PAPER PRESENTADO DURANTE LA CONFERENCIA INTERNACIONAL FLACSO - ISA UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES, ARGENTINA | 23 AL 25 DE JULIO DE 2014

INTEGRACIÓN VS. IDEOLOGÍA EN AMÉRICA LATINA: ¿ETERNO E INFRUCTÍFERO DEBATE?

Una aproximación desde el Neoliberalismo Institucional en Relaciones Internacionales.

Autor: Pedro A. Urruchurtu (*)

RESUMEN La llegada al poder de Hugo Chávez en 1998 trajo consigo un giro importante hacia la izquierda en América

Latina, con un discurso enfocado en la reivindicación social y duras críticas hacia los gobiernos de derecha

del pasado. Esto favoreció el nacimiento de supuestos esquemas integradores que hicieran frente al libre

comercio, como la ALBA, con Venezuela como líder y con el petróleo como elemento cohesionador. Hoy la

realidad parece ser distinta. Con la ausencia de su principal promotor y con resultados económicos que

hacen repensar el papel de la izquierda en la región, reaparecen esquemas de libre comercio, como la

Alianza del Pacífico, separados de lineamientos ideológicos y con el desarrollo como bandera. Esto reabre el

debate sobre procesos de integración en América Latina y el papel de la ideología, en un contexto de crisis y

economías emergentes en el mundo. ¿Ese giro hacia la izquierda realmente promovió la integración o

fomentó una cooperación ideologizada? ¿Qué papel tiene la soberanía? Partiendo del enfoque del

Neoliberalismo Institucional, se pretende estudiar cómo los Estados deciden cooperar y hasta qué punto las

reglas que rigen sus interacciones garantizan la perdurabilidad o no de los esquemas de integración cuando

las ideologías están presentes.

Palabras claves: Teoría de las Relaciones Internacionales, Ideología, Integración, Neoliberalismo Institucional, Soberanía, Cooperación, América Latina, Venezuela, Petróleo, ALBA, CAME, Alianza del Pacífico.

ABSTRACT

The rise to power of Hugo Chavez in 1998 brought an important turn to the left in Latin America, with a

speech focused on the social demands and harsh criticism of right-wing governments of the past. This

favored the occurrence of so-called integration schemes against free trade, such as ALBA, with Venezuela as

a leader and with oil as a cohesive element. Today the situation seems to be different. With the absence of

its main promoter and economic outcomes that make rethink the left's role in the region, free trade

schemes reappear, such as the Pacific Alliance, separated from ideological lines and with the development

as a flag. This reopens the debate on integration processes in Latin America and the role of ideology in a

context of crisis and emerging economies around the world. Did that left turn really promoted the

integration or only fomented ideological cooperation? What is the role of sovereignty? Based on the

Neoliberal Institutionalism approach, this paper tries to study how states decide to cooperate and how the

rules governing their interactions ensure the durability of the integration schemes when ideologies are

present.

Keywords: International Relations Theory, Ideology, Integration, Neoliberal Institutionalism, Sovereignty,

Cooperation, Latin America, Venezuela, Oil, ALBA, COMECON, Pacific Alliance.

(*) Licenciado en Ciencias Políticas y Administrativas, Mención Relaciones Internacionales. Universidad Central de Venezuela (2012). Cursante de la Especialización en Derecho y Política Internacionales, Universidad Central de Venezuela. Correo electrónico: pedrourruchurtu@gmail.com.

1. INTRODUCCIÓN

Las ideas de integración y cooperación entre países no son nuevas. Estas ideas

se veían fortalecidas entre aquellos Estados que compartían, principalmente,

territorios. Cuando se habla de integración, y en este caso, de integración

latinoamericana, se afirma que su pensamiento se inspira por las ideas de la

ilustración a fines del siglo XVIII, en el marco de un clima donde la independencia

política como necesidad cobraba fuerzas1.

No es un secreto que algunos consideran que las ideas integracionistas han

estado presentes en la historia de América Latina y el Caribe de la mano de, por

ejemplo, Bolívar o Martí. Se afirma que el sustento de tal integración se veía favorable

dadas las condiciones similares de los países de la región en cuanto a idioma, en

cuanto a sus estructuras sociales y económicas, el hecho de ser dependientes de

monarquías, entre otros.

Lo cierto es que a partir de la segunda mitad del siglo XX, producto de

fenómenos como la globalización y de los modelos económicos regentes, los procesos

de integración se han hecho frecuente, sumado a que el intercambio entre los Estados

y la necesidad de adopción de medidas que los posicionen a unos frente a otros, se ha

visto reflejada en los procesos de integración regional, formando los llamados bloques

regionales. Esto pasó por el nacimiento y desarrollo de una institucionalidad

supranacional a partir de, por ejemplo, la Organización de Naciones Unidas (ONU), la

Organización de Estados Americanos (OEA), entre otros2.

Yendo más hacia la región, hace más de cuatro décadas comenzaron las

primeras iniciativas de integración regional en América Latina, y desde entonces tanto

las naciones latinoamericanas han visto en éstas un instrumento fundamental para

1 HERNÁNDEZ, LENA (s.f). Historia de la integración económica latinoamericana: de la sustitución de importaciones al modelo neoliberal. Recuperado el 20 de febrero de 2014, de la Biblioteca Virtual de EUMED: http://www.eumed.net/eve/resum/07-mayo/lehh.htm

2 Ídem.

sus políticas de desarrollo, así como una condición indispensable para mejorar la

calidad de vida de sus habitantes, o al menos en teoría.

La región parece haberse paseado, en sus intentos de integración, por diversas

etapas que van desde la sustitución de importaciones, pasando por un viraje

neoliberal o de derecha, hasta lo que muchos han denominado el giro a la izquierda,

con un elemento ideológico de importante presencia. Por ejemplo, la llegada al poder

de Hugo Chávez en 1998 trajo consigo un giro importante hacia la izquierda en

América Latina, con un discurso enfocado en la reivindicación social y duras críticas

hacia los gobiernos de derecha del pasado. Esto favoreció el nacimiento de “esquemas

integradores” que hicieran frente al libre comercio, como la ALBA, con Venezuela

como líder y con el petróleo como elemento cohesionador.

Esto reabre el debate sobre procesos de integración en América Latina y el

papel de la ideología, en un contexto de crisis y economías emergentes en el mundo.

¿Ese giro hacia la izquierda realmente promovió la integración o fomentó una

cooperación ideologizada? ¿Qué papel tiene la soberanía? Partiendo del enfoque del

Neoliberalismo Institucional en Relaciones Internacionales y las discusiones propias

que la disciplina ha generado en torno a aspectos como la cooperación entre los

actores del Sistema Internacional, se pretende estudiar cómo los Estados deciden

cooperar y hasta qué punto las reglas que rigen sus interacciones garantizan la

perdurabilidad o no de los esquemas de integración cuando las ideologías están

presentes.

Será objetivo de este trabajo evaluar el comportamiento de la dinámica

integracionista en América Latina desde sus inicios para así poder analizar si

realmente la ideología, como un elemento protagonista en los actuales esquemas

donde priva más el interés político que el económico, ha sido determinante para

impedir o no la consolidación de una verdadera integración regional y que rol ha

jugado la cooperación en todo esto, permitiendo comprobar si en efecto esta es un

elemento necesario de fomento cooperativo entre las naciones latinoamericanas.

2. LA INTEGRACIÓN

Siempre surge la pregunta de por qué existe la necesidad de integración

regional. Esa necesidad se apunta como una necesidad funcional, en que cada uno de

los Estados que decide integrarse a un bloque, lo hace porque busca la oportunidad de

aumentar el bienestar de sus habitantes o simplemente por un tema de interés

nacional, mediante el establecimiento de ciertas condiciones, transacciones, etc., que

permiten a los Estados crearse la conciencia de estar vinculados a los demás por una

serie de intereses en común.

Esto se irá acentuando a medida que los Estados vayan “cediendo” soberanía,

vayan generando lealtad hacia las organizaciones de carácter supranacional, lo que se

traducirá en una integración, más allá de lo económico, hacia lo político.

El mundo actual vive circunstancias en la que hay una tendencia al incremento

de la interdependencia en las relaciones entre los Estados, y más desde el punto de

vista económico, lo que ha permitido el reforzamiento de proyectos e ideas

integracionistas, los cuales han evolucionado de diversas formas, tomando cursos de

acción particulares, donde también priva mucho la ideología de los gobiernos de

turno.

Lo que empieza por una intención meramente económica, suele sobrepasar tal

aspecto, permitiendo crear una estructura institucional de carácter supranacional que

le termina dando un fundamento político, mediante las políticas que implementa, en

diferentes temas, como es el caso, por ejemplo, de la Unión Europea. Sin voluntad

política, la integración es imposible.

Son muchas las definiciones que pueden encontrarse respecto a lo que es la

integración como un todo. Todas coinciden, en general, en el hecho de que tal

integración permitirá alcanzar mejores condiciones de desarrollo y vida a los

habitantes de los países que se integran. Ningún país del mundo, hoy en día, se

encuentra sin integrarse, y en esa misma onda, si un país se retira de una

organización, puede afirmarse que nunca existió tal integración.

Por ejemplo, Jaime Requeijo González, a partir de un estudio previo sobre los

hechos que han llevado a hablar de integración, explica que “la integración consiste en

eliminar, de manera progresiva, las fronteras económicas entre países; de ahí las

diferentes fórmulas integradoras (…) Tinbergen distingue entre integración negativa y

positiva: las medidas negativas suponen eliminar los obstáculos que separan las

economías y son, generalmente, las más fáciles de definir y adoptar; las medidas

positivas entrañan mecanismos de cooperación que se van ampliando, conforme la

integración avanza y que resultan, normalmente, más complicados de poner en

práctica”3.

Para Juan Mario Vacchino4, la integración económica y su definición pasa por el

grado de interpenetración que se alcanza entre las economías participantes y los

métodos de integración que se postulan para lograrlo.

Para el Instituto de Estudios de Integración de la Universidad de Cantabria, “la

integración económica consiste en la eliminación de fronteras económicas entre dos o

más economías. Una frontera es una demarcación que limita la movilidad de bienes y

servicios, y factores. A ambos lados la determinación de los precios, y la calidad de

productos y factores sólo resultan marginalmente influidos por los flujos entre ambos

lados”.5

3 REQUEIJO, JAIME. (1995). “Economía Mundial: Un análisis entre dos siglos”. Editorial McGrawHill. Madrid. 1995. Pág. 36.

4 VACCHINO, JUAN (1981). “Integración Económica Regional”. Facultad de Cs. Jurídicas y Políticas UCV. Pág. 64.

5 ¿Qué es la Integración Económica? Universidad de Cantabria (s.f.). Recuperado el 20 de febrero de 2014, de http://ocw.unican.es/ciencias-sociales-y-juridicas/integracion-economica-europea/material-de-clase-1/modulo-3-integracion-europea/tema-3.1-integracion-economica-europea

Sobre su origen, Jaime Requeijo6 explica que la integración económica no es un

fenómeno moderno, pues varios países de Europa se constituyeron a partir de

procesos integradores que eliminaban las barreras de los mercados regionales. Coloca

como ejemplos a Gran Bretaña en el siglo XVIII y Francia luego de la Revolución

Francesa. Lo mismo en el caso de Alemania en 1834 e Italia en 1860. No obstante, el

autor explica que la diferencia radica en que hoy en día existen más proyectos y

ensayos integracionistas.

Requeijo7 afirma que existen cuatro razones esenciales para llegar a cabo la

integración. Dos económicas y dos políticas:

a. La integración busca ampliar los mercados, lo que permite una mayor división del trabajo en el espacio integrado así como una mejor asignación de recursos reales y financieros. b. La integración busca aumentar la competencia en el conjunto integrado. A partir de una mayor competencia, se acelera la inversión y se revitalizan las economías de bloque. c. Detrás de toda formula de integración suele existir una razón política. d. Un segundo objetivo político es aumentar el peso político internacional del espacio integrado, que con el paso del tiempo, superará al de los países miembros por separado.

Por su parte, Vacchino8, establece las siguientes motivaciones que conducen a

la integración:

a. Los problemas económicos del mundo actual ya no pueden resolverse ni a nivel nacional y ni a nivel mundial. En ese sentido, las agrupaciones regionales son un suceso natural. b. La integración trae consigo, espacialmente, una política de extensión del territorio que busca lograr una dimensión óptima del mismo para explotar recursos en las mejores condiciones. c. Las condiciones del desarrollo acelerado resultan inaccesibles en forma independiente para muchos países del planeta. d. Si no existe una fuerte comunidad de intereses políticos, es difícil reunir voluntades para asumir los costosos esfuerzos de la integración económica.

6 Op. Cit. REQUEIJO, JAIME (1995). “Economia Mun…” Pág.35.

7 Ibídem: Pág. 37. 8 Op. Cit. VACCHINO, JUAN (1981). “Integración…” Pág. 71.

3. ETAPAS DE LA INTEGRACIÓN

Requeijo9 identificará algunas fórmulas que deben llevarse a cabo para

alcanzar la integración, a saber:

Acuerdo preferencial: Los miembros se conceden entre sí una serie de preferencias, como por ejemplo la reducción de aranceles, principalmente en el sector de industrias. Suelen chocar con las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en torno al principio de no discriminación. Zona de librecambio o libre comercio: Los miembros hacen desaparecer entre ellos los aranceles y obstáculos al comercio pero los mantienen frente a terceros países. En el caso de que los terceros quieran exportar a través del país con menor protección exterior, las aduanas de los países miembros exigirán certificados de origen para verificar las obligaciones. Unión Aduanera: Los miembros eliminan entre ellos todos los obstáculos respecto a la libre circulación de bienes y crean, a su vez, frente a terceros países, un arancel común que vendrá acompañado de cualquier otra fórmula protectora común, haciendo que cualquier producto del mundo circule luego de pasar por las aduanas de la Unión. Mercado Común: Se refiere a una Unión Aduanera que se complementa con la libertad de movimientos de capital y mano de obra, por tanto, en el Mercado Común circulan libremente los bienes, el capital y las personas, además de la existencia de políticas comunes. Mercado Único: Pretende perfeccionar el Mercado Común a partir de la eliminación de las fronteras físicas (aduanas), fronteras técnicas (normas sobre calidades, mercados públicos, etc.) y fronteras fiscales (impuestos). Unión Económica: Constituye un paso más en el proceso integrador y busca completar el Mercado Único con políticas macroeconómicas coordinadas y políticas comunes que favorezcan los cambios y el desarrollo de la región. Unión Monetaria: Requiere de la fijación de los tipos de cambio entre los países miembros o crear una moneda única que sustituya a todas las demás. Supone la existencia previa de la Unión Económica. Unión Económica Plena o Federalismo Económico: Implica integrar totalmente las economías de los países miembros, mediante una política económica común y determina, así, la unión política, formando de esta manera un único país.

El autor explica que “las etapas no presentan perfiles nítidos, pues en realidad

existen fórmulas intermedias con mezclas de características”10, además que el proceso

puede interrumpirse ya sea porque alguno de los países no puede soportar los costos

o porque avanza al siguiente escalón y por último, el paso de un escalón a otro

requiere de una decisión política con costos que pueden traer consecuencias para los

gobiernos.

9 Op. Cit. REQUEIJO, JAIME (1995). “Economía Mun…”. Pág. 37. 10Ibídem: Pág. 39.

4. INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA

Juan Mario Vacchino11, en su libro, explica que entender la realidad de la

integración latinoamericana es compleja puesto su diversidad. En su situación

estructural común se observan diferencias entre los distintos países de la región

basadas en su extensión territorial, densidad demográfica, ingreso per cápita, etc.

Lo primero que el autor estudia es el pasado histórico y sus condicionantes,

dividiendo el análisis en cinco fases. Una fase inicial que se remonta a la época de la

conquista por parte de españoles y portugueses y que se basa en la etapa colonial; una

segunda fase basada en el surgimiento de la Revolución Industrial; una tercera fase

fundamentada en la las guerras de independencia y las luchas civiles, donde se

consolidó el aislamiento recíproco entre los países latinoamericanos en función de sus

economías primarias; una cuarta fase va desde la crisis de los años 30 hasta los 50

para los países mayores, y un poco más para los menores y por último la quinta fase,

desde los 50 con el predominio de las empresas transnacionales, lo que trajo consigo

una modernización en la producción.

Siguiendo con lo planteado por Vacchino, y tomando en cuenta que las ideas y

génesis del proceso de integración que se remontan a Bolívar fueron abordados en la

introducción del trabajo, se explicarán las fases de integración de América Latina a

partir de la Segunda Guerra Mundial.

El autor explica que en los años que siguieron a la Segunda Guerra Mundial se

hicieron diferentes intentos por facilitar el comercio recíproco y aumentar la

cooperación económica entre los países latinoamericanos, más o menos vecinos. En

esa atmósfera favorable, la CEPAL, como organismo técnico de las Naciones Unidas, y

dirigido por Raúl Prebisch, comenzó a ejercer una influencia importante en lo que

respecta a la idea de la integración latinoamericana.

11 Op. Cit. VACCHINO, JUAN (1981). “Integración…”. Pág. 409.

El autor a partir de esto, explica algunas fases del proceso de integración en

América Latina. La primera fase se sitúa en el establecimiento de los primeros

esquemas de integración subregionales como la Asociación Latinoamericana de Libre

Comercio (ALALC), Mercado Común Centroamericano (MCCA), y la Asociación de

Libre Comercio del Caribe (CARIFTA).

La segunda fase, basada en factores principalmente internos, supera las zonas

preferenciales y surge, por ejemplo, el Grupo Andino, cuyos esquemas globales de

integración incorporan la programación industrial conjunta, el desarrollo

agropecuario, el establecimiento de un arancel externo común, entre otros. De igual

forma el CARIFTA se convierte en la CARICOM, y se dan algunos procesos marco en lo

que acuerdos multinacionales se refiere.

Por último, la tercera fase, “se basa en un período de estancamiento y de crisis en

los esquemas de integración, viéndose fortalecidos los acuerdos bilaterales y

multilaterales”12. Aquí, como lo dice el autor, cobra vigencia el SELA (Sistema

Económico Latinoamericano), basado en la firma de acuerdos entre pares o grupos de

países en torno a proyectos específicos.

Para el momento de la publicación del libro de Vacchino, la estrategia globalista

tenía como mejor exponente al Grupo Andino, posteriormente Comunidad Andina,

basado en la interpenetración solidaria de las economías de los países miembros y la

estrategia pluralista expresada en los diferentes convenios, a pesar de que ningún

proyecto para el momento había cambiado la realidad de la región.

En ese sentido,

“(…) desde el punto de vista de la integración económica, la cual fue promovida subregionalmente, los procesos que se revitalizaron, como en el caso de la CAN, o se iniciaron, como sucedió con el MERCOSUR en los años ´90, mostraron hacia fines de la década un estado de profunda crisis y estancamiento. Dicha situación fue resultado de la imposibilidad de concretar el objetivo de constituir uniones

12 Ibídem: Pág. 424.

aduaneras plenas y determinar un arancel externo común a pesar de haber

avanzado en la conformación de zonas de libre comercio”13

Esto permite hablar entonces de una cuarta fase que comienza a dar señales de

un giro importante hacia la agenda social o hacia la izquierda, a finales de los años 90,

y que sin duda tendrá como propósito contrarrestar lo que para la izquierda

latinoamericana fue una época de profunda desigualdad y de “impopulares” medidas

económicas. Esto vendrá acompañado de una profundización ideológica de marca

presencia que, además de discursos, impulsará una nueva institucionalidad que

veremos si fue suficiente para consolidar un proceso de integración.

5. EL NEOLIBERALISMO INSTITUCIONAL EN RELACIONES INTERNACIONALES

Si algo es evidente es que la integración y la cooperación son asuntos

diferentes más no excluyentes al momento de estudiar la realidad política actual de la

región. Si bien es cierto que la integración, como se vio en la primera parte de este

trabajo, obedece a un fin político pero institucionalizado y que nace de una intención

económica, se verá cómo independientemente de que se llegue o no a un nivel de

integración habrá cooperación o, dicho de otra forma, el hecho de que haya

cooperación no implica integración necesariamente y elementos como el ideológico

jugarán un rol fundamental en este estudio.

Para hablar de cooperación en Relaciones Internacionales, un enfoque dentro

de la teoría de la disciplina es el del Neoliberalismo Institucional, el cual forma parte

del llamado Debate Interparadigmático que abarcará el período comprendido entre

los años 70’s y los 90’s con Robert Keohane como uno de sus principales exponentes.

Este enfoque permitirá hacer en este trabajo una aproximación a la realidad actual de

América Latina en la que el discurso integracionista ha sido tomado como bandera

para muchas de sus naciones, aun cuando no se abarcará completamente.

13 ROSSA, CELINA (Mayo 2011). Heterogeneidad político-ideológica en América del Sur: tendencias y

perspectivas de su incidencia en la configuración de la agenda regional de integración, 1998-2008. Recuperado el 20 de febrero de 2014, del Sitio web del Congreso Internacional de la Red de Integración Latinoamericana 2011 de la Universidad Nacional del Litoral: http://www.uncu.edu.ar/relacionesinternacionales/upload/redilaeje35.pdf

Lo primero que Keohane explica en su libro “Institucionalismo neoliberal: Una

perspectiva de la política mundial”14, es que los Estados han sido y seguido siendo los

principales actores en Relaciones Internacionales más no los únicos, y en función de

la idea de anarquía vista como ausencia de un gobierno común, estos recurren al

contexto institucional para cooperar, lo cual no quiere decir que los Estados se

regulen totalmente por estos esquemas, pero sí deciden cooperar porque es mejor

hacerlo a no hacerlo. En ese sentido afirma:

Lo que aduzco es que las acciones estatales dependen considerablemente de los acuerdos institucionales prevalecientes, los cuales afectan:

El flujo de información y las oportunidades de negociar; la capacidad de los gobiernos para controlar la sumisión de los demás y para

poner en práctica sus propios compromisos; de allí su capacidad para tomar, en primer término, compromisos creíbles; y

las expectativas prevalecientes acerca de la solidez de los acuerdos

internacionales.15

Esto, tal como el autor desarrolla a lo largo del libro, quiere decir que los

Estados cooperan y se comunican a partir de las instituciones que el hombre crea y

que pueden variar históricamente por su naturaleza o por su fuerza. La primera gran

diferencia frente al neorrealismo radica allí: no es el cuestionamiento del Estado

como actor, el cual es un punto en común, sino la importancia de las reglas formales e

informales para explicar la realidad.

Keohane dirá que esta perspectiva es importante para el Sistema Internacional

si se cumplen dos factores: “Primero, los agentes deben tener intereses mutuos, es decir,

obtener beneficios potenciales de su cooperación (…) La segunda condición (…) es que

las variaciones en el grado de institucionalización ejercen efectos sustanciales en el

comportamiento del Estado”16. Todo esto entendiendo que las instituciones no son

fijas y eso determina cómo actúan los actores en el sistema por lo que aquí está una

14KEOHANE, ROBERT (1993). “Institucionalismo neoliberal: Una perspectiva de la política mundial”. Pág.

13. 15Ibídem: Pág. 14.

16Ibídem: Pág. 15.

de las afirmaciones que sirve de base para este estudio: La cooperación siempre

será posible si existen acuerdos institucionales.

Ahora bien, hablar de instituciones abre otro debate respecto a cuáles son

éstas y cómo determinan el sistema, partiendo de la explicación de que un Sistema

Internacional no institucionalizado dejaría de lado las expectativas y entendimientos

y haría más complicadas las relaciones estatales. Keohane definirá las instituciones

como “conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas, que

prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y configuran las expectativas”17. En función de esto le da tres formas a las instituciones, las cuales serán útiles a este

estudio:

1. Organizaciones intergubernamentales formales o no gubernamentales

internacionales: Dichas organizaciones son entidades útiles. Son capaces de controlar la actividad y de reaccionar a ella y están deliberadamente establecidas y diseñadas por los Estados. Son organizaciones burocráticas, con reglas explícitas y asignaciones específicas de reglas a individuos y grupos. Existen cientos de organizaciones intergubernamentales, tanto dentro como fuera del sistema de las Naciones Unidades. También son numerosas las organizaciones no gubernamentales internacionales.

2. Regímenes internacionales: Los regímentes son instituciones con reglas

explícistas, en los cuales han coincidido los gobiernos que son pertinentes en conjuntos específicos de temas en Relaciones Internacionales (…).

3. Convenciones: En filosofía y teoría social, las convenciones son instituciones

informales con reglas y entendimientos implícitos, que configuran las expectativas de los agentes. Le permiten a los agentes entenderse y, sin reglas explícitas, coordinar su comportamiento. Las convenciones son especialmente adecuadas para situaciones de coordinación, donde conviene al interés de todos comportarse de una forma particular, en la medida que los otros

también lo hagan (…).18

Keohane dirá que las convenciones siempre son necesarias para el

entendimiento entre los actores dentro del sistema como punto de partida y que

pueden derivar en regímenes u organizaciones, en tanto y cuanto la

institucionalización adquiera mayor grado. En ese sentido, los regímenes

17Ibídem: Pág. 16.

18Ibídem: Pág. 18.

internacionales se basan en convenciones previas que le permiten desarrollarse en un

proceso de creciente institucionalización. Por ello, el autor plantea tres dimensiones:

Comunidad: El grado en el cual las expectativas acerca de un

comportamiento adecuado y de los entendimientos acerca de cómo interpretar las acciones son compartidos por los participantes en el sistema.

Especificidad: El grado en el cual estas expectativas están claramente especificadas en forma de reglas.

Autonomía: El nivel hasta el cual la institución puede alterar sus propias reglas más que confiar enteramente en agentes exteriores para que lo

hagan.19

Queda claro, siguiendo al autor, que las instituciones internacionales son

importantes para las acciones de los Estados a partir del manejo de los incentivos y

cómo estos determinan esas acciones, aun cuando no sólo depende de incentivos sino

también de percepciones de los decisores en cuanto a motivaciones propias y ajenas,

y es precisamente eso lo que al final conduce a la cooperación.

Esto trae a discusión la idea de “interdependencia compleja” planteada por el

propio Keohane junto a Nye en los años 70, en la “la característica clave de la

interdependencia compleja es la bien fundada expectativa de la ineficacia del uso o la

amenaza de la fuerza entre los Estados, una expectativa que ayuda a crear apoyo para

las convenciones o regímenes que deslegitiman la amenaza de fuerza”.20

Esta es la explicación que dará pie a la tesis de Keohane sobre la cooperación y

cómo esto permite una mayor institucionalización desde una visión más amplia en la

que los Estados son capaces de de influenciar por medio de la diplomacia, el comercio

y alianzas.

19Ibídem: Pág. 19.

20Ibídem: Pág. 24.

En ese sentido, Keohane da una visión muy clara al decir que:

Creo que un entorno económico internacional abierto, caracterizado por oportunidades de intercambio mutuamente positivo bajo un conjunto de reglas ordenado, suministra incentivos para un comportamiento pacífico, pero no que necesite de dicho comportamiento o lo asegure. Es decir, la cooperación no es automática, sino que exige planificación y negociación. Es un proceso altamente político puesto que los modelos de comportamiento deben alterarse, un proceso que implica el ejercicio de la influencia. Y la influencia está asegurada no sólo con la ayuda de la persuasión y el prestigio sino también a través del uso de recursos, principalmente recursos económicos bajo condiciones de interdependencia compleja y recursos militares cuando los conflictos de interés

son muy agudos y el uso o la amenaza de la fuerza es eficaz.21

7. “EL GIRO A LA IZQUIERDA” EN AMÉRICA LATINA: ¿INTEGRACIÓN O COOPERACIÓN?

Todo proceso de integración acarrea algunos inconvenientes los cuales se

traducen en costos que deben ser evaluados, pues al eliminar las fronteras y aumentar

la competencia, siempre habrá ganadores y perdedores, como lo plantea Requeijo22.

Ciertamente el arribo de gobiernos de izquierda, comenzando por el de Hugo

Chávez en 1998, permitió consolidar una nueva visión a medida que los países de la

región fueron dando ese giro (Argentina, Ecuador, Bolivia, Nicaragua, entre otros). La

idea de atender lo social como punto de partida sumado a la imperiosa necesidad de

corregir los errores que los gobiernos de derecha dejaron, permitieron concebir un

discurso populista antinorteamericano que fue calando y comenzó a tejer una

necesaria red para estos nuevos gobiernos, refugiándose en la siempre vigente agenda

de integración regional.

A diferencia de los años ´90 en donde la integración regional había operado principalmente en el nivel subregional, los nuevos procesos pretendieron, según se manifestó en sus tratados constitutivos, conformarse a nivel sudamericano e incluir, posteriormente, a toda Latinoamérica, lo cual implica atender a requerimientos diferentes y promover objetivos

distintos23

21Ibídem: Pág. 29.

22Op.Cit. REQUEIJO, JAIME (1995). “Economía Mun…” Pág.40.

23Op.Cit. ROSSA, CELINA (Mayo 2011). Heterogeneidad político-…

Esta visión, enmarcada claramente dentro de la ideología socialista, comienza a

ver su apogeo en el año 2001, cuando el Presidente Chávez asiste a la III Cumbre de

las Américas en Quebec, Canadá, y en la que muestra su claro desacuerdo frente al

ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas), impulsada por Estados Unidos. Aquí

es cuando Venezuela, frontalmente, asume su posición revisionista en Relaciones

Internacionales y comienza a mostrarse radicalmente antiimperialista. Esto traerá

consigo la propuesta, ese mismo año, de crear una zona “(…) de integración integral,

económica, social, política y cultural de los pueblos de América Latina y el Caribe”24,

por supuesto enmarcado en una visión del socialismo y de profundo espíritu de

izquierda, denominada ALBA (Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra

América, hoy denominada Alianza).

Pero esto no es nuevo. Vale la pena recordar la iniciativa de la extinta Unión de

Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), el denominado Consejo de Ayuda Mutua

Económica (CAME), que buscaba fomentar y armonizar las relaciones comerciales

entre los países socialistas del momento, en función de la economía centralmente

planificada y no del comercio. Lo anterior a partir de una colaboración estrecha en

diferentes campos: político, económico, social, cultural, etc., siempre en el marco de la

identidad soberana y el respeto de los pueblos25.

Como puede verse en la ALBA, cuyo marco jurídico nace oficialmente en 2004

en La Habana donde Fidel Castro y Hugo Chávez firman los convenios

fundacionales26, serán precisamente los países más afines a la ideología socialista los

que irán uniéndose y en el que Venezuela asumirá un liderazgo. Lo más interesante es

que, al igual que el CAME, la ALBA no tiene mayor institucionalidad (incluyendo su

24 ALBA: Historia (s.f.). Recuperado el 20 de febrero de 2014, de http://alba-tcp.org/contenido/historia-del-alba-tcp 25 SCHIAVONE, GIOVANNI. El Consejo de Ayuda Mutua Económica y la integración socialista [en línea]. Banco Interamericano de Desarrollo 1994 [fecha de consulta: 23 de febrero de 2014]. Disponible en: <http://www.iadb.org/intal/intalcdi/Derecho_Integracion/documentos/020-Estudios_05.pdf>

26 Op.Cit. ALBA: Historia (s.f.)…

marco jurídico), donde sólo se manifiestan buenos deseos y la necesidad de cooperar

en función de algunos objetivos y nada más.

En comparación, puede verse como el CAME y el ALBA, más allá de fomentar

una real y verdadera integración regional, lo que buscan es unificar en función de

ciertas medidas y acuerdos a los países afines ideológicamente en un modelo que

además puede ser identificado con características comunes: reelecciones de

gobiernos, control económico, controles mediáticos, entre otros, tratándose más de

un foro político que económico o integracionista desde su visión tradicional. Si el CAME buscaba la cooperación en ciertos planes a fin de armonizar la economía

centralmente planificada entre sus miembros, la ALBA busca la cooperación entre los

pueblos en pro de su bienestar social y obtención de fuerza política entre sus

miembros (Tratados de Cooperación entre los Pueblos o TCP).

Si esto se compara con la visión de Keohane sobre las formas de

institucionalización en el Sistema Internacional, se está frente a una convención, de

acuerdos informales para una coyuntura y proceso determinado, donde no hay una

formalidad que permita proyectar la estabilidad del esquema, por lo que si algo

permite la informalidad que las convenciones poseen es precisamente que sean muy

cambiantes en el tiempo dado que no hay rigidez institucional que le dé curso y allí la

ideología encuentra un espacio de comodidad.

Vale decir que tanto el CAME en su momento como hoy la ALBA se alejan de la

idea del comercio o del libre comercio, factor fundamental en cualquier escalera de

pasos para lograr la integración, lo que demuestra que no son más que organizaciones

de carácter político que buscan una cooperación ideologizada, a partir de

convenciones.

Esto por supuesto genera el debate del papel de la ideología frente a la

integración y la necesidad de existencia de una institucionalidad fuerte, entendiendo

que en todo proceso integracionista existen países con ventajas sobre otros, que

buscarán hacer prevalecer sus intereses geopolíticos, económicos y de cualquier

índole. Venezuela vio en la ALBA un impulsor de sus intereses y también en la

creación de múltiples esquemas como Petrocaribe o la propia UNASUR, de la cual fue

promotora más no ejerce el liderazgo absoluto.

El caso de UNASUR resulta interesante en tanto y cuanto Venezuela se ve

obligada a compartir el liderazgo con un Brasil que aunque por muchos es visto de

izquierda, juega un rol más pragmático en el manejo de su política exterior,

entendiendo su posición de global player. UNASUR, además, cuenta con una

institucionalidad mucho más fuerte quizá porque en ella convergen países de diverso

corte ideológico y eso ha hecho que la organización se enfoque más hacia temas de

seguridad y defensa en los que pareciera haber cierta armonía de intereses, y donde

hay un espacio propicio para superar el tema ideológico.

Nadie discute que, así como en foros como la OEA, Venezuela ejerce influencia

por medio de la llamada “petrodiplomacia”, la UNASUR formalmente cuenta con una

institucionalidad más sólida, con una serie de Consejos y un Parlamento (que

formalmente no ha iniciado funciones) que permiten ver cierta solidez respecto a

iniciativas como la ALBA, más informales y de estricta cooperación ideológica. En este

sentido, UNASUR podría tratarse de un régimen internacional que busca evolucionar

a partir de una institucionalidad fuerte hasta convertiste en organización

gubernamental internacional en pleno.

Por supuesto, al hablar de institucionalidad no puede dejarse de lado

referentes como la Comunidad Andina (CAN), que en su mejor momento dio muestras

de ser el avance más significativo en mucho tiempo en lo que a materia de integración

regional se refiere. Más allá del predominio de una ideología (aun cuando el libre

comercio puede verse como una característica dentro de la ideología liberal), la CAN,

y anterior a ella el Pacto Andino, permitió construir una institucionalidad muy sólida

entre los países andino que funcionó bastante bien y que incluía un Parlamento, un

Tribunal y una serie de consejos e instituciones que le dieron un carácter

supranacional importante. En la CAN puede verse un verdadero ejercicio e intención

de integración regional, siguiendo los pasos que ha establecido la teoría de la

integración.

Mecanismos como MERCOSUR, que en su momento también dieron muestras

de institucionalidad (a pesar de que hoy MERCOSUR tiene un elemento político-

ideológico muy fuerte), comenzaron con una cierta “desventaja” de dos de sus

miembros, Argentina y Brasil, sobre Paraguay y Uruguay, dado que la capacidad

económica de los dos primeros arropó en gran medida el desempeño de los dos

últimos, logrando que estos prefirieran buscar acuerdos bilaterales o de otra índole e

incluso mejorar sus relaciones económicas con otros países como Estados Unidos27.

No es menos cierto que países con mejor capacidad negociadora pueden salir

airosos en situaciones en las que no se activan Mecanismos de Resolución de

Controversias o donde no existen. Esto es otro elemento de capacidad institucional de

los esquemas de integración, la existencia de una normativa que permita la sanción. Si

esto no existe, realmente habrá una debilidad institucional que se traducirá en el

fracaso de la organización ya sea por “impunidad” o porque sencillamente sus

miembros deciden no participar más en ella. Se ha visto como la CAN, por ejemplo,

tuvo dentro de sí este mecanismo el cual no sólo le permitió su fortalecimiento, sino

crear condiciones justas entre sus miembros.

Esto permite explicar por qué la necesidad de los gobiernos que dieron el “giro

a la izquierda” de crear una “institucionalidad” paralela que pudiera hacer frente a las

tradicionales organizaciones como la OEA, no sólo para hacer peso sino para activar

ciertos mecanismos de solidaridad automática entre sus países miembros. La ALBA es

la mejor muestra de esto, con una informalidad desde el punto de vista

normativo/institucional pero con una amplia capacidad de respuesta entre sus

miembros. Un poco así con UNASUR (aun cuando, como ya se explicó, es más sólida

institucionalmente) y los otros esquemas.

27 Op.Cit ROSSA, CELINA (Mayo 2011). Heterogeneidad político-ideológica…

A pesar de tener hoy, por ejemplo, una CAN “herida de muerte” para muchos,

un MERCOSUR politizado, entre otros, la región presenta una nueva iniciativa que

apunta a recuperar el espíritu integracionista. No es más que la Alianza del Pacífico

(AP). Tomando las exitosas experiencias del pasado y la importancia de dejar la

ideología de lado o al menos sin tanta preeminencia, un grupo conformado

originalmente por Colombia, Perú, Chile y México (países con números importantes

de crecimiento en materia económica durante los últimos años) decidieron el 28 de

abril de 201128 dar un paso más allá del libre comercio y avanzar en elementos que

se acercan más a lo político, apostando a una región que pinta como la zona del futuro

como lo es el océano Pacífico. Esto ha generado una nube de optimismo entre otros

países que han decidido mirar hacia la iniciativa que además pretende frenar el

avance chino en la región y hacer contra peso al MERCOSUR y, por supuesto, al ALBA

y otros esquemas.

La AP ha apostado a crear una serie de instrumentos normativos que parten de

lo económico y avanzan hacia lo político y social, con la idea de un Parlamento, de

embajadas comunes, exención de visas, programas de estudio y becas e incluso en el

futuro un Tribunal, emulando la mejor época de la CAN -incluso algunos la consideran

la heredera de la Comunidad Andina-, todo esto además con una fuerte presencia

técnica a la hora de hacer los acuerdos entre sus miembros29. Por supuesto, a partir

de algunos preceptos de la democracia liberal, esta per sé está influenciada por un

tema ideológico; el punto es que sus miembros no lo privilegian sobre los demás

objetivos de la organización (que además es formal).

Sin duda, cuando se habla de la AP se parte de la idea que se está frente a un

régimen internacional, con unas reglas claras y que apuntan a un desarrollo sostenido

y que permiten evaluar si más adelante, a medida que crezca, podrá convertirse en

28 Alianza del Pacífico: Objetivos (s.f.). Recuperado el 20 de febrero de 2014, de http://alianzapacifico.net/que_es_la_alianza/la-alianza-del-pacifico-y-sus-objetivos/ 29 Alianza del Pacífico: Cooperación técnica (s.f.). Recuperado el 20 de febrero de 2014, de http://alianzapacifico.net/cooperacion/

una organización internacional gubernamental en pleno. Será el tiempo el que dirá si

se trata de una iniciativa más o si en efecto logrará avanzar en lo que a integración

regional se trata. Es muy pronto pero muchos consideran que inició con buen paso,

para lo cual ya han realizado ocho cumbres.

Lo que si queda claro con esta revisión de los esquemas presentes en la región,

es que al final de cuentas todos los Estados deciden cooperar, variando por supuesto

la forma y el nivel de alcance que tenga esa cooperación, pero también no es menos

cierto que cooperación no es integración y que la integración debe estar alejada de

factores ideológicos pero a la vez cercanos con algunos parámetros basados en el

comercio, por ejemplo, que permitan alcanzar el máximo nivel en la escala.

Pareciera que el nivel de cooperación compatible con la integración es el de las

organizaciones gubernamentales constituidas plenamente con reglas formales (e

informales) pero que también los regímenes internacionales ayudan en el proceso de

construcción integracionista. De igual forma, las convenciones, dado su carácter

informal, no garantizan la integración y, como se vio, pueden armonizar el tema

ideológico para cooperar desde ese ámbito, con fines y objetivos políticos, que es lo

que pareciera dominar el espectro de supuestos esquemas de integración que existe

en la región.

7. REFLEXIONES FINALES

Una vez que se revisa la teoría de la integración económica, sus

planteamientos, sus motivos, en fin, su razón de ser, y se aplica a la realidad

latinoamericana, se puede constatar que la agenda integracionista siempre ha estado

presente como una necesidad, más allá de las etapas que ha vivido la razón en torno a

esto.

Si algo es evidente es que independientemente de los gobiernos de turno que

estén en la región y los giros ideológicos que estos den, el pilar fundamental para

garantizar una verdadera integración regional, además de la voluntad política, se basa

en la garantía de una fuerte institucionalidad a partir de que los miembros estén

dispuestos a hacerlo. Como se ha visto, la cooperación juega un rol esencial pero sólo

a partir de que esta precisamente define el alcance que tendrá y que finalmente darán

estabilidad y perdurabilidad a los esquemas de integración.

No es casual que los intentos más elaborados y exitosos de integración hayan

sido los que se alejaron de intereses ideológicos y siguieron, más o menos, los pasos

para alcanzar la integración. Ejemplos como la CAN, MERCOSUR en su momento y hoy

la AP lo confirman.

Cualquier esquema que se aleje del comercio y busque privilegiar algún tipo de

propósito político-ideológico no tiene nada que ver con la integración económica

como tal y sus objetivos. No dejará de ser cooperativo pero no será integración en su

sentido estricto. El CAME y la ALBA son buenos ejemplos de cooperación ideologizada

más que de integración y suelen fundamentarse en modelos políticos, liderazgos y/o

elementos económicos que ayudan a mantenerlos de pie. La ausencia o caída de

algunos (o todos) los elementos, traerán consigo inevitablemente el quiebre de esos

esquemas cooperativos, dada la ausencia de una institucionalidad fuerte que los

sostenga.

Si algo permite entender el neoliberalismo institucional como enfoque, en

función de todo lo anterior, es que elementos de perenne discusión en las Relaciones

Internacionales tienen cabida a la hora de preguntarse qué está ocurriendo en la

región. La anarquía como virtud a partir de la pregunta sobre quién gana más en

medio de una estrategia cooperativa/competitiva, el poder como elemento

integrador, el número de participantes que mientras sea menor permitirá controlar

efectivamente ambiente y resultados por medio de los arreglos (caso de la Alianza del

Pacífico, por ejemplo) y la durabilidad de estos en cuanto a que sean duraderos pues

la cooperación se anima con el tiempo, son características que pueden verse y

analizarse en el actual panorama latinoamericano.

Claro que está que la institucionalidad no es garante de éxito pero hace un

poco más estable cualquier intento de integración, aun cuando se sabe que la

voluntad política es quien tiene la última palabra y más cuando se trata de un punto

que toca directamente la soberanía.

Se evidencia que la integración económica es un área de políticas públicas

donde la planificación en la toma de decisiones es fundamental cuando se busca la

cooperación en materia económica. Pero también se comprueba que nada de lo que

se plantee la integración económica es posible sin voluntad política, y que si hay

voluntad política pero no hay integración económica, sencillamente no hay nada.

Los objetivos políticos van de la mano con los económicos y son precisamente

los que permiten planificar las políticas públicas que conduzcan a los mejores

resultados. No se trata de decir que los Estados son débiles hoy en día, se trata de que

los problemas globales cada vez sean más complejos y no es asunto de un solo Estado.

Problemas cada vez más difíciles de resolver se presentan más allá de las fronteras,

obligando a actuar de manera regional, en bloque.

Debe entenderse que la integración económica no se da por capricho. Ésta

debe lograrse con el paso del tiempo, de manera paulatina, por etapas, con metas

claras, con instrumentos e instituciones que no atenten contra las ya existentes. Es la

única forma de lograr el desarrollo de los pueblos y países de la región.

Asimismo, es tarea de los profesionales que hoy están analizando estos

problemas, entender que crecimiento no significa desarrollo, y que puede haber

crecimiento a costa de grandes desigualdades. La integración, busca unir criterios en

pro de una mejor calidad de vida pero sin olvidar de donde se viene y cuáles son los

intereses.

La existencia de foros como el ALBA, UNASUR, CELAC, muestran cómo hay

voluntad política pero no hay integración económica, pues no se crean mecanismos

que permitan la cooperación multinacional entre los países, sino que es un Estado

que financia todo, y sin ese Estado todo se cae. La pregunta se basa en saber si eso es

o no es integración. Hay que entender que los motivos ideológicos han traído un

aislamiento de las instituciones y mecanismos sólidos de la región a costa de una

institucionalidad paralela poco legítima y eso pareciera que más que integración, es

ambición. El tiempo dirá.

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