenses: United Fruit

Company y Tropical Oil Company.

Con motivo de lo anteriormente señalado, se expide la Ley 42 de 1923 que

creaba el Departamento de Contraloría, independiente de los demás

departamentos administrativos. Se pretendió darle a éste la facultad de

controlar las finanzas públicas con la prohibición expresa de ejercer

funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia

organización.

Con la llamada guerra de los Mil Días se generaron al interior de la economía

y de la Hacienda Pública, una serie de desequilibrios y desórdenes, cuya

solución fue el objetivo de los gobiernos imperantes.

Entre 1900 y 1920 se acudió a un leve intervencionismo reflejado en

moderados aranceles, con clara intención proteccionista, como lo fueron

subsidios para fortalecer la floreciente industria nacional. Se pretendió



7

estabilizar la moneda, mantener el patrón oro y crear un banco central, pero

sin ningún resultado favorable. El Gobierno Nacional creció sin modernizar

sus métodos fiscales, lo que generó una ejecución creciente de sus gastos yconsecuentes déficits fiscales.

Se llevaron a cabo elevadas emisiones que ocasionaron procesos

inflacionarios y crisis en el sector financiero. Se intentaron renegociaciones

de la deuda, así como fortalecer la imagen del país frente a las entidades

extranjeras que otorgaban crédito, lo cual a la postre resulto infructuoso.

De otro lado, existían factores de contrapeso a la situación descrita y entre

las cuales se puede citar: despegue de la industria nacional; un crecimiento

del sector público; una expansión de las bases productivas, destacándose el

sector cafetero; además se esperaba un elevado ingreso de divisas

provenientes de Estados Unidos, como indemnización de la pérdida de

Panamá.

Frente a la situación, se hizo necesario instituir una comisión que enderezara

la economía y las finanzas públicas. Así las cosas, el presidente de la época

Pedro Nel Ospina comisionó a su embajador en los Estados unidos para que

invitara a un grupo de profesionales de dicho país, con el fin último de buscar

una solución viable a la difícil situación fiscal que estaba atravesando el país

en es momento.



8

Concluidos los estudios la Misión Kemmerer entregó al Gobierno Nacional

una memoria con sus recomendaciones; éste, a su vez, las presentó alCongreso Nacional y en 1923 fueron aprobadas con algunas

recomendaciones. Dentro del paquete de reformas se encontraba la creación

del Banco de la República la creación de la Contraloría, entre otros.

Fue la Ley 42 de 1923 la que reorganizó la contabilidad oficial y creó el

Departamento de la Contraloría. Esta Ley consta de 15 capítulos en los que

se desarrolla:

1-Se crea el Departamento de la Contraloría como un servicio nacional

administrativo, con independencia de los demás departamentos

administrativos.

2- El Contralor es nombrado por el Presidente de la República por un

período de cuatro años, nombramiento que debe llevar la aprobación de la

Cámara

3-El Contralor tenía competencia exclusiva en todos los asuntos referentes al

examen, glosa y fenecimiento de cuentas de los funcionarios encargados de

recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la Nación; examen y revisión de

las deudas y reclamaciones a cargo o a favor de la República; en todos los



9

asuntos relacionados con métodos de contabilidad y la manera de llevar las

cuentas de la nación, la conservación de los comprobantes y el examen de

libros, registros y documentos referentes a dichas cuentas.

4-El Contralor tenía facultades para llevar las cuentas generales de la

Nación; las de la deuda, la prescribir los métodos de contabilidad, la manera

de rendir los informas financieros de cualquier entidad administrativa, así

como los procedimientos para presentar las cuentas de los empleados de

manejo.

5-Promover investigaciones fiscales o realizarlas a solicitud del presidente,

del Congreso, de un departamento o municipio, con la aprobación del

Consejo de Ministros, sobre instituciones dependientes de dichas entidades.

6-El nombramiento de los empleados de manejo del Gobierno debía ser

registrados ante el Departamento de la Contraloría, y esta entidad debía fijar

las cauciones de los mismos.

7-Refrendar toda erogación de fondos públicos verificada en Bogotá.

8-Dictar las disposiciones en las que estarían sujetos todos los pagos,

anticipos o traspasos de fondos públicos que debieran efectuarse fuera de

Bogotá.



10

9-Transferir las sobrantes de las partidas apropiadas cuando se certifique

que existía un saldo superior a las necesidades y que no existíanobligaciones por pagar con aquella partida.

10-La Corte de Cuentas, La Dirección General de Contabilidad, La oficina

Nacional de Estadística y la Oficina Central de Ordenaciones del Ministerio

del Tesoro quedaron incorporadas al Departamento de la Contraloría.

En estas circunstancias, luego de haberla creado, fue necesario dotarla de

recursos físicos y humanos de tal forma que pudiese cumplir eficientemente

con las funciones encomendadas a la Corte de Cuentas, y con el gran

número de responsabilidades impuestas a partir de la ley de creación.

Desde la expedición de la Ley 42 de 1923, que creó el Departamento de la

Contraloría y posteriores normas como el Decreto 911/32, la Ley 58 de 1946,

la Ley 151 de 1959 y, posteriormente habérsele elevado a rango

constitucional en 1945, al organismo de control, no se tenía un régimen

jurídico- fiscal unificado. En 1975 acorde con las necesidades que la misma

modernización y evolución del Estado reclamaba para el organismo de

control se expide la Ley 20 de 1975, el cual buscaba que este organismo

fuera ágil, técnico y moderno con el fin de velar por el adecuado rendimiento

de los bienes e ingresos de la nación



11

1.1.4 Tercera Etapa: 1975 - 1991

1.1.4.1 Ley 20 de 1975. Desde la expedición de la Ley 42 de 1923, que creó

el departamento de la Contraloría, y posteriores normas como el Decreto

911/32, la Ley 58 de 1946, la Ley 151 de 1959 y el haberse elevado a rango

constitucional en 1945, al organismo de control. Hasta 1975 no se tenía un

régimen jurídico-fiscal unificado, acorde con las necesidades que la misma

modernización y evolución del Estado reclamaba para el organismo de

control, el cual debía ser ágil. Técnico y moderno con el fin de velar por el

adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la nación.

Con la expedición de la Ley 20 de 1975, se pretendió unificar la legislación

dispersa que sobre control fiscal existía como también crear mecanismos decontrol que interrelacionados, pudieran dar como resultado positivo, una

vigilancia acorde para cada una de las entidades del Estado cuyo primordial

objetivo fuera garantizar al mismo Estado, el adecuado rendimiento de los

bienes o ingresos de la nación y obtener de esa manera la eficiencia del

gasto público.

En el articulado de la Ley objeto de evaluación se pueden encontrar avances

significativos en lo que a control fiscal se refiere. Por ejemplo, el artículo



12

segundo le otorgó al contralor las facultades para fiscalizar no solo a las

entidades estatales, sino también a las personas que dispongan o manejen

bienes de la nación.

De otro lado, la Ley 20 de 1975 previó en su artículo 5 un mecanismo de

control para las empresas industriales y comerciales del Estado, orientado a

tener un sistema adecuado de fiscalización que consultara principios

modernos de auditoría financiera.

De lo anterior, se observa que la Ley 20 de 1975 buscó adecuar el sistema

de fiscalización a las necesidades de aquel momento y lograr mejorar el

control sobre el erario.

De esta manera, se lograron importantes avances en materia de control

fiscal con la expedición de Ley 20 de 1975. Sin embargo, la Contraloría

General de la República, quedó bastante limitada en su función de vigilancia,

por cuanto sus actuaciones de control estuvieron dirigidas ha demostrar y

cuantificar perjuicios fiscales.

1.1.5 Cuarta Etapa: 1991 Asamblea Nacional Consti tuyente

En la Asamblea reinaba la idea de que era necesario hacer cambios a la

Contraloría General de la República y al Sistema de control fiscal en general,



13

debido a diferentes factores. Las primeras tesis hablaban de lo ineficaz que

estaba resultando el control previo para preservar el patrimonio público,

motivo por el cual se cambia el sistema a control posterior y selectivo.

Por otro lado concluyeron que desde el punto de vista de la organización de

las contralorías, éstas se encontraban contaminadas de politización y

burocratización, aspecto que aun persiste y sigue rigiendo el sistema actual

colombiano.

Por otro lado se planteó la tesis de extender la vigilancia a todos aquellos

que administren bienes públicos, así como el otorgamiento de poderes

sancionatorios a las Contralorías.

También, surgió la idea de crear una jurisdicción penal fiscal que hiciera

parte de la rama judicial encargada exclusivamente de la investigación y

juzgamiento de los delitos que tuvieran que ver con el patrimonio público.

1.1.5.1 Debates y ponencias del Constituyente de 1991. A continuación se

expondrán algunas de las tesis presentadas por varios de los constituyentes

en 1991 sobre el tema en estudio.

El doctor Nieto Roa propuso que la vigilancia de la gestión fiscal de la

administración se debería hacer por medio de entidades privadas ejerciendo



14

auditoría directa bajo la inspección y vigilancia de la Contraloría General de

la Nación.

Con este proyecto pretendía subsanar los errores y las falencias que venían

produciéndose con el anterior modelo de control fiscal tanto a nivel nacional

como departamental y municipal. Como es bien sabido, la función

fiscalizadora "consiste en el ejercicio de la vigilancia y control tendiente a la

guardia del patrimonio y recursos del erario público, para que las entidades o

personas que a cualquier título reciban, manejen o dispongan de los bienes

o ingresos del Estado, se ciñan a lo dispuesto por la ley y las normas de la

moral y delicadeza que exige el manejo y los recursos de la comunidad"2.

Por esta razón se requieren formas de vigilancia para que los funcionarios

que tienen a su cargo la administración de los recursos lo hagan de una

manera adecuada y responsable, y sobre todo acorde con la ley.

En su exposición de motivos el doctor Nieto Roa esgrime los argumentos

sobre un nuevo tipo de control fiscal en Colombia donde debe existir una

total independencia entre quien lo ejerce y quienes son fiscalizados. "Los

funcionarios fiscalizadores deben estar por fuera de la estructura jerárquica

de los órganos del Estado, pues nadie dependiente puede formarse un juicio

objetivo e imparcial del ente o la persona de quien depende”3. Es así como

2 Proyecto de ley presentado a la Asamblea Nacional Constituyente por el Doctor Nieto Roa3 Ibidem



15

una gran mayoría de doctrinantes considera que la función fiscalizadora

debe ser entendida como una rama independiente y diferente a la propuesta

por Aristóteles y posteriormente Montesquieu.

Por otro lado el proyecto propone crear un órgano encargado de la vigilancia

del Contralor que hoy por hoy es conocido como la Auditoría General de la

República.. Por otra parte, la Constitución de 1991 autorizó, en su artículo

267 la figura de las auditorías privadas colombianas, las cuales deben ser

escogidas por concurso de méritos y contratadas previo concepto favorable

del Consejo de Estado. En este sentido, la Ley 42, en su artículo 31,

consagra la posibilidad de que los órganos fiscales contraten con empresas

privadas la vigilancia de la gestión fiscal en los siguientes casos:

•

Cuando se requieran conocimientos técnicos especializados.

• Cuando por razones económicas sea más favorable.

• Cuando la disponibilidad de los órganos técnicos y económicos no le

permita al órgano de control ejercer su vigilancia de una manera directa.



16

La escogencia de esta empresa deberá someterse a los requisitos y

condiciones establecidos por la Ley 80 para los casos de contratación

estatal.

En su momento el autor del proyecto, consideró que el control fiscal

colombiano presentaba los siguientes vicios:

1. “Al Contralor le preocupa más satisfacer a los congresistas, diputados o

concejales que lo eligen que cumplir con sus deberes.

2. A los auditores y revisores no les importa su eficacia o su rectitud para

conservar el cargo, sino mantener el favor del padrino político. Por eso se

dedica más a darle gusto a su patrocinador, a veces en cosas ilícitas, que

al trabajo honrado.

3. Para lograr la total impunidad, los vigilantes del erario se con los

ordenadores del gasto para la comisión de todo tipo de ilícitos. Así la

corrupción se extiende sin que sea posible siquiera detectarla, pues quien

debe detectar el ilícito es el primero en cometerlo.



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4. El contralor no tiene quien lo fiscalice, se vuelve por ello omnipotente, con

dominio hasta de sus propios electores”4.

A juicio del doctor Nieto, la mejor solución para independizar al auditor del

contralor, bien sea a nivel nacional, departamental o municipal, es recurrir a

empresas especializadas "integradas por profesionales de la Contaduría,

expertos en auditoría y revisoría fiscal, sometidos por tanto, a las normas

que regulan esta profesión y a los controles establecidos para quienes la

ejercen, cuyo objetivo sea el de conservar su buen nombre y evitar

consecuencias que coloquen a sus funcionarios en peligro de quedar

sometidos a responsabilidad penal e incluso a verse privados de su matricula

profesional.

En resumen, el doctor Nieto Roa propuso lo siguiente:

En primer lugar “la Contraloría General de la República así como las

contralorías departamentales y municipales, debían convertirse en

organismos de inspección y vigilancia de las firmas privadas de auditores y

revisores que presten al sector público los servicios de control fiscal. Dichas

contralorías harían las veces de superintendentes de fiscalización”5.

4 Ibid, Doctor Nieto Roa.5 Ibid., Doctor Nieto Roa.



18

En segundo lugar, cualquier ente público debía contratar por medio de los

procedimientos que la ley establezca, siempre teniendo en cuenta que

deberá hacerlo por licitación pública. De la misma manera las contraloríastendrán la facultad de establecer los métodos para llevar las contabilidades

de los organismos del Estado y los métodos para llevar las contabilidades de

cuentas.

Posteriormente, se presenta a la Asamblea Nacional Constituyente la

ponencia para primer debate realizada por los constituyentes Alvaro Cala

Hederich, Germán Rojas, Carlos Rodado Noriega, Mariano Ospina

Hernández, Helena Herrera y Jesús Pérez, quienes hacen un análisis

exhaustivo de los modelos de control fiscal que han existido en el mundo a lo

largo de la historia entre los cuales destacamos los siguientes:

1. Colegiada: dirigida por cortes de cuentas o tribunales

2. Unipersonal: de gran influencia norteamericana donde existe una revisión

continua y exhaustiva de las cuentas del fisco.

3. Consiste en la creación de auditorías generales a cargo de profesionales

en contabilidad.



19

Ahondando en las propuestas presentadas por cada uno de los

constituyentes enunciados, encontramos que el doctor Jesús Pérez propone

que se conserve la figura del Contralor General elegido por el Congreso enpleno. De la misma manera pretende establecer que el control fiscal se

realice en forma posterior y selectiva, así como la creación de un sistema de

control de resultados directamente encaminado a la vigilancia de la ejecución

de los planes de desarrollo y obras públicas. Por su parte, el gobierno

nacional, a través de su proyecto, propone que se incluya en el objeto del

control, la vigilancia de los resultados de la administración los cuales se

ejercerían en forma posterior, excluyendo al Banco de la República.

El constituyente Diego Uribe propone que se prohiba la reelección del

Contralor, quien sería elegido por la Cámara de Representantes ya que en

su proyecto se formula la creación de una régimen unicameral.

En otro sentido, el constituyente Navarro Wolf propuso, que el control fiscal

se debería realizar por una corte de cuentas integrada por nueve

magistrados designados por el Consejo de Estado. Su principal función sería

practicar revisorías contables y de gestión de la administración, las cuales se

realizarían en forma posterior y selectiva como principio básico del nuevo

sistema de control. Esto, sin perjuicio de los diferentes sistemas de control

interno que adopte por su propia cuenta la corte. El citado constituyente, así

como el doctor Antonio Yepes, propusieron que la ciudadanía participara



20

activamente en la vigilancia y el control de los dineros públicos, fortaleciendo

así, la democracia nacional.

Los doctores Hernando Londoño y Juan Gómez Martínez, propusieron que la

vigilancia disciplinaria, judicial y fiscal, así como la protección de los

derechos humanos fuera ejercida por la Fiscalía General de la Nación.

El constituyente Rodrigo Lloreda Caicedo formuló la idea de que el control

fiscal debía continuar en cabeza de la Contraloría General de la República.

Simultáneamente existiría una corte de cuentas elegida por el Senado

mediante un sistema de cociente electoral, la cual constituiría una instancia

de apelación para revisar los actos expedidos por el Contralor General o los

contralores departamentales y municipales.

El proyecto del doctor Misael Pastrana propone la creación de un Tribunal

Supremo de Cuentas que sustituiría a la Contraloría General. Los

magistrados serian elegidos por el Congreso por periodos de seis años.

Entre sus funciones principales se asignarían las de establecer la

responsabilidad fiscal previa investigación, ejercer la jurisdicción coactiva y

aplicar las sanciones cuando se vea afectado el patrimonio estatal.



21

El doctor Raimundo Emiliani propone que el gobierno contrate con entidades

privadas y especializadas el ejercicio del control fiscal. Esto permitiría su

desburocratización y aminoraría los costos de funcionamiento.

Otros constituyentes fueron partidarios de instaurar la Corte de Cuentas

integrada por el Congreso. Adicionalmente, se menciona que la Corte podría

contratar en ciertas circunstancias, auditorías externas previo concepto del

Consejo de Estado. Así mismo se creaba el sistema de control de resultados

de la Administración Pública Nacional, administrado por el Departamento

Nacional de Control de Resultados.

Finalmente se propuso un articulado para primer debate que trataba de

rescatar las principales propuestas de una manera coherente y ordenada

buscando soluciones al problema de los organismos de control. En primer

lugar, se eliminaba el control previo para dar vía libre a un control selectivo y

posterior que no obstaculizara la gestión efectiva de las contralorías. En

segundo lugar, se estableció que el Contralor sería elegido por el Congreso

en pleno, de terna presentada por la Corte Constitucional, el Consejo de

Estado y las entidades supremas de la administración de justicia.

Además de las propuestas anteriormente mencionadas, también se tuvo en

cuenta las siguientes:



22

1. Establecer un control unipersonal para evitar la politización y

clientelización en el control fiscal, evitando, de esta manera, interferencias

políticas a la hora de votar por cociente del órgano colegiado.

2. Se deja abierta la posibilidad de que las contralorías puedan contratar con

empresas particulares el desarrollo de la función fiscalizadora.

Adicionalmente, se otorga la posibilidad de que cada entidad podría

contratar directamente con entes privados su propio control interno.

3. Se establece que los organismos de control podrán tener facultades de

jurisdicción coactiva, así como la creación de una jurisdicción penal

especializada para que conozca de los delitos contra el patrimonio del

Estado.

4. Se eliminan ciertas contralorías municipales que no reúnan los requisitos

necesarios (como por ejemplo, un número mínimo de operaciones) lo que

le ahorraría al Estado una suma considerable de dinero por concepto de

gastos de funcionamiento.



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2. DERECHO COMPARADO

2.1 MODELO GERENCIAL DE CONTROL FISCAL

El ejercicio del control fiscal como una actividad que se desprende de la

Administración y que, aunque de manera independiente y autónoma,

obedece a una visión gerencial del Estado, ha sido desarrollado

principalmente por los países con la tradición anglosajona del Common Law;

aunque también se da en otros países de tradición continental como sucede

en Bolivia, aunque ahí se conserva la independencia con el Ejecutivo.

2.2 MODELO COLEGIADO DE CONTROL FISCAL

El ejercicio de la función fiscalizadora se le ha asignado, en no pocos países,

a un órgano colegiado, autónomo e independiente. Destacamos, en el viejo

continente, el caso de Italia, donde la fiscalización de la gestión

administrativa del Estado le ha sido asignada a la Corte dei Conti y, de

manera similar, los de Alemania, España y Francia.



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En Francia El Tribunal de Cuentas tiene a su cargo dos tipos de funciones,

las jurisdiccionales y las no jurisdiccionales. Las primeras consisten en el

juzgamiento de las cuentas que deben presentar los funcionarios quemanejen fondos públicos, examinando si ellas se ajustan a las reglas de

contabilidad pública. Sus fallos son susceptibles del recurso de revisión ante

el propio órgano y el de casación ante el Consejo de Estado. Mediante las

segundas el Tribunal asiste al Parlamento y al Gobierno en el control de

ejecución de la ley financiera. Cumple además, labores de control fiscal

sobre la seguridad social. El Tribunal esta conformado de manera similar al

Consejo de Estado por funcionarios inamovibles, los cuales deben acreditar

experiencia en la administración de la hacienda pública francesa.

En Latinoamérica, encontramos varios países en los cuales el control fiscal

se ejerce a través del sistema colegiado. Es el caso de Argentina, Brasil,

República Dominicana, Uruguay y El Salvador.

2.3 CONTROL FISCAL COMO FUNCIÓN PROPIA DE LA RAMA

LEGISLATIVA

Este modelo de control fiscal se encuentra en países como Costa Rica y en

Honduras, donde el Contralor es un auxiliar del órgano legislativo. En



25

Canadá, por ejemplo es el caso más importante, por los avances que ha

logrado.

La oficina del Auditor General de Canadá es organizada como parte del

Parlamento, aunque tiene una estructura propia, independiente y es

manejada con criterios gerenciales. Creada mediante la Ley del Auditor

General, esta oficina tiene, entre otras, las siguientes funciones:

1. De auditoría legal, la cual incluye un examen de legalidad, consiste en

examinar el cumplimiento de las leyes, normas y mandatos del

Parlamento en materia Fiscal.

2. De auditoría financiera, mediante la cual determina si los estados

financieros reflejan razonablemente la posición financiera y los resultados

de las operaciones, así como si estos fueron registrados de conformidad

con principios contables de aceptación general.

3. Auditoría integral o de gestión, a cargo de un comité, el cual evalúa la

economía, eficiencia y efectividad, en orden a determinar si la disposición

de los fondos públicos se ha realizado en forma tal que el contribuyente

obtenga del Estado los servicios a que aspira por el pago de sus

impuestos.



26

El Auditor General goza de una completa independencia respecto del

gobierno, aunque es elegido por el gobernador general, de listas de

profesionales destacados en el campo de la auditoría, presentadas poragremiaciones profesionales, para un período de 10 años o hasta que

llegue a la edad de 65, sin que exista posibilidad de reelección.

2.4 MODELOS AMERICANOS DE CONTROL FISCAL

2.4.1 Panamá

La Constitución de Panamá señala: Capítulo 3º La Contraloría General de

la República

Artículo 275.- Habrá un organismo estatal independiente denominado

Contraloría General de la República, cuya dirección estará a cargo de un

funcionario público que se denominará Contralor General, secundado por un

Subcontralor, quienes serán nombrados por un período igual al del

Presidente de la República, dentro del cual no podrán ser suspendidos ni

removidos sino por la Corte Suprema de Justicia, en virtud de causas

definidas por la ley. Ambos serán nombrados para que entren en funciones a

partir de primero de enero después de iniciado cada período presidencial



27

ordinario.

Para ser Contralor y Subcontralor de la República se requiere ser ciudadanopanameño por nacimiento; tener título universitario y treinta y cinco años o

más de edad y no haber sido condenado por el Organo Judicial con pena

privativa de la libertad en razón de delito contra la administración pública.

Artículo 276.- Son funciones de la Contraloría General de la República,

además de las que le señale la Ley, las siguientes:

1. Llevar las cuentas nacionales, incluso referentes a las deudas interna y

externa.

2. Fiscalizar, regular y controlar todos los actos de manejo de fondos y otros

bienes públicos, a fin de que se realicen con corrección según lo establece la

Ley.La Contraloría determinará los casos en que ejercerá tanto el control previo

como el posterior sobre los actos de manejo, al igual que aquellos en que

sólo ejercerá este último.

3. Examinar, intervenir y fenecer las cuentas de los funcionarios públicos,

entidades o personas que administren, manejen o custodien fondos u otros

bienes públicos. Lo atinente a la responsabilidad penal corresponde a los

tribunales ordinarios.



28

4. Realizar inspecciones e investigaciones tendientes a determinar la

corrección o incorrección de las operaciones que afecten patrimonios

públicos y, en su caso, presentar las denuncias respectivas.5. Recabar de los funcionarios públicos correspondientes informes sobre la

gestión fiscal de las dependencias públicas, nacionales provinciales,

municipales, autónomas o semiautónomas y de las empresas estatales.

6. Establecer y promover la adopción de las medidas necesarias para que se

hagan efectivos los créditos a favor de las entidades públicas.

7. Demandar la declaratoria de inconstitucionalidad o de la ilegalidad, según

los casos de las leyes y demás actos violatorios de la Constitución o de la

Ley que afecten patrimonios públicos.

8. Establecer los métodos de contabilidad de las dependencias públicas

señaladas en el numeral 5 de este artículo.

9. Informar a la Asamblea Legislativa y al Órgano Ejecutivo sobre el estado

financiero de la Administración Pública y emitir concepto sobre la vialidad y

conveniencia de la expedición de créditos suplementales o extraordinarios.

10. Dirigir y formar la estadística nacional.

11. Nombrar los empleados de sus departamentos de acuerdo con la

Constitución y la Ley.

12. Presentar al Organo Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa el informe

anual de sus actividades.

13.Juzgar las cuentas de sus Agentes y sus empleados de manejo cuando

surjan reparos de las misas por razón de supuestas irregularidades.



29

2.4.2 Guatemala

La Constitución de Guatemala señala: Régimen de control y fiscalización

Artículo 232- Contralor ía General de Cuentas. La Contraloría General de

Cuentas es una institución técnica descentralizada, con funciones

fiscalizadoras de los ingresos, egresos y en general de todo interés

hacendario de los organismos del Estado, los municipios, entidades

descentralizadas y autónomas, así como de cualquier persona que reciba

fondos del Estado o que haga colectas públicas.

También están sujetos a esta fiscalización los contratistas de obras públicas

y cualquier otra persona que, por delegación del Estado, invierta o administre

fondos públicos.

Su organización, funcionamiento y atribuciones serán determinados por la

ley.

Artículo 233.- (Reformado) Elección del Contralor General de Cuentas .

El jefe de la Contraloría General de Cuentas, será electo para un período de

cuatro años, por el Congreso de la República, por mayoría absoluta de

diputados que conformen dicho Organismo. Sólo podrá ser removido por elCongreso de la República en los casos de negligencia, delito y falta de

idoneidad. Rendirá informe de su gestión al Congreso de la República, cada

vez que sea requerido y de oficio dos veces al año. Gozará de iguales



30

inmunidades que los magistrados de la Corte de Apelaciones. En ningún

caso el Contralor General de Cuentas podrá ser reelecto.

El Congreso de la República hará la elección a que se refiere este Artículo

de una nómina de seis candidatos propuestos por una comisión de

postulación integrada por un representante de los Rectores de las

Universidades de país, quien la preside, los Decanos de las Facultades que

incluyan la carrera de Contaduría Pública y Auditoría de cada Universidad

del país y un número equivalente de representantes electos por la Asamblea

General del Colegio de Economistas, Contadores Públicos y Auditores y

Administradores de Empresas.

Para la elección de candidatos se requerirá el voto de por lo menos las dos

terceras partes de los miembros de dicha Comisión.

En las votaciones, tanto para integrar la Comisión de Postulación como para

la integración de la nómina de candidatos, no se aceptará ninguna

representación.

Artículo 234.- (Reformado) Requis itos del Cont ralor General de Cuentas.

Requisitos del Contralor General de Cuentas. El Contralor General de

Cuentas será el jefe de la Contraloría General de Cuentas y debe ser mayor



31

de cuarenta años, guatemalteco, contador público y auditor, de reconocida

honorabilidad y prestigio profesional, estar en el goce de sus derechos

ciudadanos, no tener juicio pendiente en materia de cuentas y haber ejercidosu profesión por lo menos diez años.

Artículo 235.- Facul tades del Contralor General de Cuentas. El Contralor

General de Cuentas tiene la facultad de nombrar y remover a los

funcionarios y empleados de las distintas dependencias de la Contraloría y

para nombrar interventores en los asuntos de competencia, todo ellos

conforme a la Ley de Servicio Civil.

Artículo 236.- Recursos legales. Contra los actos y las resoluciones de la

Contraloría General de Cuentas, proceden los recursos judiciales y

administrativos que señala la ley.

2.4.3 México

El Contador Mayor de Hacienda es elegido para períodos de ocho años,

durante los cuales es inamovible, salvo que incurra en delitos o faltas

disciplinarias; caso en el cual la Cámara podrá removerle. Este puede ser

reelegido por una sola vez. La normatividad sobre el tema se puede



32

encontrar en los artículos 73 y 74 de la Constitución Política de 1917 y en la

Ley Orgánica de Contaduría Mayor de Hacienda.

La dirección de la Contaduría corresponde al Contador Mayor de Hacienda,

designado por la Cámara de Diputados, de una terna presentada por la

Comisión de Vigilancia de la misma Cámara. La Contaduría elabora su

propio presupuesto, que luego presenta a la cámara de diputados

directamente.

Dentro de sus funciones se encuentran la de verificar si las operaciones

financieras se realizaron de acuerdo a lo dispuesto en la ley, e igualmente si

los presupuestos fueron ejecutados conforme a lo establecido en los

programas y subprogramas. De otro lado, la Contaduría está facultada para

realizar cualquier tipo de visitas, inspecciones y revisiones, encaminadas a

cumplir sus funciones.

2.4.4 Estados Unidos de América

Su denominación general es Accounting Office. La dirección de esta oficina

está a cargo del contralor el cual es elegido por el presidente de listas

presentadas por el Congreso por un período de quince años. Entre sus

funciones principales se encuentran las de vigilar las transacciones



33

financieras del gobierno federal y sus agencias y suministrar al Congreso la

información necesaria para que sea éste quien establezca si los programas

realizados con fondos públicos son adelantados de manera satisfactoria.Esta oficina general de contabilidad también debe examinar cualquier

programa que se adelante con fondos públicos o que reciba subsidios

federales. Por otro lado se deben realizar constantes auditorías financieras y

de desempeño para establecer así el grado de eficiencia y eficacia de las

entidades públicas.

Este organismo debe establecer las normas generales de control interno, así

como los principios de contabilidad que deben aplicarse en el manejo de la

Administración Pública. Como se mencionó con anterioridad, esta oficina

debe presentar los debidos informes al Congreso para que sea éste quine

tome los correctivos a que haya lugar. Como consecuencia de esto, el

General Accounting Office no tiene facultades sancionatorias. Solo recopila

la información sobre las transacciones realizadas para entregársela al

Congreso para que la evalúe y procede como considere pertinente.



34

2.4.5 Canadá

Oficina del Auditor General de Canadá (Office of the Auditor General ofCanada), su período es de diez años y no se permite su reelección. Esta

figura no esta regulada en la Constitución. La Oficina fue creada por ley en

1878 y su reglamentación actual está contenida en la Ley del Auditor

General, promulgada en 1977. El Auditor es nombrado por el Gobernador

General, de listas de profesionales destacados en el campo de la auditoría,

presentadas por agremiaciones profesionales. La oficina hace parte de la

rama legislativa del poder público, sin embargo opera con independencia

absoluta.

Dentro de sus funciones se encuentra la de entregar al Parlamento

anualmente un forma sobre su gestión y señala todas las soluciones que, en

su opinión, deben adoptarse para su corrección de las deficiencias

observadas. El Parlamento puede disponer la adopción de tales correctivos y

citar los funcionarios que considere conveniente, para que expliquen su

comportamiento. De otro lado, debe realizar los exámenes de legalidad,

auditorías financieras y evaluaciones de la economía, eficiencia y efectividad

de la manera como se manejan los fondos públicos.

Le corresponde informar a la Cámara de los comunes sobre cualquier

situación donde encuentre que no se ha salvaguardado debidamente en



35

interés del patrimonio público. La oficina no impone sanciones de manera

directa.

2.4.6. Argentina

La Constitución Argentina señala:

Artículo 85.- El control externo del sector público nacional en sus aspectos

patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribuciónpropia del Poder Legislativo.

El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación

general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes

de la Auditoría General de la Nación.

Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía

funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su

creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta

de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será

designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número

de legisladores en el Congreso.

Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda laactividad de la administración pública centralizada y descentralizada,

cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la



36

ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o

rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.

2.4.7 Brasi l

La Constitución de Brasil consagra: Sección IX. De la Fiscalización

Contable Financiera y Presupuestaria

Artículo 70. La fiscalización contable, financiera, presupuestaria, operacional

y patrimonial de la Unión y de las entidades de la administración directa e

indirecta, en cuanto a la legalidad, legitimidad, economicidad, aplicación de

las subvenciones y renuncia de los ingresos, será ejercida por el Congreso

Nacional mediante control externo y por el sistema de control interno de cada

Poder.

Párrafo único. Rendirá cuentas cualquier persona física o entidad pública

que utilice, recaude, guarde, gestione o administre, dinero, bienes o valores

públicos o por los cuales la Unión responda o que asuma obligaciones de

naturaleza pecuniaria en nombre de ésta.

Artículo 71. El control externo a cargo del Congreso Nacional será ejercido

con el auxilio del Tribunal de Cuentas de la Unión, al cual compete:



37

I. Examinar las cuentas rendidas anualmente por el Presidente de la

República, mediante informe previo que deberá ser elaborado en el plazo de

sesenta días a contar desde su recibimiento;II. Juzgar las cuentas de los administradores y demás responsables por

dinero, bienes y valores públicos de la administración directa e indirecta,

incluidas las fundaciones y sociedades instituidas y mantenidas por el Poder

Público Federal, y las cuentas de aquellos que dieran lugar a pérdida,

extravío u otra irregularidad de la cual resulte perjuicio para el erario público;

III. Examinar, para fines de registro la legalidad de los actos de admisión

de personal bajo cualquier título en la administración directa e indirecta,

incluidas las fundaciones instituidas y mantenidas por el Poder Público,

excepto las nominaciones para cargo de provisión en comisión, así como la

de las concesiones de jubilaciones, y pensiones, salvo las mejoras

posteriores que no alteren el fundamento legal del acto de concesión;

IV. Realizar por iniciativa propia, de la Cámara de los Diputados, del

Senado Federal, o de una Comisión técnica o de investigación, inspecciones

y auditorías de naturaleza contable, financiera, presupuestaria operacional y

patrimonial en las unidades administrativas de los Poderes Legislativo,

Ejecutivo y Judicial y demás entidades referidas en el inciso II;

V. Fiscalizar las cuentas nacionales de las empresas supranacionales en

cuyo capital social participe la Unión de forma directa o indirecta, en los

términos del tratado constitutivo;



38

VI. Fiscalizar la aplicación de cualesquiera recursos traspasados por la

Unión, mediante convenio, acuerdo, ajuste u otros instrumentos similares a

los Estados, al Distrito o a los Municipios;VII. Facilitar las informaciones solicitadas por el Congreso Nacional, por

cualquiera de sus Cámaras o por cualquiera de las respectivas Comisiones

sobre fiscalización contable, financiera, presupuestaria, operacional y

patrimonial y sobre lo s resultados de las auditorías e inspecciones

realizadas;

VIII. Aplicar a los responsables, en caso de ilegalidad del gasto o

irregularidad de las cuentas, las sanciones previstas en la ley, que

establecerá entre otras conminaciones, multa proporcional al daño causado

al erario;

IX. Señalar plazo para que el órgano o entidad adopte las providencias

necesarias para el exacto cumplimiento de la ley, si fuera verificada alguna

ilegalidad;

X. Informar al Poder competente sobre las irregularidades o abusos

verificados.

1o. En el caso de contratos, el acto de suspensión será adoptado

directamente por el Congreso Nacional, el cual solicitará, de inmediato, al

Poder Ejecutivo, las medidas posibles.



39

2o. Si el congreso Nacional o el Poder Ejecutivo, no adoptarán las medias

previstas en el párrafo anterior en el plazo de noventa días, el Tribunal

decidirá a este respecto.

3o. Las decisiones del Tribunal de las cuales resulten imputación de deuda o

multa, tendrán eficacia de título ejecutivo.

4o. El Tribunal dirigirá al Congreso Nacional, trimestral y anualmente,

informe de sus actividades.

Artículo 166. Ante indicios de pagos no autorizados incluso bajo la forma de

inversiones no programadas o subvenciones no aprobadas, podrá solicitar a

la autoridad gubernamental responsable que preste las aclaraciones

necesarias, en el plazo de cinco días.

1o. No prestadas las aclaraciones, o consideradas estas insuficientes, la

Comisión solicitará al Tribunal pronunciamiento definitivo sobre la materia,

en el plazo de treinta días.

2o. Entendiendo el Tribunal irregular el gasto, la Comisión, si estimase que el

gasto puede causar daño irreparable o grave lesión a la economía pública,

propondrá al Congreso Nacional su suspensión.



40

Artículo 73. El Tribunal de Cuentas de la Unión, integrado por nueve

Ministros, tiene la sede en el Distrito Federal, su cuadro propio de personal y

jurisdicción en todo el territorio nacional ejerciendo, en lo que cupiere, las

atribuciones previstas en el artículo 96.

1o. Los Ministros del Tribunal de Cuentas de la Unión serán nombrados

entre brasileños que cumplan los siguientes requisitos:

I. Más de treinta y cinco y menos de sesenta y cinco años de edad;

II. Idoneidad moral y reputación intachable;

III. Notorios conocimientos jurídicos, contables, económicos y financieros

o de administración pública;

IV. Más de diez años de ejercicio como funcionario o de efectiva actividadprofesional que exija los conocimientos mencionados en el inciso

anterior.

2o. Los ministros del Tribunal de cuentas de la Unión serán seleccionados:

I. Un tercio por el Presidente de la República, con la aprobación del

Senado Federal, siendo dos de ellos elegidos alternativamente de

entre auditores y miembros del Ministerio Público ante el Tribunal,



41

propuestos en terna por el Tribunal, según los criterios de antigüedad

y méritos;

II. Dos tercios por el Congreso Nacional.

3o. Los Ministros del Tribunal de Cuentas de la Unión tendrán las mismas

garantías prerrogativas, impedimentos, salarios y ventajas que los Ministros

del Superior Tribunal de Justicia, y solo podrán jubilarse con las ventajas del

cargo cuando lo hubiesen ejercido efectivamente durante más de cinco años.

4o. El Auditor, cuando actué en sustitución del Ministro, tendrá las mismas

garantía e impedimentos del titular, y cuando actúe en el ejercicio de las

demás atribuciones de la judicatura, las de Juez del Tribunal Regional

Federal.

Artículo 74. Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial mantendrán, de

forma integrada, sistemas de control interno con la finalidad de:

I. Evaluar el cumplimiento de las metas previstas en el plan plurianual,

la ejecución de los programas de gobierno y de los presupuestos de la

Unión;

II. Comprobar la legalidad y evaluar los resultados, en cuanto a su

eficacia y eficiencia de la gestión presupuestaria, financiera y



42

patrimonial de los órganos y entidades de la administración federal así

como de la aplicación de los recursos públicos por entidades de

derecho privado;III. Ejercer el control de las operaciones de crédito, avales y garantías, así

como de los derechos y haberes de la Unión;

IV. Apoyar el control externo en el ejercicio de su misión institucional.

1o. Los responsables del control interno, al tener conocimiento de cualquier

irregularidad o ilegalidad, darán conocimiento de ella al Tribunal de Cuentas

de la Unión, bajo pena de responsabilidad solidaria.

2o. Cualquier ciudadano, partido político, asociación o sindicato es parte

legítima para, en la forma de la ley, denunciar irregularidades o ilegalidades

ante el Tribunal de Cuentas de la Unión.

Artículo 75. Las normas establecidas en esta sección se aplicarán en lo que

cupiese, a la organización, composición y fiscalización de los Tribunales de

Cuentas de los Estados, y del Distrito Federal, así como de los Tribunales y

Consejos de Cuentas de los Municipios.

Párrafo único. Las Constituciones estatales regularán los Tribunales de

Cuentas respectivos, que estarán integradas por siete Consejeros.



43

2.5 MODELOS EUROPEOS DE CONTROL FISCAL

2.5.1 Francia

En Francia encontramos una corte de cuentas que debe obligatoriamente

vigilar el Estado en general, incluyendo, los establecimientos públicos

nacionales, las empresas públicas (mecanismo que se adoptó desde 1976),

y los organismos de seguridad social (implementado a partir de 1950).

Facultativamente, también debe ejercer la vigilancia de los organismos de

derecho privado, como las asociaciones beneficiarias con capitales de origen

público. Así mismo, pueden controlar a los organismos beneficiarios de

fondos provenientes de la Unión Europea.

La Corte de Cuentas revisa y juzga las cuentas de los contadores públicos yverifica si la destinación de los dineros se hace conforme a la ley y las reglas

contables. La responsabilidad de los agentes encargados de rendir cuentas

es pecuniaria y personal. Resulta pertinente mencionar que el control no solo

se ejerce sobre quien deba rendir cuentas sino también sobre todo el

personal que participe en los procesos de ejecución de dineros públicos.



44

La segunda gran función de la Corte radica en velar porque los fondos

públicos se empleen de manera correcta. De esta manera, extiende su

control sobre los ordenadores del gasto público (ordennateurs).

Así mismo, la Corte de cuentas debe colaborarle al gobierno y al parlamento

en la ejecución de la leyes financieras y la aplicación de las misma en

materia de seguridad social. Esta colaboración se traduce en la capacidad

que tienen las comisiones financieras del parlamento de pedirle a la Corte

que realice las investigaciones pertinentes de ciertos órganos en especial. La

Corte realiza anualmente, un informe sobre su gestión y los resultados

obtenidos en ella.

Resaltando nuevamente la política estatal frente al tema de la seguridad

social, se le exige a la Corte, desde 1995, que presente también un informe

sobre su gestión referida exclusivamente al sector en mención.

A continuación se presentan los puntos principales que rigen su estructura:

• Está presidida por un primer Presidente, nombrado por decreto por el

Consejo de Ministros.

• Se divide en siete cámaras, integradas por treinta magistrados.



45

• Cada cámara tiene competencia para ejercer control sobre las cuentas

públicas, sobre los establecimientos públicos nacionales, administrativos,industriales y comerciales.

• Tienen competencia para revisar la contabilidad administrativa sobre los

ministerios y su presupuesto.

• Es independiente de la Rama Ejecutiva y Legislativa.

Adicionalmente, las cámaras tienen la facultad de sancionar. Esto es, juzgar

a los responsables de la indebida utilización y destinación de los fondos y los

recursos, así como verificar si los contadores que realicen algún tipo de

control, lo han hecho de manera adecuada. Como consecuencia de loanterior, puede ordenar que se ejerza la respectiva acción de repetición

contra quien haya sido condenado.



46

2.5.2 Inglaterra

No existe una regulación constitucional sobre la oficina nacional de auditoría(National Audit Office). En 1966 la Ley de Hacienda reglamentó el

funcionamiento del departamento del Auditor Y Contralor del reino unido, que

fue reemplazado por la Oficina Nacional de Auditoría, al expedirse la Ley

Nacional de Auditoría en 1983. Es importante establecer que el Auditor no

tiene asignado un período determinado.

Así mismo, ésta tiene una completa autonomía de la rama ejecutiva y el

contralor. Posee una facultad discrecional suficiente para establecer la forma

en que opera, así como para adecuar su planta de personal y las

condiciones del servicio.

Dentro de sus funciones, se encuentran:

1- Realizar el control de los bienes y fondos públicos, así como establecer el

grado de eficacia, eficiencia y economía con que operan las entidades

auditadas.

2- Auditar todos los departamentos gubernamentales, organismos que

reciben más de la mitad de sus recursos del Gobierno Central,

exceptuando la empresas nacionalizadas y las corporaciones públicas.



47

3- Presentar un informe al Parlamento sobre el balance de cierre de la

entidades auditadas y los resultados de la gestión financiera de ellas.

2.5.3 Alemania

La Constitución de 1950 contempla la existencia del Tribunal Federal de

Cuentas. El presidente y vicepresidente son elegidos por el Parlamento, a

propuesta del Gobierno Central, por un período de doce años, los cuales no

pueden ser reelegidos.

El Tribunal es autónomo en el desarrollo de sus funciones, las cuales son:

1- Realizar el control de los bienes y fondos públicos, así como establecer el

grado de eficacia, eficiencia y economía con que operan las entidades

auditadas.

2- Aunque su actividad se centra en el control posterior y externo, el

Tribunal participa en la elaboración de los presupuestos y controla todas

las decisiones que pueden dar lugar al ingreso o egreso de fondos

públicos.

3- Servir como asesor a los diferentes organismos estatales.



48

4- Anualmente debe presentar al Gobierno y a las Cámaras Legislativas un

informe sobre el resultado de su labor, el que también debe darse aconocer a la opinión pública.

2.5.4 España

La Constitución Nacional contempla la existencia del Tribunal de Cuentas y

su regulación legal se encuentra en la Leyes Orgánicas 2 de 1982 y 7 de

1988.

El Tribunal está integrado por doce consejeros elegidos directamente por las

Cortes, y son ellos mismos quienes proponen al Rey el nombre de un de sus

miembros, para que aquél lo designe como presidente. Los consejeros sonelegidos por un período de nueve años, pero quien ejerce la presidencia lo

hará por un período de tres años.

El Tribunal es completamente autónomo en toma de sus decisiones, dentro

de sus funciones se encuentran:

1. Auditoriar tanto la administración nacional, como los organismos

autónomos, comunidades autónomas, corporaciones locales, sociedades



49

y empresas estatales, y las empresas del sector privado que reciban

créditos o subsidios estatales.

2. Ejercer fundamentalmente un control de legalidad y regularidad contable.

3. Presentar un informe a las Cortes sobre los resultados del examen. Así

mismo, rinde una memoria anual, donde relaciona los resultados de todas

sus labores, incluida su actividad jurisdiccional.



50

3. LA CONTRALORIA DESDE LA CONSTITUCION DE1991

3.1 EL MODELO ACTUAL DESDE LA CONSTITUCIÓN DE 1991

La Asamblea Nacional Constituyente, trajo una nueva óptica respecto del

control fiscal. Con el artículo 267 se eliminó el ejercicio del control fiscal de

manera previa y perceptiva para dar nacimiento a una nueva visión que

obedece principalmente, a los modelos económicos y políticos vigentes.

De esta manera, la Constitución de 1991 difundió el Estado "neoregulador",

más que al intervencionista y minucioso. El cambio del control previo al

control posterior implicó una nueva perspectiva cuyo objetivo fue el dedesarticular la cultura burocrática por una cultura de reconocimiento de

méritos de búsqueda de resultados.

La regulación constitucional del control fiscal se acomodó a la nueva

orientación política, económica, social y filosófica de la Constitución. Es así

como la Corte Constitucional en sentencia C-167 del 20 de Abril de 1995

trajo a consideración lo siguiente:



51

“Con la promulgación de la Carta Política de 1991, la función pública del

control fiscal adquiere una nueva dimensión en la medida de que la actividad

debe orientarse dentro de la filosofía del nuevo Estado social de derecho en

general, y específicamente dirigida a la aplicación de los principios de

eficacia económica, equidad y valoración de los costos ambientales”6.

Es así como podemos concluir que la nueva orientación del control fiscal a

partir de la Constitución de 1991 obedece principalmente a una nueva visión

de política estatal, no intervencionista y empeñada en la verdadera

aplicación de los principios de eficacia, eficiencia etc.

3.2 EL CONTROL FISCAL

Anteriormente, se concebía el control fiscal tal como a continuación lodelimitó la Corte Suprema de Justicia:

"La gestión fiscal de la administración se inicia con los actos de adquisición o

integración de un patrimonio del Estado que se destina a satisfacer las

necesidades del servidor público; prosigue con los actos propios de su

conservación, mejora y explotación; y concluye con la afectación, disposición

6 Corte Constitucional, Sentencia C-167 del 20 de abril de 1995



52

o inversión de los bienes muebles o inmuebles que de él hacen parte, para el

mismo fin que le dio origen, y lo justifica”7.

De acuerdo con el nuevo régimen constitucional y adoptando la definición

aportada por el doctor Uriel Alberto Amaya, encontramos una visión del

control fiscal menos restringida:

"....la gestión fiscal, entendida ésta como el conjunto de actividades,

operaciones y procesos que desarrolla la administración en todos sus

niveles, o los particulares cuando administran fondos o bienes públicos, con

el fin de cumplir tanto sus objetivos y metas especiales, como los fines

generales del Estado”8.

En este orden de ideas, es innegable que la Constitución de 1991 creó un

nuevo espacio de actuación al ejercicio del control fiscal, otorgándole mayor

eficacia y mayor independencia en su gestión. Al respecto, el doctor. Camilo

Velázquez Turbay trajo dijo:

"En efecto la Constitución Política de 1991 dio una nueva dimensión al

concepto de control fiscal en nuestro país y abrió un nuevo espacio para suejercicio, cambiando la noción de control numérico por la de control de

7 Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 24 de febrero de 1977, MP. Eustorgio Sarria.8 AMAYA, Uriel Alberto. Fundamentos Constitucionales del Control Fiscal. Bogotá: EdicionesUmbral, 1996.



53

gestión y resultados, eliminando la modalidad de control previo por un

moderno sistema de control posterior y selectivo”9

3.2.1 Control de gestión y resultados

La introducción de esta nueva serie de elementos revolucionó la filosofía del

control fiscal en Colombia, principalmente en lo que respecta al modelo

pasado. Bajo la noción del control numérico legal la autoridad fiscal

competente se encargaba de manera limitada a analizar y evaluar la

exactitud de las operaciones contables de determinada entidad. El control

fiscal, no trascendía a ningún otro campo y se limitaba de manera exclusiva

a verificar que no existiesen incoherencias contables, las cuales, si hubiesen

de existir, se convertirían en el fundamento principal de una investigación y/o

juicio fiscal. Actualmente, con el cambio generado por la nueva constitución

de 1991 se le amplió el campo de acción a las contralorías de manera que

éstas, hoy en día, tienen mayores posibilidades de proteger la cosa pública

en aras de la protección del interés general y bajo la misma línea filosófica

del Estado social de derecho.

Hoy en día las autoridades fiscales no se detienen únicamente en la

verificación contable de las operaciones si no que tienen la posibilidad de

9 VELAZQUEZ T. Camilo, Derecho Constitucional. Bogotá: Universidad Externado deColombia, 1998.



54

evaluar la utilización de los recursos públicos en una entidad. En este

sentido le es posible a la contraloría verificar aspectos como la

racionalización del gasto, la aplicación de los principios de eficiencia, eficaciay economía y, en general, la defensa del interés colectivo.

El nuevo modelo, exige de las entidades públicas (o privadas que

administren recursos públicos) mayor calidad en lo que se refiere a la

correcta utilización y disposición de los recursos públicos. De manera

coherente se evidencia como la constitución en su artículo 267 es reiterativa

en la aplicación de los principios antes mencionados y la valoración de los

costos ambientales como parámetros para el ejercicio del control.

La Contraloría General y las contralorías regionales cuentan con la

capacidad constitucional de evaluar el cumplimiento de los objetivos de una

entidad de acuerdo a los principios establecidos por el interés general y el

Estado Social de Derecho.



55

3.2.2 Contro l previo y contro l posterior

Es evidente que para el constituyente de 1991 la orientación normativa delcontrol fiscal que le impuso el ejercicio de un control previo era un elemento

más obstaculizador que asegurador de un ejercicio eficaz de la actividad de

control fiscal. El control previo se llevaba a cabo por las autoridades de

control fiscal de tal manera que se tornaba en una actividad de

administración más que de control de la misma y congestionaba de manera

exagerada las funciones del ente fiscalizador volviéndolo ineficaz e

inoperante, pues la acumulación de investigaciones excedía su capacidad de

operación.

Se entendió pues, que el ejercicio de un control previo fiscal era más una

función de la entidad misma que del ente fiscalizador. El paso que se dio al

ejercicio de la actividad de manera posterior no solo descongestionó

despachos de los entes fiscalizadores sino que también depositó un gran

elemento de confianza y buena fe en las entidades que administraban

fondos o bienes públicos. De esta manera se podría concluir que la idea de

un control previo quedaría en manos de la entidad misma, como una función

propia de administración* e imponiendo una mayor responsabilidad a sus

miembros. Conceptualmente, se varió de manera significativa ya que esta



56

carga de responsabilidad en manos de las entidades públicas y sin la

intromisión del ente fiscalizador en sus funciones, como lo era anteriormente,

daba las bases para realmente hacer una evaluación gerencial y de gestiónde sus administradores.

Volviendo a las reflexiones del doctor. Velázquez, se trae a consideración lo

siguiente:

"El constituyente con gran acierto consideró que solo en la medida en que el

administrador público sea autónomo, con poder real para gerenciar, sin la

intromisión de la Contraloría, puede definirse y medirse con precisión su

responsabilidad. Dentro de este contexto, la labor de la Contraloría estará

únicamente encaminada a determinar la calidad de estos controles, en el

nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en

el cumplimiento de sus objetivos10"

Es evidente como el ejercicio de la actividad del ente fiscalizador retomó una

nueva orientación gracias al aporte del artículo 267 de la Constitución

Política ya que lo reformó sustancialmente, convirtiéndolo de un ente con

* Evidentemente, este principio no solo hizo un aporte a la actividad del ente fiscalizador, sinoque también contribuyó al otorgamiento de mayor autonomía e independencia a lasentidades públicas en cuanto al ejercicio de sus actividades de administración.10 VELAZQUEZ, Camilo, Op.Cit.



57

tendencia policiva absolutamente a un ente de control y al servicio de los

intereses de los bienes públicos.

3.2.3 Desarrollo de la Función Actual del Control Fiscal

Siendo de la esencia de las funciones de quienes legítimamente ejercen el

control fiscal en Colombia, se busca de manera prioritaria que exista un

cuerpo estatal con personal especializado y autónomo que además de

hacerle seguimiento a los dineros públicos para garantizar su óptima

utilización, enjuicie, de acuerdo a un debido proceso, a quienes utilicen

inapropiadamente dichos recursos. Evidentemente, la posibilidad de enjuiciar

a quienes puedan aparecer como responsables de estos hechos permite la

posibilidad de sancionar a quienes se hayan apropiado indebidamente de

recursos públicos y hacer el intento de recuperar los bienes perdidos.

En este sentido, y de acuerdo con el nuevo régimen constitucional

introducido en 1991, ha sido posible verificar algunos avances en materia de

control fiscal. Hoy en día, y siguiendo los lineamientos de la legislación

vigente, las autoridades del control fiscal en nuestro país vienen

desarrollando su función, principalmente, de la siguiente forma:



58

1. Control Macro: Por medio del control macro fiscal la Contraloría General

de la República hace una evaluación global y general del manejo de los

intereses públicos. Se le conceden funciones a este órgano para que demanera especializada y técnica se analice la gestión global del Estado

haciendo énfasis en la evaluación de los siguientes aspectos:

a) Auditar el Balance General de la Hacienda y el Tesoro

b) Auditar la Certificación de las Finanzas Públicas

c) Auditar el Informe sobre la Deuda Pública

d) Auditar el Informe sobre el estado de los recursos naturales y

ambientales

2. Control Micro: Como se explicó con anterioridad, la Constitución Política

de 1991 cambió el denominado control previo por lo que hoy en día sedenomina control posterior y selectivo. De esta manera se busca otorgarle

mayor autonomía a las entidades públicas, además de permitirles obrar

con mayor eficiencia. También es relevante mencionar que dentro del

control micro el sistema ha trascendido al no limitarse a realizar

simplemente un análisis numérico - legal sino un control de gestión y

resultados de los administradores y funcionarios públicos.



59

Actualmente, la Contraloría General de la República ha venido desarrollando

su función de manera estratégica, bajo las tendencias aquí mencionadas. Es

claro que estas perspectivas son resultado de la visión que aportó laConstitución de 1991.

A continuación se realizará un desarrollo de la forma en que la función de

Control Fiscal se desarrolla en Colombia. Es decir, aquí se presenta la forma

actual de la gestión de las autoridades competentes en este tema.

3.2.3.1 Control Micro. La manera de estructurar la función de auditaje, se

hace bajo los parámetros impuestos por los siguientes planes:

• Plan Anual Operativo (PAO)

•

Plan Anual de Revisión de Cuentas (PARC)

Sin embargo, es preciso mencionar que al comparar el desarrollo de estos

planes hoy en día con la forma en que se desarrollaban históricamente, se

evidencia que los resultados han sido más satisfactorios.

Anteriormente, resultaba excesivamente costoso, tanto el desarrollo del PAO

como el desarrollo del PARC, ya que la falta de coordinación al ejecutarlos

produjo extensos procesos de ineficacia y pocos resultados.



60

Para efectos prácticos y a título de ilustración, mientras que en 1997 un

funcionario de la Contraloría General de la República permanecía en unaentidad pública ejerciendo su función de control de auditaje en un promedio

de 12 meses, actualmente, un funcionario puede ejercer las mismas

actividades (incluso con mejores resultados) permaneciendo en la entidad un

promedio de cuatro meses. Esto, operativamente, y en términos de eficacia y

eficiencia representa un avance en la gestión del control fiscal; se reducen

costos y se disminuyen los esfuerzos y la duración de los procesos de

control. La articulación del PAO y el PARC permite optimizar el uso de los

recursos humanos y económicos.

Con el propósito de ejercer la función de control, hoy en ida existen distintos

criterios para la evaluación de las entidades públicas:

Para efectos de llevar a cabo los planes, se plantea el imperativo de

coordinar la evaluación correspondiente sobre aquellas entidades que

representen el 80% del Presupuesto General de la Nación. Esto busca que

exista coherencia entre la capacidad operativa del ente de control fiscal y el

manejo de los recursos públicos entre las entidades que representen mayor

importancia. Posiblemente no se logre un cubrimiento exhaustivo y total de

las entidades públicas, pero se presta una garantía de control sobre recursos

de alta importancia.



61

1. Para el desarrollo de los planes de control sobre entidades públicas, es el

nivel de complejidad que las mismas representen. A su vez, este nivel decomplejidad es determinado por distintos elementos que concluyen por

clasificar la entidad como de alta, mediana o baja complejidad. Esto no

solo determina el nivel de intensidad de los trabajos de control, sino que

también, determina el número de funcionarios que deberán asignados a la

entidad correspondiente. Los criterios que permiten esta clasificación se

exponen a continuación:

• Presupuesto de la Entidad

• Planta de Personal

• Importancia Estratégica en el sector o región

•

Capacidad de Contratación o Descentralización Administrativa

• Naturaleza o Impacto de la Entidad

2. Finalmente, el tercer criterio utilizado por la Contraloría General es el

término de duración de las auditorias que se realicen en la entidad

correspondiente. En este sentido, una auditoria de 2 meses de duración

es considerada como de complejidad Baja; 3 meses, complejidad Media; y

4 a 5 meses, complejidad Alta.



62

Los avances en la ejecución de planes, en especial el Plan General de

Auditorias, representan un aporte significativo para la función del control

fiscal. Utilizando los criterios anteriormente mencionados, la ContraloríaGeneral de la República ha sido participe de progresos resultantes de las

reformas aprobadas por el constituyente de 1991. Desde 1997 hasta el año

2000 los resultados han sido los siguientes:

"Para el año 1997 fueron presupuestadas 740 actuaciones y se ejecutaron

474, con un cumplimiento del 64 %; para el año de 1998 se programaron 803

y fueron terminadas 429, para un 53.4%; para el año de 1999 se

programaron 811 Auditorías Integrales, se culminaron 793, para un 97.8% de

cumplimiento; y para el año 2000, se presupuestaron 92311

”.

Esto permite verificar el actual posicionamiento de la función de control fiscal

que ha venido ejerciendo la Contraloría General de la República. Como se

demuestra, esto ha contribuido a mejorar los parámetros de eficiencia y

eficacia de este órgano autónomo al permitir, con nuevas políticas, un mayor

cubrimiento de control, sin la necesidad de aumentar rubros como podría ser

el de los recursos humanos de la entidad. Aunque se considera que el

sistema aún no logra ser el ideal, es preciso resaltar una contribución a las

políticas de ahorro, economía y reducción de gastos del Estado. Citando la

misma fuente se trae a colación lo siguiente:

11 Contraloría General de la República. Informe del Contralor General, Carlos Ossa Escobar,al Congreso y al Presidente de la República, 1999 - 2000.



63

"Se observa que los tiempos de ejecución del proceso auditor han

disminuido considerablemente, dada la política de la actual administración deaplicar, de manera articulada y simultánea, los sistemas de control (control

integral), lo cual ha permitido hacer un eficiente uso del recurso humano... ”12

“Al cierre de 1999 el PGA alcanzó un avance del 97.8% de su objetivo, que

representa un cubrimiento de del 50.6% de los sujetos de control fiscal que a

su vez, corresponde a un incremento en las actuaciones realizadas del

84.8% (de 429 pasó a 793) y del 67.3% (de 474 pasó a 793), con respecto a

las actuaciones terminadas en 1998 y 1997 respectivamente”13.

Esto en lo que corresponde al control micro que hoy en día cumple la

Contraloría General de la República. Sin embargo, aunque se han registrado

avances en esta materia, como se demostrará con posterioridad, el ejercicio

del control fiscal en Colombia aun no alcanza un nivel de eficiencia que este

de acorde con la relación consto beneficio que la misma representa. Aún

quedan aspectos por corregir y en lo que corresponde a la recuperación de

bienes públicos y sanciones a funcionarios irresponsables, el ejercicio actual

de la función de control fiscal aún no representa resultados óptimos y

satisfactorios.

12 Contraloría General de la República, Ibid. 13 Ibidem



64

3.2.3.2 Control Macro (Ley 42 de 1993). Como se menciono con

anterioridad el control macro que ejerce la Contraloría General de laRepública se realiza mediante la evaluación integral del Balance General de

la Nación, la Cuenta general del presupuesto y del tesoro, la situación de las

Finanzas del Estado y la situación de la Deuda Pública.

También y como elemento innovador interpuesto por la Constitución Política

de 1991, se ejerce un control de auditaje sobre el estado del medio ambiente

y los recursos de la Nación.

Los resultados sobre los aspectos de las finanzas públicas que se derivan

las actuaciones mencionadas, representan un balance general de la gestión

pública del Estado Colombiano. De esta manera se logra evaluar de manera

global los resultados de los periodos correspondientes, ejerciendo directrices

encaminadas a analizar aspectos como los siguientes:

• Políticas Tributarias

• Políticas de Inversión

• Políticas de Gasto

• Evaluación del déficit



65

De esto se derivan conclusiones encaminadas a establecer el éxito de las

políticas estatales, principalmente en materia macroeconomica*.

En un sentido más específico, los informes de evaluación al Presupuesto

General de la Nación, permiten a la Contraloría, en ejercicio de sus

funciones de control, resaltar la importancia de elementos que representan

trastornos significativos en la situación financiera del país. Así como este

ente ha logrado advertir acerca de factores nocivos que repercuten

negativamente en las finanzas públicas y que explican alteraciones en la

economía nacional.

Es así como mediante el control macro de la Contraloría General de la

República se han identificado factores bastante alarmantes.

El análisis del Balance del Tesoro no solo evidenció carencias de liquidez a

largo y corto plazo sino que se ha demostrado el financiamiento de los

gobiernos producto de deudas adquiridas con entidades nacionales e

internacionales.

Auditorias globales como las que desarrolla la Contraloría General de la

República, permiten predecir el comportamiento de la economía. A su vez

* Además de las incidencias macroeconómicas que se atribuyen a las políticas públicaseconómicas, es claro que sus incidencias también serán notablemente significativas en el



66

también, se ejerce un control político y económico (bastante válido) sobre las

gestiones públicas del Estado, en especial las del Gobierno Nacional, en

relación con estas materias. Esto, evidentemente, es una forma de ejercerun control sobre el patrimonio público, lo cual es una función que por

mandato legal y constitucional le corresponde a la Contraloría.

Este control macro que se esbozo anteriormente es desarrollado a cabalidad

por la Ley 42 de 1993, según el cual, corresponde a la Contraloría, seguir

con el ejercicio de este tipo de control sobre las finanzas públicas del país.

Entre los últimos comunicados relevantes de la Contraloría General se

presenta el siguiente por considerarse como una perspectiva global de lo

que representa el estado actual de las finanzas públicas:

"En resumen, los informes presentados por la Contraloría General de la

República muestran que el país se encuentra en una difícil encrucijada

financiera. Mientras subsistan los actuales arreglos institucionales, los cuales

se caracterizan por el sesgo deficitario del presupuesto, la deuda no es

sostenible independientemente, ya que el nivel es alto y esta adquiriendo

cada vez más preocupantes aumentos. Entre 1998 y 1999 pasó de 39.2%

del PIB al 49.5%”*. En los próximos dos años habrá que financiar el déficit

sector social, financiero y político del país.* Esto representa 75 billones de pesos.



67

fiscal y además convencer a los tenedores de papeles internos y externos de

deuda pública, de renovar los créditos. En conclusión es imperativo trabajar

seriamente en la dirección de asegurar un país que toma en serio elbienestar futuro y la sostenibilidad de sus finanzas públicas”14.

Además de lo anterior, de acuerdo a la voluntad del constituyente de 1991,

es menester de la Contraloría General de la República ejercer control e

informe sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales en el

país. Esta función se ejerce no solamente como análisis estrictamente

ecológico sino que busca darle una perspectiva económica a la utilización de

los recursos naturales y su impacto (económico) en el medio ambiente. Es

una forma de control a la producción, comercialización y el consumo de

productos cuyo impacto en el medio ambiente sea relevante. En este sentido

en los informes, que al respecto le corresponden a la Contraloría General de

la República se hace énfasis en los siguientes aspectos:

• Evaluación de las Políticas ambientales

• Examen de la situación de la biodiversidad

• Análisis de la situación financiera del sistema nacional ambiental

3.3 ORDEN LEGAL

14 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA, Ibid.



68

La comprensión del sistema de Control Fiscal en Colombia, desde un punto

de vista legal, implica el análisis de una gama amplia de normatividad, lacual se balancea sobre distintos aspectos pero mantiene una alusión

coherente al ejercicio del control fiscal. En este sentido, la legislación actual

que mayor relevancia demuestra con el tema en mención, es la siguiente:

- Constitución Política de 1991; artículos 267 y siguientes15

- Ley 106 de 1993 (Contraloría General de la República)- Ley 42 de 1993 (Sistema de control fiscal financiero y jurídico)

- Ley 136 de 1994 (Organización de municipios, contralorías y

personerías)

- Ley 166 de 1994 (Presupuesto para personerías y contralorías)

- Ley 142 de 1994 (servicios públicos domiciliarios)

- Decreto 1142 de 1999




- Ley 330 de 1996

- Ley 489 de 1998

Resulta de inmensa importancia mencionar algunos de los componentes

legales que regulan el ejercicio del la Auditoría General de la República. Sin

ir más allá, las disposiciones del artículo 274 de la Constitución Política

15 También resulta importante mencionar el artículo 274, el cual hace alusión alestablecimiento de la Auditoría General de la República.



69

reflejan la importancia de resaltar el alto grado de conexidad entre la

Contraloría General de la República y la Auditoría General de la República.

En este orden de ideas, dice el artículo 274 de nuestra Carta Política:

“La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la

República, se ejerce por un auditor elegido para períodos de dos años

por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de

Justicia.

“La ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel

departamental, distrital y municipal.”

La Auditoría General de la República encuentra su fundamento legal en la

siguiente normatividad:

- Decreto Ley 272 de 2000 (Estructura y funciones)


En cuanto al manejo de los procedimientos de responsabilidad fiscal, la

normatividad correspondiente resulta ser la siguiente:

- Ley 610 de 2000 (Procesos de responsabilidad fiscal)

- Resolución 5131 de 2000 (Proceso de responsabilidad fiscal, control

posterior, investigación preliminar)

- Resolución 83 de 2000 (Proceso de Responsabilidad Fiscal)



70

Así mismo, en cuanto al régimen de control fiscal de los municipios y

departamentos, éstos encuentran su fundamento en el Decreto 1133 de1986, Decreto 1122 de 1986 y Ley 617 de 2000.

Se puede afirmar que es la Ley 42 de 1993 la que postula los elementos

primordiales del control fiscal. Esta ley los principios, procedimientos para el

ejercicio del control y distingue las competencias. Por tanto, se establecen

los parámetros para el ejercicio del control fiscal, ya sea desde la óptica

financiera o la jurídica, y delimita la competencia desde el orden nacional,

departamental, distrital y municipal.

Dicha ley establece como sujetos del control fiscal a las personas jurídicas o

naturales de naturaleza privada que manejen fondos públicos; los órganos

integrantes de las ramas legislativa y judicial; los órganos autónomos16; los

organismos creados por la Constitución y la ley que tengan regímenes

especiales; las sociedades de economía mixta; las empresas industriales y

comerciales del estado y los demás órganos que hacen parte de la

estructura estatal nacional17.

16 A título ilustrativo, entre otros, los órganos autónomos son los de control y los electorales.17 El Decreto ley 267 de 2000, determina que entre los sujetos de vigilancia y control fiscal dela Contraloría General de la República, también se encuentran las entidades u organismos



71

Resulta importante la mención de algunos de los principios establecidos en

la presente ley. Por un lado, se establece que la misma ley 42, y sus

disposiciones reglamentarias priman sobre las proferidas, en la mismamateria, por autoridades distintas a la de la Contraloría General de la

República. Por otro lado, se ratifica que el sistema de control fiscal en

nuestro país se ejerce en forma posterior y selectiva por la Contraloría

General de la República, las contralorías departamentales y municipales, los

auditores y las revisorías fiscales.

En cuanto a la vigilancia de entidades en donde conjuntamente existe

participación estatal y del sector privado, se ejercerá de tal manera que los

resultados radiquen sobre los fondos públicos primordialmente. Dice el

artículo 21:

“Artículo 21. La vigilancia de la gestión fiscal en las sociedades de

economía mixta se hará teniendo en cuenta la participación que el

Estado tenga en el capital social, evaluando la gestión empresarial de

tal forma que permita determinar que el manejo de los recursos

públicos se realice de acuerdo con los principios establecidos en el

artículo 8 de la presente ley.

Los resultados obtenidos tendrán efecto únicamente en lo referente al

aporte estatal.”

que integran la rama ejecutiva, tanto del sector central, como del sector descentralizado porservicios del orden nacional.



72

Así mismo el articulo 8 de la Ley 42 establece los parámetros para el

ejercicio del control fiscal, estableciendo los principios que lo regulan:

“Artículo 8.La vigilancia de la gestión fiscal del Estado se fundamenta

en la eficiencia, la economía, la eficacia, la equidad, y la valoración de

los costos ambientales, de tal manera que permita determinar en la

administración, en un período determinado, que la asignación de

recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados; que

en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se

obtengan al menor costo; que sus resultados se logren de maneraoportuna y guarden relación con sus objetivos y metas.”

Como puede concluirse, los textos legales anteriormente mencionados

tienen una orientación marcada hacía la evaluación de la gestión de quienes

manejan recursos públicos. Es decir, en entidades de capital compartido18 se

busca que el control se ejerza sobre la gestión, bajo la limitante de referirseexclusivamente a los fondos de naturaleza pública o estatal. Esta tendencia

la es ratificada por el artículo 22:

“La vigilancia fiscal de las entidades de que trata el Decreto 130 de

1976 (es decir la Ley 489 de 1998) diferentes a las de economía mixta,

se hará teniendo en cuenta si se trata de aporte o participación del

estado. En el primer caso, se limitará a la vigilancia hasta la entrega del

aporte, en lo segundo se aplicará lo previsto en el artículo anterior.”

18 Con capital compartido hacemos referencia un capital social compuesto tanto por fondosde naturaleza pública como por fondos de naturaleza privada.



73

Siguiendo con el análisis legal concerniente al régimen del control fiscal en

Colombia, se encuentra la Ley 106 de 1993, la cual regula la organización,estructura orgánica y establece las funciones de la Contraloría General de la

República. Dicha ley, la cual fue modificada en el año 2000 por los decretos

leyes 267 – 273, ratifica la autonomía de la entidad en cuanto al manejo de

su presupuesto.

Resulta indispensable mencionar la metodología aplicada para lograr

establecer efectivamente en que radica la autonomía presupuestal de la

Contraloría General de la República. Para tal efecto, la ley faculta a la

Contraloría (en virtud de la ley 106 de 1993 y el Decreto Ley 267 de 2000) el

cobro de una tarifa de control fiscal a las entidades sujetas a control. La

estimación de dicha tarifa se hace teniendo en cuenta el presupuesto de la

entidad vigilada. La tarifa de control fiscal se fija independientemente para

cada entidad y se tiene en cuenta los siguientes elementos para su fijación:

PRESUPUESTO DE

LA ENTIDAD VIGILADA



74

SUMATORIA DEL VALOR DE LOS

PRESUPUESTOS DE LOS ORGANISMOS Y

ENTIDADES VIGILADAS

PRESUPUESTO TOTAL DE LA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA

REPÚBLICA

De la aplicación de los elementos mencionados, la sumatoria del

presupuesto de la Contraloría y el valor total de los presupuestos de las

entidades vigiladas se divide por el valor de los presupuestos de las

entidades cuyo resultado se constituye como un factor el cual se aplica

individualmente a cada entidad para obtener la tarifa.

Siendo que la finalidad de este mecanismo para el establecimiento de la

tarifa no debe utilizarse como instrumento de enriquecimiento, ordena la ley

que el total recaudado, luego de aplicar la operación para cada entidad, no

puede superar el valor total de los gastos de funcionamiento de e inversión

“que garanticen el óptimo ejercicio de la misión encomendada a la

Contraloría General de la República”.



75

A nivel departamental, la Ley 330 de 1996 establece un límite a los recursos

que obtienen las contralorías de este orden, determinando un parámetro

para los gastos de funcionamiento de dichas entidades, teniendo comofundamento, el presupuesto inicial de cada departamento. Esto implica una

categorización de los presupuestos que corresponden a las contralorías de

acuerdo a las finanzas de cada departamento.



76

LEY 617 DE 2000: EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Con este proyecto de ley se pretendió introducir modificaciones estructuralesen todo lo referente al gasto público de las entidades territoriales. El proyecto

afirma que hasta 1995 la situación financiera de las entidades territoriales

era sostenible. A partir de este momento la situación empezó a disminuir

debido al aumento de los gastos corrientes en relación con los ingresos

corrientes. Además la inversión continúo creciendo y se llegó a un alto nivel

de endeudamiento. En 1997 la situación llegó hasta generar atraso en los

pagos por concepto de salarios, mesadas pensiónales, contratistas y

proveedores. Por tal motivo, se recurrió al crédito público agravando la

situación financiera del país.

El gran problema que plantea la exposición de motivos es que los gastos

corrientes y los gastos de funcionamiento de los departamentos y municipios

es muy superior a sus ingresos corrientes. El proyecto analiza 18

departamentos, mostrando que en la vigencia fiscal de 1998 los gastos de

funcionamiento representaron aproximadamente el 95% de los ingresos

corrientes de libre destinación19. Solo en seis departamentos los ingresos

corrientes de libre destinación son superiores a los gastos de

19 Se entiende por ingresos corrientes de libre destinación excluidas las rentas de destinaciónespecíficas, siendo estas últimas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin opropósito determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios deconformidad con la ley orgánica de presupuesto.



77

funcionamiento. En los demás, la relación gastos de funcionamiento-ingresos

corrientes de libre destinación es superior al 100%.

Una situación similar presentan los municipios. Por 775 municipios, en

promedio, los gobiernos locales dedican el 71.4% de sus ingresos corrientes

de libre destinación al pago de gastos de funcionamiento. Se plantea que se

está llegando a un nivel en el que los gastos de funcionamiento no se pagan

con los ingresos corrientes sino que para su cubrimiento se acude

nefastamente a créditos y venta de activos entre otros.

El proyecto menciona algunos ejemplos:

• El departamento de Santander en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre

destinación por $57.730 millones mientras que sus gastos defuncionamiento ascendieron a $127.559 millones.

• El departamento del Magdalena en 1998 tuvo ingresos corrientes de libre

destinación por $34.522 millones y los gastos de funcionamiento

ascendieron a $64.958 millones.



78

• El departamento de Nariño, en 1998 con ingresos corrientes de libre

destinación por $25.822 millones registró gastos de funcionamiento de

$37.217 millones.

El proyecto de ley también toca el tema del elevado nivel de gastos de

funcionamiento de las contralorías y las asambleas del orden departamental.

En 1998, solo en 18 departamentos las contralorías y las asambleas tuvieron

un costo de $111.773 millones de pesos. En el año de 1999 solo las

contralorías departamentales representaron en gasto de funcionamiento de

$50.440 millones de pesos anuales. Comparado con el nivel nacional, el

costo de las asambleas y contralorías departamentales es bastante alto.

Según el proyecto, para 1998, el gasto conjunto entre asambleas y

contralorías representó el 11.7% de los ingresos tributarios y 8.7% de gastos

de funcionamiento mientras que las sumas de los gastos del Congreso y laContraloría General de la República representaron 1.8% de los ingresos

tributarios y 2.7% de los gastos de funcionamiento.

La reforma que plantea el proyecto de ley toca dos puntos principales frente

al tema de las contralorías:

1. El primer punto se refiere a la supresión de ciertas contralorías

municipales. El proyecto pretende limitar la creación y mantenimiento de

contralorías a los municipios y distritos de categoría especial, es decir,



79

aquellos con población superior a 500.001 habitantes cuyos ingresos

corrientes de libre asignación superen los 400.000 salarios mínimos

legales mensuales y a los de primera y segunda categoría con más de100.000 habitantes. De esta manera es una obligación de los demás

municipios eliminarlas. De la misma forma se establece que las

contralorías solo se pueden organizar si los municipios tienen la suficiente

capacidad económica para sostener los gastos de funcionamiento. Claro

está que la eliminación de estas contralorías no quiere decir que conlleve

a la eliminación del control fiscal, ya que al eliminarlas el control pasaría a

manos del departamento al cual el municipio pertenece.

2. En segundo lugar, el proyecto establece una categorización de las

entidades territoriales, es decir, una clasificación tanto de departamentos

como de municipios en varias categorías de acuerdo a su capacidad de

gestión administrativa, a su población e ingresos corrientes de libre

destinación. Todo esto para adecuar el nivel de gasto de los

departamentos y municipios a las verdaderas necesidades de los mismos.

Frente a las contralorías, la mayoría de los departamentos incumplen los

límites de gastos vigentes en el país. En 1997 tan solo 4 contralorías

tuvieron apropiaciones por debajo de los límites que establece la ley. Por

medio de esta categorización se pretende establecer límites a los gastos

de funcionamiento.



80

Finalmente, el proyecto busca instaurar nuevos mecanismos adicionales de

control a la gestión pública territorial, a través de medidas de control social y

de la extensión del control de la Contraloría General de la República, en loscasos en que se incumpla de alguna manera las disposiciones del proyecto

concebido posteriormente como ley.

Categorización Presupuestal de los Departamentos

Se establece esta categorización en desarrollo del artículo 302 de la

Constitución Política teniendo en cuenta la capacidad de gestión de

administrativa y fiscal, de acuerdo con su población e ingresos corrientes de

libre destinación.

•

Categoría Especial: Todos los departamentos con población superior a2.000.000 de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación

sean iguales o superen los 600.000 salarios mínimos legales mensuales.

• Primera Categoría: Todos aquellos departamentos con población entre

700.001 y 2.000.000 de habitantes cuyos ingresos corrientes de libre

destinación sean iguales o superiores a 122.001 salarios mínimos legales

mensuales y hasta 600.000 salarios mínimos legales mensuales.



81

• Segunda Categoría: Todos aquellos departamentos con población entre

390.001 y 700.000 habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre

destinación sean iguales o superiores a 122.001 salarios mínimos legalesmensuales hasta 170.000 salarios mínimos legales mensuales.

• Tercera Categoría: Todos aquellos departamentos con población

comprendida entre 100.001 y 390.000 habitantes y cuyos ingresos

corrientes de libre destinación anuales sean superiores o iguales 60.001 y

hasta 122.000 salarios mínimos legales mensuales.

• Cuarta Categoría: Todos aquellos departamentos con población igual o

inferior a 100.000 habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre

destinación sean iguales o inferiores a 60.000 salarios mínimos legales

mensuales.

De acuerdo con la siguiente tabla se establece el valor máximo de los gastos

de funcionamiento de los departamentos y consecuentemente de las

contralorías de este orden. Durante cada vigencia fiscal los gastos de

funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción

de sus ingresos corrientes de libre destinación los siguientes límites:

CATEGORÍA LIMITE



82

Especial 50%

Primera 55%

Segunda 60%

Tercera 70%

Cuarta 70%

Todos estos ajustes tienen un período de transición para llegar a este tope

en el año de 2004.

De lo explicado anteriormente, el proyecto de ley establece el valor máximo

de los gastos de funcionamiento de las Contralorías Departamentales.

Durante cada vigencia fiscal los gastos de las contralorías departamentales,

no podrán superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de

libre destinación del respectivo departamento, los siguientes límites:



83

CATEGORÍA LIMITE PARA CONTRALORÍAS

DEPARTAMENTALES

Especial 1.2%

Primera 2%

Segunda 2.5%

Tercera 3%

Cuarta 3%

También se hace una categorización de los distritos y municipios. Estos

también tienen un valor máximo en los gastos de funcionamiento. Durante

cada vigencia fiscal, los gastos de funcionamiento de los distritos y

municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de

libre destinación los siguientes límites:

CATEGORÍA LIMITE

Especial 50%

Primera 65%

Segunda 70%

Tercera 70%

Cuarta, Quinta y Sexta 80%

De la misma manera que en las contralorías departamentales, las

municipales también deben tener un valor máximo en los gastos como

porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación:



84

CATEGORÍA LIMITE PARA CONTRALORÍAS

MUNICIPALES

Especial 2.8%

Primera 2.5%

Segunda 2.8%

De esta manera se estaría poniendo un límite a los gastos de funcionamiento

de las contralorías departamentales, municipales y distritales.

Finalmente, el proyecto de ley establece que a partir del año 2005 los gastos

de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación

establecida por el Banco de la República.

3.4 FALENCIAS ADMINISTRATIVAS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE

LA REPÚBLICA

Teniendo en cuenta que gran parte de la función administrativa de la

Contraloría General de la República no solo ha sido materia de controversia,

sino que también representa gran parte de lo que se considera como su

actual rutinario. En este sentido, limitándose exclusivamente al año 1999,

traemos a colación el siguiente análisis el cual se torna como fundamento

primordial para llegar a establecer la posibilidad de plantear un nuevo



85

régimen de control fiscal. La carencia de habilidades que ha demostrado el

órgano de control fiscal en cuanto a su manejo interno, lleva necesariamente

a cuestionarse sobre el manejo de sus funciones frente a la comunidadestatal.

Los siguientes balances se tornan como hechos presuntivos de

responsabilidad y ponen en entredicho la eficiencia administrativa de la

Contraloría General de la República:

• Negligencia en los procesos de contratación utilizados para la ejecución

del Plan de Inversiones en Sistemas e Informática. De acuerdo al

Presupuesto General de la Nación, este plan debería haberse aplicado

obligatoriamente a partir de 1997, lo cual fue omitido por la Contraloría al

implementar su ejecución únicamente hasta finales de 1998.

• Violaciones a los principios de transparencia en procesos de contratación.

Este principio establece que la contratación debe realizarse por medio de

licitación pública cuando el valor a contratar supere la menor cuantía. En

este sentido en 1999 se encontró la celebración de contratos por medio

de contratación directa y cuyo monto excedía la menor cuantía, hecho que

se constituye como violatorio de los principios de ejecución. Además,



86

estos contratos que superaban el tope máximo, fueron celebrados con

una misma entidad y en lapsos de tiempo inferiores a una semana.

• En el manejo de contratos celebrados de acuerdo a la contratación

directa, se evidenciaron casos en los cuales se violaron su procedimiento

por no requerir un mínimo de dos ofertas para su realización.

• Violaciones al principio de selección objetiva por cuanto se iniciaron

procesos de contratación que carecían de invitaciones públicas para

recibir propuestas.

• Negligencia en la ejecución de los procesos de responsabilidad fiscal

puesto que por culpa de la Contraloría General de la Nación cayeron en

caducidad procesos por valor de quinientos mil millones en los últimosaños. El 82% de los procesos han prescrito sin que haya habido la

correspondiente acción de la entidad fiscalizadora. Se han en encontrado

violaciones al debido proceso y el 70% de las investigaciones e archivan

por estar mal diligenciadas.

• Falta de oportunidad en el ejercicio del control fiscal, dilación procesal,

inaplicación del decreto de medidas cautelares y deficiencia de los



87

recursos físicos y humanos, han hecho que la Contraloría General de la

República haya dejado de recaudar enormes sumas para su patrimonio.

3.5 NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTROL FISCAL

Como se ha mencionado con anterioridad en este análisis, son varias las

tendencias de control fiscal que se han aplicado en el mundo: colegiadas,

unipersonales, y las auditorías generales. Así mismo, cabe mencionar que

nuestro sistema se caracteriza por tener un enfoque unipersonal con uncarácter punitivo el cual se verifica a través de la jurisdicción coactiva de

nuestro sistema.

A partir de la Constitución Política de 1991 el sistema de control fiscal en

Colombia cobra vida asumiendo una naturaleza distinta la cual trasciende el

ámbito del control numérico legal para entrar a evaluar las gestiones

administrativas de las entidades públicas con la finalidad de garantizar el

cumplimiento de los fines del estado.

Como primera medida, la naturaleza del control fiscal señala

fehacientemente su carácter público. Esta función pública como es ratificada

en el artículo 267 de la Constitución es el primer elemento que se debe tener

en cuenta para delimitar su naturaleza. Esto implica el ejercicio de una

actividad, que en la mayoría de los casos es ejercida por servidores públicos



88

y cuyo objetivo primordial es la ejecución de los fines propios del estado.

Para mayor claridad, se puede concluir que los principios de la función

pública son los siguientes:

1. El ejercicio de la función pública es impersonal, es decir, su origen

radica en una competencia jurídica objetiva asociada a una institución,

independientemente de quien la ejerza.

2. Esta competencia jurídica también establece límites y restricciones a la

función pública en cuanto al ejercicio de este poder.

3. La función pública se ejerce a través de un procedimiento reglado por la

ley preestablecida en forma expresa y objetiva.

4. Se opta por darle un carácter profesional a la función pública por medio

de la exigencia de requisitos y el establecimiento del sistema de carrera

administrativa.

5. La función pública goza de un carácter ético, mandatorio por la ley y el

cual se intenta garantizar a través de los instrumentos de control

establecidos en la Constitución. Entre los distintos tipos de control

encontramos los siguientes:



89

a. Control Fiscal

b. Control Judicial

c. Control Político

d. Control Sociale. Control Disciplinario

f. Control al interior de las entidades

6. La función pública se encuentra marcada por el establecimiento de un

régimen de responsabilidad que la limita.

Visto de esta manera, se considera que la función pública es el género

mientras que la función administrativa, legislativa, judicial, monetaria,

cambiaria, crediticia y de control fiscal son la especie.

En este orden de ideas queda ratificada la naturaleza del control fiscal, en

primera instancia, como una función pública. Ahora bien, en el proceso de

delimitación de la naturaleza jurídica del control fiscal, resulta necesario

analizar la función administrativa en aras de establecer el grado de relación

existente entre el control fiscal y la función administrativa. Respecto a este

tema ha habido discusión en la doctrina divergiendo acerca de sí la

naturaleza del control fiscal es identificada como una función propiamente

administrativa o si encarna una tendencia distinta.



90

Así como la función judicial se encarga de resolver los litigios contenciosos, y

la función legislativa los actos normativos de carácter general, la función

administrativa se encarga emitir las decisiones individuales que ejecutan lasdisposiciones legislativas de carácter general y ejecutar los objetivos

primordiales del estado.

La determinación de la función administrativa ha tenido un desarrollo

doctrinal bastante amplio. En esta medida existen distintos criterio que

buscan definir realmente que es la función administrativa. Algunos

doctrinantes dentro de los cuales se incluye el argentino Juan Francisco

Linares, han definido la función administrativa utilizando un mecanismo

negativo de delimitación. Esta definición por exclusión clasifica la función

administrativa como aquella que incluye todo lo que no es jurisdicción, se

considerarán actos de la administración. Es decir, salvo las situaciones

contenciosas, todo lo que conlleve a la ejecución de las normas jurídicas

será una función administrativa.

De la misma manera, existen doctrinantes que optan por una posición

organicista. En virtud de esta forma de enfocar el tema, se determina la

función administrativa de acuerdo al órgano que esté actuando. Si las

actuaciones provienen de una entidad de la rama ejecutiva se considerará

función administrativa, así como si proviene del Congreso o de la Rama



91

Judicial, se considerarán actos legislativos o judiciales,

correspondientemente.

Este último criterio no puede ser constitutivo para determinar la naturaleza

de la función. A nuestro criterio, la función administrativa debe determinarse

teniendo en cuenta el contenido de las actuaciones emanadas, y no limitarse

exclusivamente a la determinación del órgano. Es así como el Presidente de

la República puede, excepcionalmente, ejercer la función legislativa, o el

Congreso ejecutar funciones administrativas, así como también lo podría

hacer la Contraloría General de la República. Cabe anotar que esta especial

distinción, la cual compartimos ampliamente, tuvo origen en el tratadista

francés, León Duguit.

Ahora bien, se tiene como punto de partida, que la función administrativa es

aquella, que cumpliendo con los fines del Estado, busca ejecutar de manera

individual e impersonal, las normas de carácter general y que generalmente,

mas no siempre, proviene de la rama ejecutiva del poder público. En este

sentido, la naturaleza de la función fiscal está compuesta por elementos que

la diferencian de la función administrativa, determinándola como una

actuación diferente de la administrativa. A continuación presentamos los

principales que argumentos que nos permiten concluir que la función de

control fiscal y la función administrativa son de distinta naturaleza:



92

1. Se considera la función del control fiscal como aquella que emana de

una rama del poder pública, independiente de las ramas tradicionales;

es decir, la judicial, ejecutiva y la legislativa. En esta medida, seconsidera que por ser una cuarta rama del poder público, su función es

esencialmente diferente de todas las demás. Así como existe una

función legislativa, judicial y ejecutiva, en un nivel distinto, encontramos

la función de control fiscal.

2. Adicionalmente se encuentra otro elemento diferenciador el cual se

atribuye principalmente a la naturaleza de los contenidos tanto de la

función de control fiscal como de la función administrativa. Por un lado,

la función de control fiscal busca, en esencia, la conservación del

patrimonio público, supervisando la utilización de los bienes públicos y

la gestión de las personas que se encuentran autorizadas para

administrarlos. Por otro lado, la función administrativa busca, ene

esencia, la ejecución de planes y programas de carácter general, la

organización administrativa del estado, y la evaluación de los resultados

obtenidos.

3.5.1 Naturaleza jurídica de las contralorías



93

La Constitución de 1991, en su artículo 267, establece que la Contraloría es

un órgano de control que vigila la gestión fiscal de la administración y de los

particulares que manejen fondos de la nación. El constituyente de 1991quiso darle autonomía e independencia a este órgano con el fin de que

colaborara armónicamente con las demás ramas del poder público. Es así

como goza, hoy en día, de autonomía administrativa, financiera y

contractual.

3.5.1.1 Autonomía Administrativa. En cuanto a la autonomía

administrativa, se considera como la capacidad que tiene la Contraloría de

organizarse y de gestionar sin interferencia y con independencia de otros

entes en cuanto a la realización de sus fines y objetivos. Los consejos

municipales y las asambleas departamentales tienen la tarea de organizar

las contralorías dotándolas de autonomía financiera y administrativa. Claro

está que esta autonomía no es absoluta puesto que debe limitarse a tan solo

los asuntos inherentes a su propia organización. Esto lo reitera el artículo

267 de la Constitución.

3.5.1.2 Autonomía Presupuestal. En cuanto a la autonomía presupuestal

de la Contraloría General, ésta institución tiene la obligación de elaborar

anualmente un plan de gastos que se presenta a la Dirección General de



94

Impuestos para ser luego incorporado al proyecto de ley del presupuesto que

se somete al Congreso.

3.5.1.3 Autonomía Contractual. También goza de autonomía contractual,

es decir, que el Contralor tiene la facultad de celebrar directamente cualquier

contrato que sea necesario para el desarrollo del control fiscal. La misma

facultad la tienen los contralores departamentales y municipales de acuerdo

a la Ley 179 de 1994.



95

4. DIAGNÓSTICO GENERAL DE CONTRALORÍAS

4.1 ANÁLISIS DE LAS CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES

Para la vigencia 1999-2000, la Auditoría General de la República a través de

sus Auditorías delegadas, realizó gestión de control sobre todas las

Contralorías del país, pudiendo así verificar cual es su real funcionamiento.

Para desarrollar éste capítulo, se analizó algunas Contralorías del país y las

analizamos de acuerdo con los informes presentados por las Auditorías

Delegadas que ejercieron control sobre aquellas en esos Departamentos

4.1.1 Informe de Auditoría sobre la Contraloría Departamental de

Casanare

La primera Contraloría a partir del informe presentado por la Auditoría

delegada, es la del Departamento del Casanare donde se realizó una visita

dirigida a examinar la gestión administrativa y la eficiencia en el control en la

vigencia 1999-2000



96

4.1.1.1 Naturaleza Jurídica y generalidades. Es una entidad de carácter

técnico con autonomía administrativa contractual y presupuestal, creada

mediante la Ordenanza No 06 de 1993.

Su estructura de funcionamiento para la época contaba con 58 empleados

de planta de los cuales 11 son de libre nombramiento y remoción, 46 son de

carrera administrativa y uno es de carácter provisional. Se contrataron

también en éste periodo 20 personas como supernumerarios y 19 mas, bajo

la modalidad de contrato de prestación de servicios lo que resulta

exagerado, incrementando considerablemente por este concepto los costos

de funcionamiento.

Los sujetos de control son 48 discriminados así: 7 entidades del nivel central

y descentralizado departamental, 15 colegios y 26 entidades entre

municipios y organismos descentralizados del mismo orden.

La Contraloría ejerce control fiscal compuesto de un control financiero, de

gestión y resultados, de evaluación de control interno, y de contratación

administrativa.

Su estructura administrativa está conformada por el despacho del Contralor

Departamental, la Contraloría auxiliar, la secretaría general, las divisiones de



97

control fiscal, investigaciones fiscales, juicios fiscales y financieros y las

oficinas asesoras de control interno y jurídico.

Entre los resultados que obtuvo la Auditoria delegada encontramos lo

siguiente:

1. Control Financiero

En primer lugar, la Contraloría cuenta con cuatro dependencias como son la

de contabilidad que está a cargo de un contador público y un auxiliar

contable, la de presupuesto que está compuesta por un jefe financiero y un

auxiliar, la tesorería y almacén están a cargo del tesorero y un auxiliar de

tesorería.

- Los libros de contabilidad son llevados por la Contraloría según las normas

contables vigentes y se utilizan programas sistematizados para el área de

contabilidad y presupuesto pero no para la tesorería y el almacén lo que

genera una información muchas veces inexacta incompleta e inoportuna.

- Los recibos de caja se elaboran en cualquier computador sin que se tenga

un formato preimpreso ni prenumerado lo que no ofrece ningún tipo de

seguridad. De la misma manera, las órdenes de pago o comprobantes de

egreso no están preimpresas y la numeración consecutiva se hace de una

manera manual al igual que no se elaboran comprobantes de egreso en el



98

giro de los cheques para el pago de aportes parafiscales y descuentos de

nómina (que no se encuentran firmados y autorizados por los funcionarios) lo

que obstaculiza una auditoría correcta ya que por las anteriores falencias, sepueden desviar recursos sin que nadie lo note.

- En cuanto al patrimonio, se encuentra gravemente afectado por el elevado

numero de personas vinculadas a la entidad lo que incrementa

sustancialmente los gastos de funcionamiento

2. Control de gestión y resultados

La vigilancia fiscal de la contraloría se ejerce a través de la División de

Control Fiscal, conformada por cuatro grupos de auditorías. Estas deben

presentar informes mensuales, semestrales y anuales. La rendición de

cuentas se hace de una manera acorde con el manual de control fiscal

complementada con información preliminar que facilita la auditoría.

Por otro lado, la Contraloría no dispone de un archivo centralizado de su

propia información o de la que llega del exterior de la entidad. Esto tiene

como efecto que los documentos no sean encontrados con facilidad y que

cuando se requiera de cierta información, no exista la rapidez suficiente en

su recaudo.



99

3. Control interno

En las visitas de auditoría de gestión que realiza la Contraloría a las

entidades, no se tienen en cuenta la del sistema de control interno, lo quetiene como consecuencia que los informes que rinda posteriormente este

órgano de control, sean limitados e incompletos sin poder aplicar los

correctivos necesarios. Por otro lado son muy pocas las visitas que realiza la

contraloría a las entidades vigiladas para realizar esta tarea lo que podría

generar inseguridad en este tipo de control perdiendo de esta manera su

razón de ser.

4. Participación ciudadana

En cuanto a la participación ciudadana en el control fiscal, el contralor

impulsó la creación de un grupo de cuatro personas profesionales que

sirvieran de veedores ciudadanos para la inversión pública. Su trabajo devigilancia debe hacerse con la cooperación de la Alcaldía y la personería

Se debe fomentar en todo el país la implementación de veedurías

ciudadanas que coadyuden activamente con el control sobre los recursos

públicos. Este tema lo tocaremos cuando planteemos nuestras

recomendaciones y soluciones al sistema.

5. Responsabilidad fiscal, Juicios Fiscales y Jur isdicc ión coactiva



100

Frente a la gestión en procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción

coactiva la Contraloría del Casanare desarrolla ésta actividad a través de las

divisiones de investigaciones fiscales y juicios fiscales.

En la División de investigaciones fiscales, se presentan informes mensuales

que presenta cada abogado (4 abogados). La Auditoría demuestra que en el

año 1999 y 2000, de 194 investigaciones, solamente 16 fueron terminadas y

pasadas a la etapa de juicio, lo que demuestra que hay gran ineficiencia en

el sistema de investigación

En una primera etapa, se constataron que se iniciaron 22 indagaciones

preliminares, las cuales se estudian en un tiempo muy extenso, violando

incluso los términos del código de procedimiento penal

Se abrieron 80 investigaciones fiscales en el año1999 y 2000, sin tener en

cuenta que la Constitución de 1991 consagró un sistema de control posterior

y selectivo como el caso encontrado por la Auditoría, de una investigación en

la cual se surtió la etapa pre-procesal de indagación preliminar y el contrato

todavía no había sido liquidado.

En cuanto a los Juicios Fiscales, se adelantaron en 1999 15 juicios de los

cuales cuatro (4) tienen fallo exonerando de responsabilidad fiscal por

probarse la ausencia de daño patrimonial, dos (2) mas fueron archivados



101

puesto que se reintegró la suma faltante. Los restantes seis (6) culminaron

con responsabilidad fiscal.

En el año 2000 se radicaron 29 juicios de los cuales cuatro (4) fueron

archivados por ausencia de daño patrimonial, uno mas por reintegro de los

dineros, ocho (8) se encuentran en trámite final, seis (6) están en la etapa

probatoria y ocho (8) con fallo de responsabilidad fiscal.

De estos datos, se deduce que es bastante lento el proceso para fallar los

juicios de responsabilidad fiscal ya que tan solo cinco (5) de ellos fueron

trasladados a la vía coactiva, lo que demuestra poca eficiencia y celeridad en

el proceso.

Frente a al jurisdicción coactiva a cargo del jefe de la División, se encuentran

dificultades para ejecutar los fallos ya que no se ejecutan debidamente en la

etapa investigativa las medidas cautelares, lo que impide recuperar de forma

veloz y efectiva los dineros pertenecientes a la nación.



102

6. Contratación administrativa

En cuanto al control de legalidad sobre los contratos ejecutados por la

Contraloría se estableció que no tiene un comité evaluador de las propuestasni posee un directorio de proponentes.

Con referencia a los contratos celebrados por las Contralorías, celebró trece

(13) contratos de prestación de servicio profesionales, 5 de suministro y 10

con otros objetos.

Muchos de estos contratos no llenan con la documentación que exige la ley,

ni con las certificaciones correspondientes a las labores desarrolladas en los

períodos estipulados en los contratos. De la misma manera en otros se viola

el principio de selección objetiva establecidos en la ley 80 de 1993.

Recomendaciones hechas por la Gerencia seccional Santander de la

Audi toría General de la Repúb lica

1. En primer lugar, recomiendan que se corrijan las inconsistencias

contables, a través de la elaboración de órdenes de pago y recibos de

ingreso con formatos preimpresos además de poner en funcionamiento el

sistema de software que contenga toda la información de tesorería y

almacén dando así eficiencia a los procesos de recuperación de la misma



103

así como efectuar los inventarios de propiedad planta y equipo para que en

el futuro se puedan calcular adecuadamente los ajustes por inflación y la

depreciación de manera individualizada.

2. En segundo lugar recomienda que la Contraloría conceptúe sobre el

cumplimiento de los principios de eficiencia, eficacia y celeridad de las

entidades vigiladas. De la misma manera debe seguir el principio

constitucional de control selectivo para poder realizar uniformemente

vigilancia coherente y sistemática.

3. Debe ejercer una evaluación sistemática sobre los sistemas de control

interno de las entidades vigiladas, para medir efectivamente su eficacia.

4. Debe promover, como lo ha venido haciendo, la vinculación de la

ciudadanía para el control de las entidades vigiladas a través de veedurías

que además de sus funciones propias, sirva de enlace entre la ciudadanía y

la contraloría pudiendo así atender eficientemente sus inquietudes,

denuncias y reclamos.

5. La Auditoría hace énfasis en el mejoramiento en la eficiencia y celeridad

en los juicios fiscales, utilizando todos las herramientas que la ley ofrece (ej.

como la práctica de medidas cautelares) para recuperar los dineros del

Estado que se han perdido por irregularidades y malos manejos.



104

6. Realizar monitoreos oportunos a los procesos de responsabilidad fiscal y

jurisdicción coactiva para evaluar periódicamente el avance de los mismos.

7. Separar las actuaciones de jurisdicción coactiva de las investigaciones

fiscales

8. Frente al control interno de la Contraloría, la Auditoría recomienda que se

realicen seguimientos periódicos a las recomendaciones realizadas en las

diferentes evaluaciones a las dependencias y procedimientos.

9. Instaurar un sistema de evaluación permanente con el fin de aplicar

oportunamente los correctivos del caso, así como implementar programas de

autocontrol.



105

4.1.2 Informe de Auditoría sobre la Contraloría Departamental del

Vichada

De la misma manera, se practicó una Auditoría integral a la Contraloría

Departamental del Vichada en desarrollo del Plan General de Auditorías para

el año 2000.

El informe, se realizó con fundamento en pruebas selectivas, evidencias y

documentos que soportan la gestión de la entidad.

Naturaleza Jurídica y generalidades

Contraloría Departamental del Vichada, es una entidad de carácter técnico

con autonomía administrativa y presupuestal.

Su estructura se encuentra integrada por el Contralor Departamental a la

cabeza, una Unidad administrativa y financiera, una Unidad de auditoría

fiscal, una Unidad de investigación fiscal y una de juicio fiscal.

En planta la Contraloría cuenta con nueve (9) funcionarios: un Contralor, dos

(2) profesionales universitarios, cinco (5) técnicos fiscales y un funcionario

operativo (de servicios generales) para la vigilancia de 18 entidades.



106

1. El control Financiero

- La Contraloría no cuenta con libros de contabilidad ni principales, niauxiliares ni se registran los asientos contables, ni se liquidan los ajustes por

inflación, depreciaciones y provisiones.

- Adicionalmente los Estados financieros no son elaborados por la persona

encargada para esto que de be ser la jefe de la Unidad administrativa y

financiera, sino por un funcionario de otra Unidad cuyas funciones son otras

completamente diferentes.

- Existen diferentes pagos por diferentes conceptos sin comprobantes de

egreso y sin numeración como el pago de nóminas y retención en la fuente.

Además se constató que hay reembolsos a funcionarios sin facturas de

soporte y varios comprobantes registran dos valores diferentes.

- Se elaboran comprobantes de egreso diferentes para un solo pago y pagan

compras de suministro con facturas sin firmar.

- Muchos de los bienes de propiedad, planta y equipo que la Auditoría

inventarió no se encuentran dentro de la entidad, sin saber su paradero de lo

que se deduce que fueron hurtados. Estos bienes tienen un valor superior a

los $12.637.086 correspondiendo al 23% del valor total del inventario.



107

- La Auditoría también encontró que se hicieron pagos de salarios y

prestaciones sociales en un mismo período a dos contralores, el titularsuspendido y el encargado. Además se pagaron primas de navidad por

sumas muy superiores a las legales sin ningún sustento legal y violando el

decreto 3155 de 1968 en su artículo 11.

- Varios de los funcionarios no se encuentran afiliados a una EPS desde

hace mas de un año, lo que podría generar eventuales demandas en el

futuro por este hecho.

2. Control de gestión y resultados

La Contraloría Departamental del Vichada ejerce vigilancia a través de la

Unidad fiscal, la cual tiene como función principal la de controlar el correcto

desarrollo de la rendición de cuentas, el control físico, de gestión, financiero,

de legalidad y la valoración de los costos ambientales.

La Unidad posee tres funcionarios, uno profesional (economista) y dos

bachilleres quienes dependen directamente del contralor quienes les asigna

la revisión de las cuentas de los colegios a los bachilleres, y la de los

municipios, gobernación, y entidades descentralizadas al profesional y a la

Unidad de investigaciones fiscales lo que a nuestro juicio mezcla dos tipos



108

de funciones diferentes, teniendo como consecuencia directa poca eficiencia

y celeridad.

Tiene a su cargo la vigilancia 18 entidades: la Gobernación del Vichada,

cuatro (4) Alcaldías municipales, el Hospital San Juan de Dios, las

Secretarías de Salud, dos (2) empresas industriales y comerciales del

Estado del orden municipal, la prefactura apostólica, y siete (7) colegios.

A juicio de la Auditoría la revisión de cuentas hecha por la Contraloría del

Vichada se encuentra reglamentada en la Resolución 018 de 1997. Esta es

imprecisa, no determina con claridad sus alcances, sin estipular de una

manera concreta de que manera y bajo que esquema las entidades objeto

de control deben presentar sus informes lo que crea un desorden a la hora

de recibir toda la información.

Otra falencia que encontró la Auditoría, fue la falta de un concepto claro por

parte de la Unidad, que permitiera de una manera clara y concreta saber el

nivel de eficiencia, eficacia y economía con que actuaron los responsables

del manejo de los recursos públicos.

Para nuestro estudio y para ilustrar lo expuesto anteriormente, escogimos un

colegio de los auditados en el informe encontrando lo siguiente:



109

Evaluación de Colegio20

- “Existen diferencia sin justificar entre los ingresos ($5.188.300) y la

ejecución de gastos ($7.087.060)- No se sabe que bienes tienen en inventario el colegio y por lo tanto no

se realiza ningún análisis a este.

- A la fecha no se tiene informe final de revisión de cuenta

correspondiente a la vigencia de 1999.

- No existe mecanismo alguno para la radicación de la recepción de las

cuentas.

- Presentación extemporánea de las cuentas de manera reiterada.

- Los papeles de trabajo no se archivan con la demás información de la

entidad vigilada.

- No envía informe de gestión y resultados

-

No existe pronunciamiento, opinión o concepto sobre la revisión de lascuentas donde la Contraloría dictamine el grado de eficiencia, eficacia y

economía con que han actuado los responsables de las entidades

vigiladas.”

3. Estado de las Finanzas Departamentales

La ley 330 de 1996 consagra en su artículo 9 que es obligación del Contralor

presentar un informe a la Asamblea Departamental sobre el estado de las

finanzas departamentales y municipales.

20 Tomado de informe Auditoría Delegada vigencia fiscal 1999-2000



110

La Auditoría encontró que tal obligación no fue cumplida ya que no presentó,

ni elaboró tal informe violando la ley.

4. Valoración de los recursos ambientales.

Es obligación de cualquier Contraloría hacer una valoración sobre el impacto

y deterioro por el uso de los recursos naturales y sobre gestión de la

protección, explotación y recuperación de los mismos por parte de las

entidades vigiladas. Esta obligación de rendir un informe sobre tal valoración

no se cumple por parte del Contralor.

5. Control interno

La Contraloría no ha elaborado ningún informe sobre la eficiencia del control

interno que se realiza en las entidades vigiladas lo que viola una vez mas laley 330 de 1996. La Auditoría General de la República procedió a elaborar

un cuestionario sobre la existencia y funcionamiento de la oficina de control

interno, constatando que no existe tal oficina y que la funcionaria que firma

como jefe de la oficina, es la misma responsable del área administrativa y

financiera, pagadora y ejecución presupuestal violando la ley 87/93 y

concentrando en cabeza de una misma persona demasiadas funciones y

responsabilidades teniendo como consecuencia directa poca celeridad y

eficiencia en el control fiscal.



111

De la evaluación hecha por la Auditoría se midieron los componentes del

sistema de control interno por unidad, arrojando como resultados promedioentre 1 y 2, lo que corresponde a un nivel pésimo y malo de gestión,

eficiencia, celeridad, y control interno, demostrando el grave estado actual de

la Contraloría

6. Participación Comunitaria

La Contraloría no ha fomentado la participación ciudadana en la

conformación de veedurías para el control de la gestión pública, puesto que

no existen programas que para el efecto se hayan elaborado y desarrollado

7. Responsabilidad Fiscal y Procesos coactivos

Están a cargo de la Unidad de de Investigaciones y la Unidad de Juicios yJurisdicción Coactiva.

La primera Unidad está compuesta por (2)dos funcionarios técnicos fiscales

que desarrollan las investigaciones fiscales. La segunda está a cargo de (1)

un abogado que desarrolla los procesos de juicios fiscales y de cobro de los

fallos por responsabilidad fiscal.



112

La Auditoría encontró la existencia de siete (7) expedientes, de los cuales

uno (1) se archivó, tres (3) mas se encuentran en juicio fiscal y las últimas

tres se adelantan en contra del Alcalde de Rosalía, el Ex Gobernador delVichada y el Alcalde y Tesorero del Municipio de Primavera.

Además, existen un proceso terminado por pago en la etapa de cobro

persuasivo y dos mas en etapa de cobro coactivo.

Síntesis de los problemas encontrados por la Auditoría

- Las Unidades no llevan un orden en los expedientes ya que no se hace una

foliación adecuada de los expedientes tal como lo prescribe el Código de

Procedimiento Civil en su artículo 125, lo que impide llevar un adecuado

control sobre las actuaciones corriéndose el riesgo de que se extravíe parte

de los expedientes sin que nadie lo note.

- No se realizan indagaciones preliminares en los casos en que los hechos

no han sido determinados con exactitud, lo que puede generar nulidades

futuras.

- No se utilizan herramientas como las medidas cautelares preventivas, lo

que dificulta el cobro coactivo en los casos en que exista responsabilidad

fiscal.



113

- Existen faltas de control en las actuaciones procesales en el proceso de

responsabilidad fiscal y cobro coactivo, lo que genera dificultades a la horade recuperar los dineros públicos.

8. Contratación administrativa

Varios de los contratos que celebró la Contraloría en el período que se

analizaron, no contaron previamente con la disponibilidad presupuestalviolando así el decreto 111 de 1996 y generar posibles incumplimientos a la

hora de hacer los pagos correspondientes y poner a la Contraloría en riesgo

por futuras demandas.

De la misma manera se encontraron contratos sin perfeccionar, donde no se

sabe con certeza cuales son las obligaciones de las partes generando

inseguridad jurídica para las partes.

Recomendaciones de la Auditoría.21

1. Que la Contraloría General de la República haciendo uso del control

concurrente y prevalente, ejerza el control fiscal en el Departamento y los

municipios para la revisión de cuentas.

21 Informe de la Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal



114

2. Adoptar las metodologías que ha diseñado la CGR para la - realización de

auditorias.

3. Capacitación del personal en control fiscal y técnicas de auditoria.

4. Buscar apoyo de la Gerencia de la Contraloría General de la República del

Departamento.

5. Adopción de formatos e instructivos que para el efecto ha dictado la

Contraloría General de la República.

9. Conclusiones

La Contraloría Departamental del Vichada, tuvo la responsabilidad de vigilar

la utilización de 43.395 millones de pesos por parte del Departamento, los

municipios y las entidades descentralizadas, realizando tan solo una

auditoría sin concepto alguno sobre niveles de eficiencia celeridad y

economía de los funcionarios encargados de la ejecución de tales dineros.

4.1.3 Informe de Auditor ía sobre la Contraloría Departamental del Nariño



115

Después de analizados los resultados de la Contraloría del Nariño por la

Auditoría Delegada, se encontraron como parámetro general que tiene serias

dificultades de gestión que afecta las posibilidades reales de lograrresultados y cumplir con los objetivos y la misión para la cual está instituida

la entidad.


- En la División de Control Fiscal Técnico Integral existen 5 secciones de las

cuales 3 podrían fusionarse para que no haya duplicidad de funciones y se

haga mejor programación de las actividades misionales, más ágil la

ejecución de las mismas y mayor presencia en trabajo de campo.

- Las transacciones de la entidad no se registran en forma exacta, veraz y

oportuna que entorpece muchas veces la toma de decisiones.

- Existe también falta de diligencia por parte de las administraciones

anteriores, puesto que no se da cumplimiento a los procedimientos contables

establecidos por la Contaduría General de la Nación, en el sentido de

reconocer los hechos económicos en el momento que se causen.

2. Control interno



116

Aunque dentro del organigrama existe la Oficina de Control Interno con

funciones definidas y con conocimiento de los funcionarios encargados de la

Oficina, no hay controles definidos para los procesos y actividades. No existeindicadores de desempeño para evaluar la gestión, ni tampoco mecanismos

para evaluar las actividades de control o la implementación de las mismas.

En general se aprecia una falta de aplicación de la normatividad vigente e

inobservancia del debido proceso en los procesos administrativos

sancionatorios.

Después de haber calificado la Contraloría departamental de Nariño como

deficiente, la auditoría llego a las siguientes conclusiones, de las cuales

emanan unas recomendaciones:

La cultura del autocontrol no se ha comunicado a los funcionarios de la

entidad mediante estrategias informativas o de capacitación.

No existen manuales de control interno que se constituyan en un elemento

primordial del proceso de capacitación de los funcionarios responsables,

tanto de la Oficina de Control Interno, como de la línea de organización.



117

Con respecto a la dirección y administración del talento humano se realiza

evaluación permanente del desempeño cada 6 meses, pero no se ha

establecido un sistema de méritos.

El manejo de los riesgos no se hace de forma eficiente ya que las medidas

de seguridad para la custodia y conservación de activos, de registros y de

documentos no son adecuadas. Aunque exista una persona encargada del

archivo y custodia de los documentos, esta dependencia queda fuera de las

instalaciones físicas de la contraloría lo que representa un alto riesgo para la

conservación de los documentos.

Los controles físicos sobre los activos registrados en contabilidad no se hace

de manera periódica ni frecuente.

La oficina de control interno de la Contraloría General del Departamento de

Nariño, no hace presencia continua, seguimiento efectivo y actas de

compromiso en las diferentes dependencias de la entidad.

No existen acciones para manejar los riesgos ni mecanismos para anticipar,

identificar y reaccionar a los eventos o actividades rutinarias, que afecten la

consecución de los objetivos de la entidad, ni un Plan de contingencia que

tenga estipuladas acciones especificas cuando se presente un hecho en el

cual no se ha realizado planeación durante el proceso formal.



118

No existe compromiso por parte de la entidad para establecer un control

interno serio y periódico lo que hace ineficiente a la entidad a la hora deevaluar sus resultados

La evaluación al sistema de control interno permite concluir que este no

proporciona seguridad razonable para que se cumplan los objetivos

propuestos tendientes a generar efectividad y eficiencia en las operaciones.

Responsabilidad fiscal y procesos coactivos

En el área de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva de la Contraloría a

pesar de contar con las herramientas jurídicas para el desarrollo de las

diferentes etapas del proceso, se vulneran constantemente los principios

generales del derecho procesal. No se da aplicación, ante todo al Art. 29 de

Constitución Política, Código de Procedimiento Civil, ley 42 de 1993, y las

resoluciones orgánicas emitidas por la C.G.R para el ejercicio del control

fiscal. Igualmente para el trámite del proceso fiscal, transcurren meses y

años sin fallar un expediente.

- Ha habido negligencia en el manejo de las investigaciones, por cuanto no

se halla justificación alguna para que una vez que se ha tenido conocimiento



119

de un hecho, no se inicie actuación con la inmediatez requerida, permitiendo

que con el transcurso del tiempo se genere la caducidad.

- Nunca hay desplazamiento del funcionario, se limitan a llevar la

investigación desde el escritorio; con lo que se permite en muchos casos que

la acción caduque.

- En Jurisdicción Coactiva, se demuestra una acción muy débil para ejecutar

a la aseguradora que ha garantizado el manejo de fondos o cumplimiento del

objeto de contrato. No se le notifica en la oportunidad ni en la forma debidas;

lo que permite que ésta evada el pago, mediante la figura de la caducidad o

de revocatoria por violación al debido proceso.

- El personal asignado a la División de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción

Coactiva es escaso, teniendo en cuenta, que esa dependencia es la

encargada de ejecutar y recaudar los recursos que han causado un

detrimento del patrimonio.

Control de Gestión y Resultados

- De los resultados obtenidos por la Auditoría Delegada esta concluyó que la

oficina de Control de Gestión y Resultados no da cumplimiento a su deber,



120

ya que solamente esta haciendo un control físico, desvirtuando el sentido y

propósito misional para la cual fue creada.

- La Auditoría verificó que a la Asamblea Departamental de Nariño, no se le

ha practicado Auditoria y tampoco se encuentra programada en el Plan de

Auditorías vigencia 2000. Igual sucede con la Contraloría Municipal de Pasto.

Contratación

- Para la selección de personal de algunos cargos, no se está dando

cumplimiento a los requisitos establecidos en el manual de funciones y

requisitos.

- El 90% del personal de la entidad es de carrera administrativa lo querepresenta una fortaleza, para la programación y el logro de metas.

- La Entidad nombra personal externo, para suplir las vacantes por licencias

de maternidad, generando costos adicionales a la Contraloría

Departamental.

- El 100% de las hojas de vida de los funcionarios pertenecientes a la

Contraloría no tiene la información actualizada. Así mismo se observó que



121

para tomar posesión de los cargos no se cumple estrictamente con los

requisitos solicitados para este acto.

- Existen presuntas irregularidades en el manejo de las comisiones no

remuneradas solicitadas por empleados oficiales, para acceder a cargos de

libre nombramiento y remoción dentro de la Contraloría.

- La Contraloría cuenta en su mayoría con elementos de trabajo que no

representan garantía para lograr una eficaz labor en las actividades que

desarrolla la entidad, las cuales se realizan en máquinas de escribir

manuales que presentan un estado regular.

- La entidad no cuenta con instalaciones adecuadas para el manejo del

almacén y el archivo general de la Contraloría. Estas dependencias

funcionan en el sótano de la Gobernación.

4.1.4 Informe de Auditor ía sobre la Contraloría Departamental del Valle

Como resultado de la activación armónica e integral de los sistemas de

control vinculados en el ejercicio de auditoría integral practicada a la

Contraloría Departamental del Valle, se evidencia que ésta tiene serias

dificultades de gestión, que afectan las posibilidades reales de lograr



122

resultados y cumplir con los objetivos y la misión para la cual está instituida

la entidad.


Del análisis efectuado en la revisión a los estados financieros de la

Contraloría Departamental del Valle a 31 de diciembre de 1998 y 1999, se

estableció que dichos estados financieros aunque fueron tomados fielmente

de los libros de contabilidad, no presentan razonablemente la situación

financiera de la Entidad; por cuanto no contienen las revelaciones

suficientes; lesionando lo establecido en el Plan General de Contabilidad

Pública y observándose que la información financiera, económica y social no

es íntegra y verificable.

El análisis de la situación financiera de la Contraloría Departamental del

Valle, muestra una entidad no viable; con una carga prestacional fuera de

todo control; con un manejo ineficiente de los recursos y una muy baja

gestión en cuanto a la recuperación de la cartera.

Las actividades propias de Control Interno no se llevan a cabo. El nivel de

seguridad en el manejo de cierto tipo de actividades es muy deficiente; por

ejemplo, documentos como los recibos de caja, órdenes de gasto y órdenes

de pago, no están debidamente prenumerados, con lo cual se facilita

modificar o remplazar el contenido de cada uno de estos documentos.



123

El software de información contable y financiera de la Contraloría del Valle

es deficiente, obsoleto, poco funcional y no ofrece los niveles de seguridadrequeridos en el manejo de este tipo de información.

De otro lado, la oficina de control interno de la Contraloría, no hace

presencia continua, ni seguimiento efectivo, ni actas de compromiso en las

diferentes dependencias de la entidad.

En el informe final del primer semestre de 1999, elaborado por la Auditoría

General de la República, se advirtió a la Contraloría sobre el desfase

presupuestal que se presentaría y que por lo tanto recomendaba realizar las

gestiones necesarias tendientes a reducir el presupuesto o que

implementara un plan de ajuste.

La Entidad no le ha dado la importancia que merece el manejo del Archivo

de la institución el cual representa parte del patrimonio documental del

Departamento

Con base en el resultado obtenido de la evaluación del Plan Operativo por

Dependencias de la Contraloría Departamental del Valle para 1999, en

general se puede concluir que la gestión de la entidad es baja con tendencia



124

a seguir descendiendo, si no se aplican correctivos, políticas de choque y un

plan de monitoreo y mejoramiento, especialmente en el área misional.

Con base al análisis de la Auditoría se puede concluir lo siguiente:

2. Control Interno

La evaluación y conceptualización del sistema de control interno en la

Contraloría Departamental del Valle, de manera global, se valoró en el rango

de deficiente, ya que no se ha implementado un sistema de control interno

que abarque todas las áreas de la organización, el cual contenga controles

que permitan la correcta ejecución de las funciones y actividades para

garantizar la eficacia, la eficiencia y la economía en el manejo de los

recursos y en el desarrollo de la gestión.

El Contralor del Departamento del Valle no está dando cumplimiento total a

lo establecido en la Constitución Política y la Ley 87 del 29 de noviembre de

1993, artículo 6 “RESPONSABILIDAD DEL CONTROL INTERO...”

Esta Auditoría considera que el Sistema de Control Interno se ha venido

implantando en la Contraloría Departamental del Valle, sobre bases

endebles, ya que no existe una voluntad decidida para hacerlo y la no-

existencia o desarrollo de métodos, procedimientos, información adecuada,



125

indicadores, entre otros. La no existencia de estos factores no es excusa

para que no se dé cumplimiento a la ley; además, su desarrollo sería una

contribución importante.

No existe un compromiso institucional sobre la necesidad de implantar el

sistema de control interno; ya que a la oficina no se le ha prestado la

importancia debida y el control interno sigue viéndose como algo externo o

policivo y no como una herramienta gerencial.

3. Control de Gestión y Resultados

La Dirección de Control de Gestión y Resultados no está liderando a

cabalidad el posicionamiento y gestión misional del área de control fiscal, por

cuanto el nivel de cobertura en trabajo de campo, con la práctica deauditorías es muy bajo, frente a la población total de sujetos y puntos de

control, incidiendo en los resultados esperados y en el cumplimiento de los

objetivos propuestos.

Durante las vigencias 1998, 1999 y corrido del 2000, la Contraloría no realizó

visitas de control posterior a las obras contratadas en el Departamento. Esta

situación implica que el control posterior sólo se está ejerciendo sobre la



126

documentación recibida y no se realiza control físico a las obras como lo

exige la Ley.

Ninguna entidad del orden central, descentralizado y municipal rindió las

planillas de contratos suscritos en los términos previstos en la Resolución

Reglamentaria 022/96, así como tampoco las planillas de las actas que se

generan durante las obras, durante la vigencia de 1999. Esta

extemporaneidad no se sanciona conforme a la Ley.

Al observar el control que se lleva de las denuncias revisadas en la

Secretaría General es de resaltar que, a pesar de que están las fechas de

recibido de las mismas, el quejoso, el municipio, el estado de la queja, no se

lleva un consecutivo ni un libro de radicación que permita tener mejor control

y seguimiento de las mismas.

Las Auditorías relacionadas fueron practicadas en su gran mayoría por

funcionarios del nivel técnico.

La Contraloría Departamental del Valle no está vigilando a cabalidad el

cumplimiento de los planes de desempeño, haciéndoles el respectivo

seguimiento y control a fin de que los entes territoriales no continúen en

déficit fiscal que la conducen a empeorar la situación de los mismos y a

comprometer mas dinero del que pueden.



127

De los hallazgos relacionados en los informes de auditoría integral, se

observó que la Contraloría no ha adelantado ningún tipo de acción o gestiónpara establecer responsables, ni ha compulsado copias a los organismos

competentes; por lo que estaríamos ante una conducta de omisión,

incurriendo en una presunta violación del artículo 29 de la Ley 190/95,

artículos 22 y 40 numerales 1,19,22 y 23 de la Ley 200 de 1995.

El porcentaje de cobertura de las auditorías realizadas en 1999 fue del 1.7%,

frente a la población total de los entes fiscalizados por la Contraloría del

Valle.

La falta de un Plan Estratégico Operativo donde se programe con criterio

técnico especializado y objetivo, las auditorías integrales, muestra una

escasa capacidad del organismo fiscalizador para determinar cambios

sustanciales en la gestión del Departamento del Valle.

Evaluadas las oficinas delegadas de la Contraloría en los municipios y

entidades sujetos de control fiscal, se evidencian deficiencias y debilidades

de control interno. Es un claro índice de la mala gestión por parte de la

Contraloría del Valle en los municipios y entidades donde tienen adscrito

personal para la vigilancia y control fiscal.



128

Del cálculo de los indicadores y de la evaluación de la gestión y resultados

de la Contraloría del Valle, se evidencia que ésta presenta grandes

debilidades que repercuten notablemente en el desarrollo de la actividadmisional; ya que no se está haciendo la correcta adquisición ni asignación de

los recursos disponibles, ni la utilización de los mismos en forma correcta

para obtener el máximo resultado.

4. Responsabilidad Fiscal

La Contraloría Departamental del Valle, presenta una gestión baja en cuanto

a la recuperación de los recursos que han causado detrimento al patrimonio

nacional.

Se evidenció falta de análisis al momento de decidir el cierre y archivo de

algunas indagaciones preliminares; pues resulta contradictorio el hecho de

que en la valoración de las pruebas recaudadas se encuentren elementos

que evidencian la inversión de recursos, bien sea en obras o en pagos de

contratos de adquisición de bienes entre otros; en los que sin presentar

pruebas de que no hubo detrimento se afirma que no lo hubo.

Por lo que estaríamos ante una conducta de omisión por parte del

funcionario fallador, incurriendo en una presunta violación al artículo 29 de la

ley 190 de 1995, artículo 40 numerales 1, 22, y 23 de la ley 200 de 1995 y el

artículo 150 del código Penal.



129

Lo anterior, obliga a la AGR a dar conocimiento a la Procuraduría General de

la Nación, y a la Fiscalía, para que allí se investigue la conducta de cada unode los funcionarios que han emitido fallos de archivo a priori, con el

argumento de que no se constituyó detrimento patrimonial, sin recaudar

pruebas de tal afirmación.

El personal asignado a la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción

Coactiva es escaso, teniendo en cuenta, que esa dependencia es la

encargada de ejecutar y recaudar los recursos que han causado detrimento

del patrimonio.

5. Control ambiental

No existen los mecanismos de comunicación entre las dependencias de la

contraloría, que permitan la identificación en cuanto al desarrollo de las

actividades en el tema ambiental

La subdirección debe realizar una programación más efectiva en cuanto a la

realización de las actividades en campo, con relación a la evaluación de

proyectos desarrollados por las entidades sujetas a su vigilancia y que

ocasionan impactos al medio ambiente



130

6. Conclusiones

La Contraloría Departamental del Valle, incumple lo establecido en la Ley

152 de 1994, por cuanto carece de un Plan Indicativo que le permitaorganizar y orientar estratégicamente las acciones de la entidad, para

alcanzar los objetivos acordes con su misión y con el Plan de Desarrollo del

Valle de 1998 a diciembre de 2000.

La Contraloría Departamental del Valle no elaboró un plan acorde con el

mandato institucional de tres años, donde se establecieran parámetros para

evaluar el Plan de Desarrollo Departamental y planes en general de cada

uno de los sujetos de control fiscal. En consecuencia la Contraloría no está

en condiciones adecuadas de emitir un informe como tal de evaluación de la

gestión de cada uno de los sujetos de control fiscal y de la administración

pública departamental del Valle.

Recomendaciones Auditoría

De lo anterior, la Auditoría General de la República llegó a las siguientes

recomendaciones, para que de esta manera se solucione los problemas que

está atravesando la Contraloría Departamental del Valle:



131

1. Es importante hacer la planeación participativa y concertada, para que

tenga un despliegue adecuado y suficiente en todos los niveles y espacios

de la organización; Por tanto, la planificación de la gestión debe asumirsecomo una responsabilidad corporativa, tanto en su construcción como en su

ejecución y evaluación.

2. El sistema de control interno debe ser diseñado dentro de los criterios de

integridad y totalidad, donde el factor humano sea base fundamental para la

orientación de la organización hacia la búsqueda del desarrollo armónico de

su misión.

3. El monitoreo requiere que todos los involucrados se familiaricen con los

objetivos del programa, se determine un sistema de información, se

presenten informes periódicos de los resultados obtenidos y se intervenga

para mejorar el desempeño del programa.

4. Con relación al fomento de la cultura del autocontrol se deben

implementar mecanismos para dicho fin, con el propósito de que todas las

áreas conozcan las bondades que ofrece el sistema. Puede realizarse a

través de talleres, ejercicios didácticos, publicaciones, etc.



132

5. El ejercicio del control interno debe hacerse siguiendo los principios de

igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad,

publicidad y valoración de costos ambientales.

6. Armonización entre el sistema de planeación, las normas, métodos y

procedimientos de la organización y los medios de seguimiento y evaluación

disponibles.

7. Formulación clara de metas y objetivos institucionales.

8. La creación de un sistema de autocontrol requiere del compromiso de la

organización y de sus funcionarios como un todo para llevarlo a cabo.

9 El desarrollo de un sistema de información oportuna y confiable que

permita la evaluación continua y la formulación de indicadores de

desempeño.

10. Aportes del sistema de control interno a las organizaciones: Diagnosticar,

concluir, recomendar, comprobar, informar y vigilar.

11. La Auditoría General de la República, recomienda a la Contraloría del

Valle, presentar un informe detallado en el menor tiempo posible a la

Asamblea Departamental, en el que describa la crítica situación financiera



133

por la que atraviesa la entidad, puesto que de no conseguirse una adición

presupuestal que cubra el cien por ciento de las pérdidas acumuladas, se

podría llegar a un cierre de la misma por falta de recursos para sufuncionamiento.

12. También se recomienda a la Contraloría Valle, en lo posible lograr la

modernización de los equipos con que cuenta la entidad y, además, dotarla

de equipos de computación, para de esta manera agilizar los procesos

misionales.

13. Debe entenderse el control de gestión y resultados como un instrumento

para medir la planeación y promover la calidad y oportunidad de las

decisiones de los administradores públicos.

14. Se recomienda que la Secretaría General adopte un libro exclusivo

donde se radiquen las quejas de forma consecutiva y con su respectivo

número de identificación, con el fin de tener mejor control y seguimiento de

las mismas y quede un archivo dentro de la institución.

15. Es importante revisar los criterios establecidos para la designación del

personal de la Contraloría que interviene en la práctica de las auditorías

programadas.



134

16. No obstante, las dificultades de tipo financiero y la falta de planeación

estratégica, se hace necesario ampliar el número de auditorías para el año

2000, programando entidades como el Despacho del Gobernador,Secretarías Departamentales, Establecimientos Públicos, Empresas

Industriales y Comerciales, que por su complejidad deben ser evaluadas

periódicamente. Además, por su ubicación y cercanía dentro del mismo

perímetro de la ciudad donde funciona la Contraloría del Valle, no requieren

desplazamientos que genere gastos de movilización y pernoctada.

17. Previo un estudio, análisis y diagnóstico, se deben programar las

auditorías integrales con el alcance y tiempo necesario, que permita evaluar

con calidad la gestión misional de las entidades fiscalizadas.

18. Es importante establecer en forma inmediata un plan estratégico de

contingencia, donde se vincule a todo el personal del nivel directivo, ejecutivo

y profesional de la Contraloría en la realización de las auditorías que se

programen para el año 2001.

19. De acuerdo con lo reflejado en el cálculo de los indicadores, para elevar

el nivel de gestión y resultados de la Contraloría del Valle se recomienda

adoptar los correctivos, sugeridos por la Auditoría General de la República.



135

20. De acuerdo con lo observado, y con el propósito de que la Contraloría

este en condiciones de cumplir eficientemente su misión, se deben asumir

retos y aumentar el nivel de gestión y resultados, para lo cual se hacenecesario liderar un plan operativo de contingencia realizable, estableciendo

políticas, estrategias y reorganizando tácticamente las dependencias de la

entidad, para cumplir con mas eficiencia el desarrollo del objeto misional.

21. Calcular indicadores de gestión que le permitan evaluar su eficiencia y

eficacia y la toma de decisiones para el mejoramiento de la entidad.

22. Se recomienda establecer mecanismos de comunicación entre las

dependencias de la Contraloría, que permitan la identificación de las

actividades en el tema ambiental.

23. La Contraloría debe establecer los mecanismos necesarios para que las

entidades sujetas de vigilancia les reporten la información que contenga la

gestión ambiental desarrollada por ellas.

24. El informe sobre el estado de los recursos naturales y del medio

ambiente debe contener datos sobre la caracterización ambiental; es decir,

de los recursos naturales existentes en el departamento y su degradación.

Esta información la pueden aportar las entidades responsables del tema



136

ambiental, como las Corporaciones Autónomas Regionales, las Umatas y la

Secretaría del medio ambiente.



137

5. BASES PARA UN NUEVO MODELO DE CONTROL FISCAL

5.1 PROPUESTAS DEL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA

Concepto del Contralor General de la República sobre modelo actual de

control Fiscal 22

En el libro publicado por la Contraloría General de la República "El Contralor

ante el Congreso 1998-2000", el doctor Carlos Ossa Escobar respondió un

cuestionario presentado por el Congreso en el que se le pregunta según su

criterio por las reformas que se deben hacer al modelo actual de control

fiscal, para volverlo veraz y eficaz.

A su juicio, el control fiscal en Colombia regulado por la ley 42 de1993, no

cuenta con los instrumentos necesarios para la lucha contra la corrupción ya

que los sistemas de control actuales son fácilmente violados por los

corruptos.

22 "El Contralor ante el Congreso 1998-2000", Contraloría General de la República,noviembre del 2000



138

Con el cambio de un modelo de control previo y perceptivo a uno posterior y

selectivo se corrigieron vicios importantes pero aun así, los procesos fiscales

y en últimas el resarcimiento patrimonial por parte del Estado se hace cadavez mas lento e ineficaz por la dificultad de obtener pruebas que lleven a

demostrar la responsabilidad de los funcionarios encargados de administrar

los dineros públicos. Esto ha hecho que la CGR proponga el establecimiento

del control de advertencia. Con esto el órgano de control, tendrá la facultad

de advertir oportunamente a la entidad vigilada para que prevenga la

comisión de un daño patrimonial del Estado y corregir situaciones riesgosas

donde se está poniendo en riesgo el erario público.

“Este control de advertencia no puede confundirse con el control previo y

selectivo que consistía en una vigilancia numérica legal examinando con

antelación a al ejecución de las transacciones u operaciones, los actos y

documentos que las originan y soportan, con el fin de comprobar el

cumplimiento de las normas, leyes y procedimientos establecidos. Así pues,

el control previo, se caracterizaba por estudiar y aprobar el gasto con

anterioridad a su ejecución.

Este modelo terminó convirtiendo a las contralorías en entes de revisión

técnica y a coadministradores de la gestión fiscal



139

Con la Constitución de 1991 se pasa al control posterior y selectivo lo que

tuvo como consecuencia principal que el control interno lo debieran realizar

las propias entidades de la Administración pues son ellas en una primerainstancia quienes deben vigilar la adecuada destinación de los dineros

públicos. Este sistema es el denominado autocontrol de las entidades. En

segunda instancia, la Contraloría debe evaluar y conceptuar sobre el sistema

de control interno utilizado por la entidades sujetas a control.”

Este nuevo sistema tiene como ventaja que el órgano de control puede

comprobar con cierta facilidad la responsabilidad de la entidad y de los

funcionarios que la representan. El problema se presenta por actuar después

de haberse cometido el perjuicio patrimonial.

De ahí que se proponga un control de advertencia, que detecte posibles

situaciones de riesgo para que la entidad correspondiente tome las medidas

necesaria para evitar el perjuicio.

En segundo lugar, el Contralor considera que se debe aumentar el nivel de

profesionalización al interior de los órganos de control. Esto garantizará la

seriedad e imparcialidad en sus actuaciones de l mismo modo que hacer uso

efectivo de sus recursos convirtiéndose en un órgano con un grado de

eficacia mucho mas alto.



140

5.2 PROPUESTAS DE LA AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

A través de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se trato demodernizar las instituciones y los mecanismos de control de función pública.

Justamente el organismo encargado de vigilar la gestión del país, la

Contraloría General de la República, fue una de las entidades

reestructuradas en la nueva Constitución que generó mayores decepciones

en re4lación con lo que ella se esperaba. Es así, que frente al problema de

corrupción surgiera una institución como la Auditoría General de la

República, como una natural respuesta del constituyente de 1991 a este

nivel de deterioro a la Ineficiencia de los mecanismos fiscalizadores.

La H. Corte Constitucional mediante Sentencia C-499 de 1998, M.P Eduardo

Cifuentes Muñoz, le reconoce a la Auditoría autonomía jurídica,

administrativa y presupuestal, para que pudiese cumplir a cabalidad con las

funciones que el constituyente le encomendó.

Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha estimado que el ejercicio del

control fiscal externo impone, como requisito esencial, que los órganos que

lo lleven a cabo sean de carácter técnico y gocen de autonomía

administrativa, presupuestal y jurídica.23 De manera general, la Corporación

23 SC-132/93 (MP. José Gregorio Hernández Galindo); SC-374/95 (MP. Antonio BarreraCarbonell); SC-534/93 (MP. Fabio Morón Díaz); SC-167/95 (MP. Fabio Morón Díaz); SC-



141

ha considerado que la autonomía que ostentan los organismos que llevan a

cabo funciones de control fiscal externo debe ser entendida en el marco del

Estado unitario (C.P., artículo 1°), lo cual significa que ésta se ejerce conarreglo a los principios establecidos por la Constitución Política y la ley.24 En

este sentido la mencionada autonomía consiste, básicamente, en el

"establecimiento de una estructura y organización de naturaleza

administrativa especializada, a la cual se le ha asignado un haz de

competencias específicas en relación con la materia reseñada, que pueden

ejercerse dentro de un cierto margen de libertad e independencia, a través

de órganos propios, y que dispone, al mismo tiempo, de medios personales

y de recursos materiales de orden financiero y presupuestal que puede

manejar, dentro de los límites de la Constitución y la ley sin la injerencia ni la

intervención de otras autoridades u órganos."25

Así las cosas, tal como lo dispuso la H. Corte la Auditoría goza de autonomía

jurídica, administrativa y presupuestal para su gestión.

De esta manera, la Auditoría a realizado su misión de tal forma que se

pudieron llegar a varias conclusiones acerca de las contralorías

departamentales y municipales. Es así, que se puede observar que las

586/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo); SC-100/96 (MP.Alejandro Martínez Caballero); SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).24 SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).25 SC-272/96 (MP. Antonio Barrera Carbonell).



142

contralorías departamentales le costaron la país en el año de1998 $86.276

millones, en el año de 1999 $92.350 millones y en el año 2000 $77.268

millones, es decir estas cifras traídas a valor presente representaaproximadamente $306.113 millones, lo que representa un 0.2 % del PIB.

De otro lado, en el orden municipal y distrital el costo fue de $132.124

millones lo que representa 0.1% del PIB.

Corolario de esto, la Auditoría al examinar estas cifras tan altas y

representativas observó que de las 30 contralorías departamentales

auditadas, el 90% presentan graves deficiencias en sus operaciones

contables y presupuestales.

Es así, que después de analizar a estas contralorías departamentales se

pudo observar, que por ejemplo en la Contraloría de Cundinamarca durante

la vigencia de 2000 por cada $771 millones de costo de recuperó $1 millón.

En la Contraloría del Magdalena por cada $483 millones de costo se

recuperó $1 millón. Pero de los casos más absurdos fueron las contralorías

departamentales del Guaviare, Guainía y Vaupés que con un presupuesto

de $785 millones no recuperaron suma alguna.

De otro lado, la evaluación realizada por la Auditoría General de la República

de la gestión de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva que adelantan



143

las contralorías, permitió demostrar que ni la Contraloría General de la

República, como las contralorías departamentales poseen una base de datos

de los procesos que se adelantan y del estado en que se encuentran,hechos que impiden realizar el control y el seguimiento que se podría hacer

por parte de la Auditoría. Así mismo, esta situación genera más de una

investigación por los mismos hechos, denunciados por diferentes fuentes, lo

que implica un desgaste de la administración, la posible violación de los

derechos fundamentales y de los principios rectores de los procesos de

responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.

En conclusión, la situación actual del manejo fiscal en Colombia llevó a la

Auditoría a proponer la declaratoria de emergencia del modelo de control

fiscal del país, y propuso reformarlo integralmente.

Lo que se propone es redefinir un único órgano de control fiscal con

desconcentración de la función en lo regional y municipal, y con una

comunicación estrecha entre ellos por vía del control de tutela.

En el mismo sentido de las reformaciones propuestas se considero oportuno

que las contralorías no instruyan ni adelanten juicios fiscales ni procesos de

jurisdicción coactiva, con excepción del cobro de los créditos a favor de su

propio presupuesto.



144

Esta función quedaría radicada en cabeza de la jurisdicción contencioso

administrativa incluidos los jueces administrativos, de conformidad con la

distribución de competencias que establezca la ley.

Los procesos de jurisdicción coactiva serían tramitados de manera incidental

por cada una de las entidades afectadas por la decisión, y contra sentencias

de la jurisdicción contencioso administrativa.

Así las cosas, el control debe seguir siendo posterior y selectivo. Sin

embargo, la Contraloría, bajo su propia responsabilidad, verdad sabida y

buena fe guardada, debería intervenir fiscalmente y en forma excepcional a

sus vigilados, de manera previa o concomitante ante hechos notorios de

corrupción.

De esta manera, la Auditoría General cree conveniente, que además de la

revisión del modelo, se debe trabajar sin tregua en la constitución de un

poder moral para la República, tal y como lo propuso ésta en el desarrollo

del Primer Encuentro Nacional de Órganos de Control

El poder ciudadano surge entonces para prevenir, investigar y sancionar los

hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa, además

de velar por la buena gestión y legalidad en el uso del patrimonio público, por



145

el cumplimiento y la aplicación del principio de la legalidad en toda la

actividad administrativa del Estado.



146

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En la parte final de nuestra investigación quisimos plasmar algunas

propuestas con el fin de complementar o modificar el modelo existente que

consideramos altamente ineficiente, desorganizado y corrupto.

1. El costo anual de las contralorías distritales y municipales es

exageradamente elevado ($132.124 millones aproximadamente, excluyendo

Cartagena y Bogotá) ya que el porcentaje de recuperación de dineros es

bastante bajo, teniendo como consecuencia un costo muy alto para un

beneficio muy reducido. Por lo anterior, y como una alternativa altamente

eficiente, se propone la contratación del control fiscal por medio deAuditorías privadas externas que reemplacen a las Contralorías municipales.

Las ventajas de esta propuesta son muchas entre las cuales destacamos las

siguientes:

a. Los costos para el funcionamiento del control fiscal bajarían

sustancialmente ya que evidentemente la contratación de una auditoría

privada costaría mucho menos.



147

b. En segundo lugar, aumentaría el nivel de profesionalismo en la actividad

ya que en la actualidad solo el 30% de los funcionarios que trabajan el las

Contralorías son profesionales lo que demuestra la poca instrucción paradesarrollar cargos de tanta responsabilidad como la del control fiscal.

c. La contratación de estas auditorías deberá hacerse por medio de licitación

pública, acompañada de una veeduría ciudadana al momento de la

evaluación y adjudicación de los contratos. Esto permitirá que exista total

transparencia en la escogencia definitiva de las auditorías encargadas, que

en el futuro ejercerán el control fiscal en los municipios.

d. Como consecuencia de lo anterior, estas auditorías privadas, deberán

rendirle cuentas a las Contralorías Departamentales y excepcionalmente a la

Contraloría General de la Nación que no perderá nunca competencia para

inspeccionar y vigilar la tarea realizada por tales auditorías.

2. Las Contralorías, en los procesos de Responsabilidad fiscal, solo

intervendrán en la parte investigativa mas no en el proceso como tal, ni en la

toma de decisión en cuanto a responsabilidades en el manejo del dinero

público ya que esta función se le trasladaría al Contencioso administrativo o

a la justicia ordinaria.



148

3. Como se expuso anteriormente, el Estado gasta demasiado dinero en el

funcionamiento de estos órganos de control. Por tal motivo consideramos

que para volver el modelo más austero, pero más eficientes, se deberán unirvarias contralorías de departamentos colindantes, para conformar una

regional y vigilar así su correspondiente región. La Constitución de 1991,

permite en su artículo 306, que dos o más Departamentos se puedan

constituir en regiones administrativas y de planificación con personería

administrativa, autonomía y patrimonio propio. Para efectos del control fiscal

se podrá tomar como base el artículo anteriormente señalado y ampliar su

aplicación.

En caso de no abolirse la totalidad de las contralorías municipales, podrá

aplicarse la figura anterior pero en el nivel Municipal. Dos o más municipios

colindantes podrán unirse y crear contralorías de área metropolitana

tomando como base para su sustento el artículo 319 de la Constitución

Política de 1991.

De lo anterior resulta que para efectos del Control Fiscal, la Constitución

debe reformarse y abrir la posibilidad para que puedan conformarse

contralorías regionales, que podrán a su turno tener asistencia de auditorías

privadas en ciertos aspectos del control.



149

4. Por otro lado, se le debe dar mas importancia al tema de las veedurías

ciudadanas conformadas por asociaciones de profesionales de distintos

campos y actividades para ejercer simultáneamente con las Contralorías yAuditorías privadas el control fiscal.

Si bien es cierto que existen aisladamente ciertos casos donde unas pocas

contralorías promueven este tipo de veedurías, la mayoría las olvidan y hasta

las rechazan.

El gobierno nacional pretende expedir un decreto creando las Veedurías que

planteamos, pero que hasta el momento es incierta su expedición, siendo

apremiante y definitivo la implementación inmediata de estas normas.

Hemos querido transcribir el proyecto de Decreto que no se ha expedido

aún:

DECRETO

“Por el cual se reglamenta parcialmente el Capítulo Octavo de la ley 489 de

1998, conformando y reglamentando los Consejos Ciudadanos de Control de

Gestión y de Resultados de la Inversión Pública

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA



150

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial, de

la facultad que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución

Política, para facilitar el cumplimiento del Capítulo Octavo de la Ley 489 de

1998, sobre Democratización y Control Social de la Administración Pública

Decreta:

Artículo Primero: Conformación y Naturaleza. Se conformará un Consejo

Ciudadano de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública –

CGRI- en cada Departamento. Cada CGRI será una instancia permanente

de participación ciudadana responsable de promover el control efectivo por

parte de la ciudadanía sobre la gestión pública y sus resultados y decanalizar las iniciativas ciudadanas para prevenir y controlar los delitos

contra la administración pública.

Artículo Segundo : Convocatoria. Los Consejos Ciudadanos de Control de

Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, serán convocados por el

Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción o quien haga sus

veces.

Artículo Tercero: Composición. Los Consejos Ciudadanos de Control de

Gestión y de Resultados de la Inversión Pública, estarán integrados por: Un

representante del Consejo Departamental de Planeación Un representante

de la Cámara de Comercio de la capital del respectivo departamento. Un

representante de las Organizaciones Veedoras Un representante de las

Universidades o de las instituciones de Educación Superior del respectivo

Departamento. Un representante de las Asociaciones de Profesionales o delos Gremios Empresariales. Un representante de las agremiaciones de

jóvenes Un representante de los Sindicatos PARÁGRAFO I: Los Consejos

Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública

podrán instalarse y empezar a funcionar con un mínimo de cinco (5)



151

miembros, mientras que el Director del Programa Presidencial de Lucha

contra la Corrupción o quien haga sus veces, designe los otros dos (2)

miembros. PARÁGRAFO II: En los casos en los que no exista una de las

anteriores organizaciones en un departamento, se podrán tener en cuentalos postulados de este mismo tipo de organización con sede en otro

departamento, siempre y cuando el postulado sea residente en el

departamento en cuestión.

Artículo Cuar to : Sede. Cada CGRI tendrá sede en la capital de su

departamento.

PARÁGRAFO: Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital; Barranquilla, DistritoEspecial Industrial y Portuario; Cartagena de Indias, Distrito Turístico y

Cultural y Santa Marta, Distrito Cultural e Histórico, como capitales de

Cundinamarca, Atlántico, Bolívar y Magdalena, respectivamente, se

entenderán incorporados a su correspondiente departamento.

Artículo Quinto: Funciones: Son funciones de los Consejos Ciudadanos de

Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública:

1. Colaborar con los organismos de control de la administración pública y

ejercer vigilancia sobre los resultados de los mismos.

2. Estimular y propiciar la creación de veedurías ciudadanas a la ejecución

de políticas públicas, de contratos y proyectos de inversión pública,

asegurando la comunicación permanente con ellas y estimulando su

actividad y resultados.

3. Examinar y efectuar las correspondientes sugerencias a las entidades

públicas de su Departamento, para que modifiquen los procesos de gestión y

mecanismos de contratación que hagan vulnerables las instituciones a



152

conductas corruptas o que atenten de cualquier manera contra el interés

público.

4. Promover y potenciar el ejercicio del control ciudadano sobre los proyectosde inversión pública que se contraten o ejecuten en el departamento

respectivo.

5. Convocar y coordinar audiencias públicas para examinar los proyectos y

políticas públicas en forma integral.

6. Estar en permanente contacto y articulación con las veedurías, losciudadanos y las organizaciones civiles y si fuere del caso remitir sus

informes a las entidades competentes para su atención.

7.Consultar la opinión ciudadana sobre el desarrollo y el impacto de los

proyectos de inversión pública de su departamento.

8. Solicitar información a las entidades territoriales sobre aspectos relativos a

sus funciones y gestión.

9. Denunciar ante las autoridades competentes las omisiones, hechos o

actuaciones irregulares de los servidores públicos de que tengan

conocimiento y ejercer seguimiento y control ciudadano sobre el trámite dado

a sus denuncias.

10. Presentar anualmente a la opinión pública, al Consejo Nacional dePlaneación y a la Subcomisión Ciudadana de la Comisión Nacional para la

Moralización, un balance sobre la gestión y resultados de la inversión en el

departamento, desde la perspectiva ciudadana.



153

11. Promover la suscripción y seguimiento de Pactos Públicos por la

Transparencia y la Eficiencia y de las ideas de Integridad, en la Ejecución de

la Inversión pública, acorde con lo establecido en el Plan Nacional de

Desarrollo y los lineamientos del Gobierno Nacional.

12. Darse su propio reglamento.

Artículo Sexto : Convocatoria de la ciudadanía. Con el fin de llevar a cabo

sus funciones, los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de

Resultados de la Inversión Pública deberán convocar al menos una vez cada

año a la ciudadanía para elaborar y evaluar con ella sus planes de acción.

Artículo Séptimo : Presidencia. La Presidencia de cada Consejo Ciudadano

de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública será ejercida

por el miembro, elegido por mayoría de su seno, quien ejercerá conforme al

reglamento que para tal efecto se expida.

Artículo Octavo: Coordinación Ejecutiva. La Coordinación Ejecutiva de los

Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión

Pública será ejercida por el representante de la Cámara de Comercio

miembro de los mismos, salvo que el reglamento interno del Consejo

Ciudadano de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública

indique otra opción.

Artículo Noveno : Funciones de la Coordinación Ejecutiva: Son funciones de

la Coordinación Ejecutiva de los Consejos Ciudadanos de Control de Gestióny de Resultados de la Inversión Pública:

1. Facilitar la logística para su adecuado funcionamiento.



154

2. Actuar como Secretario del Consejo Ciudadano. Conservar la memoria

documental. Las demás que se le sean asignadas por el reglamento.

Artículo Décimo: Publicidad. Todas las actividades de los ConsejosCiudadanos de Control de Gestión y de Resultados de la Inversión Pública

deberán ponerse a disposición de la opinión pública.

Artículo Décimo Primero: Designación de los miembros. La designación de

los miembros corresponde al Director del Programa Presidencial de Lucha

contra la Corrupción o del ente que haga sus veces, a partir de los

postulados enviados por cada uno de los sectores mencionados en elartículo tercero de este Decreto. Para los anteriores efectos se tendrán en

cuenta los siguientes criterios: La experiencia laboral, la experiencia en el

tema de participación ciudadana, las pruebas de compromiso por la

comunidad y el interés general y la representatividad del postulado.

PARÁGRAFO: En caso de ausencia definitiva del postulado de un sector, se

procederá a efectuar una nueva convocatoria por parte del Programa

Presidencial de Lucha contra la Corrupción, exclusiva para el sector

representado y la designación será por el lapso que falte para completar el

respectivo período.

Artículo Décimo Segundo: Cada miembro ejercerá por períodos fijos de

dos (2) años, prorrogables por un período igual y por una sola vez.

Artículo Décimo Tercero : Requisitos. Son requisitos para ser miembro de

los Consejos Ciudadanos de Control de Gestión y de Resultados de laInversión Pública, los siguientes:

1. Ser ciudadano colombiano en ejercicio.



155

2. No poseer antecedentes fiscales vigentes. No poseer antecedentes

disciplinarios graves o gravísimos, de acuerdo a lo estipulado en el Código

Único Disciplinario.

3. No poseer antecedentes penales vigentes, excepto tratándose decondenas por delito político o culposo.

4. No ostentar la calidad de servidor público, ni tener vínculo contractual con

el estado al momento de su postulación, ni durante los seis meses anteriores

a la misma.

Artículo Décimo Cuar to . Calidad. Los miembros de los Consejos

Ciudadanos de Control de Gestión y Resultados de la Inversión Públicaejercerán sus funciones motivados por el espíritu cívico de servicio y por lo

tanto su gestión no generará remuneración alguna

Artículo Décimo Quinto: Vigencia. Este Decreto rige a partir de la fecha de

su publicación.

Publíquese y cúmplase “

8. Como lo ha propuesto la CGN, es necesaria una reforma al Estatuto

Orgánico del Presupuesto. El cambio radicaría en la abolición de los

presupuestos inerciales por entidades y objeto del gasto, para incorporar los

presupuestos por sectores específicos y programas con objetivos definitivos.

Anualmente y de forma obligatoria, se deberán justificar dichos programaspara poder obtener así las apropiaciones correspondientes para su

desarrollo. Esto permitiría evaluar los resultados finales de la destinación y

manejo de los dineros, estableciendo si es el caso responsabilidades



156

encabezadas por el ministro del correspondiente sector y el encargado

directo del manejo de esos dineros.

9. Otra propuesta del Contralor General de la Nación que se considera

interesante, consiste en implantar un control de advertencia que no se puede

confundir con uno previo, pues lo que pretende el primero es que el contralor

tenga la facultad de hacerle ver a una entidad que existe el peligro y

posibilidad, de causar un daño patrimonial al Estado y que por lo tanto, esta

pueda implementar los correctivos necesarios.

10. Es necesario que retomemos el control previo pero como mecanismo

extraordinario que le permita a los Contralores intervenir ante los hechos

notorios de corrupción.



157

BIBLIOGRAFIA

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Auditor ías

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! Auditoría Delegada para el Departamento del Vichada. Informes de

auditoría, vigencia 1999-2000.! Auditoría Delegada para el Departamento del Valle. Informes deauditoría, vigencia 1999-2000.

! Auditoría Delegada para el Departamento de Nariño. Informes deauditoría, vigencia 1999-2000.

Leyes y Decretos

El control fiscal en Colombia

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