Agua y saneamiento, derecho humano inalienable: La...
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1 Agua y saneamiento, derecho humano inalienable: La situación en Argentina Verónica Cáceres* y Clara Minaverry** *Profesora Universitaria en Economía egresada de la Universidad Nacional de General Sarmiento(UNGS), Magíster en Ciencias Sociales por la UNGS y el Instituto del Desarrollo Económico Social (IDES). Doctoranda en Ciencias Sociales de la UNGS-IDES. Investigadora Docente del Instituto del Desarrollo Humano de la UNGS. **Abogada (UBA), Magíster en Derecho Ambiental (Universidad Complutense de Madrid), Doctora en Derecho (UBA). Becaria postdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Investigadora Adscripta del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales Ambrosio Gioja, Facultad de Derecho, UBA, Docente de grado y posgrado de Derecho Ambiental y de Responsabilidad Social (UNLu, UBA, UCA y UTN). 1. Introducción: En las últimas décadas, a partir del reconocimiento negativo de la inclusión de capitales privados en la gestión de los recursos hídricos y del servicio público de agua potable y saneamiento por redes, se ha avanzado en el reconocimiento jurídico y en la exigibilidad del derecho humano al agua y saneamiento adecuado. En 2010 la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas reconocieron en forma explícita y ratificaron que el acceso al agua potable y saneamiento por parte de cualquier persona constituye un derecho humano fundamental, esencial para el disfrute de todas las personas y comprometieron a los Estados a garantizar a sus habitantes la provisión. En la misma se exhorta a todos los Estados y organizaciones internacionales a que aporten recursos financieros y propicien el aumento de la capacidad y la transferencia de la tecnología, mediante la asistencia y cooperación internacional (especialmente hacia los países en desarrollo), con el objeto de proporcionar un acceso económico al agua potable y el saneamiento a toda la población. 1 - 2 1 Asimismo en la Cumbre de Río + 20, realizada en el mes de junio de 2012, se reconoció nuevamente como derecho humano y se lo vinculó directamente con la erradicación de la pobreza. 2 Además, se alienta a la experta independiente sobre la cuestión de las obligaciones de Derechos Humanos relacionadas con el acceso al agua a intensificar su trabajo en todos los aspectos de su mandato, en consulta con todos los organismos, fondos y programas pertinentes de las Naciones Unidas, e incluir en su informe anual a la
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Agua y saneamiento, derecho humano inalienable: La situación en Argentina
Verónica Cáceres* y Clara Minaverry**
*Profesora Universitaria en Economía egresada de la Universidad Nacional de General
Sarmiento(UNGS), Magíster en Ciencias Sociales por la UNGS y el Instituto del Desarrollo
Económico Social (IDES). Doctoranda en Ciencias Sociales de la UNGS-IDES. Investigadora
Docente del Instituto del Desarrollo Humano de la UNGS.
**Abogada (UBA), Magíster en Derecho Ambiental (Universidad Complutense de Madrid),
Doctora en Derecho (UBA). Becaria postdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas, Investigadora Adscripta del Instituto de Investigaciones Jurídicas y
Sociales Ambrosio Gioja, Facultad de Derecho, UBA, Docente de grado y posgrado de Derecho
Ambiental y de Responsabilidad Social (UNLu, UBA, UCA y UTN).
1. Introducción:
En las últimas décadas, a partir del reconocimiento negativo de la inclusión de capitales privados
en la gestión de los recursos hídricos y del servicio público de agua potable y saneamiento por
redes, se ha avanzado en el reconocimiento jurídico y en la exigibilidad del derecho humano al
agua y saneamiento adecuado. En 2010 la Asamblea General de la Organización de las Naciones
Unidas (ONU) y el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas reconocieron en
forma explícita y ratificaron que el acceso al agua potable y saneamiento por parte de cualquier
persona constituye un derecho humano fundamental, esencial para el disfrute de todas las
personas y comprometieron a los Estados a garantizar a sus habitantes la provisión. En la misma
se exhorta a todos los Estados y organizaciones internacionales a que aporten recursos financieros
y propicien el aumento de la capacidad y la transferencia de la tecnología, mediante la asistencia
y cooperación internacional (especialmente hacia los países en desarrollo), con el objeto de
proporcionar un acceso económico al agua potable y el saneamiento a toda la población.1-2
1 Asimismo en la Cumbre de Río + 20, realizada en el mes de junio de 2012, se reconoció nuevamente como derecho humano y se lo vinculó directamente con la erradicación de la pobreza. 2 Además, se alienta a la experta independiente sobre la cuestión de las obligaciones de Derechos Humanos relacionadas con el acceso al agua a intensificar su trabajo en todos los aspectos de su mandato, en consulta con todos los organismos, fondos y programas pertinentes de las Naciones Unidas, e incluir en su informe anual a la
2
A la luz de los avances en materia de reconocimiento de derecho humano al agua y saneamiento,
la presente ponencia pretende contribuir al análisis de la situación de la Argentina en materia de
provisión de los servicios y de los avances en el reconocimiento del acceso como derecho
humano. Cabe destacar que el país asume una forma de gobierno federal y las jurisdicciones
provinciales tienen el dominio constitucional de sus recursos naturales y la responsabilidad sobre
la provisión de los servicios de agua y saneamiento desde la descentralización y transferencia
realizada en 1980. Luego de la descentralización se conformó un esquema de provisión en el que
coexisten múltiples prestadores y en dónde el Estado Nacional sólo mantiene competencias en
una parte relevante del Área Metropolitana de Buenos Aires.
El sector se vio afectado por las reformas de sesgo neoliberal vinculado no sólo a las modalidades
que afectó a la descentralización sino a las concesiones a capitales privados de las principales
empresas prestatarias de los servicios del país. Las concesiones en las principales provincias no
lograron avanzar notoriamente en los objetivos sociales ligados a la universalización, mejora de
la calidad de los servicios y de los tratamientos de los efluentes tendientes a reducir el impacto
ambiental del vuelco de los mismos en los cursos de agua.
Entrado el siglo XXI, se observa menor participación de capitales privados en la prestación de los
servicios, una cobertura de los servicios heterogénea y un continuo déficit respecto al
saneamiento.
La ponencia sigue la siguiente estructura, en primer lugar se presenta los aspectos centrales del
reconocimiento internacional del derecho humano al agua y saneamiento y la influencia del
constitucionalismo latinoamericano. En segundo, se centra la atención en el caso argentino dónde
primero, caracteriza la evolución histórica de los servicios y las modalidades que asume el actual
esquema normativo e institucional en las distintas jurisdicciones provinciales. Por último se
reflexiona, ya en las conclusiones, en los principales desafíos que enfrentan el sector y la
exigibilidad del derecho humano al agua y saneamiento en la Argentina.
2. El reconocimiento internacional del derecho humano de acceso al agua y el
constitucionalismo latinoamericano
Asamblea General detallando las principales dificultades relacionadas con el cumplimiento del derecho humano al agua potable y su incidencia en la consecución de los Objetivos del Desarrollo del Milenio.
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El 28 de julio de 2010 la Asamblea General de ONU adoptó la Resolución N° 64/292 y el 30 de
septiembre de 2010 el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas reconoció en
forma explícita y ratificó que el acceso al agua potable y al saneamiento constituye un derecho
humano fundamental. La resolución acordó que los Estados deben tender a lograr dicho objetivo
a partir de la elaboración de leyes, planes, y estrategias; el control del proceso de planificación y
ejecución del suministro de agua potable, y la participación de las comunidades locales (con
énfasis en la atención a los grupos vulnerables y marginados); considerando los derechos
humanos en las evaluaciones de impacto encaminado a garantizar la prestación de los servicios;
asegurando que los prestatarios de los servicios privados cumplan con sus responsabilidades en
materia de derechos humanos, provean un servicio constante, de buena calidad y cantidad
suficiente de agua potable segura (Resolución N° 64/292).
Asimismo la resolución les solicita a los Estados y organizaciones internacionales aportar
financiación y aumentar la capacidad y la transferencia de la tecnología, mediante la asistencia y
cooperación internacional (especialmente hacia los países en desarrollo), con el objeto de
proporcionar un acceso económico al agua potable y el saneamiento a toda la población mundial.
En el marco del reconocimiento del derecho humano al acceso en la región se ha evidenciado un
proceso social y político denominado “constitucionalismo latinoamericano” que se destaca a
nivel mundial. Algunos autores remarcan que este movimiento tuvo como principal finalidad la
lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales y/o económicas, que se evidencian en todos
los países de América Latina. Además, afirman que “ni las desiguales estructuras sociales
coloniales, ni la combinación entre legado jurídico ibérico, tradiciones autóctonas y una
importación no siempre consistente de categorías jurídicas estadounidenses o francesas,
favorecieron el afianzamiento de una tradición constitucional garantista y democrática. Esto hizo
frecuente la contraposición entre un constitucionalismo de países “avanzados”, normativo y
vinculante, y un constitucionalismo de países “subdesarrollados”, plagado de grandilocuencia
pero de nula o escasa efectividad.” (Pisarello, 2013).
Este movimiento implicó el reconocimiento de “nuevos” derechos vinculados a la protección del
medioambiente dentro del ámbito de las Cartas Magnas de los países.
Uno de los países pioneros en el reconocimiento del derecho al agua es Uruguay dónde en 2007
la Constitución estableció que “el agua es un recurso natural esencial para la vida. El acceso al
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agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos fundamentales”(artículo
47).
En la misma línea, en 2008 la Constitución de Ecuador acordó que “el derecho humano al agua
es fundamental e irrenunciable. El agua constituye patrimonio nacional estratégico de uso
público, inalienable, imprescriptible, inembargable y esencial para la vida” (artículo 12).
En 2012 Costa Rica también reconoció que “El agua es un recurso natural finito esencial para la
vida. El acceso al agua potable en condiciones de cantidad y calidad adecuadas y el
alcantarillado sanitario es un derecho humano fundamental…” (Artículo 50 bis).
En igual sentido constitucionalmente en México se acordó que “Toda persona tiene derecho al
acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma
suficiente, salubre, aceptable y asequible” (artículo 4).
Actualmente Bolivia y Perú se encuentran trabajando en proyectos de leyes, para reconocer este
derecho humano en su normativa local.
Por su parte, la Argentina en 1994 le otorgó a un conjunto de tratados internacionales, como el
Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, una jerarquía superior a las
leyes. Asimismo reconoció “el derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras”, pero no se ha mencionado expresamente al recurso
del agua. (Artículo 4)
3. La evolución institucional de los servicios de agua y saneamiento en Argentina
Desde la década del ochenta del Siglo XX en Argentina la responsabilidad sobre la prestación de
los servicios públicos de agua y saneamiento recae sobre las jurisdicciones provinciales y, por
delegación de estos últimos, en algunos casos también sobre los municipios. Previo a la
provincialización, los servicios se encontraban en la esfera de la histórica empresa nacional
denominada Obras Sanitarias de la Nación (OSN) creada en 1912. OSN fue una de las primeras
empresas estatales que al estar integrada en gran parte de sus eslabones producía la mayoría de
los insumos, ejecutaba sus obras centrales y además contaba con centros de capacitación técnica
de su personal. Mediante dicha empresa, el gobierno nacional financió, construyó y gestionó los
servicios de agua y saneamiento indispensables para la vida, el desarrollo económico, social y el
fomento de la integración territorial en la mayor parte de las grandes ciudades del país.
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En los primeros años del Siglo XX las obras sanitarias se expandieron en el territorio nacional, se
incrementaron las localidades y la población abastecida por los servicios. Desde sus inicios y
hasta 1970, el crecimiento de los servicios se llevó adelante con mayor intensidad que el
crecimiento de la población. No obstante en la década del ochenta, como señala Pepe (1990), se
atenuó el crecimiento y sólo logro mantener los niveles de cobertura de 1960. Cuando 1980 por
imposición del gobierno civico-militar los servicios se trasnfirieron a las jurisdicciones
provinciales, sólo el 57,35% de la poblacion accedía al servicio de agua y el 30% al de cloacas,
como detallael gráfico 1, por lo que el sistema desproveía, en términos absolutos, a 11.900.000 de
personas del servicio de agua y a 19.000.000 del servicio de cloacas.
La tranferencia de los servicios se llevó adelante en el marco de reducción del aparato estatal, de
aplicación del principio de subsidiaridad y en el marco de un incipiente debate sobre la
problemática del agua a nivel internacional y de inclusión de las cuestiones ambientales en la
agenda internacional que se evidenció en eventos como la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Agua realizada en Mar del Plata en 1977, donde se acordó denominar a la década de
1980-1990 como el Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento, programa al cual
la Argentina adhirió.
Si bien la transferencia a las provincias se efectuó libre de pasivos no se establecieron los
recursos que posibilitaron el financiamiento de las obras orientadas a universalizar los servicios,
por lo que la expansión quedó limitada por la redistribución regresiva del ingreso. (Azpiazu y
Forcinito 2004)
La descentralización dio lugar al surgimiento de alrededor de 1600 sistemas de provisión, entre
las que se destacaron empresas provinciales como la Administración de Obras Sanitarias de
Corrientes y la Administración General de Aguas de Salta; empresas municipales en Entre Ríos y
cooperativas en Chubut. En el caso de la Provincia de Buenos, las actividades desarrolladas por
OSN coexistieron y se entrelazaron con las iniciativas llevadas adelante por laProvincia mucho
antes de la transferencia, ya que contaba con la Administración de Obras Sanitarias de la
Provincia de Buenos Aires (OSBA) desde 1973 y desde 1913 con la Dirección de Obras
Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires (DOS), organismos que prestaban los servicios en la
ciudad de La Plata y en otras localidades de la provincia donde OSN no lo hacía. La transferencia
le sumó al área de prestación de OSBA municipios de mayor tamaño relativo como el de General
Pueyrredón. (Cáceres 2013)
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En la década del noventa la provisión de agua y saneamiento se vio influida por un fuerte debate
a nivel mundial y el avance del sector privado en la gestión de los servicios, promovida por
organismos internacionales de crédito y agentes involucrados en la industria del agua. Esto se
llevó adelante bajo la pretensión de proteger el recurso hídrico, aumentar la eficiencia, mejorar la
calidad y lograr la universalización; y alcanzó a objetivarse en la privatización de las empresas
prestatarias.
Las concesiones o privatizaciones de las empresas prestatarias se sustentaron en la concepción
del agua como una simple mercancía y en la Argentina fueron presentadas, junto al resto de los
servicios privatizados, como la única alternativa frente a la quiebra del Estado. El proceso se
inició en 1991 en la Provincia de Corrientes (donde la cobertura del servicio de agua alcanzaba
sólo al 71,2% de las viviendas), cuando el gobierno provincial privatizó la prestación llevada
hasta entonces por la Administración de Obras Sanitarias de la Provincia de Corrientes. De forma
similar en 1993, el Estado argentino privatizó los servicios prestados por OSN donde ingresó
Aguas Argentinas S.A. (AASA) y en 1999 la Provincia siguió la tendencia y dividió el territorio
y concesionó OSBA a dos grupos económicos Azurix S.A. y Aguas de Gran Buenos Aires S.A.
Entrado el Siglo XXI, en el marco de la mayor crisis política, económica y social de la historia
reciente, gran parte de los operadores privados dejaron las concesiones por decisión propia o por
rescisión de los contratos por parte de las autoridades concedentes. En su gran mayoría los
servicios pasaron a ser prestados por sociedades anónimas con mayoría accionaria estatal y
participación de los sindicatos. En materia de cobertura de hogares con acceso a los servicios, en
2001, alcanzaba al 80,27% en el caso del agua y al 47,19% en el caso de las cloacas, en tanto en
2010 mostraba que alcanzaba al 83,9% y 53,2 % de los hogares. Asimismo, la cobertura en las
jurisdicciones si bien era heterogénea, como permiten observar los gráficos 1 y 2, en todos los
casos su evolución presentaba una mejora respecto a 2001.
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Gráfico 1: Cobertura de hogares con servicio de agua en Argentina (por jurisdicciones) (2001-2010)
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del INDEC (2001 y 2010)
0 20 40 60 80 100 120
Ciudad de Buenos Aires
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
% de hogares
2010
2001
8
Gráfico 2: Cobertura de hogares con servicio de cloacas en Argentina (por jurisdicciones) (2001-2010))
Fuente: Elaboración propia en base a los datos del INDEC (2001 y 2010)
3.1 Entramado normativo e institucional que regula la prestación de los servicios en
Argentina desde las reestatizaciones
La regulación de la provisión de agua potable y saneamiento adquirió relevancia con el proceso
de concesiones o privatizaciones de las empresas prestatarias a capitales privados. El poder
monopólico que caracteriza a la actividad, la esencialidad de los servicios y las externalidades
0 20 40 60 80 100 120
Ciudad de Buenos Aires
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
% de hogares
2010
2001
9
asociadas convirtió a la regulación en un aspecto crítico con las concesiones y continúa teniendo
pertinencia con la salida de los operadores privados.
Este último hecho dio paso a que tanto el Estado Nacional como los provinciales constituyeran
otras empresas para que asumieran la provisión y reformularan los andamiajes institucionales y
normativos tendientes a regular el desempeño de las empresas. Mayormente se han mantenido las
agencias regulatorias y de control, con alguna reformulación de sus funciones, y en algunos casos
se han acordado nuevos marcos regulatorios.
En los cuadros 1, 2, 3, 4 y 5 se sintetizan los aspectos centrales de la provisión en cada una de las
jurisdicciones, agrupadas en regiones geográficas de acuerdo a la clasificación del Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). En cada jurisdicción, salvo las que se encuentran
bajo cooperativas o a cargo de los municipios, existe un prestador principal y en algunos casos
empresas de menor tamaño.
Cuadro 1: Prestatarias de los servicios de agua y saneamiento en la región metropolitana
Región Jurisdicción Prestataria
Principal
Formas
jurídicas
de
prestación
Regulación y
Control
Marco
Regulatorio
Metropolit
ana
Ciudad de
Buenos Aires
Y 17 Partidos
del
Conurbano
Bonaerense
Agua y
Saneamient
o Argentina
Sociedad
anónima
con
mayoría
estatal
Ente Regulador
del Agua y
Saneamiento
Ley 26.221
Fuente: Elaboración propia en base a Cáceres (2013)
Cuadro 2: Prestatarias de los servicios de agua y saneamiento en la región pampeana
Región Jurisdicción Prestataria
Principal
Formas
jurídicas de
prestación
Regulación y
Control
Marco
Regulatorio
10
Pampean
a
Buenos Aires
Aguas
Bonaerens
e S.A.
Sociedad
anónima con
mayoría
estatal
Organismo de
Control del
Agua de
Buenos Aires
Decreto
873/2003
La Pampa
Cooperati
vas y
municipali
dades
Cooperativas
y organismos
municipales
Administración
provincial del
agua (APA)
-
Córdoba
. Aguas
Cordobesa
s S.A
Sociedad
anónima de
capital
privado y
Cooperativas
Ente Regulador
de los Servicios
Públicos
Ley N°
8835/1995
Entre Ríos
Obras
Sanitarias
de Entre
Ríos
(OSER)
Cooperativas
y organismos
municipales
- -
Santa Fe
Aguas
Santafesin
as(ASSA)
Sociedad
anónima de
capital
estatal
Ente regulador
de servicios
sanitarios
Ley 11.220
Fuente: Elaboración propia en base a Cáceres (2013)
Cuadro 3: Prestatarias de los servicios de agua y saneamiento en la región patagónica
Región Jurisdicción Prestatari
a
Principal
Formas
jurídicas
de
prestación
Regulación y
Control
Marco
Regulatorio
11
Patagónica
Chubut
Cooperati
vas
Cooperati
vas y
organism
os
municipal
es
Ente Provincial
de Agua y
Saneamiento
-
Neuquén Cooperati
vas
Cooperati
vas
- -
Río Negro
Aguas
Rionegrin
as
Sociedad
anónima
con
mayoría
estatal
Departamento
Provincial del
Agua
Ley 3188
Tierra del
Fuego
Cooperati
vas y
organism
os
municipal
es
Cooperati
vas y
organism
os
municipal
es
Dirección
Provincial de
Obras y
Servicios
Sanitarios
(Dposs)
-
Santa Cruz Cooperati
vas
Cooperati
vas
- -
Fuente: Elaboración propia en base a Cáceres (2013)
Cuadro 4: Prestatarias de los servicios de agua y saneamiento en la región noroeste
Región Jurisdicción Prestatari
a
Principal
Formas
jurídicas
de
Regulación y
Control
Marco
Regulatorio
12
prestación
Noroeste
Catamarca
Aguas de
Catamarc
a
S.A.P.E.
M
(2008)
Sociedad
anónima
con
mayoría
estatal
Ente Regulador de
los Servicios
Públicos y otras
concesiones
Ley 4836
Jujuy
Agua de
los Andes
S.A.
(1995)
Sociedad
anónima
mixta con
mayoría
estatal
Dirección de
Servicios Públicos
y otras concesiones
-
La Rioja
Aguas de
la Rioja
S.A.
Sociedad
anónima
de capital
privado
Ente Único de
Control de las
privatizaciones de
la Provincia de La
Rioja
Ley 6.281
Salta
Aguas del
Norte
(2009)
Sociedad
anónima
con
mayoría
estatal
Ente Regulador de
los Servicios
Públicos
Ley 6835
Santiago
del Estero
Aguas de
Santiago
S.A.
Sociedad
anónima
de capital
privado
Ente Regulador de
los Servicios de
Santiago del Estero
Ley 6.225
13
Tucumán
Sociedad
Aguas del
Tucumán
Sociedad
anónima
de capital
estatal
Ente Regulador del
Servicio de Agua y
Cloacas de
Tucumán
Ley 6445 y
6.529
Fuente: Elaboración propia en base a Cáceres (2013)
Cuadro 5: Prestatarias de los servicios de agua y saneamiento en la región nordeste
Región Jurisdicció
n
Prestataria
Principal
Formas
jurídicas de
prestación
Regulación y
Control
Marco
Regulatorio
Nordeste
Chaco
Servicio de
agua y
mantenimiento
Empresa del
Estado
Provincial
Provincia de
Chaco
Empresa
Pública
provincial
Administraci
ón Provincial
del Agua
-
Corrientes
Aguas de
Corrientes
(1991)
Sociedad
anónima de
capital
privado
Ente
Regulador de
la
Administraci
ón de Obras
Sanitarias
Corrientes
Ley 3573 y
3979
Formosa
Aguas de
Formosa S.A.
Sociedad
anónima de
capital
privado
Ente
regulador de
obras y
servicios
Ley 1.142
14
públicos
Misiones
Servicio de
Aguas de
Misiones S.A.
(1999)
Sociedad
anónima de
capital
privado
Ente
Provincial
Regulador de
Agua y
Cloacas
Ley 3391
Fuente: Elaboración propia en base a Cáceres (2013)
Más allá del retorno en varias jurisdicciones de los servicios a prestatarias con participación
estatal, no se ha avanzado en el reconocimiento explícito del derecho humano al agua y
saneamiento en los marcos que regulan el desempeño de las empresas. Sólo se ha avanzado en
algunas jurisdicciones en la prohibición del corte total de los servicios por mora en los pagos de
las tarifas y en la inclusión de una tarifa social.
La misma es un programa que comenzó a implementarse en el área metropolitana bajo
jurisdicción nacional en 2002, a partir de un acuerdo multisectorial en el cual participaron
diversos actores institucionales y sociales: el ente de regulación, el gobierno nacional, provincial
y de la Ciudad de Buenos Aires, la empresa concesionaria de los servicios, las asociaciones de
usuarios y de consumidores, asociaciones barriales, entre otros. Está destinado a las familias que
se encuentran bajo la línea de pobreza, e incluyó un subsidio variable en las facturas del servicio
de acuerdo a las necesidades y características de los hogares, asignándose en cada caso uno o más
módulos de descuento.
4. El derecho humano al agua y saneamiento: desarrollo jurisprudencial en Argentina
Los tribunales nacionales argentinos no han estado ajenos a las discusiones internacionales, por
lo que han recogido a lo largo del tiempo diversos conceptos vinculados con el reconocimiento y
defensa de los derechos humanos y en particular el de acceso al agua potable. En el análisis de la
jurisprudencia encontramos sentencias con anterioridad y posterioridad a la resolución de la ONU
de 2010.
Respecto al primer caso consideramos las siguientes sentencias relativas a la jurisdicción de la
Provincia de Corrientes, Ciudad de Buenos Aires y Provincia de Buenos Aires.
La jurisprudencia del Poder Judicial de la Provincia de Corrientes (en especial los tribunales
pertenecientes a la segunda instancia judicial o Cámara de Apelaciones), ha tenido una evolución
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tendiente al reconocimiento del derecho humano al agua. Esto indudablemente tiene relación
directa con el hecho de que la Constitución de la Provincia, de forma pionera en el país,
incorporó en el año 2007 el artículo 59 que reconoce el derecho al agua.
La sentencia considerada se caratuló “Fraga Juan de la Cruz c/ Arrocera Rogelio Zampedri S.A.
y/o q.r.r. y El Instituto Correntino del Agua y el Ambiente (ICAA) sobre acción sumarísima de
amparo”. En la misma se rechazó el planteo de caducidad de instancia promovido en la presente
acción de amparo ambiental, alegando que están en juego derechos humanos preexistentes a la
Constitución, en tanto la mejora o degradación del ambiente beneficia o perjudica a toda la
población. También afirmó que el derecho de acceso al agua es un derecho humano preexistente
a la Constitución misma.
En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se han analizado las sentencias más
abarcativas a través del desarrollo jurisprudencial realizado en el caso de la organización no
gubernamental Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia contra Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires sobre amparo (ACIJ), en tanto que en las mismas se reconoció este derecho
humano y es considerada como un leading case.
Primera instancia judicial:
A raíz de este caso surgió que la disparidad espacial era notable, especialmente, si se consideraba
la cobertura superior de los servicios de agua existente en otras zonas de la Ciudad de Buenos
Aires, a diferencia de lo que ocurría en algunas áreas del Gran Buenos Aires y/o de villas de
emergencia.
Los vecinos de la villa 31 fueron representados y apoyados por la organización no gubernamental
ACIJ (cuyo objeto es defender los derechos de las minorías y grupos desaventajados por su
posición o condición social o económica). En el fallo se destaca que los problemas de cobertura
ya habían sido identificados por organismos públicos en diversas oportunidades. La solución
implementada a través del Instituto de la Vivienda del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
fue proveer a las cuatro manzanas afectadas con suministros de emergencia de agua (que
consistían en camiones cisterna que descargaban varias veces al día en pequeños tanques
contenedores ubicados en distintos puntos de la zona afectada).
Esta medida de emergencia se extendió durante un año y medio y al tratarse de una solución
precaria, al llegar a su fin motivó el presente reclamo judicial. En el mismo se solicitó una
medida cautelar innovativa urgente debido a la necesidad de rápida solución de la problemática,
16
cuestión que fue objetada por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Además la ciudad
objetó el pedido de ACIJ manifestando que la cuestión se había vuelto abstracta, porque ya había
cumplido con la asistencia requerida (al brindar una solución de emergencia).
Sin embargo el Asesor Tutelar manifestó que la cuestión no ha devenido abstracta en tanto que la
normal prestación del servicio obedeció a la medida cautelar ordenada, cuestión que en ese
momento continuaba siendo irregular y defectuosa. Además destacó la vulnerabilidad de dichas
personas, tanto en el ámbito social como económico, y que se estaba afectado el derecho a la
salud.
Uno de los aspectos fundamentales es que esto es un derecho constitucional reconocido en el
artículo 20 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, al referirse al derecho a
la salud integral.
La sentencia de primera instancia de este caso fue dictada por un Juzgado en lo Contencioso
Administrativo y Tributario de la Ciudad en defensa de los derechos a la salud y de acceso al
agua potable de las familias afectadas por la decisión del Instituto de la Vivienda de interrumpir
la provisión de agua.
En la misma se le ordenó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que garantice en forma
urgente y por los mecanismos que correspondan, el acceso al agua potable de las manzanas 11,
12, 13 y 14 de la Villa 31 bis en forma integral y continua. Se solicitó que se devuelva el servicio
a los vecinos de las manzanas más alejadas de la villa, que amplíe el horario de distribución
diaria hasta las 22 horas, incluso los días domingos, y que asegure la presencia de camiones
hidrantes las veces que sea necesario para suplir las carencias de distribución. Esto deberá
realizarse hasta que pueda ofrecer otra alternativa que asegure la normal prestación del servicio
de agua. Uno de los aspectos que no se consideró fue el seguimiento estatal del cumplimiento de
la sentencia, ni de las sanciones.
Segunda instancia judicial:
Se rechazó el recurso de apelación presentado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y se
confirmó la sentencia dictada por el Juez de primera instancia. A su vez, habilitó la feria judicial
para resolver esta causa, fundándose en que se trataba de un asunto que no admitía demora por
existir un riesgo previsible e inminente de frustración de determinados derechos.
Uno de los aspectos principales que surgen de este fallo es la mención del principio de igualdad
(que también surge de los principios básicos de los servicios públicos).Además se estableció que
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una persona con escaso o deficiente acceso al sistema de salud verá disminuido su derecho a la
vida y su dignidad.
También se incorporó el concepto de materializar el “plan de vida” que se encuentra vinculado
con el principio de autonomía individual (artículo 19 de la Constitución Nacional), o sea el
derecho de cada persona de elegir libremente. Para que la libre elección del plan de vida resulte
posible, no es suficiente con la sola abstención, sino que ello requiere prestaciones positivas y
activas por parte del Estado. En este sentido el Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el
ejercicio de los derechos individuales sino que tiene además, el deber inexcusable de realizar
prestaciones positivas, de manera que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio. Además, se
estableció que el derecho al agua está indisolublemente ligado al derecho al más alto nivel
posible de salud y de “alimentación” adecuada.
En el ámbito de la Provincia de Buenos Aires se ha podido detectar una evolución incipiente en
relación con el reconocimiento de este derecho humano, ya que hasta el momento existen pocas
sentencias en donde se lo reconoce explícitamente. En este caso nos interesa señalarla sentencia
Utilducto S.A. c/ Aguas Bonaerenses S.A. sobre pretensión anulatoria. En la misma se analizó si
la intervención de una sociedad anónima como Aguas Bonaerenses, teniendo en consideración
que su objeto y finalidad (que era el reemplazo de cañería de agua de La Plata), guardan se
vincula directamente con la prestación del servicio público de provisión de agua potable
domiciliaria. Lo fundamental es que se reconoció el derecho humano de todos a disponer de una
cantidad suficiente de agua salubre, aceptable, físicamente accesible y asequible para uso
personal y doméstico.
En todas las sentencias analizadas se hizo referencia, como fuentes principales, a los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos como el Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales, los cuales ya habían sido ratificados por Argentina, más allá que éstos no
mencionaban explícitamente el derecho de acceso al agua, si consideraban el derecho a la salud y
vivienda digna.
Respecto a las sentencias posteriores a la resolución de la ONU de 2010, se describirán tres casos
de la Provincia de Corrientes y uno de la Provincia de Buenos Aires.
El primer caso se denominó Lugo Silvia Itati, Lugo Alba Susana, Lugo Cinthia Corina y Lugo
Florencio Diego contra Aguas de Corrientes S.A. sobre sumarísimo.En el mismo se confirmó la
ampliación de la medida cautelar que suspendió la aplicación del aumento de la tarifa que la
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empresa demandada dispuso por la prestación del servicio de agua y corriente y cloaca, porque si
bien no hay un bien colectivo existe un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos
ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica homogénea. Por su parte, se estableció que
el derecho al acceso al agua potable como derecho humano consagrado en la Constitución
Provincial era un derecho fundamental, y así lo enumeraron expresamente los constituyentes
provinciales al reformar la Constitución de Corrientes. El Tribunal también destacó que una
norma provincial de concesión de un servicio público, nunca podía oponerse a un derecho
humano fundamental y se sugirió su constitucionalización en el ámbito nacional.
El segundo caso se denominó Club Defensores de Torino c/ Aguas de Corrientes S.A. sobre
sumarísimo. En el mismo el Tribunal dispuso transformar en definitiva la medida cautelar
innovativa oportunamente trabada que ordenaba el inmediato restablecimiento de la conexión de
agua solicitada por el reclamante.
Además, estableció que al tratarse de un derecho humano fundamental y que el agua es el bien
jurídico protegido, nadie puede negarle a los seres humanos el acceso.Al contrario, es deber de
todos y claramente del Estado asegurar tal derecho, porque ninguna norma reglamentaria o de
concesión del servicio público de agua potable puede autorizar el corte del servicio por cualquier
motivo, aunque lo sea por el no pago de tales servicios.
El tercer caso se denominó Marcore Marta Susana c/ Aguas de Corrientes S.A. y Ente Regulador
de Obras Sanitarias sobre amparo. En el mismo se le ordenó a la empresa prestataria del servicio
de agua que dentro de las veinticuatro horas de abonado por la actora los gastos de corte, re
conexión y de constatación de la conexión clandestina, proceda a la re conexión del servicio de
agua al inmueble de aquélla.El Tribunal destacó que al reconocerse el acceso al agua potable
como un derecho humano básico no solo se está protegiendo a la vida y a la salud física, sino que
debe compatibilizarse con el resto de los derechos, y por ello una norma provincial de concesión
de un servicio público no puede oponerse a un derecho humano.
Luego el Tribunal que resolvió no coincidió con el juez de primera instancia en considerar que
los valores de la vida y de la salud de la amparista y de los locatarios no se hallan en juego en
razón de que en el inmueble funcionaba una explotación comercial.
En el caso Negrelli Oscar Rodolfo y otro/a c/ Poder Ejecutivo y otro/a sobre amparo. En el
mismose convalidó el aumento tarifario del servicio de agua dispuesto por el decreto 245/12,
aunque se impusieron algunas restricciones con base en los principios de razonabilidad, equidad,
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justicia, libre acceso, escalonamiento o gradualidad, tarifa social y proporcionalidad. Además, se
condenó a la empresa de agua demandada a emitir su facturación de conformidad con el régimen
tarifario anterior al dictado de dicha norma.
Por último, cabe mencionar al caso “Conde, Alberto José Luis y otro c/ Aguas Bonaerenses
S.A. s/ amparo".
En el mismo, un grupo de ciudadanos de Lincoln interpuso una demanda contra ABSA, por
recibir en sus hogares agua con altos niveles de arsénico.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación exigió a ABSA suministrar a los usuarios agua
potable con niveles de arsénico inferiores a 0,01 miligramos por litro en el mes de noviembre de
2013 (como surge del Código Alimentario Nacional).
La empresa de agua estableció su imposibilidad práctica de cumplir con este fallo judicial de
inmediato, debido a la magnitud de la inversión que demandaban las obras.
5. Conclusiones
A lo largo del presente trabajo hemos realizado una caracterización de la provisión de agua y
saneamiento en Argentina, donde los recursos naturales son de domino de las jurisdicciones
provinciales así como la prestación de dicho servicio. Por lo que esta situación da lugar a la
presencia de un esquema institucional con distintos operadores de los servicios que han
atravesado y aún atraviesan modelos de gestión públicos y privados.
Luego de una década de gestión del servicio de agua y saneamiento por redes bajo operadores
privados, y frente a los crecientes incumplimiento de las obligaciones contractuales y en el marco
de una profunda crisis política, económica y social se observa en la primera década del siglo XXI
una salida de dichos operadores y el ingreso de nuevas operadoras (con fuerte presencia estatal).
En paralelo a estos sucesos, a nivel internacional los fuertes cuestionamientos al desempeño de
las empresas privadas por parte de la sociedad civil y los gobiernos de distintos países,
fundamentalmente por sus impactos en el acceso de los sectores menos favorecidos de la
estructura social, así como el deterioro de los recursos hídricos por contaminación, contribuyeron
a la aprobación por parte de la ONU de la Resolución que reconoce dicho derecho humano.
A partir de lo cual, en Argentina en los últimos años, y a la luz de los debates internacionales
sobre la temática, ha evolucionado positivamente la jurisprudencia en materia de reconocimiento
del derecho humano al acceso al agua. Dicha evolución, así como sucede en los textos
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constitucionales de una selección de países de América Latina, ha sido favorable y se ha
producido incluso con anterioridad a la aprobación de la Resolución de la ONU de 2010.
Lo más notable es que actualmente el poder judicial no se limita a resolver cuestiones netamente
comerciales vinculadas con el servicio del agua y saneamiento, sino que los reclamos judiciales
han avanzado en el sentido de abarcar el goce de derechos humanos básicos. Se pudo destacar
que en la Provincia de Corrientes han reconocido el derecho humano al acceso de forma pionera,
y en virtud del reconocimiento explícito que hace la Constitución en 2007. Respecto de los
fueros, al no existir tribunales ambientales, los que aparecieron con más frecuencia fueron el
Contencioso Administrativo y el Civil y Comercial, supliendo dicha falencia procedimental con
las limitaciones por falta de capacitación que ello conlleva.
Más allá de lo cual, aún hay un largo camino a transitar en materia de exigibilidad del derecho
humano al agua y saneamiento que demanda el esfuerzo de hacer converger distintos actores e
intereses, usos del recurso, prioricen el sector en las agendas públicas y promueva la solidaridad
intergeneracional. Asimismo, consoliden en el tiempo políticas públicas que apunten a
universalizar los servicios de agua y saneamiento de forma complementaria, especialmente en los
territorios más postergados con alta densidad de población; mejoren la calidad del agua que se
distribuye en las redes; promocionen sistemas regulatorios que integren los aspectos sociales,
económicos y ecológicos; promoción de sistemas de macro y micromedición del agua que
apunten no solo a la reducción del consumo doméstico sino que consideren las importantes
pérdidas en las redes; amplíen y mejoren las plantas de tratamiento del agua y efluentes e
incrementen los niveles de tratamientos de los mismos, entre otros.
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