El compromiso de Brasil en la construcción de un...
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1 El compromiso de Brasil en la construcción de un sistema financiero alternativo: el Banco del Sur y el Banco de Desarrollo de los BRICS Mildred Rooney Paredes Sumilla En los últimos años, tanto a nivel regional como global, los países en desarrollo han propuesto la creación de bancos de desarrollo con el objetivo principal de alcanzar mayores niveles de independencia y autonomía del sistema financiero internacional liderado por el FMI y el Banco Mundial, y en consecuencia, de sus mayores aportantes, los países desarrollados. En el año 2007 algunos países miembro de la Unasur decidieron formar el Banco del Sur (BANSUR) a iniciativa propuesta por los presidentes de Venezuela y Argentina, Hugo Chávez y Néstor Kirchner. Posteriormente, en septiembre de 2013, las potencias emergentes reunidas bajo el acrónimo de BRICS, concretaron la creación de su propio banco de desarrollo. Brasil participa en ambas iniciativas, aunque su compromiso como impulsor de las mismas, varía de intensidad en función de sus intereses. En este sentido, la presente investigación tiene por objetivos, por un lado, comprender la dinámica de la participación de Brasil en la creación de ambos bloques, y por el otro, determinar los intereses que definen su nivel de compromiso en la construcción de un sistema financiero alternativo. Palabras clave: Brasil, Banco del Sur, Banco de Desarrollo, BRICS. I. Introducción En la última década, se ha presenciado el surgimiento del “Sur” en el escenario internacional. En esta etapa de transición hacia un nuevo orden global que Samuel Huntington ha denominado “uni-multipolar” y Fareed Zakaria ha rotulado como “el ascenso del resto”, la independencia respecto de las instituciones financieras tradicionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), se ha convertido en uno de los principales puntos de la agenda de las potencias emergentes, especialmente para Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (BRICS), y por tanto, en un requisito indispensable para su ascenso como potencias globales. De manera que, en 2012 se propusieron analizar la posibilidad de formar un banco de desarrollo que está próximo a formalizarse en la VI Cumbre de los BRICS en Fortaleza, Brasil. Por otra parte, a nivel subregional, la llegada al poder de gobiernos de izquierda a inicios del presente siglo, allanó el camino para el lanzamiento de propuestas heterodoxas como la construcción de una Nueva Arquitectura Financiera Regional (NARF). Así, tras negociaciones que mostraron las divergencias sustanciales que existen entre los países miembros de la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR) involucrados en el proyecto: por un lado, un grupo reformista liderado por Venezuela, y apoyado por Ecuador y Bolivia, y por el otro, un bando conservador que no busca el cambio de la estructura, sino una ampliación de la misma; en el 2007 arribaron a un Egresada de la Maestría de Ciencia Política y Gobierno con mención en Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
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El compromiso de Brasil en la construcción de un sistema financiero alternativo: el
Banco del Sur y el Banco de Desarrollo de los BRICS
Mildred Rooney Paredes
Sumilla
En los últimos años, tanto a nivel regional como global, los países en desarrollo han
propuesto la creación de bancos de desarrollo con el objetivo principal de alcanzar
mayores niveles de independencia y autonomía del sistema financiero internacional
liderado por el FMI y el Banco Mundial, y en consecuencia, de sus mayores aportantes,
los países desarrollados. En el año 2007 algunos países miembro de la Unasur
decidieron formar el Banco del Sur (BANSUR) a iniciativa propuesta por los
presidentes de Venezuela y Argentina, Hugo Chávez y Néstor Kirchner. Posteriormente,
en septiembre de 2013, las potencias emergentes reunidas bajo el acrónimo de BRICS,
concretaron la creación de su propio banco de desarrollo. Brasil participa en ambas
iniciativas, aunque su compromiso como impulsor de las mismas, varía de intensidad en
función de sus intereses. En este sentido, la presente investigación tiene por objetivos,
por un lado, comprender la dinámica de la participación de Brasil en la creación de
ambos bloques, y por el otro, determinar los intereses que definen su nivel de
compromiso en la construcción de un sistema financiero alternativo.
Palabras clave: Brasil, Banco del Sur, Banco de Desarrollo, BRICS.
I. Introducción
En la última década, se ha presenciado el surgimiento del “Sur” en el escenario
internacional. En esta etapa de transición hacia un nuevo orden global que Samuel
Huntington ha denominado “uni-multipolar” y Fareed Zakaria ha rotulado como “el
ascenso del resto”, la independencia respecto de las instituciones financieras
tradicionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM),
se ha convertido en uno de los principales puntos de la agenda de las potencias
emergentes, especialmente para Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (BRICS), y por
tanto, en un requisito indispensable para su ascenso como potencias globales. De
manera que, en 2012 se propusieron analizar la posibilidad de formar un banco de
desarrollo que está próximo a formalizarse en la VI Cumbre de los BRICS en Fortaleza,
Brasil.
Por otra parte, a nivel subregional, la llegada al poder de gobiernos de izquierda a
inicios del presente siglo, allanó el camino para el lanzamiento de propuestas
heterodoxas como la construcción de una Nueva Arquitectura Financiera Regional
(NARF). Así, tras negociaciones que mostraron las divergencias sustanciales que
existen entre los países miembros de la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR)
involucrados en el proyecto: por un lado, un grupo reformista liderado por Venezuela, y
apoyado por Ecuador y Bolivia, y por el otro, un bando conservador que no busca el
cambio de la estructura, sino una ampliación de la misma; en el 2007 arribaron a un
Egresada de la Maestría de Ciencia Política y Gobierno con mención en Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
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consenso que dio como resultado la creación del Banco del Sur como banco de
desarrollo.
En este sentido, el presente artículo aborda la dinámica de la participación de Brasil en
la construcción de ambos bloques y se propone determinar los intereses que definen el
nivel de compromiso de este país sudamericano. Precisamente, en la formación del
Banco del Sur, se mostró inicialmente reticente, mientras que frente a la iniciativa de
formación de un banco de desarrollo de los BRICS ha mostrado un entusiasmo
manifesto.
La estructura del artículo se divide en cinco partes. En la primera, se aborda el proceso
de formación del Banco del Sur a fin de ilustrar la formación de las alianzas en el
proceso de negociación; en el segundo punto, se procede a determinar las razones por
las cuales Brasil en un primer momento mostró su renuencia a participar de la iniciativa
y las que impulsaron su posterior incorporación como miembro del Banco del Sur. En el
tercer apartado, se desarrolla la creación del Banco de Desarrollo de los BRICS, seguido
de un cuarto acápite en el que se explican los intereses de Brasil en la propuesta tanto en
su dimensión económica como geopolítica. En el quinto punto, se aplica el modelo
teórico de Randall. L Schweller a efectos de explicar la actuación de Brasil en las dos
iniciativas, la regional y la global; y finalmente, en un último apartado se plantean las
conclusiones de la presente investigación.
II. El Banco del Sur: entre una propuesta ortodoxa y una heterodoxa
Los orígenes venezolanos de la iniciativa
La coyuntura económica regional cambió durante la primera década del siglo XXI; a
causa principalmente del crecimiento de la economía china que trajo consigo una
notable y continua alza de los precios de los commodities y en consecuencia, de las
reservas internacionales de los países en desarrollo. En este nuevo contexto, varios
países de la región, decidieron pagar sus deudas con el FMI como expresión de rechazo
al sistema financiero internacional. A fines del año 2005, Argentina pagó de una sola
vez US$ 9,810 millones y Brasil US$ 15,500 millones (Furtado, 2008). Seguidamente,
en 2006, Uruguay canceló US$ 1,080 millones también al FMI. Mientras que Venezuela
en mayo de 2007, anunció su retiro del BM y del FMI, y canceló anticipadamente una
deuda ascendente US$ 3,300 millones contraída con ambas instituciones.
En este contexto, la idea de constituir una institución financiera latinoamericana que
permitiese contrarrestar la tradicional dependencia en el sistema financiero internacional
liderado por los Estados Unidos y la Unión Europea en las economías regionales fue
propuesta por el expresidente venezolano Hugo Chávez en agosto de 2004, durante la
clausura del I Encuentro Macro Rueda Binacional de Negocios Venezuela - Argentina
llevada a cabo en Isla Margarita (Espejo, 2012). Claramente, este proyecto se condecía
con los objetivos de la agenda exterior venezolana que para ese entonces, ya se
contraponía abiertamente a Estados Unidos y quizás por esta razón, no encontró el eco
esperado hasta dos años más tarde,1 en julio de 2006, cuando el entonces presidente de
1 El proyecto encontró respaldo en la subregión con el ascenso al poder de líderes más afines a la postura del líder venezolano. Así, para el año 2006 Evo Morales ya se encontraba en el poder en Bolivia y para el 2007, Rafael Correa asumía la presidencia de Ecuador. De otro lado, la alianza entre Hugo Chávez y Néstor Kirchner se fortaleció con la compra de los bonos de la deuda
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Argentina, Néstor Kirchner, hizo público su respaldo a la iniciativa venezolana. Esta
alianza argentino–venezolana se tradujo en la conformación de una comisión que reunió
a los titulares de la cartera de economía de ambos países. Uno de los objetivos
principales de esta nueva entidad fue el financiamiento del proyecto del Gran
Gaseoducto del Sur2 que uniría energéticamente a Sudamérica.
Posteriormente, la propuesta fue formalmente incorporada a las negociaciones de la
Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) en septiembre del 2006 a través del
Documento Final de la Comisión Estratégica de Reflexión “Un nuevo modelo de
Integración de América del Sur: Hacia la Unión Sudamericana de Naciones” presentado
durante la II Cumbre de Jefes de Estado realizada en Cochabamba, en la que la
delegación venezolana incluyó expresamente la constitución del Banco del Sur como
“pilar fundamental en el desarrollo de un sistema financiero integrado para la Unión
Sudamericana, con autonomía financiera, capaz de transformar el ahorro de la región en
inversión productiva” (Comisión Estratégica de Reflexión, 2006). Es en este estadio,
cuando las primeras divergencias entre las concepciones de la integración financiera
sudamericana se hicieron evidentes.
El aporte ecuatoriano a la reformulación de la propuesta
Esta división se profundizó a fines de abril del 2007 con la presentación de la propuesta
ecuatoriana resultante de los trabajos realizados por la “Comisión Ecuatoriana para la
Nueva Arquitectura Financiera Internacional” a cargo del economista Pedro Páez Pérez
e integrado por Eric Toussaint, Jorge Marchini y Oscar Ugarteche. En este documento
se planteó la creación de una estructura soportada en tres pilares: un banco de
desarrollo, un fondo de reservas y una unidad monetaria común. Además de ello, se
proponía la dación de créditos en beneficio de empresas públicas, cooperativas,
pequeñas y medianas empresas, y comunidades indígenas de los países miembros,
excluyendo a las grandes empresas privadas y transnacionales. De igual forma, se
restringía el endeudamiento en el mercado de capitales internacional, se incluía la
protección de los recursos naturales, así como cuestiones sobre derechos económicos,
sociales y culturales, se preveían mecanismos de rendición de cuentas y de acceso a la
información, y se establecía como sistema de decisión el modelo más democrático: “un
país = un voto” (Toussaint, 2008).
Este planteamiento inclusive fue más allá de lo propuesto por la dupla Chávez-Kirchner
el 29 de marzo del 2007. Como lo señala Toussaint (2008), el proyecto argentino-
venezolano3 proponía el Banco del Sur como un banco de desarrollo y un fondo de
argentina por parte de Venezuela. Asimismo, ambos países emitieron el denominado “bono del sur” en dos oportunidades, una primera, en 2005 por el monto de US$ 1.000 millones y la segunda, en 2007 por US$ 1.500 millones. Un tercer lanzamiento de este bono binacional había sido anunciado, pero no llegó a concretarse (Quiroga, 2007). Este tipo de hard power (carrots) (Nye, 2004) sostenido por los altos ingresos provenientes de las exportaciones petroleras que a partir de 2004 iniciaron su escalonada hasta alcanzar el pico de 130 dólares americanos por barril en junio de 2008, fue incorporado como el recurso por excelencia de la política exterior venezolana dirigida a extender sus ideales bolivarianos en América Latina. 2 El proyecto del Gran Gaseoducto del Sur que se desarrollaría en el marco de PETROSUR, promovido por los presidentes de ese entonces, Hugo Chávez, Néstor Kirchner y Lula Da Silva ha quedado “congelado” desde 2007. 3 Eric Toussaint valora los elementos de esta propuesta con “sorpresa y rechazo”, ya que si bien el texto resultaba siendo “totalmente coherente con la orientación política del gobierno de
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reservas a la vez, cuya función –criticable para el autor- se concentraría en el desarrollo
de los mercados de capitales, de la industria, de las infraestructuras, de la energía y del
comercio. Igualmente, no diferenciaba entre el financiamiento a empresas públicas,
privadas o mixtas, ni tampoco contenía aspectos medioambientales. Asimismo, aún se
adscribía a los parámetros de la tradicional arquitectura internacional, toda vez que
permitía el endeudamiento del Banco del Sur en el mercado internacional, mantenía la
tan criticada inmunidad de sus funcionarios, y finalmente, asumía el sistema de toma de
decisiones cuestionado por los países en desarrollo, esto es, el esquema “un dólar = un
voto”.
En cuanto a los otros países negociadores de la Unión Suramericana de Naciones
(UNASUR), en mayo del 2007 el entonces presidente de Paraguay Nicanor Duarte
manifestó su apoyo a la formación de una nueva entidad financiera propia de
Sudamérica. Por su parte, Brasil mostró su reticencia –al igual que Uruguay-, mientras
que Chile, Colombia, Perú, Guyana, Surinam hicieron gala de su cautelosa distancia a
las propuestas provenientes del “eje revisionista” liderado por Venezuela. Un mes más
tarde, el 3 de mayo, Brasil decidió participar en el proceso de conformación del Banco
del Sur y por tanto, cuatro días después suscribió la Declaración de Quito a través de la
cual –brevemente, en siete puntos- se recogen los planteamientos de los bloques
argentino-venezolano y el ecuatoriano, y a la vez se propone avanzar en los aspectos
técnicos y se extiende la invitación a los otros miembros del bloque.
El 22 del mismo mes, la Declaración de Asunción dispuso la prioridad del diseño
estatutario del nuevo banco subregional y reiteró la invitación a los otros países de la
UNASUR (Castiglioni y Colombo, 2013). Asimismo, declaró la “auto sostenibilidad”
de la institución y los criterios técnicos de eficacia financiera con los que debía regirse e
instruyó a la Comisión Técnica para que redacte el documento fundacional del banco -
justificación, fundamentos, objetivos y las funciones principales- (Lustig, 2009). Hasta
aquí, los dos bloques seguían pugnando por definir la naturaleza del naciente Banco del
Sur. Por un lado, la visión política liderada por Venezuela,4 Ecuador y Bolivia, concebía
al Banco del Sur como una institución financiera heterodoxa contraria a los principios
tradicionales del sistema financiero vigente y por tanto, una entidad alternativa que
permitiría desligar a Sudamérica del FMI y el Banco Mundial. Mientras que la visión
brasileña era mucho más heterodoxa, puesto que planteaba la creación de un banco de
desarrollo a imagen y semejanza de su Banco Nacional de Desarrollo Económico y
Social (BNDES).
La constitución del Banco del Sur como banco de desarrollo
En octubre del 2007, las negociaciones condujeron a la suscripción de la Declaración de
Río de Janeiro mediante la cual, se estableció el Banco del Sur como un banco de
desarrollo, dejando de lado la propuesta defendida por la coalición venezolana-
ecuatoriana-boliviana. De esta manera, el 9 de diciembre con la suscripción del Acta
Fundacional del Banco del Sur5 en la ciudad de Buenos Aires, la entidad se encamina
Kirchner en Argentina, pero, por el contrario, es totalmente incompatible con las posiciones adoptadas por Venezuela” (2008: 62). 4 En ese momento, Venezuela ya había formado una coalición con los países más afines a sus postulados del socialismo del siglo XXI: Ecuador y Bolivia. Mientras que Brasil una vez superada su reticencia a la creación misma, se alineó con Argentina y su propuesta heterodoxa. 5 Uruguay se incorpora formalmente como miembro mediante la suscripción de este documento, aunque desde junio de 2007 ya se encontraba participando en el proceso de negociación.
5
hacia su final formalización –aunque no su puesta en operación-. En dicha actividad el
presidente, Rafael Correa continuaba defendiendo su paradigma tripartito. Así, declaró
que el organismo se erigía como:
“el corazón de una red de bancos de desarrollo, reorientados hacia un
esquema alternativo, la articulación de los bancos centrales
latinoamericanos en torno al Fondo del Sur como eje central; y la
convergencia hacia un esquema monetario común, a partir del desarrollo de
un sistema de pagos sustentado en una moneda de cuenta regional”
(Rosales, 2010: 6).
De la propuesta lanzada por Rafael Correa, en el Acta se recogieron los siguientes
puntos: financiar proyectos de desarrollo en sectores claves de la economía orientados a
mejorar la competitividad, el desarrollo científico y tecnológico, así como sectores
sociales para reducir la pobreza y la exclusión social. Además, se incorporó la
administración de fondos especiales de solidaridad social y de emergencia ante
desastres naturales. De igual forma, en cuanto a la participación de los estados en la
toma de decisiones, se estableció la representación igualitaria de parte de cada uno de
los países miembro, bajo un sistema de funcionamiento democrático. (Acta Fundacional
del Banco del Sur, 2007).
A pesar de haberse establecido que en sesenta días se suscribiría el tratado, esto se
realizó recién dos años después, el 26 de septiembre del 2009 durante la II Cumbre de
América Latina y África (ASA). Nuevamente, el camino para arribar a un consenso
sobre la estructura del banco, los criterios de gobernabilidad, la cartera de inversión, la
protección medioambiental, los criterios sociales, el tratamiento de las asimetrías entre
los miembros, etc., todos esos temas en conjunto dieron lugar a un amplio debate en el
que –una vez más- se hizo evidente la fragmentación de los miembros en dos bloques de
negociación: por un lado, Argentina6 y Brasil –los países más grandes de la subregión-
que abogaban por el establecimiento del criterio de “un país = un voto” que solamente
funcionaría durante las reuniones del directorio que se realizarían una vez al año
(Toussaint, 2008); mientras, que por el otro, el bloque opositor conformado por
Venezuela, Ecuador y Bolivia, que reafirmaba su pretensión de dotar al organismo de
una naturaleza solidaria, democrática y alternativa a las tradicionales instituciones
financieras internacionales.
Nuevamente, los criterios adoptados en el acuerdo fusionan aspectos de ambas
propuestas, aunque la balanza se inclina a favor de la alianza brasileña-argentina. Así, se
establece el financiamiento a proyectos de desarrollo en sectores claves de la economía
y sectores sociales, y se adiciona la infraestructura regional que no formaba parte del
Acta Fundacional. También, se instituyó como capital autorizado un monto de 20.000
millones de dólares y como capital suscrito un monto de 7.000 millones divididos de la
siguiente manera: Brasil, Argentina y Venezuela contribuirían con 2.000 millones del
capital suscrito cada uno, mientras que Ecuador y Uruguay aportarán 400 millones por
separado, y Paraguay y Bolivia abonarán 100 millones (Convenio Constitutivo del
Banco del Sur, 2009). En cuanto al monto de crédito accesible por cada miembro se
optó por dividir el aporte en dos grupos: Argentina, Brasil y Venezuela como mayores
6 Como lo señalan Flemes y Wehner (2013), la relación bilateral entre Argentina y Brasil se ha caracterizado por una política de equilibrio de poder (soft balancing) del primero sobre el segundo y de cooperación a la vez.
6
aportantes podrían acceder a cuatro veces el capital; mientras que los socios menores,
Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay, tendrían acceso a créditos de hasta ocho veces.
Asimismo, se contempló la inmunidad de sus funcionarios y empleados, así como la
posibilidad de renunciar a ella.
De esta manera, el tratado quedó listo para ser incorporado por el derecho nacional de
cada país firmante. El primero en hacerlo fue Venezuela en noviembre de 2009, al año
siguiente el Congreso de Ecuador hizo lo propio, mientras que las legislaturas de
Bolivia, Argentina y Uruguay lo ratificaron en el año 2011. Con esto se logró que el
66% del capital suscrito ratificara el convenio, paso previo para la entrada en vigencia
del acuerdo, la misma que se hizo efectiva en abril del 2012. A partir de ese momento,
el proyecto quedó en stand by hasta el pasado 12 de junio de 2013, fecha en la que se
llevó a cabo la primera reunión del Consejo de Ministros de los países miembros y al
parecer, los equipos técnicos consiguieron afinar aspectos operativos y organizativos
para su pronta entrada en funcionamiento.
2.1. La posición brasileña: Más continuidad que reforma
Una vez hecho el recuento del proceso de formación del Banco del Sur, es oportuno
entrar en materia, esto es proceder a explicar la actuación de Brasil en la dinámica de
creación y el impulso -o la falta del mismo- en la creación de esta nueva entidad
financiera, que inicialmente fuera concebida como “alternativa” al FMI y el BM. Este
análisis permitirá determinar el nivel de compromiso de este país sudamericano con la
construcción de una nueva arquitectura financiera regional (NARF) y los intereses que
motivan la intensidad del mismo.
En función de lo mencionado en el apartado que antecede, la participación de Brasil
pasó por dos momentos: uno, antes del inicio de las negociaciones y el otro, durante el
desarrollo de las mismas. Tanto ex ante como ex post, la política exterior brasileña
adoptó tácticas distintas con un solo objetivo estratégico defensivo: mantener el status
quo. Así, durante el primer momento, su actuación se caracteriza por el distanciamiento
y la reticencia a formar parte de la propuesta lanzada por la dupla Kirchner-Chávez.
Mientras que en el segundo, la táctica de participar en las negociaciones que se inician
en Quito, tiene por objetivo equilibrar desde adentro las posiciones que pretendían
reformar la estructura financiera regional, especialmente la coalición que en el
transcurso de las negociaciones consolidaron Venezuela y Ecuador.
a. Ex ante: oposición por la distancia
Como ya se ha mencionado, el proyecto del Banco del Sur no fue bien recibido por
Brasil y sus razones saltan a la vista. En primer lugar, Brasil cuenta con su Banco
Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES)7 encargado de financiar a las
empresas brasileñas en su proceso de internacionalización, así como a varios de los
proyectos del IIRSA/COSIPLAN ejecutados por sus constructoras. En segundo lugar,
otra razón aducida públicamente fue la falta de necesidad de crear otra entidad
financiera regional que se sumara a las fuentes ya existentes como el Banco
7 Se trata de un banco de desarrollo público, el segundo más grande del mundo y con subsidiarias en Montevideo, Londres y una próxima en Johannesburgo.
7
Interamericano de Desarrollo (BID),8 la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el
Fondo del Río de la Plata (FONPLATA). Y en un tercer plano, Brasil tomó en cuenta
los costos que una integración de naturaleza financiera acarrearía y su potencial rol de
paymaster en la misma.
El factor clave: la potencial competencia al BNDES
Con un volumen de créditos que supera el del Banco Mundial,9 la nueva institución
financiera subregional se convertiría mas bien, en su directa competencia (Ugarteche,
2008). De manera tal, que su volumen crediticio podría verse afectado. Las implicancias
negativas de la integración financiera para los intereses de Brasil se presentarían en dos
ámbitos: el económico y el geopolítico.
En cuanto a las implicancias económicas, el Banco del Sur en su calidad de competidor
frente al BNDES, entorpecería la política brasileña de internacionalización de sus
empresas. Esta institución pública juntamente con la Agencia Brasileña de Desarrollo
Industrial (ABDI) y la Agencia Brasileña de Promoción de Exportaciones e Inversiones
(APEX) cuentan con programas dirigidos a apoyar a las empresas públicas y privadas
en su internacionalización. Si bien el rol del BNDES como principal financista, no es el
único factor que ha incidido en el aumento de la inversión extranjera directa (IED)
brasileña, cabe señalar que sí ha desempeñado un papel crucial en el mismo. Entre el
2003 y el 2008 -durante el gobierno de Lula da Silva- la inversión extranjera directa
brasileña (IED) pasó de 7.000 a 14.000 millones según los datos de la CEPAL (Actis,
2010).
Tradicionalmente, la política exterior brasileña ha sido instrumentalizada en relación a
los objetivos de desarrollo del país y a su economía (Soares y Hirst, 2006). Estos fines
adquirieron un nuevo matiz con el inicio del gobierno de Lula da Silva; así de un
desarrollo hacia adentro se transitó a uno proyectado hacia afuera. De esta forma, la
internacionalización de las empresas nacionales –públicas, privadas y mixtas- adquirió
la condición de política de estado y por tanto, fue dotada de un especial contenido
estratégico. Esto explica la actitud de Brasil ante la propuesta del Banco del Sur. Así,
frente a una potencial amenaza contra sus intereses económicos y comerciales, mostró
abiertamente su oposición a la idea de formar un nueva institución financiera
subregional que otorgase financiamiento a proyectos de infraestructura; no obstante su
retórica integracionista sudamericana.
Como ya se ha mencionado, la propuesta de Chávez y Kirchner enfatizaba en la
necesidad de lograr la autonomía para el financiamiento a obras de infraestructura, en
especial del Gaseoducto del Sur.10
Una de las principales carteras crediticias del
BNDES a partir del año 2002 –después de su modificación estatutaria- es el
8 Los Estados Unidos cuentan con el 30% de este banco, que en palabras de Ugarteche y Dembinsky (2012: 398) existe como el “asistente menor del Banco Mundial en el proceso de reformas y un elemento más del proceso de condicionamientos”. 9 El financiamiento otorgado por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF) a los países en desarrollo totalizó US$43.000 millones en el ejercicio de 2011 (Banco Mundial, 2014). Por su parte, el BNDES ese mismo año desembolsó un monto de 156.000 reales, que en dólares americanos aproximadamente alcanza los US$ 68.000 millones (BNDES, 2012). 10 Este proyecto tampoco recibió el respaldo de Brasil por considerarlo inviable, debido a su costo y magnitud. Asimismo, también fue objeto de duras críticas por el impacto ambiental que causaría en la Amazonía (Bacaria, 2010). Todo esto conllevó a que el proyecto no prosperara.
8
financiamiento a los proyectos que se desarrollan en el marco del IIRSA/COSIPLAN.
Debido a que los créditos van dirigidos a empresas nacionales, la ejecución de las obras
debe estar a cargo de compañías brasileñas. Los principales grupos de construcción
involucrados en esta iniciativa son: Odebrecht, Camargo Correa, OAS, Andrade
Gutierrez y Queiroz Galvão. Entre 1998 y 2006, el BNDES financió US$ 2.500
millones para las obras contratadas en el marco de la integración sudamericana y cuenta
con una cartera de proyectos de US$ 5.15 millones que incluyen 37 grandes proyectos
de la IIRSA (Furtado, 2008).
Respecto de las consecuencias negativas a nivel geopolítico, quedarse afuera del
proceso de construcción de la estructura financiera de la UNASUR –bloque regional
resultante del impulso brasileño por la integración-, representaba para Brasil una
potencial pérdida de protagonismo y del rol de liderazgo que pretendía ejercer en la
subregión. Esto a su vez, podría haber ocasionado la pérdida del estatus de portavoz
autorizado de Sudamérica en los foros internacionales en los cuales, a partir del
gobierno de Lula da Silva, empieza a adquirir mayor relevancia. Cabe destacar que un
funcionario de Itamaraty justificó el ingreso de Brasil con la expresión: “Sólo para no
quedarnos afuera”, a lo que agregó: “Si Brasil quiere mantener su influencia regional,
no se puede dar el lujo de no participar en una entidad donde hay otros seis países...
Simplemente, ahora tendremos dos bancos de desarrollo, el BNDES y el Banco del Sur”
(Gualdoni, 2007).
Las excusas: la CAF, el Fonplata y el BID
Otra razón aducida por Brasil de forma pública fue la falta de necesidad de crear otra
entidad financiera regional que se sumara a las fuentes ya existentes tales como el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF)
y el Fondo de la Cuenca de la Plata (FONPLATA). En lugar de lanzar una nueva
entidad, Brasil abogaba por reforzar las ya existentes, para cual reafirmó su intención de
elevar su participación en la CAF. En 2007, el acuerdo constitutivo de este organismo
fue modificado y se acordó un capital ordinario adicional US$ 1.500 millones que han
sido aportados por los nuevos miembros plenos Argentina, Brasil, Panamá, Paraguay y
Uruguay.
En conjunto estas tres entidades han desempeñado un rol relevante en el financiamiento
del proyecto IIRSA, especialmente la CAF cuyos desembolsos entre 2003 y julio de
2007 ascienden aproximadamente a 1.900 millones de dólares americanos (Deos y
Wegner, 2010). En el caso del FONPLATA, su participación es bastante reducida,
puesto que se limita a dos proyectos por US$ 35 millones, ambos ubicados en el Eje de
Capricornio. Por su parte, el BID financia el 7% de la cartera por un total de US$
1,294.7 millones (BID, 2008).
Pese a la inicial renuencia, Brasil se uniría al proceso de negociación a fin de –como ya
se expresó- ejercer influencia dentro del bloque y romper la coalición argentino-
venezolana contraria a sus intereses. Además, su inclusión le resultaba más ventajosa
que la autoexclusión, ya que la táctica de la “oposición por la distancia” le restaba
protagonismo en la subregión en desmedro de su proyectada imagen de líder de la
integración sudamericana y a su proyecto principal, la Comunidad Sudamericana de
Naciones cuyo tránsito hacia la UNASUR se encontraba en ciernes. Otro factor decisivo
para el ingreso de Brasil al BANSUR fue el Alba (Furtado, 2008). Este bloque que
9
había sido creado en 2004 a iniciativa de los presidentes de Cuba y Venezuela, el 28 de
abril de 2006 -justamente una semana antes que Brasil anunciara su incorporación-
Bolivia ingresó como estado miembro.
La reluctancia de Brasil a ser paymaster
Factores como el tamaño de su economía y sus pretensiones de liderazgo regional,
hacían prever que su rol de paymaster en la creación del Banco del Sur resultaría siendo
de considerable envergadura. No obstante, en más de una oportunidad Brasil ha
demostrado su reluctancia a pagar el costo de sus manifiestas intenciones de ejercer el
liderazgo de Sudamérica. Así lo demostró con su negatividad a apoyar los proyectos del
Gaseoducto del Sur y el Oppegasur, ambos propuestos por el entonces presidente Hugo
Chávez.
A pesar de su manifiesta intención de asumir el liderazgo del proceso de integración en
Sudamérica, especialmente durante el gobierno de Lula, internamente existe una fuerte
oposición, tanto del sector empresarial paulista -el cual solamente defiende el
relacionamiento de Brasil con sus vecinos en temas comerciales- como de los medios de
comunicación críticos de las concesiones ocasionales hechas por el gobierno de Lula en
pro del avance de la integración como ocurrió con la nacionalización de los
hidrocarburos en Bolivia (Lechini y Giaccaglia, 2010).
Finalmente, concluyo este punto con una cita de Lara (2012:67) que resume claramente
la estrategia de Brasil en la subregión:
“Brasil nunca ha propuesto una institucionalización de la integración, por lo
que la estrategia que sigue demuestra que el país apunta a obtener las
mayores ganancias posibles en términos de imagen y del rol a cumplir sin
tener que invertir excesivamente en ella –a través de la minimización de los
costos y la maximización de la propia flexibilidad-, su estrategia se ha
demostrado un éxito para el país (Daudelin y Burges 2011)”.
b. Ex post: Bloqueo desde adentro
Ante la amenaza contra sus intereses económicos por parte del proyecto venezolano y
respaldado en un primer momento por el entonces presidente argentino Néstor Kirchner,
y posteriormente, afianzado e inclusive reforzado por el planteamiento de Ecuador y el
acompañamiento de Bolivia, a Brasil le quedó como única opción la de unirse a las
negociaciones a fin de ejercer un “bloqueo desde adentro”.
De esta forma, Brasil se opuso sólidamente a los postulados reformistas de la propuesta
ecuatoriana –detallados en la primera parte del presente documento-, y adoptó una
posición defensiva del estatus quo. Según la posición brasileña, los principales objetivos
del BANSUR debían ser el fomento al desarrollo y el financiamiento de infraestructura.
Durante la suscripción del tratado constitutivo, su Ministro de Economía declaró que la
institución bancaria privilegiaría los proyectos regionales, pero “[…] también podía
emprestar recursos para las empresas de la región”. Descartó el otorgamiento de
créditos para programas sociales, para lo cual, apoyó la lógica lucrativa que rige la
cartera de crédito del BNDES; de manera que, el otorgamiento de créditos se regiría por
los acuerdos de acuerdos de Basilea I y II sobre rentabilidad crediticia, a fin de
garantizar la sustentabilidad del proyecto (Lustig, 2009).
10
En la reunión de Quito, la formación de dos bloques en la negociación fue evidente: por
un lado, el “eje revisionista” (Venezuela, Ecuador y Bolivia) y por el otro, el “eje
continuista” (Brasil y Argentina). El primero, se fundaba en criterios de solidaridad y
tratamiento diferenciado, incluía la dación de créditos no reembolsables (Regueiro,
2010) y defendía la creación de un esquema financiero tripartito (fondo de reservas,
moneda común y banco de desarrollo) cuyo objetivo principal sería la construcción de
una “nueva arquitectura financiera regional”, una estructura financiera alternativa a las
instituciones financieras internacionales tradicionales.
Mientras que el segundo, el “bloque continuista”, se propuso dirigir las negociaciones
hacia la configuración del Banco del Sur como un banco de desarrollo que financiase
proyectos subregionales, especialmente de infraestructura. Esta nueva institución por
tanto, no tenía por finalidad el constituirse como alternativa, sino como complemento a
las entidades financieras existentes. Ambos países, lograron uniformizar criterios,
puesto que sus intereses eran comunes: mientras Argentina buscaba ventajas para las
obras ejecutadas por la multinacional TECHINT, Brasil defendía a sus multilatinas que
invierten y ejecutan proyectos en los sectores de infraestructura y energía
(PETROBRÁS).
Asimismo, como se señaló anteriormente, esta coalición brasileña-argentina defendía el
sistema de toma de decisiones en función del monto de los aportes. Este diseño les
resultaba siendo particularmente ventajoso, puesto que dada la asimetría entre las
economías participantes, los dos se aseguraban el control de la institución financiera. Lo
que resulta paradójico y ciertamente cuestionable, es que justamente este aspecto
antidemocrático es el más criticado por Brasil en foros internacionales, en los cuales ha
formado alianzas con otras potencias emergentes a fin de conseguir mayor poder de
decisión en el FMI y el Banco Mundial.
En función de la prevalencia de la posición brasileña, los objetivos del BANSUR
reflejan más la continuidad que la ruptura con el clásico paradigma financiero (Bacaria,
2010). Esta afirmación capta la esencia del compromiso brasileño para la construcción
de un sistema financiero alternativo subregional, el mismo que se caracteriza por estar
ausente o en todo caso, si es que después de tantas dilaciones la entidad se pone en
funcionamiento, bastante limitado.
III. El camino hacia un Banco de Desarrollo de los BRICS
Luego de la publicación del –ahora célebre- informe de Goldman Sachs11
en noviembre
del 2001 a través del cual se agrupó a Brasil, Rusia, India y China bajo el acrónimo de
BRIC y cuyo análisis preveía la ampliación del G7 a un G9 que permitiese “(…) a more
effective global policy making” (O’ Neill, 2001: 10), estos países iniciaron
acercamientos diplomáticos durante la Asamblea General de Naciones Unidas en el
2006. Tres años más tarde, su primera reunión formal tuvo lugar en Ekaterimburgo12
en 11 Claramente, dada su naturaleza el informe estaba destinado a ilustrar a los inversores de Goldman Sachs de aquellos mercados emergentes con potencial, en los cuales resultaba muy aconsejable invertir. 12 Según los sostiene el propio Itamaraty la iniciativa de reunir a los integrantes del acrónimo BRICS con miras a convertirlo en un mecanismo político-diplomático partió del interés conjunto del entonces Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, el Embajador Celso Amorim y el Canciller de Russia, Sergey Lavrov (Reis, 2011).
11
pleno contexto de la crisis global. A partir de esta primera cumbre, los líderes de estas
cinco naciones –con el ingreso de Sudáfrica 2010 la “S” ha sido agregada a la sigla- se
han reunido en cinco ocasiones y una sexta está próxima a realizarse en Fortaleza,
Brasil. Uno de los principales temas de la agenda para esta cumbre, será el definir el
rumbo de su banco de desarrollo cuya creación fue propuesta en la IV Cumbre
desarrollada en la India en el 2012.
El potencial de los BRICS no solamente se erige en base a sus fortalezas económicas:
elevadas tasas de crecimiento, tamaño de la economía, densidad poblacional, expansión
de la clase media y magnitud geográfica, sino también en función de su capacidad de
influir en la construcción de un nuevo multilateralismo tanto político como económico
(Moreira Jr., 2012). Así, la necesidad de crear una nueva institución que asegure el
acceso a financiamiento a países en desarrollo sin sometimiento a condicionantes como
los establecidos por el sistema financiero internacional, resulta siendo necesario.13
Más
aún, cuando la reciente crisis mundial ha puesto sobre el tapete las deficiencias de la
arquitectura financiera internacional.
Otro aspecto sumamente cuestionado, es la poca democratización que tanto el FMI
como el Banco Mundial mantienen incluso hoy en día, cuando el PBI de los BRICS en
conjunto supera ampliamente el de Estados Unidos y de la Unión Europea. En función
de su creciente peso en la economía, la cooperación política entre estos países
emergentes se dirige a generar espacios diálogo que les permita conjuntamente,
encaminar la gobernanza global económica hacia esquemas más amplios y convenientes
para sus intereses. La declaración emitida una vez finalizada la reunión de Ministros de
Finanzas del G20 en 2008 en plena efervescencia de la crisis mundial, ilustra muy bien
su deseo de autonomía financiera:
“Um dos aspectos mais deletérios da crise atual é o congelamento nos
mercados de crédito privado. Existe uma necessidade urgente de buscar
mecanismos, inclusive mediante a cooperação multilateral, para recuperar o
acesso a crédito por parte da economia real, estimular a demanda e retomar
os fluxos de capital críticos para o crescimento e desenvolvimento
sustentados, o que inclui investimentos em infraestrutura” (G20, 2008).
Bajo esta directriz, los BRICS adoptaron diversos mecanismos. Una de ellos, fue
impulsar la ampliación de sus aportes del FMI bajo la condición de ganar poder en la
toma de decisiones. En el año 2008, China se comprometió con US$ 46.000 millones de
dólares, en tanto Brasil, India y Rusia, hicieron lo propio con US$ 10.000 millones cada
uno. Empero, el desembolso de dichos montos fue suspendido hasta que la reforma de
ampliación de sus derechos de voto al 6% en el FMI y la inclusión de dos asientos más
en el consejo ejecutivo de esta institución, fueran implementados. Actualmente, los
BRICS siguen manteniendo un poder de decisión equivalente al 11%, dado que la
reforma se ha quedado en stand by, al igual que el desembolso de los nuevos aportes. La
causa de esta paralización ha sido el bloqueo de la aprobación de la medida en el
Congreso de Estados Unidos.
13 Además, del acceso restringido a créditos, el otro factor clave es la dolarización del mercado. Alrededor del 70% de las reservas internacionales están en dicha moneda y cerca del 80% la utiliza como moneda de intercambio. El restante 20% hace uso del euro, lo que le otorga una ventaja desproporcional tanto a Estados Unidos como a la Unión Europea (Zero, 2012).
12
Otro mecanismo fue la coordinación entre sus propios bancos de desarrollo. Durante la
III Cumbre de abril de 2011 en Sanya, los países suscribieron acuerdos mediante los
cuales se dispone la colaboración entre dichas instituciones, cuya finalidad sería la
promoción de una economía respetuosa del medio ambiente y cuyo énfasis estaría
puesto en el desarrollo de infraestructura en el continente africano. En dicha
oportunidad además, Brasil y Sudáfrica renovaron la asociación que desde 2009
mantienen sus bancos de desarrollo, el IDC sudafricano (por sus siglas en inglés) y el
BNDES brasileño (BNDES, 2013).
Un tercer esquema que sirve para la búsqueda de autonomía es la creación del Banco de
Desarrollo de los BRICS y el Acuerdo de Reservas de Contingencia (CRA, por sus
siglas en inglés). Respecto del primero, sus antecedentes se remontan a 2011 cuando en
la misma cumbre, los economistas Nicholas Stern y Joseph Stiglitz presentaron como
posibilidad plausible que los BRICS formasen una institución financiera alternativa al
FMI. Al año siguiente, India retomó la idea y le dio el primer impulso durante la
cumbre del G20 realizada en Cabos (México). Ese mismo año, en la IV Cumbre de los
BRICS llevada a cabo en Nueva Delhi, el proyecto aparece por primera vez en la
declaración final y a partir de ese momento, se forma un Grupo de Trabajo encargado de
evaluar la factibilidad de la propuesta (Renzio et al., 2013).
Un propio banco de desarrollo, les permitiría a los BRICS facilitar el acceso a
financiamiento para la inversión productiva y de infraestructura sin depender de las
instituciones tradicionales, lo que les otorgaría un margen mayor de acción dentro y
fuera de sus países. Así, el banco de desarrollo sería una institución que –pese a haberlo
negado públicamente- competiría con el Banco Mundial en el otorgamiento de créditos
a los países en desarrollo. Si bien el capital anunciado de 50.000 millones para esta
novel institución, es mucho menor al actual capital del Banco Mundial, ascendente a
170.000 millones, las estimaciones sobre el potencial del mismo son bastante
alentadoras, sobre todo por tener entre sus filas a China.14
En relación al Acuerdo de Reservas de Contingencia, esta iniciativa se funda en la
necesidad de crear un mecanismo de protección ante los impactos de las crisis globales
provocadas por los mercados financieros. Las aportaciones al CRA serán efectuados de
la manera siguiente: China desembolsará 41.000 millones de dólares americanos,
mientras que India, Brasil y Rusia tendrán a su cargo 18.000 millones, y Sudáfrica
contribuirá con 5.000 millones. Como se aprecia la distribución se ha efectuado en
función de la capacidad económica de cada uno de los miembros, lo cual es positivo
sobre todo para Sudáfrica, cuya economía es la más pequeña. Según el presidente de
este último país, Jacob Zuma, este fondo “tendrá efecto positivo y profiláctico y que
ayudará a los países del BRICS a evitar la aparición de problemas de liquidez y
14 Metafóricamente, China es una “espada de Damocles” para sus socios de los BRICS. Por un lado, tiene los recursos económicos suficientes para asumir los costos de las propuestas revisionistas al modelo de gobernanza global imperante, pero a la vez, constituye una amenaza para sus pares. Debido a su creciente poder económico, China podría convertirse en el líder del grupo y de esta manera, conducir las instituciones que se creen -como el banco de desarrollo y el CRA- en función de sus intereses particulares. En el caso de Brasil, en los últimos años se ha visto la reducción de exportaciones de productos manufacturados y el incremento de los commodities cuyo principal mercado de destino es precisamente el chino. De las exportaciones brasileñas a China en el 2013 más del 80% eran materias primas: de un total de exportaciones por aproximadamente US$ 46 mil millones en 2013, solamente alrededor de US$ 12 mil millones correspondían a bienes semi-manufacturados y manufacturados (Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, 2014).
13
prestarse mutuo apoyo, elevando con lo mismo su estabilidad financiera” (Repetto,
2013).
3.1. La correlación de fuerzas en las negociaciones
Las relaciones entre los miembros no se destacan necesariamente por ser armoniosas y
el desencuentro causado por los disímiles enfoques que cada miembro propone para el
banco de desarrollo, demuestra que esta oportunidad no es la excepción. Los trabajos en
curso tienen por finalidad determinar el monto de los aportes, la forma de mandato, los
proyectos a ser financiados y la sede de la institución. Además de estos temas, China
también pretende la utilización de su moneda el yuan con lo que se reduciría la
dependencia al dólar americano.
A pesar del secretismo de las negociaciones, la prensa internacional ha publicado una
serie de noticias sobre el asunto. En función de lo hecho público, se puede diferenciar
entre las visiones que propone China para asegurarse una mayor injerencia en la toma
de decisiones y las que adopta Rusia para equilibrar las planteadas por aquel país. Por
ejemplo, respecto a los aportes, China se ha ofrecido a ser el mayor aportante; mientras
que su par ruso se ha manifestado a favor de establecer los montos en parte alícuotas. A
excepción de Sudáfrica que tiene inconvenientes para hacerse con el monto
correspondiente -para lo cual probablemente recurra al financiamiento chino- (Renzio
et. al, 2013), Brasil e India respaldan la iniciativa proveniente de Moscú. En palabras
del Secretario de Asuntos Internacionales del Ministerio de Hacienda brasileño, Carlos
Cozendey: “A proposta do Brasil, que é a proposta majoritária, é que a proposta inicial
seja distribuída igualmente, US$ 10 bilhões para cada um” (Jornal do Brasil, 2014).
Sobre los proyectos a ser financiados, aparentemente existe convergencia de criterios en
cuanto a que el financiamiento debe estar dirigido al sector infraestructura. En lo que no
existe consenso es si la entidad debe ofrecer créditos solamente dentro o también fuera
del bloque. China ha manifestado su voluntad de expandir el financiamiento a otros
países de América Latina y África. De hecho, actualmente China financia a los países en
desarrollo con préstamos que anualmente suman 100.000 millones anuales, razón por la
cual, el interés en involucrarse en iniciativas de esta naturaleza, es además de ampliar
las fuentes de crédito a sus empresas, legitimar su participación en las mencionadas
regiones (Renzio et. al., 2013).
Al contrario, resultaría lógico pensar que tanto Brasil, Sudáfrica como la India,
prefieran que el financiamiento se restrinja –al menos por un tiempo- al espacio de los
BRICS. Esto debido a los cuellos de infraestructura que aún mantienen. Por ejemplo,
según estimaciones del Banco Mundial, Sudáfrica requiere de 27 mil millones dólares al
año (Foster y Briceño-Garmendia, 2010). India es otro país cuya brecha en
infraestructura es una amenaza para su productividad; en palabras del ministro indio de
Finanzas, Palaniappan Chidambaram: “¿Por qué necesitamos el banco? Porque los
fondos disponibles en las instituciones multilaterales existentes son insuficientes. El
Banco Mundial, el ADB, proveen fondos pero son insuficientes” (Terra, 2013). Rusia se
encuentra en las mismas circunstancias, un estimado calculado por el Consejo de
Negocios Estados Unidos-Rusia puso las necesidades de infraestructura de Rusia
durante esta década en hasta US$ 1 billón (Kurtenbach y Berry, 2012).
Con los cuellos de botella de infraestructura locales, Brasil e India se preguntaban si los
financiamientos deberían estar dirigidos a otros países en desarrollo más allá del grupo.
14
El Banco Nacional de Brasil (BNDES) ya está involucrado en proyectos de
infraestructura nacionales y en el contexto de la cooperación Sur-Sur. Por lo tanto, es
probable que el gobierno de Brasil se comprometa a proporcionar capital adicional para
financiar solo actividades intra-BRICS (Renzio et. al, 2013).
De forma similar, con relación al tema del mandato, China defiende la idea de una
presidencia permanente, bajo el argumento del tamaño de su economía y su potencial
condición de proveedora de recursos económicos en la entidad, mientras que la India se
ha pronunciado a favor de un sistema rotativo.15
Otro tema controversial es la ubicación
de la sede del banco, todos excepto Brasil han propuesto ciudades elegibles para este
fin. Para finalizar este punto, la decisión de todos los socios es que las políticas de
financiamiento se inspiren en las que actualmente gobiernan el Banco Mundial, es decir,
en función de criterios técnicos.
3.2. Los intereses de Brasil en el Banco de Desarrollo de los BRICS
A diferencia de la postura que tomó ante a la propuesta de Venezuela y Argentina del
Banco del Sur, frente a la iniciativa del Banco de Desarrollo de los BRICS, Brasil ha
manifestado abiertamente su entusiasmo. Esta actuación obedece a las mayores ventajas
que obtendría en comparación a los costos y riesgos que contrariamente asumiría a nivel
subregional. Por lo tanto, el principal interés que persigue el país sudamericano con esta
propuesta, es lograr ampliar sus fuentes de financiamiento internacional con el menor
costo posible. Asimismo, su participación le ofrece otra ventaja al fortalecer sus
pretensiones de convertirse en una potencia global.
Dimensión económica: Acceso flexible a financiamiento
La creación de una infraestructura financiera propia le permite a Brasil tener acceso
flexible –y sin los condicionantes de las instituciones financieras internacionales- a
créditos que le permitan reducir su déficit de infraestructura. Este es uno de los
problemas que aquejan a Brasil16
. Según los cálculos de la Confederação Nacional do
Transporte (CNT), la brecha de infraestructura asciende a unos US$ 800 mil millones y
el área logística que precisa la construcción de puertos, aeropuertos, ferrovías y
carreteras, ha sido considerada como prioritaria.
Como se observa, el énfasis de la estrategia de captación de IED está puesto en aquellas
obras necesarias para procurar un incremento de competitividad productiva. Así, la
construcción de puertos, aeropuertos, carreteras permiten reducir los costos, viabiliza la
salida de los productos brasileños tanto a los mercados vecinos como a los extra-
regionales e incrementa las posibilidades de integrar las cadenas productivas. Debe
recordarse que el proyecto IIRSA justamente está dirigido a interconectar Sudamérica y
la construcción de esta red física es una de las condiciones sine quanon para cimentar
una integración tanto en el plano comercial y económico, como en el político. De igual
15 Las asimetrías entre el tamaño de las economías son profundas: China es veinte veces más grande que Sudáfrica y cuatro veces que Rusia o la India. 16 El Reporte de Competitividad Global 2012-2013 del Foro Económico Mundial, México ubica a Brasil en materia de competitividad en el puesto 79 de 144 países. Está por encima de la India que se encuentra en el puesto 84 y por debajo de Rusia y China, ambos en los puestos 47 y 48 respectivamente (Armenta, 2013).
15
forma, la instrumentalización de la política exterior para fines de desarrollo económico,
encuentra asidero también en la participación brasileña en este proyecto.
A pesar del impacto positivo que la creación de un banco de desarrollo de los BRICS
producirá en la reducción de la dependencia al financiamiento internacional, la potencial
afectación de la cartera de créditos del BNDES también es algo que debe tenerse en
cuenta. Sobre el punto de negociación referido a quienes deben ser los beneficiarios del
financiamiento si deben ser solamente los socios -intra-BRICS- o extenderse a otros
países en desarrollo, cabe señalar que ambos escenarios se muestran convenientes a sus
intereses toda vez que, en el primer supuesto, el crédito iría directamente a financiar
proyectos dentro de Brasil, mientras que en el segundo, sus constructoras de bandera
serían beneficiadas dada su creciente presencia en diversos países sudamericanos,
caribeños y africanos.
Pero no solamente el sector de construcción ha mostrado su conformidad, la
Confederación Nacional de Industria (CNI) ha organizado un evento previo a la VI
Cumbre de los BRICS que reúne a empresarios de los cinco países socios para discutir
las oportunidades de negocios intra-BRICS. En dicha reunión, el presidente de esta
organización, ha anunciado la necesidad de acelerar la formación del banco de
desarrollo con miras a facilitar el intercambio comercial y las inversiones (CNI, 2014).
Con el aval de sus principales sectores productivos y las ventajas económicas que su
membresía –se espera les reditúe- Brasil ha adoptado una posición de apoyo a la
propuesta india de crear una nueva entidad financiera.
Dimensión geopolítica: ¿un paso más hacia el estatus de potencia global?
Al igual que el estallido de la crisis financiera global17
en 2008, fungió como hecho
detonante para que las economías emergentes reunidas bajo el acrónimo de BRICS
convergieran en una reunión exclusiva en la que se tratarían los puntos comunes de sus
agendas internacionales; la renuncia a implementar las reformas aprobadas en el FMI en
2010, ha constituido uno de los factores decisivos para la propuesta de un banco de
desarrollo.
Así, la creación de una institución financiera por economías emergentes tiene un
impacto en el escenario internacional, no solamente por la mayor independencia que un
banco propio les concede a los socios de los BRICS, sino por el poder que adquieren a
través de este instrumento. En este sentido, la actual convergencia de voluntades
políticas constituye el primer paso hacia la institucionalización por lo que podría marcar
un hito en el camino hacia la multipolaridad, aunque aún es muy temprano para realizar
una afirmación de esta naturaleza.
En el caso de Brasil, su membresía le permite obtener mayor protagonismo en el
tratamiento de asuntos globales. Esta estrategia de inserción internacional que adquirió
especial intensidad durante el gobierno de Lula da Silva y que siguió estando presente
en la agenda exterior de Dilma Rousseff, requiere de mecanismos no solamente
políticos (cumbre de los BRICS, G4, IBSA, BASIC o el G-20), sino también
17 Como menciona Andrew Hurrell (2009), la crisis financiera representa un desafío para la idea de estabilidad del orden global dirigido por Occidente, fortalece el nacionalismo económico y a su vez, evidencia los límites de lo que se puede lograr en el ámbito nacional.
16
económicos, uno de ellos -el primero en institucionalizarse- es el banco de desarrollo de
los BRICS.
Por otro lado, al igual que en el caso del Banco del Sur, Brasil ha sido cuidadoso en
mantener un discurso en el que se precisa que la nueva institución no se opone a la
arquitectura de Bretton Woods, ni a sus parámetros. El propio Banco Mundial le ha
dado su visto bueno y su naturaleza complementaria ha sido manifestada por la propia
presidenta brasileña y reafirmada por otros funcionarios de gobierno como el ministro
de Comercio de Brasil Fernando Pimentel que en declaraciones a la agencia Reuters
señaló que “la propuesta del proyecto no implicaría abandonar las instituciones
financieras actuales, sino que es un intento de responder a las necesidades económicas
que implican los nuevos tiempos” (BBC, 2012).
En tal sentido, podría decirse que Brasil a través de esta participación no sólo amplía el
horizonte para el financiamiento de su infraestructura, sino que avanza en sus
aspiraciones de convertirse en un actor global. Otra ventaja es que en este espacio el
país sudamericano –a diferencia de lo que ocurría en el espacio subregional- no asume,
ni pretende arrogarse el liderazgo. China es el socio que cuenta con las capacidades para
hacerlo y para asumir los costos que la creación de institucionalidad acarrea. Por esta
razón, sus pares han sido cuidadosos en equilibrar las pretensiones chinas por ejercer
mayor influencia dentro de la institución. Mantener la horizontalidad en el ámbito
multilateral de las relaciones sur-sur resulta clave para las economías emergentes que
buscan incrementar su poder de decisión en la gobernanza global. De lo contrario, esta
búsqueda de independencia no pasaría de ser una mera aspiración, puesto que el poder
de decisión seguiría estando en unos cuantos y lo único que cambiaría sería la identidad
de los mismos.
IV. La actuación de Brasil en función de la teoría del “Balance de intereses”
El planteamiento de Randall L. Schweller (1994) propone que la formación de alianzas
no solamente obedece a razones de seguridad frente a amenazas externas -como lo
sostiene Stephen Walt-, sino a la promesa de recompensa (indistintamente si se trata de
conservar la seguridad o no). De manera que, una conducta de bandwagoning (“efecto
de arrastre” o “subirse al carro”) conduce hacia el cambio en el sistema, debido a que no
acarrea costos y es adoptado bajo la expectativa de obtener un beneficio; mientras que el
balancing (“equilibrio”) implica la prevención de desequilibrios en el sistema o el
regreso hacia dicho estado de equilibrio.
Bajo estos lineamientos, propone dos categorías para explicar su teoría: por un extremo,
ubica a los estados satisfechos con el estatus quo y en el otro, a los estados
insatisfechos, es decir, los “revisionistas”. Este concepto de “balance de intereses” a su
vez, presenta un doble significado: a nivel unitario, cuánto un estado está dispuesto a
pagar para defender sus valores relativos o para extenderlos; y a nivel sistémico, las
fortalezas relativas de los conservadores y revisionistas-.
En el primer nivel, el unitario, el académico norteamericano clasifica la actuación de los
estados en cuatro categorías (metafóricas): leones, ovejas, chacales y lobos. Los dos
primeros son los que prefieren el estatus quo y los segundos, la revisión del mismo.
17
Leones: Son aquellos estados fuertes, satisfechos con el estatus quo y dispuestos a pagar
un alto precio por preservar lo que poseen, pero uno pequeño para incrementar sus
valores. Presentan dos tipos de comportamiento: el balancing o el de transferir los
costos a otros estados.
Ovejas: Esta categoría agrupa a aquellos países débiles que por sus limitadas
capacidades están dispuestos a pagar un pequeño costo, tanto para defender como para
extender sus valores. Se espera que estos prefieran el “apaciguamiento”, alianzas con el
más fuerte, el bandwagoning o el distanciamiento.
Lobos: Estados que cuentan con recursos ilimitados para asumir los riesgos y los altos
costos necesarios para incrementar lo que ya poseen. Usualmente, ellos son el
bandwagon al que se suben como free riders los países a los que denomina “chacales”.
Chacales: Estos estados con recursos limitados están dispuestos a pagar un alto costo
para defender sus posesiones, pero un costo aún mayor para extender sus valores. Las
alianzas que establecen dependen de sus intereses, así pueden aliarse con estados
revisionistas, o a pesar de estar insatisfechos con los líderes defensores del estatus quo.
Esta actuación se explica por su constante oportunismo y aprovechamiento de los
esfuerzos ofensivos de otros.
A nivel sistémico, Schweller sostiene que las capacidades materiales de los estados no
son las que determinar la estabilidad del sistema; sino que esta depende de los objetivos
y medios para los cuales, estas capacidades o influencia son empleados. Bajo esta
premisa, el sistema será estable cuando imperen los estados que pretenden la
preservación del estatus quo. Contrariamente, la inestabilidad del sistema será una de las
consecuencias si el poder de un estado o una coalición revisionista es mayor. A
menudo, debido a sus intereses de reforma, los estados revisionistas son los que ejercen
una estrategia ofensiva frente a los estados conservadores que a su vez adoptarán una de
naturaleza defensiva.
Dado que la teoría se focaliza en las variaciones de las preferencias de los estados -entre
la inamovilidad y el cambio- en función de su valoración sobre la “revisión” y el
“estatus quo”, su aplicación será útil para explicar la actuación de Brasil respecto de la
creación del Banco del Sur en el espacio regional y del Banco de Desarrollo de los
BRICS a nivel global.
Así, la aplicación del modelo de la Teoría del Balance -o equilibro- por Interés de
Schweller a las preferencias de Brasil en la construcción de una arquitectura financiera
alternativa, requiere de ciertas precisiones. En primera instancia, se parte de la posición
de Brasil en el sistema global y en el regional –o más precisamente, subregional-. De
esta forma, la variable sistémica adquiere mayor importancia, puesto que dependiendo
del ámbito en el que Brasil actúa, su posición como “conservador del estatus quo” o
“revisionista” varía. En segundo término, las categorías serán atribuidas en función de la
actuación del estado; en este sentido, la categoría adquiere mayores matices de
“autopercepción” en los dos espacios, que de su real posición en el sistema-mundo.
4.1. Brasil como “león” en el ámbito subregional: Equilibrio frente a
Venezuela
A partir del gobierno de Inácio “Lula” da Silva, la política exterior brasileña se
caracterizó por su énfasis en las relaciones sur-sur, su vocación integradora de
Sudamérica mediante la iniciativa del IIRSA y la Comunidad Sudamericana de
18
Naciones, así como por su aspiración de convertirse en un global player. A pesar de
haber invertido esfuerzos diplomáticos –tanto de Itamaraty como del propio mandatario-
sus vecinos se han mostrado renuentes a reconocer el ansiado estatus de liderazgo
regional que Brasil pretendió obtener. Muchos de los recelos se fundan en que sus
propuestas siempre parecen translucir sus intereses particulares.
Además de la renuencia de su vecindario a respaldar el liderazgo brasileño, el
surgimiento de Venezuela como nuevo contendor al liderazgo de la subregión a partir
de 2004 cuando su presidente Hugo Chávez fue confirmado en el cargo vía referéndum
y la llegada al poder de líderes de izquierda afines a los ideales bolivarianos, formaron
una fuerte alianza contrapuesta al proyecto integrador impulsado por Brasil. De esta
forma, se asumieron una visión revisionista que procuró sino transformar, al menos
apartarse del paradigma del regionalismo abierto y en consecuencia del modelo
económico neoliberal. Con este objetivo, lanzaron el Banco del Sur.
Como anteriormente se señaló, el modelo de Schweller parte de la premisa de que el
interés de un estado es igual a la diferencia entre el valor de revisión y el de mantener el
estatus quo. En este sentido, la actuación de Brasil frente a la propuesta del Banco del
Sur, ha sido siempre la de un estado satisfecho con el estatus quo subregional. Su
oposición manifiesta y su posterior bloqueo a la propuesta de la coalición “bolivariana”
durante las negociaciones del Banco del Sur, lo sitúa como un estado que actúa como un
“león” que trata de preservar su posición en el espacio sudamericano.
Para conservar ese estatus y preservar “lo que posee” Brasil necesitaba equilibrar las
pretensiones de la alianza bolivariana que presentaba una posición contraria a sus
intereses (véase 2.1). Esta posición defensiva fue viabilizada a través de la adopción de
una estrategia de balancing, para lo cual, formó alianzas con países menos revisionistas
y más estabilizadores o conservadores. Como lo afirma Serbin (2007) la llegada de
gobiernos de centro-izquierda y progresistas en Brasil, Argentina, Chile o Uruguay ha
traído consigo un énfasis en el rol más activo del Estado frente al mercado y en el
desarrollo de políticas sociales, pero no ha cuestionado las bases del regionalismo
abierto.
4.2. Brasil como “chacal” en el ámbito global: Bandwagoning con China
Si a nivel sub-sistémico Brasil actúa como “león”, a nivel sistémico sus capacidades
materiales limitadas no le permiten asumir tal rol y en su lugar le obliga a formar
coaliciones de forma tal, que incrementa su poder relativo para influir en los asuntos
globales. Es más en las últimas dos décadas Brasil junto a otras economías emergentes
han procurado hacerse de mayor poder y por tanto, de democratizar las instituciones
internacionales como la ONU y la OMC. Esta búsqueda de poder y de maximización de
beneficios mediante estas alianzas con otras potencias emergentes, colocan a Brasil en
la categoría de “chacal” dentro del esquema de Schweller.
Brasil ha mostrado continuamente un comportamiento ambiguo. Si bien por un lado, se
presenta como “revisionista” al procurar una ampliación de la participación de los
países emergentes en la toma de decisiones en las instituciones internacionales; por el
otro, -en paralelo- busca mantener muy buenas relaciones con las potencias
tradicionales.
19
Respecto del primer punto, cabe acotar lo afirmado por Hurrell (2009), para quien
Brasil no pretende reformar el poder de los grupos que actualmente dominan las
instituciones de gobernanza global, sino solamente democratizar el esquema
actualmente imperante. Por consiguiente, el principal objetivo es ampliar la
participación mas no reestructurarlo.
En cuanto al segundo, la cordialidad ha dado resultados positivos. Así, Brasil ha logrado
construir un prestigio como interlocutor de las preocupaciones de los países emergentes.
No obstante, como apunta Hurrel (2009: 52), “la experiencia les ha enseñado a los
formuladores brasileños de políticas públicas que, de hecho, la membrecía por sí sola no
proporciona mayor estatus ni una influencia más efectiva”.
En función de lo mencionado, se puede afirmar que para el caso de la formación del
Banco de los BRICS, Brasil ha sopesado los beneficios que éste le redituaría en sus
aspiraciones de ser potencia global y los costos que debe asumir. Sin dudas, subirse al
carro conducido por China le resulta ventajoso, puesto que le permite fortalecer la
coalición de los BRICS al crear un nuevo banco de desarrollo que financiará proyectos
de infraestructura intra-bloque y con miras a que en un futuro se extienda a otros países
en desarrollo.
No obstante, Brasil tendrá en cuenta que esta posición de “chacal” que aprovecha las
oportunidades para “acrecentar lo que tiene” puede sufrir un revés y pasar a las filas de
las “ovejas”. El riesgo se cierne sobre China y la baja institucionalidad de los BRICS
como foro político. Como lo señala Hurrell (2009), la participación brasileña en estas
agrupaciones informales podría provocar que el país sudamericano asuma
responsabilidades comunes y se le exijan cargas, sin que como correlato cuente con
poder de decisión efectivo. Brasil tradicionalmente, ha mostrado su recelo a la
institucionalización con una fuerte postura soberanista; la Comunidad Sudamericana de
Naciones fue un buen ejemplo de ello.
V. Reflexiones finales
La voluntad política de Brasil en el caso de la formación del Banco del Sur ha sido
ciertamente débil y dirigida hacia la búsqueda de protección de sus intereses, mas que al
impulso de la integración sudamericana. En cambio, desde el lanzamiento del proyecto
del Banco de Desarrollo de los BRICS, el país sudamericano ha mostrado su entusiasmo
por la concreción del proyecto.
Como se ha señalado, la estrategia defensiva de Brasil en el Banco del Sur se dio en dos
momentos: antes del inicio de las negociaciones y durante el desarrollo de las mismas.
La estrategia de balancing que empleó frente a la propuesta de la coalición bolivariana
estuvo motivada principalmente por el potencial impacto negativo que la nueva
institución financiera subregional produciría sobre la cartera de créditos de su propio
banco de desarrollo, el BNDES. De igual manera, otro factor relevante es la reluctancia
de Brasil a actuar como el paymaster de la integración regional. El resultado de esta
estrategia de equilibrio fue la creación del BANSUR como un banco de desarrollo
estructurado bajo los lineamientos que rigen al Banco Mundial y con los criterios
técnicos que regulan la actividad financiera. En este sentido, Brasil según el esquema
teórico de Schweller ha actuado en este caso en particular, como un “león” que procura
conservar el estatus quo conveniente a sus intereses.
20
Por otro lado, su participación en el proceso de creación del Banco de desarrollo de los
BRICS ha sido diametralmente opuesta. En este ámbito, Brasil se ha mostrado
abiertamente entusiasta debido a las ventajas que esta institución le ofrece, tanto en el
plano económico como geopolítico. En cuanto a las ventajas económicas, estas se
concentran fundamentalmente en que este nuevo banco de desarrollo constituye una
fuente de financiamiento alternativa que le permitiría disminuir su brecha de
infraestructura. Respecto de lo geopolítico, a Brasil le resulta conveniente fortalecer su
presencia internacional y un buen instrumento para hacerlo, es su membresía en los
BRICS. De manera que, frente al proyecto de formar una nueva institución financiera
propia de las economías emergentes, Brasil actuó como “chacal” y optó por una
estrategia de bandwagoning.
No obstante lo señalado hasta ahora, resulta preciso acotar que los efectos del banco de
desarrollo de los BRICS pueden ser duales. Si bien representa una fuente de
financiamiento autónoma que reduce fuertemente la dependencia de Brasil al FMI y al
Banco Mundial, también debe tenerse presente que su propio BNDES podría verse
afectado. Este fue uno de los factores principales que sirvió de fundamento para la
oposición inicial de Brasil a embarcarse en la creación del Banco del Sur. Empero, al
parecer en la escena global esta negatividad no está presente, sino que mas bien, se
muestra como un impulsor del proyecto. Tanto así, que según ha sido publicado por la
prensa, ha tenido a su cargo la redacción del acta constitutiva de lo que será el Banco de
Desarrollo de los BRICS.
En función de lo mencionado, se puede concluir que Brasil ha mostrado un disímil nivel
de compromiso en función de sus intereses y en el ámbito en el que se desarrolla la
propuesta. Mientras a nivel subregional, muestra su renuencia a crear una nueva
arquitectura financiera cuyos principios sean heterodoxos, a nivel global, Brasil se
adhiere al proyecto del Banco de desarrollo de los BRICS que sigue los lineamientos y
criterios técnicos que rigen al Banco Mundial.
Finalmente, teniendo en cuenta que más que la reestructuración, lo que se busca es la
ampliación de la participación de los poderes emergentes en las instituciones
internacionales; cabe apostillar que pese a los esfuerzos realizados en conjunto, la
arquitectura financiera tradicional no ha sufrido alteraciones sustanciales en pro de una
mayor participación de los emergentes. Así lo prueba su reducido poder de decisión en
el FMI; aunque todavía es muy temprano para determinar el impacto que la creación del
Banco de los BRICS producirá en el proceso de democratización de la gobernanza
global, así como en el tránsito hacia la multipolaridad.
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