Politica Fiscal en Colombia, Lars Christian Moller
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1
Estudio del Banco Mundial Presentado por
Lars Christian Moller, Economista Senior
Bogot, 17 de Mayo, 2012
La Poltica Fiscal en Colombia Aprovechamiento de su potencial para lograr
una sociedad ms equitativa
-
1. Principales mensajes
1. Colombia es el sptimo pas ms desigual a
nivel mundial.
2. La Poltica Fiscal tiene un alto potencial no
explotado en aras de reducir la desigualdad.
3. El pas podra llegar a niveles de desigualdad
similares a los que hoy tiene Chile o
Costa Rica de un modo fiscalmente neutro.
2
-
Colombia es el sptimo pas ms desigual del mundo
3 Fuente: PNUD (2010)
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8
Honduras
Bolivia
South frica
Colombia
Angola
Hait
Belice
Botsuana
Comeros
Namibia
Coeficiente Gini (de ingresos)
-
La desigualdad en Amrica Latina ha disminuido, aunque en
Colombia se ha mantenido constante
4 Fuente: ECLAC
Mximo
Mnimo
Mediana
Promedio
Colombia
Colombia
Colombia
0,400
0,450
0,500
0,550
0,600
0,650
Coeficiente Gini (de ingresos), Amrica Latina y el Caribe, 1990-2010.
-
Los ciudadanos Colombianos expresan preocupacin por la
desigualdad y creen que el papel del Estado es abordarla
El 85 por ciento de los Colombianos dicen que la distribucin de los ingresos es
muy injusta o injusta (LatinoBarometro, 2010).
El 71 por ciento estn de acuerdo o muy de acuerdo con la afirmacin de que
el Estado Colombiano debe poner en prctica polticas firmes para reducir la
desigualdad (LAPOP, 2010).
Los ricos estn ms de acuerdo en pagar ms impuestos si stos se usaran para
darle ms a quien tiene menos (LAPOP, 2010). Ver grafico:
5
Muy en desacuerdo, 45.2
Muy en desacuerdo, 36.5
Muy en desacuerdo, 28.8
Ni en desacuerdo ni Deacuerdo, 32.2 Ni en desacuerdo ni
Deacuerdo, 33.9 Ni en desacuerdo ni Deacuerdo, 32.4
Muy de acuerdo, 22.6
Muy de acuerdo, 29.6
Muy de acuerdo, 38.8
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Ingresos Bajos Ingresos Medios Ingresos Altos
Disponibilidad de pagar mas impuestos si estos se usaran para darle ms a quien tiene menos
Fuente: Plata (2011).
-
El Gobierno del presidente Santos es consciente de este
desafo y ha realizado avances importantes para reducir la
desigualdad
El Plan Nacional de Desarrollo de Colombia 2010-2014 tiene
como meta la reduccin del nivel de desigualdad de 0.58 a
0.54 (coeficiente de Gini).
Se han tomado varias medidas que pueden tener un impacto
positivo sobre la desigualdad a mediano plazo, incluyendo:
La Ley de Victimas y Restitucin de Tierras
La Reforma del Sistema de Regalas
La Mini-Reforma Tributaria
Reformas en el sector salud
6
-
Sin embargo, aun no se est aprovechando la Poltica Fiscal de
una manera efectiva para lograr este objetivo
7
Sistema Tributario:
Hacerlo ms progresivo (donde los hogares ricos tributan
ms que los pobres en comparacin a su nivel de ingreso).
Gasto pblico:
Mejorar la focalizacin del gasto pblico (monetario y no
monetario) hacia los hogares de menores ingresos.
-
La Poltica Fiscal puede ser un instrumento efectivo
como muestra la experiencia de los pases OCDE
8 Fuente: Goi et al (2011)
0,46
0,36
0,31
0,34
0,30
0,35
0,40
0,45
0,50
0,55
0,60
(I) Ingresos del mercado(ingresos antes de
tranferencias e impuestos
(II) Ingresos brutos (despusde transferencias pblicas
en efectivo)
(III) Ingresos disponibles(despus de impuestos
directos)
(IV) Ingresos despus deimpuestos (incluyendoimpuestos indirectos)
Co
efic
ien
te d
e G
ini
Unin Europea
Desigualdad de
ingresos que genera
el mercado libre
Desigualdad de
ingresos despus de la
intervencin del estado
-
En Colombia no se utiliza mucho este instrumento
9 Fuente: Goi et al (2011)
0,54 0,54 0,53
0,54
0,30
0,35
0,40
0,45
0,50
0,55
0,60
(I) Ingresos del mercado(ingresos antes de
tranferencias e impuestos
(II) Ingresos brutos (despusde transferencias pblicas en
efectivo)
(III) Ingresos disponibles(despus de impuestos
directos)
(IV) Ingresos despus deimpuestos (incluyendoimpuestos indirectos)
Co
efic
ien
te d
e G
ini
Colombia
-
y no es solamente porque el mercado genera
ms desigualdad en Colombia como ilustra el caso
del Reino Unido
10 Fuente: Goi et al (2011)
0,54 0,54 0,53
0,54
0,52
0,39
0,34
0,36
0,30
0,35
0,40
0,45
0,50
0,55
0,60
(I) Ingresos del mercado(ingresos antes de
tranferencias e impuestos
(II) Ingresos brutos (despusde transferencias pblicas en
efectivo)
(III) Ingresos disponibles(despus de impuestos
directos)
(IV) Ingresos despus deimpuestos (incluyendoimpuestos indirectos)
Co
efic
ien
te d
e G
ini
Colombia Reino Unido
-
El Sistema Tributario
El Sistema Tributario colombiano es neutro, aunque debera
ser ms progresivo.
La tributacin de la renta personal es levemente progresiva.
El sistema de IVA es levemente regresivo.
La literatura de tributacin eficiente sugiere qu cargo
redistributivo debera tener el gasto pblico. En el caso de
Colombia este argumento tiene dos debilidades:
Las transferencias monetarias no son progresivas.
El Sistema Tributario debera jugar un papel ms
importante dado el alto nivel de desigualdad.
11
-
Menos del dos por ciento de la poblacin Colombiana adulta
paga el Impuesto sobre la Renta Personal debido a su muy alto
umbral
12 Fuente: OECD (2010)
Impuesto Marginal de Renta segn niveles de ingresos
Nota: Tasa tributaria marginal por mltiplos de ingreso promedio de los hogares.
Promedio no ponderado de la OCDE, excluyendo a Chile y a Mxico. Fuente: OECD (2010)
-
Los gastos tributarios ms importantes en el Impuesto sobre la
Renta Personal son:
La exencin de 25 por ciento de los ingresos (prdida recaudatoria: 2,3
billones de pesos)
Ahorros voluntarios y cuentas pensinales (prdida recaudatoria: 1,4
billones de pesos)
No tributacin de las jubilaciones (prdida recaudatoria: 1 billn de pesos)
13
Existe una amplia gama de exenciones y subvenciones
particulares en el Impuesto sobre la Renta Personal
-
Esto resulta en un bajo poder recaudatorio del Impuesto
sobre la Renta para personas naturales
14 Fuente: Jorratt (2010) usando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos, 2006-07
(personas naturales)
-
Trabajadores independientes: pagan Retencin en la
Fuente pero no tienen derecho a desembolsos
Hay alrededor de 3,7 millones de trabajadores
independientes pagando impuestos de Retencin en la
Fuente (10 por ciento).
3,4 millones de ellos tienen ingresos menores al
umbral ($26,765,000), pero sin derecho a presentar
declaracin y obtener una devolucin.
La DIAN recauda 3 billones de pesos adicionales por
no hacer devoluciones. Esta prctica aumenta el
coeficiente de Gini de 1,9 puntos porcentuales.
15
-
IVA: Polticas diseadas para reducir la regresividad del
impuesto y proteger a los pobres son costosas y mal focalizadas
16 Fuente: Jorratt (2010) usando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos, 2006-07
Ms
Pobre
Ms
Rico
Recaudo
prdida:
8.4 billones
de pesos
Sistema de IVA:
Impacto al Coeficiente de Gini
1,8
1,2
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1,4
1,6
1,8
2
Sin exenciones yexclusiones (politica
alternativa)
Con exenciones yexclusiones (situacin
actual)
-
Beneficios e incidencia del gasto pblico
Las transferencias pblicas monetarias (pensiones,
Familias en Accin, etc.) destinadas a aumentar el
ingreso de los hogares son regresivas.
Las transferencias pblicas no monetarias
(educacin, salud, etc.) que en ocasiones reducen el
gasto de los hogares son progresivas.
17
-
Las transferencias pblicas monetarias son regresivas
(contribuyen a la desigualdad de los ingresos)
18
3,1 2,6 3,8
11,5
79,0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1 2 3 4 5
Quintil
12,9
4,0 3,5
6,0
11,1
0
2
4
6
8
10
12
14
1 2 3 4 5
Quintil
Efecto Familias en Accin
Efecto Transferencias Pensinales
Distribucin del las transferencias monetarias
(porcentaje).
Aumento relativo de los ingresos del hogar
debido a transferencias monetarias
(porcentaje).
Ms
Rico
Ms
Pobre
Ms
Pobre
Ms
Rico
Fuente: Nuez (2009) usando datos de la ECV (2008)
-
Pensiones: aumentan la tasa de desigualdad en 1,63 puntos
a un costo fiscal de 18,6 billones de pesos
19 Fuente: Nuez (2009) usando datos de la ECV (2008)
Ms
Rico
Ms
Rico
Ms
Pobre
Ms
Pobre
-
Familias en Accin reduce la tasa de desigualdad en 0,39 puntos
a un costo fiscal de 1,6 billones de pesos
20 Fuente: Nuez (2009) usando datos de la ECV (2008)
Ms
Pobre
Ms
Rico Ms
Pobre
Ms
Rico
-
1. El impacto del Programa Fiscal* es positivo o
negativo?
2. Qu tan efectivo es el Programa a la hora de
reducir la desigualdad?
3. Cmo se pueden combinar las propuestas de
poltica pblica para maximizar la reduccin de
la desigualdad?
*Tributacin, transferencia pblica o gasto tributario (beneficios y incentivos).
21
Efectividad de polticas alternativas Tres preguntas por responder
-
Impacto fiscal positivo o negativo?
Mayor igualdad no implica necesariamente un costo
fiscal. Algunos ejemplos:
Impuesto sobre la Renta (exencin/exclusin)
Transferencias pensinales
Tributacin de las jubilaciones
Pero en algunos casos si implica un costo fiscal:
Aumentar transferencias a los pobres (Familias en Accin).
Reducir tributacin presuntiva de trabajadores
independientes.
22
-
El impacto fiscal de programas redistributivos puede ser
positivo o negativo
23 Fuente: Autores
Transferencias Pensionales
Familias en Accin
Subsidio familiar Impuesto a las
jubilaciones
IVA exento/excludo
Impuesto al Valor Agregado
Impuesto sobre la Renta Personal
No declaracin de renta para
trabajadores independientes
Exenciones al Impuesto sobre la
Renta
-1
-0,5
0
0,5
1
1,5
2
-6 -4 -2 0 2 4 6
IV: Costo fiscal, mayor desigualidad
III: Costo fiscal, menor desigualidad
II: Ahorro fiscal, menor desigualdad
I: Ahorro fiscal, mayor desigualdad
Impacto Fiscal (% del PIB)
Impacto sobre la desigualdad (puntos Gini)
-
Efectividad de polticas alternativas
cul es ms barata o costo-efectiva?
24
Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto
Fuente: Autores
1,4
4,2 5,5
7,0
11,4
14,1
20,1
21,9
24,7
-
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
Declaracion derenta,
trabajadoresindependientes
Ampliar Programa'Familas en
Accion'
Impuesto de lasjubilaciones
Reducirexenciones en
impuesto sobre larenta
Reducirtranferencias de
pensiones
IVAexento/excluido
Incrementar elimpuesto sobre la
renta personal
Ampliar programaSubsido Familiar
Reducir el IVA
-
Efectividad de polticas alternativas
cul es ms barata o costo-efectiva?
25
Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto
Fuente: Autores
1,4
4,2 5,5
7,0
11,4
14,1
20,1
21,9
24,7
-
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
Declaracion derenta,
trabajadoresindependientes
Ampliar Programa'Familas en
Accion'
Impuesto de lasjubilaciones
Reducirexenciones en
impuesto sobre larenta
Reducirtranferencias de
pensiones
IVAexento/excluido
Incrementar elimpuesto sobre la
renta personal
Ampliar programaSubsido Familiar
Reducir el IVA
Mejores
programas fiscales
para reducir la
desigualdad
-
Efectividad de polticas alternativas
cul es ms barata o costo-efectiva?
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Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto
Fuente: Autores
1,4
4,2 5,5
7,0
11,4
14,1
20,1
21,9
24,7
-
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
Declaracion derenta,
trabajadoresindependientes
Ampliar Programa'Familas en
Accion'
Impuesto de lasjubilaciones
Reducirexenciones en
impuesto sobre larenta
Reducirtranferencias de
pensiones
IVAexento/excluido
Incrementar elimpuesto sobre la
renta personal
Ampliar programaSubsido Familiar
Reducir el IVA
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Polticas ilustrativas de la reforma (1)
Impuesto sobre la Renta Personal
Eliminar la exencin sobre el primer 25 por ciento de los ingresos.
Eliminar la deduccin por cuentas de ahorros voluntarios y contribuciones a pensiones.
Introducir la tributacin de los ingresos por pensiones.
Impacto inicial: Recaudo: +0.9% del PIB (5 billones de pesos)
Desigualdad: -0.7 puntos
27
-
Polticas ilustrativas de reforma (2)
IVA (exenciones y exclusiones)
Eliminar todas las exenciones del IVA (exceptuando educacin, salud, transporte y leasing).
Eliminar las exenciones por transacciones de finca raz.
Convertir todas las exenciones del IVA en exclusiones.
Convertir todas las tarifas del IVA por debajo de la tarifa general al 16 por ciento.
Impacto inicial:
Recaudo: +1,54% del PIB. (8,5 billones de pesos)
Desigualdad: +0,6 puntos.
28
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Efectividad de polticas alternativas
Combinacin ms efectiva propuesta
29 Fuente: Autores
-0,70
0
-1,90
-4,52
-5,5
-5
-4,5
-4
-3,5
-3
-2,5
-2
-1,5
-1
-0,5
0
0,5
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3
Efe
cto
so
bre
Co
efic
ien
te G
ini
Impacto Fiscal (Porcentaje del PIB)
Reforma Impuesto sobre la Renta
Declaracin de Renta para trabajadores independientes
Ampliar Familias en Accin
Reforma IVA
Brazil
Chile
Costa Rica
-
Conclusiones
Colombia es el sptimo pas ms desigual del mundo.
El potencial de la redistribucin fiscal sigue siendo poco explotado en el pas.
El paquete de reformas propuesto ilustra el potencial sustancial no explotado
de la redistribucin fiscal en Colombia, pero no debe interpretarse como una
recomendacin de poltica especfica.
Se recomienda adelantar un trabajo analtico adicional para derivar
recomendaciones especficas de polticas.
Sera provechoso un anlisis de poltica econmica con el fin de revisar la
factibilidad del paquete propuesto para la Poltica Fiscal.
30
-
Gracias!
31
mailto:[email protected]