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1 Las Posibilidades de Cooperación entre la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Alianza de Energía y Clima de las Américas (AECA) para Garantizar la Seguridad Energética y Enfrentar el Cambio Climático Por Thomas Andrew O’Keefe Presidente, Mercosur Consulting Group, Ltd. (http://www.mercosurconsulting.net ) Profesor Adjunto, Programa de Relaciones Internacionales, Stanford University Las opiniones y puntos de vista expresados en este trabajo son estrictamente los del autor y de ninguna manera reflejan la política oficial del gobierno norteamericano o de sus ministerios o agencias, incluyendo el Departamento de Estado de los EE.UU. o el Instituto del Servicio Exterior de dicha entidad.
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Las Posibilidades de Cooperación entre la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y
la Alianza de Energía y Clima de las Américas (AECA) para Garantizar la Seguridad
Energética y Enfrentar el Cambio Climático
Por Thomas Andrew O’Keefe
Presidente, Mercosur Consulting Group, Ltd.
(http://www.mercosurconsulting.net)
Profesor Adjunto, Programa de Relaciones Internacionales, Stanford University
Las opiniones y puntos de vista expresados en este trabajo son estrictamente los del autor y de
ninguna manera reflejan la política oficial del gobierno norteamericano o de sus ministerios o
agencias, incluyendo el Departamento de Estado de los EE.UU. o el Instituto del Servicio
Exterior de dicha entidad.
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I. Introducción
Reunidos en Cuzco en diciembre de 2004, los presidentes suramericanos lanzaron la
Comunidad de Naciones Suramericanas que en 2008 se transformó en la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR).1 Los doce países que son socios de UNASUR incluyen: (1)
Argentina; (2) Bolivia; (3) Brasil; (4) Chile; (5) Colombia; (6) Ecuador; (7) Guyana; (8)
Paraguay; (9) Perú; (10) Surinam; (11) Uruguay; y, (12) Venezuela. UNASUR pretende integrar
todo el continente suramericano políticamente, socialmente, culturalmente, económicamente, y
en forma financiera y en cuanto a su infraestructura física. El hecho que UNASUR incluye a dos
estados socios de la Comunidad y Mercado Común del Caribe o CARICOM (i.e., Guyana y
Surinam) ofrece la posibilidad de aumentar la cooperación entre Suramérica y los países
angloparlantes en el Caribe en cuanto a temas que son de interés común.
El autor intelectual de UNASUR es Brasil, que abogó para la creación de una Área de
Libre Comercio de Suramérica en los años 90 como una etapa previa a la creación de la Área de
Libre Comercio de las Américas o ALCA.2 Durante los años 90 la ALCA formaba el núcleo de
la política norteamericana para todo el Hemisferio Occidental.3 En 2000 el entonces presidente
1 En vista que la Comunidad de Naciones Suramericanas no gozaba de ningún reconocimiento jurídico bajo el
derecho internacional, los 12 países de América del Sur firmaron el Tratado para establecer UNASUR el día 23 de
mayo de 2008 en Brasilia. El Tratado entró en vigencia el 11 de marzo de 2011. Se puede acceder a más
información acerca UNASUR y sus metas e iniciativas en el sitio web de la Secretaría General de UNASUR (donde
también se encontrará el texto completo del tratado que establece UNASUR) en: http://www.unasursg.org
2 Véase, ej., Harold Trinkunas, ‘Reordering Regional Security in Latin America’, Journal of International Affairs,
66.2 (Primavera 2013), p. 83. “El acenso de Brasil como un poder económico global y la expansión de la
prosperidad en toda la región [sudamericana] ha creado una oportunidad para que Brasil organiza nuevas
instituciones políticas como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) que excluye a los EE.UU. y, de esa
manera, facilita establecer una agenda de seguridad consensual.” Este ordenamiento regional emergente está
diseñado por Brasil para facilitar su liderazgo en Sudamérica y le otorga la libertad de incluir o excluir a los EE.UU.
en cuanto al manejo de una crisis regional.
3 Para un análisis detallado de la ALCA y las explicaciones porque la iniciativa nunca prosperó, , véase, el capítulo
10 “Rise and Fall of the Free Trade Area of the Americas” en Thomas Andrew O’Keefe, Latin American and
3
brasileño Fernando Henrique Cardoso fue anfitrión de una reunión celebrada en Brasilia con la
presencia de todos los presidentes suramericanos y que dio paso al lanzamiento de la Iniciativa
para la Integración de la Infraestructura Suramericana o IIRSA. Bajo el paraguas IIRSA hubo
una gran cantidad de proyectos que tenían como su fin la expansión y modernización de la
infraestructura física de América del Sur dentro de un período de diez años, particularmente en
cuanto a los sectores de energía, transporte, y telecomunicaciones.4 Hoy en día, IIRSA está
incorporado dentro de la agenda de UNASUR gracias a la creación en 2009 del Consejo de
Infraestructura Suramericana y Planeamiento (COSIPLAN) que tiene al antiguo Comité
Ejecutivo de IIRSA como su órgano de asesoramiento técnico.
Uno los sectores donde UNASUR ha jugado un papel protagónico es en el tema de la
seguridad energética, incluyendo la necesidad de aumentar el uso de recursos de energía
renovable o alternativa además de incentivar la eficiencia energética y la conservación de los
recursos energéticos. Incluso, antes del lanzamiento formal de UNASUR en 2008, ya se había
celebrado una Cumbre Suramericana de Energía en Venezuela en 2007 que contó con la
presencia de todos los presidentes suramericanos y resultó en el establecimiento de un Consejo
Caribbean Trade Agreements: Keys to a Prosperous Community of the Americas (Leiden, NL: Martinus Nijhoff
Publishers (Brill), 2009), pp. 409-432.
4 Se puede encontrar más información sobre IIRSA y su portfolio de proyectos de infraestructura en:
http://www.iirsa.org Con respecto al sector energético, los presidentes suramericanos reunidos en Brasilia cuando se
lanzó la IIRSA en 2000 enfatizaron “la integración y complemento de los recursos del continente suramericano – en
las áreas de carburantes líquidos y gaseosos, en materia de integración e intercambio de combustibles, como, por
ejemplo, gas natural, y de interconexión eléctrica y empresas en energía eléctrica – constituyen un eje de
aproximación entre los países de la región, que debe ampliarse y mejorarse paralelamente a la preservación del
medio ambiente y a la eliminación de barreras injustificables derivadas de restricciones y reglamentos en este
sector.” Véase, Inciso 42 del Comunicado de Brasilia, 1 de setiembre de 2000. Se puede acceder al texto completo
del Comunicado de Brasilia en:
http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/Documents/comunicado_brasilia_esp.pdf
4
Suramericano de Energía.5 Dicho consejo está integrado por los Ministros de Energía de los 12
países socios de la UNASUR y, hasta la fecha, ha formulado principios para una estrategia
energética suramericana, un Plan de Acción sobre Integración Energética Regional, y también a
formulado los parámetros generales para la negociación de un Tratado Suramericano sobre la
Integración Energética.
La idea para una Alianza de Energía y Clima de las Américas fue propuesto por el
entonces Senador Barack Hussein Obama de Illinois en mayo de 2008 durante su único discurso
durante su campaña presidencial, en donde ofreció su visión para una política exterior hacia
América Latina y el Caribe. Aunque dicho discurso en la ciudad Miami enfocó en las relaciones
bilaterales entre Cuba y los EE.UU., Obama propuso establecer una Alianza de Energía y Clima
para las Américas en caso que ganará los comicios presidenciales. En particular, Obama señaló
que la Alianza permitiría a las industrias norteamericanas que emiten gases de efecto
invernadero, de compensar una parte de sus emisiones con inversiones en proyectos energéticos
menos contaminantes en América Latina y el Caribe. Si lograba llegar a la Casa Blanca, Obama
también se comprometió en aumentar las investigaciones para el desarrollo de nuevas
tecnologías para que el uso del carbón sea menos contaminante, además de proveer fondos para
5 Aunque se celebró la primera Cumbre de Energía en 2007, es importante resaltar que todos los Ministros de
Energía de Suramérica ya se habían reunidos en Caracas en septiembre de 2005 donde subscribieron a una lista de
propuestas que sirvieron como la inspiración para la Declaración Suramericana de Integración Energética emitido
por los presidentes del continente reunidos en Cochabamba en diciembre de 2006. Es pertinente destacar que dicha
Declaración fue la primera en su género en el ámbito suramericano, e identificó los principios para guiar el proceso
de convergencia político y normativo a nivel de la integración energética de la región. Estos incluyen los principios
de: (1) cooperación y complementación; (2) derecho soberano a la utilización de los recursos naturales y en la
administración de tasas de explotación; (3) respeto a la regulación de cada país y a los modos de propiedad que
utiliza cada estado para el desarrollo de sus recursos energéticos; (4) solidaridad y reciprocidad; (5) el propósito de
eliminar las asimetrías entre los estados; (6) respeto a la soberanía y a la autodeterminación de los pueblos; (7)
integridad territorial; y, (8) un marco jurídico común de integración energética. Véase, Organización
Latinoamericana de Energía and Unión Suramericana de Naciones, UNASUR: Un Espacio Que Consolida la
Integración Energética (Quito: OLADE & UNASUR, junio de 2012), p. 12. Se pude encontrar una copia de este
informe en: http://www.unasursg.org/inicio/centro-de-noticias/publicaciones
5
el desarrollo de nuevos tipos de biocombustibles que no compiten con la alimentación humana.
Finalmente, Obama prometió promover el amplio uso de la energía eólica, solar y nuclear en
todo el Hemisferio Occidental.
Durante la Quinta Cumbre de las Américas que se celebró en Trinidad en abril de 2009,
la delegación estadounidense propuso establecer una Alianza de Energía y Clima de las
Américas o AECA. Un comunicado de prensa emitido por la Casa Blanca el 19 de abril de 2009
indicó que “el Presidente Obama invitó a los países de la región a participar en una Alianza de
Energía y Clima de las Américas; un marco flexible para promover la seguridad energética y
combatir al cambio climático. Se le anima a los países a sugerir ideas tangibles para la
cooperación en cuanto a la eficiencia energética, la energía renovable, el desarrollo de
tecnologías para hacer el uso de los hidrocarburos menos contaminantes, y la infraestructura para
el sector de energía.”6
Reconociendo que UNASUR es un proyecto mucho más amplio y ambicioso que el
AECA, que solo se limita a los temas energéticos y de cambio climático, este trabajo pretende
determinar si las metas de UNASUR en cuanto al sector de energía y el cambio climático son
compatibles con las de la AECA y, si en caso que existe una coincidencia de metas, esto
facilitará la cooperación para garantizar la seguridad energética y reducir las emisiones de gases
de efecto invernadero en forma notable en el Hemisferio Occidental.
6 Comunicado de Prensa, ‘Los EE.UU. y la Cumbre de las Américas de 2009: Garantizando el Futuro de Nuestros
Ciudadanos’ (Washington, D.C.: The White House, 19 de abril de 2009). Se puede acceder a dicho Comunicado en:
http://www.whitehouse.gov/the-press-office/united-states-and-2009-summit-americas-securing-our-citizens-future
6
II. El Hemisferio Occidental Como un Poder Energético Global y un Sumidero Natural
para Capturar las Emisiones de Gases de Efecto Invernadero
El Hemisferio Occidental goza de abundantes y diversas fuentes de energía.
Aproximadamente una tercera parte de las reservas probadas de petróleo a nivel global se
encuentran en el Hemisferio Occidental.7 Latinoamérica en sí es responsable por un 12.5 por
ciento de toda la producción mundial de petróleo, aunque consuma menos de lo que produce.8
En la actualidad, Latinoamérica y el Caribe juntos utilizan solamente una cuarta parte de todos
sus recursos energéticos.9 Se espera que en los EE.UU. una amplia explotación de gas natural y
petróleo que proviene de rocas de esquito o shale contribuirá no solamente a que el país se puede
autoabastecer en hidrocarburos, pero que también podrá exportar gas natural licuado o GNL a
otras naciones. Grandes formaciones de esquisto---y se supone de gas natural que ahora es
posible acceder con más facilidad gracias a las nuevas técnicas de fracturación hidráulica o
hydrofracking desarrolladas en estos últimos años---se encuentran en la República Argentina,
Brasil, Canadá y México.
El descubrimiento dentro de los límites territoriales brasileños de un yacimiento
denominado el pre-sal que se encuentran en aguas muy profundas del Atlántico, y por debajo de
7 British Petroleum, BP Statistical Review of World Energy (London: British Petroleum, PLC, June 2014), p. 6. Se
puede acceder al informe completo en inglés en: http://bp.com/statisticalreview
8 British Petroleum, BP Statistical Review of World Energy (London: British Petroleum, PLC, June 2013), pp. 8-9.
Se puede acceder al informe completo en inglés en: http://bp.com/statisticalreview Aproximadamente un 9 por
ciento de todo el petróleo que se exporta globalmente proviene de Latinoamérica. Ibid. p. 19.
9 Lila Barrera-Hernández, ‘South American Energy Network Integration: Mission Possible?’, en Martha M.
Roggenkamp, Lila Barrera-Hernández, Donald N. Zillman, and Iñigo del Guayo (eds.), Energy Networks and the
Law: Innovative Solutions in Changing Markets (Oxford: Oxford University Press, 2012), p. 61. La proporción
entre las reservas de gas natural y su producción sobrepasa los 130 años en Bolivia, Ecuador, Perú, y Venezuela.
7
una capa de sal de dos kilómetros de espesor, ofrece la posibilidad que Brasil se convierte en uno
de los más importantes exportadores de petróleo en el mundo. Desde 2006, Brasil ya es
autosuficiente en cuanto a sus necesidades de petróleo. Por otra parte, entre los ocho mayores
consumidores de energía a nivel global, Brasil es el que goza de la matriz energética más limpia,
en vista que el 80 por ciento de su electricidad proviene de recursos hídricos y casi la mitad de
todo su consumo energético proviene de recursos renovables.10
Si la amplitud de recursos energéticos fuera poco, América del Sur contiene más de un
cuarto de todas las reservas de agua fresca en el mundo, algo que permite a los países del
continente aumentar lo que ya es un uso significante de energía hídrica, aunque esto podría verse
perjudicado por la desaparición de los glaciares Andinos como consecuencia del cambio
climático.
Por supuesto no todo el Hemisferio Occidental goza de la misma abundancia y
diversidad de recursos energéticos (como también existen fuertes divergencias en cuanto el
acceso a agua). Por ejemplo, con la excepción de Trinidad y Tobago, la mayoría de los países
caribeños requieren importar todo su petróleo para generar electricidad y mantener su parque
transportista. Una situación semejante existe en Centroamérica. Chile, Paraguay, y Uruguay son
importadores de petróleo en un continente que es un exportador neto de dicho recurso. A pesar
de esto, todos los países americanos, sin excepción, tienen la posibilidad de aumentar su uso de
10
United States Energy Information Agency, Brazil Country Analysis Brief, 1 de octubre de 2013. Se puede acceder
al informe completo en: http://www.eia.gov/countries/analysisbriefs/brazil/brazil.pdf Como punto de comparación,
la energía renovable (incluyendo los recursos hídricos, eólicos, geotérmicas, solar, y la biomasa) generó solamente
un 12 por ciento de la electricidad producida en los EE.UU. en 2012, mientras que representó un 9 por ciento del
total del consumo energético. Una de las explicaciones por el gran uso de los recursos energéticos renovables en
Brasil es que casi toda la flota de automóviles en el país hoy en día están capacitados para usar el etanol como su
principal combustible.
8
energía renovable, sea en forma solar, eólica, geotermal, y/o utilizando las corrientes generadas
por las mareas marítimas.11
Integrando a todos los mercados de energía en el Hemisferio
Occidental por una interconexión de la infraestructura física, ofrece la posibilidad de aprovechar
el uso de una gama de recursos energéticos cuando sean requeridas. Además, un mayor uso de
los recursos energéticos renovables contribuiría a una importante reducción en las emisiones de
gases de efecto invernadero. Aunque el gas natural, que viene del esquisto, por cierto no es una
fuente de energía renovable, su mayor uso, gracias a las grandes reservas que se encuentran en
muchos países americanos, podría jugar un papel importante como una fuente de energía de
transición hacia un futuro de mayor uso de fuentes de energía no-convencionales para generar
electricidad.12
A pesar de ser un combustible fósil, el gas natural emite casi la mitad del dióxido
de carbono que emite el carbón y solo un 70 por ciento de lo que emite el petróleo, mientras que
las emisiones de monóxido de carbono que provienen del gas natural, son la quinta parte de las
emisiones que provienen del carbón, y las emisiones de dióxido de azufre y partículas, son casi
nulas.13
Además de estar dotado con una abundancia de diferentes fuentes de recursos
energéticos, el Hemisferio Occidental también abarca extensos bosques tropicales que sirven
11
Véase, ej., Antonio Levy, Energía Marina en Chile (Washington, D.C.: Banco Inter-Americano de Desarrollo,
diciembre 2012), p. 1. Se puede acceder el documento completo en:
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=37328144
12 Es interesante notar que el boom de gas natural proveniente del esquito en los EE.UU. (junto con mejoras en la
eficiencia de los vehículos de transporte en cuanto al rendimiento del combustible utilizado) ha contribuido en una
caída notable en las emisiones de gases de efecto invernadero en dicho país en vista de la preferencia por parte de las
generadoras de electricidad de utilizar más el gas natural en vez del carbón. Según la Agencia Internacional de
Energía, las emisiones norteamericanas de carbón atribuibles a usos energéticos, disminuyó unos 450 millones de
toneladas durante los últimos cinco años, la mayor caída registrada entre todos los países encuestados. Guy
Chazan, ‘Shale Gas Boom Leads to Sharp Drop in U.S. Carbon Emissions’, Financial Times 24 de mayo 2012, p. 1.
13 Martin Wolf, ‘Prepare for the Golden Age of Gas’, Financial Times 22 de febrero de 2012, p. 9.
9
como un sumidero natural para capturar al dióxido de carbono, un importante gas de efecto
invernadero. Por ejemplo, se estima que los bosques de la selva Amazónica guardan 20 veces
más carbono que el total que se emite cada año a nivel mundial.14
Al mismo tiempo, el
Hemisferio Occidental incluye algunos de los países que más emiten gases de efecto invernadero
en el mundo, como es el caso de los EE.UU. Aunque los EE.UU. cedieron su posición de ser el
mayor emisor a nivel global a China hace solo unos pocos años, aún figura en el segundo lugar.
Se espera que las emisiones de Canadá, que actualmente representan un 10 por ciento de las
emisiones totales de los EE.UU., podrían aumentarse considerablemente con el desarrollo de sus
reservas de petróleo no convencional de bitumen, que se encuentran principalmente en la
provincia de Alberta. México es otro importante contribuyente a las emisiones de gases de
efecto invernadero en el Hemisferio Occidental como resultado de una política de subsidios que
incentiva artificialmente el sobreuso del petróleo para generar electricidad por parte del
monopolio estatal.
El hecho de que el Hemisferio Occidental aglomere entre los mayores emisores de gases
de efecto invernadero en el mundo, y al mismo tiempo goza de una abundancia de fuentes de
energía renovable y extensos bosques para absorber el carbono en la atmósfera, significa que el
Hemisferio se encuentra en una situación idónea para implementar la propuesta del entonces
Senador Barack Obama en 2008. Bajo esa propuesta, las industrias norteamericanas que emiten
gases de efecto invernadero serian permitidos en compensar una parte de dichas emisiones con
inversiones en proyectos energéticos menos contaminantes en América Latina y el Caribe. Este
concepto se base en un sistema de límite y compraventa de permisos negociables de emisiones
14
Centre for International Governance Innovation, Blueprint for a Sustainable Energy Partnership for the Americas
(Waterloo, Ontario: CIGI, 2009), p. 9.
10
(que en inglés se conoce como cap and trade) en donde el estado impone un límite a la cantidad
de gases de efecto invernadero que una industria o una generadora energética puede emitir. Una
empresa que sobrepasa ese límite, se encuentra con la obligación de buscar otra empresa que
puede venderle un permiso que no le fue necesario utilizar. Con el tiempo los permisos
otorgados a las empresas contaminantes suben en valor con la reducción del límite de las
emisiones permitidas y/o la cantidad de permisos en circulación, generando así un incentivo de
mercado para reducir las emisiones e invertir en nuevas tecnologías de energía limpia. En el caso
de la propuesta de Obama de 2008, se permitirían a las empresas norteamericanas invertir en
proyectos en Latinoamérica y el Caribe para así reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero locales y de esa manera poder obtener permisos de emisión en los EE.UU.
La incorporación del programa de las Naciones Unidas para Reducir Emisiones de la
Deforestación y la Degradación de los Bosques o REDD como otra manera de obtener un
permiso de emisión de gases de efecto invernadero, ofrece otro importante mecanismo para
apoyar un sistema hemisférico de límite y compraventa de permisos negociables de emisión a
nivel hemisférico. REDD representa un esfuerzo para establecer un valor económico en cuanto a
las reservas de carbono que se encuentran almacenados en forma natural dentro de los árboles de
los bosques, ofreciendo así incentivos financieros a los países en vías de desarrollo para reducir
sus emisiones de gases de efecto invernadero que provienen de la destrucción de los bosques.
Dichos países reciben una contribución para proteger a sus bosques que proviene de un gobierno
o una empresa del mundo desarrollado que busca un crédito para compensar sus emisiones en su
país de origen. Al concepto original de REDD se ha adherido la idea de que la conservación, el
manejo sostenible de los bosques, y el aumento de las reservas de carbono de los bosques deben
servir como una manera de generar ingresos para los países en vías de desarrollo. Conocido
11
como REDD+, se pretende incluir este novedoso concepto en un nuevo acuerdo multilateral
acerca cambio climático que reemplazaría el Protocolo de Kioto a la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y que se supone entraría en vigor en 2020. En la
conferencia de la ONU sobre Cambio Climático que se celebró en Varsovia en noviembre de
2013 se llegó a un conjunto de importantes decisiones sobre diferentes maneras de ayudar a los
países en vías de desarrollo reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero que proviene de
la deforestación y la degradación de los bosques. En particular, los Estados Unidos, Noruega y el
Reino Unido prometieron financiar un programa de REDD+ con un respaldo de US$ 280
millones.15
III. La Agenda de UNASUR en cuanto a la Energía y el Cambio Climático
En la Cumbre Suramericana de Energía que se celebró en la Isla Margarita en Venezuela
en abril de 2007, se establecieron grupos de trabajos liderados por representantes de los países
socios de la UNASUR para así investigar una serie de temas relacionadas con el sector
energético, incluyendo la creación de una empresa petrolera continental, el aumento de la
eficiencia energética y el comercio transfronterizo de productos energéticos, además de
15
Véase, Nota de Prensa de la Secretaría de Cambio Climático de las Naciones Unidas, 23 de noviembre de 2013.
Se puede acceder a dicho documento en: http://unfccc.int Las siete decisiones que se aprobaron en Varsovia
incluyen: (1) financiamiento de proyectos bajo REDD+; (2) coordinación de las finanzas; (3) modalidades para los
sistemas nacionales de vigilancia de los bosques; (4) la frecuencia para presentar los resúmenes de la información
sobre las salvaguardias; (5) directrices y procedimientos para la evaluación técnica acerca niveles de referencia de
emisión forestal; (6) modalidades para medir, reportar y verificar las emisiones relacionadas con los bosques; y, (7)
abordar las causas de la deforestación y la degradación forestal. Véase, United Nations Framework Convention on
Climate Change, Decision 9/CP 19: Work programme on result-based finance to progress in the full implementation
of activities referred to in decision 1/CP.16, paragraph 70 (22 de noviembre de 2013) que se puede acceder en:
http://www.unfccc.int/resource/docs/2013/cop19/eng/10a01.pdf
12
incentivar el desarrollo de fuentes de energía no-convencionales y/o renovables. También se
estableció un comité de expertos para proveer asistencia a los grupos de trabajo en cuanto a los
temas vinculados al sector de energía que tuviese representantes de los gobiernos y de las
empresas petroleras estatales.
Como resultado de las actividades de los grupos de trabajo y el comité de expertos en
materia de energía, se celebró la primera reunión del Consejo Energético Suramericano en
Caracas en mayo de 2008 y se propusieron los siguientes lineamientos y directrices generales
que permitirán cumplir con los objetivos necesarios para lograr la anhelada integración
energética:
1) promover la seguridad del abastecimiento energético de la región (que incluye el
desarrollo y utilización óptimo de los recursos e infraestructura ya existentes además de
la construcción de nuevos métodos para transportar y distribuir los recursos energéticos
en sus respectivos centros de consumo);
2) promover el intercambio energético que requiere armonizar entre otras cosas, y sin
perjuicio a la legislación propia de cada país, los esquemas legales, regulatorios y
fiscales;
3) fortalecer la infraestructura energética regional, incluyendo la construcción de una amplia
red de generación, transporte, almacenamiento y distribución de energía;
4) plantear mecanismos de complementariedad entre las empresas estatales nacionales de
hidrocarburos y otros tipos de energía con el fin de, entre otras cosas, fortalecer la
capacidad empresarial;
13
5) propiciar el intercambio y transferencia de tecnologías, así como la formación de recursos
humanos con el fin de, entre otras cosas, garantizar la eficiencia y eficacia de los sistemas
energéticos, así como la creación de una cultura orientada a la conservación de los
recursos energéticos, y al uso y promoción del consumo racional de la energía;
6) incentivar el desarrollo energético regional a fin de propiciar un modelo de consumo
racional y sostenible que preserve los recursos naturales y el ambiente (reconociendo el
estrecho vínculo que existe entre el consumo energético y su impacto en el cambio
climático);
7) promover la industrialización (ej., la industria petroquímica) y el desarrollo del sector
energético y su complementación regional comenzando con la exploración, producción,
generación, transmisión, procesamiento, distribución, comercialización y transporte de
energías renovables y no renovables;
8) promover la armonización de los aspectos regulatorios y comerciales asociados con la
integración energética;
9) incorporar en las planificaciones energéticas nacionales el componente de la integración
regional ( a pesar que se reconoce que la planificación indicativa debería priorizar la
formación de corredores energéticos orientados principalmente hacia la cobertura de
necesidades internas y luego la exportación regional);
10) promover el uso eficiente de la energía y el intercambio de experiencias en esta materia;
11) impulsar el desarrollo de las energías renovables y alternativas (incluyendo
biocombustibles, eólica, solar, nuclear, mareomotriz, geotérmica, hídrica, e hidrógeno) y
conjugar esfuerzos para intercambiar experiencias en biocombustibles realizadas en la
región, con miras a lograr la máxima eficiencia en el empleo de estas fuentes, de tal
14
forma, que promueva el desarrollo social, tecnológico, agrícola y productivo (siempre y
cuando esto se realiza en armonía con los aspectos agrícolas, sociales y ambientales);
12) estimular la asociación entre el sector público y el sector privado y realizar los mejores
esfuerzos para la creación de una empresa gran-nacional que podría abarcar las áreas de
exploración y producción del petróleo, gas y carbón, la refinación, el establecimiento de
industrias petroquímicas, el desarrollo de la infraestructura, el transporte, el
almacenamiento, la distribución, y la comercialización de la electricidad, energías
renovables y alternativas, y el aumento del transporte marítimo, de acuerdo a la soberanía
y al marco legal vigente en cada país;
13) propiciar el mantenimiento de los acuerdos bilaterales o regionales y subregionales
existentes (con el fin de evitar la duplicidad de esfuerzos), así como la negociación de
futuros acuerdos;
14) promover una relación equilibrada entre países productores y consumidores de energía en
América del Sur; y
15) avanzar en propuestas de convergencia de las políticas energéticas nacionales tomando en
cuenta el marco legal vigente en cada país.
En la reunión del Consejo Energético Sudamericano de 2008 también se proclamó un
Plan de Acción para la Integración Energética Regional.16
Entre otras cosas, el Plan de
Acción propone:
16
El texto completo del Plan de Acción para la Integración Energética Regional se puede encontrar en Organización
Latinoamericana de Energía and Unión Suramericana de Naciones, UNASUR: Un Espacio Que Consolida la
Integración Energética (Quito: OLADE & UNASUR, junio de 2012), pp. 21-30. Se puede acceder a una copia de
este informe en: http://www.unasursg.org/inicio/centro-de-noticias/publicaciones
15
1) preparar un diagnóstico y balance energético actual y su proyección en el mediano y
largo plazo, incluyendo la evaluación de la disponibilidad de fuentes de energía y de los
patrones de consumo, así como acerca la situación de la infraestructura energética
existente con el fin de unificar, consolidar, sistematizar y analizar la información
recopilada;
2) aumentar la base de producción del petróleo y la capacidad de refinación con el fin de
asegurar su capacidad de abastecimiento en el corto, mediano y largo plazo; estimular el
establecimiento de polos petroquímicos; priorizar y promover el desarrollo de las
industrias suramericanas en el suministro de bienes y servicios para el sector de
hidrocarburos; e, implementar mecanismos de intercambio de información acerca la
infraestructura petrolífera requerida para sincronizar el suministro con la demanda;
3) desarrollar la capacidad de abastecimiento del gas natural a corto, mediano y largo plazo
y la capacidad de la infraestructura gasífera para el transporte del gas natural en
cualquiera forma; promover la industrialización y producción de líquidos del gas natural;
e, implementar mecanismos de intercambio de información en, entre otras áreas, la
cooperación técnica para asegurar un suministro adecuado de gas natural;
4) promover el mejor uso del carbón, particularmente en las industrias metalúrgicas y
siderúrgicas con el objetivo de dinamizar el desarrollo económico sustentable de este
recurso energético; fomentar el desarrollo de nuevas tecnologías que utilicen el carbón
para la generación de energía eléctrica de forma sostenible con la preservación del medio
ambiente; y, promover el intercambio de experiencias sobre regulación en toda la cadena
de valor del carbón;
16
5) promover la máxima cobertura geográfica y social posible del servicio eléctrico;
incrementar y diversificar tanto las fuentes como los insumos para la generación
eléctrica; fortalecer y desarrollar la transmisión, distribución, y el intercambio de energía
eléctrica por, entre otras cosas, optimizando la utilización de las capacidades de
interconexión existentes sea por la incorporación de nuevas tecnologías o cambios a los
procedimientos y aspectos jurídicos.
6) promover el uso de energías renovables y alternativas por, entre otras cosas, el desarrollo
de nuevos marcos regulatorios y legales y facilitando la cooperación técnica; conjugar
esfuerzos en investigación, desarrollo y tecnologías disponibles en materia de energías
alternativas y renovables;
7) promover la cooperación e investigación en el campo de la energía nuclear; estudiar las
posibilidades de armonizar los sistemas regulatorios asociados con el uso civil de la
energía nuclear;
8) promover la producción, distribución y uso de biocombustibles utilizando el desarrollo de
de nuevos marcos regulatorios y legales además de la investigación, innovación e
intercambio de experiencias y transferencia de tecnologías; y,
9) fomentar estándares de consumo de energía en acuerdo con el desarrollo de las naciones
y la sustentabilidad ambiental; desarrollar proyectos de uso eficiente de la energía
eléctrica tanto en la producción como en la utilización y diseño de equipos, artefactos y
consumibles eléctricos; promover la producción y la conservación eficiente de
hidrocarburos (incluso minimizando la quema y venteo de gas vinculado con la
producción de petróleo y aumentando la eficiencia energética en los procesos productivos
17
de las plantas de refinación); promover mejoras en los sistemas de transporte urbanos e
inter-urbanos para así optimizar el uso de los combustibles.
A la conclusión de la segunda reunión del Consejo Energético Sudamericano en Quito en
marzo de 2010, se emitió un marco con los principales temas que debieran ser incluidos en un
eventual Tratado Energético Suramericano. A pesar que dicho marco no contiene estipulaciones
detalladas, es interesante observar las diferencias en opiniones que surgieron entre los países
socios de UNASUR en cuanto a su formulación.17
Por ejemplo, el gobierno brasileño enfatizó
que cualquiera disposición que se formula en cuanto al tratamiento otorgado a las empresas
transnacionales o en cuanto a la creación de una empresa suramericana de energía, debiera ser de
carácter voluntario. Brasil también aceptó el concepto de un tratamiento para los países de
menor desarrollo relativo, pero avisó que la propuesta debe ser plenamente desarrollada y
detallada de manera multilateral. Por su parte, los gobiernos de Bolivia y Venezuela enfatizaron
que el concepto de la seguridad jurídica de los contratos precisa estar limitado por una cláusula
que permitiría a los estados partes renunciar o renegociar sus estipulaciones en caso que las
condiciones que primaron originalmente varíen sustancialmente con lo que fue acordado
inicialmente. Además, el gobierno venezolano remarcó que el concepto de la seguridad jurídica
no puede debilitar la soberanía reconocida por las Naciones Unidas que garantiza a cada país
explotar y administrar sus recursos naturales en la forma que lo piensa más apropiado.
Los jefes de estados de los países socios de UNASUR se reunieron en Argentina en mayo
de 2010 donde aprobaron el Plan de Acción para la Integración Energética Regional y el marco
17
El texto completo del marco para un Tratado Energético Suramericano (incluyendo las notas a pie con los
diferentes opiniones y observaciones de los gobiernos) se encuentra en Organización Latinoamericana de Energía
and Unión Suramericana de Naciones, UNASUR: Un Espacio Que Consolida la Integración Energética (Quito:
OLADE & UNASUR, junio de 2012), pp. 31-34. Se puede acceder al informe en:
http://www.unasursg.org/inicio/centro-de-noticias/publicaciones
18
para un Tratado Energético Suramericano. La expectativa de los presidentes suramericanos fue
que el texto completo del Tratado Energético Suramericano estaría listo para su firma por parte
de todos los países socios por 2011, una meta que aún no se ha concretado gracias a las
diferencias de opinión que persisten entre los países socios.18
Bajo el paraguas de UNASUR, los Ministros de Relaciones Exteriores y de Energía de
Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú firmaron la Declaración de Lima en julio de 2011 que
pretende interconectar las redes eléctricas de los cincos países.19
Como resultado de un
encuentro anterior en las Islas Galápagos en abril de 2011, dichos cinco países ya habían
establecido un grupo de trabajo con dos representantes de cada gobierno para identificar donde y
como se podía mejor interconectar las redes de electricidad de cada país.20
En la reunión de Islas
Galápagos, los cinco gobiernos también establecieron un segundo grupo de trabajo para redactar
nuevas regulaciones armonizadas que se requieren para así facilitar la venta transfronteriza de
energía eléctrica. Como resultado de la VI Cumbre de las Américas en Cartagena en abril de
2012, este proyecto de interconexión eléctrica andina ahora forma parte de la iniciativa
hemisférica “Conectando las Américas 2022” que busca interconectar las redes de los cinco
países andinos con la de Panamá (que ya está interconectado con el istmo centroamericano y
18
En vista del atraso en finalizar el texto del Tratado Energético, los Ministros de Relaciones Exteriores de los países
de UNASUR se reunieron en Bogotá en junio de 2012 y aprobaron la formación de un grupo ad hoc sobre materias
jurídicas y políticas para proveer asistencia en la redacción del Tratado Energético Suramericano. Este grupo ad hoc
funcione bajo la jurisdicción del Consejo Suramericano de Energía.
19Bajo esta Declaración, Colombia fue autorizado en seguir avanzando en los trámites antes el Banco Inter-
Americano de Desarrollo para asegurar los recursos aprobados para una consultoría de planificación de la
integración eléctrica Andina. Se puede acceder al texto completo de la Declaración de Lima sobre la Integración
Eléctrica Andina del 22 de julio de 2011 en:
http://www.minminas.gov.co/minminas/downloads/archivosEventos/7606.pdf
20Véase, Declaración de Galápagos: Interconexión e Integración Eléctrica de la Región Andina, 2 de abril de 2011.
Se puede acceder al texto completo de la Declaración de Galápagos en:
http://www.unasursg.org/inicio/documentos/consejos/consejo-energetico-suramericanos/declaraciones
19
Norteamérica). El gobierno norteamericano también considera que esta iniciativa impulsado por
Colombia apoya a las metas de la AECA. En abril de 2014 los ministros de energía de Bolivia,
Chile, Colombia, Ecuador, y Perú anunciaron que se espera tener sus respectivas redes eléctricas
interconectados por 2024.
En contraste a las amplias discusiones en cuanto al sector de energía, es poco que se ha
discutido el tema del cambio climático dentro de la UNASUR, algo sorprendente en vista que
Suramérica es el continente que menos contribuye a este fenómeno global, pero será entre las
más perjudicadas.21
Lo poco que existe es una referencia al cambio climático en el Plan de
Acción para la Integración Energética Regional en donde se resalta la necesidad de que los
gobiernos suramericanos contribuyen al esfuerzo global de mitigar y adaptarse al cambio
climático en el ámbito del régimen establecido por la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático y por el Protocolo de Kioto. En una declaración que se emitió en la
tercera reunión del Consejo Energético Suramericano de mayo de 2011, los gobiernos
suramericanos reconocen la importancia de los biocombustibles como una manera de mitigar los
impactos adversos de las emisiones de gases de efecto invernadero. 22
En 2012 se firmó un
Memorando de Entendimiento entre la Secretaria General de UNASUR en Quito y la Unión de
21
Un informe de la CEPAL preparado para la Conferencia sobre Cambio Climático (COP 15) que se celebró en
Copenhague, Dinamarca en diciembre de 2009, resaltó que si bien la región de América Latina y el Caribe poco
contribuye a generar las externalidades globales resultantes de las emisiones de gases de efecto invernadero, sufre
sus consecuencias de manera desproporcionada por estar localizada dentro de la franja de huracanes y tener
numerosos estados insulares y zonas costeras bajas, además de depender de los deshielos andinos para el suministro
de agua a los sectores urbano y agrícola, y estar expuesta a inundaciones e incendios forestales, entre otras
particularidades. Véase, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Cambio Climático y
Desarrollo en América Latina y el Caribe: Reseña 2009 (Santiago: Naciones Unidas, noviembre de 2009), pp. 12.
Se puede acceder al informe completo en:
http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/38147/03_cambio_climatico_resena.pdf
22
Se puede acceder al texto completo de la Declaración de las Autoridades Energéticas en Materias de Energía del
13 de mayo de 2011 en: http://www.unasursg.org/inicio/documentos/consejos/consejo-energetico-
suramericano/declaraciones
20
Universidades de América Latina y el Caribe (UDUAL) para facilitar un aumento de
investigaciones conjuntas entre las universidades de la región en cuanto al tema de cambio
climático.
IV. La AECA desde la Primera Reunión Ministerial sobre Energía y Clima de las
Américas
La primera Reunión Ministerial de Energía y Clima de las Américas se celebró en
Washington, D.C. entre el 15 y 16 de abril de 2010, con la asistencia de representantes de 32 de
los 35 gobiernos americanos. En dicha reunión, la delegación norteamericana anunció que la
AECA se respaldaría en siete pilares conceptuales:
1) Eficiencia Energética (promoción de prácticas óptimas de políticas, a través de la
asistencia en el desarrollo de códigos de construcción y otros estándares en los
sectores industrial y residencial, así como la capacitación en cuanto a auditorías
energéticas);
2) Energía Renovable (aceleración del despliegue de energías menos contaminantes
por medio del apoyo a proyectos, diálogos acerca de políticas adecuadas,
colaboración científica y el establecimiento de una red tecnológica de energía no
contaminante);
3) Combustibles Fósiles Más Eficientes y Menos Contaminantes (promoción de
prácticas óptimas sobre gestión del uso de la tierra y tecnologías de energía no
contaminantes, que reduzcan la contaminación convencional y la huella de
carbono de los combustibles fósiles);
4) Infraestructura Energética (promoción de infraestructuras energéticas
modernas, integradas y más resistentes, especialmente en torno a redes eléctricas
y gasoductos);
5) Insuficiencia Energética (abordar la insuficiencia energética urbana y rural,
mediante estrategias que promueven el desarrollo urbano sostenible y mejoren el
acceso a servicios modernos de energía no contaminantes y tecnologías adecuadas
en zonas rurales, que sirvan para mejorar la salud pública y reducir el uso
excesivo de leña);
6) Uso de la Tierra y la Silvicultura en Forma Sostenible (reducción de las
emisiones originadas por causa de la deforestación y degradación forestal, y el
21
fomento de la retención de carbono mediante la conservación y gestión sostenible
de los bosques);
7) Asistencia para la Adaptación (asistir a los países y a las comunidades
vulnerables con estrategias para entender y reducir su vulnerabilidad frente a los
impactos del cambio climático).
En la Reunión Ministerial de Washington, D.C. de abril del 2010, el Departamento de
Energía norteamericano se comprometió en proveer asistencia técnica, incluyendo el
ofrecimiento de seminarios, a efectos de explorar las posibilidades de construir un sistema de
cables submarinos para transmitir la electricidad---generada a base de energía renovable---entre
los diferentes países caribeños. Ese mismo departamento y el Banco Inter-Americano de
Desarrollo (BID) también firmaron un acuerdo estableciendo un Centro de Innovación
Energética, que permitirá a las dos entidades coordinar los recursos destinados a facilitar
proyectos y otras actividades regionales. Dicho centro ha de servir como un foco para acceder a
una línea de crédito anual del BID que actualmente suma unos 1.5 mil millones de dólares
estadounidenses destinado a fines energéticos.23
Finalmente, el Departamento de Energía
norteamericano anunció el establecimiento de una asociación de investigación entre el
Laboratorio Nacional de Energía en Golden, Colorado y científicos e ingenieros colombianos,
dedicados a identificar, evaluar y promover tecnologías para el uso sostenible de la biomasa en
Colombia.
Por su parte, el Departamento de Estado norteamericano presentó en la primera Reunión
Ministerial de la AECA los nombres de tres científicos norteamericanos que servirían como
expertos para viajar a los diferentes países americanos, para así compartir sus conocimientos,
23
El BID originalmente esperaba aumentar esta línea de crédito a unos 3 mil millones de dólares estadounidenses por
2012, pero esto todavía no ha sucedido. Es irónico notar que la mayor parte del dinero para esta línea de crédito
proviene de países fuera del hemisferio como Japón, Corea del Sur y España.
22
intercambiar experiencias, y consultar con sus pares regionales acerca el desarrollo y la
utilización de energías menos contaminantes, como también fomentar una mayor discusión sobre
el uso sostenible de la tierra y la adaptación de las sociedades al cambio climático.24
Otro
ministerio del gobierno federal de los EE.UU., el Departamento de Agricultura, está a cargo de
coordinar cualquier tipo de asistencia técnica entre el gobierno estadounidense y otros países en
el hemisferio, para aumentar la producción y el uso de la biomasa como una fuente de energía en
forma sostenible.
Desde la primera Reunión Ministerial de la AECA en Washington, D.C. en abril del
2010, el gobierno de Canadá logró establecer un grupo de trabajo dedicado al petróleo pesado y
no convencional, al cual se incorporaron los gobiernos de Brasil, Colombia, los EE.UU., México,
y Venezuela. La meta de este grupo de trabajo consiste en facilitar el intercambio de
información acerca las mejores prácticas e innovaciones tecnológicas para poder reducir el
impacto maligno sobre el ambiente que está asociado actualmente con la extracción y
refinamiento de los denominados crudos pesados.
Entre otras iniciativas de la AECA, México está a cargo de un grupo de trabajo
investigando diferentes maneras de promover la eficiencia energética que incluye a casi todos los
países americanos con el fin de facilitar el intercambio de las mejores prácticas y experiencias en
esta área. De esa manera se espera fomentar alianzas a nivel regional que promuevan la
eficiencia y la conservación energética. Por su parte, Brasil lidera otra iniciativa para construir
24
El Departamento de Estado norteamericano financia este programa que se conoce en inglés como “ECPA Senior
Fellows Program” y es administrada por una organización no-gubernamental, Partners of the Americas. Desde su
comienzo en 2010, el programa se ha expandido para incluir a 23 expertos que vienen del mundo académico,
organizaciones sin fines de lucro, y el sector privado, y ha otorgado dos pequeños subvenciones para proyectos de
innovación que fomentan el desarrollo sostenible. Actualmente el programa incluye a nueve expertos.
23
viviendas económicas por todo Latinoamérica y el Caribe, donde se utilizan materiales en forma
sostenible y que, además, contribuyen a una reducción de las emisiones de gases de efecto
invernadero.
Chile a utilizado el AECA en forma protagónica para enfrentar a varios retos
relacionados con el hecho que dentro del territorio del país los recursos de hidrocarburos son
escasos. Chile, por ejemplo, es la sede regional de un Centro de Energía Renovable que recibe
asistencia técnica del Departamento de Energía norteamericano y que ofrece un sitio Web
denominado “Información Energética Abierta” para facilitar el intercambio de información
acerca los diferentes recursos de energía renovable que existen en toda América. Chile también
participa, junto con Argentina, Colombia, EE.UU., Perú y Uruguay, en otra iniciativa de la
AECA que busca intercambiar información acerca los mejores métodos para explotar las
reservas de gas natural provenientes de las rocas de esquisto o shale que no sea dañino al medio
ambiente. Además, como ya se ha indicado, Chile forma parte del proyecto “Conectando las
Américas 2022” que también incluye a Bolivia, Colombia, Ecuador, Panamá, y Perú y tiene
como meta final la interconexión transfronteriza de las redes eléctricas nacionales de los seis
países.
Entre los proyectos fijos que surgen de la AECA, está uno que involucra a la generadora
norteamericana Southern Company con una organización no-gubernamental en Colombia que
pretende preparar estudiantes secundarios de hogares humildes para futuros trabajos en el sector
de energía. El Departamento de Energía norteamericano también está trabajando con el
Ministerio de Coordinación de Producción, Empleo y la Competitividad en Colombia, para
convertir los desperdicios industriales en valiosos insumos y bienes. Por su parte, la
24
Organización de Estados Americanos (OEA) está a cargo de implementar el Programa de
Energía Sostenible para el Caribe, que está financiado principalmente por la Unión Europea y
con algunas contribuciones adicionales del Departamento de Energía norteamericano. Dicho
proyecto busca ayudar a los países más pequeños caribeñas y de las Bahamas en aumentar la
sostenibilidad de sus recursos energéticos al mismo tiempo que se reducen las emisiones de
carbono dióxido, mediante una mayor utilización de fuentes de energía renovable. La OEA
también está implementando otro programa financiado por el Departamento de Energía
norteamericano, con el fin de facilitar un diálogo entre los gobiernos caribeños para encontrar
soluciones a largo plazo de modo de desarrollar fuentes de energía sostenibles y proveer la
asistencia jurídica y técnica que dichos gobiernos requieren para modernizar su legislación
energética. En general, la OEA juega un papel importante en cuanto a la diseminación de
información acerca las diferentes iniciativas de la AECA y promueve alianzas entre los sectores
privados y públicos con el fin de facilitar la implementación de dichas iniciativas.
El Cuerpo de Paz norteamericano está a cargo de una iniciativa de la AECA para
introducir prácticas de mayor eficiencia energética y del uso de tecnologías de energía
alternativa---como, por ejemplo, la mayor utilización de paneles solares a pequeña escala, estufas
solares para cocinar, y la construcción de pequeñas turbinas para la energía eólica---en Costa
Rica, Guyana, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú, la República Dominicana, y Surinam. En
Paraguay, el Cuerpo de Paz está entrenando a un grupo de pequeños agricultores en el uso de una
maquina que puede generar electricidad además de producir un fertilizante orgánico a base de
desperdicios agrícolas.
25
Con la excepción de una línea de crédito de US$ 1,5 mil millones que tiene el Banco
Inter-Americano de Desarrollo (BID) para apoyar a proyectos vinculados al sector de energía y
para enfrentar el cambio climático, los fondos que el gobierno norteamericano ha otorgado para
apoyar a la AECA son pocos. En muchos casos el gobierno norteamericano ha incluido como
proyectos que surgen dentro del paraguas de la AECA, a iniciativas que en realidad fueron
desarrolladas y son financiadas por el BID o la OEA. En otras instancias la AECA toma como
suya, programas que comenzaron años antes de su lanzamiento oficial en 2010.25
La triste
realidad es que, hasta la fecha, el gobierno norteamericano ha aprobado solamente unos US$ 150
millones en fondos particulares para apoyar a las diferentes iniciativas de la AECA.
V. Las Posibilidades de Incorporar la Agenda del UNASUR en cuanto a la Energía
y el Cambio Climático a un Proyecto Hemisférico como la AECA
Desafortunadamente existe una percepción que la agenda de UNASUR en cuanto al
sector de energía en particular, es antagónica a las metas que la administración Obama pretende
lograr a nivel hemisférico con la AECA. Los que sostienen esta opinión destacan el hecho que
Venezuela y sus aliados de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América o
ALBA, son gobiernos que normalmente favorecen una participación preponderante del estado
en todo el sector de hidrocarburos, y son socios claves de UNASUR. Además, el gobierno
25
Por ejemplo, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los EE.UU. o USAID, apoya a un programa en
Centroamérica para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que surgen de las generadoras de energía,
la industria y las zonas urbanas a base de una línea de crédito de US$ 10 millones que proviene de un fondo
denominado el Development Credit Authority (DCA). Este dinero se presta a las pequeñas y medianas empresas
para que invierten en tecnologías de producción que mejor protege al medio ambiente y reducen los desperdicios
industriales y municipales a favor del reciclaje. Además, este dinero es destinado para proyectos pilotos con el fin
de recuperar el gas d metano que surge de los vertederos. Dentro de los próximos cinco años, USAID y sus socios
locales esperan utilizar hasta US$ 65 millones en fondos del gobierno norteamericano y otras fuentes que provienen
del sector privado y organizaciones no-gubernamentales para financiar la Iniciativa para Preservar la Amazonia de
los Países Andinos o ICAA, con el fin de mitigar las emisiones de dióxido de carbono. USAID también está
apoyando a pequeños proyectos en Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, y el
Perú que enfocan en cambiar prácticas actuales vinculadas al uso de la tierra con el fin de reducir las emisiones de
gases de efecto invernadero.
26
venezolano ha liderado el Consejo Energético Suramericano desde su primera reunión en
Caracas en mayo de 2008, implicando su dominio sobre la agenda energética de UNASUR.
Durante la última década, “el enfoque cada vez más antinorteamericano de las iniciativas
venezolanas y las continuas críticas estadounidenses al programa de gobierno venezolano, ha
engendrado suficiente fricción en los foros inter-americanos para obstaculizar cualquiera agenda
hemisférica colegial.”26
Sin querer menospreciar estas diferencias, es importante enfatizar que el
UNASUR nació como una iniciativa brasileña para proyectarse como un líder regional a nivel
internacional. Por lo general, el gobierno brasileño no es contrario a las metas norteamericanas
actuales hacia el Hemisferio Occidental siempre que estas no vulneran la soberanía de Brasil o
impiden el desarrollo económico del país. La verdad es que la mayoría de los países socios del
UNASUR suelen ser socios confiables del gobierno norteamericano con el cual comparten
importantes valores políticos y económicos, con una marcada preferencia para la democracia
representativa y las políticas económicas de mercado. Además, hay temas donde ya existe un
fuerte consenso de opinión entre todos los países de América en cuanto al uso sostenible de los
recursos energéticos y la necesidad de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Si
esto no fuese poco, el nacionalismo energético que predominó en algunos países de América
comenzando con el comienzo del siglo 21 está llegando a su fin cíclico con la muerte en marzo
de 2013 de Hugo Chávez Frías, y los resultados cada vez más decepcionantes en cuanto al
rendimiento productivo de las reservas de hidrocarburos en esos países que aún ejercen este tipo
de política.27
26
Trinkunas, supra nota 2, p 91.
27La producción petrolera de la Argentina ha disminuido de 900 mil barriles por día en 2003 a 656 mil barriles por
día en 2012. En Ecuador, la producción de petróleo llegó a un punto máximo de 538 mil barriles por día en 2006 y
en 2013 fue solo 527 mil barriles al día. Mientras tanto en México la producción ha caído bruscamente de unos 3.8
27
En muchos aspectos la agenda de UNASUR en cuanto a los temas energéticos es mucho
más ambiciosa que la AECA. En particular, UNASUR desea integrar toda la cadena productiva
dentro del sector de energía a nivel continental, además de establecer una relación equitativa
entre los países productores y los países consumidores. Al mismo tiempo UNASUR propone
armonizar los marcos jurídicos y regulatorios de todos los países socios en cuanto a sus
respectivos sectores energéticos y pretende establecer una política energética suramericana. La
propuesta de UNASUR de preparar un diagnóstico y balance energético actual y proyectar dicho
balance en el mediano y largo plazo, sería un importante aporte en la toma de decisiones por
parte del sector privado y público si es que se logra una base de datos sistematizado y confiable
(particularmente cuando se toma en cuenta las diferentes bases de datos utilizados actualmente
con metodologías de recopilación que suelen ser compatibles o confiables).
También existen iniciativas en UNASUR que es difícil imaginar que los EE.UU. o
Canadá aceptarían, como por ejemplo la creación de una empresa continental que podría abarcar,
entre otras cosas, las áreas de exploración y producción de petróleo, gas y carbón además de la
refinación, transporte, almacenamiento, distribución, y comercialización de los hidrocarburos.
Esta propuesta tampoco entusiasma a todos los gobiernos suramericanos y es una de las
explicaciones por que aún no se ha logrado concluir las negociaciones para formular un Tratado
Energético Suramericano. También es poco factible que los EE.UU. aceptarían una política
industrial que promueve, entre otras cosas, el establecimiento de nuevas empresas petroquímicas
millones de barriles por día en 2004 a 2.9 millones de barriles por día en 2013. En cuanto a la producción de gas
natural, la República Argentina ha visto una caída de 46.1 mil millones de metros cúbicos en 2006 a solamente 35.5
millones de metros cúbicos en 2012. Solo en Bolivia (que ya pasó de ser un productor significante de petróleo) se
ha visto un aumento en la producción del gas natural en estos últimos años. Véase, British Petroleum, BP
Statistical Review of World Energy (London: British Petroleum, PLC, junio de 2014), pp. 8 & 22. Se puede acceder
al informe completo en inglés en: http://bp.com/statisticalreview
28
suramericanas que competirían directamente con empresas norteamericanas ya establecidas o
involucradas en el mismo rubro.
Es interesante notar que UNASUR incluya propuestas con respecto a la energía nuclear,
un tema que ni siquiera se ha tocado en la AECA. Al mismo tiempo la AECA propone varias
iniciativas vinculadas al desarrollo económico como, por ejemplo, un mejor acceso a los
servicios y tecnologías de energía limpia para los residentes de áreas rurales con el fin de mejorar
la salud pública y reducir el uso de la leña como un combustible (y de esa manera también lograr
una mejor utilización de los recursos forestales en forma sostenible).
Por lo general, los objetivos que UNASUR y la AECA intentan lograr en el sector de
energía y en cuanto al cambio climático, son más compatibles que opuestos. Por ejemplo, tanto
UNASUR como la AECA enfatizan la necesidad de promover la eficiencia en cuanto a la
producción y el consumo de los recursos energéticos, además de lograr una mejora notable en la
construcción de redes de infraestructura vinculadas al sector de energía. UNASUR y la AECA
también desean realizar un mayor uso de los recursos de energía renovable por vías de una
mayor transferencia de tecnología y fomentando el intercambio de las mejoras prácticas y una
mayor colaboración científica. Tanto UNASUR y la AECA buscan promover el uso de
combustibles fósiles menos contaminantes, particularmente con respecto al carbón, y comparten
la meta de asegurar una máxima cobertura geográfica y social posible del servicio eléctrico.
UNASUR y la AECA también son parecidos en que los detalles son escasos en cuanto a las
fuentes para financiar sus ambiciosas iniciativas y proyectos, aunque los dos reconocen que esto
será una tarea que requiere el aporte económico del sector privado, muchas veces en forma de
asociaciones entre los sectores público y privado.
29
Aunque UNASUR y la AECA reconocen el importante vínculo entre el uso de diferentes
fuentes de energía y su contribución al cambio climático, la AECA es más explicito en resaltar la
necesidad de reducir las emisiones carboníferas que surgen de la deforestación y la degradación
forestal, además de la importancia de fomentar la retención del carbono mediante la
conservación y gestión sostenible de los bosques. La AECA también enfatiza la importancia de
asistir a los países y a las comunidades vulnerables con estrategias para entender y reducir su
vulnerabilidad frente a los impactos del cambio climático. En ese sentido la AECA ofrece un
aporte importante al tema de cambio climático del cual carece UNASUR.
En vista de todas las similitudes y las oportunidades de complementación que existen
entre UNASUR y la AECA, además del hecho que las dos entidades no gozan de suficientes
fondos para implementar todo lo que pretenden hacer, la solución más conveniente sería fusionar
la agenda energética y lo poco que existe sobre cambio climático a nivel UNASUR bajo el
paraguas de la AECA. De alguna forma esto ya sucedió con la iniciativa que inicialmente
comenzó dentro del UNASUR para interconectar las redes eléctricas de todos los países Andinos
y que ahora incluye a Panamá y forma parte de la agenda de la AECA gracias a la iniciativa
“Conectando las Américas 2022”. Para que este tipo de fusión sea fructífera, eso sí, será
necesario poner fin a las prácticas intervencionistas de algunos gobiernos en subsidiar el precio
de los combustibles (facilitando todo tipo de ineficiencias) y en eliminar las restricciones a la
participación del capital privado en el sector de hidrocarburos. Considerando lo difícil que va ser
lograr este tipo de consenso a nivel hemisférico, tal vez la opción más práctica y realista por el
momento, es que la agenda energética y de cambio climático de UNASUR y la AECA coexisten
(a pesar del doble trabajo innecesario que esto puede implicar) hasta que algún día se puede
lograr una convergencia en una sola iniciativa hemisférica.
30
Cualquier intento de incorporar la agenda de UNASUR en cuanto a los temas energéticos
y de cambio climático a la AECA también va demandar que el gobierno norteamericano utiliza
mucha paciencia y toda su astucia diplomática, algo que históricamente no ha caracterizado la
política norteamericana hacia Latinoamérica y el Caribe. Por lo menos la administración de
Obama ha reconocido la necesidad de tratar a los otros países del Hemisferio como socios, y no
como subordinados, si desea mantener buenas relaciones con sus vecinos y así obtener una
mayor cooperación para lograr las metas de su política externa a nivel regional y global. Esta
nueva actitud se ve en el cambio del lenguaje de la AECA de una “Alianza de Energía y Clima
para las Américas” (como fue inicialmente propuesta por el entonces senador Obama en Miami
en mayo de 2008) a la “Alianza de Energía y Clima de las Américas (como los representantes
norteamericanos finalmente lo propusieron en la V Cumbre de las Américas en Trinidad). Este
cambio refleja, de una forma muy sutil, el reconocimiento por parte de los EE.UU. que ya no
está en condiciones para dictar una agenda para todo el Hemisferio. La realidad de hoy es que el
gobierno norteamericano se encuentra obligado a desarrollar iniciativas con socios igualitarios si
desea evitar un rechazo inmediato a cualquiera propuesta visto como sirviendo solamente los
intereses de los EE.UU.. Es por esta razón que la administración Obama siempre ha insistido
que la AECA es “voluntario, permitiendo a los gobiernos, las organizaciones inter-americanas, la
industria privada, y la sociedad civil liderar o participar en iniciativas que reflejan sus
prioridades.”28
Los gobiernos pueden trabajar en forma conjunta o por su propia cuenta en
28
Véase, U.S. Department of Energy, ‘ECPA-Open Invitation and Flexible Framework’. Se puede acceder el
documento completo en: http://energy.gov/pi/office-policy-and-international-affairs/initiatives/energy-and-climate-
partnership-americas
31
liderar iniciativas, financiar actividades, y/o fomentar ambientes propicios para incentivar el
desarrollo de un bajo uso de fuentes carboníferos. Los países tienen plena libertad para
identificar rubros donde pueden mejor contribuir, pedir asistencia, o donde pueden colaborar con
otros gobiernos. Este esfuerzo de bajar el perfil de liderazgo por parte del gobierno
norteamericano en la AECA es algo que ya ha dado resultados positivos en vista que la
delegación venezolana con el Ministro de Energía y Presidente de PdVSA, Rafael Ramirez, a la
cabeza, participó plenamente en la primera reunión ministerial de la AECA que se celebró en
Washington, D.C. en diciembre de 2010.
VI. Un Mecanismo de Desarrollo Limpio para el Hemisferio Occidental
Una iniciativa hemisférica que ofrecería un fuerte incentivo económico para que todos los
gobiernos suramericanos participen en la AECA sería, sin duda, la creación de un Mecanismo de
Desarrollo Limpio (MDL) limitado a los países del Hemisferio Occidental. En fin, esto fue
precisamente lo que el entonces Senador Obama había propuesto en mayo de 2008 durante su
campaña presidencial.
Bajo el MDL actual, administrado por la ONU, los gobiernos de los países desarrollados
y sus empresas pueden suscribir acuerdos para cumplir con metas de reducción de gases de
efecto invernadero, bajo el Protocolo de Kioto, invirtiendo en proyectos de reducción de
emisiones en países menos desarrollados. La empresa que hace este tipo de inversión, obtiene
así un crédito que permite exceder el nivel de emisiones legalmente permitido en su país de
origen. A muchas empresas les conviene hacer este tipo de inversión en un país menos
desarrollado, porque muchas veces los costos son menores que los gastos que incurrirían para
obtener la nueva tecnología necesaria para reducir sus propias emisiones en su país de origen.
32
Un ejemplo concreto de este tipo de trueque sería el financiamiento de una represa hidroeléctrica
o una central térmica que utiliza el gas natural en un país menos desarrollado y que no se hubiera
construido sin el financiamiento extranjero. De esa manera, se evita la construcción de una
generadora más contaminante que utilice el carbón, por ejemplo. Aunque originalmente se
suponía que el MDL vencería a fines de 2012, se prorrogó la fecha de vencimiento hasta el 2020,
cuando se supone el Protocolo de Kioto será reemplazado por un nuevo acuerdo con
obligaciones para todos los países socios de la ONU, en cuanto a la reducción de las emisiones
de gases de efecto invernadero.29
Una AECA que incluye un MDL limitado a los países del Hemisferio Occidental sería un
gran beneficio para América Latina, en vista que podría ser utilizado para poner fin al aumento
de sus emisiones de gases de efecto invernadero por un mayor uso de combustible fósiles. Otro
aporte importante sería si dicho MDL también incluye un programa basado en el concepto de
REDD+ que permitiría a las generadoras norteamericanas de electricidad que utilizan
combustibles fósiles obtener créditos invirtiendo en proyectos para proteger a los bosques
tropicales de Latinoamérica como una manera natural para absorber las emisiones carboníferas
del planeta.
Un MDL limitado al Hemisferio Occidental también ayudaría liberar a los países
pequeños del Caribe de su alta dependencia actual en el petróleo importado, que contribuye a que
29
En la Conferencia sobre Cambio Climático de la ONU de diciembre 2011 celebrado en Durban, República de
África del Sur, unos 35 países industrializados se comprometieron en extender sus obligaciones bajo el Protocolo de
Kioto en cuanto a reducciones de emisiones de carbono y su participación en el MDL hasta 2015, cuando se suponía
se firmaría un nuevo acuerdo para reemplazar el Protocolo de Kioto. En la reunión sobre Cambio Climático de la
ONU que se celebró en Doha, Qatar a principios de diciembre de 2012, se acordó extender la fecha de vencimiento
del MDL hasta fines de 2020, pero Rusia, Japón, y Nueva Zelandia renunciaron su participación en el MDL.
33
sean entre los países en el planeta con la más elevada deuda externa per cápita.30
El Caribe
goza de una amplitud de fuentes de energía renovable para generar electricidad, como por
ejemplo, las mareas marítimas, además de la energía solar, eólica, y geotermal. El problema es
que el pequeño tamaño de los mercados de cada país significa que no existen economías de
escala que hagan una inversión rentable dentro un plazo razonable. Pero para una generadora de
electricidad en Canadá y los EE.UU. que busca créditos de carbono, este tipo de inversión puede
ser atractivo si evita tener que hacer una inversión mucho más costosa en su país de origen,
interno, para cumplir con sus metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.
La participación de los EE.UU. en un MDL limitado al Hemisferio Occidental sería un
importante logro en vista que dicho país es uno de los más importantes emisores de dióxido de
carbono en todo el mundo y el segundo más grande emisor de gases de efecto invernadero a
nivel global. A pesar de esta notoriedad, los EE.UU. rechazan, hasta la fecha, entrar en un
acuerdo internacional que les obliga reducir dichas emisiones o participar en un mecanismo
multilateral para compensar por sus emisiones de gases de efecto invernadero.31
Otro
30
Anthony T. Bryan, ‘Trinidad and Tobago’, en Sidney S. Weintraub (ed.), Energy Cooperation in the Western
Hemisphere: Benefits and Impediments (Washington, DC: The CSIS Press, 2007), p. 381. Aproximadamente un 93
por ciento del consumo de energía en el Caribe se base en petróleo, mientras que solo un 4 por ciento se obtiene de
los recursos renovables.
31A pesar que el entonces vice-presidente norteamericano Al Gore firmó el Protocolo de Kioto en 1998, un
acontecimiento que hubiera obligado a los EE.UU. tener que reducir por 2012 sus emisiones de gases de efecto
invernadero un siete por ciento debajo del nivel de sus emisiones de 1990, el Presidente Bill Clinton decidió no
enviar el Protocolo de Kioto al Senado para su ratificación cuando se dio cuenta que no habían suficiente votos a
favor. En 1997 el Senado norteamericano ya había aprobado por unanimidad la Resolución Byrd-Hagel que
aconsejó al poder ejecutivo no firmar un tratado de cambio climático que no estableciera metas para la reducción de
emisiones por parte de los países en vía de desarrollo o que amenazaba en causar serios daños a la economía
norteamericana. El Protocolo de Kioto exoneró a los países en vía de desarrollo de las reducciones obligatorias.
Además, fuertes grupos de interés económico en los EE.UU., como las empresas petroleras, las generadoras de
electricidad, y los fabricantes de automóviles, argumentaban que los costos estimados para cumplir con las metas de
reducción de emisiones bajo el Protocolo de Kioto seria exorbitantes y que el sacrificio sería inútil si los países en
vías de desarrollo quedarían exentos para seguir aumentando sus emisiones. Christopher J. Bailey, ‘The Political
Response to Climate Change in North America’, en Europa World Online (London: Routledge, 2013), p. 2. La
crisis económica que afectó severamente a los EE.UU. en 2008 y la lenta recuperación posterior disminuyó aún más
34
importante emisor de gases de efecto invernadero en el Hemisferio Occidental es Canadá, que se
pronostica aumentará sus ya elevadas emisiones con una mayor explotación de sus reservas de
petróleo bituminoso en las provincias de Alberta y Saskatchewan. Esto ayuda explicar la razón
porque el gobierno de Canadá anunció en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en
Durban, África del Sur en 2011, que no aceptaría la extensión de sus obligaciones bajo el
Protocolo de Kioto más allá de su fecha original de vencimiento del 31 de diciembre de 2012.
Una ventaja importante que un MDL limitado al Hemisferio Occidental ofrece sobre el
mecanismo actual, administrado por la ONU, es su menor susceptibilidad al tipo de fraude que
flagela el programa multilateral vigente.32
Esto se debe no solamente por el hecho que
involucraría a menos países que el programa multilateral---y así mismo facilitaría un mejor
monitoreo para evitar prácticas fraudulentas---pero también porque existen una variedad de
instituciones en el Hemisferio para administrar con mayor eficiencia un MDL limitado a las
naciones americanas. Por ejemplo, la Corporación Andina de Fomento (CAF) ya administra un
mercado de créditos de carbono en Latinoamérica, que registra y emite certificados de reducción
cualquier incentivo que pudo haber existido entre la clase política norteamericana para adoptar una reducción
obligatoria de emisiones de gases de efecto invernadero, a pesar de la llegada a la Casa Blanca en 2009 de un nuevo
presidente que prometió unos US$ 150 mil millones en nuevas inversiones destinadas para la expansión de la
energía renovable, serias reducciones en las emisiones de gases de efecto invernadero, y que los EE.UU tomarían un
papel de liderazgo global para combatir el cambio climático. Ibid, p. 7.
32Una investigación hecha por dos profesores de la Facultad de Derecho de la Universidad de Stanford en California
en 2008 encontró que una cantidad significante de los créditos generados por el MDL no representaban una
verdadera reducción en las emisiones de gases de efecto invernadero a nivel global ya que muchas de las inversiones
fueron en proyectos que se hubieran hecho sin el financiamiento extranjero y muchas veces, inclusive, a menos
costo. Aún más grave, los investigadores de Stanford encontraron evidencia que el MDL incentivaba a los países en
vías de desarrollo en aumentar sus emisiones para así atraer inversiones por parte de gobiernos o empresas en países
desarrollados desesperados para obtener créditos de carbono. Esto fue el caso en particular de las emisiones de un
gas refrigerante conocido como HFC-23. Véase, Michael Wara & David G. Victor, ‘A Realistic Policy on
International Carbon Offsets’ (Program on Energy and Sustainable Development Working Paper # 74), Freeman
Spogli Institute for International Studies, Stanford University, April 2008). Se puede acceder al informe sobre la
investigación en:
http://fsi.stanford.edu/publications/a_realistic_policy_on_international_carbon_offsets/
35
de emisiones en el sector de transporte. La CAF también ha firmado acuerdos para la compra y
venta de créditos de carbono con entidades públicas y privadas, que han contribuido a un mayor
uso de energía renovable, en nuevos proyectos que pretenden absorber el carbono con una mayor
reforestación de bosques tropicales y un aumento en la producción de biocombustibles. Aunque
la CAF no goza de suficientes recursos y capital humano para administrar un MDL que abarcaría
todo el hemisferio, este trabajo de vigilancia e implementación de proyectos podría ser
compartido con otras instituciones regionales confiables. Ósea, la tarea de la CAF podría estar
limitada a los países Andinos (incluyendo a Chile), mientras que se podría encargar un papel
semejante al Banco Centroamericano de Integración Económica en Centroamérica, al Banco de
Desarrollo de Norteamérica para los países del TLCAN (siempre que se aumenta su limitada
campo de operación actual), y al Banco de Desarrollo del Caribe para las naciones de dicha
región. En el caso de los países del MERCOSUR, la institución correspondiente podría ser el
Fondo para el Desarrollo de la Cuenca de la Plata o FONPLATA.
Un MDL limitado al Hemisferio Occidental también podría ayudar en neutralizar el
rechazo actual de Brasil---celosa de proteger su soberanía y siempre vigilante en contra cualquier
intento de internacionalizar a la Amazonia---en permitir proyectos dirigidos a la preservación o
reforestación de la selva Amazónica a cambio de créditos de carbono. 33
La actitud brasileña de
no participar en el MDL actual, administrado por la ONU, representa un serio obstáculo para
mitigar los efectos del cambio climático, ya que el 65 por ciento de la selva Amazónica se
encuentra en territorio brasileño.34
Es probable que este rechazo por parte del gobierno brasileño
33
Véasé, Paulo Sotero & Leslie Elliot Armijo, ‘To Be or Not to Be a BRIC?’, Asian Perspective 31:4 (2007), pp.
59-64.
34Centre for International Governance Innovation, supra nota 14 , p. 7. Es interesante resaltar que la mayor parte de
las emisiones de carbono de Brasil son el resultado de los incendios masivos que destruyen sus bosques tropicales,
36
a proyectos en la selva Amazónica, para así obtener créditos de carbono, puede mitigarse con un
MDL limitado al Hemisferio Occidental. Una indicación que Brasil estaría dispuesto en
modificar su rechazo tradicional surge del Memorando de Entendimiento sobre la Cooperación
en Materias de Cambio Climático que los gobiernos de Brasil y los EE.UU. firmaron en marzo
del 2010.35
Según este Memorando, los dos países se comprometieron en cooperar para reducir
las emisiones que resultan de la deforestación y la degradación de los bosques, conforme al
programa de la ONU denominado REDD+. Es importante resaltar que las metas de REDD+
también son compatibles con el ya mencionado sexto pilar de la AECA, en cuanto al “Uso de la
Tierra y la Silvicultura en Forma Sostenible”, que pretende reducir las emisiones originadas por
causa de la deforestación y la degradación forestal y retener el carbono mediante la conservación
y gestión sostenible de los bosques.
La clave para establecer un MDL limitado al Hemisferio Occidental va ser la
aprobación de una legislación sobre cambio climático a nivel federal en los EE.UU. que incluye
un programa de compraventa de permisos negociables de emisión de carbono. Canadá también
necesitaría estar incluido en un MDL hemisférico para así lograr los mejores resultados. En vista
una práctica que por sí solo no contribuye a nuevas emisiones de gases de efecto invernadero porque los arboles
eliminan el carbono de la atmósfera en forma natural. Cuando los árboles son quemados se devuelve dicho carbono
a la atmósfera. Burton Richter, Beyond Smoke and Mirrors: Climate Change and Energy in the 21st Century (New
York: Cambridge University Press, 2010), pp. 68-9. “Las plantas obtienen el carbono que precisan para su
crecimiento del dióxido de carbono en la atmósfera y lo devuelven cuando son quemados, un proceso que no resulta
en un aumento neto de gases de efecto invernadero siempre que no se utilizaron fertilizantes u otras tecnologías
agrícolas modernas.” El verdadero problema con una masiva quemadura de los árboles tropicales son las cenizas
que contribuyen formar un hollín en la atmósfera que atrapa los rayos solares o no deja penetrar a nuevos rayos a la
superficie, además de la destrucción de un sumidero natural de dióxido de carbono.
35En abril de 2009 el gobierno de Brasil propuso la creación de un fondo estrictamente voluntario bajo el paraguas
de REDD en donde los países industrializados podrían contribuir recursos a los países en vías de desarrollo que
demuestran en forma transparente y confiable reducciones en sus emisiones de carbono a causa de la deforestación y
la degradación forestal. Las reducciones serian premiadas con un crédito para futuros incentivos financieros,
mientras cualquier aumento sería castigado con un débito.
37
del parálisis político que aún persiste en el gobierno federal en Washington, D.C. sobre la
aprobación de una legislación nacional sobre cambio climático, una solución interino podría ser
un MDL hemisférico que involucra a los gobiernos estatales en los EE.UU.36
El estado de
California, por ejemplo, ya tiene un programa de créditos de carbono con el cual se pretende
lograr por 2020 una reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el estado al mismo
nivel que tuvo en 1990, y posteriormente por 2050, lograr una reducción del 80 por ciento a lo
que fueron las emisiones en 1990. En 2012, los gobiernos del estado de California y la
provincia de Quebec en Canadá firmaron un acuerdo para unir sus respectivos mercados de
compraventa de permisos negociables de emisión de carbono. El estado de California también
ha firmado Memorandos de Entendimiento con los estados de Chiapas en México y Acre en
Brasil con el fin de permitir a los emisores de gases de efecto invernadero instalados en
California (como, por ejemplo, las generadoras de electricidad o las grandes empresas
industriales) obtener créditos de carbono por el hecho de haber invertido en proyectos inspirados
por REDD+ para preservar a los bosques tropicales en Chiapas y Acre.
VII. Conclusión
El disminuido impacto que han tenido las iniciativas de la AECA hasta la fecha es un
síntoma de la disminución de influencia que gozan los EE.UU. actualmente para dirigir la agenda
hemisférica En contraste a los años 90 cuando un presidente norteamericano podía anunciar un
36
Aunque en 2009 la Cámara de Representantes federal aprobó una ley que incluía reducciones de emisiones de
gases de efecto invernadero y un mecanismo de créditos de carbono, dicha legislación nunca fue aprobada por el
Senado Federal. Cualquier nuevo intento para reintroducir nueva legislación se encuentra bloqueado por un Partido
Republicano que (como estrategia política) tiene una actitud de pleno rechazo a cualquiera iniciativa que sale de la
Casa Blanca. Además hay varios diputados y senadores demócratas (particularmente los que representan a estados o
distritos electorales donde la producción de carbón es importante) que tienen serias reservaciones en cuanto al
impacto económico (ósea perdidas en fuentes de trabajo y un aumento en el costo de la energía) que implicaría un
programa serio para reducir significativamente las emisiones de gases de efecto invernadero.
38
proyecto para establecer una área de libre comercio que incluiría a toda América y podía contar
con el apoyo de todos los jefes de estado americanos (con la excepción de Cuba), hoy en día los
EE.UU. se encuentran con la necesidad de proponer alianzas que muchas veces se encuentran
incapaces de liderar o financiar adecuadamente por razones de política interna. Esta nueva
realidad abre una serie de oportunidades para que los países suramericanos desarrollen
novedosas maneras de satisfacer las necesidades de sus ciudadanos sin estar atados a la agenda
de un poder hegemónico. Este cambio en la realidad hemisférica es evidente con la creación de
UNASUR y sus diferentes iniciativas que responden a las prioridades y realidades de los
ciudadanos de los países socios.
A pesar que los objetivos tanto de UNASUR y la AECA son muy parecidos
(incluyendo la tendencia de omitir detalles acerca el financiamiento de sus respectivas
iniciativas), una fusión de los programas de UNASUR en cuanto a los temas energéticos y sobre
cambio climático con los de la AECA a nivel hemisférico no es, por el momento, políticamente
factible. Por esa razón, el rumbo más práctico es que las dos entidades siguen
independientemente sus respectivas agendas pero que mantengan un diálogo abierto y
transparente para poder intercambiar experiencias y de esa manera evitar la duplicación de
esfuerzos y un gasto innecesario de escasos recursos. Para que la AECA tenga éxito y asume un
papel protagónico en promover la seguridad energética y enfrentar adecuadamente el cambio
climático a nivel hemisférico, será necesario que los EE.UU. financian el proyecto
adecuadamente. La AECA también tendrá que incluir un programa ambicioso de compraventa
de permisos negociables de emisión de carbono con el cual lo grandes emisores de gases de
efecto invernadero en América del Norte pueden obtener créditos de carbono por las inversiones
que hacen en Latinoamérica y el Caribe en proyectos de energía limpia y renovable y otras
39
iniciativas para preservar los bosques tropicales. El vencimiento inminente del Protocolo de
Kioto y su problemático y a veces poco transparente MDL ofrece un incentivo para establecer un
programa mejor administrado limitado al Hemisferio Occidental, sea en forma interino o
permanente (lo último en caso que no se logra un acuerdo multilateral). Pero para que esto se
convierta en una realidad exitosa, también será necesario tener legislación sobre cambio
climático a nivel federal en los EE.UU. y una plena participación en el mecanismo por parte de
Brasil y Canadá.
