Control Fiscal Ambiental En Colombia[R]

SindéreSiS

ProyeccioneS del control FiScal

ISSN 0124 - 471X

el control FiScal ambiental en colombia

Investigacion y Desarrollo Académico: GUSTAVO ADOLFO ESCUDERO ARANDA

Diseño y Diagramación: MARÍA DEL PILAR GONZÁLEZ TRIANA

Edición y Composición: JUAN DE DIOS CANO LONDOÑO

Impresión: IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA

Bogotá, Colombia, Noviembre de 2007

Cra. 10a. 17-18 Piso 9 PBX: 3186800 Fax: 3186790 Línea gratuita: 018000 120205

www.auditoria.gov.co Bogotá D.C. - Colombia

ANA CRISTINA SIERRA DE LOMBANAAuditora General de la República

ANDRÉS AUGUSTO DÍAZ SÁENZAuditor Auxiliar

FÉLIX BARAJAS BLANCOAuditor Delegado para la Vigilancia de la Gestión Fiscal

ABRAHAM ELÍAS JATTIN MANGONESDirector de Planeación

CARMEN ELENA LENIS GARCÍADirectora Oficina Jurídica

FERNANDO GONZALEZ SOLERDirector Oficina de Control Interno

GUILLERMO ALFONSO SEGURA SÁENZDirector Oficina Estudios Especiales

FABRÍN VÁSQUEZ MENDIETADirector de Control Fiscal

JOSÉ MILTON BLANCO SANTAMARÍADirector de Responsabilidad Fiscal

CRISTINA BRAVO LATORREDirectora de Recursos Físicos

NORA ELENA CORREA LONDOÑOGerente Seccional I [Medellín]GIOVANNI SOTO CAGUAGerente Seccional II [Bogotá]JAIME PARRA SÁNCHEZGerente Seccional III [Cali]

ÉDGAR ERNESTO GUTIÉRREZ RODRÍGUEZGerente Seccional IV [Bucaramanga]

ENRIQUE A. DEL VECCHIO DOMÍNGUEZGerente Seccional V [Barranquilla]ALBA SEGURA DE CASTAÑO

Gerente Seccional VI [Neiva]

MARÍA LUCÍA SERNA SÁNCHEZGerente Seccional VII [Armenia]

ÁLVARO FERNANDO SILVA GÓMEZSecretario General

LUZ STELLA VARGAS LÓPEZDirectora de Recursos Financieros

BEATRIZ AMALIA SÁNCHEZ LUQUEDirectora de Talento Humano

4 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal

CONTENIDO

PRESENTACIÓN 7INTRODUCCION 9CONCEPTOS BÁSICOS 11 ¿QUIÉN EJERCE EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA? 11 ¿A QUIÉN SE LA APLICA EL CONTROL FISCAL? 12CONTROL FISCAL AMBIENTAL 13 ANTECEDENTES 13 CONTROL FISCAL AMBIENTAL ANTES DE LA PROMULGACIÓN DE LA LEY 99/93 15 ¿QUÉ ES CONTROL FISCAL AMBIENTAL? 16MARCO NORMATIVO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL 17MARCO INSTITUCIONAL DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL 19 ENTIDADES VIGILADAS 19CONTROL FISCAL AMBIENTAL O CONTROL AMBIENTAL 21 EL CONTROL AMBIENTAL 22 COMPARATIVO ENTRE LO QUE BUSCA EL CONTROL FISCAL AMBIENTAL Y CONTROL AMBIENTAL 23EL PRINCIPIO DE LA VALORACIÓN DE LOS COSTOS AMBIENTALES 24METODOLOGÍA PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL 26 OBJETIVOS DE LA METODOLOGÍA 27

El Control Fiscal Ambiental en Colombia

5el control FiScal ambiental en colombia

TÉCNICAS DE AUDITORÍA UTILIZABLES DURANTE EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL 27 PROCESO DE SELECTIVIDAD 29 ¿PARA QUIÉN ES APLICABLE LA METODOLOGÍA? 29FASES PARA EL DESARROLLO DE LA AUDITORÍA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL 31 IDENTIFICACIÓN, PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN DE LAS ENTIDADES A AUDITAR 32 CLASIFICACIÓN DE LOS ENTES A SER AUDITADOS 33 SELECCIÓN DE LOS ENTES A SER AUDITADOS 33FASES DEL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL 34 PLANEACIÓN 34 ANÁLISIS GENERAL DE LA ENTIDAD 34 INVESTIGACIÓN PRELIMINAR 34 VISIÓN ESQUEMÁTICA DE LA FASE DE PLANEACIÓN DE LA AUDITORÍA 35 EJECUCIÓN 36 ELABORACIÓN DEL INFORME DE AUDITORÍA 36 SEGUIMIENTO 37LA RESPONSABILIDAD MACROFISCAL DEL TEMA AMBIENTAL 38 INFORME ANUAL DEL ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL AMBIENTE 38 QUÉ INFORMACIÓN SE NECESITA PARA HACERLO? 38

CONTENIDO

El Control Fiscal Ambiental en Colombia


PRESENTACIÓN

La presente cartilla abarca, de una manera esquemática y pedagógica, aspectos relevantes al ejercicio del Control Fiscal Ambiental –CFA– en Colombia, como anticipo a la futura entrega de la “Guía Metodo-lógica para el Ejercicio del Control Fiscal Ambiental” que la Auditoria General de la República pondrá a

disposición de las Contralorías.

Lo anterior con el objetivo de apoyar metodológicamente a los órganos de control del nivel territorial (Contralorías Distritales, Departamentales y Municipales) con una herramienta guía para la incorporación del componente ambiental en el ejercicio del control fiscal.

Se presentan básicamente los temas referentes al CFA desde el punto de vista de su marco institucional y legislativo, las maneras de ejercerlo, los lineamientos, principios y demás aspectos de su implementación.

Se espera que esta guía pedagógica les sirva a los funcionarios de las distintas Contralorías Territoriales del país como una herramienta útil, de fácil aplicación y muy acorde con las realidades institucionales de esos entes de control, con el fin de darle cumplimiento al ejercicio del control fiscal ambiental, y como desarrollo al principio constitucional de la valoracion de los costos ambientales.

Estos resultados son el producto de un alto compromiso y esfuerzo institucional de La Auditoría General de la República –AGR–, en el marco del “Proyecto para el mejoramiento de la calidad del proceso auditor de las Contralorías Territoriales” (CT’s). El cual entre sus objetivos contiene el diseño de una guia metodológica para la evaluación de la gestión ambiental, que sirva como instrumento a las contralorías territoriales, para el desarrollo de manera técnica, eficiente y oportuna del ejercicio constitucional del control fiscal ambiental y de esta forma poder establecer el estado real de los recursos naturales y del medio ambiente en Colombia.


INTRODUCCION

El Derecho Ambiental actual se fundamenta en la necesidad de adoptar instrumentos jurídicos, dirigidos a la protección del medio ambiente

como respuesta a la preocupación mundial sobre el tema. Es por lo anterior que la Constitución Política de 1991, llamada por muchos la “Constitución Ecoló-gica”, agrupa varias disposiciones que van dirigidas a sustentar jurídicamente la preocupación por proteger el medio ambiente.

La Constitución Política Colombiana en su Art. 1o de-clara que Colombia es un “Estado Social de Derecho”, dando así un paso significativo del Estado de Derecho al Estado Social de Derecho, para poner el acento en lo social , donde el Estado tiene la obligación de buscar, no solo la justicia formal en sus actuaciones, sino procurar la justicia social en beneficio de todos los asociados. Se trata del Estado Bienestar, aquel que garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, salud, habitación, educación, para todos los ciuda-danos, como categoría de derecho y no simplemente de caridad.

En el artículo 2º se refiere a los fines esenciales del Estado, entre los que se instituye el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general y la garantía de los principios, derechos y deberes con-sagrados en la Constitución, y el facilitamiento de la participación de la ciudadanía en las decisiones que la afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.

Encontramos en la Carta la adopción expresa de un modelo de desarrollo sostenible, que impone en cabeza del Estado y de los particulares, el deber de protección de los recursos naturales, con la consi-guiente limitación de otros derechos de contenido económico, como el de libertad de empresa, el de iniciativa privada y el de propiedad.

Es así como el artículo 8º consagra como uno de los principios fundamentales, la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación; el artículo 79 consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y garantiza la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Señala además el deber del Estado de proteger la diversidad, integridad del ambiente y de conservar las áreas de especial importancia ecológica; el artículo 80 establece el de-ber del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, de imponer las sanciones legales y de exigir la reparación de los daños causados.

Por otro lado, el mismo artículo 80 ordena al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La planifica-ción de sistemas sostenibles de producción, prevista en este artículo, tiene que incluir necesariamente la valoración de los costos ambientales.

El medio ambiente como bien jurídico protegido es patrimonio común, el Estado y los particulares deben


participar en su preservación y manejo que son de utilidad pública e interés social. La preservación y manejo de los recursos naturales renovables también son de utilidad pública e interés social y per tenecen a la Nación, al igual que los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales que se encuentren dentro del territorio nacional. El cumplimiento de las normas que protegen el derecho a gozar de un ambiente sano, lo garantiza la Constitución mediante las acciones de tutela, de cumplimiento y populares. La Ley 99 de 1993 crea el Ministerio del Medio Am-biente y organiza el Sistema Nacional Ambiental en Colombia, atribuyendo competencias a los Ministerios, a las Corporaciones Autónomas Regionales y a las entidades territoriales para la protección del medio ambiente y el control del aprovechamiento de los recursos naturales renovables.

Es claro entonces que el medio ambiente, constituido por los recursos naturales bióticos y abióticos (el agua, el aire, el suelo, la flora, la fauna), el patrimonio cultural y los aspectos característicos del paisaje, es un bien colectivo, cuya titularidad y disfrute corresponde a la comunidad y en consecuencia, su defensa corresponde al Estado.

Las disposiciones señaladas, al igual que otras tantas incluidas en la Constitución y en las leyes, dirigidas a la protección del medio ambiente, obligan a la adopción de una política estatal y en consecuencia a la evaluación de su gestión dirigida al control tanto de las actividades oficiales como de las actividades de los particulares, en defensa del patrimonio natural de la Nación, generando consecuencias concretas a este respecto. Aquí entran las Contralorías a ejercer sus potestades de control a la gestión estatal en defensa del medio ambiente y del patrimonio natural de la Nación.


CONCEPTOS BÁSICOS

El Estado tiene como una de sus tareas funda-mentales velar porque los bienes de naturaleza colectiva –entre ellos los bienes y activos am-

bientales–, sean utilizados bajo criterios propios de

Control fiscal: Es en una función de carácter público, que consiste en vigilar la gestión fiscal y de resultados de la administración pública y de particulares

o entidades que manejen fondos o bienes del Estado.

eficiencia, economía, eficacia, valoración de costos ambientales y equidad, entre otros. Uno de los instru-mentos que posibilita realizar esta tarea es el Control Fiscal.

¿QUIÉN EJERCE EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA?

General de la República, ellas están encaminadas a la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General y la Contralorías Territoriales.

La AGR, para ejercer sus funciones, cuenta con un Nivel Central y Siete Gerencias Seccionales. La primera se encarga de la vigilancia a la CGR y la Contraloría Distrital de Bogotá y las segundas de la vigilancia a las CT´s.

La Auditoría General de la República es el organismo de nivel superior de control fiscal en Colombia. Está dotado de autonomía e independencia y su objetivo primordial es vigilar la gestión fiscal de todas las contralorías del país. Las funciones de la AGR están establecidas en el artículo 17 del Decreto Ley 272 de 2000 así como las que corresponden al Auditor


Del mismo modo la CGR, así como también las CT´s son objeto de vigilan-cia de su gestión fiscal por parte de la Auditoria General de la República.

¿A QUIÉN SE LA APLICA EL CONTROL FISCAL?

Según el artículo 4 del decreto 267 del 22 de febrero del 2000, son sujetos de vigilancia y control fiscal:

√ Losórganosqueintegranlasramaslegislativayjudicial del poder público.

√ Losórganosqueintegranelministeriopúblicoysus entidades adscritas.

√ Los órganos que integran la organización electoral y sus entidades adscritas y reguladas.

√ La Comisión Nacional de Televisión y sus entidades adscritas y vinculadas.

√ Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible.

√ Las universidades estatales autónomas que admi-nistren bienes recursos nacionales o que tengan origen en la Nación.

√ El Banco de la República cuando administre recursos de la Nación, ejecute actos o cumpla

actividades de gestión fiscal.

√ Los demás organismos públicos creados o autoriza-dos por la Constitución con régimen de autonomía.

√ Las entidades u organismos que integran la Rama ejecutiva del poder tanto del sector central como del descentralizado por servicios, del orden nacio-nal, conforme a lo previsto en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.

√ Las demás entidades públicas y territoriales que administren bienes o recursos nacionales o que tengan origen en la Nación.

√ Las corporaciones, asociaciones y fundaciones mixtas cuando quiera que administren recursos de la Nación.

√ Los particulares que cumplan funciones públicas, respecto de los bienes públicos que obtengan o administren o cuando manejen bienes o recursos de la Nación.


CONTROL FISCAL AMBIENTAL

ANTECEDENTES

En décadas pasadas la gestión ambiental en Co-lombia fue considerada, por parte del gobierno, como un asunto poco determinante en las políti-

cas de planeación y de desarrollo del país. Se presen-taban grandes problemas en las competencias, en las instituciones, en la legislación y en el cumplimiento de la misma, lo que traía como consecuencia baja efecti-vidad en los resultados del control de la contaminación y el manejo de los recursos naturales.

Con la Constitución Política (CP) de 1991 Colombia pasó a ser un Estado fundado en el respeto de la dignidad humana, la prevalencia del interés general, descentralizado, democrático, participativo y plura-lista. Esta nueva Constitución consagra el concepto de desarrollo sostenible como un principio orientador del desarrollo económico. Le asigna al Estado la res-ponsabilidad de garantizar a todos los ciudadanos, el derecho a un ambiente sano y el derecho a participar en las decisiones que puedan afectarlo. Este derecho forma parte del conjunto de derechos que la Constitu-ción clasifica como parte de los “Derechos Colectivos y del Ambiente” y pueden incluso limitar el ejercicio de otros derechos.

A partir de la CP de 1991 comienza la obligación del Estado de proteger los recursos naturales y el medio ambiente. En este sentido, la CP consigna en materia de derecho a un ambiente sano lo siguiente:

√ Protegerladiversidadeintegridaddelambiente.

√ Conservaráreasdeespecialimportanciaecológicapara la nación.

√ Planificarelmanejo,administración,regulaciónyaprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenido, su conserva-ción y restauración.

√ Planificarelmanejo,administración,regulaciónyaprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenido, su conserva-ción, restauración o sustitución.

√ Prevenir,mitigarycontrolarlosfactorescausantesde deterioro ambiental.

La Constitución de 1991 eleva el derecho a un am-biente sano a la categoría de derecho fundamental de los ciudadanos y para que el Estado garantice el cumplimiento de este derecho, debe responder con un cambio drástico en el marco regulatorio ambiental colombiano; esto trae como consecuencia el acele-ramiento de un proceso, que previamente se venía gestando, en cuanto a la formulación de una política ambiental muy clara.

En este sentido, el gobierno al considerar el ambiente como un derecho fundamental a través de la Constitu-ción de 1991, tiene que ser consecuente con la carta magna y promueve la Ley 99 de 1993.


Todos los aspectos antes mencionados necesariamente le asignan a los en-tes de control – AGR, CGR y CT- la evaluación de los resultados de la gestión del nuevo aparato legislativo e institucional que crea la CP de 1991, llamado

Sistema Nacional Ambiental, también le asigna la función de participar en la valoración de los costos ambientales desde el punto de vista del control fiscal. De esta forma, el organismo de control introduce como una de sus nuevas funciones, la auditoría especializada que examina y evalúa de ma-

nera técnica e idónea a los entes encargados de la administración, manejo y regulación de los recursos naturales y ambientales.

1 Ley 99 de 1993, Artículo 4.

De otro lado, la CP en su artículo 267 establece «El control fiscal es una función pública que ejercerán las Contralorías (CGR y CT´s), las cuales vigilan la gestión fiscal de la administración y de los parti-culares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación». Adicionalmente, la CP en el mismo artículo asigna que «..la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales…».

Para resolver en gran medida esos inconvenientes, se crea a través de la Ley 99/93, el Ministerio del Medio Ambiente como máximo rector de la ges-tión ambiental en Colombia. Con el nuevo arreglo institucional se resuelven en la práctica los graves problemas de dispersión de instituciones, pérdida de los límites de competencia y demás debilida-des causantes de la pobre gestión en el campo ambiental.

Mediante la Ley 99 de 1993 el Estado colombiano adoptó una nueva estructura institucional para en-carar la problemática ambiental: el Sistema Nacional Ambiental —SINA—, definido como «el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios ambientales».1

Los nuevos instrumentos y arreglos institucionales que se desarrollaron a partir de la Ley 99/93, buscan resolver los problemas antes evidenciados. Este mo-delo de gestión tiene un claro liderazgo en el Ministerio del Medio Ambiente, el cual cuenta con una jerarquía política mayor para dirigir una política ambiental na-cional, formular normas de carácter nacional, servir de interlocutor con los sectores contaminantes y adelantar una coordinación institucional ambiental más efectiva. Todo este sistema regulatorio creado a partir de la promulgación de la Ley 99 de 1993 pretende garantizar e incorporar en la planeación nacional y regional el concepto de “Desarrollo Sostenible”.


La visión de la CGR y de las CT´s en cuanto a la auditoría de gestión, para ese entonces, se remitía a hacer un análisis netamente presupuestal. Es decir, se auditaba principalmente el nivel de ejecución presupuestal de las entidades encargadas del manejo y administración de los recursos naturales y ambientales comparando cantidades presupuestadas con

cantidades ejecutadas.

En esos momentos no se daba aplicación al control fiscal «integral», se realizaban las llamadas “Auditorías Operativas”. Estas se centraban en

un gran porcentaje en auditorías financieras y de legalidad y un pequeño porcentaje se componía de auditorías de gestión, auditorías al sistema

de control interno, auditorías de funcionamiento, auditorías de productivi-dad, entre otras. La CGR y las CT´s durante el ejercicio del control fiscal se concentraban en realizar una actividad rígida, numérica, de legalidad, financiera, etc., y pocas veces se evaluaba la gestión ambiental de los

entes a controlar que finalmente es el objetivo del control fiscal.

2 Beltrán L. (1993), El medio ambiente según la nueva constitución y su control fiscal. En: Contraloría y Medio Ambiente. Colombia.

CONTROL FISCAL AMBIENTAL ANTES DE LA PROMULGACIÓN DE LA LEY 99/93

La gestión, regulación y manejo ambiental en Co-lombia antes de la promulgación de la Ley 99/93, era realizada principalmente por el INDERENA y 18 Corporaciones Autónomas Regionales –CARs–. Estas entidades cubrían en conjunto un gran porcentaje del territorio nacional. El INDERENA tenía funciones específicas en la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales, para lo cual se valía del Decreto 2811 de 1974 ó Código Nacional de los Recursos Naturales. Por otro lado, las CAR’s también

tenían funciones en esta materia, pero adicionalmente cumplían con otras funciones que su misma ley de creación les asignó.La CGR y las contralorías territoriales, por su parte, realizaban el control fiscal al INDERENA y a las CAR’s, así como a cualquier otra entidad del orden público nacional que manejara y administrara recursos de la Nación. Sin embargo, su misión como ente de control sólo se concentraba en la realización de un ejercicio de control financiero.2


En este sentido, el control fiscal ambiental se puede entender como una fun-ción de naturaleza pública, que se desarrolla a través de un conjunto de técni-cas y procedimientos, que tiene por objetivo vigilar y controlar las entidades

de carácter público, privado y mixto que intervienen en el uso, conservación y explotación de los recursos naturales y del medio ambiente.

Para Colombia, la Comisión Técnica Especial del Medio Ambiente —OLACE-FS— en su estudio “Auditoría fiscal para evaluar la gestión ambiental, 2001” argumenta que el control fiscal es un conjunto de procedimientos aplicados

para el examen de la gestión de las entidades sujeto de control, de sus proyec-tos, programas, actividades, obras y operaciones, incluyendo a las entidades territoriales y los particulares, de tal manera que permita conceptuar sobre la eficiencia, la eficacia, la economía, la equidad y la valoración de costos con

que actúan cuando manejan fondos de la Nación con destinación a la gestión ambiental, el patrimonio público y los recursos naturales y del medio ambiente.

De otro lado, en Bolivia el control fiscal se entiende como “un examen objetivo y metodológico de evidencias que, en forma independiente, permite medir la eficacia de los sistemas de gestión ambiental, el desempeño ambiental y los resultados de la gestión ambiental, y su finalidad consiste en informar sobre el grado de corres-

pondencia entre los resultados de dichas mediciones y los criterios preestablecidos; así como recomendar medidas y acciones destinadas a corregir las desviaciones”.3

3 Olacefs. Comisión Técnica Especial del Medio Ambiente.(1999). «Estrategia para el ejercicio del control gubernamental en materia ambiental». Contraloría General de la República de Bolivia, Subcontraloría de Servicios Técnicos - Gerencia de Evaluaciones Ambientales.

¿QUÉ ES CONTROL FISCAL AMBIENTAL?

La documentación revisada acerca de las experiencias nacionales e internacionales nos muestra un amplia gama de definiciones de control fiscal ambiental. En Honduras por ejemplo se entiende por control fiscal ambiental “el examen metódico y completo de las estructuras relacionadas con los impactos ambientales que pueden ocasionar las perso-nas a sus formas asociativas bien sean públicas o privadas, incluyendo: los objetivos, planes, políticas, estrategias, determinación de funciones y responsabilidades, sistemas

y procedimientos, controles y asignación de recursos, a fin de evaluarlos, apreciar su efectividad general y detectar deficiencias o irregularidades para solucionarlas”.

Las definiciones encontradas aunque describen de diversas formas el control fiscal ambiental, buscan un mismo objetivo: velar porque los dineros utilizados para la conservación, preservación y mitigación de los recursos naturales y del ambiente se utilicen bajo pa-rámetros de eficiencia, eficacia, equidad y economía.


MARCO NORMATIVO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL

las acciones e instituciones relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales.

De igual forma creó el Ministerio del Medio Ambiente y lo señaló como el ente rector de la gestión ambiental, en cabeza del cual se establecieron una serie de com-petencias que antes se encontraban dispersas.

Al ministerio se le asignan 45 funciones relacionadas con la definición de políticas, lineamientos y normati-vidad ambiental; por tanto es un Ministerio generador de políticas ambientales y de planificación, y sólo por excepción tiene competencia como ejecutor en tres aspectos: expedición de licencias ambientales en algunos casos que han sido definidos como de inte-rés nacional; administración del Sistema de Parques nacionales Naturales que puede ser delegable a las Corporaciones y administración del Fondo Nacional Ambiental.

Las Corporaciones Autónomas Regionales, por su parte, fueron creadas para promover, construir y administrar la infraestructura necesaria para el desarrollo económico de ciertas regiones con ca-racterísticas comunes, promover y administrar a nombre del Estado el ordenado aprovechamiento de sus recursos hídricos y forestales y superar así los obstáculos impuestos a la administración del desa-rrollo de algunas áreas por los límites territoriales fijados por la división político-administrativa del país en Departamentos.

El ejercicio del control fiscal ambiental se funda-menta en la siguiente normatividad:

√ La Ley 99 de 1993 Por la cual se crea el Mi-nisterio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renova-bles, se organiza el Sistema Nacional Ambiental –SINA–.

√ La Ley 42 de 1993 Sobre la organización del sistema de control fiscal y los organismos que lo ejercen.

√ La Ley 610 de 2000 por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.

√ La Ley 80 de 1993 por la cual se establece el régimen de Contratación Estatal.

√ Decreto 267 de 2000 sobre la Organización y Funcionamiento de la Contraloría General de la República.

√ Decreto 272 de 2000 Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoria General de la República.

La Ley 99 de 1993 constituye el marco de referencia y se definen los principios fundamentales de la política ambiental, reglamentados por el Sistema Nacional Ambiental (SINA), él cual busca integrar y coordinar


Esta Ley, junto con la Ley 42 de 1993 especifica las funciones que deben desarrollar los organismos encargados de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y el papel de las contralorías con relación al medio ambiente, en ella a su vez se desarrollan los fundamentos sobre los cuales deben apoyarse los órganos de control para efectuar la tarea de Vigilancia de la gestión fiscal, al igual que se definen los principios y sistemas que rigen el ejercicio del control fiscal en Colombia.

La Ley 610 de 2000 determina los principios orien-tadores de la acción fiscal y los elementos de la responsabilidad fiscal; se definen las actuaciones procesales y de igual forma se establecen los requi-

sitos y términos para el inicio y adelantamiento de dichos procesos.

La Ley 80 de 1993 reglamenta la intervención de las autoridades de control fiscal una vez agotados los trá-mites administrativos de legalización de los contratos, disponiendo que una vez liquidados o terminados los contratos, según el caso, la vigilancia fiscal incluirá un control financiero, de gestión y de resultados, fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

A su vez esta Ley establece que las autoridades de control fiscal pueden exigir informes sobre su gestión contractual a los servidores públicos de cualquier orden.


Para las de tipo 1, la CGR tiene la facultad para ejercer el control fiscal ambiental a todas aquellas entidades que manejen fondos públicos y que sus actividades tengan impactos sobre el medio ambiente y los recursos natura-les y que además sean del orden nacional, función que se hace extensible a las Contralorías Distritales, Departamentales y Municipales de acuerdo a las

competencias del orden territorial.

MARCO INSTITUCIONAL DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL

Según el Art. 4 de la Ley 42 de 1993, el control fiscal es una función pública ejercida en forma posterior y selectiva por la CGR, las Contralorías

departamentales, municipales y distritales, los audito-res, las auditorías y revisorías fiscales de las empresas públicas municipales.

A nivel macro, las Contralorías examinan las políticas estatales y gubernamentales para evaluar si se ha tenido en cuenta y de forma adecuada el componente ambiental, a su vez se evalúa la gestión ambiental de

las autoridades ambientales y públicas.

A nivel territorial, las contralorías con jurisdicción tienen las mismas funciones que la CGR en ma-teria de Control Fiscal Ambiental, es decir, tienen que realizar el control micro, control a la gestión ambiental de las entidades del ente territorial con funciones ambientales (Ley 136 de 1994, Título X, Art. 3) y el control macro, Informe del estado de los Recursos Naturales y el Ambiente (Ley 42 de 1993, Art. 46).

ENTIDADES VIGILADAS

Al nivel nacional, las entidades estatales que pueden ser vigiladas por la CGR se clasifican en dos tipos:

√ Tipo 1. Entidades usuarias del medio ambiente y los recursos naturales. Son aquellas que tienen por función suministrar a la población diferentes

bienes y servicios.

√ Tipo 2. Autoridades y/o administradoras del medio ambiente y los recursos naturales. Son aquellas en-tidades que tienen por finalidad la administración y regulación de los recursos naturales y ambientales.


Para las de tipo 2, La Contraloría General de la República define la sectoriza-ción de los sujetos de control y determina que le corresponde a la Contralo-

ría Delegada para el Medio Ambiente ejercer el control fiscal a:

√ Autoridades Ambientales Regionales —34 CAR´s—.

√ Centros de investigaciones Científicas Ambientales.

√ Centros de fomento, cofinanciación y conservación al desarrollo ambien-tal.

√ Fondo Nacional Ambiental —FONAM—

√ Entidades reguladoras de políticas:

- Ministerio del Medio Ambiente –MMA—.

- Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales.

A nivel territorial, las entidades sujetas de control son aquellas dependencias de los entes territoriales que tienen funciones ambientales. Ejemplo: Empre-sas de Servicios Públicos, Secretaría de Obras Públicas, UMATA, Secretaria

de Medio Ambiente entre, otros.


4 La evaluación de este aspecto constituye lo que se denomina control fiscal ambiental macro5. El desarrollo sostenible hace referencia a que se afecte el desarrollo integrado del entorno natural en la forma que menores efectos

ambientales se sigan o se tomen las medidas compensatorias necesarias a fin de salvaguardar las condiciones iniciales del medio ambiente.

CONTROL FISCAL AMBIENTAL O CONTROL AMBIENTAL

¿CUÁL ES LA DIFERENCIA ENTRE ELLOS?

suficiente para la evaluación de la gestión ambiental con criterios de economía, eficacia, eficiencia, equidad y valoración de los costos ambientales.

La eficacia trata de evaluar el nivel de resultados alcanzados por la gestión ambiental respecto a los objetivos definidos por las normas o políticas de Control Ambiental.

La eficiencia económica establece si la alternativa elegida para corregir los impactos ambientales sigue criterios que busquen maximizar el beneficio neto para la sociedad o si, por el contrario, no es posible calcular estos beneficios, entonces se utilicen criterios de costo efectividad, es decir, que busquen alcanzar metas ambientales al mínimo costo.

La economía se entiende como el análisis de los efec-tos de corto y mediano plazo que la política ambiental y los entes de control ambiental tienen sobre el resto de la economía4.

La equidad como principio del control fiscal busca que los beneficios ó costos que generen las políticas am-

Es importante para los objetivos finales de la presente cartilla la claridad con respecto a los conceptos de Control Fiscal Ambiental y Control Ambiental.

En cuanto al primer concepto, el Control Fiscal Am-biental —CFA—, se puede afirmar que es una función de naturaleza pública, que se desarrolla a través de un conjunto de técnicas y procedimientos llamadas auditorías a la gestión ambiental, que tiene por objetivo vigilar y controlar las entidades de carácter público, pri-vado y mixto que intervienen en el uso, conservación y explotación de los recursos naturales y del medio.

Así, la dimensión ambiental del control fiscal incluye actividades propias en los siguientes componentes:

i. Control de legalidad.

ii. Revisión de cuentas del gasto ambiental.

iii. Valoración de los costos ambientales.

iv. Control de la gestión ambiental y resultados de los entes auditados.

Estos factores aportan la información necesaria y


El control ambiental se define como «un instrumento para la vigilancia de la prevención, conservación, corrección, uso, manejo y restauración del dete-rioro y protección de los recursos naturales y del ambiente, con el propósito de garantizar el crecimiento económico, la elevación de la calidad de vida y el bienestar social, sin que por ello se agote la base de los recursos naturales con que se cuenta». (OLACEFS, (2001). Auditoría fiscal para la evaluación

de la gestión ambiental en Colombia. Comisión Técnica Especial del Medio

bientales (planes, programas, proyectos ambientales etc.) tengan una distribución acorde con las realidades sociales, económicas y ambientales de la sociedad.

Finalmente, la valoración de los costos ambientales implica la aplicación de conceptos de bienestar para determinar las pérdidas causadas por el uso de los recursos naturales y el medio ambiente. Principio que a juicio de la Auditoría General de la República, debe

incorporar el avance hacia el desarrollo sostenible5 como variable para la evaluación de los aspectos ambientales tanto en políticas públicas como la gestión institucional para apoyar la cuantificación del impacto por uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.

En este orden de ideas, el control ambiental se puede definir como un pro-cedimiento, ordenado, lógico, consistente y con necesidades de información que es llevado a cabo por diferentes instituciones (Autoridades ambientales, Ministerios, Municipios, Departamentos, Distritos y sus dependencias), y cuyo objetivo primordial es velar por el cumplimiento de los requerimientos e intereses que una sociedad manifiesta en materia ambiental.

EL CONTROL AMBIENTAL

La sociedad misma se impone reglas de comporta-miento con el objetivo de lograr un orden que permita un principio orientador de su desarrollo. Por ejemplo, se restringe el límite de velocidad en una autopista urbana porque el beneficio colectivo de esa medida es justificable.

Asimismo, se emiten normas de comportamiento en cuanto al uso de los recursos naturales; se restringe el

uso de la tierra; se controlan los niveles de contamina-ción en los receptores aire, agua y suelo; se declaran áreas de manejo especial para la conservación y preservación de especies en peligro, entre otras.

Sin embargo, se necesitan instituciones que hagan cumplir estos mandatos socialmente legítimos con funciones específicas de administrar, regular y contro-lar los bienes y activos ambientales de una Nación.

En el siguiente cuadro se muestran, de manera esquemática, una comparación entre los objetivos

que persigue el ejercicio del control fiscal ambiental –CFA– y el control ambiental –CA–.


Control Fiscal Ambiental — CFA Control Ambiental

• Evaluar el manejo que le dan los particulares o enti-dades a los Fondos de la Nación destinados para la gestión de protección, prevención, conservación, uso, seguimiento, regulación, administración, in-vestigación, monitoreo, etc., de recursos naturales y demás elementos del ambiente.

• Evaluar el manejo que le dan los particulares o entida-des a los bienes patrimonio de la Nación, renovables y no renovables, en conservación o explotados.

• Evaluar el sistema de control interno de las en-tidades cuyas acciones impacten los recursos naturales y el medio ambiente.

• Verificar la incorporación de mecanismos pre-ventivos de tipo jurídico, económico, técnico, administrativo y social.

• Identificar y cuantificar en términos físicos y eco-nómicos los impactos que generan las políticas o proyectos sobre los elementos del ambiente.

• Consolidar y presentar los costos y gastos de las medidas de prevención, conservación, manejo, restauración del deterioro, protección, etc. de los recursos naturales y del ambiente.

• Determinar y evaluar si los recursos financieros son suficientes para lograr los niveles de calidad ambiental acordados o deseados y si tales recur-sos se asignan y ejecutan a un mínimo costo.

• Evaluar si los entes auditados cuentan con siste-mas de información suficientemente confiables que estiman las desviaciones en oportunamente

• Determinar si el ente auditado considera la participa-ción de la comunidad afectada y la participación que ésta tiene en el proceso de toma de decisiones.

• Evaluaryrealizarcontrolpreventivo,actualopos-terior a los efectos de deterioro ambiental.

• Evaluar estudios ambientales que presentan losproyectos, obras o actividades.

• Realizarseguimiento,verificaciónycumplimientode normas y planes de manejo ambiental

• Verificarnormasdecumplimientoambiental

COMPARATIVO ENTRE LO QUE BUSCA EL CONTROL FISCAL AMBIENTAL Y CONTROL AMBIENTAL


El ejercicio de valorar o cuantificar en términos monetarios dichas exter-nalidades ambientales se conoce como “valoración económica del medio

ambiente” o “valoración de costos ambientales”

√ Valoración mediante la estimación de los “Precios Hedónicos”

√ Valoración de los “Costos de Viaje”

√ “Valoración Contingente” de bienes no mercadeables.

En los procesos económicos, los recursos naturales y el medio ambiente son empleados como factores e insumos. Estos procesos, dadas sus inevitables

ineficiencias, generan residuos y desechos que son recepcionados por el medio ambiente. Lo anterior po-dría crear condiciones de escasez de algunos recursos naturales y generar problemas de deterioro ambiental.

EL PRINCIPIO DE LA VALORACIÓN DE LOS COSTOS AMBIENTALES

Desde el punto de vista privado, cuando se explota el medio ambiente y los recursos naturales, se pueden causar daños ambientales que afecten negativamente el bienestar de otras personas que no tienen relación con quien los genera. Estos daños o impactos se de-nominan “males” o más exactamente “externalidades ambientales”.

Existen diversas metodologías para llevar a cabo esa valoración económica. Desde la simple estimación del costo de mitigar un impacto ambiental, hasta el cálculo del valor de recuperar o reemplazar el recurso natural o ecosistémico afectado, por ejemplo: estimando los aumentos en costos a terceros debidos a la contami-nación, calculando los costos incrementales que resul-tan por efectos del deterioro, o estimando las pérdidas en productividad que resultan por la contaminación o el deterioro de los recursos naturales.

Otras técnicas de valoración de bienes ambientales incluyen la estimación del costo en que incurre la sociedad por desmejoras en la salud (morbilidad, mor-talidad) y productividad de los trabajadores afectados por la contaminación.Algunas metodologías complementarias, y sobre las que más se han realizado trabajos empíricos en el tema, buscan capturar de manera más amplia los costos sociales de la contaminación y el deterioro ambiental, entre ellas se tiene:


Dado el marco legislativo anterior, la responsabilidad de las contralorías territoriales en relación con la valoración de los costos ambientales, será la vigilancia para que aquellas entidades sujetas de control tengan en cuenta la protección, conservación , preservación y mitigaciòn de los recursos natu-rales y del ambiente, de acuerdo con la función y actividad que ejecuten.

Los estudios de valoración económica de activos ambientales permiten conocer el valor económico de un recurso natural o ambiental, además permiten averiguar el incremento en su valor dada una mejoría en su calidad o en su funcionamiento.

Así, a la hora de aplicar la técnica de análisis costo beneficio con la finalidad de averiguar si los beneficios derivados del proyecto son mayores que los costos, la obtención del valor de los beneficios es crucial. Esto solo se lograría a través de los estudios de valoración del medio ambiente y los recursos naturales.

Uno de los principios fundamentales del ejercicio del control fiscal, al igual que la eficiencia, efectividad y economía, lo constituye la valoración de costos ambientales. Lo anterior lo establece el Art. 8 de la Ley 42 de 1993.

Del mismo modo, el Art. 46 de la Ley 42, reglamenta la obligación de todas las entidades de incluir en todo proyecto de inversión los costos ambientales dentro del análisis costo-beneficio y reportarlos oportuna-mente a la respectiva contraloría.

Asimismo, la Ley 80 en su Art. 65, reglamenta la intervención de las Contralorías en el control fiscal de la contratación, señalando que una vez liquidados y terminados los contratos, la valoración de los costos

ambientales será uno de los componentes fundamen-tales en la evaluación.

Por último, la Ley 99 de 1993, Ar t. 5, Num. 8, establece como una de las funciones del MMA la de «evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales, su incorporación al valor de mercado de los bienes y servicios, su costo en los proyectos de mediana y grande infraestructura así como el costo económico del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales...». Sumado a esto, el num. 43 del mismo ar tículo establece que es función del MMA «…establecer técnicamente las metodologías de valo-ración de los costos económicos del deterioro y la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables».

En este orden de ideas, las personas naturales o ju-rídicas, públicas o privadas que pretendan adelantar proyectos obras o actividades deberán cuantificar el impacto por el uso y deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y así demostrar ante las autorida-des ambientales, la comunidad y el sistema económico que esas actividades se llevan a cabo minimizando el impacto ambiental en términos monetarios y generan-do los mayores beneficios económicos.


El ejercicio del control fiscal ambiental en Colombia lo deben ejercer tanto la CGR como las contralorías territoriales y la AGR como órgano de control encargado de coadyuvar en el mejoramento del control fiscal. Esta función

esta consignada en la Constitución Política de 1991 y las Leyes 42 y 106 de 1993. De acuerdo con lo anterior las contralorías territoriales: contralorías distritales, departamentales y municipales o los entes que hagan sus fun-

ciones, deben ejercer esta actividad siguiendo los principios, lineamientos y normas aplicables.

A nivel nacional, la CGR a través de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, realiza el control a los entes que conforman el Sistema Nacional

Ambiental - SINA, a éste último, pertenecen el Ministerio del medio Ambien-te, las CAR´s, los institutos de investigación ambiental del orden nacional y

los órganos de financiamiento del SINA.

6 OLACEFS, 2003. Metodología para la realización de la Auditoría Ambiental

METODOLOGÍA PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL

En el ejercicio del control fiscal existe un elemento de suma importancia que se denomina componen-te ambiental del Control fiscal. Para la realización

de éste componente se utiliza generalmente una herra-mienta llamada auditoría de la gestión ambiental.

Ésta se puede definir como “un proceso que permite examinar y evaluar la gestión, los resultados y el

cumplimiento de las normas legales aplicables a en-tes sujetos de control, conforme al plan general de la entidad fiscalizadora en un período determinado para conceptuar sobre el uso, protección, conservación, preservación y prevención de los recursos naturales y del ambiente conforme a los principios de eficacia, eficiencia, economía, equidad y propender por un desarrollo sostenible6”.


Dado el anterior panorama, el principal objetivo de la metodología que se pondrá a disposición de todas las contralorías consiste en proponer un

sistema operativo para la evaluación de la gestión ambiental y estado de los recursos naturales en los entes territoriales, que sirva como instrumento a las contralorías territoriales o a quien haga sus veces, para desarrollar de forma

técnica, eficiente y oportuna el ejercicio del control fiscal ambiental

Al nivel territorial, las CT´s deben ejercer el control a las dependencias de los entes territoriales que tienen funciones ambientales y que están bajo su jurisdicción, es decir, a aquellas entidades que manejan, administran y utili-zan los recursos naturales y el medio ambiente. Sin embargo, la carencia de capacidades técnicas, administrativas, de gestión y de presupuestos de los entes de control a nivel territorial, así como también la falta de metodologías de aplicación sistemática, de divulgación y difusión ha llevado a que estos

entes no cumplan adecuadamente con su función.

OBJETIVOS DE LA METODOLOGÍA

√ Desarrollar el ejercicio del control fiscal de forma ágil, veraz y óptima.

√ Proporcionar una herramienta útil y confiable a los CT’s, para que puedan ejecutar el componente ambiental del control fiscal de forma eficiente.

√ Determinar si el comportamiento de la entidad auditada es “bueno” o “malo” en términos am-bientales.

√ Recolectar información sobre el comportamiento de los entes auditados, para evaluar si existe o no detrimento de los recursos naturales.

√ Informar acerca de los logros y las debilidades de la gestión ambiental del Estado y formular las corres-pondientes observaciones y/o recomendaciones, encaminadas a lograr el mejoramiento institucional y propiciar un desarrollo sostenible.

√ Acopiar los resultados de la auditoría de gestión al medio ambiente, para que éstos se constituyan en evidencia para promover –si es el caso– las sancio-nes económicas, administrativas, civiles y penales a los entes públicos y/o privados responsables de la contaminación y el deterioro del medio ambiente y los recursos naturales.

TÉCNICAS DE AUDITORÍA UTILIZABLES DURANTE EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL

Durante la ejecución del ejercicio de las auditorías a la gestión ambiental, se pueden utilizar diferentes técnicas con el fin de hallar evidencias que en últimas

son las que respaldan el Informe Final del auditor. En la fase de planeación, el auditor debe determinar cuáles técnicas va a aplicar para el hallazgo de dichas


Papel de Trabajo de la Entrevista

En la práctica, una hoja de formato de entrevista puede ser muy restrictiva en lo referente al espacio. En este caso, los formatos de entrevistas pueden complementarse con papeles de trabajo, estos constan de dos columnas principalmente; la columna del lado derecho que se usa para consignar la evidencia y la columna del lado izquierdo para anotar las observaciones

respectivas del auditor.

evidencias, cuándo hacerlo y de que manera. Estas técnicas de auditoría, generalmente se clasifican con base en la actividad que se va a efectuar. Entre ellas tenemos las técnicas oculares, verbales, por escrito, por revisión del contenido de documentos y por examen físico. A continuación, se define brevemente cada una de ellas:

√ Técnicas oculares: Consiste en la verificación directa de la forma como los administradores de los entes a auditar desarrollan los procesos, activida-des y procedimientos que la organización emplea. Esta técnica es aplicable en la evaluación de las

√ Técnicas Escritas: Consiste en el registro de la información que a juicio del auditor sea importante como evidencia de la auditoría. Dentro de estas técnicas se encuentran:

– Análisis: Consiste en la identificación y clasifi-cación de los distintos elementos que constituyen una evidencia, de tal manera que el auditor pos-teriormente analice los aspectos que considere significativos dentro del proceso auditor.

– Conciliación: Consiste en la confrontación que se hace, a la información obtenida de diferentes fuentes sobre un mismo aspecto a auditar, con el fin de relacionarlos y compararlos entre sí para establecer su veracidad.

– Circularización: Esta técnica generalmente se realiza mediante la comunicación directa con los

terceros, que se relacionan de alguna forma con el ente auditado. Es preparada por el auditor y sigue los siguientes pasos: i) se seleccionan los terce-ros, ii) se les solicita información acerca de algún tema de interés y iii) se analizan las respuestas que deben ser entregadas al equipo auditor.

√ Técnica Documental: Esta técnica consiste en reunir la suficiente información escrita (documen-tos impresos, documentos en archivo magnético, etc.), los cuáles permiten soportar las afirmaciones o aseveraciones de los entes auditados. Esta téc-nica puede complementarse y/o sustituirse con:

– La Comprobación: Verifica la evidencia que sustenta una operación o transacción con el fin de establecer su legalidad y veracidad.

– La Computación: Verifica la evidencia que sus-

estructuras organizativas, instalaciones físicas, movimientos y las interrelaciones con el entorno.

√ Técnicas Verbales (entrevistas): Consiste princi-palmente en la recopilación de evidencias, median-te el diálogo con los directamente responsables en la organización de los asuntos ambientales. Lo anterior con el objetivo de indagar acerca de presuntas debilidades o falencias en los procesos, sistemas de control interno entre otras situaciones. Las evidencias que se obtienen a través de esta técnica deben estar debidamente documentadas a través de Papeles de Trabajo.


tenta una operación o transacción con el fin de establecer su legalidad y veracidad con la ayuda de computadores y software especializados.

– La revisión analítica: establece análisis de índi-ces, indicadores, proyecciones e indaga acerca de las razones por las cuáles se desvía lo proyectado con lo ejecutado.

– El estudio general: consiste en la evaluación general de la entidad sobre aspectos relaciona-

dos con su naturaleza jurídica, el objeto social, los estados contables, información presupuestal, sistemas de información, sistemas de control, plan indicativo de gestión, contratación, entre otros.

√ Técnica de inspección física: Es el examen físico que se realiza a planes, programas o proyectos, contratos, indicadores, registros, documentos o activos tangibles, entre otros. Es el reconocimiento real sobre hechos o si-tuaciones dadas en tiempo y espacio determinados.

PROCESO DE SELECTIVIDAD

En el proceso de auditoría, durante la evaluación de un componente o un tema de interés, se pueden presentar un sinnúmero de evidencias. En este caso se recomienda realizar una selección representativa de las evidencias con el fin de analizarlas y concluir sobre el componente o tema de interés. En este caso nos puede ser útil la prueba selectiva: éste es un procedimiento estadístico que permite concluir sobre las características de una población o univer-

so, mediante el análisis de una muestra extraída de dicho universo.

Para determinar el tamaño de la muestra a seleccio-nar, el auditor puede acudir al muestreo estadístico o al criterio y experiencia previas. Otras formas posibles para analizar el comportamiento de un universo pueden ser: la intuición y la sospecha del auditor.

¿PARA QUIÉN ES APLICABLE LA METODOLOGÍA?

La metodología es de aplicación de las CT’s: Contra-lorías Distritales, Departamentales y Municipales. La propuesta metodológica se aplicará sobre aquellas

dependencias que son objeto de vigilancia de los entes territoriales que manejen, administren, conserven y usen los recursos naturales y del medio ambiente.


OBLIGACIONES DE LAS CONTRALORIAS TERRITORIALES EN MATERIA DE CON-TROL FISCAL AMBIENTAL

Las competencias de las contralorías en materia ambiental, según la normatividad son:


FASES PARA EL DESARROLLO DE LA AUDITORÍA DE LA GESTIÓN

AMBIENTAL

El proceso de desarrollo de la Auditoría es aplicable de forma general y esta sujeto a cambios en su estructura de acuerdo

con el tipo de entidad que se estudie. Consta

de cinco fases básicas: i. Identificación, prio-rización y selección de las entidades a auditar, ii. planeación, iii. ejecución, iv. informe y v. seguimiento, así:


DEP

ART

AM

ENTO

S•SecretaríadeAgricultura•SecretaríadeCulturayturismo•SecretaríadeEducación•SecretaríadeGobierno•SecretaríadeObrasPúblicas•SecretaríadeSalud•SecretaríadeTránsito•OficinadePlaneaciónDepartamental•Municipiosdondenoexistancontraloríasmpales.•Otrasentidadesdescentralizadas: - Universidades - Imprentas - Hospitales Departamentales

MUNICIPIOS

•SecretaríadeCulturayTurismo•SecretaríadeEducación•SecretaríadeGobierno•SecretaríadeObrasPúblicas•SecretaríadeSalud•SecretaríadeTránsito

IDENTIFICACIÓN, PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN DE LAS ENTIDADES A AUDITAR

Identificación de los entes a ser auditados: Consiste en la identificación de los entes que tienen funciones

DIS

TRIT

OS

•DepartamentoAdm.delMedioambiente•EmpresadeAcueductoyAlcantarillado• Of. de Prevención y Atención de

Desastres•SecretaríadeSalud•SecretaríadeTránsito•SecretaríadeEducación•JardínBotánico•InstitutoDistritalderecreaciónyDeporte•PlaneaciónDistrital•OtrasentidadesDistritales•EmpresadeEnergía.•Otrasentidades

Para Contralorías Distritales: De manera general, las instituciones que intervienen de una u otra forma en la gestión ambiental de los recursos naturales y del medio ambiente y que son objeto de control fiscal ambiental son:

Para Contralorías Departamentales: De manera general, las instituciones que intervienen de una u otra forma en la gestión ambiental de los recursos naturales y del medio ambiente y que son objeto de control fiscal ambiental son:

A continuación se describe cada una de ellas:

ambientales y que se encuentran bajo la jurisdicción del ente de control territorial.

Para Contralorías Municipales: De manera general, las instituciones que intervienen de una u otra forma en la gestión ambiental de los recursos naturales y del medio ambiente y que son objeto de control fiscal ambiental son:

•OficinadePlaneaciónMunicipal• Unidades Municipales de Asistencia Técnica

Agropecuaria –UMATAS–•Bomberos•EmpresasPúblicasMunicipales•OtrasEntidades


Tipo 2. AUTORIDADES Y/O ADMINISTRADORAS DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS

NATURALES: son aquellas entidades que tienen por finalidad garantizar la oferta ambiental y/o aprovechamiento de los recursos naturales en la jurisdicción del ente territorial (Distrito,

Departamento ó Municipio).

Tipo 1. USUARIAS DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES: Entidades que tienen

como función suministrar a la población diferentes bienes y servicios y que causan impactos

al medio ambiente y los recursos naturales en la jurisdicción del ente territorial (Distrito,

Departamento ó Municipio).

claSiFicación de loS enteS a Ser auditadoS

Desde el punto de vista de la gestión ambiental, las entidades bajo la jurisdicción del ente territorial, se deben clasificar en:

El Control fiscal ambiental de los entes tipo 2 (del nivel Nacional) “autoridades y/o administradoras del medio ambiente y los recursos naturales”: Estas entidades corresponden principalmente al aparato

institucional del SINA: CAR´s, Ministerio del Medio Ambiente, Institutos de Investigación, entre otras. Estas no son objeto de la presente metodología

ya que se encuentran bajo la jurisdicción de la Contraloría General de la República en lo referente al control fiscal.

Selección de loS enteS a Ser auditadoS

Dadas las restricciones presupuestales y de recursos de las contralorías territoriales, probablemente no sea posible llevar a cabo auditorías a todas las entidades que están bajo su jurisdicción y que tienen funciones ambientales. Para esto es necesario, con previa identificación y clasificación de las posibles entidades a ser auditadas, la selección de un número determinado de entes. Este número depende directamente de los recursos y presupuestos disponibles del ente de control. La selección de estas entidades seguirá los siguientes criterios:

Presupuesto Total: Una dependencia con un mayor presupuesto total, tiene mayor probabilidad de ser escogida para auditarla.

Porcentaje del presupuesto ambiental destinado a inversión ambiental: Una dependencia con

mayor porcentaje de su presupuesto destinado a inversión ambiental tiene mayor probabilidad de ser auditada.

Programas Ambientales Desarrollados: A mayor número de programas ambientales desarrollados mayor probabilidad tiene la dependencia de ser auditada.

Ejercicio de Auditorías Anteriores: A menor número de auditorías anteriores mayor probabilidad tiene la dependencia de ser auditada.

Quejas de la comunidad: A mayor número de quejas de la comunidad instauradas ante la dependencia referente a asuntos ambientales mayor probabilidad de ser auditada. Son prioritarios los Derechos de Petición.

Problemas ambientales identificados: A mayor número de problemas ambientales asociados a la dependencia, mayor probabilidad tiene de ser auditada.


FASES DEL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL

PLANEACIÓN

En esta fase el propósito es identificar qué se va a examinar, cómo y cuándo se va a realizar este examen, así como los recursos disponibles, tanto monetarios

como logísticos y de disponibilidad de personal. Se determina también el enfoque y los lineamientos de la investigación, sus objetivos y su alcance.

Se subdivide en dos etapas:

análiSiS General de la entidad

Esta compuesto por tres etapas:

√ La Comprensión y Conocimiento del sujeto a ser auditado, donde se analizan: (1) Las actividades, estructura y funciones del Sector y de la misma Entidad, (2) Disposiciones Legales aplicables, Historia, Antecedentes, Recursos, Controles y Procesos Críticos, y (3) Las Actividades y su entorno relacionadas con la gestión ambiental, tales como Proyectos con Impacto Ambiental, Políticas Ambientales del Sector, Informes de Control y de Gestión, etc.

√ La Preparación del análisis Preliminar, en el se determinan (1) Líneas Generales de Investigación (áreas, procesos, actividades, etc. a ser examinadas), (2) Fuentes de Criterio,–es decir la literatura sobre el tema, pronunciamientos, tratados, acuerdos, conceptos profesionales o simplemente el sentido común, que serán utilizados en la evaluación de la

entidad y que están de acuerdo a la naturaleza de las actividades de la entidad auditada– y (3) Objetivos de la Auditoría, metas que se desean lograr mediante el control al área de examen.

√ Elaboración del Plan de Investigación Preliminar, cuyo objetivo es comunicar el conocimiento inicial a la Contraloría respectiva, donde esta asigna el personal de apoyo capacitado –de ser necesario- y el tiempo de estudio. Este plan debe contener una descripción del ente auditado (Antecedentes, Naturaleza Jurídica, Funciones, Actividades y Procesos con efectos Ambientales, Recursos Financieros, cifras, etc), Líneas Generales de Investigación y Fuentes de Criterio detallando los recursos Humanos, Físicos y Tecnológicos necesarios, además de cronogramas.

inveStiGación Preliminar

Su objetivo es explorar las Líneas de Auditoría ya identificadas y profundizar las relaciones de responsabilidad y las actividades claves en materia ambiental, sus sistemas y controles que se aplicarán. Se compone de cinco etapas:

√ Evaluación preliminar del sistema de Control Interno, relacionado con su existencia y rendimiento, que garanticen el cumplimiento de normas, necesidades de los usuarios y el seguimiento de los


lineamientos de evaluación. Se evalúan y califican estos sistemas y se determinan las áreas problema basados en los resultados de esta evaluación.

√ Identificación de los Factores Críticos de Éxito, es decir los asuntos de especial importancia y sobre los cuales se debe informar y orientar el proceso, para asegurar el éxito de la evaluación y la formulación de los objetivos en los programas de auditoría. En su selección se deben considerar aspectos como problemas conocidos o potenciales, irregularidades en general, resultados de auditorías anteriores, políticas sectoriales, planes de desarrollo, etc.

√ Informe de Investigación Preliminar que refleje el resultado de las etapas anteriores, debe especificar las líneas de responsabilidad, descripción de las actividades clave, sistemas y controles aplicados, identificación de los criterios generales de auditoría, resultados de la evaluación preliminar, factores de éxito y un bosquejo del plan de auditoría para la fase de ejecución, con el propósito definir objetivos, enfoque,

alcance y procedimientos de la auditoría, así como los requerimientos, las áreas de estudio, cronograma de actividades y las características del equipo ejecutor.

√ Preparación del Plan de Auditoría o Memorando de Planeación, describiendo las labores a desarrollar, según cada objetivo de la auditoría, dicho de otra forma es una explicación mas detallada del Bosquejo del Plan de Auditoría.

√ Preparación de los Programas de Auditoría, donde se describen los pasos y labores a realizarse en el trabajo de campo, incluyendo objetivos específicos, criterios, evaluación preliminar de control interno, riesgos y la preparación de procedimientos aplicables para verificar el cumplimiento de los criterios preestablecidos.

El análisis de la información obtenida es orientado hacia la evaluación de la situación real de los procesos, áreas o actividades objeto de examen. En esta fase se determinan los objetivos, metas políticas, estrategias, alcance del control y se preparan los programas de auditoría.

viSión eSquemática de la FaSe de Planeación de la auditoría


En esta fase se consolidan los resultados para preparar el informe final, este resume y describe los hechos importantes del proceso de control

fiscal ambiental. Contiene las observaciones y recomendaciones sobre los hallazgos.

EJECUCIÓN

Comprende la Realización de Pruebas, la evaluación detallada de controles, la recolección de evidencias, necesaria para clasificar los factores identificados

Las pruebas que se realizarán serán:

Control fiscal ambiental de los entes Tipo 1 “usuarias del medio ambiente y los recursos naturales”. A estos entes se les aplicarán las siguientes evaluaciones:

en la planeación como factores críticos de éxito, el documento central de esta fase es el Programa de Auditoría.

A continuación se muestra una visión esquemática de este proceso:

ELABORACIÓN DEL INFORME DE AUDITORÍA


SEGUIMIENTO

Esta fase permite reexaminar con mayor profundidad algunos aspectos y elementos ya tratados en anteriores auditorías, de igual forma permite observar lo relacionado con el nivel de adecuación de las medidas adoptadas. Para ésta fase se debe formular un “Plan de Seguimiento”, éste es un documento que contiene

un listado de actividades a realizar en el intervalo de tiempo hasta la próxima actuación en la entidad, debe contemplar recursos físicos, humanos y financieros necesarios, cronograma de actividades y fecha de la nueva visita en donde se verificará si se han tomado los correctivos necesarios para la situación negativa encontrada.


INFORME ANUAL DEL ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL AMBIENTE

El Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente debe estar basado en las conclusiones y sugerencias de la aplicación

del proceso de control fiscal ambiental. El informe debe contener como mínimo los siguientes aspectos:

Introducción

I. Marco Legal del Control Fiscal Ambiental

II. Marco Institucional del Control Fiscal Ambiental

III. El estado de los Recursos Naturales y del Ambiente

III.1.Marco jurídico e institucional aplicable a los Recursos Naturales y Ambientales- RNA (agua, aire, suelo, biodiversidad, recursos forestales, entre otros.

III.2. Factores que afectan a los RNA

III.3. Estado de los RNA. (Línea Base)

III.4. Alternativas de uso sostenible de los RNA

III.5. Gestión territorial de los RNA

IV. Obligaciones Ambientales del ente territorial

V. Evaluación de la Gestión Ambiental del Ente

LA RESPONSABILIDAD MACROFISCAL DEL TEMA AMBIENTAL

Territorial (Distrito, Departamento o Municipio)

V.1. Plan de Acción Ambiental Territorial (Distrito, Departamento o Municipio)

V.2. Comparación entre el Plan de Acción Ambiental Territorial (Distrital, Departamental o Municipal) y la ejecución de proyectos y políticas ambientales.

V.3. Proyectos ambientales del Ente Territorial (Distrito, Departamento o Municipio)

V.4. Evaluación del cumplimiento de los Objetivos y Metas Ambientales

V.5. Evaluación del presupuesto destinado a los objetivos y metas ambientales

V.6. Evaluación de gestión ambiental de las instituciones del ente territorial con funciones ambientales.

VI. Conclusiones y recomendaciones.

VII. Bibliografía.

qué inFormación Se neceSita Para hacerlo?

Para la realización del Informe del estado de los Recursos Naturales y del Ambiente se requiere de la siguiente información:

Control Fiscal Ambiental En Colombia[R]

News & Politics

Transcript of Control Fiscal Ambiental En Colombia[R]