Descentralizacion Peru

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DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ

DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN

EN EL PERÚ

— HACIA UNA NUEVA ECONOMÍA Y UN NUEVO ESTADO —

Fondo Editorial

Colegio de Economistas de Lima

Av. Javier Prado Oeste N° 830, San Isidro, Lima, PerúTeléfonos 4402671 - 4402693 / [email protected]

www.cel.org.pe

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Lizárraga Bobbio, Raúl Arnaldo

“Descentralización y Regionalización en el Perú; Hacia una nueva Economía y un nuevo Estado”

Fondo Editorial Colegio de Economistas de Lima, 2010Tiraje 1,000 ejemplares, 20.8 cmsPrimera EdiciónRevisión de Carátula y Diagramación: Decano del Colegio de Economistas de Lima; EconomistaCésar Bedón RochaDiseño: Jeni Velásquez Miranda

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“La descentralización es una de las principales reformas de Estado en la que están

involucrados por mandatos constitucionales diversos países de la Región Andina,

buscando satisfacer las demandas regionales y locales por una mayor autonomía y por

el incremento de transferencias de funciones, recursos y poder”.

“Se podría afirmar que en el último decenio han surgido experiencias muy interesantes

e innovadoras respecto a la descentralización política, económica, fiscal y social. Sin

embargo, junto a esa promisoria realidad encontramos aún resistencia de los gobiernos

nacionales a compartir o entregar espacios de poder a los gobiernos subnacionales,

incluyendo situaciones de reconcentración de competencias y recursos ……“haciéndose

visibles contradicciones, avances y retrocesos en la reforma del Estado”.

(Párrafos tomados del folleto donde la organización alemana InWEnt y la RED – Perú

promueven el intercambio de información sobre la temática descentralista a través de la

página www.inwent.org.pe/observatorio).

Los procesos de descentralización y regionalización ha merecido la atención de varias

instituciones y personas que han hecho aportes significativos sobre ambos temas.

En términos institucionales deben mencionarse los trabajos realizados por el Consorcio

de Investigación Económica y Social – CIES, el Programa ProDescentralización auspiciado

por la USAID/Perú, la RED Perú—Iniciativas Locales de Concertación para el Desarrollo

Local; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, la Asamblea

Nacional de Gobiernos Regionales – ANGR, la Red de Municipalidades Rurales del

Perú – REMURPE, CARE – Perú, el Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES,

el Grupo Propuesta Ciudadana, la Universidad Esan, la Conferencia de Desarrollo

Social – CONADES, la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional y la Secretaría de

Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros; entre otros.

En términos personales deben considerarse los aportes de Efraín Gonzales Olarte,

Manuel Dammert Ego Aguirre, Julio Díaz Palacios, Carlos Hertz, Jorge Lira Torres, Carlos

Barrenechea Lercari, Luisa Galarza Luchic, Raúl Molina Martínez, Johnny Zas Friz Burga,

Luís Vargas Aybar, Francisco Guerra García, Francisco Sagasti; Ricardo Vergara, Henry

Izquierdo y Francisco Santa Cruz, entre otros.

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CONTENIDO

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONÓMICA Y POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO

II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA REGIONALIZACIÓN

III. EL ENFOQUE DE LAS POTENCIALIDADES FRENTE AL ENFOQUE DE LAS CARENCIAS

IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN

V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES

VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA PROPUESTA REGIONALIZADORA

VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y LECCIONES DE LA EXPERIENCIA

VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL PATRÓN ECONÓMICO

IX. A G E N D A P E N D I E N T E D E L O S P R O C E S O S D E DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN

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ANEXOS

CUESTIONARIO “PILOTO” SOBRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y LA CONFORMACIÓN DE REGIONES

ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN TEXTUAL

RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS Y CARTOGRAFÍA GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN, REORDENAMIENTO ECONÓMICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN

X. RESTRICCIONES Y AMENAZAS

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PRESENTACIÓN

El Estatuto del Colegio de Economistas de Lima (CEL), consagra como un principio fundamental de su accionar la actualización y formación permanente de los Economistas y define como sus objetivos más importantes el fomentar la vida intelectual así como la formación cultural y científica de los colegia-dos, e igualmente el colaborar con la administración pública en el logro de los objetivos nacionales, regionales y locales. Así mismo, estudiar y recomendar soluciones sobre los problemas económicos y financieros de interés nacional, regional y local emitiendo opinión profesional es uno de sus más destacados fines.

Es por ello que el Consejo Directivo del CEL tomó con especial interés la pu-blicación, a través del Fondo Editorial CEL, de la obra del colega Econ. Raúl Lizárraga Bobbio “Descentralización y Regionalización en el Perú – Hacía una Nueva Economía y un Nuevo Estado”, preparada especialmente con ocasión de la celebración en Lima del exitoso “XVIII Congreso Nacional de Economistas”, ocasión en la que su autor tuvo oportunidad de presentar los lineamientos más generales de la misma. Así contribuimos a estar presentes en el debate nacional con la opinión, en este caso, de uno de nuestros más destacados colegiados.

Lizárraga vuelca en esta obra su amplia experiencia profesional sobre gestión del desarrollo, apuntando con acierto a que los procesos descentralizadores peruanos son a no dudarlo una condición necesaria e imprescindible para la formación de un nuevo Estado. Sin duda esta declaración, que todos compar-timos, logra concretarse en una herramienta básica de planeamiento en esta obra y que debe finalmente concretizarse en un Plan Nacional de Regionali-zación como propone el autor.

Estamos seguros que el aporte desinteresado del colega Econ. Raúl Lizárra-ga Bobbio será igualmente de importancia fundamental para el proceso de superación de la pobreza en nuestro territorio.

Econ. César Bedón RochaReg. CEL Nº02939DecanoColegio de Economistas de Lima

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INTRODUCCIÓN

La propuesta fundamental del presente ensayo radica en asumir que los procesos de descentralización en el Perú representan una de las condiciones esenciales para construir una nueva sociedad, una nueva plataforma productiva y un nuevo Estado. Son, en ese sentido, esfuerzos con profundas raigambres políticas y sociales, que finalmente apuntan al logro de objetivos de desarrollo sostenible y equitativo.

Pretende exhibir de la manera más directa posible, una serie de políticas descentralizadoras en el contexto de las cuales la articulación de territorios históricamente desintegrados en una escala regional posibilita la construcción de un Estado creativo y eficaz promotor del desarrollo humano.

Las consideraciones aquí expuestas provienen de la experiencia acumulada en largos años de desempeño profesional sobre la gestión del desarrollo regional y local. Se alimentan también de entrevistas y reuniones grupales con dirigentes de organizaciones civiles y con autoridades de Gobiernos Regionales y Municipales, sobre la base de un cuestionario «piloto» que aparece en uno de los Anexos; así como del enriquecedor intercambio de opiniones con los estudiantes del post grado en el curso de Planeamiento y Desarrollo Regional que tuve a mi cargo particularmente en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y en la Universidad Nacional de Ingeniería.

El Ensayo aparece en un momento oportuno en el sentido de contribuir, dentro de sus limitaciones, al debate descentralista que, sin duda, figurará de manera prioritaria en las plataformas electorales del 2010 y del 2011. Una vez definidas las fuerzas políticas que accederán al poder como consecuencia de esos eventos, nuevas demandas descentralizadoras aparecerán en el horizonte.

En consecuencia, los análisis y las perspectivas que aparecen en este ensayo tendrán también que revisarse, lo cual representa un reto para todos los que hemos estado involucrados en la búsqueda incesante de alternativas descentralizadoras para un país que ha sufrido del embate negativo de un centralismo que pareciera ser imbatible. Serán entonces los agentes sociales organizados quienes deberán probar, en el terreno de los hechos, que esa imagen de imbatibilidad puede y debe ser sofocada.

Lima, febrero de 2010

Raúl Lizárraga Bobbio

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LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONÓMICA y POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO

La concentración territorial de las rentas, el desaprovechamiento de nuestros recursos naturales y el perseverante daño al ambiente no son fenómenos fortui-tos. Obedecen al vigente modelo económico excluyente, mercantilista y primario – exportador que se combina con un amplísimo tejido de unidades productivas (mayoritariamente pequeñas e informales, que se adscriben al sector de los «servicios». Asumiendo que esta deducción fuese certera, la salida es directa: el modelo deben ser reformulado con una perspectiva descentralizadora e in-clusiva, ampliando las oportunidades de desarrollo para todos los estamentos sociales y territoriales.

En efecto, el aprovechamiento mercantil del guano, del salitre, del petróleo, de la caña, de los yacimientos mineros, de los peces y del bosque, han sido, cada uno en su momento, ilusiones para muchos y ganancias para pocos. Las artificiosas opciones de industrialización subsidiada en los años 60‘ y 70‘ no cuajaron y mantuvieron un escenario de inequidades y carencias que se hace cada vez mas intolerable. Este modelo, teñido de centralismo en sus diferentes facetas, ha dejado malparado al sector agropecuario – rural – campesino, que se asienta particularmente en las comunidades selváticas y alto andinas. Es en ese estrato socioeconómico y cultural, como ya parece ocioso repetirlo, donde se depositan los estigmas más graves de la miseria larvada y la carencia de oportu-nidades para sobrellevar una vida digna.

En el siguiente cuadro se aprecia un acercamiento grueso a esta situación inequitativa; a partir de la combinación de factores relacionados con los Índices de Desarrollo Humano establecidos por el PNUD, los Índices de Carencias del FONCODES, los Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas de las Encuestas Nacionales de Hogares del INEI y los Indicadores de Desnutrición Infantil del Ministerio de Educación.

En efecto, en los niveles más bajos del nivel de vida aparecen seis Departa-mentos «serranos» y uno «amazónico», mientras que en los niveles más altos aparecen los Departamentos de Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna Ica y Moquegua.

I.

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Clasificación de los Departamentos según sus niveles de vida

Grupo

Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna, Ica, Moquegua

Elaboración: Macroconsult SA.

Departamentos

La Libertad, Lambayeque, Lima Provincias, Madre de

Dios, Loreto, Pasco, Puno, San Martín, Ucayali

Amazonas, Cajamarca, Cusco, Apurimac, Ayacucho,

Huancavelica, Huánuco

Alto

Medio

Bajo

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Sin embargo, Lima Metropolitana (el resto de las provincias fuera de Lima y la Provincia Constitucional de El Callao) es también es una víctima del centralismo. En efecto, el 35% de su población (cerca de 8 millones) es calificable como «pobre».

Así, la descentralización deja de ser, en lo esencial, un conflicto absolutamente exclusivo entre los intereses de los habitantes limeños y las aspiraciones del resto de la población, para entenderse entonces como un escenario de desencuentros e inequidades masivas provocados por la inoperancia del sistema económico y del modelo de Estado vigentes.

La «centralidad» absorbente de Lima debe entenderse también como un producto de las «fugas» o migraciones de personas (mayoritariamente las mas calificadas), desde los espacios rurales-campesinos hacia ciudades intermedias (capitales de provincia y de Departamento, pero preferentemente hacia Lima Metropolitana), donde los migrantes campesinos asumen que tendrán mejores oportunidades de salir del atraso y de la miseria1. Esta corriente arranca por los años 40´, acelerándose entre los años 50` y 60´. Las tasas migratorias han dis-minuido desde entonces, pero la migración rural – urbana sigue siendo vigente y así se mantendrá mientras los continúen los desequilibrios de oportunidades para acceder a ingresos y servicios, entre campesinos selváticos y serranos de un lado y citadinos urbano-costeros de otro lado. Según el Censo del 2007 la población era de 27.4 millones, el 76% de habita en zonas urbanas, particular-mente ubicadas en ámbitos costeros de La Libertad, Moquegua, Lambayeque, Ica, Tumbes, Lima y Tacna. En 1940 la población urbana era el 35% del total; esto es una situación inversa a la actual.

Revertir los vacíos orgánicos del modelo económico supone adoptar de-cisiones políticas que busquen modificar sus fondos estructurales, mediante negociaciones que buscan un mejor equilibrio del poder decisionario entre esas dos categorías sociales.

1. Excepto quizás, en el periodo donde se inició una reforma agraria, que quedo inconclusa, en los años 70´, las políticas económicas y de promoción a la producción han estado pertinazmente marcadas a favor de los consumidores urbanos, y no tanto en beneficio de los productores cam-pesinos. Los proyectos del tipo “Sierra Exportadora” y los programas de impulso productivo que se están impulsando en el VRAE y de las regiones de Ayacucho, Apurimac y Huancavelica no trastocan el fondo estructural de esa carencia.

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En una perspectiva más operativa, implica reconsiderar la tendencia a pro-crear múltiples proyectos de pequeña escala que se localizan inorgánicamente, sin un norte sectorial ni territorial claro, dada la ausencia de un Plan Nacional de Desarrollo; pero que además generan escasos impactos en términos de desarrollo. La crisis financiera y económica mundial disparada desde el 2008 ha agudizado el cuestionamiento al modelo económico neoliberal más radical, que ya venía siendo objetado por el Premio Nobel Joseph Stiglitz, entre otros, desde el descalabro del llamado «Consenso de Washington».

Son perfectamente comprensibles, por lo tanto, las iniciativas de organizacio-nes no gubernamentales como Propuesta Ciudadana, la Conferencia Nacional de Desarrollo Social (CONADES), el Consorcio de Investigación Económica y Social - CIES y la RED – Perú; así como de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), de la Asociación Nacionalde Municipalidades (AMPE) y de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), para amparar, desde una perspectiva regional y local, esfuerzos dedicados a buscar un nuevo Estado y una nuevo modelo económico que efectivamente satisfagan objetivos de desarrollo descentralistas, sostenibles y favorables al bienestar de las mayorías.

Estas iniciativas son mucho más comprensibles si se consideran, entre otros, los siguientes factores:

a) niveles de pobreza y exclusión social, perseverantes; alimentados por una “explosión” creciente de expectativas y de carencias históricamente insa-tisfechas. Bastante más que un tercio de la población nacional (más de 8.5 millones de personas) es calificada como “pobre”;

b) base productiva primario – exportadora y de servicios2, acompañada por el desaprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes recursos naturales, humanos e institucionales disponibles; y por formas depredatorias o dañinas al ambiente en el aprovechamiento de la mayoría

2 . Hacia el 2009, el 71.7% de la Población Económicamente Activa (PEA) estaba adscrita a

actividades primarias y de servicios de diferente tipo («Radiografía Económica del Experimento Neoliberal Peruano»; artículo de Jurgen Schuldt, profesor de la Universidad del Pacífico. La República , 1 de noviembre del 2009)

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c) inadecuada organización económica del territorio, que dificulta la articulación de sus mercados potenciales y la conformación de “ejes” o “corredores” de desarrollo en una escala económica y socialmente sostenibles,

d) centralización o concentración del poder decisionario y de los activos económi-cos y financieros en pocos sectores productivos, grupos sociales y localidades (Lima y otras metrópolis urbano – costeras, fundamentalmente). En el 2008 el Departamento de Lima concentraba el 52% del Producto Interno Bruto (PIB), y más del 80% de las colocaciones y depósitos bancarios. Como contraparte, Pasco, Ayacucho, Huánuco, Ucayali, Huancavelica, Amazonas, Apurimac y Madre de Dios, todos predominantemente serranos – amazónicos, apenas contribuían en ese año con el 6.4% del PIB,

e) fragilidad de las instituciones civiles y su escasa representatividad en los mecanismos de participación colectiva en, por ejemplo, la formulación y vigi-lancia de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos regionales y municipales,

f) Estructura relativamente amorfa y poco «densa» del Estado, en el sentido de la duplicidad de entidades que apuntan hacia fines equivalentes, a su débil capacidad o voluntad regulatoria (frente a mercados claramente “imperfec-tos”), a su débil presencia real y a formatos de organización que complejizan sus relaciones con la población o que simplemente se apartan de ella,

g) democracia endeble, en construcción, no solo en términos de la insuficiente

3. Es paradójico que, desde su perspectiva económica liberal, Hernando De Soto, representante del Instituto Libertad y Democracia, hubiese planteado una estrategia dirigida a compensar los efectos negativos del TLC con USA, bajo la denominación de TLC «Interno», que fue entregada al Gobierno, y que aparentemente no fue tomada en cuenta.

a) de los recursos naturales. En el 2008 el 76% de las exportaciones fueron derivadas del sector primario, fundamentalmente minería, harina de pescado y productos agropecuarios (uvas, café) con poco o ningún procesamiento.

Basarse en una economía primario – exportadora es insostenible.

Excepto los esfuerzos que se dieron entre 1963 y 1975 para empujar proceso de industria-lización, la plataforma productiva se ha mantenido obscurecida por un esquema primario exportador que difícilmente procurará el desarrollo sostenido. Dentro de ese esquema, la minería ha sido el sector más representativo. En efecto, el PBI minero casi se sextuplicó entre 1950 y el 2008 y su tasa de crecimiento pasó del 2.6% al 6.0% entre esos dos puntos

del tiempo.

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vocación colectiva para hacer respetar regimenes gubernamentales legítima-mente constituidos; sino que también en el sentido de asumir, como personas o asociaciones, derechos y obligaciones,

h) desventajas o asimetrías económicas y comerciales y financieras con respecto a otros países, en el marco de los mecanismos de negociación distorsionantes («asimétricos») que se vienen patentizando en los Tratados de Libre Comercio con China, USA, Chile y la Unión Europea. En los casos de USA y China, uno de los temas críticos radica en los subsidios directos o indirectos que esos gobiernos aplican y que, obviamente, deprimen la competitividad de las empresas peruanas3. De hecho ya se aprecian, a inicios del 2010, caídas en la producción exportable de artículos de cuero y de textiles.

Resultaría interesante efectuar un análisis de cómo estos factores se retroalimentan entre sí, bloqueando el logro de objetivos de desarrollo sostenible y equitativo.

Es en tal contexto que la descentralización se ubica cada vez más nítidamente en los primeros lugares de las agendas tanto gubernamentales como de una suma repre-sentativa de agrupaciones partidarias, frentes para impulsar el desarrollo departamental o provincial, asociaciones municipalistas, organizaciones no gubernamentales, colegios profesionales, gremios empresariales y laborales, universidades y federaciones cam-pesinas como CONVEAGRO o la Confederación Nacional Agraria (CNA).

Los procesos electorales en curso (2010, 2011) avivarán el debate descen-tralista, ya sea porque los partidos incorporen por sí mismos el tema en sus plataformas programáticas o porque la población organizada lo demande. La posible conformación de Regiones verdaderas (Efectivas»), que la Constitución perfila en una primera instancia como la unión de dos o más Departamentos contiguos, será un elemento muy visible en ese escenario naturalmente conflic-tivo.

El asunto también está incrustado nítidamente en las discusiones parlamenta-rias que giran en torno a la representatividad requerida para cada Circunscripción Electoral. Pero aquí se abre una grave paradoja: las Circunscripciones Departa-mentales (incluyendo la Circunscripción Electoral en «Lima Provincias») motivarán la consolidación de liderazgos departamentales y/o provinciales, lo cual contradice la postura descentralista estructural donde se reclama mas bien la integración de mercados, capacidades, voluntades y recursos en espacios supradepartamentales.

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EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZA-CIÓN Y DE LA REGIONALIZACIÓN

Los procesos de descentralización económica y político – administrativa, así como la conformación de verdaderas regiones que constituyen uno de sus más importantes instrumentos, deben disponer, en primer término, de un enfoque amplio de desarrollo que les fije su norte. Uno de los enfoques más potentes en ese sentido es el enfoque del «desarrollo humano». Este enfoque asume como deseable un crecimiento sostenido del aparato productivo, paralelamente al funcionamiento de prácticas ligadas a la distribución equitativa de los beneficios generados por ese crecimiento, a la preservación del ambiente y al respeto de los derechos ciudadanos.

Es con ese enfoque que deberán alinearse los contenidos de un Plan de Desarrollo Nacional, de una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial y de una Reforma del Estado. Estos tres ingredientes deberán, a su turno, encua-drar la construcción de alternativas o escenarios socioeconómicos territoriales que sustenten, recién entonces, la conformación de verdaderas regiones como instancias de gobierno intermedias entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Municipales. Cumplir con este propósito conlleva complejas decisiones políticas que comprometen las voluntades colectivas en plazos entre medianos y largos.

La identificación e implementación de determinados proyectos de escala supradepartamental o supraprovincial deberán actuar como un componente operativo y catalizador de las estrategias de reordenamiento territorial y, sub-secuentemente, de la conformación de regiones social y económicamente sostenibles.

El siguiente esquema resume esta secuencia jerárquica de los procesos mencionados; que deben aterrizar en la propuesta de una Plan Nacional de Regio-nalización.

II.

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SECUENCIA LOGICA PARA EL TRATAMIENTO DE LA REGIONALIZACIÓN

MARCO CONCEPTUAL: ENFOQUE DE DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE Y

DESCENTRALIZADO

REFERENTES FUNCIONALES: * REORDENAMIENTO FISICO, ECONÓMICO Y SOCIAL DEL

TERRITORIO.* PLAN ESTRATÉGICO DE DESARROLLO NACIONAL.

* REFORMA DEL ESTADO

PLAN NACIONAL DE REGIONALIZACIÓN- Escenarios Alternati-

vos de integración económi-

ca y social

INSTRUMENTACIÓN: PROGRAMA DE INVER-

SIONES DESCENTRALIZADAS

- Lineamientos Básicos

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Un tema fundamental en este entorno se refiere al esfuerzo técnico y po-lítico para perfilar orgánicamente las atribuciones, competencias, funciones y capacidades ejecutivas que tendrían los Gobiernos Regionales y Locales, frente a las funciones esencialmente normativas que permanecerían en las instancias ministeriales del Gobierno Nacional. Aquí la cuestión se hace bastante turbulenta por al menos las siguientes dos reflexiones concretas.

En primer lugar, si bien formalmente la mayoría de las competencias (casi el 95%) han sido ya entregadas a los Gobiernos Regionales hacia fines del 2009, en la práctica muchas de ellas son inaplicables o inmanejables porque no se han transferido paralelamente los recursos logísticos, humanos y financieros correspondientes. Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el tratamiento regional de las políticas y planes relacionados con la explotación racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual se mantiene aún in-suficientemente operativizada por esas carencias.

En segundo lugar, la verificación de superposiciones e incluso conflictos entre las competencias o atribuciones que se mantienen en el Gobierno Nacional, con las que les corresponden a los Gobiernos Regionales y Locales. Esta situación nutre los recurrentes desencuentros en el manejo de los proyectos y en la propia gobernabilidad del país en su conjunto. Resolver esta incongruencia implica ratificar que:

a) los Gobiernos Distritales y Provinciales deberán satisfacer demandas por servicios sociales básicos y proyectos productivos que afectan a las personas y a las comunidades locales con las cuales se relacionan muy directamente. Este temperamento se basa en el criterio de «subsidiari-dad» con el cual deben establecerse las funciones de estos dos niveles de Gobierno,

b) los Gobiernos Regionales tratarán de promover iniciativas dedicadas a la generación o consolidación de cadenas productivas o ejes de desarrollo que funcionan en una escala mayor que la local. En esta línea se sitúan las carreteras troncales, sistemas de integración energética, circuitos turísticos interprovinciales y grandes proyectos de riego, Es una instancia

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de gobierno intermedia entre el nivel nacional y el nivel nacional; con los cuales debe necesariamente articular sus propuestas programáticas. Esta descripción general se complica por el hecho de que, en rigor, los Gobiernos “Regionales” son de escala Departamental y porque existen varias inicia-tivas donde dos o más Gobiernos Regionales - Departamentales acuerdan abordar políticas y proyectos de interés común. Tal es el caso de las Juntas de Coordinación Interregional.

c) el Gobierno Nacional proveerá las políticas públicas globales, auspiciará proyectos estratégicos para el desarrollo del país en su conjunto y esta-blecerá una estrategia integrada para el reordenamiento económico del territorio. Estarán dentro de sus mandatos exclusivos el manejo de las relaciones exteriores y la defensa nacional. Es una instancia esencialmente orientadora de la gestión o gerencia de los proyectos de inversión y servicios públicos a cargo de los Gobiernos Regionales y Locales.

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III. LAS POTENCIALIDADES COMPETITIVAS FRENTE AL ENFOQUE DE LAS CARENCIAS.

En las discusiones sobre el contenido básico de los esfuerzos a favor del desarrollo humano, puede ser pertinente reiterar que ha sido frecuente abordar ambos asuntos a partir de la identificación de carencias, conflictos y perjuicios. Esta visión se alimenta de las crecientes presiones de una colectividad insa-tisfecha, lo cual ha conducido a tratamientos cortoplacistas y paternalistas que ocultan las raíces estructurales del subdesarrollo en general y del centralismo económico – productivo y político – administrativo en particular.

Una opción alternativa radica en activar preferentemente las potencialida-des competitivas de los diferentes recursos (naturales, físicos, institucionales, humanos, financieros) existentes en las diferentes regiones y localidades del país, en la forma de «funciones de producción» o empresas; para cubrir tanto las demandas internas (seguridad alimentaria y servicios sociales básicos) como externas (agro exportación). Los esquemas 1 y 2 colocados al final de este texto esquematizan las consideraciones anteriores. En general las plataformas productivas con mayores opciones de generar impactos favorables significativos sugieren el manejo de ámbitos territoriales «grandes», que superan los tamaños distritales e incluso provinciales.

Esta perspectiva está, felizmente, crecientemente asumida en los esfuerzos dedicados a formular Planes de Desarrollo Regionales y Locales Concertados. De hecho, los Gobiernos Departamentales (que en su versión vigente adoptan engañosamente la denominación formal de «Regiones»), tiene el mandato de formular Planes Regionales de Competitividad, que debieran compatibilizarse con los Planes de Desarrollo Concertados, de carácter integral.

Las potencialidades competitivas aparecen cuando un conjunto de factores, internos y externos a una región o localidad, (tecnología utilizada, productividad de los recursos humanos, regulaciones arancelarias) permiten a una o más empresas, la venta relativamente ventajosa (cobertura de costos, rentabilidad) de los bienes o servicios producidos.

4 En una exposición reciente, en diciembre del 2009, el Profesor de la Universidad de Harvard, Michael Porter, señaló que, en general, la competitividad del aparato productivo peruano es poco competitivo y que, por lo tanto, se requiere de una estrategia de desarrollo, conducida por el Estado, para superar esa situación.

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Esto ocurre cuando la combinación de los recursos y capitales adscritos a una determinada «función de producción» puede superar la oferta de otros productores, en el mercado (local, regional, nacional, extranjero) en calidad, precios y oportunidad 4.

Para que las potencialidades competitivas se efectivicen con un alto grado de eficiencia y viabilidad en ámbitos regionales, zonales o locales, se requiere que los actores involucrados en estos procesos económicos apliquen criterios y conductas relacionadas con la creatividad, la asociatividad, el liderazgo, la modernización tecnológica y la predisposición al riesgo razonable en las deci-siones para invertir.

Los análisis sobre la competitividad de unidades específicas o cadenas empre-sariales relacionadas con el desarrollo regional o local, implican la identificación y medición de los recursos específicos existentes5 y de sus respectivas poten-cialidades competitivas; tal como se describen, por ejemplo, en algunos de los documentos formulados por el Programa de las Naciones para el Desarrollo - PNUD; especialmente en sus Informes de Desarrollo Huma-no; así como de las vocaciones productivas o ventajas comparativas que pueden estar asociadas a las condiciones climáticas, al tipo de suelos, a la tradición y a determinadas habilidades humanas exclusivas existentes en cada zona.

Marco legal de la competitividad Regional.

El artículo 8º. De la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley No. 27876, estipula que «El Gobierno Regional tiene como objetivo la ges-tión estratégica de la competitividad regional. Para ello, promueve un entorno de innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores públicos y privados, el fortalecimiento de las redes de colaboración entre empresas, instituciones y organizaciones sociales; junto con el crecimiento de eslabonamiento productivos, y facilita el aprovecha-miento de oportunidades para la formación de ejes de desarrollo y corredores económicos, la ampliación de mercados y la exportación».

(Tomado del Plan de Competitividad Regional de San Martín, auspi-ciado por el Programa ProDescentralización de USAID/PERÜ)

5 Potencialidades competitivas: yacimientos mineros, tierras labrantías, cuadros profesionales y/o infraestructuras industriales, inadecuada o insuficientemente utilizadas En economías relativa-mente «abiertas», la inexistencia de recursos en una determinada zona no es un cuello de botella ineludible. Pueden importarse de zonas vecinas o del extranjero.

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IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZA-CIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN

En base las consideraciones anteriores, los factores más importantes que rodean a los procesos positivos de descentralización y regionalización, son:

a) el aprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes factores de producción, existentes, en diferentes medidas, en todo el terri-torio nacional. Esta formula se asocia a una Estrategia Nacional de Reor-denamiento Territorial que oriente la articulación de mercados y conforme una red de asentamientos humanos e infraestructuras comunica-cionales y energéticas dinamizadoras,

b) la construcción de mecanismos que efectivicen la participación de las or-ganizaciones sociales represen-tativas en los Planes y Presupuestos que le conciernen, así como en la vigilancia del desempeño de los Gobiernos Regionales y Locales con los cuales se identifican,

c) políticas dirigidas a impedir el creciente deterioro del ambiente y la progresi-

va destrucción masiva de nuestros recursos forestales, mineros, acuíferos, pesqueros e, incluso, culturales (particularmente en relación a los valores adscritos a las Comunidades Nativas y Campesinas,

d) la revisión de los roles de las entidades mas directamente relacionadas con el tratamiento de la descentralización, la regionalización y el ordenamiento territorial; buscando evitar duplicaciones y señalando cual de ellas debe ejercer el liderazgo. Entre estas puede citarse a la Secretaría Nacional de Descentralización, al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CE-PLAN), al Ministerio del Ambiente y al Ministerio de Economía y Finanzas, a través de su Dirección Nacional de Presupuesto Público y del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP),

e) la realización de un conjunto todavía no explícito de reformas del Estado en su posicionamiento descentralizador y en su predisposición para impul-sar inversiones espacialmente desconcentradas. Así mismo, efectivización del funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) a través del cual se articulen las funciones e iniciativas de los tres niveles de Gobierno, en el marco de las políticas de descentralización6.

6 . El funcionamiento del CCI está reglamentado por el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, pu-blicado en el Peruano el 16.12.2009

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V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES

Los procesos hacia la descentralización tienen como uno de sus bases ins-trumentales la conformación de regiones «efectivas», esto es con autonomías políticas, económicas y administrativas, en el marco de la ley. Se entienden como «Regiones», en principio, la sumatoria de espacios económicos y sociales mayores a los Departamentos y Provincias. Esta opción parte de los conceptos de «economías de escala» y de un mejor ordenamiento económico del territorio. Se trata de un reto complejo, que debiera evitar, por todos los medios, la repe-tición de la incompetente dinámica del Referéndum de Octubre del 2005, cuya votación altamente negativa (por el orden del 70% de los votos por el «No») bloqueó la posible conformación de cinco Regiones que involucraban a dieciséis Departamentos1.

En consecuencia, para evitar la repetición de ese abortado intento, la confor-mación de Regiones efectivas tendrá que montarse, progresivamente, aplicando, con mucho tacto político, al menos las siguientes estrategias:

a) verificación de una clara decisión política al mayor nivel posible que efecti-vamente apoye el proceso,

b) convencimiento colectivo de que la unión regional genera ventajas sustan-tivas, a partir, principalmente, de la maduración de programas o proyectos de «escala regional. Este factor tendría que estar acompañado por una campaña masiva de promoción mediática, sobre las virtudes de las alianzas regionales, alimentadas por foros y talleres abiertos, particularmente en «el interior» del país,

c) selección y uso consistente de criterios geográficos, técnicos, sociales, políticos y económicos que le den sostenibilidad y viabilidad a las uniones regionales propiciadas,

7. La propuesta era la siguiente: a) Región que integraría a Tumbes, Piura y Lambayeque; b) Región que integraría a Ica, Ayacucho y Huancavelica; c) Región que integraría a Cusco y Apurimac; d) Región que integraría a Arequipa, Tacna y Puno; e) Región que integraría a las Provincias de Lima (excepto Lima misma), Ancash, Junín. Huánuco y Pasco

8. A la cual se incluiría La Libertad; conforme a lo acordado en la reunión sostenida los días 22 y 23 de octubre del 2009, por los Presidentes Regionales y Consejeros de La Libertad, San Martín y Amazonas. En ese evento se aprobó preliminarmente la conformación de una «Mancomunidad Regional», que es la denominación que se ha planteado en reemplazo de la denominación de «Región Piloto».

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d) remoción de los conflictos que se han venido sucediendo por desencuentros limítrofes, por el domino de las aguas (Cusco y Arequipa) y por la distribución equitativa de los Canon, Sobre Canon y Regalías (Tacna y Moquegua).

Todo apunta a que la regionalización madurará en periodos relativamente largos. Los Referéndum programados para los años del 2009 y del 2013 ya quedaron fuera de contexto. Sin embargo, es posible que algunas Regiones efectivas se constituyan en el futuro sobre la base de algunos Departamentos incluidos en actuales Juntas de Coordinación Interregional o de las Regiones «Piloto» o Mancomunidades Regionales en actual funcionamiento: una la con-formada por los Departamentos de Amazonas y San Martín8; otra la conforma-da por los Departamentos de Ancash, Ucayali y Huánuco. Estas dos opciones integracionistas son gérmenes interesantes del proceso de regionalización. En efecto, los Acuerdos firmados por los respectivos Presidentes Regionales asumen expresamente que se trata de articular voluntades para materializar un Región efectiva mediante la «ejecución conjunta de proyectos de dimensión interregional, para alcanzar el desarrollo regional y el bienestar de la población, la erradicación de la pobreza y la distribución equitativa de la riqueza»9

Estas iniciativas, que representan un avance en el proceso de integración regional, muestran, sin embargo, algunas fragilidades técnicas, financieras e institucionales que le restan dinamicidad. Entre las cuales pueden destacarse las siguientes:

a) sus aparatos de gestión en general y particularmente las Secretarias Técnicas que operativizan las decisiones de los Consejos Regionales en relación a actos o proyectos que involucran a los Gobiernos Regionales – Departamen-tales que constituyen una Región Piloto o Mancomunidad Regional o Junta de Integración Interregional, disponen de un plantel muy pequeño de gestores y planificadores. La Secretaría de la Junta INTERNOR cuenta con dos profesio-nales; la Secretaría Técnica de la Región Piloto o Mancomunidad Regional que están formando los Gobiernos Regionales – Departamentales de San Martín y Amazonas (a la que se sumaría el Gobierno Regional de La Libertad) cuenta únicamente con un Coordinador y 1 profesional en cada Región; la Junta CIAM solo cuenta con 1 Secretario Técnico;

b) el desempeño de estas instancias técnicas depende, hasta ahora, mas de aportes de cooperación financiera externa (del PNUD, entre otras) que de presupuestos oficiales;

9 Tomado del Acuerdo de Intención para Constituir la Región Piloto Amazonas– San Martín, suscrito

el 12.12.2007, por los Presidentes de las Regiones- Departamento de San Martín y Amazonas.

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c) existen indicios de que no todos sus impulsores formales (Presidentes Regionales, Consejeros) favorecen lealmente estas iniciativas, entre otras razones porque una Región «efectiva», compuesta, por ejemplo, por tres Departamentos, excluye el liderazgo político de dos de ellos,

d) la participación de las Gerencias de Planificación, Presupuesto y Acondi-cionamiento del Territorio, tanto como las Gerencias de Línea (Desarrollo Económico, Desarrollo Social, Infraestructuras) de los Gobiernos Regionales – Departamentales no ha sido relevante para impulsar aquellos proyectos que las Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales y Juntas de Coordinación Interregional postulan.

Las restricciones señaladas debieran superarse, dado que la conformación de Regiones «efectivas» es un objetivo instrumental de la descentralización, la cual representa, como ya se ha señalado, una condición para arribar al desarrollo sostenido y equitativo del país como un todo. Serán requeridos, por lo tanto, acuerdos colectivos bastante complejos porque implicará redefinir, con un sentido integracionista, las delimitaciones actuales de los más de 2,000 Municipalidades de Centros Poblados (dependientes de las Municipa-lidades Provinciales), 1,637 Municipalidades Distritales, 195 Municipalidades Provinciales y 24 Departamentos.

Una redefinición en ese sentido es clave porque determinará cambios en la posesión del poder político y económico de los grupos sociales; además de la reconfiguración de las estructuras organizacionales del aparato gubernamenta-len todos sus niveles. En ese sentido, las «lealtades» territoriales que algunos segmentos de la población tienen para con sus actuales circunscripciones, constituyen una barrera a la integración lógica de territorios extremadamente dispersos. Es previsible que las elecciones Regionales y Municipales en el 2010, tanto como las elecciones Congresales del 2011, refuercen formas de gestión y desarrollo marcados por un departamentalismo y un provincianismo10 que pueden obstaculizar la realización efectiva de políticas regionalizadoras.

La Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Minis-tros, en seguimiento al mandato de la Ley de Bases de la Descentralización, ha organizado un trabajo dedicado a formular y validar, hacia mediados del 2010, un Plan Nacional de Regionalización.

10 Adhesiones socio culturales en los espacios locales o provinciales no son negativos por sí mis-mos. Al contrario, pueden ser factores que pueden impulsar procesos de desarrollo basados en lazos de solidaridad. Existen magnificas experiencias en ese sentido. Uno de ellos es el caso del Mercado «Minka» sustentado en buena medida por compadrazgos locales. En este rico escenario de diversidades culturales, los Clubes o Asociaciones Provinciales o Departamental asentados en Lima han jugado un rol fundamental.

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El Plan previsto tiene, tal como se ha mencionado en el esquema presentado anteriormente, dos pivotes funcionales y operativos. El primero se refiere a una estrategia de reordenamiento económico territorial, basado en la configuración y maduración de ejes y circuitos de desarrollo o intercambio, así como en el manejo integrado de cuencas. El segundo se refiere a la implementación de un paquete de proyectos de amplia escala territorial e importantes impactos socioeconómicos.

El planteamiento de fondo radica en definir escenarios sociales y económicos alternativos, pero viables en diferentes grados, que vayan perfilando progresi-vamente, mediante consensos colectivos, verdaderas regiones, entendidas como instancias socio – económicas y político – administrativas que gerencien procesos de desarrollo sostenibles a una escala superior a la provincial y a la departamental. Se trataría, entonces, de facilitar las decisiones que permitan constituir verdaderos Gobiernos Regionales mediante la unión lógica de departa-mentos (totales o parciales), provincias, ejes de desarrollo y cuencas orgánicas.

Por lo tanto, el Plan Nacional de Regionalización (PNR) plantearía opciones de integración territorial que se van construyendo en función de potencialidades económicas compartidas, mercados articulados sobre la base de asentamientos urbanos jerarquizados y de redes viales e infraestructuras energéticas, entre otras variables que son propias del ordenamiento territorial. El Plan debiera ser muy fuerte en la predefinición de las estrategias (descripción de cómo, quienes, cuando, con que recursos, bajo que acuerdos políticos y normas) conducentes a la conformación progresiva.

En ese sentido la propuesta estratégica del PNR no se debería amarrar a plazos prefijados y tendría formatos organizacionales adecuados las particulares y heterogéneas vocaciones o posibilidades de cada ámbito definido; naturalmen-te en el marco de algunos parámetros generales que le otorguen coherencia sistémica.

Esta percepción la tienen, felizmente, los Presidentes Regionales que vienen impulsando las Juntas de Coordinación Interregionales, «Regiones Piloto» o Mancomunidades Regionales.

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Factores clave en el Plan de Regionalización

«El Plan Nacional de Regionalización debe proponer las acciones para potenciar iniciativas de conformación de regiones; los roles de las Juntas de Coordinación Interregional; ofrecer alternativas de diseño de cómo serían los futuros gobiernos re-gionales, con separación de de sus instancias ejecutivas y normativo.- fiscalizadoras. Estas acciones deben ir en la dirección de reforzar la democratización de las decisio-nes públicas y la eficiencia y transparencia, así como el liderazgo de los gobiernos regionales en el impulso de los procesos de desarrollo territorial y las articulaciones intergubernamentales».

(Tomado de la Declaración Pública de la Comisión de Descentralización y Reforma del Estado de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social – CONADES; del 24 de noviembre del 2009)

La propuesta de conformación de regiones en el contexto de los procesos descentralistas debe considerar tanto las restricciones como las ventajas de anteriores y presentes iniciativas técnicas, políticas, económicas y sociales en este campo; partiendo, como se ha precisado anteriormente de un mejor sistema de ordenamiento territorial. Se trataría de establecer espacios para una gestión eficiente y sustentable, validada por la población. Sin una validación popular las propuestas de regiones efectivas serían finalmente rechazadas, tal como ha ocurrido con iniciativas regionalizadoras anteriores; lo cual provocaría conflictos que atentarían contra la gobernabilidad del país.

Las ventajas de la integración territorial, aparte de las ya mencionadas ga-nancias provocadas por las economías de escala en el armado de complejos, «clusters» o cadenas empresariales, se refieren a:

a) un mejor ordenamiento del territorio, en términos de sus mercados potencial-mente conexos y de la distribución de la población en centros funcionalmente jerarquizados por la oferta de sus servicios,

b) la facilitación de las sinergias sociales de grupos diferenciados por el tipo de labor que desempeñan, y que por diferentes formas actúan en ámbitos que superan el contorno departamental,

c) mayores capacidades de negociar intereses compartidos con la instituciona-lidad pública y privada instaladas al nivel central (contrapeso al centralismo prevaleciente),

d) mejoras en el tratamiento o gestión de los recursos naturales, con un sentido de sostenibilidad y resguardo del ambiente.

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Políticas territoriales en un escenario de globalización económica.

«Si la globalización significa mundialización de la producción, del consumo y de las comunicaciones, por un lado; si significa la creación de grandes espacios de flujos de bienes, recursos e información, por otro; si significa adicionalmente una reducción del grado de libertad de los países para establecer políticas económicas autónomas, y si, finalmente significa una reestructuración de la geografía del poder; entonces la ausencia de una política territorial deja a los territorios de cada país enfrentados a un juego de elevada complejidad. La clave de la competitividad en la globalización radica precisamente en la complejidad del juego en términos de los jugadores, de los productos transados, de las reglas de juego»

«No se trata solo de estar incorporado a una red mundial del crecimiento económico en el Siglo XXI. Se trata de estar incorporado en el centro y no en la periferia de la red. La mayoría de los territorios librados al puro juego de la competencia serán marginados de la red global o serán incorporados a su periferia. De allí la necesidad de un papel del Estado para apoyar una política territorial».

(Párrafos tomados del Informe elaborado por el Economista Sergio Boisier Etcheverry para el Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile, titulado «Análisis de Experiencias Internacionales en el Diseño e Implementación de Políticas Nacionales para el Desarrollo Territorial»; Santiago de Chile, noviembre del 2009).

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VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA PROPUESTA REGIONALIZADORA

Los procesos hacia el desarrollo descentralizado sostenible y de regionaliza-ción o conformación de regiones invocan la aplicación de una rigurosa estrategia de ordenamiento territorial (OT). Ello implica analizar los flujos poblacionales rural – urbanos, urbanos – urbanos y rurales – rurales, las redes de conexión vial entre los asentamientos y su relación con los mercados internos y externos, la conformación de centros urbanos emergentes que operen como «polos» de modernización y prestación de servicios para sus propias poblaciones y también para sus entornos (ruralizados o no), así como la definición de Zonas de Especia-lización Productiva y de Zonas «Críticas» por los conflictos que pudieran arrastrar.

Este tipo de abordaje es particularmente útil porque facilita el reconocimiento de ámbitos económica, geográfica y socialmente diferenciados que requieren, consecuentemente, de interpretaciones particulares de la realidad y respuestas también diferenciadas. Esta formula supone diseñar «Tipologías» territoriales; para lo cual pueden considerarse la existencia (análisis estático) o la posibilidad futura (análisis dinámico) de contar con: recursos potenciales, flujos dinámicos de intercambio, cuencas adecuadamente administradas, adecuadas redes físicas de acceso a servicios y recursos naturales; resolución equitativa de conflictos vinculados al uso de recursos naturales y al resguardo del ambiente; situación geopolítica (fronteriza) favorable, reducidos niveles de pobreza ; eficiencia en la administración pública; etc.

Opciones metodológicas y estrategias en ese sentido se han venido traba-jando por la Dirección General de Ordenamiento Territorial del Ministerio del Ambiente (MINAM), traducidas en un Proyecto de Ley General de Ordenamiento Territorial. Aquí un aspecto clave radica en que la norma sea consistente con la visión del ordenamiento territorial del Plan Nacional de Regionalización, con las estrategias de descentralización y regionalización que viene trabajándose en el seno del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y en las políticas de desarrollo fronterizo que están siendo lideradas por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Un instrumento importante para abordar procesos normativos de ordenamiento territorial es el de la Zonificación Ecológica y Eco-nómica (ZEE). Otro que tiene la misma dirección es el de la Gestión Integrada de Cuencas.

En relación a lo arriba señalado, es posible proponer la siguiente tipología de ámbitos territoriales; en función de la cual debieran definirse estrategias de reordenamiento territorial y de regionalización:

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a) Ejes de articulación Internacional.

Se construyen principalmente en torno a los Proyectos de Integración Sudameri-cana (IIRSA) estimulados por el BID: Eje Bioceánico Multimodal del Norte (Paita-Sarameriza-Iquitos-Brasil); Eje Bioceánico del Centro (Lima-Tarma - La Merced – Oxapampa – Pucallpa - Brasil), Eje Bioceánico del Sur (Ilo – Moquegua - Puno/Cusco - Puerto Maldonado –Brasil - Bolivia). Eje Bioceánico del Centro (Lima – Cerro de Pasco – Ucayali – ciudades del Estado del Acre en el Brasil). Estos proyectos inducen el fortalecimiento de los puertos de enlace hacia el Pacifico: Paita, El Callao, Matarani, Talara, Bayobar, Pisco, Marcona; cuyos formatos de gestión (administración directa de ENAPU, o concesiones a empresas) están en debate.

Es recomendable considerar los reales impactos económicos y ambienta-les de estos proyectos y su relación beneficio/costo, así como sus costos de oportunidad, dada la magnitud de las inversiones comprometidas. Pero también debiera analizarse la posición geopolítica de estas infraestructuras y de los recursos naturales con los cuales están asociados. Asimismo deberá mantenerse en el tablero del debate nacional el formato institucional de su administración, directa o concesionada a entidades privadas, nacionales y/o extrajeras. Es el caso, por ejemplo, del puerto de Paita como un Hub portuario competitivo con el Puerto de Manta en el Ecuador; y el caso de la disponibilidad del gas para su derivación esencial a los usuarios nacionales, como debiera ser, o transigir a favor del abastecimiento ajeno, no importa si se trata de Chile, México o USA.

b) Ejes y Circuitos de integración vertical y horizontal al interior del país.

Expresados por la Carretera Panamericana, la Carretera Fernando Be-laúnde (ex Marginal de la selva), la Carretera Longitudinal de la Sierra (en perspectiva), el proyecto del Ferrocarril Nor Andino (también en perspectiva, promovido tanto por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones como por la Junta de Coordinación Interregional – INTERNOR), la Carretera Central; Ferrocarriles del Sur y del Centro y la Carretera Pisco – Ayacucho; Carretera Chimbote – Huallanca; entre otras.

En el caso de la «Región Piloto» o Mancomunidad Regional compuesta por La Libertad, Amazonas y San Martín, los proyectos viales articuladores en esa dimensión son las carreteras Juanjui – Salaverry; Tocache – Tayabamba, Bolivar – Chachapoyas, Omnia – Soritor y Salaverry – Bolivar – Balsas – Corral Quemado – Sarameriza.

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En cuanto a los Circuitos de intercambio al nivel interprovincial o interdistrital, esto se basan en conglomerados Urbanos de Segundo Orden: Puno-Juliaca; Piura-Paita, Chocope – Ascope – Cascas y Huaura – Sayán - Churín; entre muchos otros. A esta línea también pueden adscribirse circuitos basados en el aprovechamiento competitivo de potencialidades turísticas, como es el caso del denominado «Circuito Turístico Sur Altiplano» que se define por los puntos focales de Paracas – Nazca – Abancay – Cusco –Machu Picchu – Choquequirao - Reserva del Manu - Tambopata - Lago Titicaca - Cañón del Colca - Arequipa. Obviamente estos amplios circuitos se tratarán por segmentos (sub circuitos), según su prioridad basada en la demanda (actual y potencial) y en las facilidades de acceso físico y servicios.

c) Zonas con altos índices de pobreza, con secuelas del conflicto interno de los años 80‘ y 90‘ e influenciadas por el narcotráfico.

En base a los Índices de Desarrollo Humano construidos por el PNUD y a los Mapas de Pobreza del FONCODES, se ha determinado que las poblaciones mas empobrecidas incluyen a un amplio espectro de territorios de Apurimac, Huancavelica y Ayacucho.

Parte de las poblaciones rurales de estos Departamentos han sufrido en mayor medida los estragos de la guerra interna desatada por Sendero Lumi-noso en los años 80‘. Este evento provocó la emigración forzada de más de 600,000 personas y la muerte de alrededor de 70,000 personas. Los efectos o secuelas de este conflicto aún se perciben, lo cual valida el Plan de Re-paraciones individuales y colectivas a favor de los afectados. El Plan ha sido parcialmente cumplido. Debieran definirse por el Gobierno medidas dirigidas a su completamiento antes de finalizar el 2011, incluyendo la culminación en el 2010 del Registro de las personas, familias y comunidades afectadas y la reprogramación del Presupuesto de ese año.

El Gobierno ha lanzado a mediados del 2009 un Plan de Desarrollo Integral de los Pueblos Andinos (PDIPA)1 especialmente orientado a esos tres Departa-mentos, con dos argumentos centrales. El primero referido a sus altos índices de pobreza estructural, el segundo referido a sus actuales restricciones para implementar cadenas productivas competitivas y a su lejanía de mercados ampliados. Se ha previsto el establecimiento de un Fondo especial, con 58 millones de soles iniciales, para el financiamiento de proyectos auspiciados por Comunidades Campesinas y Gobiernos Regionales y Municipales invo-lucrados.

De otro lado, algunos territorios de Ayacucho y Junín, a los que se suman zonas de Quillabamba en el Cusco y de la Cuenca del Huallaga,

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están parcialmente afectados por el cultivo ilegal de la coca y por el nar-cotráfico, en una asociación con grupos armados que, en determinados casos, se consideran remanentes de Sendero Luminoso. Este escenario ha descompaginado las perspectivas de un proceso de desarrollo sano y socialmente maduro. Para afrontarlo se ha establecido un Plan de Desarrollo a ser aplicado en el ámbito del Valle del Río Apurimac y del Ene (VRAE), que ha sido periódicamente replanteado en la medida en que no ha mostrado suficiente efectividad.

En torno a este Plan, se han creado tres instancias institucionales importantes. La primera, aglutina a los Gobiernos Distritales y Provinciales involucrados. La segunda, está referida a las Mesas de Diálogo que tratan temas específicos, entre los cuales están la sustitución de los cultivos de la coca, la pacifica-ción, la seguridad ciudadana y la implementación de proyectos sociales. La tercera es la oficina ubicada en el Distrito de Pichari, de la Provincia de La Convención, y que está a cargo de un funcionario designado por el Gobierno Nacional para coordinar las acciones que, en el marco del Plan, efectúan las diferentes entidades públicas;

11 El Plan surge de los acuerdos concertados en la Mesa de Diálogo para el Desarrollo Integral de los Pueblos Andinos en Extrema Pobreza, que se conformó en base a la Resolución Suprema No. 135-PCM (27.7.2009); en la que participaron los 3 Presidentes Regionales, 6 representantes de Gobiernos Locales y 25 representantes de Comunidades Campesinas.

El Triangulo fatal

Lo resaltante de este tipo de zona es que en ella se interconectan tres fenómenos perversos, que hacen extremadamente difícil un tratamiento orgánico: a) pobreza y exclusión social, b) narcotráfico y violencia, c) secuelas de la guerra interna. Es, en ese sentido, un espacio que amerita una atención preferencial, que privilegie mecanismos de desarrollo social y económico, complementados con acciones de seguridad. Existe un Plan de Desarrollo especialmente dirigido a la Zona del Valle del Apurimac y el Ene (VRAE); el cual no logratodavía establecer una coherencia ni técnica ni administrativa.

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d) Zonas de Influencia de Proyectos Gasíferos, Mineros y Metalúrgicos.

Adscritas a una minería que ha venido contribuyendo hasta el 2008 con alrededor del 6% del PIB y con el 60% de las exportaciones. Más de la mitad del territorio nacional está mapeado por el Ministerio de Energía y Minas por permisos de exploración minera y gasífera; incluyendo territorios que comprometen reservas naturales protegidas y en muchas de las cuales viven comunidades nativas. Es el sector que le otorga uno de los más altos contenidos al modelo primario – exportador que soporta el Perú. Dieciséis Departamentos tienen perfiles mineros marcados.

A septiembre del 2009 más de 100 empresas estaban explorando po-tencialidades mineras en 270 grandes proyectos. Los prospectos actuales y potenciales más significativos está en Cajamarca (Yanacocha); Junín (Chinalco); Piura (Fosfatos de Bayovar, Rio Blanco Copper); Ilo (Southern); Ancash (Pierina y Antamina); Lima (Cajamarquilla); Cuzco y otros (Gas de Camisea); Apurimac (Las Bambas); Arequipa (Tía María). A mediados del 2008 los derechos mineros para exploración y explotación, cubrían más de 16 millones de hectáreas, equivalentes al 12.8% del territorio nacional12.

En estas zonas deben auspiciarse formas de convivencia entre la minería (especialmente aquella altamente contaminadora y utilitaria masiva de los recursos hídricos) y otras actividades económicas. La autorización o licencia de las Comunidades Nativas y Campesinas para convivir con proyectos mine-ros, petroleros o gasíferos deben ser un principio respetado, en el marco de las políticas de «Responsabilidad Social Empresarial» que asimilan interna-mente algunas empresas o que se acuerdan, en determinados casos, entre el Gobierno, la empresa y las Comunidades. En este sentido, es fundamental reconocer que las negociaciones en este sentido no son siempre equitativas,

Existen asimetrías evidentes por el poder económico que tienen las empre-sas para negociar, no solo frente a las Comunidades (carentes de capacidades suficientes para mostrar los impactos ambientales o sociales), sino que tam-bién del propio Gobierno. Se trata de definir la compatibilidad y la pertinencia de las concesiones mineras, gasíferas, carboníferas o petroleras, para la exploración y para la explotación, de los respectivos yacimientos, de manera planificada y en función del interés público. En determinadas circunstancias es posible la coexistencia de explotaciones de este tipo, con actividades agropecuarias o forestales y con la existencia de asentamientos humanos. Sin embargo, existirán casos en los cuales las explotaciones aludidas no deben ser admitidas. Así ocurre en la mayoría de los países desarrollados.

12 . Información tomada el INGEMMET, correspondiente a junio del 2008

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En resumen, si el emblema de la «Responsabilidad Social Empresarial» no se hace certero y justo; serán reiterativos los conflictos como el que se dieron en Bagua y en el Cerro Quilish y los que se mantienen activos en Yanacocha, Rio Blanco Copper (anteriormente Majaz) en Huancabamba (Piura) y La Oroya. En este caso, además, por el cuestionable incumplimiento de la Doe Run del Perú para culminar las inversiones establecidas en los respectivos Estudios de Impacto Ambiental que figuran en el contrato respectivo13. Debe anotarse, al respecto, que a noviembre del 2009, del total de los 284 conflictos sociales registrados por la Defensoría del Pueblo, 129 casos (49%) son de carácter socioambiental.

Es también fundamental establecer políticas especiales para el manejo de las miles de pequeñas empresas, la mayoría de ellas informales, que provocan graves deterioros ambientales, como es el caso de la minería del tipo «hormiga» en la Sierra de La Libertad y en Madre de Dios; donde, ade-más, priman la explotación del trabajo infantil y la desprotección social de los trabajadores.

En general se trata de zonas prioritarias también porque habiendo recibido importantes y crecientes recursos por la vía del canon, sobre canon y regalías, especialmente entre 1997 y el 2002; cuando ya se iniciaba el crecimiento fuerte de la producción e exportación de los principales minerales, tal como se denota en el siguiente cuadro, aún no se ven suficientes impactos sociales en los te-rritorios involucrados. La crisis de precios y la caída de la demanda mundial de los minerales después del 2004 (excepto el del oro) determinarán una reducción de esas aportaciones desde mediados del 2009 hacia delante; aun cuando el MEM presume una recomposición positiva hacia fines del 2010.

El resultado se traducirá en recortes de esas fuentes financieras y el replie-gue de inversiones para el desarrollo regional y local. Se ha estimado que en el 2010 se percibirán unos 1,200 millones de nuevos soles menos por concepto de canon minero14.

13 A fines de enero del 2010 la empresa no había logrado negociar el financiamiento para continuar con sus operaciones, lo que arrastra no solamente la continuación de su parálisis, sino que tam-bién la cobertura de los fondos requeridos para culminar el PAMA.

14 Análisis del Grupo Propuesta Ciudadana

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EVOLUCIÓN DEL CANON MINERO 1997 - 2002(en millones de soles corrientes)

1997 111 2003 2861988 169 2004 4511999 87 2005 8992000 55 2006 1,7462001 81 2007 4,2542002 116 2008 4,435

Fuente: MEM, MEF. Nota: el 10% se deriva a los Gobiernos de los distritos donde se explota el recurso, El 25% se

distribuye entre los Gobiernos Distritales y Provinciales de la zona donde se explota el recurso. El 40% les corresponde a los Gobiernos Distritales y provinciales del departamento o departamentos donde se explota el recurso. El 25% se entrega a los Gobiernos Regionales, los que destinan el 20% del monto recibido a las universidades públicas del Departamento

Una mengua adicional de los recursos autonómicos viene ocurriendo y seguirá ocurriendo con los fondos derivados de las Regalías Mineras que se bloquean en los casos de empresas mineras que han sido beneficiadas con la suspensión de sus correspondientes pagos en mérito a los contratos amparados por cláusulas de estabilidad tributaria.

En este sentido puede tomarse el caso de Antamina, que ha planteado al Gobierno Nacional y al Gobierno Regional de Ancash ejecutar inversiones (rein-versión) por el orden de US $ 900 millones entre fines del 2009 y el 2013, con cargo a sus Impuestos a la Renta. Esta figura implica que se dejarían de cobrar US $ 270 millones en total; por lo tanto el Gobierno Regional de Ancash dejaría de percibir US $ 135 millones (que corresponden al 50% de las Impuestos a la Renta)15. La cuestión de fondo es que, en rigor, la Empresa no necesitaría apelar a esa detracción considerando que ha percibido más de US $ 6,420 millones de utilidades netas entre el 2005 y el 200916.

15 Un caso equivalente es el de Cerro Verde, que en función de la estabilidad tributaria que el Go-bierno le ha concedido, ha reinvertido con cargo a sus utilidades sin pagar el Impuesto a la Renta; con lo cual se dejó de percibir US $ 240 millones.

16 Tomado de un artículo de José de Echave, aparecido en la Columna «Actualidad Económica» del diario La República el 12.1.2010.

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a) Zonas Fronterizas.

Involucradas por Acuerdos de Paz, Convenios de Integración o equivalentes; en Tumbes, Amazonas, Piura, Tacna, Loreto, Puno. Dos ejemplos pueden ser convocados. Primeramente, el tratamiento ya antiguo del Proyecto hidroener-gético Puyango – Tumbes. En segundo lugar, los alcances y resultados del acuerdo entre Bolivia y Perú para el manejo integrado y sostenible de la Cuenca del Tititicaca.

El desarrollo de estas zonas tiene un alto ingrediente geopolítico que en algunos casos mantiene latente desacuerdos fronterizos o tratamientos no equitativos en la concesión de visas o permisos para introducir mercancías en países vecinos, por ejemplo. En tal sentido, El Consejo Nacional de de Desarrollo de Fronteras (CNDF), de nivel viceministerial, ha elaborado las «Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos 2007-2021», que ha venido funcionando como la plataforma operativa para la realización de acciones vinculadas al tratamiento de proyectos de común interés internacional – fronterizo; dándole una alto contenido prioritario al desarrollo de localidades, distritos y comunidades tradicionalmente excluidas social y económicamente, y donde también ha sido extremadamente precaria la presencia del Estado.

Para el caso de la articulación Perú – Ecuador, en el marco del Acuerdo de Paz, suscrito en Brasilia el 26 de octubre de 1998, siguen pendientes la construcción, mejoramiento, ampliación y/o mantenimiento de varios ejes via-les. Entre ellos: los tramos Sullana – Alamor; Sullana – La Tina, Loja – Macará; Loja – Sarameriza, Desvío – El Ciruelo – Puente Tamboraza - Chamaya – El Reposo – Duran (en el lado peruano); el tramo vial Méndez – Yaupi – Borja – Sarameriza; y el tramo El Salado – Lentaj - Sevilla de Oro (en el lado ecuatoria-no). En ese mismo contexto, los Presidentes de los Gobiernos Regionales de Tumbes y Piura y los Prefectos Ecuatorianos de las Provincias de Azuay y de Loja suscribieron, a mediados del 2009, una agenda de trabajo para impulsar la integración binacional a través de diversos proyectos relacionados con el desarrollo rural, la vialidad, la apertura de fronteras y el manejo ambiental.

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Política Comunitaria Andina.

«Constituyen fines de la política comunitaria andina, entre otros, los siguientes; a) desarrollo la complementariedad de las economías andinas en sus zonas de integración fronteriza a partir del aprovechamiento de las respectivas ventajas comparativas; b) contribuir al desarrollo social y económico de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), y c) consolidar la integración subregional y coadyuvar a su proyección regional».

(Tomado del item 1.18 «Política Comunitaria Andina para la Integración y el Desarrollo Fronterizo», de las Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos»; elaboradas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).

f) Zonas de programación definidas por Cuencas y Grandes Proyectos Hi-droenergéticos

El potencial hidroeléctrico es la mayor fuente de energía comercial con que cuenta el Perú. Su importancia para el desarrollo y el reordenamiento económi-co del territorio es fundamental y debiera ser seriamente abordado como una Política de Estado, conjuntamente con otras fuentes energéticas (gas, petróleo), para configurar la matriz energética del país hacia el largo plazo, privilegiando los requerimientos domésticos, mineros e industriales internos.

Las cuencas son referentes para el uso racional e integrado de sus diferentes usos (agrícola, domestico, industrial, minero), y en sus tres escalones clási-cos: alta, media y baja. De otro lado, son entidades territoriales que pueden sustentar procesos de regionalización. Para esos efectos, deben definirse las mejores opciones para la gerencia integrada de las Cuencas, en base de las políticas de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), adscrita al Ministerio de Agricultura; y también de los Consejos Regionales o Locales de Agua (Consejos de Cuencas) y de las Juntas de Regantes.

Un asunto crucial aquí descanse en el hecho de que el desempeño práctico de los «Consejos de Cuenca», no está suficientemente regla-mentado17, lo cual genera algunos conflictos entre los usuarios de las aguas (particularmente en el sector agropecuario). Entre los ajustes posibles está el reforzamiento de sus jerarquías institucionales y la disponibilidad de re-cursos financieros y técnicos que les permita realizar una eficiente gestión. La carencia generalizada de ambos recursos ha determinado que la mayo-ría de los Consejos de Cuenca operen de manera restringida. La cuestión crítica radica en como maximizar el uso de las fuentes de agua que pueden alimentar plantas generadoras de energía, aprovechando el amplio espectro de lagunas en las serranías y las disponibilidades de los estocks hídricos en la vertiente Amazónica.

En este caso es fundamental tener en cuenta que se trata de centrales de baja caída que requieren de grandes caudales; lo cual implica la construc-

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ción de grandes represas y la cobertura de extensas superficies que pueden afectar seriamente la biodiversidad de las áreas involucradas, así como el

desplazamiento forzado de poblaciones lugareñas18

Consecuentemente, deberá identificarse la forma de manejar adecuada y equitativamente los conflictos por el uso de las aguas y el manejo de las tierras; tal como viene ocurriendo en los casos de Arequipa y Cusco e Ica y Huancavelica.

Un caso especial en torno a este tipo de emprendimientos es el referido a la construcción de la Hidroeléctrica de Inambarí, en el marco de la es-trategia de integración energética entre elPerú y Brasil. El Proyecto afecta directamente a zonas de Cusco, Puno y Madre de Dios.

Para empezar, la cuestión pasa por definir la carga energética que benefi-ciará al Brasil (prácticamente toda a favor del Estado de Acre); considerando que el agua está en la vertiente peruana. En segundo lugar, el problema aparece cuando presa, que cubriría unas 40,000 hectáreas, implicaría la afectación de del Parque Natural Bahuaja Sonene y el desplazamiento forzado de mas de 40 Comunidades hacia lugares que no se han precisado por la empresa brasilera Egasur, encargada del proyecto. El conflicto es evidente y no sería muy difícil intuir que, tal como vienen funcionando las negociaciones, el proyecto se implementará de todos modos pese al daño social y ambiental resultante.

Es pertinente acotar tres datos referenciales sobre este asunto. El prime-ro: existen 5 grandes cuencas, dentro de las que destacan las cuencas del Titicaca y del Amazonas, y 159 cuencas entre medianas y pequeñas que son definidas como «Unidades Hidrográficas». El segundo: se mantiene la discu-sión sobre como definir la conducción multisectorial de los sistemas hídricos en general y de las cuencas en particular. El tercero: en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se están realizando análisis para tomar a las cuencas ámbitos coherentes para fines de planificación del desarrollo, en el marco de los cuales se construirán sus respectivos Índices de Desarrollo Humano, con datos del 2007 (INEI).

17 Ley No. 29338, Ley de Recursos Hídricos.18 El Consejo Nacional del Colegio de Ingenieros del Perú dispone de un conjunto de análisis téc-

nicos, sociales, ambientales y geopolíticos sobre la importancia del potencial hidroeléctrico del Perú. Un acercamiento esquemático de esos aportes aparece en un comunicado publicado el 8.12.2009 en el diario La República.

19 Varios reportes sobre el perfil inicial de este proyecto indican que el uso de canales abiertos en lugar de tuberías, representa una desventaja tanto técnica (evaporación del agua), como técnico – financiera (costos relacionados con la protección superficial de los canales y con su manteni-miento).

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En este perfil geoeconómico deben tratarse con un elevado rigor económi-co, social y técnico los grandes proyectos de riego y generación energética, particularmente ubicados en la Costa: CHAVIMOCHIC; Jequetepeque-Zaña; Olmos19, Majes-Sihuas II y el Proyecto Especial Chinecas (donde se involucran a las cuencas de los ríos Santa, Nepeña, Casma y Sechín). Aquí es pertinen-te considerar el balance integral de los beneficios y costos de por ejemplo la represa de Angostura ligada al Proyecto Majes – Sihuas y la represa de Inambarí que inundaría tierras comunales en producción, en el Cusco Varios de los grandes proyectos señalados están asociados a productos no tradicio-nales de exportación (uvas, espárragos, mangos, piquillo) que, en general, equieren ocupar amplios terrenos, que aplican tecnologías avanzadas y que disponen de fuertes capitales; por lo cual están excluidos medianos o pequeños agricultores.

El hecho de que la mayoría de estos grandes proyectos hidroenergéticos insumen grandes superficies cultivables ganadas a tierras eriazas y desér-ticas, en virtud de millonarias inversiones públicas, y que en ese marco las empresas involucradas son también poseedoras de amplias superficies (arriba de las 1,000 hectáreas), debe conducir a revalorizar esa lógica que reinstala un proceso de latifundización. Quizá el Proyecto de San Lorenzo en Piura y la Fase inicial del Proyecto Majes en Arequipa se escapan a esta situación.

En efecto, tal como se muestra en el siguiente cuadro, 11 empresas del Proyecto CHAVIMOCHIC, que incluye la ampliación de los valles de Chao, Virú, Moche y Chicama; en el Departamento de La Libertad, retienen 36.9 millones de hectáreas, que representan el 84% del total de su área. Algunas de las empresas consignadas estarían negociando la compra de tierras del Proyecto Olmos en Lambayeque, que implica unas 40,000 hectáreas ganadas al desierto.

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Empresas Área Bruta Porcentaje (Hectáreas)Camposol S. A 9,179.52 20.9Compañía Minera San Simón S.A. 6,185.02 14.1El Rocío S.A. 4,901.17 11.2Empresa Agroindustrial Laredo 3,789.69 8.6Rego Corporation 3,778.36 8.6Green Perú S.A. 1,659.61 3.8Danper Trujillo S.A. 1,640.04 3.7Morava S.A. 1,622.07 3.7Sociedad Agrícola Virú S.A. 1,502.89 3.4Ugáz de La Torre Ugarte Manuel 1,347.38 3.1Cefer Agrícola Chavimochic 1,304.23 3.0Sub Total 36,909.98 84.1Total del Área del Proyecto 43,870.28 100.0

Fuente: Proyecto Especial CHAVIMOCHIC. Tomado de La Revista Agraria Año 10, No. 1007, de mayo del 2009.

AMPLIACIÓN DE LA FRONTERA AGRÍCOLA DEL PROYECTO CHAVIMOCHIC (1994 – 2006)

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Una apreciación genérica de este hecho es el desplazamiento de media-nos y pequeños agricultores y la concentración del poder en pocas firmas que disponen de financiamiento.

Dado sus engranajes con mercados externos, no siempre son empresas cuya «visión» Corporativa se corresponda con el desarrollo regional, aun cuando generen empleos con estandares salariales más altos que el promedio.

El debate sobre las escalas o tamaños de suelos para hacer confiables los emprendimientos en la agricultura no se agota con la posición abso-luta de considerar como imprescindible el contar con superficies “gran-des”. Existen análisis de casos y opciones conceptuales que muestran la potencialidad y la pertinencia de operar con escalas «pequeñas» para producir competitivamente bienes agropecuarios, no solo para responder al consumo interno y a la seguridad alimentaria de los campesinos, sino que incluso, en ciertos casos, para exportar.

En efecto, tal como lo señalan algunos especialistas del Banco Mundial, bajo ciertas condiciones de soporte técnico y financiero, pero también de asociatividad, los pequeños agricultores pueden generar cosechas o crian-zas con eficiencia para escenarios como el peruano. El argumento es que los pequeños agricultores o criadores se apropian muy personalmente de sus trabajos porque de ellos depende la supervivencia familiar y porque, de otro lado, sus hijos y esposas también participan empeñosamente para hacer productivas sus chacras o pastizales. Dicho en otros términos: la agricultura familiar, particularmente cuando opera bajo modos cooperativos, puede operar eficientemente.

En este espectro, el mercado ayuda a configurar progresivamente conductas competitivas, pero es fundamental el apoyo de políticas públi-cas y fondos subsidiados provenientes del Estado; tal como ocurre, por ejemplo, con el Programa «Sierra Exportadora» y que también funciona en una amplia gama de países emergentes (India, China) pero también en varios países Europeos.

g) Lima Metropolitana.

Visualizada como un espacio que, por su posición económica y de servicios, dominante, así como por su densidad demográfica y el punto donde se anida el poder, amerita un tratamiento especial. Lamentablemente, las adminis-traciones Municipales Metropolitanas, han apostado por un enfoque urbano cerrado a su propio entorno, no obstante que en lo formal constituyen una Región Especial. De hecho, los planes, programas y proyectos fundamentales auspiciados para mejorar el ordenamiento territorial y los servicios públicos en Lima Metropolitana han sido canalizados formalmente a través de la

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Alcaldía Metropolitana y no del Gobierno Metropolitano, lo cual en la práctica es admisible porque finalmente el ámbito jurisdiccional es el mismo.

Un asunto importante en esta mirada sobre Lima Metropolitana es el de la duplicación y conflictividad que ocurre cuando se trata de servicios o infraes-tructuras que son atendidos tanto por la Municipalidad Metropolitana como por la Municipalidad de El Callao y el Gobierno Regional de El Callao. Aquí ocurre una doble paradoja, ya que también El Callao es el mismo ámbito donde actúan paralelamente la Municipalidad y el Gobierno Regional de El Callao. Se trata de una división artificiosa que implica costos innecesarios, por lo cual debiera recurrirse a una sola Administración Especial, como ocurre con el Distrito Federal en México.

En el cuadro 2 que aparece en uno de los anexos se sintetiza la cobertura te-rritorial básica y algunos de los proyectos que alimentan los Circuitos y Ejes de Desarrollo postulados en ese Plan.

Un reciente ensayo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)20, propone una tipología regional interesante, basada en los cambios ha-bidos en el Producto Interno Bruto (PIB) y en el Producto Interno Bruto Percápita (PIBPC). A partir del comportamiento de estos valores en los países analizados (Chile, Colombia, Perú); se postulan cuatro tipos de territorios:

a) Territorios «Ganadores».

Son aquellos cuyos PIB y PIBPC han crecido por encima de la media na-cional y que tienen un mayor rendimiento económico frente a los procesos de globalización.

b) Territorios «Convergentes».

Son los que también tienen un crecimiento de su PIB mayor que la media nacional; pero un PIBPC inferior a esa media. Son regiones más pobres que otras pero que muestran una buena dinámica de crecimiento y «convergencia» en el sentido de avanzar y alcanzar a las regiones «Ganadoras». Según la CEPAL, Cajamarca sería un territorio de este tipo, en el contexto de su desenvolvimiento durante el periodo 1994 – 2001; dado que tuvo una expansión media del 7.8% anual, mayor que la media nacional; y un PIBPC del 6.5% anual que fue inferior al de la media nacional. El sector de arrastre de la economía cajamarquina ha sido (y sigue siendo) la minería aurífera (Yanacocha), que pasó de re-presentar un 11.7% del valor agregado en 1994, al 34.7% en el 2001.

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c) Territorios «Estancados».

Son los que tienen un crecimiento del PIB y también del PIBPC inferiores a las respectivas medias nacionales; tienen mayores grados de pobreza y tiende a permanecer en esa situación si no se les aplica políticas correctivas fundamentales.

d) Territorios «Declinantes».

Son aquellos cuyo PIB es superior a la media nacional, pero que tienen PIBPC superior a la media nacional. Se asume que son territorios que han tenido buenos desempeños económicos pero que han caido a situaciones retractivas que ponen en riesgo su mejor situación relativa, con respecto a los calificados como «Estancados».

20 «Economía y Territorio en América Latina y el Caribe. Desigualdades y Políticas». Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL): Santiago, Chile. Marzo del 2009.

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Reordenamiento económico del territorio- Esquematización.

La Región es la bisagra política y programática entre la gestión nacional y local (municipal, Provincial) del desarrollo. Se justifica por las «economías de «escala» y ventajas acumulativas que dispone. El reordenamiento económico del territorio es la plataforma funcional de los procesos de regionalización.

Es en ese contexto, que son elementos operativos del reordenamiento económico territorial, los ejes o circuitos de desarrollo, las cuencas, las infraestructuras viales y energéticas, pero también el armazón de un tejido priorizado de ciudades conectadas con sus entornos rurales. De otro lado, el uso eficiente y competitivo de los recursos potenciales actúa como un vector clave para apuntalar las plataformas productivas regionales

Reordenamiento Territorial y Políticas Regionales

«Por varias razones, el ordenamiento territorial merece una especial atención dentro de (la) nueva generación de de políticas regionales. En términos institucionales y políticos, tiene un papel destacado por haber suplido, en cierta medida la ausencia o desaparición de las políticas regionales convencionales». «En términos conceptuales aportó criterios como el de la sostenibilidad, para entre otros propósitos, resolver el problema de la necesaria integración de de las múltiples políticas públicas para el desarrollo, que a veces tienen (un) carácter parcial y muy especializado. Como resultado, hoy se cuenta con un importante arsenal legislativo, institucional y político y de instrumentos de intervención que constituyen un aporte novedoso al tratamiento tradicional del desarrollo regional».

(Tomado de «Economía y Territorio en América Latina y el Caribe. Desigualdades y políticas». Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL. Santiago, Chile; marzo del 2009)

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VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y LECCIONES DE LA EXPERIENCIA

El Perú ha tenido, por lo menos en Latinoamérica, una de las más variadas experimentaciones en procesos de descentralización, regionalización, ordena-miento territorial y planeamiento del desarrollo en espacios subnacionales.

La mayoría de las propuestas han tenido incompetencias de origen y otras han quedado derrotadas en el camino precisamente por las costras centralistas en la estructura del Estado y en la plataforma económica; pero también en administraciones ineficientes. Sin embargo, en ciertos aspectos han represen-tado avances parciales que podrán considerarse para la formulación de una estrategia más idónea e integradora en los próximos años. En tal sentido, de-berían evaluar las experiencias anteriores, rescatando sus aportes y anulando sus incompetencias.

Veamos algunos de los esfuerzos suscitados en el país, en las últimas dé-cadas:

a) El establecimiento de las Juntas Departamentales de Obras Públicas (en los 60’); hasta la conformación de los Consejos Transitorios de Administración Regional (Departamental) en el periodo 1992 - 2002; pasando por las Cor-poraciones Departamentales de Desarrollo (CORDES) y por los Organismos Departamentales de Desarrollo (ORDES) en los años 70‘ y 80‘; abrieron caminos nuevos en términos de elevar las autonomías económicas y polí-ticas de las administraciones Departamentales clásicas. Sin embargo, se mantuvieron su dependencia umbilical con el Gobierno Nacional, a través, en cierto momento, del Ministerio de la Presidencia.

b) En 1989 se dispone la creación de 12 Regiones en base a la fusión de Departamentos contiguos. En el Norte, por ejemplo, una de las Regiones, la denominada «Región Grau», integraba a los Departamentos de Piura y Tumbes. Este ensayo se quebró en 1992, cuando el Gobierno de entonces

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reconstituye el esquema Departamental de gestión a través de los deno-minados «Consejos Transitorios de Administración Regional» (CTAR) de escala realmente departamental; supuestamente como un paso previo a otra nueva regionalización interdepartamental, cosa que no ha ocurrido.

c) En términos de Programas Integrados de Desarrollo al nivel subnacional han habido importantes esfuerzos en Cajamarca (Proyecto PRODESCA con la cooperación Belga, entre los 70’y los 80’); en algunas Zonas Altinas del Cuzco (Proyecto PRODERM, con la cooperación Holandesa; en los 80’); en algunos valles de Huánuco, Pasco y Junín (Proyecto de Desarrollo Rural Integrado del Pichis – Palcazu); Programas de Inversión Microrregional en más de 20 Zonas de la Sierra entre 1985 y 1990 auspiciados por el Instituto Nacional de Planificación. Prácticamente todos estos esfuerzos se desmontaron muy pronto por la falta de sus sostenibilidades políticas, financieras y también técnicas. Al respecto, quizá faltó asumir una lógica de planeamiento del tipo que se esquematiza en el cuadro 4 que aparece al final de este ensayo.

d) En esté mismo sentido, deben comprenderse a los Planes de Inversión en alrededor de 12 «Zonas de Acción Concentrada» (ZAC) en varias provincias de Junín, Ayacucho, Apurimac y Huancavelica, impulsados por el Programa de Apoyo al Repoblamiento y Zonas de Emergencia (PAR), entre fines de 1995 y fines de 1999. Tuvieron inicialmente una visión formal de integrali-dad, sostenibilidad y participación que infelizmente no pudo prosperar. La emergencia, la rehabilitación, las escalas extremadamente pequeñas de sus territorios «Objetivo» y la focalización de las acciones en determinados grupos sociales; así como la fragilidad de los procesos de reasentamiento y una carencia de soporte económico y político, los mantuvieron en una posición de marginalidad hasta que finalmente se desarmaron.

e) Por el lado empresarial, las Sociedades Agrícolas de Interés Social (SAIS) en actual desmontaje y los Programas de articulación Zonal de los Proyectos de Propiedad Social estimulados por el Gobierno Militar de fines de los 70‘ , que ya cerraron, tuvieron una connotación regional. De hecho, las SAIS Pachacutec y Tupac Amaru, con sedes en la Sierra Central, tenían ámbitos

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de influencia directa en la Sierra, en la Ceja de Selva y en la Costa. En ambos casos se combinaban estilos de gestión propios de las Comunidades Indígenas tradicionales con la lógica empresarial de los grandes fundos (haciendas) ganaderos expropiados durante la Reforma Agraria de los 70‘.

Una asimetría de origen entre el esquema empresarial de las grandes ha-ciendas expropiadas y la extrema fragmentación de la propiedad o usufructo de las tierras agropecuarias comunales; además de una gerencia realmente precaria fueron, entre otras causas, las determinantes del deterioro radical de esta opción empresarial – comunal.

f) Una situación semejante es la que se ha venido desenvolviendo con las Cooperativas Azucareras (Casagrande, Tuman, Cayaltí, entre ellas) establecidas también en el periodo de la Reforma Agraria de Velasco Alvarado, y que están en proceso de privatización.

g) Los Planes de Gestión Urbano – Regional de Inversiones (GURI), que se formularon en una versión preliminar durante el periodo 1995 a. 2000, en la Dirección de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo implicó una importante movilización de profesionales que establecieron sis-temas de ordenamiento territorial que aún cuando tuvieron un cierto sesgo urbanístico y una mirada espacial casi circunscrita a los Departamentos, señalaron las tendencias y las perspectivas de procesos de articulación territorial para ese momento.

Aquí cabe comentar que el Gobierno de entonces bloqueó finalmente la posibilidad de utilizar a los GURI como referentes para un planteo de reor-denamiento territorial; ciertamente porque al final de cuentas no creía en la planificación, entendía que este instrumento era un obstáculo para su gestión sin parámetros ni control.

h) El esquema de los Gobiernos Regionales (Departamentales) que se ha

establecido desde el 2002 amparan una mejora de las autonomías y son estructuras previas a la conformación de verdaderas regiones en el sentido de sus coberturas supradepartamentales.

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El referéndum convocado el 25 de octubre del 2005 pretendió establecer cinco Regiones que incluían a 16 Departamentos, el cual tuvo una res-puesta negativa, tal como se ha señalado anteriormente. Este experimento es ciertamente el más inmediato para capturar aquellos factores que provocaron su desenlace y, en consecuencia, tenerlos a la mano cuando se trate de reimpulsar los procesos de regionalización y, en particular, cuando se plantee las estrategias del Plan Nacional de Regionalización, en actual proceso de formulación.

Lo que cabe agregar aquí es la serie de testimonios de lideres públicos y privados entrevistados en diferentes lugares del país, durante el 2009, en el sentido de que o no conocen suficientemente los alcances esenciales de una apuesta regionalizadora, o muestran una aversión cultural a cualquier unión política territorial, en parte por las secuelas del Referendum del 2005, o simple-mente no están motivados por el tema21.

21 Encuestas sobre el tema de la regionalización, realizadas en 9 Departamentos, por equipos organizados y monitoreados por USAID/PERÚ ProDescentralización, a mediados del 2009.

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VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL PATRÓN ECONÓMICO

Convocar una real descentralización del aparato económico, de un lado, y del poder decisionario y de los recursos que históricamente han acumulado las cúpulas de los diferentes estamentos del Estado, de otro lado, constituye, sin duda, uno de los desafíos mas grandes para quienes abogan por un país liberado de los estigmas más agudos del subdesarrollo.

Satisfacer ese reto implica encontrar una formula social y política suficien-temente consensuada que permita acomodar la estructura del Estado a los enfoques del desarrollo humano, en su versión más amplia; es decir cuando este se pone al servicio de las demandas e intereses de las mayorías, brindando equitativamente oportunidades de bienestar y democracia plena a las personas o grupos concretos. La solución operativa a este desafío aparece por el lado de cómo se regentan fluidamente, con eficacia y eficiencia, por cada instancia de gobierno, los servicios públicos que se le demandan o las iniciativas para impulsar procesos de desarrollo socioeconómico.

Los diferentes flancos de incompetencia en la gestión pública y los enfoques montados en un modelo de libre mercado han provocado una fuerte corriente de opinión orientada a reducir las funciones del Estado y, consecuentemente, achicarlo incluso en sus instituciones y en su masa burocrática. Esta percepción es certera en cuanto a los mecanismos obsoletos de gestión, de deben revertirse a través de medidas básicamente administrativas; pero, paradójicamente, es equivoca en lo que respecta a la presencia real y activa del Estado, al menos en determinados sectores y territorios. Y es en este último sentido que el Es-tado es minúsculo y declinante en áreas o localidades alejadas de los centros urbanos emergentes, particularmente en la sierra y en la selva. Allí el Estado apenas se manifiesta mediante una escuela multigrado, una Posta Médica y, quizá, un Juzgado de Paz; todos precariamente equipados y con un nivel de calidad muy bajo.

La crisis económica y financiera global, con sus efectos perniciosos y des-equilibrantes de los mercados, aún en aquellos países que aparecían como detentadores de enormes fortalezas económicas, como USA en primer término, cambia fuertemente los escenarios y admite la necesidad de otorgarle al Estado

22 PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2009; «Por una Densidad del Estado al Servicio de la Gente «. Lima marzo del 2010.

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un mayor protagonismo, a partir del reforzamiento de su capacidad reguladora sobre el origen y el destino de los recursos para inversión o especulación. Si en USA y varios de los países europeos no hubiesen habido «salvatajes finan-cieros» con fondos públicos; seguramente estaríamos envueltos un huracán de desastres gigantescos. Nadie ha cuestionado esta intervención Estatal ni tampoco el establecimiento de medidas regulatorias públicas para evitar que el aparato empresarial recurra a conductas que afecten negativamente a los consumidores y a las respectivas plataformas fiscales.

En consecuencia, tal como se señala en el último Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD22, el Estado en general y el Gobierno en particular son poco «densos» en esos ámbitos y localidades. Por lo tanto ambas categorías institu-cionales requerirían reforzarse para cumplir con su misión de impulsar proceso de desarrollo y, en ese entorno, brindar servicios de calidad, con oportunidad y sostenibilidad.

En la práctica, una convocatoria en esas direcciones ha venido adherida a una serie no suficientemente orgánica de medidas puntuales y no siempre conectadas con el fondo de un modelo de Estado descentralizado. En efecto, se vienen transfiriendo atribuciones23 del Gobierno Nacional a los Gobiernos Descentralizados, Regionales y Municipales dentro de un mismo esquema fundamentalmente vertical y excesivamente sectorizado, donde la perspectiva territorial se pierde y donde paradójicamente muchas de las atribuciones siguen siendo duplicativas o conflictivas cuando se tratan de implementar en cada instancia.

23 Hacia el cuarto trimestre del 2009 se había cumplido con transferir a los gobiernos Regionales prácticamente el 95% de las 185 atribuciones delegables por los sectores ministeriales y Organis-mos Públicos Descentralizados. Sin embargo, estas no han sido acompañadas con trasferencias suficientes de recursos y capacidades técnicas, logísticas y financieras.

24 Que serían 18 si se aprueba la creación del Ministerio de Cultura, tal como ha sido anunciado por la Presidencia de la República a fines de octubre del 2009.

25 Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, RENIEC; Consejo Nacional de la Magistratura, Tribunal Constitucional, Ministerio Publico – Fiscalía de la Nación, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República, Superintendencia de Banca y Seguros; Banco Central de Reserva.

26 El CEPLAN, desde su primer origen en el 2005 (con una reingeniería institucional en el 2008) hasta la fecha ha tenido un perfil frágil; no ha contado con el soporte político que debiera y su presupuesto operativo (del orden de los 3 millones de soles en el 2009, con la expectativa de triplicar esa cifra en el 2010), plantea la preocupación de si el Sistema de Planeamiento Estratégico será asumido como un real instrumento orientador del desarrollo nacional.

27 A octubre del 2009 se habían conformado tres Juntas de coordinación Interregional; una en el Norte– INTERNOR, que agrupa a 8 Regiones Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Ancash, Amazonas, San Martín y Cajamarca); otra en la Amazonía– CIAM, que agrupa a 5 Regiones Lo-reto, Madre de Dios, Amazonas, San Martín, Ucayali); y la tercera afincada en la zona central y sur del país – CENSUR, que agrupa a 8 Regiones (Pasco, Ayacucho, Apurimac, Huancavelica, Ica, Lima Provincias, Huánuco y Junín).

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Es más, la propia arquitectura orgánica del Estado en General y del Poder Ejecutivo en particular, con sus 17 Ministerios24, sus decenas de Proyectos o Programas Especiales, sus 56 Organismos Públicos Descentralizados (OPD) y sus 10 Organismos Constitucionales Autónomos»25, conforman una maraña difícil de desenredar; en función de la cual tienen que moverse con mucha maña y paciencia tanto los funcionarios regionales y locales como el público usuario y las organizaciones civiles.

Y obviamente todos estos reflejos carenciales se explican porque aún no se dispone del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional 2010 – 2021, compro-metido por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)26 y, de otra parte, porque las directrices derivadas del Programa de Modernización y Descentralización del Estado, piloteado por la Presidencia del Consejo de Ministros, siguen pendientes.

En ese escenario no es fácil armar superestructuras eficientes de los Go-biernos Regionales – Departamentales ni Municipales. El problema se hace más agudo cuando están en curso integraciones económicas territoriales en la modalidad de las denominadas Juntas de Coordinación Regionales27 e incluso la modalidad de conformación de una Región efectiva conformada por los Gobier-nos Regionales – Departamentales de Huánuco, Ucayali y Ancash. Así mismo, está en curso el fortalecimiento de la Región Piloto originalmente conformada por los Gobiernos Regionales de Amazonas y San Martín y que a inicios del 2010 se está coordinando para unir al Gobierno Regional de La Libertad, con una nueva personería jurídica: «Mancomunidad Regional».

Frente a estos escenarios, la pregunta surge de inmediato: ¿cómo se articu-larán las gestiones, las funciones, los proyectos y los planes de desarrollo del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales reales (en principio a partir de la sumatoria de Departamentos), de las Juntas de Coordinación Interregionales, de las Mancomunidades Regionales, de los Gobiernos Regionales – Departa-mentales, de los Gobiernos Provinciales, de los Gobiernos Distritales y de los Gobiernos de Centros Poblados?.

De otro lado, el tema implica definir claramente la rectoría o liderazgo institucio-nal en la gestión pública, especialmente en su dimensión transversal o multisec-torial. Por ejemplo, ¿que entidad liderará la política de ordenamiento territorial28, que es uno de los pivotes funcionales de la regionalización y del desarrollo de las potencialidades de los recursos naturales?. En este terreno vienen disputando el titularato la Secretaría de Descentralización, el CEPLAN, el Ministerio del Am-biente, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones e inclusive el Ministerio de Vivienda.

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Este rompecabezas estará en parte en dos tableros de juego. El primero en el que maneja la Presidencia del Consejo de Ministros. El segundo en el que deberá manejar el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), cuya reglamen-tación sigue latente hacia inicios del 2010.

La indispensable reforma del Estado

Hay dos enfoques básicos de la reforma del Estado: el que aboga por un gerencialismo del aparato público y el que postula la construcción de una sociedad democrática. El primero concibe al Estado como un factor complementario y subsidiario del mercado, asegurando las condiciones sociales y normativas para que los inversores, productores y consumidores encuentren el clima favorable para el crecimiento. Este modelo, que se intenta aplicar en el Perú desde los años 90‘, ha fracasado.

El paradigma de la sociedad democrática no excluye la relación Estado-empresarios-consumidores, ni una mejora de la calidad de las prestaciones públicas; pero no reduce a ello. Postula que el factor principal de la reforma del Estado es establecer normas, valores, procesos e instituciones que acerquen el Estado al ciudadano, que establezcan una estructura de poder sin grandes desigualdades, que elimine la exclusión social, que preserve las culturas nacionales, que facilite el acceso pleno al trabajo, que sea capaz de viabilizar la explotación rentable y sustentable de los recursos naturales y el resguardo del medio ambiente. (Párrafos libremente adaptados de un artículo del diplomático Manuel Rodríguez Cuadros, aparecido en el diario La Primera del 28.12.2009).

28 Esta vigente el funcionamiento del Comité Técnico Consultivo de Ordenamiento Territorial, que ha venido convocándose por el Ministerio del Ambiente. Uno de sus soportes, insuficiente para explicar la posición rectora de este Ministerio, es el la promoción que realiza del la metodología con la cual se plantean Zonificaciones Ecológica– Económicas, como un instrumento para el reordenamiento territorial, que habían sido previamente instaurados por el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), ahora absorbido por ese Ministerio.

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En el plano económico el dilema es quizá más agreste, porque implica aceptar que los modelos «clásicos», tanto por el lado del liberalismo y del libre mercado, cuanto por los paradigmas de rigurosas opciones socialistas, han entrado, hace rato, en «crisis de identidad» y en falencias programáticas viables. De hecho los emblemas de «mercado con rostro social» y de economía social de merca-do» son cajas de resonancia tan amplias y ambiguas, que permiten múltiples acomodos partidarios. La crisis económica y financiera mundializada complica aún más este panorama. Lo único certero es que, ojala mas pronto que tarde, se generen fuerzas convergentes que permitan construir una nueva plataforma económica que en verdad sea equitativa, inclusiva, descentralizada y solidaria.

Una condicionante de ese deseable esfuerzo económico innovativo, el cual obviamente no será aceptado por los tradicionales (y cambiantes) grupos so-ciales dominantes, estriba en que sus bases deben referirse prioritariamente a las posibilidades y anhelos de los peruanos; sin perder de vista aquellas articu-laciones con el resto del mundo, en tanto nos sean esencialmente favorables. Esto implica, para los ideólogos sociales y económicos y para la «clase política» nacional, desprenderse del colonialismo mental por el cual asumen como válidos e indiscutibles los desempeños de los países del «primer mundo» o las posiciones económicas de las grandes corporaciones empresariales que, finalmente, no tienen bandera. Se trata, entonces, de dibujar una nueva economía, elaborada a la medida de los intereses mayoritarios de los peruanos.

Lanzar este reto económico y soldarlo con el reto político de procrear un nuevo Estado, no solo compromete la aplicación de criterios de equidad y/o solidaridad, sino que también el uso de consideraciones relacionadas con la eficiencia en el desempeño de la burocracia pública y la gobernabilidad democrática. ¿Cómo se explica esta aseveración?. La explicación básica radica en que una economía inequitativa, egoísta y comandada por un sistema neoliberal inoperante para resolver los desequilibrios del mercado, reduce las oportunidades de crecimiento y de distribución del ingreso de la gente, lo cual genera intensos conflictos o rechazos que pueden poner en jaque a la institucionalidad oficial.

Frente a esta amenaza indeseable hay dos caminos claramente definidos. El primero admite la pertinencia de inaugurar un proceso de cambios estructurales en el Estado y en la plataforma económica que efectivamente provoque impulsos certeros a favor del desarrollo humano. El segundo es el que acepta la situación vigente y, por lo mismo, puede recurrir a las siguientes 3 estratagemas:

suprimir de inmediato y por la fuerza, las demandas de desarrollo equitativo y descentralizado de los agentes sociales que demandan un cambio,

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descalificar a los demandantes con acusaciones falsas,

apuntalar medidas paliativas transitorias que, una vez cumplidas con sus cometidos insuficientes, muestran su ineficacia sustantiva.

Al final, ninguna de esas vías resolverá el problema y más bien agudizará un escenario conflictivo y socialmente insatisfactorio

Emerge entonces la cuestión de cual debiera ser el perfil “adecuado” de un modelo económico que reemplace al que hasta ahora nos domina con harta ineficiencia.

Un primer acercamiento a esta cuestión vital apunta a aceptar que ni el neo-liberalismo extremo, el cual asume que el libre juego de la oferta y la demanda permite, sin mayores interferencias del Estado, lograr un crecimiento eficiente; ni las economías planificadas y manejadas centralmente por un aparato guber-namental cuasi monopólico constituyen respuestas adecuadas. No podemos por ahora establecer el perfil completo de una alternativa a esos esquemas negados por la realidad, mas aún cuando nuestra plataforma económica se ha conformado por una mezcla heterogénea de políticas donde a veces el Estado aparecía fortificado (Gobierno militar de Velasco Alvarado) pero que antes y después (Pardo, Leguía, Fujimori, Toledo, García) de ese periodo se ha nutrido de mecanismos mercantilistas conducidos por reducidos y privilegiados grupos exclusivistas (nacionales o internacionales) que finalmente definían el curso de nuestra historia económica.

De momento, una apuesta para refundar nuestra economía y nuestro Es-tado implica combinar inteligentemente iniciativas privadas estimuladas por la competencia, con emprendimientos productivos a cargo de entidades del Gobierno (Nacional, Regional o Local) particularmente en aquellos sectores que son importantes para el desarrollo equitativo y sostenible, en los cuales los promotores privados no están dispuestos a invertir o que se corresponden con nuestras estrategias geopolíticas (infraestructuras y recursos fronterizos). Esta percepción supera el criterio absoluto de un Estado subsidiario. Lo convierte en un actor activo del desarrollo sostenible y le otorga el pleno derecho de normar o regular los alcances y reglas de juego de las redes empresariales privadas, cualesquiera que fuesen sus escalas territoriales, las ramas de producción en las que participen o los lugares donde operen.

Obviamente, otra vez, una postura de esta naturaleza reclama la vigencia real de un Sistema de Planeamiento Estratégico que señale la visión compartida de país que la mayoría de los ciudadanos prefiere con un horizonte de al menos el mediano plazo. ¿Será el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021 que el

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CEPLAN está terminando de diseñar en el 2010 un fiel interprete en ese sentido?. ¿Tendrá la propuesta del CEPLAN el soporte político y logístico que se merece?.

Lo real es que difícilmente se podrá perfilar un aparato económico y un Estado que pueda tener un lema o denominación categórica en los tradicionales es-quemas aparentemente bipolares: Liberalismo versus Estatismo. Las dinámicas sociales, económicas y políticas no soportan este tipo de encasillamientos. Países de la órbita occidental (Holanda, Israel), así como países asiáticos “no comunistas” (Japón, Corea del Sur) y países como Paquistán o la India empina-ron sus crecimientos con un alto contenido de intervenciones Gubernamentales y mecanismos de planificación muy estrictos, que se apoyaron en una elite de funcionarios estatales altamente calificados y disciplinados. De otro lado, países como China, que operan dentro de un esquema “comunista”, admiten formas de gerencia y gestión ligadas a formas capitalistas que incluso son ex-portadas (Shougang en el sur del Perú). Pero hay más. México (PEMEX), Chile (CODELCO), Panamá (CANAL INTEROCEÄNICO), y Brasil (PETROBRAS) mantienen importantes intervenciones estatales en sectores (petróleo, redes portuarias) que se consideran estratégicos.

Por tanto, en ese enorme empeño de delinear un nuevo Estado y una nueva economía para el Perú, no existen modelos puros y quizá ni siquiera existan modelos por si mismos, en la medida en que son difícilmente clasificables las formas en que se manejan combinadamente algunas de las variables de mayor peso: políticas fiscales, políticas de empleo y de salario, criterios para la priori-zación de los proyectos, grado de autonomía de los gobiernos subnacionales (Regionales, Municipales), estrategias para la gestión de sus recursos naturales, niveles de regulación del Estado sobre los emprendimientos empresariales, etc. En este tipo de escenarios, tendrán que considerarse, como señala Oscar Dancourt , las correlaciones entre tres elementos clave:

el desempeño de las economías externas (precios de las materias primas),

las políticas macroeconómicas del MEF y del BCR paridad cambiaría, tribu-tación),

las estrategias que orienten las políticas sectoriales de inversión, así como las pautas para el tratamiento de los sectores “sociales” (educación, salud).

Este señalamiento es fundamental porque anuda la idea de que el desarrollo humano no solo trasvasa el socorrido argumento de algunos economistas clá-sicos de que el crecimiento elevado y sostenido del PIB interpreta por si solo el desarrollo equitativo; sino porque implica tener la solidez y al mismo tiempo la humildad intelectual para juntar argumentos que no son el patrimonio de nadie

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29 El Informe fue denominado «Para que Nunca Más vuelva a Suceder». Estuvo a cargo de una Comisión Especial compuesta por 3 representantes de las Comunidades Nativas, 3 represen-tantes del Poder Ejecutivo y por 01 representante de los Gobiernos Regionales

30 Entre ellas el derecho a las consultas previas (reconocidas por el Convenio 169 de la Orga-nización Internacional del Trabajo - OIT) sobre la pertinencia de las concesiones y el retiro definitivo de la Ley Forestal e Flora y Fauna Silvestre, en lo que atañe a los derechos de los nativos sobre esos recursos

en particular. Y es también fundamental porque implica mezclar factores técni-cos con factores políticos enlazados con el manejo del poder (formal o informal, abierto o soterrado).

El tratamiento oficial sesgado en contra de los recursos amazónicos y de los derechos que sobre ellos tienen sus habitantes, generó agudas y extensas protestas de campesinos y Comunidades Nativas focalizadas en Bagua y Uctu-bamba (Departamento de Amazonas), desde los inicios del 2009. Esta situación desembocó en enfrentamientos que el 5 y el 6 de junio causaron al menos 34 muertos entre campesinos y miembros de las Fuerzas Armadas y Policiales, en la denominada «Curva del Diablo» y en dos estaciones de bombeo de petróleo.

A inicios del 2010 el conflicto se mantiene latente y adquiere nuevos matices porque el Informe Oficial29 sobre el conflicto no es reconocido como equilibrado por los representantes de las organizaciones amazónicas, AIDESEP en particular; y porque las 4 Mesas de Trabajo para conciliar políticas económicas y sociales a favor de los pueblos amazónicos y para regular la legislación sobre conce-siones forestales, mineras y petroleras30; han operado con fuertes restricciones impuestas por los representantes del Gobierno.

De otra parte, en la medida en que los activos económicos, los servicios y las oportunidades se concentren en pocos ámbitos urbano – costeros, Lima pre-

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Efectivamente, luego de un periodo en el cual la acumulación o concentración de activos y servicios, aparejada al aumento de la población provoca «economías o ganancias de escala» que impulsan el crecimiento del aparato productivo y facilitan la prestación de servicios públicos, aparecen signos concretos de in-eficiencia («deseconomías o costos de escala») que erosionan la convivencia social, tales como:

la movilización física de las personas desde sus puntos de vivienda a sus centros de trabajo se hace mas costosa (tiempo y costo del transporte) y, además, estresante,

el hacinamiento y la escasez de servicios como el agua, el desagua y la luz, en las áreas empobrecidas («Pueblos Jóvenes») hace poco soportable la vivencia de las familias que allí habitan.

En ese sentido, no es del todo cierto que la concentración del poder en los llamados «Polos de Desarrollo Urbanos» sea absolutamente imprescindible para garantizar el crecimiento sostenido del país; asumiendo que sus ventajas son contagiadas a otros centros urbanos de segundo grado (ciudades «emergentes») y al conjunto de territorios «ruralizados» que los rodean.

Una especial connotación de este argumento es la constitución o el cre-cimiento de ciudades emergentes que se nutren de la explotación primaria de determinados recursos naturales, particularmente de los «no renovables» (yacimientos mineros o petroleros). Y es que estos casos están permanen-temente en riesgo por la volatilidad y la dependencia de los precios de sus producciones, tal como ha ocurrido con los emprendimientos cupríferos o de otro tipo (otra vez, el caso de Doe Run del Perú, en la Oroya, y de las explo-taciones en Cerro de Pasco). Pero puede ocurrir y ocurre que, además, las tecnologías utilizadas y el tipo de insumos que requieren (incluyendo mano de obra) no necesariamente determinan mejoras en las poblaciones que las rodean ni resguardan adecuadamente el equilibrio ambiental.

La fuerza, el contenido y el ritmo de las desigualdades económicas te-rritoriales cambian esencialmente en mérito a las transformaciones que se forjan en el manejo de las fuentes generadoras de la riqueza; particular

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mente de las que provienen de la organización eficaz y competitiva de sus cadenas de producción y de las infraestructuras materiales (redes viales) que la soportan.

A disparidades intensas, conflictos intensos y gobernabilidad declinante

Cuando las disparidades sociales y económicas entre las personas o grupos sociales se hacen muy agudas en razón del perfil étnico – cultural, del tipo de empleo que tienen (o no tienen), de su capacidad de compra de bienes o servicios o del lugar donde habitan; no hay duda que los conflictos se aceleran e intensifican. Es cada vez más evidente que las personas y los grupos sociales empobrecidos no aceptan fácilmente sus situaciones angustiosas y futuros poco promisorios.

Y este escenario se hace mas potente cuando los agraviados van entendiendo finalmente que sus negativas situaciones y posibilidades futuras ocurren, en su altísima mayoría, pese a la voluntad de progreso que disponen o a sus capacidades técnicas individuales; sino que se deben a regimenes inapropiados que ellos no dominan.

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IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DES-CENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN

El recorrido de esas experiencias y los nuevos escenarios sociales y políticos en curso, incluyendo los comportamientos institucionales derivados de la carrera electoral para las elecciones del 2010 y del 2011, debieran permitir el rescate de las ventajas obtenidas y el bloqueo a los errores cometidos; pero primordialmente construir, tal como se ha postulado en el capítulo anterior, una nueva sociedad y un nuevo Estado que garanticen la equidad social y el desarrollo sostenido y descentralizado. En tal sentido, es posible establecer las siguientes decisiones y tareas que pueden definir la agenda descentralista pendiente:

a) Revisión de las normas sobre descentralización y regionalización.

Particularmente sobre el rol, las atribuciones y funciones de las instancias gubernamentales en sus niveles regional, provincial y municipal; lo cual im-plica una reforma del Estado en general y del Poder Ejecutivo en particular. En tal sentido, deberán redefinirse cuidadosamente la Ley Marco de la Des-centralización, las leyes que rigen a los Ministerios y las Leyes Orgánicas de los Gobiernos Regionales y Municipales. Se requiere, en ese orden de temas, clarificar las condiciones para establecer los alcances de las funciones «compartidas» (entre dos o más municipios) y «delegadas» (las que siendo potestad de un municipio, las delega a otro para su cumplimiento).

En términos más sustantivos, se precisa definir y aplicar los criterios y ma-nejos administrativos mediante los cuales se culminen las transferencias de facultades pertinentes de las entidades del Gobiernos Nacional, incluyendo a los Organismos Públicos Descentralizados (OPD), a los Gobiernos Regio-nales y Municipales. Esta es una meta que viene postergándose al menos desde el 2007. En la práctica, se trata de completar la transferencia de las 185 funciones generales y 4,500 funciones o atribuciones específicas que, según información oficial, se estarían completando en el transcurso del 2010.

Una derivación de esta propuesta es la necesaria revisión de la estructura orgánica de los Gobiernos Regionales (GR) y Municipales GM). Las leyes Orgánicas de ambos instancias de gobierno han sido ampliamente superadas por nuevas situaciones económicas, políticas y sociales. No son funcionales para transitar hacia un «buen gobierno, en un buen Estado» y generan serios entrampamientos gerenciales. No puede obviarse que parte de las estructu-ras de los Gobiernos Regionales se han heredado de los antiguos Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), que carecían de autonomia

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y operaban con una red de entidades internas muy compleja y duplicativa. De hecho los Reglamentos de Organización y Funciones (ROF) de los GR y GM tendrían que ser recompuestos.

Un asunto crucial en este asunto es la duplicidad funcional entre los Direc-tores Regionales Sectoriales (que siguen dependiendo políticamente de los Ministerios) y los Gerentes de Línea (Gerentes de Desarrollo Social, o de Infraestructuras) de los Gobiernos Regionales. Los desencuentros funcio-nales entre estas instancias paralelas son angustiosos, atentando contra la eficiencia de estos gobiernos.

b) Evaluación sustantiva de las iniciativas de integración territorial.

Se plantea, en primer lugar un análisis, técnico, económico, administrativo y político, del desenvolvimiento de las denominadas «Regiones Piloto»31 y de las Juntas de Coordinación Interregional que, como se ha mencionado anteriormente, vienen operando en la Amazonia – Junta CIAM, en el Norte - Junta INTERNOR, y en el ámbito centro sur – Junta CENSUR. La evalua-ción debiera tener en cuenta, en primer lugar, la identificación de aquellas acciones o desempeños de cada una de estas entidades frente a las otras, habida cuenta que en ciertos casos mas de una Región está adscrita pa-ralelamente a uno o dos Juntas de Coordinación Interregional (Amazonas y San Martín), además de que pueden promover los mismos proyectos de inversión con modalidades diferentes.

En segundo lugar, debiera resolverse la restricción institucional de las «Re-giones «Piloto» o Mancomunidades Regionales, que carecen de personería legal: no están contempladas ni en la Ley de Bases de la Descentralización, ni en la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, ni en la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones32.

El tema es fundamental dado que estos 2 formatos de articulación socio económica territorial serán referentes para el montaje del Plan Nacional de Regionalización (PNR) a cargo de la Secretaria de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros; y que debería ser sancionado en el transcurso del 2010.

31 Conformadas mediante Acuerdos de Intención de sus Presidentes, se están desenvolvimiento 2 modelos de este tipo. Una conformada por Amazonas y San Martín; la cual se mantendrá en una postura conectada al tratamiento conjunto de proyectos de inversión de interés mutuo, ha-biéndose previsto la incorporación del Gobierno Regional de La Libertad. Otra conformada por Ancash, Ucayali y Huánuco, esta trabajando para constituirse, previo referendum, en una región efectiva.

32 Al respecto los Presidentes de la gran mayoría de los Gobiernos Regionales, reunidos en Septiem-bre, en Trujillo, bajo la convocatoria del Acuerdo Nacional, ha ensayado una solución mediante la cual las Regiones «Piloto» se constituirían en «Mancomunidades Regionales».

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Tal como ha sido anteriormente mencionado, el PNR no apunta a definir de antemano circunscripciones territoriales que conformarían regiones reales, con jerarquía de «Gobierno». Se postula más bien a presentar integraciones territoriales alternativas, todas viables y sostenibles, que respondan a la heterogeneidad del país, basadas en articulaciones económicas, comercia-les y sociales, que podrían ir madurando hacia la constitución de Regiones efectivas, cuando las condiciones políticas e institucionales lo permitan.

Una cuestión fundamental aquí es la verificación de lo artificioso de la división político – administrativa en los actuales Departamentos, provincias y distritos. Existen múltiples casos de distritos extremadamente apartados (físicamente y por la insuficiente red vial o fluvial) de sus capitales provin-ciales y, peor aún, de las capitales departamentales donde algunas gestio-nes tienen que realizarse. Los casos provinciales sufren el mismo dilema. Veamos: las provincias sureñas de Ayacucho tienen más ligazones con Ica que con Huamanga; la Provincia de Tayacaja de Huancavelica tiene conexiones más directas con Huancayo y en su momento se propuso una regionalización que precisamente la incluía en Junín; las localidades selváticas de Pasco no se identifican suficientemente con los servicios de Cerro de Pasco; el Distrito de Curibaya de la Provincia de Candarave de Tacna está más entroncado con la Provincia de Jorge Basadre.

Por otra parte, hay decenas de conflictos limítrofes interdistritales y, por último, se ha venido propiciando, por liderazgos localistas, la creación de Municipalidades de Centros Poblados Menores, a partir de villorrios o asentamientos que no cubren, en rigor, su sostenibilidad ni económica ni financiera; de la misma manera que muchos distritos aspiran a convertirse en provincias33.

El reimpulso de la regionalización merece un tratamiento aparte dentro de este segmento. Frente a las experiencias fracasadas o abortadas de con-formar regiones, una propuesta con posibilidades de éxito debe obedecer, como se ha señalado anteriormente, a nuevos criterios técnicos y políticos. Debe admitirse como un proceso hacia el mediano-largo plazo a partir de una estrategia de reordenamiento territorial y de paquetes de inversiones masivas en ámbitos que, en una primera fase, muestren importantes potencialidades competitivas.

De otro lado, el PNR debe considerar los riesgos y limitaciones que impo-

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nen las exigencias de los procesos electorales del 2010 y del 2011, así como la vigencia de fuerzas centralistas enquistadas en todos los escenarios ad-ministrativos y económicos. La imagen departamentalista con la cual se ha desempeñado el aparato público descentralizado conforma una «costra» dura que tendría que vencerse para apuntar a una integración regional paulatina. En ese contexto, el riesgo más fuerte estaría inscrito en la falta de soporte político al Plan, pese a que ha sido formalmente admitido como una prioridad en la actual gestión gubernamental, y que, además, es un mandato legal34.

c) Reforzamiento de las Mancomunidades Municipales

Es positivo el abordaje conjunto de proyectos o servicios de interés común, como una expresión concreta de articulación de políticas y recursos. Pueden ser también espacios capaces de reforzar las estrategias de regionalización; particularmente cuando, como ya viene ocurriendo, varios Gobiernos Municipa-les se han mancomunado para el tratamiento integral de una cuenca. A enero del 2010 se habían registrado 35 Mancomunidades Municipales que incluían a 193 Municipalidades, en 16 Departamentos, pero estaban a la espera de su formalización e inscripción muchas más.

d) Consolidación del Concejo de Coordinación Intergubernamental (CCI)

Esta entidad, que deviene fundamentalmente de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley No. 29158), debe operar como un canal de articulación entre el nivel Nacional de Gobierno y los niveles descentralizados (Gobiernos Regionales y Municipales). Se trataría de reforzar un mecanismo que diluya determinados conflictos de competencias o funciones, pero que principal-mente se mantenga como una mesa autorizada para impulsar los procesos de descentralización en tanto Política de Estado. Se requiere buscar su máxima eficacia; para lo cual será preciso evaluar rigurosamente su actual reglamentación35, en al menos los siguientes aspectos:

35. Mediante el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, publicado el 16.12.2009, se aprobó el Re-glamento de Funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI). Estará compuesto por 26 representantes de los Gobiernos Municipales, los 25 Presidentes Regionales, el Presidente del Consejo de Ministros (quien lo preside), todos los otros Ministros, el Secretario de Descentralización de la PCM y el Presidente del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico.

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compatibilizar los criterios dirigidos a seleccionar y sustentar estrategias de integración y desarrollo a escalas verdaderamente regionales, que tengan la virtud de ser viables técnica, social, ambiental y económicamente; en el marco del Plan Nacional de Regionalización;

completar los procesos de transferencias de funciones y capacidades desde el Gobierno Nacional hacia las instancias Regionales y Locales, en el contexto de un nuevo esquema de Estado verdaderamente proactivo;

establecer formas democráticas y consensuadas para su conformación or-gánica (membresía), considerando especialmente la representación de los Gobiernos Regionales y Municipales. En este sentido, debe considerarse si la representación Regional puede ser mejor asumida por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) en vez de los 25 Presidentes Regionales – Departamentales; y si la representación Municipal pudiese recaer mejor en las Asociaciones Municipalistas (AMPE, REMURPE) en vez de la compleja formula para elegir 12 Alcaldes Provinciales y 12 Alcaldes Distritales. Esta opción evitaría una extensa membresía en la Asamblea (70 representantes), haciéndola mas efectiva.

precisar los alcances del Comité Coordinador del CCI conformado, en contraposición a la profusa Asamblea, solo por cuatro miembros: el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economía y Finanzas, el Presidente del CEPLAN y el Secretario de Descentralización de la PCM;

garantizar la disponibilidad real recursos técnicos y presupuestales que

permitan su desempeño práctico.

Otro punto delicado es la jerarquía de los acuerdos que adopten; al menos en tres sentidos. En primer término, definir si los acuerdos se toman por ma-yoría simple o «calificada». En segundo término, si los acuerdos aprobados son obligatorios (vinculantes) o se quedan en sugerencias. En tercer término, si se asumirán los acuerdos de las Mesas de Concertación que han estado canalizándose a la Presidencia del Consejo de Ministros; particular mente de aquellas relacionadas con las demandas de las Comunidades Nativas, con los programas especiales para el desarrollo de Apurimac, Ayacucho y Huancavelica y con el manejo del Plan de Desarrollo del VRAE.-

e) Reforzamiento de las políticas de desarrollo rural y seguridad alimentaria.

Se requiere potenciar el desarrollo rural – campesino selvático y serrano; así como, en ese contexto, la generación alimentaria, buscando superar no solo la inequidad de las cadenas de producción – intermediación – producción –comercialización que históricamente han perjudicado al campesino productor,

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sino que también la incongruencia de un régimen de propiedad y uso de la tierra que combina malamente plantaciones de alcance latifundiario (en los grandes proyectos de riego en la Costa), con chacras pequeñas (en promedio de alrededor de 3 hectáreas) en manos del campesinado básicamente serrano y también con usufructos en las comunidades nativas (bajo otras formas de manejo y ocupación de las tierras y bosques). Este logro depende de políti-cas nacionales sobre motivaciones a la inversión competitiva y también de algunas normas especiales.

En tal sentido, debieran activarse los alcances de la Ley No. 29196, Ley de Promoción de la Producción Orgánica y Ecológica, que tiene aún pocos reflejos prácticos y que colisionan con la producción «no ecológica», conjun-tamente con las iniciativas provenientes del Programa «Sierra Exportadora» y con la norma por la cual se otorgan exoneraciones tributarias y arancelarias transitorias como son el Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto a la Renta (IR) durante10 años a partir de la vigencia de la norma, a las per-sonas naturales y empresas cuyos domicilios fiscales se ubiquen arriba de los 2,500 metros sobre el nivel del mar y a las empresas que, cumpliendo con ese requisito, se instalen en localidades por encima de los 3,200 metros sobre el nivel del mar para desarrollar la agroforestería, la agroindustria, la ganadería, la artesanía y la textilería36.

Esta última iniciativa a generado una serie de cuestiones que deben ser resueltas; entre ellas:

la pertinencia del alcance mismo de la Ley, en el sentido de compensar las desventajas comparativas de esos ámbitos, con respecto a zonas más «bajas» y que no sean capitales departamentales (como Puno, que está sobre los 3,800 metros sobre el nivel del mar). Al respecto se discute si las exoneraciones son por sí mismas soluciones al problema del subdesarrollo de las serranías; o si para ese alcance es mucho más consistente una estrategia integral de desarrollo;

la exclusión de esa compensación a otras zonas cercanas aún cuando no califiquen exactamente con las cotas o altitudes señaladas; además de las zonas amazónicas sobre las cuales ya se habían practicado, con poco éxito, exoneraciones tributarias semejantes;

la incorporación de otras actividades económicas no consideradas en la Ley, como es el caso de la hilandería proveniente de la lana de ovinos y la transformación de cueros de bovinos. Esta posibilidad estaría caminando a partir de una propuesta que en enero del 2010 ha planteado el propio

36 Ley No. 29482, publicada en El Peruano el 19.12.2009-

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Gobierno Central.

En términos de la canasta de consumo alimentario debe considerarse que la producción agropecuaria ha crecido en los recientes años, para un nutrido grupo de alimentos (quinua, arroz, azúcar, huevos, carne, yuca, maíz, fríjol, camote); aun cuando dependemos de importaciones de trigo, aceites vegetales y maíz amarillo duro37.

La posibilidad que procrear un clima sostenible de seguridad y «sobera-

nía»38 alimentaria debe nutrirse de múltiples ajustes en los sistemas agrope-cuarios, que permitan elevar la productividad del suelo y de las crianzas; así como del propio agricultor o ganadero que opera a pequeña escala. Abonan a favor de esta opción, prácticas asociativas tanto en las Comunidades Nati-vas como Campesinas («tareas», ayni, minka) en la medida en que permiten asesorías colectivas (más baratas) y créditos asociativos (que tienen mayor respaldo en el repago, dado que el grupo en su conjunto avala el crédito de cada uno de sus miembros).

Aún en tales condiciones, no es posible evadir el hecho de que la disposición de una canasta alimentaria básica para la mayoría no sería sostenible hacia el mediano – largo plazo bajo las formas del modelo económico vigente.

Las razones de esta apreciación son varias:

migraciones rural – urbanas generadas por la predominancia de menores oportunidades de progreso e incluso de sobrevivencia de los campesinos, comparada con las oportunidades disponibles en mayor medida en las poblaciones existentes en las áreas urbanas,

cambios en los patrones de consumo en una elevada proporción de la población campesina (fideos y pan en vez de oca, mashua, papas, quinua), lo cual implica disponer de fuentes monetarias que en ese segmento poblacional son escasas,

dificultades de los campesinos empobrecidos para adoptar (comprar o alquilar) tecnologías avanzadas para sus sembríos y crianzas,

37 Ver un artículo sobre seguridad alimentaria en La Revista Agraria, Año 10, No. 112, de octubre del 2009.

38 Independencia con respecto de otros países productores de alimentos.39 Entre 1991 y el 2008, según el INEI- Encuestas ENDES, la prevalencia de la desnutrición crónica

promedial (en %) en menores de 5 años, en el Perú pasó del 53.4% al 36%. Sin embargo, en la población rural este porcentaje pasó, en ese periodo, de 25.9% al 11.8%. Pero, medido en términos de «déficit calórico», la población rural tuvo una mayor incidencia, pasando de 40% en el 2005 a 42% en el 2008; mientras que en Lima Metropolitana, esa medida pasó de 20% en el 2005 al 19% en el 2008.

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bajos precios relativos de sus productos en chacra, dada la existencia de formas de compra – venta donde el campesino carece de la fuerza suficiente para recibir precios justos de los «rescatistas», acopiadores

y/o camioneros que, en muchos casos, aseguran las cosechas antes de la siembra misma.

No obstante la reducción de los altos niveles de desnutrición crónica en la niñez, en los últimos años, para una parte de la población, queda todavía una amplia brecha por cubrir en la oferta alimentaria, incluso (o quizá es-pecialmente) en las familias campesinas minifundiarias que disponen una buena parte de las cosechas o crianzas para su autoconsumo, con lo cual no

pueden acceder a una dieta equilibrada, que satisfaga la ingesta de un menú con índices calóricos adecuados39. Frente a un futuro no auspicioso en ma-teria de seguridad alimentaria, la política debiera considerar que se trata de un problema de demanda y no tanto de la oferta. En efecto, la capacidad de alinentarse y nutrirse adecuadamente depende sustantivamente de la capacidad de compra de la población; lo cual reconoce que la pobreza es el detonante más sonoro del problema alimentario. Por lo tanto, las políticas públicas no solo deben favorecer, como ha sido tradicionalmente, a los con-sumidores urbanos (cuya proporción seguirá aumentando40 si la pobreza rural se hace persistente). De otra parte, es preciso reconocer que los subsidios a la producción agropecuaria en general y a las familias campesinas pobres en particular, siendo necesarias en lo inmediato, no pueden convertirse en el eje estructural de la oferta alimentaria. Finalmente se requiere considerar la existencia de impactos negativos contra varios alimentos producidos in-ternamente, derivados de los subsidios directos e indirectos que los países como USA y China otorgan a sus propios agricultores. Y este es uno de los graves dilemas de los Tratados de Libre Comercio.

40 Al 2009 la población «urbana» es de alrededor del 70% de la población total. Lima Metropolitana acumula más de 8 millones de habitantes (el 30%).

41 Que incluyen varias categorías: Parques Nacionales, Santuarios Nacionales, Santuarios Históricos, Reservas Nacionales, Reservas Paisajísticas, Reservas Comunales, Bosques de Protección, Cotos de Caza, Zonas Reservadas; que abarcan el 14% de la superficie del Perú. Ampliar radicalmente los mecanismos de protección a las Reservas Naturales debe determinar, acudiendo a un ejemplo extremadamente negativo , superar el número de los 12 guardabosques (y su equipamiento) que actualmente cuidan el Parque Nacional Alto Purus, en el oeste de Ucayali, que tiene una superficie de 2.7 millones de hectáreas, 15 veces mayor que la superficie de Lima.

42 Cordillera Escalera (San Martín), Humedales de Ventanilla (Callao), Albufera de Medio Mundo (Lima)

43 Chaparri (Lambayeque), Cañoncillo (La Libertad), Pacllón (Ancash), Huayllapa (Lima), Sagrada Familia (Pasco), Huaiquilla (Amazonas), San Antonio (Amazonas), Abra Málaga (Cusco), Jirishanca (Huánuco), Abra Patricia (Amazonas), Bosque Nublado (Cusco), Huanmamarca-Ocuro-Tumpullo (Arequipa).

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f) Revisión de las normas sobre las Comunidades Campesinas e Indígenas

Debe tener como premisa el respeto a sus derechos sobre los territorios y recursos naturales de los que dependen, incluyendo la administración de las Zonas Protegidas (Reservas, Santuarios, Zonas de Amortiguamiento, etc.).

En este último aspecto, se requiere de soportes extraordinarios para la vi-

gilancia y el manejo adecuado de las 63 Áreas Protegidas por el Estado41, donde el cuidado ambiental es un factor clave y que debiera ser amparado por las diferentes instancias nacionales, regionales y locales conformantes del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINAPE), que lidera el Ministerio del Ambiente. A estás Áreas se suman 3 Áreas de Conservación Regional42 y 12 Áreas de Conservación Privada43.

No está demás recordar que en este entorno se mantienen vivos los

debates sobre los alcances de la Ley General de Recursos Hídricos, la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y, en general los 32 Decretos Legislativos vinculados a la explotación de los recursos naturales, que afectan directa

Es, en este sentido, pertinente considerar la reversión radical de los procesos de desbosque en la Amazonía44, donde en las últimas décadas se ha talado impunemente, de manera voraz y sin control adecuado, más de 10 millones de hectáreas. Esta corriente continúa, a la vista cómplice de las autoridades, afectando los frágiles ecosistemas selváticos que tienden a desertificarse, generando el desplazamiento de decenas de pueblos nativos y maltratando las Reservas Naturales Protegidas. A marzo del 2007, según datos del INRE-NA, se habían formalizado concesiones forestales que cubrían 7.7 millones de hectáreas; en los 5 Departamentos Amazónicos (Amazonas, San Martín, Loreto, Madre de Dios, Ucayali).

Una consideración especial es la referida a la aprobación del Proyecto de Ley No. 3663/2009-IC, Ley de Fomento a los Mercados Campesinos Locales, que pretende promover y preservar las costumbres ancestrales de las Comuni-dades Nativas y Campesinas, mediante la venta de productos agropecuarios a precios justos.

Debe tenerse en cuenta que existen más de 5,400 Comunidades Campesinas, y más de 1,500 Comunidades Nativas45.

44 Tanto como los bosques secos del norte, incluida la Reserva del Pomac. La masa forestal nativa del Departamento de San Martín ha sido prácticamente depredada.

45 Según el Instituto del Bien Común, en la actualidad existen 1,509 Comunidades Nativas, que ocupan unas 10.5 millones de hectáreas tituladas o por titular (267); además de 5 Reservas Territoriales para Pueblos Indígenas en Aislamiento, que ocupan unas 2.8 millones de hectáreas. Ambos espacios representan el 17% de las 78 millones de hectáreas que tiene la Amazonía peruana. Estas cifras deben compararse con las registradas por el INEI.

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g) Vigorización de las inversiones descentralizadas

Particularmente en infraestructuras comunicacionales (vías, puertos) y energéticas con una óptica de ordenamiento territorial, de articulación de mercados, de geopolítica y de priorización de la cobertura de la demanda

interna (en el caso de fuentes energéticas derivadas del petróleo y del gas). En pareja con las inversiones infraestructurales, deberán impulsarse pro-

gramas y proyectos que activen la producción en cadenas empresariales publicas, privadas o público – privadas.

Un esfuerzo en ese sentido se ha producido con la realización del Foro Internacional de Inversiones en las Regiones («Perú: Regiones 2009»),

Convocada principalmente por la Secretaría de Descentralización de la PCM; que se realizó en Lima los días 13 y 14 de octubre del 2009. En ese evento las Juntas de Coordinación Interregionales y los Gobiernos Regionales pre-sentaron alrededor de 800 oportunidades de inversión, dentro de una política de descentralización de las Inversiones.

Tal como se ha señalado anteriormente, una propuesta en esta línea implica replantear la Ley de Promoción de Inversiones Descentralizadas y la Ley de Promoción para el Desarrollo de Actividades Productivas en Zonas Altoan-dinas.

h) Impulso a una Reforma Financiera y Fiscal Descentralizada

Una gestión en ese sentido implica redefinir el porcentaje real de recursos fiscales a ser entregados a los Gobiernos Regionales y Municipales, potenciar el Banco Agropecuario, las Cajas Rurales y las Cajas Municipales de Crédito, incrementar y reordenar el destino de los recursos del Fondo de Compen-sación Municipal (FONCOMUN), del Fondo de Compensación Regional (FONCOR) y del Fondo de Compensación para las Inversiones Regionales y Locales (FONIPREL). Esta postura supone acrecentar sostenidamente los presupuestos municipales, incluyendo las recaudaciones propias, y reponer los recortes que el Gobierno Central ha hecho aprobar para el Presupuesto Participativo Municipal del 2010.

Implica, también, la predisposición efectiva del MEF para transferir los recur-sos necesarios que faciliten el desempeño del Programa de Reestructuración de la Deuda Agraria (PREDA), de modo que se negocien adecuadamente las deudas que los medianos y pequeños agricultores tienen con los Bancos y las Cajas Municipales y Rurales de Crédito. En esta dirección debiera consi-derarse también un fondo de garantía para cultivos y crianzas de pequeños

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Por una mejor redistribución territorial del Presupuesto.

Las Municipalidades Rurales de Cajamarca han planteado, al Gobierno Nacional y al Congreso, la urgencia de implementar la Descentralización Fiscal, bajo los lineamientos de una distribución presupuestal más transparente, equitativa y predecible entre los tres ámbitos del gobierno. Exigen, asimismo, incrementar del 2% al 4% el porcentaje del Impuesto General a las Ventas para las Municipalidades, con la finalidad de financiar el aumento de las competencias y funciones que les han sido transferidas.

(Tomado de la Declaración Final de la II Conferencia Anual de Municipalidades Rurales de Cajamarca 2009, suscrita el 2 de octubre del 2009).

46 Antamina, como ejemplo, planeaba recuperar su inversión inicial (US$ 2,200 millones) en un plazo de entre 10 y 15 años. Sin embargo esa recuperación se realizó en los primeros 3 años, obteniendo US$ 6,300 millones de utilidades netas entre el 2005 y el 2009.

agricultores, que pueden ser afectados por cambios climáticos agudos e imprevisibles.

Supone, así mismo, el replanteo de las bases con las que se establecen los Canon y las Regalías recibidas por la explotación de recursos naturales, así como también los Fondos Mineros de Solidaridad Social establecidos por algu

nos complejos mineros (entre ellos Yanacocha, Antamina, Milpo) para impulsar inversiones. En este último caso, será preciso determinar su coherencia progra-mática dado que no necesariamente pasan por el arbitraje de los mecanismos establecidos por los Presupuestos Participativos Municipales y Regionales, y también su coherencia fiscal – financiera, dado que se nutren de aportaciones voluntarias como un sustituto informal a la estrategia primigenia de conformar un fondo regular basado en las sobreganancias mineras46.

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Colateralmente deben establecerse políticas y mecanismos que permitan:

combatir fuertemente la evasión y la elusión fiscal,

resolver las elevadas deudas tributarias que agobian a la SUNAT,

ampliar la base tributaria (que por ahora están en el orden del 15% del PIB), y que, si se compara con varios de los países vecinos, debiera remontar hacia el 20% cuando menos. Ampliar la base tributaria (que por ahora está por el orden del 15% del PIB) y que si se compara con otros países vecinos debiera remontar hacia el 20% cuando menos. En el Acuerdo Nacional se convino que esta tasa se ampliase al 18%. Esta postura parece muy radical.

Sin embargo no lo es tanto si se aplicasen, como se ha señalado, rígidas medidas de control para evitar la evasión y la elusión tributaria y se aplicasen efectivas imposiciones por la vía de las Regalías. Lograrlo permitiría disponer de fondos adicionales para solventar la enorme masa de demandas por servicios sociales e inversión en infraestructuras que forman parte de la deuda pendiente. Veamos. Según la CEPAL, en América Latina el promedio de la carga tributaria fue, en el 2005 del 17.5% del PIB. La carga en Argentina fue del 23.4% y en Brasil fue del 21.1%. En el Perú fue solo del 13.8% del PIB, pero gracias al precio de algunos minerales, el 2008 esta tasa subió al 15.6%, pero en el 2009 bajó a 13.5%.

negociar los contratos de concesión para la explotación de los recursos naturales, de modo que se eliminen o racionalicen las cláusulas que, con el argumento no siempre certero, de proporcionar seguridad legal y tributaria ha permitido que muchas empresas dejen de pagar varios millones de dólares por concepto de Regalías,

no claudicar en mantener la obligación tributaria (pago del Impuesto a la Renta) por las ganancias de capital que se logran a través de la negociación de papeles financieros conducidos por la Bolsa de Valores de Lima,

hacer menos regresivo el modelo, haciendo que la carga tributaria se soporte por el impuesto a la Renta, más que por el IGV y por el Impuesto Selecto al Consumo,

flexibilizar el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para gobiernos locales, para agilizar la aplicación de sus presupuestos en inversiones y gastos operativos que tengan claras viabilidades,

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posibilitar (bajo ciertas condiciones técnicas y financieras) a los Gobier-nos Regionales la facultad de establecer tributos y ampliar sus posibilidades de adquirir préstamos garantizados por ingresos previsibles (como el canon),

Implementar, con fondos suficientes depositados en el Agrobanco, el programa de rescate de la deuda agraria (PREDA), evitando el remate de tierras de pequeños campesinos.

El factor crítico de esta estrategia reposa en la calidad de los Presupuestos Participativos. Para ello se requiere disponer de una Tipología Básica de Municipios y Regiones, atendiendo a sus niveles de pobreza, escala territo-rial, volumen poblacional, capacidades de gestión, patrones predominantes de producción y grado de asociatividad institucional, potencial de recursos y accesibilidad a centros metropolitanos emergentes. Implica hallar una sólida

coherencia entre los Presupuestos Participativos, con un enfoque de «re-sultados» y los Planes de Desarrollo Concertados tanto al nivel local como regional.

El análisis secuencial de los Presupuestos Institucionales de Apertura (PIA) es clave en el debate fiscal, dado que muestra un perfil centralista. Veamos. El (PIA) del 2010, en su propuesta inicial, para los tres niveles de gobierno muestra, en relación al 2009, un crecimiento de unos 9,750 millones de soles (de 72,355 millones en el 2009, a 82,107 millones en el 2010). En dicho contexto, el Gobierno Nacional eleva su participación en casi el 25%, con lo cual tiene la conducción del 70% del PIA nacional; en tanto que se reduce por el orden del 20% el PIA de los Gobiernos Municipales, aumentando el PIA de los Gobiernos Regionales en apenas un 3% aproximadamente.

Un indicador sensible de esta calificación es el valor de los denominados «Fondos de Contingencia» que suman 4,700 millones de nuevos soles (115% superior a la cifra del Presupuesto del 2009, que fue de 2,191 millones de nuevos soles) y que se manejan con una elevada discrecionalidad por el MEF. En esa misma dirección crítica, los gastos de capital del Gobierno Nacional aumentan en un 46% con respecto al 2009, mientras que este mismo tipo de gastos se reduce en un 40% para los Gobiernos Regionales y en algo menos del 1% para los Gobiernos Locales.

Se espera, en este sentido, tal como se ha anunciado por la Red de Municipa-lidades Rurales del Perú (REMURPE) y de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), en octubre del 2009, que este esquema se flexibilizará por el MEF, entregando a las Municipalidades transferencias con cargo al Progra

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ma de Modernización Municipal y al Plan de Incentivos para la Mejora de la Gestión Municipal. En respuesta a ese tipo de sugerencias, el 4 de noviembre se emitió el Decreto de Urgencia No. 106-2009, por el cual se transfieren en base a los Recursos Ordinarios del Tesoro Público, 200 millones de nuevos soles a los Gobiernos Locales para «asegurar la continuación de la presta-ción de servicios indispensables para la comunidad y para continuar con la ejecución de proyectos de inversión», aplicables al ejercicio fiscal del 2009.

Esta cifra, sin embargo, sigue siendo insatisfactoria para los Gobiernos Municipales que han adquirido compromisos de inversión que superan los techos establecidos aún con esa inyección adicional. Casi en paralelo, el «Grupo Nacional de Presupuesto Público» (GNPP), conformado por varias Organizaciones No Gubernamentales y entidades representativas de im-portantes conglomerados de productores como la Convención Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO) y la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), plantearon a fines del 2009 un proyecto de Presupuesto para el 2010, que supera en 5,469 millones de nuevos soles al que se presentó por el MEF al Congreso.

Algunas de las características resaltantes de la propuesta del GNPP, son las siguientes:

aumento en 607 millones de soles para el Sector Educación (de 1,684 millones provisto por el MEF, a 2,291 millones propuesto por el Grupo).

aumento de 996 millones de nuevos soles para Programas de Protección Social, como el Vaso de Leche,

incremento en 10 veces los fondos dirigidos a estimular a la Medianas y Pequeñas Empresas – MYPES (de 65 millones de nuevos soles previstos por el MEF, a 150 millones de nuevos soles planteados por el Grupo), Incremento de 18 a 68 millones de nuevos soles para financiar proyectos de gestión ambiental, Elevación en 82 millones de nuevos soles (pasando de 1,573 a 1,655) para el financiamiento de bienes y servicios a cargo de los Gobiernos Regionales,

elevación en 847 millones de nuevos soles del presupuesto destinado a impulsar el sector agropecuario.

La cuestión presupuestal se hace más crítica cuando se analiza el ritmo

en la ejecución del gasto público. En general existe un serio retardo en la ejecución de los Presupuesto Institucionales de Apertura (PIM) y también en

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los Presupuestos Institucionales Modificados (PIM). Reportes de agosto del Ministerio de Economía y Finanzas señalan que, en promedio, ninguno de los tres niveles de Gobierno (Nacional, Regional, Municipal) ha superado el 45% de la ejecución de sus PIM en lo que va del 2009.

Existen al menos 3 consideraciones que explican al menos parcialmente estos desfases en lo que respecta a los Gobiernos Regionales y Municipales:

un elevado y relativamente rápido crecimiento de la masa de dinero en las Tesorerías de estos Gobiernos, los encuentra con procedimientos internos y capacidades técnicas radicalmente insuficientes para formular proyectos (preinversión y Expedientes Técnico), pero también para contratar su ejecución (o realizarlas directamente), para hacerles el seguimiento y lograr su adecuada culminación y entrega formal a la población. Se trata,

como se ha señalado en algunos informes especializados, de un «efecto empacho»,

la persistencia de trámites y exigencias de información, por parte del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y de la entidad a cargo de vigilar las compras y contrataciones del Estado, que hacia muy complicado y a veces innecesariamente dilatada la presentación de los proyectos, para su validación o autorización de gasto. Parte de estas exigencias se han reducido recientemente, en mérito a las presiones del Gobierno Central para «apurar» el gasto y también a los reclamos de las propias autoridades locales y regionales. Si esta flexibilización no se nutre de ciertas salvaguardadas técnicas y económica para la aprobación prioritaria y ejecución de los proyectos (viabilidad, relación positiva de los Beneficios frente a los costos), podría derivarse a una perversa aplicación de inversiones carentes de sentido o con poca (o ninguna) sostenibilidad47;

la transferencia a destiempo de los fondos del Tesoro Público Central a las administraciones regionales y locales, lo cual encarece los procedi-mientos y puede hacer inoportunas las aplicaciones de inversión en obras de infraestructura que se programan, por obvias razones, en enfocas de ausencia de lluvias (en la sierra y en la selva).

47 Habría que esperar los resultados de la primera apertura de los procesos de implementación de los «Núcleos Ejecutores», no solo en cuanto a la pertinencia y calidad de los proyectos, sino que también a su real enlace coherente con los procesos propios de los Planes Concertados y de los Presupuestos Participativos.

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Es preciso hacer transparente la proyección presupuestal.

«La pregunta que salta inmediatamente es ¿si los ingresos tributarios - incluyendo el impuesto a la renta y el IGV - para el 2010 aumentarán según las proyecciones del Marco Macroeconómico, por qué se disminuye tanto el presupuesto de los gobiernos locales? En el caso de la fuente Canon se justifica la baja porque el impuesto a la renta de tercera categoría del sector minero del año 2009 caerá fuertemente. En el caso del FONCOMUN lo que ha hecho el gobierno es aplicar la detracción por devolución del IGV (lo que significa un ingreso menor en un porcentaje promedio de 20%) y asignar este monto a las municipalidades mediante el Plan de incentivo municipal por S/. 500 millones, condicionado a dos criterios, uno de esfuerzo en la recaudación de ingresos propios y, otro, de eficacia en el gasto de inversión.

También se ha incluido el Programa de Modernización Municipal por S/. 800 millones. Ambos serán manejados por el Ministerio de Economía». Debe anotarse, que Los impuestos a los ingresos aumentarán en 11% y el impuesto general a las ventas en 9,8% entre el 2010 y el 2014, según las proyecciones del MEF.

(Tomado de una nota técnica elaborado por Epifanio Baca y Alejandra Muñoz, del Grupo Propuesta Ciudadana, en Octubre del 2009, uno de los Informes del Grupo Propuesta Ciudadana).

i) Reforzamiento del CEPLAN

El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) debiera ser fuertemente reforzado técnica y económicamente, condicionado a la pre-sentación y aprobación por consenso de un Plan Estratégico de Desarrollo Nacional 2010 – 2021, que está en proceso de construcción, y que, a juicio de algunos especialistas que han estado participando en las Comisiones Técnicas Multisectoriales especialmente en los meses de Junio a Octubre del 2009, debiera ser revisadas, particularmente porque algunos sus 6 «Ejes» estratégicos tocan temas comunes y articulables. Es el caso, por ejemplo de los «Ejes» 3 y 5 que tratan respectivamente los temas de descentralización y regionalización. Se espera culminar el Plan, para iniciar un esfuerzo de validación interinstitucional, pública y privada, en los primeros meses del 2010, con el emblema de «Plan Perú 2021».

Es claro que este esfuerzo requiere de un mayor soporte político al más alto nivel y de los recursos logísticos, financieros y humanos que permitan efectivamente una propuesta validable. De hecho, el presupuesto que se le

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ha asignado en el 2010 resulta insuficiente para ameritar ese logro.

También deberían procurarse la conformación o el reforzamiento de Sistemas de Planeamiento Estratégico Regionales, con sus respectivos Centros de Planeamiento Estratégico Regionales, para formular los Planes de Desarrollo Concertados a ese nivel e incluso, como ocurre con la Junta INTERNOR, para impulsar proyectos de interés macroregional. Dos iniciativas concretas de Planeamiento estratégico se han establecido en la escala regional; una en el Gobierno Regional de La Libertad (funcionando) y otra en el Gobierno Regional de Ayacucho (en suspenso).

j) Fortalecimiento técnico y logístico de la Secretaría de Descentralización

Es necesaria para poder cumplir con una gran cantidad de cometidos que tiene, por diferentes flancos; entre ellos;

orientar las políticas de descentralización y dirigir una masiva campaña de inducción social para situar este tema en las agendas de todos los movimientos civiles, pero también del propio Gobierno Nacional,

dirigir y monitorear el Plan Nacional de Regionalización y el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades, que amerita un tratamiento adicional en el siguiente literal k),

atender y canalizar demandas múltiples de funcionarios municipales y regionales,

orientar el desempeño de las Regiones «Piloto», de las Juntas de Coordinación Interregional y de las Mancomunidades Municipales,

coordinar con la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales,

impulsar los Planes de Inversión Descentralizada,

coordinar e impulsar los proyectos amparados por el programa de «Núcleos Ejecutores», tratando de que guarden la mayor correspondencia posible con los procesos regulares mediante los cuales se formulan, ejecutan y supervisan los Presupuestos Participativos. Garantizando, además, que se distancien absolutamente a posibles manipulaciones partidarias – electorales.

apoyar el desenvolvimiento del Plan de Desarrollo del VRAE,

completar los Planes de Transferencias de facultades o funciones,

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participar en las políticas de Modernización y Descentralización del Estado.

k) Rediseño e impulso del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades

El Plan de Desarrollo de Capacidades que lidera la Secretaría de Descen-tralización de la PCM se ha organizado para facilitar la gestión corporativa de los Gobiernos Regionales y Municipales. Cuenta con el apoyo financiero internacional (BID). Sin embargo, por el volumen y la variedad de las de-mandas de estos Gobiernos y por la urgencia de empujar los procesos de descentralización, debiera contar con mayores recursos.

En función de los requerimientos de mayor frecuencia de los Gobiernos Regionales y Locales, es posible señalar que la capacitación debiera focali-zarse fuertemente en temas de gerencia integral, manejo presupuestal con un enfoque de «resultados», planeamiento estratégico para el desarrollo, mecanismos de coordinación interinstitucional para abordar conjuntamente políticas, programas o proyectos de interés común, formulación y evaluación de proyectos de inversión, mecanismos de participación ciudadana y proce-dimientos para compras de bienes o servicios.

A noviembre del 2009 se han venido desenvolviendo Diplomados de Ges-tión Pública Descentralizada en Cajamarca, Piura y Apurimac, en virtud a acuerdos con los Gobiernos Regionales y Municipales, y el auspicio de varias universidades locales, así como de Organizaciones No Gubernamentales (es el caso de CEDEPAS – Norte en Piura) y asociaciones municipalistas (es el caso de la Red de Municipalidades Rurales del Perú – REMURPE tanto en Apurimac como en Piura).

l) Reforzamiento de los mecanismos de participación popular

Los mecanismos de participación popular en los Gobiernos Regionales y Municipales (Comités de Vigilancia Ciudadana, Consejos de Coordinación) para involucrar a la sociedad civil organizada en los procesos de planea-miento estratégico, programación presupuestaría y vigilancia ciudadana; así como en el desempeño mismo de los Gobiernos Regionales y Locales, son avances formales del proceso de democratización de la gestión pública descentralizada, con respecto a los escenarios existentes hasta antes del 2000.

En este entorno, tal como se ha señalado recurrentemente en informes del Grupo Propuesta Ciudadana (mediante Boletines denominados «Vigila Perú»), de la RED – Perú y de la Conferencia Nacional de Desarrollo Social – CONADES; así como por reportes de la Defensoría del Pueblo, tendrán

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que ampliarse y actualizarse las informaciones sobre el desempeño de ambos niveles de Gobierno, y también del Gobierno Nacional, a través de diferentes medios de comunicación y particularmente de sus páginas web.

Al respecto deberán considerarse con mucho énfasis las debilidades en la participación y la representatividad que ha mostrado, en diferentes medidas, una alta proporción de los Consejos de Coordinación Regionales (CCR) y Locales o Municipales (CCL). En efecto, los Talleres para la formulación y validación de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Partici-pativos en esas instancias de gobierno, han mostrado, frecuentemente, una elevada desatención de las organizaciones civiles, a veces la manipulación de las autoridades y la escasa utilización de criterios para definir y priorizar objetivos, metas y proyectos.

m) Articulación de la gestión de las diferentes formas de institucionales de inte-gración territorial

Es preciso resolver el rompecabezas de una gestión gubernamental man-chada por funciones o atribuciones duplicativas o confrontacionales entre si. En ese sentido sigue pendiente el complejo reto de definir cuales de estas son exclusivas, compartidas o delegables para el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales- Departamentales, las Juntas de Coordinación Inte-rregionales, las Mancomunidades Regionales, los Gobiernos Provinciales, los Gobiernos Distritales y los Gobiernos de Centros Poblados.

En diferentes grados, las propuestas señaladas requieren de la voluntad política de las instancias más elevadas del poder, tanto del Ejecutivo como del Legislativo y de la participación de la sociedad organizada para exigir su cumplimiento. Por principio, los logros y mejoras de los procesos de descentralización y regionalización como factores inherentes para construir un mejor Estado y una mejor económica, no surgirán de manera automática o «natural». Serán, como ha ocurrido siempre, el producto de presiones o negociaciones los poderes formales y los poderes «fácticos». Bajo esta hipótesis, las preguntas clave serían: ¿Existen ahora las condiciones reales para aspirar a que las propuestas aquí consignadas, y otras de su misma estirpe, se logren? y ¿Cuáles de ellas podrían ser satisfechas en el corto plazo y cuales otras tendrán que efectivizarse, por su complejidad, hacia el mediano y el largo plazos?.

De otra parte, es crucial asumir que la heterogeneidad del armazón físico, social, económico y ambiental del país, obligará a que en la mayor parte de las propuestas deban considerarse márgenes de flexibilidad de manera que sean compatibles con la realidad, y no al revés.

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La apuesta descentralista en búsqueda de liderazgos

«Una mirada panorámica a la mayoría de las propuestas descentralizadoras en el Perú, muestra que estas han sido inconsistentes o extremadamente inorgánicas y parciales. Tal situación ha sido marcada por la existencia de un tipo de Estado, de un modelo económico y de un ordenamiento del territorio, que permiten la concentración del poder en determinados grupos sociales, sectores productivos y ámbitos espaciales. El centralismo persiste en sus raíces, por la ausencia, hasta ahora, de una consistente voluntad política (del gobierno y de las organizaciones civiles) a favor de la descentralización, que pase de las promesas y del discurso a las realizaciones concretas».

(Tomado del documento «Propuesta de la Agenda Prioritaria para Profundizar la Descentralización en el Perú»; RED – Perú- Iniciativas de Concertación para el Desarrollo Local. Lima. Octubre del 2008)

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X. RESTRICCIONES Y AMENAZAS

El cumplimiento de la agenda pendiente orientada a fortalecer y madurar los pro-cesos de descentralización y reordenamiento territorial tendrá que transitar por un camino plagado de amenazas y restricciones. Algunas de ellas han sido ya tomadas en cuenta en el decurso de los capítulos anteriores. Sin embargo, como cierre de este ensayo pudiera ser pertinente volver a ellos y agregarle algunos argumentos más afinados:

a) Insuficiente soporte político del proceso de descentralización, integración re-gional y reordenamiento económico del territorio, a todo nivel. Pone en riesgo el esfuerzo dedicado a formular el Plan Nacional de Regionalización, su es-perable legitimación y su progresiva implementación en base a la articulación de programas de alcances multidepartamental, multiprovincial o de manejo integral de cuencas.

b) Persistencia de conflictos entre Departamentos, Provincias y Distritos, relacio-nados con la distribución del canon y de las regalías mineras – petroleras; con el uso de recursos naturales y con las delimitaciones político – administrativas. Debilita las opciones de integración socio económica y no contribuye a una gestión más eficiente y antidepredatoria de nuestros recursos naturales.

c) Inequitativa distribución del Presupuesto Público entre las tres instancias (habría una cuarta si se conforma una Región efectiva, paralelamente a la instancias Regional – Departamental vigente); particularmente si se perpetúa un alto porcentaje del gasto en el nivel del Gobierno Central. Implica contra-decir el discurso descentralista y persistir en un modelo centralizador que esta ampliamente cuestionado.

d) Mantenimiento de la corriente fragmentadora del territorio, particularmente al nivel de ámbitos territoriales con poblaciones pequeñas y dispersas, y con escasos recursos potenciales, que aspiran a convertirse en Municipalidades, con la expectativa de obtener fondos públicos. Esta tendencia dificulta el lo-gro de procesos de desarrollo sostenibles en ese nivel y, otra vez, marcha a contracorriente de la integración territorial a escalas viables.

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48 Los procesos electorales del 2010 y del 2011 pueden tener dos derivaciones. Una positiva; en el sentido de priorizar el tema de la descentralización tanto en términos del debate y de su difusión masiva, así como de su inserción en las plataformas partidarias. Otra negativa; en el sentido de acentuar la estrecha perspectiva local o departamental de las apuestas partidarias que, de conformidad con la Ley, opera en circunscripciones Distritales, Provinciales y Departamentales.

e) Vigencia y arrastre de la gestión «Departamental» y la oposición abierta o soterrada a gestiones territorialmente integradas, tanto por parte de la pobla-ción como de la burocracia pública; estimulada por liderazgos (individuales o institucionales) departamentalistas que el propio proceso electoral en curso propiciaría48. En ese sentido, varias investigaciones de campo (como la aus-piciada por ProDescentralización), exhiben una importante predisposición a desconfiar de las opciones de integración territorial, incluso en los esquemas de las Juntas de Coordinación Interregional. Las experiencias de regionaliza-ción frustradas (1987 - 1992) o abortadas (referendum del 2005) contribuyen a esta predisposición.

f) Carencia o insuficiencia de un Plan Nacional de Desarrollo, a cargo del CE-PLAN, y de una propuesta de reestructuración del Estado, que no permitan encuadrar los procesos de ordenamiento territorial y de conformación de regiones efectivas, como expresiones de un nuevo Estado. En ese sentido, el riesgo de una posible desarticulación (e incluso colisión) entre las políticas de ordenamiento territorial y de desarrollo fronterizo que están liderando el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Relaciones Exteriores, respectiva-mente, con respecto a las propuestas que en ambos sentidos se incluirían en las bases del Plan Nacional de Regionalización, a cargo de la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, que debieran estar definidas en el transcurso del primer trimestre del 2010.

g) Débil impulso a las inversiones privadas descentralizadas, lo cual debilita las perspectivas de ampliar la base productiva en las regiones y localidades fuera de los centros urbanos emergentes y zonas que han concentrado los activos finan-cieros, las tecnologías competitivas y las iniciativas mas fuertes de generación de proyectos «de impacto». Esta situación podría obedecer tanto a la escasa predisposición inversora de los agentes empresariales y a la persistencia de mercados en declive como secuela de la crisis global, así como a la insuficien-cia de estímulos fiscales a la inversión sin que se desfiguren las obligaciones tributarias de las empresas.

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h) Persistencia de la crisis económica y financiera globalizada y del mantenimiento de un esquema económico primario-exportador y concentrador; que afectarían el crecimiento del PIB especialmente en los sectores que generen valor agregado a las materias primas, del empleo, de los ingresos y, por lo tanto, e las tasas de inversión en los diferentes territorios. Las proyecciones del crecimiento del PIB previstas inicialmente por el MEF para el 2009 en el orden del 6.5& y que bajaron posteriormente a menos del 3.0%. Analistas independientes del MEF han asumido que, en rigor, el crecimiento promedio anualizado para el 2009 no habría superado siquiera el 2.0%. En ese mismo sentido, las presunciones para el desempeño del PIB para el 2010 si bien reconocen la posibilidad de llegar un techo del orden del 5.5% en promedio, este nivel podría retrasarse si la crisis mundial no se repliega en los próximos 8 a 12 meses. Un impacto directo sería las menores disponibilidades de fondos derivados del Canon, no obstante la recuperación de algunos minerales (cobre).

Estas figuras se sustentan esencialmente en la siguiente apreciación: La imagen oficial de que el Perú tiene blindajes para eludir la crisis mundial es engañosa, por la obvia razón de que nuestra economía sigue siendo altamente dependiente de las fluctuaciones en los mercados externos. Y en ese entorno entran a tallar las restricciones impuestas por las desarmonías que afectan las exportaciones e importaciones entroncadas con los Tratados de Libre Comercio. En efecto, en el 2009 los sectores de confecciones, textiles y metalmecánica tuvieron una caída que ha bordeado el 20% y las inversiones privadas se retrajeron en un 15% de lo previsto, tendencia que podría continuar en el 2010.

i) Desviación de las políticas de integración territorial e inversiones descentra-lizadas eficientes, como resultado de enfoques parciales sobre estos temas en las plataformas partidarias posesionadas en las campañas electorales del 2010 y del 2011; pero también por la potencial ruptura de los «candados» que supuestamente dispone el MEF para evitar que el gasto público sea desatinado e insolvente, asumiendo que en ambas campañas el Gobierno Nacional bus-caría acelerarlo incluso en contra de los criterios de viabilidad y consistencia del Sistema Nacional de Inversión Pública.

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ANEXOS

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CUESTIONARIO «PILOTO» SOBRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y LA CONFORMACIÓN DE REGIONES

El cuestionario, persigue recabar la opinión de autoridades y lideres de organizaciones civiles sobre algunos aspectos centrales de los procesos de regionalización, en el contexto de los objetivos dirigidos a la descentralización y al reordenamiento económico del territorio.

1. ¿Cuáles son los argumentos fundamentales para sostener que la descentra-lización político – administrativa y económico – productiva es un factor vital para avanzar hacia el desarrollo sostenible del país?

2. ¿Cuales deben ser las estrategias más relevantes de un reordenamiento económico del territorio49, que faciliten la integración competitiva de ámbitos subnacionales?

3. ¿Hasta que punto la conformación de Gobiernos Regionales, definidas como ámbitos de decisión y gestión del desarrollo intermedios entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Municipales (Distritales y Provinciales), es indis-pensable para lograr objetivos descentralistas?

4. ¿Qué ventajas o beneficios concretos traería consigo la conformación de re-giones a partir de la fusión de Departamentos y/o Provincias, y/o de cuencas y/o de Ejes de Desarrollo?

5. ¿Qué factores o criterios son los más importantes para la conformación de espacios subnacionales con perspectivas de operar como Gobiernos Regionales?

6. ¿Debieran haber plazos predeterminados para la conformación de Regiones a través de la convocatoria a Referéndum, tal como se practicó en el 2005?

7. ¿Que aspectos deben ser considerados en una Reforma del Estado en ge-neral y del Poder Ejecutivo en particular, para hacerlos compatibles con los objetivos de la descentralización y de la regionalización?

49 El reordenamiento del territorio implica, básicamente, a) reforzar ejes o circuitos de articulación económica sustentados en redes urbanas jerarquizadas y sus entornos rurales, b) potenciar los sistemas viales, portuarios e hidroenergéticos, c) impulsar el aprovechamiento racional de los recursos naturales, humanos, institucionales y financieros con importantes potencialidades competitivas tanto en los mercados internos como en los externos.

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8. ¿Cuáles serían las funciones o facultades que serían de exclusiva respon-sabilidad de un Gobierno Regional, frente a las que le corresponderían al Gobierno Nacional y a los Gobiernos Municipales? ¿Cuáles podrían ser las funciones o facultades compartidas entre los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Municipales?

9. ¿Cuáles son los factores que pueden entorpecer, frenar o hacer inconsistentes las propuestas para conformar Regiones?

10. ¿Qué rol deben jugar las «Regiones Piloto»50, las Juntas de Coordinación Interregional51 y las Mancomunidades Municipales en el establecimiento de un Plan Nacional de Regionalización?

11. ¿Cuáles deberían ser los aspectos más relevantes de una reforma tributaria con un enfoque descentralista, en el contexto del funcionamiento de Gobier-nos Regionales52?

12. ¿Qué tipo de roles y responsabilidades deberían cubrir las organizaciones representativas de la sociedad civil en los esfuerzos dedicados a formular, aprobar y coparticipar en la gestión de un potencial Gobierno Regional?

13. En referencia a las cuestiones anteriores, ¿Cuál debiera ser el alcance y el contenido de un Plan Nacional de Regionalización?.

50 Una conformada por los Departamentos de San Martín y Amazonas, otra conformada por los Departamentos de Ancash, Ucayali y Huanuco. En octubre del 2009 se han efectuado reuniones de Consejeros y Presidentes de las Regiones de San Martín, Amazonas y La Libertad para con-formar, a partir de los avances logrados en la Región «Piloto» de Amazonas – San Martín, una Mancomunidad Regional. También a fines de octubre se había avanzado en la formulación del Expediente Técnico que sustentaría la conformación de una Región real o efectiva en base a las actuales Regiones de Ucayali, Ancash y Huánuco.

51 La primera conformada por los Departamentos de Loreto, Amazonas, San Martín, Ucayali y Madre de Dios, denominada «Consejo Regional Amazónico-CIAM». La segunda conformada por los Departamentos de Amazonas, Ancash, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, San Martín, Piura y Tumbes, denominada INTERNOR). La tercera conformada por los Departamentos de Apurimac, Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, Ica, Lima y Pasco, denominada Concejo Interregional Centro Sur – CENSUR».

52 La cuestión está referida principalmente a la base o carga tributaria, a las fuentes y usos de fondos y a los procedimientos para manejar los recursos financieros en los niveles regional y local.

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ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN TEXTUAL

Esquema 1 Movilización de Recursos Potenciales como eje para Impulsar el Desarrollo Nacional y Regional

Esquema 2. Movilización de Recursos para la Promoción del Desarrollo. En-foque Económico

Cuadro 1. Secuencia Lógica para Impulsar Procesos de Desarrollo en un Determinado Ámbito Territorial. (Matriz General)

Cuadro 2. Corredores y Ejes de Integración Regional

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ESQUEMA 1

MOVILIZACION DE RECURSOS POTENCIALES COMO EJE PARA IMPULSAR EL DESARROLLO NACIONAL Y REGIONAL

ENFOQUE: DESARROLLO HUMANO SUSTENTABLE

CONTEXTO: HETEROGENEIDAD FISICA, SOCIAL, ECONOMICADESCENTRALIZACION Y DESARROLLO LOCAL PARTICIPATIVO

POTENCIAL DE RECURSOS NATURALES.

POTENCIAL DE

RECURSOS HUMANOS.

POTENCIAL DE

RECURSOS INSTITUCIO-

NALES.

FUNCIONES DE PRODUCCIÓN.(UNIDADES O

CADENAS EMPRESARIALES)

POTENCIAL DE RECURSOS ECONOMICOS Y

FINANCIEROS

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ESQUEMA 2

MOVILIZACIÓN DE RECURSOS PARA LA PROMOCIÓN DEL DESARRO-LLO. ENFOQUE ECONÓMICO

MARCO DE REFERENCIA

* MODELO ECONÓMICO: CRECIMIENTO; FORMACIÓN DE CAPITAL; DIS-TRIBUCIÓN DEL INGRESO.

* EXCLUSIÓN SOCIAL.* ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO* VISIÓN DEL DESARROLLO; DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN

COLECTIVA.* ROL DEL ESTADO; GOBERNABILIDAD; DEMOCRACIA* MECANISMOS DE COMPETITIVIDAD

GOBIERNO GREMIOS EMPRESARIALES Y LABORALES

OFERTA

* Estructura por Sectores y Territorios

* Competitividades* Eslabonamientos

EMPRESAS PRODUCTORAS

........................

CONSUMIDORES

DEMANDA

* Directa e Indirecta* Nacional; Regional, Local; Externa

CENTROS DE CAPACITACIÓN E INVESTIGACIÓN

OTRAS ENTIDADESDE LA SOCIEDAD CIVIL

RECURSOS, SOPORTE FÍSICO Y BASE DE DATOS

* RECURSOS NATURALES, HUMANOS, ECONÓMICOS E INSTITUCIONALES.* INFRAESTRUCTURAS DE APOYO A LA PRODUCCIÓN (ENERGÍA, VIAS DE

TRANSPORTE).* REDES DE FINANCIAMIENTO; ASESORÍA EN PROYECTOS Y GESTIÓN

EMPRESARIAL.* SISTEMAS DE INFORMACIÓN (MERCADOS Y PROCESOS TÉCNICOS).

BANCO DE PROYECTOS

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CUADRO 1

SECUENCIA LÓGICA PARA IMPULSAR PROCESOS DE DESARROLLO EN UN DETERMINADO ÁMBITO TERRITORIAL

(MATRIZ GENERAL)

* IDENTIFICACIÓN DE LAS PRINCIPALES POTENCIALI-DADES RELACIONADAS CON SU BASE ECONOMICA COMPETITIVA (SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS)* ANÁLISIS DE SUS FLUJOS DE INTERCAMBIO INTRA E INTER REGIONALES (SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS)* IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS Y CARECIAS (SITUACIÓN Y PERSPECTIVAS)

* DEFINICIÓN DE LA VISIÓN DE DESARROLLO HACIA EL MEDIANO/LARGO PLAZO * PROPUESTA DE LAS FUNCIONES SOCIOECONÓ-MICAS FUNDAMENTALES; EN EL CONTEXTO DEL DESARROLLO NACIONAL E INTERNACIONAL

* PROPUESTA DE LOS PRINCIPALES EJES, OBJETIVOS Y ES- TRATEGIAS PARA CUBRIR LA VISIÓN DE SU DESARROLLO; * ESTABLECIMIENTO DE POLÍTICAS PARA MOVILIZAR SUS RECURSOS POTENCIALES Y ELEVAR SU ARTICULACIÓN SOCIOECONÓMICA CON OTROS ÁMBITOS TERRITORIALES

* IMPLEMENTACION DEL PLAN. ESTABLECIMIENTO DE PRO- GRAMAS Y PROYECTOS PRINCIPALES (IMPACTO, ARRAS- TRE).* ESTRATEGIAS PARA ACTIVAR LOS PROGRAMAS Y PROYEC- TOS (ASIGNACIONES INSTITUCIONA-LES, CRONOGRA- MAS, FINANCIA-MIENTO; GESTIÓN)

* MONITOREO Y EVALUACIÓN PARA EL RECICLAJE DEL PROCESO (INDICADORES DE EFICACIA, EFICIENCIA, OPORTUNIDAD)

FASE I

FASE II

FASE III

FASE IV

FASE V

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CUADRO 2. CORREDORES Y EJES DE INTEGRACIÓN REGIONAL

Código

1

2

3

Ejes y Corredores

Corredor Bioceánico Nor Orien tal (Paita, Bayobar/Yurimaguas, Sarameriza/norte de

Brasil). Piura, San Mar-tín, Amazonas, Loreto

Eje Sierra Verde Norte (Piura,

Amazonas, Cajamarca, La Libertad, Ancash)

Eje Agroindustrial Costa Norte (Tumbes, Piura, Lambayeque,

La Libertad)

Acciones para su desarrollo

Carreteras Paita-Bayobar; Yurimaguas-Sarameriza.Ferrocarril Interoceánico Yu-rimaguas- Iquitos.Desarrollo de puertos marítimos y fluviales e hidrovíasComplejo de Fosfatos BayobarPotenciación del Puerto de PaitaPotenciación de conglomerados urbano – rurales (Iquitos)Desarrollo agropecuario. Cultivos y crianzas nativas

Carretera longitudinal de la Sierra NorteCarretera Cajamarca-Celendín-ChachapoyasCentral Hidroeléctrica de Manseriche. Plan-tas hidroeléctricas de Balsas, Chadin y CumbaForestación de laderas y desarrollo agrope-cuario. Café y Cacao. Potenciación de conglomerados urbano-rurales: Cajamarca.

Optimización de sistemas de riego y drenajeAutopista Trujillo-Chiclayo-Piura (Paname-ricana Norte).Puertos de Salaverry y EtenComplejos de riego y energía: Olmos, Chavi-mochic III, Puyango-Tumbes, Gallito Ciego, Proyecto Especial ChinecasDesarrollo turístico: Tumbes, Máncora; Chan Chán, Sipán, otrosPotenciación de conglomerados urbano-rurales: Piura, Trujillo, Tumbes, Chimbote, Sullana, ChiclayoReconversión agraria y agroindustria

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Código

4

5

Ejes y Corredores

Corredor Energético Bioceánico Centro Sur (Camisea, Ayacucho, Pisco, Lima/Cusco/La

Oroya)

Corredor Bioceánico Central (Lima, La Oro-ya, Huánuco, Pucallpa/

Valle del Mantaro, Tarma, Huancayo,

Cerro de Pasco/ Acre y Cruceiro do Sul en

Brasil)


Planta de gas, Gaseoducto de Camisea y red de gaseoductos secundarios.Planta hidroeléctrica de Chaglla.Carretera Bioceánica S. Juan de Marcona-Nasca-Abancay-Cusco-Puerto Maldonado/Puno-InapariDesarrollo minero - metalúrgicoDesarrollo de puertos: Pisco, San Juan de MarconaPotenciación de ciudades: Ayacucho, Huan-cavelica, Pisco, Ica, Chincha Alta, Huancayo, Abancay, Cusco

Carretera Huacho-Oyón-Pasco-Huánuco-Aguaytía- PucallpaCarretera Oxapampa-Villa Rica-Puerto Ber-mudezCarretera Pucallpa -Cruceiro do Sul.Ferrocarril Central (potenciación) compati-bilizada con la Carretera Central. Desarrollo de puertos: Huacho Salinas, PucallpaHidroeléctrica Junín (Satipo) y del Río CunasDesarrollo industrial y mineroAgroindustria y ganaderíaPotenciación de conglomerados: Huacho, Huánuco, Pucallpa

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Código

6

7

8

Ejes y Corredores

Eje Sierra Verde Centro Sur (Ancash, Pasco, Junín, Huancavelica, Ayacucho, Apurimac,

Cusco)

Eje Bioceánico Sur Oriental (Ilo,

Matarani/P. Maldonado, Iñapari/Rondonia y

Acre en Brasil)

Circuito Sur Altiplánico (Ica, Arequipa, Puno,

Madre de Dios)


Carretera longitudinal de la Sierra Central. Ferrocarril Abancay-Choquequirao-Machu Picchu. Carretera Huancayo- Ayacucho , y Ayacucho - San Francisco. Carretera Ayacu-cho- AndahuaylasProyectos hidroeléctrico de Vizcatán , Cu-quipampa y MollepataForestación de laderas andinas y desarrollo agropecuarioElectrificación rural e interconexión eléc-trica a partir del Sistema Mantaro. Planta hidroeléctrica de Apurimac. Hidroeléctrica de Cachi (Ayacucho).Gasoducto Regional de ApurimacCircuito Turístico de Cusco. Abancay (Eje Machu Picchu).Agricultura y ganaderíaPotenciación de conglomerados urbano-rurales: Huaraz,

Carretera Bioceánica de Sur, con sus rama-les y variantesDesarrollo de la minería y la metalurgia. Potenciación de la Refinería de Ilo.Interconexiones eléctricasPotenciación de conglomerados urbano-rurales: Puerto Maldonado, Juliaca, Ilo.Agroforestería y acuicultura. Cacao, CastañaTurismo y bio-diversidad y servicios ambientales (Reserva del Manu)

Desarrollo de carreteras: Cusco-Arequipa, Juliaca-Desaguadero-BoliviaHidroeléctrica de San GabánRed de distribución del gas de Camisea.Planta cementera en Puno-Desarrollo de hotelería, turismoDesarrollo ganadero y textilPotenciación de conglo-merados urbano-rurales: Cusco, Arequipa, Abancay, Puno

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Código

9

10

11

Ejes y Corredores

Eje Agroindustrial Costa Sur (Arequipa,

Moquegua, Tacna/Ma-tarani, Ilo)

Eje de Desarrollo Selva Alta (Tarapoto, La

Merced, VRAE, Tingo María, Quillabamba)

Eje Pesquero y Energé-tico del Mar Territorial (Perfil costero norte,

centro y sur)


Optimización de sistemas de riego y dre-najeProyecto hidráulico Pampas Verdes. Irrigaciones de Majes-Sihuas, Chili, Pasto Grande y Tacna. Centrales hidroeléctricas de Lluta , Luclla y Molloco II y IIDesarrollo agropecuario. Reconversión de cultivos y agroindustriaPotenciación de conglomera-dos urbano-rurales: Moquegua, Tacna

Carretera Fernando Belaúnde, ampliaciones, mantenimiento. Carretera Tarapoto-Juanjui-Tocache-Pucallapa-Puerto BermudezDe-sarrollo agrícola, forestal y agroindustrial-Sustitución de cultivos de coca y desarrollo integralPotenciación de conglomerados urbano-rurales: Tarapoto, La Merced, Qui-llabamba

Desarrollo de puertos, caletas y sistemas de almacenamiento en frío: Lomas, Chala, Marcona, Atico, Matarani, Ilo, Paita, Bayo-bar, Chimbote, El Callao. Infraestructuras de embarque en Ventanilla, Megapuerto de Las Salinas (Huacho).Carretera Camaná-Quilca-Matarani-Ilo-TacnaAfianzamiento del Reservorio de Poechos.Desarrollo de embarcacionesTransformación de recursos marinos. Pesca artesanal y pesca de altura. Control de la biodiversidad y defensa de especies en riesgoPetroquímica y red gasí-fera en Ica.

Nota: Complementariamente a los 11 Ejes; el estudio del CND postula el de-sarrollo de un Circuito Turístico en el Norte, un Circuito Turístico Central y un Circuito Fluvial Amazónico (que articula básicamente Pucallpa con Iquitos)

Fuente: Consejo Nacional de Descentralización. «Plan Nacional de Desarrollo Territorial 2004-2013». Lima, 2003.

Elaboración: Propia. Ajustes a la estructura de los ejes y circuitos. Incorporación de proyectos que figuran en la cartera de Proinversión.

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RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE

Los siguientes puntos refuerzan las consideraciones que tienen mayor relevancia en el capitulo IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCEN-TRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN.

1. El tema de la descentralización aparece en los primeros lugares de la agenda gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y políticas públicas que configuran avances importantes pero aún insuficientes para contrarrestar el perfil centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato político-administrativo. Mientras este desfase ocurra, se alejarán las posibilidades satisfacer objetivos de desarrollo equitativos y sostenibles para el país en su conjunto.

Bajo este argumento, se trata de develar los orígenes o causas estructurales del centralismo y del inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar los patrones que rigen la economía y la estructura del Estado. Con-secuentemente, nos obliga a construir nuevas alternativas imaginativas que sustituyan estos patrones. Las puntualizaciones que aparecen a continuación no pretenden llenar ese desafío. Solo insinúan la adopción de algunas medidas concretas que tampoco tienen un orden de prelación. Aparecen entonces como elemento que pueden funcionar como insumos parciales para es compleja construcción.

2. La descentralización de la plataforma económico – productiva y del aparato político – administrativo son elementos que, sin duda, cubrirán un amplio menú del debate propio de las elecciones del 2010 y del 2011. Para que en ese esce-nario electoral que ya muestra serias conflictividades pero también vacíos en sus contenidos programáticos, las organizaciones con una visión descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismos No Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales, Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), debieran empujar a los contendores electorales para explicitar sus propuestas descentralistas con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad será más eficiente si se parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias detectados. Quizá sea el Acuerdo Nacional el escenario más adecuado para auspiciar estos intentos, considerando que la octava Política de Estado del Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor

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de la descentralización.

3. La reforma o modernización del Estado en general y del Poder Ejecutivo en particular debieran considerar la inserción en la arquitectura gubernamental de estructuras orgánicas y mecanismos de gestión que garanticen la mejor atención a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendrían que precisarse con mayor rigor las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno (Nacional, Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la denominación “Regional” es una ficción transitoria de espacios cuya cobertura alude finalmente a conglomerados departamentales o provinciales aunados por expectativas y potencialidades comunes.

4. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinación Interguberna-mental (CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su desempeño, como son la confusa representación de los Gobiernos Municipales y la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestión es fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como un mecanis-mo idóneo para articular y consensuar estrategias de gestión y políticas de desarrollo compartidas entre las tres instancias territoriales de Gobierno.

5. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde el Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Públicos Descentralizados, Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Según los Planes Anuales de Transferencias que coordina la Secretaría de Descen-tralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, a inicios del 2010 se ha cumplido con transferir más del 90% de funciones o atribuciones a las instancias regionales. Sin embargo, estás no se han acompañado de modo paralelo o, mejor aún, de manera previa, con los recursos humanos, logísticos y financieros suficientes. El resultado de esta discrepancia se patentiza en la inadecuación del ritmo y de la calidad del gasto. Dos respuestas pueden atenderse frente a este fenómeno perverso:

a) el reforzamiento sustantivo de los programas de capacitación aplicados a los cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos Regionales, en materia de proyectos, presupuestos, planeamiento estratégico y gestión gerencial,

b) estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles en el desenvolvimiento de sus funciones.

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6. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad Ministerial, y el desempeño de las Gerencias de los Gobiernos Regionales. Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, políticas y proyectos seguirán amenazados por su incompetencia y se mantendrán mecanismos burocráticos ineficientes y onerosos.

7. Es también pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o Tenientes Gobernadores, considerando que, en términos orgánicos, se superponen o conflictúan con el mandato de los Alcaldes y autoridades regionales; compli-cando la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales.

8. Deberían ser mucho más categóricas y explícitas las estrategias dedicadas a reordenar económicamente el territorio. Siguen siendo frágiles y extremada-mente parciales y desconectadas entre sí, en todos los estratos del Gobierno, las políticas dedicadas a armar corredores o circuitos económicos sustenta-dos en redes viales y energéticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la gestión integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construcción de espacios amplios donde se generen economías de escala para atender con mayor eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y los servicios a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno.

Al respecto deben resolverse prontamente los contenidos de las Estrategias de Ordenamiento Territorial y la Ley de Ordenamiento Territorial que se vienen armando por el Comité Técnico Multisectorial de Ordenamiento Territorial lide-rado por el Ministerio del Ambiente. En ese entorno, debieran articularse las propuestas de ordenamiento territorial que se inscribirán en las bases del Plan Nacional de Regionalización que está impulsando la Secretaría de Descen-tralización y también en las políticas que al respecto serán incorporadas en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021 a cargo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégicos (CEPLAN).

Dentro de esta temática territorial, han sido débilmente tratados los agudos con-flictos sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional, abusivo y depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no renovables. El desbosque masivo, la contaminación de las tierras y aguas por los relaves mineros constituyen un riesgo grave que ni la práctica regulatoria

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del Estado ni la normatividad han sido capaces de revertir. En muchos casos el lema de la Responsabilidad Social y Ambiental de los emprendimientos mineros, gasíferos o forestales; pero también los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA) y las propuestas de Zonificación Ecológica – Económica (ZEE) siguen siendo un mito.

A este respecto, es cada vez más claro que tendrá que ser el Estado envuelto por objetivos de desarrollo sostenible y de respeto a los derechos de las mayo-rías, donde también se incluyen a las Comunidades Nativas y Campesinas, el que tendrá que arbitrar equitativamente los límites de las actividades extractivas cuando comienzan a amenazar la pulcritud del ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el mantenimiento de las Reservas Naturales tanto como las Áreas de Amortiguamiento y los cursos de agua.

9. Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalización, en el sentido de que allí no se delimitarán Regiones formales, como entidades de gobierno con sus respectivas autonomías políticas y administrativas. La opción planteada por la Secretaría de Descentralización propone más bien escenarios territoriales alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposición para articular vocaciones económicas, geográficas, culturales e institucionales; así como proyectos de interés común. Se asume que la maduración real de estas vocaciones viabilizará progresivamente la configuración de Regiones formales (macroregiones); evitando así las frustraciones de los ejercicios re-gionalizadores anteriores; particularmente del ocurrido en el Referendum de octubre del 2005.

Esos intentos abortados han impregnado el imaginario social con una actitud indiferente cuando no recelosa o negativa frente a las posibilidades de im-pulsar ahora procesos de regionalización. El manejo tradicional de la gestión descentralizada o desconcentrada en ámbitos Departamentales tanto ahora como cuando operaban los Consejos Transitorios de Administración Regional de los años 90`, ha favorecido la perspectiva Departamentalista en contra de la proyección propiamente regional (macroregional). Un elemento también negativo que discurre en contra de procesos integracionistas aparece en el comportamiento de lideres políticos que operan bajo el manto de intereses individuales o de chauvinismos restringidos a los espacios departamentales y locales.

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10. La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinación Interregionales, Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y Gobier-nos Regionales – Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas de articulación e integración de territorios. Sin embargo, son notorias las dificulta-des y conflictos que surgen cuando se trata de definir el tratamiento funcional y presupuestario de programas o proyectos en esa diversidad de formaciones institucionales, algunas de las cuales carecen incluso de soportes legales. Pa-reciera ser pertinente, entonces, la determinación de procedimientos y normas reguladoras para la designación de unidades ejecutoras y programadoras en cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos de Ejecución, bajo el patrocinio de la Secretaría de Descentralización y del Ministerio de Economía y Finanzas.

11. Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de participación popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a los procesos de formulación, ejecución y monitoreo de los Planes de Desa-rrollo Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales y Regionales – Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a través de los Informes de la Defensoría del Pueblo y de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza, que, en la práctica, estos mecanismos son, en un alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de situación se debe a que los Talleres, las convocatorias y la normatividad son insuficientes o sesgados y a que persevera una conducta de parte de la po-blación que no es favorable a involucrarse en debates colectivos aún si estos tocan temas que la afecta directamente.

12. La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se consignan recursos públicos para las instancias regionales – departamentales y locales o municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se trata de un asunto crucial para los procesos de descentralización. En efecto, y a pesar de la configuración de un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar en la reforma fiscal con una óptica descentralista, se mantienen latentes una serie de ambigüedades, inercias y deformaciones que tendrán que corregirse. Entre ellas:

a) la relativamente baja “carga tributaria” (alrededor del 13 – 15% del PIB) para solventar el gasto público en las magnitudes que permitan responder a las demandas críticas,

b) la distribución inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre los

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sectores e instancias territoriales de gobierno, c) los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon, sobre

canon y regalías; así como los Fideicomisos establecidos por algunas empresas mineras y los Fondos de Solidaridad que también algunas empresas Mineras han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son muy volátiles, en reemplazo de un impuesto a las sobreganancias empresariales, tal como fue originalmente concebido,

d) prácticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,e) recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captación

impositiva en la forma de impuestos directos.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS BÁSICAS Y CARTOGRAFÍA GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN, REORDENAMIENTO ECONO-

MICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN

I. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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· Decreto Supremo No. 013-2009-MINAM, del 12-6–2009, que modifica el artículo 14º (referido conformación del Comité Técnico Consultivo de Orde-namiento Territorial) del Decreto Supremo No. 087-2004-PCM, que aprobó el Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica – ZEE.

· Proyecto de Ley General de Ordenamiento Territorial del Perú. Ministerio del Ambiente. Octubre del 2009.

III. CARTOGRAFÍA GENERAL

· Mapa político – administrativo: Departamentos y Provincias.· Mapa topográfico – altitudinal.· Mapa hidrográfico. · Mapas de las principales cuencas y subcuencas.· Mapa de la red vial y ferroviaria de nivel nacional; incluyendo las vías de

integración sudamericana promovidas por el IIRSA.· Mapa con la ubicación de puertos (fluviales y marítimos) y aeropuertos.· Mapa con la ubicación de los proyectos hidroenergéticos y de riego.

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· Mapa con la ubicación de los principales distritos mineros· Mapa con la ubicación de los principales proyectos de ductos gasíferos y

centrales generadoras de energía producida por gas.· Mapa con la ubicación de los corredores económicos interprovinciales aus-

piciados por el Proyecto PRA de USAID y por Proinversión.· Mapas de Zonificación Ecológica Económica· Mapas de riesgos generados por eventos naturales extremos o por procesos

de afectaciones en el suelo o en las cuencas, provocados por el hombre (antrópicos).

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RAÚL LIZÁRRAGA BOBBIO

Economista de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Con estudios de Post Grado en Desarrollo Económico en la Universidad de Chile y en Planea-miento Regional y Urbano en la Universidad de Puerto Rico.

Consultor para el Monitoreo del Plan Nacional de Regionalización que lidera la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Consultor en descentralización de la Unidad del Informe sobre Desarrollo Hu-mano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD Perú).

Asesor en la conformación y reforzamiento de Centros Regionales de Planea-miento Estratégico en La Libertad y Ayacucho.

Coordinador Ejecutivo y/o Asesor de Programas Integrados de Desarrollo en Zonas Prioritarias; en Ancash, Cajamarca, Lambayeque, Ayacucho, Apurimac, La Libertad, Puno; Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Panamá.

Director de Planificación Regional y Coordinador de la Región Norte del Insti-tuto Nacional de Planificación (INP). Director del Programa de Asesoramiento Técnico a las Corporaciones Departamentales de Desarrollo (PAT – CORDES).

Analista de Créditos y Gerente de Sucursales de la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE).

Catedrático en los cursos de Análisis Económico, Desarrollo Económico, Planea-miento y Gestión del Desarrollo Regional y Local. Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Universidad Nacional de Ingeniería, Universidad Nacional de Huamanga y Universidad Nacional del Centro del Perú.

Ha publicado varios libros y ensayos sobre Descentralización, Planeamiento y Gestión del Desarrollo Local Participativo. Es coautor de los Informes sobre Desarrollo Humano del PNUD (2002, 2005, 2006).

Director de Actividades Académicas y Profesionales del Colegio de Economistas de Lima. Periodo 2010-2011.

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