Descentralizacion Progreso

Descentralizacin y progreso en el acceso a los servicios sociales de educacin, salud y agua y alcantarillado

Fabio Snchez

Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD)

Director de la MisinHugo Lpez Castao

Codirector de la MisinEx Secretario TcnicoJairo Nez Mndez

Secretario TcnicoManuel Fernando Castro Quiroz

Apoyo TcnicoFrancisco Lasso, Natalia Milln, Gelka BuitragoSilvia Espinosa y Laura Cuesta

Apoyo AdministrativoJuan Guillermo Alba, Paula Acosta, Luz Magdalena Salas y Libia Janeth Mogolln

Foros y SeminariosLuisa Fernanda Ramrez

Departamento Nacional de Planeacin, 2006

Descentralizacin y progreso en el acceso a los servicios sociales de

educacin, salud y agua y alcantarilladoISBN: 978-958-8025-88-9

Coordinacin EditorialNorma Beatriz Sols Crdenas

Diseo de CartulaClara Victoria Forero

Fotografa de CartulaClaudia Marln Forero

Diagramacin e ImpresinXpress Estudio Grfico y Digital Ltda.

Departamento Nacional de PlaneacinCalle 26 No. 13-19

Telfonos: 5960300/5663666Bogot D.C, Colombia

Impreso y hecho en ColombiaPrinted in Colombia

Descentralizacin y progreso en el acceso a los servicios sociales de educacin, salud y agua y alcantarillado*

Fabio Snchez+

* Este documento fue preparado para la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD). Colaboraron en la elaboracin de este documento Armando Armenta, Antonella Fazio, Gloria Patricia Rincn, Victoria Soto y Camila Torrente del CEDE de la Universidad de los Andes. Agradezco los comentarios y sugerencias de Alejandro Gaviria, Hugo Lpez, Jairo Nez, Olga Luca Acosta y Oswaldo Porras. Tambin al Departamento Nacional de Planeacin por la eficiente provisin de la informacin en especial a Giovanni Corts, Jos Fernando Arias y Flix Nates. Los resultados y propuestas son responsabilidad del autor y no comprometen a la MERPD, al Departamento Nacional de Planeacin ni a las instituciones financiadoras.

+ [email protected]

ContenidoContenidoIntroduccin 7

I. Marco legal e institucional de la descentralizacin 9en Colombia

A. Ley 60 de 1993 9

B. Ley 715 de 2001 11

II. Revisin de la literatura sobre descentralizacin y provisin de servicios sociales 14

A. Estudios sobre descentralizacin en los servicios de educacin,

salud y agua potable en Colombia 16

III. Marco terico 19

IV. Avances o retrocesos en educacin, salud y agua potable 21

A. Evolucin en la provisin del servicio educativo 21

B. Evolucin de la provisin del servicio de salud 35

C. Evolucin de la cobertura en acueducto y alcantarillado 43

V. Tipologa de los municipios respecto a variables polticas, fi scales y administrativas 48

VI. Conclusiones 52

Anexos Anexo 1: Clculo del gasto municipal y per cpita en salud y educacin 55

Anexo 2: Clasifi cacin de los municipios segn las diferentes tipologas 59

Bibliografa 68

Siglas 70

IntroduccinIntroduccin

L os avances en la provisin de los servicios sociales durante los ltimos veinte aos en Colombia se hallan ligados al proceso de descentralizacin, tanto fi scal y poltica como administrativa, emprendido desde mediados de los aos ochenta y profundizado en los noventa. Uno de los aspectos ms importantes de la

descentralizacin fue aumentar las competencias de entes territoriales, en particular

de los municipios, para la prestacin de servicios sociales de educacin, salud, y agua

potable y alcantarillado. Esto se logr mediante el incremento de las transferencias a

esos entes destinadas a los sectores mencionados. Para el efecto se parte del principio

de que los dirigentes locales tienen ms conocimiento de las necesidades de servicios

sociales de la poblacin y, por consiguiente, pueden asignar los recursos fi scales de

forma que refl ejen esas necesidades. Al fi nal, un mayor acceso a la educacin, a la

salud y a otros servicios sociales contribuir a la formacin de capital humano y a la

reduccin de la pobreza.

No obstante lo anterior, el desempeo en la prestacin y aumentos en cobertura en los

servicios sociales difi ere dramticamente entre municipios, aunque el marco legal sea

idntico. El origen de esas diferencias es mltiple: recursos, capacidad fi scal, capacidad

tcnica, elecciones, participacin poltica, confl icto interno, etc. Capturar la infl uencia

de estas y de otras variables permitir determinar el tipo de restricciones que enfrentan

los gobiernos locales para la provisin de servicios sociales.

El presente trabajo muestra los principales avances (o retrocesos) en la prestacin de

los servicios sociales de educacin, salud, agua potable y alcantarillado durante la

ltima dcada, y pretende determinar en qu medida el proceso de descentralizacin

ha contribuido al avance de los indicadores de acceso a los servicios sociales. El

documento est dividido en seis secciones aparte de esta introduccin. La primera hace

un breve recuento de la evolucin del marco legal e institucional de la descentralizacin

en lo relacionado con las competencias de cada nivel de gobierno y la forma como se

distribuyen los recursos a las entidades territoriales. La segunda seccin presenta un

breve marco terico donde se relaciona el avance en el acceso a los servicios sociales

con la fortaleza de la rendicin de cuentas por parte de los proveedores de los servicios

y de la dirigencia poltica del nivel local. En la tercera seccin se revisa la literatura

internacional y nacional de la relacin entre los avances en la cobertura y la calidad


9

en los sectores de educacin salud y agua potable y alcantarillado y el proceso de

descentralizacin. La cuarta seccin presenta la relacin entre los distintos indicadores

de descentralizacin fiscal, con los avances en los sectores sociales a partir de datos

municipales para el periodo 1994-2004. En la misma seccin se muestran los resultados

de distintos modelos economtricos de los determinantes de los avances en educacin,

salud, y agua y alcantarillado, capturando con distintas variables el papel que juega la

descentralizacin en esos resultados. La quinta y ltima seccin concluye y presenta las

recomendaciones de poltica derivadas del trabajo.


9

I. Marco legal e institucional de la descentralizacin en Colombia

(provisin del servicio, financiacin y mecanismo de

rendicin de cuentas) del sistema, bajo las leyes 60

de 1993 y 715 de 2001.

A. Ley 60 de 1993

1. Responsabilidades entre los distintos

niveles de gobierno

El esquema de competencias de la Ley 60 de 1993

asign a los municipios la tarea de administrar

los servicios educativos estatales de educacin

preescolar, bsica primaria, secundaria y media.

Para el sector salud, les otorg la competencia

de dirigir el sistema local de salud; asegurar

y financiar la prestacin de los servicios de

tratamiento y rehabilitacin en el primer nivel de

atencin (aunque tambin podan prestar servicio

de segundo y tercer nivel). La provisin del servicio

de acueducto y alcantarillado podra brindarla

el municipio de manera directa, o asocindose

con otras entidades de contratacin (pblica,

comunitaria o privada). Los distritos especiales

(Bogot, Barranquilla, Cartagena y Santa Marta)

por ser unidades territoriales con un rgimen

especial adems de las responsabilidades del

resto de municipios tena que asesorar y prestar

asistencia tcnica, administrativa y financiera a

las instituciones prestadoras de cada uno de los

servicios. En adicin, deban cumplir funciones

administrativas y de distribucin de los recursos

del situado fiscal destinados a la provisin de los

servicios anotados.

Los cambios evidenciados en el sistema de

provisin de los servicios sociales se enmarcan en

el proceso de descentralizacin fiscal, poltica y

administrativa iniciado a mediados de la dcada

de 1980. En esta seccin se revisan los principales

cambios legales e institucionales llevados a cabo

en la descentralizacin de la provisin de los

servicios de educacin, salud y saneamiento bsico

(acueducto y alcantarillado). Aunque este proceso

ha seguido la misma direccin en los tres sectores

y, sin duda, la promulgacin de la Constitucin de

1991 tuvo el mayor efecto en este, el marco legal

e institucional de cada uno ha evolucionado de

manera distinta. Es as como a la transformacin

consagrada en la Constitucin, le siguieron algunas

reformas normativas como la Ley 100 de 1993,

que reform el sistema de seguridad social; la

Ley 60 de 1993, que desarroll el marco legal de

la descentralizacin de la Constitucin de 1991

expresado en su artculo 357; y la Ley 715 de 2001,

que modific a partir del Acto Legislativo 01 de

2001 sobre el Sistema General de Participaciones

(SGP) la forma de reparticin de los recursos y la

estructura de incentivos para obtenerlos de la Ley

60 de 1993.

Los artculos constitucionales y leyes mencionados

conforman el marco normativo para el desarrollo

de la descentralizacin y la prestacin de los

servicios sociales. En esta seccin se revisa el marco

de referencia institucional para prestacin pblica

de los servicios de salud, educacin y acueducto

y alcantarillado, y se muestran las caractersticas


10


11

En educacin las competencias de los departamentos, de acuerdo con la Ley 60,

consistan en dirigir y administrar conjuntamente

con sus municipios la prestacin del servicio en todos los niveles, y administrar y distribuir los recursos del Situado Fiscal proveniente de la Nacin. En el sector salud, era competencia de los departamentos la direccin del Sistema Seccional de Salud. La Nacin, por su parte, deba contribuir a la formulacin de polticas; y brindar asistencia tcnica y administrativa a las entidades territoriales, a las instituciones prestadoras de los servicios y a la distribucin del Situado Fiscal. En los lugares en que hubiese insuficiencia en la prestacin del servicio educativo, el Estado podra contratar, para suplirla, entidades privadas sin nimo de lucro.

2. Mecanismo de asignacin de recursos y financiacin

Segn la Ley 60, los municipios deban financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotacin educativa, adems de los costos de mantenimiento. En el sector salud, el municipio se encargaba de pagar los salarios y honorarios a mdicos y enfermeras; otorgar subsidios a la poblacin no cubierta; llevar a cabo inversiones en infraestructura y vacunacin; adems de programas de nutricin infantil y de tercera edad. En agua potable, las competencias se concentraban en la inversin en estudios, construccin y mantenimiento de acueducto y alcantarillado, saneamiento bsico rural, y limpieza de agua.

Las fuentes de estas inversiones eran, por un lado, el Situado Fiscal, que era un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nacin cedidos a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la

atencin de los servicios pblicos de educacin y salud. Los departamentos y distritos deban distribuir estos recursos de la siguiente forma: 60% para educacin, 20% para salud y el resto en cualquiera de estos sectores segn las metas individuales de cobertura. Al menos la mitad de los recursos destinados a la salud deban ser transferidos al primer nivel de atencin.

La Nacin reparta los recursos del Situado Fiscal de la siguiente forma:

15% por partes iguales entre las diferentes entidades territoriales.

85% restante: i) un porcentaje variable equivalente a la suma de los gastos de atencin de los usuarios actuales de los servicios de salud y educacin de todos los departamentos y distritos del pas; ii) el porcentaje que quedaba, una vez efectuada la distribucin por Situado Fiscal mnimo, para salud y educacin, y para el esfuerzo fiscal ponderado.

La otra fuente de recursos para las entidades departamentales y distritales era la participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la Nacin. Las llamadas transferencias tenan un valor inicial de 15% de los ingresos corrientes de la Nacin para 1994 y deban aumentar un punto porcentual por ao hasta 22% en 2001. La reparticin de estos recursos entre las distintas entidades territoriales se haca de la siguiente manera: 40% en proporcin al nmero de habitantes con necesidades bsicas insatisfechas; 20% en proporcin al grado de pobreza de cada municipio, en relacin con el nivel de pobreza promedio nacional. Por su parte, del

40% restante, 22% de acuerdo con la proporcin

de la poblacin del municipio en la poblacin del

pas y 18% dividido as: 6% por la eficiencia fiscal;


10


11

6% por eficiencia administrativa, establecida como

un premio al menor costo administrativo; y 6% de

acuerdo con el progreso demostrado en calidad de

vida de la poblacin del municipio.

A su vez, cada departamento deba distribuir, para

la prestacin de los diferentes servicios los recursos

provenientes de la Nacin, bajo discrecin de las

asambleas departamentales, siguiendo los criterios

de equidad, cobertura, calidad y descentralizacin

de las responsabilidades (en salud). Los municipios

deban asignar 30% de los recursos en educacin,

25% en salud y 20% en agua potable en municipios

donde no se hubiese cumplido la meta de 70% de

cobertura en este servicio.

3. Control poltico y rendicin de cuentas

El mecanismo de rendicin de cuentas diseado

por la Ley 60 de 1993 estaba constituido por

una vigilancia e inspeccin directa de la Nacin

y la supervisin de la evaluacin de los planes y

programas. Para lograrlo, se cre una Comisin

Veedora de Transferencias que ejerca vigilancia

sobre la liquidacin y distribucin del situado

fiscal y la participacin de los municipios en los

ingresos corrientes de la Nacin; conformada por

un delegado de la Federacin Colombiana de

Municipios, uno de la Asociacin de Gobernadores

y una de la Comisin tercera del Senado.

B. Ley 715 de 2001

1. Responsabilidades entre los distintos

niveles de gobierno

Las competencias de la Nacin en la prestacin

de la educacin, bajo la Ley 715 de 2001 son las

siguientes: formular las polticas y objetivos para

el desarrollo del sector educativo, y dictar las

normas correspondientes para la organizacin y

prestacin del servicio; regular la prestacin del

servicio; impulsar, financiar, coordinar y evaluar

los programas de inversin de orden nacional con

recursos diferentes a los del Sistema General de

Participaciones (no se pueden utilizar para pagar

el personal administrativo, directivo o docente);

evaluar la gestin financiera y administrativa del

sector educativo en las entidades territoriales y

su impacto en la comunidad; prestar asistencia

tcnica y administrativa a las entidades territoriales;

distribuir los recursos del SGP; y definir anualmente

la asignacin por alumno para la prestacin del

servicio que se va a financiar con el SGP.

Las competencias de los departamentos, distritos y

municipios certificados en el sector educativo son:

prestar asistencia tcnica (educativa, financiera y

administrativa) a los municipios; y administrar y

responder por el funcionamiento, la oportunidad

y la calidad de la informacin del sector. Tambin

es funcin de los departamentos administrar y

distribuir, en sus diferentes municipios, los recursos

financieros provenientes del SGP para educacin,

participar con recursos propios en la financiacin

del servicio y de la infraestructura educativa,

adems de ejercer inspeccin y vigilancia en el

sector. Por su parte, los municipios no certificados

tienen las responsabilidades de administracin y

distribucin de los recursos del Sistema General de

Participaciones, manejar los traslados de plazas y

docentes entre sus instituciones educativas, adems

de participar con recursos propios en la financiacin

del servicio educativo y de las inversiones de

infraestructura, calidad y dotacin. Por ltimo, la

Ley 715 le da a estas entidades la responsabilidad


12


13

de suministrar la informacin, al departamento y a

la Nacin, de calidad y en forma oportuna.

En lo relativo al sector salud, la Nacin formula

polticas y programas de inters para el sector,

ejecuta las polticas cuando sean de su competencia,

y evala el desempeo del sector. Adems, debe

impulsar, financiar y evaluar los programas, planes

y proyectos de inversin con recursos distintos

a los del SGP; y evaluar y hacer control tcnico,

financiero y administrativo a las distintas entidades

territoriales e instituciones prestadoras del servicio.

Por su parte, en el sector salud, los departamentos

deben dirigir, coordinar y vigilar el sector y los

recursos del SGP de los municipios no certificados

de su jurisdiccin. Entre sus funciones est dirigir el

sector en el departamento; supervisar y controlar el

recaudo y la aplicacin de los recursos propios, los

transferidos por la Nacin y los del SGP; y vigilar los

recursos del Fondo Departamental de Salud. A su

vez, deben apoyar la prestacin de los servicios de

salud a la poblacin de escasos recursos mediante

subsidios a la demanda; difundir, implementar y

evaluar la poltica de prestacin de servicios de

salud segn lo estipulado por la Nacin; financiar

las inversiones necesarias para el funcionamiento

de las instituciones prestadoras de servicios de salud

a su cargo, y coordinar y controlar las acciones de

salud pblica que se hagan en su jurisdiccin.

Los municipios, segn la Ley 715 de 2001, deben

dirigir y coordinar el sector y administrar los

recursos del SGP en su jurisdiccin a travs de la

formulacin, ejecucin y evaluacin de planes,

programas y proyectos de salud en consonancia con

las polticas departamentales y nacionales; gestionar

el recaudo, flujo y ejecucin de los recursos con

destinacin para salud del municipio y administrar

los del Fondo Local de Salud; financiar la afiliacin

al Rgimen Subsidiado de los ms pobres y ejecutar

de manera eficiente los recursos destinados para

este objetivo; y promover la afiliacin al Rgimen

Contributivo del SGP en su localidad.

2. Mecanismo de asignacin de recursos

y financiacin

Con los recursos para educacin del SGP (58,5%

del total de los recursos del SGP) se debe financiar

la prestacin del servicio educativo en lo relativo

al pago del personal docente y administrativo de

las instituciones educativas pblicas; construir la

infraestructura y cubrir otros gastos (mantenimiento

y pago de servicios pblicos), junto con la evaluacin

y promocin de la calidad educativa. Una vez

cubiertos los costos de la prestacin de servicios,

las entidades territoriales podrn destinar parte de

los recursos al pago del transporte escolar.

La participacin del SGP ser distribuida por

municipios y distritos segn los siguientes criterios:

Poblacin atendida (poblacin financiada con

recursos del SGP en el ao anterior): se asigna

por alumno segn lo haya estipulado la Nacin

por nivel educativo y tipo de zona1. La Nacin

determina el clculo para la asignacin por alumno

teniendo en cuenta los recursos del SGP.

Poblacin por atender en condiciones de

eficiencia: a cada municipio o distrito se le

1 La asignacin por alumno en condiciones de equidad y eficiencia financiada con recursos pblicos est compuesta por los costos del personal docente y administrativo (incluidas prestaciones), los recursos destinados a la calidad (dotaciones escolares, mantenimiento de infraestructura, administracin departamental y sistemas de informacin).


12


13

otorga una suma residual, que es un porcentaje

del nmero de nios en edad de estudiar que no

son atendidos en los establecimientos pblicos,

multiplicado por la asignacin del nio por

atender que se determine. sta se obtiene como

porcentaje de la asignacin por nio atendido, y

la fija la Nacin cada ao. La transferencia de los

recursos se da de la siguiente forma: los distritos

y municipios certificados2 reciben directamente

los recursos de la participacin en educacin; el

departamento recibe los recursos para los no

certificados pagando directamente la nmina y

los gastos administrativos de esos municipios.

Los recursos para salud (24,5% del total del

SGP) se destinan a financiar los subsidios a la

demanda (hasta lograr el ciento por ciento de

la cobertura) y las diferentes acciones de salud

pblica; y se distribuyen entre distritos, municipios

y corregimientos departamentales, de acuerdo

con la poblacin en el rgimen subsidiado del ao

inmediatamente anterior. Los recursos producto

del crecimiento real del SGP (es decir, adicionales

a la inflacin causada) servirn para financiar

nueva poblacin por atender (urbana y rural) en el

Rgimen Subsidiado.

La ampliacin de cobertura a la poblacin pobre,

a travs de subsidios a la demanda realizados

con recursos propios de cada entidad territorial,

se financia mediante ingresos corrientes de libre

destinacin cuando se garantice su continuidad

por lo menos durante 5 aos. Esta ampliacin

tambin se puede financiar con recursos del

Fosyga. Por su parte, la distribucin de los

recursos de la participacin, para prestar el

servicio de salud a la poblacin pobre no cubierta

con subsidios a la demanda (los llamados

vinculados), se realiza con los recursos del SGP

en salud, restando lo destinado a los subsidios a

la demanda y a la salud pblica3.

3. Control poltico y rendicin de cuentas

Si bien, entre las competencias de la Nacin se

especifica que una de estas es la de la evaluacin

y el monitoreo de los diferentes programas que

lleven a cabo las entidades territoriales, bajo este

esquema no existe un mecanismo de rendicin de

cuentas claro, mediante el cual las instituciones

prestadoras de salud sean evaluadas, a diferencia

de la Ley 60. El control poltico a los gobernantes

ejercido por los concejos municipales y las

asambleas departamentales se constituye como

el principal instrumento de rendicin de cuentas.

No obstante, en la medida en que los recursos

por transferir dependen del desempeo en las

afiliaciones al rgimen subsidiado, el alcalde

tiene el incentivo para promover los aumentos

en cobertura.

2 Los distritos especiales de Bogot, Barranquilla, Cartagena y Santa Marta y los municipios de ms de cien mil habitantes.

3 Para la distribucin de los recursos entre las entidades territoriales se toma el monto total de los recursos para este componente, dividido por la poblacin nacional por atender, ajustada por dispersin poblacional y por ajustes que ponderen los servicios no incluidos en el plan obligatorio de salud subsidiado. Este valor se multiplicar por la poblacin pobre por atender de cada localidad ajustada por dispersin poblacional, y por un factor de ajuste que pondere los servicios no incluidos en el plan obligatorio de salud. A cada departamento le corresponde 59% de este clculo. El 41% se deber destinar a la atencin en el primer nivel de complejidad de cada uno de los municipios y corregimientos de los departamentos respectivos.


14


15

II. Revisin de la literatura sobre descentralizacin y provisin de servicios sociales

central. De esta manera, para que el proceso de

descentralizacin sea exitoso es indispensable

la existencia de regulaciones constitucionales y

administrativas que relacionen a los gobiernos

locales con una autoridad ms fuerte (gobierno

central).

El trabajo de Ahmad J. et. al., (2005) evala los

costos y beneficios del proceso de descentralizacin

en la distribucin de los servicios pblicos, y explica

los avances y fallas de este sistema. La principal

conclusin del trabajo consiste en que deben

existir fuertes relaciones de responsabilidad entre el

gobierno central y el local para que la distribucin

de los servicios sea eficiente4. As, para los autores,

la descentralizacin en la distribucin de los servicios

pblicos slo es eficiente cuando hay un alto grado de

informacin poltica por parte de los votantes locales,

mayor nivel de homogeneidad social, coordinacin

en las preferencias de los servicios pblicos, y si las

promesas de los polticos son crebles5.

La literatura que evala los resultados de la

descentralizacin en la provisin de los servicios

sociales ha sido extensa. Sin embargo, no existe

an consenso sobre los factores que influyen en el

xito o fracaso para alcanzar los objetivos de estos

procesos, en particular los de cobertura y calidad

en la provisin de los mencionados servicios. Crook

et. al., (2001) examinan, para pases africanos,

asiticos y latinoamericanos, la hiptesis de que

la existencia de gobiernos locales prximos a

los ciudadanos incrementa los incentivos para

desarrollar polticas que satisfagan las necesidades

bsicas de los individuos de ms bajos recursos.

Segn los autores, el xito de los programas de

descentralizacin depende del grado de fortaleza

de las relaciones entre el gobierno local y el central,

y de la existencia de un partido poltico que

promueva los intereses de los ms pobres en cada

regin (caso de Brasil y de Este de Bengal).

Enikolopov y Zhuravskaya (2003) verifican la

hiptesis que relaciona los resultados del impacto

de la descentralizacin con las caractersticas de las

instituciones pblicas. Utilizando datos del Fondo

Monetario Internacional sobre las instituciones

polticas, la descentralizacin fiscal, y la provisin

de bienes pblicos para 95 pases durante el

periodo 1975 a 2000 concluyen que los resultados

de la descentralizacin (en la provisin de bienes

pblicos, calidad, etc.) dependen positivamente

de la fortaleza de las polticas del gobierno

4 Ahmed J. et. al., (2005) concluye que existen ciertos problemas a nivel local causados por las imperfecciones en el mercado poltico, como lo son la falta de informacin de los votantes sobre los proyectos polticos y el clientelismo que tiende a favorecer un grupo reducido de ciudadanos.

5 Ahmed J. et. al., (2005) encuentra que en la medida en que cada localidad conoce ms sus necesidades en la provisin de los servicios pblicos, la descentralizacin provee una mejor distribucin de stos. Los autores por tanto, ven la necesidad de disear un modelo ideal de descentralizacin, el cual consiste en que cada localidad posea dos caractersticas esenciales para que la distribucin sea efectiva: claridad sobre sus responsabilidades presupuestales (diseo de impuestos y sistema de transferencias) y acceso al mercado financiero.


14


15

Nupia (2005) evala, mediante un modelo

terico, los efectos de la descentralizacin en la

corrupcin en los pases en desarrollo. La mayora

de la literatura sobre este tema determina que

la descentralizacin disminuye la corrupcin

gracias a la mayor capacidad de los habitantes

de las localidades de monitorear las acciones de

sus gobernantes. Sin embargo, Nupia muestra

que este resultado no se mantiene en los pases

subdesarrollados por la concentracin del poder en

los gobiernos locales, la desigualdad en trminos

de distribucin del ingreso entre municipios, y

el diseo de las transferencias. Adems, por la

corrupcin que facilita que se favorezcan ciertos

grupos de inters en detrimento de los menos

favorecidos y que exista menos profesionalizacin

poltica por parte de los gobernantes locales.

Resultados alentadores respecto al papel de la

descentralizacin han sido encontrados por Faguet

(2004) para el caso de Bolivia. Despus de realizar

varios ejercicios economtricos encuentra que la

descentralizacin reasign recursos de inversin

pblica en produccin econmica e infraestructura

hacia servicios social y educacin. En adicin, la

descentralizacin contribuy a distribuir la inversin

pblica ms igualitariamente espacialmente, hizo que

la inversin respondiera ms a las necesidades locales

y focaliz la inversin en los distritos ms pobres.

Al analizar los trabajos que exponen la relacin

entre la descentralizacin y los avances en el sector

educativo, cabe resaltar el trabajo de Ontiveros et.

al., (2002). Este autor encuentra que, en la medida

en que el nivel de los salarios de los profesores

pblicos afecta la calidad de la educacin, Ontiveros

et. al., (2002) pretende analizar el mercado de los

profesores pblicos mexicanos, antes y despus del

proceso de descentralizacin de 1992. Los autores

encuentran que hubo un incremento tanto en el

nmero de los docentes de las instituciones pblicas

como en sus salarios relativos, mientras que los

alumnos oficiales no aumentaron en la misma

proporcin6. Los autores explican este resultado

por la apropiacin de la renta econmica que los

docentes llevan a cabo7. Por lo tanto, Ontiveros

et. al., (2002) concluyen que la descentralizacin

puede empeorar la provisin de los servicios

pblicos cuando los intereses por parte de las elites

locales superan las capacidades administrativas de

los gobiernos locales. La apropiacin de la renta

econmica tiene fuertes implicaciones en trminos

de poltica econmica. En efecto, sta disminuye la

inversin en capital humano desacelerando as el

crecimiento econmico del pas.

El trabajo de Galiani et. al., (2001) evala

empricamente el impacto de la descentralizacin

en lo que respecta a la calidad de la educacin

secundaria en Argentina. A partir del mtodo de

"diferencias en diferencias" analizan el resultado

del proceso de descentralizacin en las pruebas

de aptitud acadmica (matemticas y lenguajes)

en los colegios pblicos y privados. De esta

manera, el trabajo encuentra que, en promedio,

la descentralizacin mejor el rendimiento de

los colegios pblicos en las pruebas de aptitud

acadmica. Sin embargo, observan que el impacto

de la descentralizacin en los resultados acadmicos

difiere segn las caractersticas de las localidades.

En efecto, los autores hallan que el efecto en

stas es negativo con un nivel mayor de dficit

fiscal, mientras que es positivo en las provincias

6 Ontiveros et. al., (2002) observan una disminucin del cociente nmero de estudiantes oficiales/nmero de profesores pblicos.

7 Los autores encuentran que este resultado puede ser generalizable a otros trabajadores pblicos.


16


17

que tienen cierto grado de estabilidad fiscal. Por

eso, concluyen que no existe evidencia emprica

sobre el efecto causal de la descentralizacin en

trminos de calidad, debido a que los avances al

respecto se encuentran ligados al desempeo de

las autoridades locales.

Behrman et. al., (2002) propone una de las

primeras contribuciones sobre la manera como

la descentralizacin en el sector educativo

promueve sistemas ms eficientes para el caso

de Bangladesh, Indonesia y Filipinas. A pesar de

la transferencia de responsabilidades que trae

consigo la descentralizacin, segn los autores, no

existe evidencia de que sus efectos en educacin

sean siempre exitosos. Lo anterior puede deberse

a que, para los tres pases, las medidas de

descentralizacin estn incompletas y an no hay

total comprensin de las condiciones econmicas

e institucionales requeridas por el fenmeno

para lograr un sistema educativo ms eficiente.

De esta manera, los autores concluyen que los

tres pases mejoraron su cobertura en educacin

primaria a diferencia del nivel secundario. Adems,

encuentran que no existe evidencia que demuestre

que la descentralizacin ha sido exitosa, en gran

medida debido a la forma de utilizacin de los

datos para la evaluacin del proceso, y porque las

medidas sobre este se encuentran incompletas8.

De los estudios dedicados a estudiar los resultados

de la descentralizacin en el sector salud, cabe

resaltar el trabajo de Mushfiq et. al., (2004), que

evala el impacto de la descentralizacin en los

municipios de Brasil y la organizacin del gobierno

en la provisin de los servicios de salud pblica

(hospitales, enfermeras y mdicos), y examina cmo

sta afecta la probabilidad de que los individuos

no asegurados que requieran atencin mdica la

obtengan. El trabajo concluye que los municipios

donde exista mayor cantidad de servicios mdicos

aument la probabilidad de que un individuo no

asegurado recibiera atencin mdica. Adems, los

autores encuentran que la descentralizacin slo es

efectiva cuando est acompaada de unas fuertes

polticas gubernamentales que aumentan el gasto

pblico en salud en los distintos municipios.

El estudio de Hutchinson et. al., (2004) propone una

gua para los pases subdesarrollados, que permite

evaluar el impacto de la descentralizacin en los

programas de salud pblica (eficiencia, acceso,

equidad y participacin). Los autores encuentran

que para el xito de la descentralizacin, debe

acompaarse de un gobierno fuerte, adems de un

buen manejo y suministro de la informacin. A su

vez, concluyen que la descentralizacin no siempre

conlleva a situaciones ms eficientes que en el caso

de una poltica centralizada. Los autores recomiendan

que para el xito de la descentralizacin se requiere

definir responsabilidades a travs de legislacin,

informacin sobre los costos de servicios y revelacin

de las preferencias por parte de los individuos.

A. Estudios sobre descentralizacin en los servicios de educacin, salud y agua potable en Colombia

Diversos trabajos han evaluado los logros del proceso

de descentralizacin en Colombia en la provisin de

los servicios sociales. El ms detallado de estos es

Evaluacin de la descentralizacin municipal en

8 Para Behrman (2002), esto reside en que la descentralizacin es un fenmeno que se correlaciona con las caractersticas no observadas de las localidades (por ejemplo, estructura gubernamental, motivacin de sus lderes y la calidad de los profesores) por lo que es importante controlar el anlisis por estas variables examinando as el impacto de la descentralizacin por estudiante.


16


17

Colombia: balance de una dcada, realizado por

el Departamento Nacional de Planeacin. Respecto

a los temas de educacin, salud, agua potable y

saneamiento bsico, el estudio concluye que se han

evidenciado avances en trminos agregados, gracias

al proceso de descentralizacin. En el captulo

dedicado al sector educativo, Vergara y Simpson

(2002) muestran un crecimiento en las tasas de

cobertura y una disminucin en el analfabetismo, as

como un aumento en el nmero de docentes. Sin

embargo, identifican varias fuentes de ineficiencia

e inequidad que no permiten mejores resultados

en el sector y concluyen que el diseo de la

descentralizacin () no promueve, pero tampoco

impide, que el sector tenga un mejor desempeo9.

Los resultados surgen de comparar los aos 1993

y 1997, cuando los municipios, por lo reciente del

proceso, se hallaban en etapa de aprendizaje.

Sobre la descentralizacin en el sector salud,

Jaramillo (2002) identifica 4 etapas: inicio (1990-

1991), despegue (1992-1993), auge (1994-1997)

y crisis (1998-1999). Concluye que el efecto

neto de estas etapas ha sido positivo, tanto en el

financiamiento como en el aumento de la oferta

pblica del servicio durante la dcada. El autor

encuentra que los recursos financieros en salud

aumentaron, en trminos per-cpita, cerca de

seis veces. Sobre la provisin de agua potable y

saneamiento bsico, Maldonado y Forero (2002)

encuentran que la cobertura de los servicios de

agua y alcantarillado sigue siendo modesta y que

el crecimiento evidenciado durante la dcada

no alcanza a cubrir la expansin demogrfica.

Identifican la localizacin de algunos municipios

como la causa de la persistencia por la falta de

cobertura, pues podran ser zonas de riesgo o con

restricciones topogrficas. Adems, encuentran que

existe un atraso en las condiciones de salubridad en que se prestan los servicios, ya que en la mayora de los municipios incluidos en el estudio el agua est expuesta a la contaminacin.

El informe presentado por el DNP (2003), Evaluacin del Sistema General de Participaciones (SGP), examina la evolucin de las reformas del sistema de transferencias al sistema intergubernamental, a partir de los resultados obtenidos por el SGP en los servicios de salud, educacin y agua potable, en su segundo ao de reforma (2003). El documento muestra que, en relacin con 2001, se logr un avance considerable en trminos de equidad en la distribucin de salud y agua potable en las zonas rurales. Por otra parte, en lo que respecta al financiamiento de salud y educacin, aument la importancia de las transferencias a partir de la Ley 715; mientras que en lo concerniente al agua potable, los recursos propios tomaron ms importancia. Los autores encontraron que el incremento de los recursos produjo una tendencia positiva en cobertura y calidad de los servicios, pero concluyen que persiste cierto grado de ineficiencia que se requiere corregir.

El trabajo de Snchez et. al., (2004) examina el impacto de la descentralizacin en Colombia analizando el efecto de las variables polticas locales sobre la asignacin presupuestal en inversin y gasto; y evala la inversin realizada en salud y educacin para 950 municipios durante el periodo 1993-2002. Los autores tambin examinan la relacin existente entre las variables polticas y los resultados de la descentralizacin en trminos de acceso y cobertura, y muestra que la inversin

municipal se increment en forma considerable.

9 Vergara y Simpson (2002).


18


19

Se encuentra que las mayores transferencias a

la educacin han mejorado los indicadores de

cobertura, en tanto que no ocurre lo mismo

con las transferencias para salud. Se evidencia,

adems, que los grupos armados ilegales afectan

negativamente la provisin de servicios pblicos.

Rodrguez (2005) evala el efecto de la

descentralizacin en la calidad de la educacin

en Colombia y encuentra que, durante la

descentralizacin, la brecha entre alumnos

privados y pblicos en los resultados del Icfes

aument 1,2 puntos por ao. Concluye que este

resultado negativo est explicado por el trade-off

que enfrentan los tomadores de decisiones a nivel

local entre aumentar la cobertura y la calidad de

la educacin, y muestra que los alumnos nuevos

que se incorporan al sistema tienen menores

habilidades y, por tanto, sus resultados en las

pruebas son inferiores.

Rozo (2005) explora el impacto de la

descentralizacin en las tasas de asistencia en

distintos rangos de edad en las ochos principales

reas metropolitanas del pas. Con una metodologa

de diferencias en diferencias y la informacin de

entidades certificadas y no certificadas, encuentra

que la descentralizacin (la certificacin) no ha

tenido un efecto significativo en las tasas de

cobertura de los diferentes niveles educativos. Melo

(2005) evala el impacto de la descentralizacin en

la provisin de la educacin pblica10. Concluye

que el aumento de la eficiencia por parte de los

departamentos conlleva mejoras en la prestacin

del servicio educativo y un ahorro considerable en

el gasto pblico. Barrera (2003) estudia la relacin

entre descentralizacin y calidad de la educacin.

El autor concluye que, en trminos de eficiencia y

equidad, un sistema centralizado consigue mejores

resultados al lograr una prestacin del servicio ms

homognea en todos los municipios. No obstante,

Barrera (2003) halla que la descentralizacin

incrementa la calidad del sistema educativo11

aunque exista la posibilidad de disminuir su

equidad y eficiencia.

En lo concerniente al tema de agua potable,

Domnguez y Uribe (2005) exploran las

consecuencias de las reformas legales, que

descentralizaron el suministro de agua potable

y alcantarillado, como lo son la Constitucin de

1991 y la Ley 142 de 1994. En primer lugar, los

autores encuentran que las reformas permitieron

un aumento de la cobertura y calidad del servicio,

gracias al incremento de la inversin privada y

del nmero de operadores especializados para la

prestacin del servicio. A pesar de esta mejora, los

autores descubren que persiste una gran injerencia

estatal en la provisin del servicio, pues, muchas

regiones pobres requieren de recursos pblicos e

inversiones pblicas del Gobierno Central.

En sntesis entre los resultados de los estudios

que relacionan los procesos de descentralizacin

con la provisin de los servicios sociales, tanto a

nivel internacional como nacional, no existe un

consenso sobre los factores que influyen en el xito

o fracaso de estos. Sin embargo, los factores de la

administracin de los recursos, factores del orden

poltico y de los procesos de rendicin de cuentas

se constituyen como los principales en el momento

10 Para esto, Melo (2005) utiliza tcnicas de frontera estocstica con el fin de estimar funciones de costo y de produccin que le permiten calcular las ineficiencias evidenciadas en el sector.

11 Barrera (2003) argumenta que esto se debe a que las municipalidades conocen ms las preferencias individuales de sus ciudadanos, que saben ms sobre los problemas inherentes de cada colegio, y porque se les facilita la fiscalizacin y evaluacin de sus establecimientos educativos.


18


19

de explicar las razones de los resultados de estos

procesos. No obstante, ninguno de los estudios

mencionados para el caso colombiano toma en

Para que la descentralizacin funcione, se requiere

una fuerte relacin de rendicin de cuentas entre

los distintos actores involucrados en la cadena de

provisin de servicios. Cuando existen fallas en la

cadena de rendicin de cuentas, la provisin de

servicios es dbil e ineficiente. Los esquemas de

la descentralizacin en Colombia, que han estado

fundamentados en la Ley 60 de 1993 y la Ley 715

de 2001, aunque le han dado a las autoridades

locales mayor nivel de responsabilidad en la

provisin de los servicios sociales, han fallado

debido al pobre desarrollo de los mecanismos

de rendicin de cuentas de los proveedores,

tanto a la comunidad global y a los ms pobres

como a las autoridades locales. El Esquema 1

muestra el esquema de rendicin de cuentas de

la Ley 60 de 1993. Bajo este esquema existen

dos proveedores de educacin, las autoridades

locales y las departamentales y nacionales, luego

la rendicin de cuentas es parcial. El proveedor,

que es contratado ya sea por el gobierno

nacional o departamental, no es accountable

completamente ante la autoridad local. Adems,

por esa desalineacin, la autoridad local tampoco

es accountable ante los electores completamente.

Debido a esto, las autoridades locales tienen

incentivos para desviar recursos del gasto social

hacia gastos ms focalizados y que les generen

mayor rendimiento poltico.

La descentralizacin tiene como objetivo hacer que

la provisin de servicios y bienes pblicos refleje las

necesidades de la poblacin. Para ello, el Gobierno

Central realiza transferencias a los gobiernos

regionales y locales de asignacin libre o especfica.

Algunas veces, esos fondos son complementados

con recursos propios del gobierno regional o local.

Segn las teoras de la descentralizacin, las

elecciones de gobernantes locales permiten agregar

preferencias sociales, que a su vez determinan

en alguna medida la asignacin del presupuesto

local. As, con descentralizacin y un mercado

poltico competitivo, habr un calce cercano

entre necesidades de la poblacin, asignacin de

recursos y provisin de bienes pblicos y sociales.

Si la poblacin tiene carencias de servicios sociales,

su provisin en un marco de descentralizacin

coadyuvar a la superacin de la pobreza.

La literatura sobre descentralizacin ha identificado

por los menos tres razones por las cuales el anterior

marco ideal puede no cumplirse: i) baja capacidad

tcnica de los gobiernos locales; ii) desalineacin

de responsabilidades en la provisin de servicios

por razones polticas (sindicatos, clientelismo

nacional); iii) captura por parte de las elites locales

del gobierno y del presupuesto local (esto incluye a

los grupos irregulares).

cuenta, en forma emprica, los aspectos de orden

institucional y poltico para explicar los avances (o

retrocesos) en la provisin de servicios sociales.

III. Marco terico


20


21

Esquema 1Rendicin de cuentas bajo la Ley 60

cuentas es baja por: i) falta de informacin de los

votantes y ii) falta de credibilidad en los procesos.

Ambos aspectos se reflejan en poca participacin

electoral, en particular, de los sectores ms pobres

de la poblacin.

Como muestra el Esquema 2, bajo la Ley 715,

el proveedor en los municipios certificados es

accountable ante la autoridad local. Sin embargo,

los mecanismos de la relacin entre pobres y

proveedores son inexistentes. Los pobres eligen

a las autoridades locales, pero la rendicin de

Esquema 2Rendicin de cuentas bajo la Ley 715

Autoridadesnacionales y

departamentales

Pobres

Autoridadeslocales

Proveedoresde educacin

Elecc

iones

ContratantesElec

ciones

Contratan

Autoridadesnacionales

Pobres

Autoridadeslocales

Proveedor

ContratanElec

ciones

Recursos


20


21

Estas fallas en los mecanismos de rendicin de

cuentas, determinan el fracaso o el xito de los

procesos de descentralizacin en la provisin de

los servicios sociales a la poblacin ms pobre.

Por tanto, al evaluar la evolucin en la cobertura,

resulta necesario mostrar las caractersticas de cada

uno de los municipios en diferentes temas. Ahmad

J. et. al., (2005) muestran que los principales

aspectos que se deben tener en cuenta en las

relaciones de accoutability, entre el nivel nacional

y el nivel local, se encuentran en: los temas de

independencia fiscal; la posibilidad de buscar

diferentes fuentes de financiamiento, como

prstamos autnomos en los mercados de capitales

a los municipios; y las capacidades administrativas

de los municipios para manejar de manera eficiente

los recursos. Por otro lado, descentralizar la oferta

de los servicios sociales puede presentar problemas

o fallas en el mecanismo de rendicin de cuentas

si entre los ms necesitados y las autoridades

locales existen inconvenientes de informacin y

monitoreo de las decisiones de las autoridades o

de polarizacin de clases, representada por grupos

de inters que se apropian de los beneficios de los

recursos (local capture); o si hay poca credibilidad

en las acciones de los polticos elegidos (o una baja

representacin de los ms pobres en los cargos de

eleccin popular). En adicin, un factor no incluido

en los estudios internacionales, y que resulta clave

al estudiar el caso de Colombia, es el conflicto

armado como algo que puede desviar los recursos

hacia otros fines.

IV. Avances o retrocesos en educacin, salud y agua potable

A. Evolucin en la provisin del servicio educativo

1. Matrcula y nmero de docentes

La evolucin de los alumnos matriculados por tipo de

institucin educativa se muestra en el Grfico 1 (Panel a).

El comportamiento de estos ndices evidencia un

crecimiento total de alumnos matriculados cercano

a 20% entre 1994 y 2004, ya que pasaron de

aproximadamente 8 millones a 9,6 millones. Este

resultado fue el producto combinado del crecimiento

de los alumnos del sector oficial cercano a 30% (que

aument de casi 6 millones a ms de 7 millones

y medio) y de una disminucin de 10% de los

matriculados en instituciones no oficiales.

El ndice de los alumnos matriculados por zonas

rurales y urbanas (Grfico 1, Panel b) muestra una

tendencia creciente. No obstante, la zona urbana

deja ver un estancamiento en la matrcula para los

aos comprendidos entre 2002 y 2004. Lo anterior

demuestra que los avances ms significativos

se dieron en las zonas rurales, donde la cifra de

alumnos matriculados creci de cerca de 1 milln

800 mil a ms de 2,3 millones.


22


23

Grfico 1ndice de alumnos matriculados(Por sector y zona geogrfica)

El ndice del nmero de docentes muestra que se

incrementa cerca de 40% hasta 1998, ao a partir

del cual comienza a descender. Esta tendencia se

da para el sector oficial y el no oficial, como lo

muestra el Grfico 2 Panel (a). En cifras absolutas,

el nmero de docentes en el sector oficial pas de

ser cerca de 250 mil a 314 mil en los ltimos 10

aos. La evolucin del nmero de docentes por

zonas geogrficas (Grfico 2 Panel (b)) resulta

parecida a la evidenciada por sectores: crecimiento

hasta el ao de 1998 y una fuerte disminucin,

cada hasta el ltimo ao.

1,5

1,4

1,3

1,2

1,1

1,0

0,9

0,8

Oficiales No oficiales

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

1994

=100

Total

1,5

1,4

1,3

1,2

1,1

1,0

0,9

0,8

Rural Urbano

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

1994

=100

Total

1,6

1,5

1,4

1,3

1,2

1,1

1,0

0,9

Oficiales No oficiales

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

1994

=100

Total

1,6

1,5

1,4

1,3

1,2

1,1

1,0

0,9

Rural Urbano

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

1994

=100

Total

Grfico 2ndice de docentes

(Por sector y zona geogrfica)

Fuente: Ministerio de Educacin Nacional. Clculos CEDE.

(a) (b)

(a) (b)

Fuente: Ministerio de Educacin Nacional. Clculos CEDE.


22


23

La relacin alumno-docente (Grfico 3 Panel a)

muestra una diferencia considerable entre las

instituciones no oficiales y las oficiales. Esta se

hace mayor en el tiempo, debido a un aumento en

la relacin para las instituciones oficiales y a una

disminucin en las no oficiales, por el incremento

en la cantidad de alumnos en el sector oficial y la

cada en el nmero de docentes en ambos sectores,

producto de la crisis econmica.

Al analizar los datos discriminados por zona

geogrfica, es posible observar cmo el aumento

de la relacin alumno docente se evidencia,

principalmente, en las zonas rurales, mientras que

en las urbanas esta relacin permanece en 2003

casi igual a la de principios del periodo.

Grfico 3Relacin alumno-docente

(Por sector y zona geogrfica)

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

Oficiales

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

No oficiales

23,17

15,11

12,50

24,11

30,0

26,0

22,0

18,0

14,0

10,0

Urbanos

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Rurales

22,95

19,45 19,07

24,23

Fuente: Ministerio de Educacin. Clculos CEDE.

En sntesis, el crecimiento en los alumnos matriculados

ha estado concentrado en el sector oficial y en las

zonas rurales, pero acompaado de un aumento

del nmero de docentes en el sector oficial, como lo

muestra la relacin alumno-docente para este sector

y esta zona geogrfica.

2. Cobertura neta por zonas

y niveles de ingreso

El Grfico 4 muestra la evolucin de la cobertura

neta nacional y por zona rural y urbana2. Los

resultados muestran cmo la cobertura neta en

primaria no ha evidenciado un avance significativo

durante los ltimos 10 aos. Por su parte, en

secundaria aument incluso despus de la crisis

econmica de finales de la dcada. Sin embargo,

estos clculos muestran unos resultados an por

debajo de los deseables, ya que la cobertura

12 La cobertura neta de primaria se define como la proporcin de la poblacin entre 7 y 11 aos que tiene entre 0 y 4 aos de educacin. La cobertura neta de secundaria se define como la proporcin de la poblacin entre 12 y 17 aos que tiene entre 5 y 10 aos de educacin.

(a) (b)


24


25

educativa alcanza 86% en primaria y alrededor de

70,1% en secundaria.

Los resultados para la zona rural muestran en

primaria un comportamiento similar al agregado

nacional. La principal diferencia radica en la

significativa mejora en la cobertura neta en

secundaria para la poblacin rural. Sin embargo,

la cobertura neta en secundaria todava est lejos

de alcanzar los niveles evidenciados en las zonas

urbanas, donde las coberturas se mantienen

prcticamente constantes durante estos aos.

Grfico 4Cobertura neta

90%

85%

80%

75%

70%

65%

60%

55%

50%

Asistencia neta primaria

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Asistencia neta secundaria

85,54%86,14%

60,2%

70,1%

Nacional

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%


1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


85,5%88,5%

55,1%

Rural

30,6%

90%

88%

86%

84%

82%

80%

78%

76%

74%

72%

70%


1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


85,55% 85,19%

74,1%

76,8%

Urbano

Fuente: ECH, ENH. Clculos CEDE.

Al evaluar la cobertura neta para los diferentes

niveles de ingreso en primaria y secundaria, es

posible observar un aumento en la equidad en

el sector educativo para el primer nivel. Como se

observa en el Grfico 5, la diferencia en cobertura

entre el quintil de menor ingreso y el de mayor

ingreso se ha reducido de 9% a cerca de 4%.

Esta disminucin en la inequidad del sistema se


24


25

da aun despus de la cada en la cobertura que

experimentaron los quintiles con menor ingreso

debido a la crisis de finales de la dcada. No

obstante, los resultados en la educacin secundaria

no resultan igual de positivos a los evidenciados

en primaria, ya que, como muestra el Grfico 6,

la diferencia en cobertura neta entre el quintil de

mayor ingreso y el de menor ingreso para 2005 fue

cercana a 30%.

Grfico 5Coberturas netas por nivel de ingreso

Primaria Secundaria

100%

95%

90%

85%

80%

Quintil 1

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 4

Quintil 5

97,56%97,42%

88,8%

93,7%

95%

85%

75%

65%

55%

45%

35%

Quintil 1

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 4

Quintil 5

83,8% 88,3%

43,5%

58,6%

3. Gasto en educacin

La financiacin de la educacin para el periodo

de anlisis se divide en dos etapas, ya que antes

de 2001 se sustentaba en la Ley 60, bajo la cual,

las fuentes de recursos eran el Situado Fiscal (SF),

las transferencias territoriales (TT) y el Fondo

Educativo de Compensacin (FEC). Luego de la

derogacin de esta, y la promulgacin de la Ley

715, la financiacin de la educacin cambi hacia

el Sistema General de Participaciones (SGP), con

recursos de calidad y alimentacin. El Grfico 6

muestra la evolucin del gasto total en educacin

durante los ltimos 10 aos y la evolucin de

los alumnos matriculados en colegios oficiales.

Estos resultados muestran una baja reaccin de la

cobertura oficial ante el crecimiento de los recursos

destinados a la educacin por el Estado.

Fuente: ECH, ENH. Clculos CEDE.


26


27

Grfico 6ndices de gasto en educacin y alumnos oficiales

Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, Departamento Nacional de Planeacin. Clculos CEDE.

2,0

1,8

1,6

1,4

1,2

1,0

0,8 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

(199

4=10

0)

ndice de gasto en educacin ndice alumnos oficiales

$3,56 billones (2000)

$3,83 millones de alumnos

$6,84 billones (2000)

$7,53 millones de alumnos

El Grfico 7 muestra el comportamiento de las

variables de financiacin para educacin como

porcentaje del PIB. Debido a que los componentes

del gasto cambian a partir de 2001, la serie de SF

contina con SGP, la de transferencias municipales

sigue con los recursos de calidad; y el esfuerzo

propio se calcula, durante 1994 y 2001, como la

diferencia entre la inversin y las transferencias. Por

tanto, este ltimo, para el periodo entre 2002 y

2004 se obtiene restando a la inversin el rubro de

calidad y alimentacin. La variable total muestra el

gasto total en educacin calculado como13:

Gasto total 94-01

= SF94-01

+ Transferencias94-01

+ FEC94-01

+ Esfuerzo propio94-01

Esfuerzo propio (Educ) 94-01

= Inversin educacin94-01

- Transferencias94-01

Gasto total 02-04

= SGP02-04

+ Calidad02-04

+ Esfuerzo propio02-04

+ Alimentacin02-04

Esfuerzo propio (Edu)02-04

= Inversin educacin02-04

- Calidad-alimentacin02-04

Al analizar la evolucin de las fuentes de financiacin

de la educacin entre 1994 y 2001 (Grfico 7), se

observa cmo el gasto creci de 2,0% a 3,2% del

PIB y a 3,6% hasta 2004. Por componentes, se

encuentra que el rubro de mayor crecimiento fue

la financiacin del Gobierno Central (Situado Fiscal

y Sistema General de Participaciones) que aument

de 1,7% a 3,2% del PIB en el periodo mencionado.

Por su parte, el esfuerzo propio tambin aument

al cerrar de un promedio de 0,13% del PIB en los

noventa a cerca de 0,2% a comienzos del siglo.

13 En el anexo 1 se encuentra la explicacin de la construccin de estas series con ms detalle.


26


27

Grfico 7Financiacin de la educacin primaria y secundaria

(Como porcentaje PIB)

Grfico 8Fuentes del gasto en educacin

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin. Clculos CEDE.

El Grfico 8 muestra la evolucin de las diferentes

fuentes del gasto en educacin. Como se observa,

a partir de 2001 los recursos del SGP se convierten

en la mayor de las fuentes, bsicamente porque

recogen el situado fiscal, el FEC y parte de las

transferencias. Los recursos de esfuerzo propio de

los municipios, que se acercaron a 6% del gasto

total, disminuyeron a partir de 1998 para terminar

en un poco ms de 5% en 2004.

4,5%

4,0%

3,5%

3,0%

2,5%

2,0%

1,5%

1,0%

0,5%

0,0% 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

% P

IB

SF y SGP

Esfuerzo propio

FEC

Alimentacin

Transfer. y Calidad

Total

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

-10%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

% d

el g

asto

tot

al

SF y SGP constante

Trans. y calidad

Esfuerzo propio

FEC y alimentacin

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin. Clculos CEDE.


28


29

4 La provisin del servicio educativo

y las variables relacionadas

En esta seccin se muestra la relacin entre las

diferentes variables de financiamiento educativo

con el crecimiento del nmero de alumnos

oficiales a nivel municipal. Los cuadros 1 y 2

contienen las principales estadsticas descriptivas

a nivel municipal, organizadas por deciles de

crecimiento de los alumnos oficiales, para el

periodo comprendido entre 1994 y 2001 y entre

2002 y 2004, respectivamente. En ambos casos,

el aumento de alumnos oficiales se encuentra

asociado a variables que miden la magnitud de

la financiacin, la estructura institucional del

gasto (descentralizacin), variables que miden

la capacidad administrativa y otras de orden

socioeconmico.

Cuadro 1Estadsticas municipales (1994-2001)

Crecimiento de Gasto per cpita Ingresos Crecimiento del Profesionales/ alumnos oficiales Esfuerzo propio municipal en tributarios gasto municipal cargos (%) (% Gasto) educacin (Miles per cpita en educacin administrativos Decil de pesos) (Miles de pesos) (%) NBI municipales (%)

1 -2,39 1,46 482,41 11.487 5,55 45,6224 5,66 2 -0,24 1,91 839,45 16.479 5,70 44,0468 6,31 3 0,66 2,15 872,99 18.726 6,20 43,8488 7,48 4 1,33 2,23 874,94 19.585 6,26 46,9745 7,65 5 1,89 2,37 880,16 20.324 6,67 44,4207 7,94 6 2,59 2,40 922,07 22.084 7,01 42,6967 8,19 7 3,36 3,38 926,10 23.253 7,21 43,9406 8,46 8 4,36 3,48 1.004,86 26.465 8,08 53,0033 8,78 9 5,85 3,57 1.024,80 26.847 9,57 52,5042 8,98 10 13,24 4,98 1.089,52 29.127 14,19 65,1786 9,54

Cuadro 2Estadsticas municipales (2002-2004)

1 -5,85 6,92 951,45 21.596 -1,67 46,3728 3,44 2 -2,01 7,00 952,87 22.243 -0,96 38,7879 6,60 3 -0,56 7,06 976,29 22.887 0,00 39,8787 6,79 4 0,45 7,19 978,38 29.672 0,44 39,3116 6,84 5 1,46 7,28 1.027,11 31.237 0,55 37,7554 7,47 6 2,36 7,57 1.041,59 31.295 1,23 36,1043 7,59 7 3,22 7,66 1.046,14 33.691 1,33 40,6512 8,21 8 4,40 7,68 1.080,01 33.978 1,36 41,9020 8,37 9 6,12 7,72 1.166,14 37.660 1,58 47,0787 8,73 10 12,14 8,38 1.227,05 38.345 6,77 52,8765 9,80

Crecimiento de Gasto per cpita Ingresos Crecimiento del Profesionales/ alumnos oficiales Esfuerzo propio municipal en tributarios gasto municpal cargos (%) (% Gasto) educacin (Miles per cpita en educacin administrativos Decil de pesos) (Miles de pesos) (%) NBI municipales (%)

Fuente: MEN-DNP. Clculos CEDE.



28


29(2002-2004)

El Cuadro 1 muestra que en el primer periodo

1994-2001 el crecimiento del gasto municipal

total en educacin se relaciona positivamente

con el aumento de alumnos oficiales. Para el

segundo periodo esta relacin se mantiene aunque

en forma ms dbil. La proporcin del gasto en

educacin que proviene del esfuerzo propio de

los municipios muestra una clara relacin positiva

con el crecimiento de los alumnos oficiales para

ambos periodos. En relacin con el ndice de NBI,

los resultados muestran que los crecimientos de los

alumnos oficiales son mayores, en promedio, en los

municipios ms pobres. Esto es de esperarse, pues,

all es donde la cobertura inicial es menor y, por

consiguiente, mayor el potencial de crecimiento.

La variable profesionales/cargos administrativos del

municipio, que mide la capacidad administrativa,

tambin muestra una relacin positiva con el

crecimiento de los alumnos oficiales.

A continuacin, se presentan las correlaciones entre el

aumento de alumnos oficiales, con diferentes variables

explicativas mediante grficos de dispersin. El

Grfico 9 muestra una relacin positiva y significativa

entre el crecimiento del gasto total en educacin y

el aumento de alumnos oficiales matriculados, tanto

para el periodo donde rega la Ley 60 como para

despus de la expedicin de la Ley 715.

Grfico 9Crecimiento gasto total y crecimiento alumnos oficiales

Crecimiento alumnos oficiales

-5% 0% 5% 10% 15%

Cre

cim

ient

o ga

sto

tota

l

16%

14%

12%

10%

8%

6%

4%

-6% -2% -1% 0% 1% 2% 3% 4% 6% 12%

7%

6%

5%

4%

3%

2%

1%

0%

-1%

-2%

Cre

cim

ient

o ga

sto

tota

l

Al evaluar los recursos de esfuerzo propio como

proporcin del gasto municipal en educacin se

evidencia una relacin positiva con el aumento de

alumnos oficiales (Grfico 10), como ya se haba

sugerido antes. Este resultado puede explicarse

debido a que el gasto del municipio en educacin,

proveniente de sus propias finanzas, parece

ser invertido de manera ms eficiente por los

gobernantes locales para incrementar la cobertura

educativa.

(1994-2001)




30


31

(2002-2004)

Grfico 10

Esfuerzo propio/gasto y crecimiento de alumnos oficiales

que, en los municipios ms pobres, la cobertura

oficial tuvo mayor crecimiento durante los dos

periodos de estudio.

El Grfico 11 muestra la relacin entre el aumento

de alumnos oficiales y el ndice de necesidades

bsicas insatisfechas. Esta relacin positiva implica

Grfico 11

NBI y crecimiento de alumnos oficiales


-5% 0% 5% 10% 15%

Esfu

erzo

pro

pio

(% G

asto

)

6%

5%

4%

3%

2%

1%


-8% -3% 3% 8% 13% 18%

Esfu

erzo

pro

pio

(% G

asto

)

8,5%

8,0%

7,5%

7,0%

6,5%

6,0%


-3% -1% 1% 3% 5% 7% 9% 11%

NBI

70

65

60

55

50

45

40


-7% -2% 3% 8% 13%

NBI

55

50

45

40

35

30

5. Resultados economtricos

Con el fin de encontrar los principales

determinantes del crecimiento de los alumnos

oficiales matriculados en el periodo 1994-2004, se

propone una especificacin economtrica dada por

la siguiente ecuacin:

(1994-2001)

(2002-2004)(1994-2001)




30


31

Donde:

Cobert. Educat.it = 1 + 2Descent.it + 3Oferta y

recursosit +

4Poltica

it +

5Socioeco

it +

it

i: Nmero de municipios (1.101)

t: 1994-2004

Donde Descent rene el conjunto de variables que

indican el grado de descentralizacin del municipio

e incluye las transferencias como proporcin del

gasto, el esfuerzo propio de los municipios como

proporcin del gasto y el gasto que proviene del

Gobierno Central. Por ltimo, se incluy una

variable dummy para los municipios certificados,

es decir, los que reciben la totalidad de los recursos

provenientes del SGP, interactuada con el monto de

SGP que recibe el municipio como proporcin del

gasto total en educacin del municipio.

El grupo de variables de oferta y recursos est

compuesto por el crecimiento del gasto municipal

dividido entre el periodo anterior y el posterior a

la expedicin de la Ley 715, el gasto per cpita

del municipio en educacin y la relacin alumno

docente con un periodo de rezago. El grupo de

variables Poltica busca controlar por la diversidad

del sistema poltico municipal e identificar la

relacin que existe entre las caractersticas del

sistema poltico y los resultados de las polticas

pblicas. Con este fin se construyeron variables

como participacin electoral en las elecciones para

alcalde, representatividad en el concejo municipal,

una dummy que identifica a qu partido pertenece

el alcalde elegido (liberal, conservador) y una

dummy que controla por los aos en los que hubo

elecciones. Otra de las variables incluidas en este

grupo es la proporcin de profesionales en los

cargos pblicos administrativos a nivel municipal

como indicador de la calidad administrativa del

municipio.

El grupo de variables socioeconmicas incluye

variables como la poblacin municipal, el coefi-

ciente de Gini, el ndice de necesidades bsicas

insatisfechas (NBI), el nmero de desplazados

recibidos por el municipio que se utiliza como

proxy de conflicto, el nmero de desplazados

expulsados por el municipio, la tasa de desempleo

departamental y una dummy que controla por los

efectos de la crisis econmica de 1999.

Los resultados de esta regresin, se encuentran

en el Cuadro 3A. Se utilizaron dos mtodos de

estimacin: mnimos cuadrados ordinarios (MCO)

y datos panel. Las columnas 1, 2 y 3 recogen

los resultados encontrados bajo el mtodo de

MCO, en donde la segunda y la tercera columna

incluyen la variable instrumento de esfuerzo

propio en relacin con el gasto municipal en

educacin, con y sin ponderacin poblacional,

respectivamente. Las columnas 4 y 5 muestran los

resultados encontrados bajo la estimacin panel

con efectos aleatorios. La columna 5 incluye la

variable instrumento de esfuerzo propio como

proporcin del gasto municipal. En todos los casos,

el ejercicio economtrico evidencia una relacin

positiva y significativa entre el crecimiento de

los alumnos matriculados en el sector oficial y la

variable que mide el esfuerzo propio del municipio

como proporcin del gasto total en educacin. Sin

embargo, las transferencias como proporcin del

gasto municipal que mide el grado de dependencia

del municipio para la financiacin de la educacin

tienen un efecto negativo y significativo. Respecto

al efecto del SGP de municipios certificados,

sobre el crecimiento de los alumnos matriculados,


32


33

los resultados muestran una relacin positiva y

significativa. Esto implica que el manejo autnomo

de los recursos provenientes del SGP acelera el

incremento de la cobertura educativa. Respecto a

las variables de oferta y recursos, el crecimiento del

gasto municipal, antes y despus de la expedicin

de la Ley 715, tiene un efecto positivo y significativo

en el crecimiento de la cobertura, aunque el efecto

es ms alto antes de 2002. La relacin alumno/

docente que mide las restricciones o la capacidad

instalada de la oferta pblica educativa tiene una

incidencia negativa y significativa en el aumento

de alumnos oficiales. Respecto al efecto de las

variables polticas, los resultados sealan una

relacin positiva y significativa con el crecimiento

de la cobertura educativa, conforme a lo que

se estableci en la parte terica del trabajo.

Al ponderar las regresiones por la poblacin

del municipio, se obtiene que la variable de

representatividad entre 1994 y 2001 tiene un

efecto negativo sobre el aumento de alumnos

oficiales matriculados. En cuanto a la variable de

capacidad tcnica municipal (profesionales/total

cargos administrativos), los resultados sealan

una relacin positiva, entre mayor nmero de

profesionales en cargos administrativos municipales

mayor el crecimiento de alumnos. Los resultados

del grupo de variables socioeconmicas muestran

que el nmero de alumnos oficiales creci ms en

los municipios ms pobres (medido por el ndice

de NBI) y que la tasa de desempleo tuvo un efecto

negativo y significativo.

Para descartar la posible endogeneidad existente

entre la variable esfuerzo propio/gasto y el

crecimiento del nmero de estudiantes, se

instrumenta esfuerzo propio/gasto utilizando los

ingresos tributarios municipales (adems de otras

de las variables antes descritas para controlar por las

caractersticas municipales) y se utilizan los valores

estimados del esfuerzo propio en la especificacin

inicial Cuadro 3B. La columna 1 muestra los

resultados de estimacin del esfuerzo propio con

el mtodo tobit, la columna 2 muestra el resultado

de dicha estimacin ponderada por la poblacin

municipal. Al incluir la variable instrumentada, los

resultados (columnas 2, 3 y 5, Cuadro 3A) son

similares a los antes encontrados. Sin embargo,

el coeficiente que relaciona el crecimiento de

alumnos oficiales con la proporcin de esfuerzo

propio como porcentaje del gasto es aun mayor y

contina siendo significativo.


32


33

Cuadro 3ADeterminantes del crecimiento de los alumnos oficiales (1994-2004)

Variable dependiente MCO MCO MCO Efectos Efectos aleatorios aleatorios


Total (1) Total (2) Total (3) Total (4) Total (5)

Variables de descentralizacin

Transferencia/Gasto (95-01) -0.12 -0.13 -0.028 -0.12 -0.13 [6.85]*** [7.47]*** [1.60] [6.85]*** [7.47]***

Esfuerzo propio/Gasto 0.096 0.293 0.357 0.096 0.293 [6.00]*** [8.17]*** [16.48]*** [6.00]*** [8.17]***

Transferencia calidad /Gasto (02-04) -0.16 -0.18 0.076 -0.16 -0.18 [7.41]*** [8.47]*** [3.48]*** [7.41]*** [8.47]***

SGP*Dummy Certificados 0.033 0.092 0.082 0.033 0.092 [3.13]*** [6.90]*** [14.36]*** [3.13]*** [6.90]***

Variables de oferta y recursos

Crec. del Gasto municipal (94-01) 0.175 0.181 0.155 0.175 0.181 [20.33]*** [21.40]*** [20.52]*** [20.33]*** [21.40]***

Crec. del Gasto municipal (02-04) 0.122 0.12 0.101 0.122 0.12 [13.46]*** [13.30]*** [14.50]*** [13.46]*** [13.30]***

Gasto per cpita en educacin oficial (Ln) -0.091 -0.092 -0.09 -0.091 -0.092 [23.84]*** [24.05]*** [24.25]*** [23.84]*** [24.05]***

Relacin alumnos/docentes rezagada -0.001 -0.002 -0.003 -0.001 -0.002 [10.67]*** [12.00]*** [16.47]*** [10.67]*** [12.00]***

Variables polticas

Participacin (94-01) 0.012 0.014 0.009 0.012 0.014 [1.47] [1.73]* [0.91] [1.47] [1.73]*

Participacin (02-04) 0.052 0.039 -0.079 0.052 0.039 [3.76]*** [2.80]*** [5.12]*** [3.76]*** [2.80]***

Representacin (94-01) 0.02 0.036 0.011 0.02 0.036 [2.15]** [3.76]*** [1.10] [2.15]** [3.76]***

Representacin (02-04) -0.021 -0.057 0.042 -0.021 -0.057 [1.49] [3.78]*** [2.81]*** [1.49] [3.78]***

Dummy alcalde liberal -0.005 -0.007 -0.007 -0.005 -0.007 [2.06]** [3.04]*** [3.22]*** [2.06]** [3.04]***

Dummy alcalde conservador -0.007 -0.006 0.005 -0.007 -0.006 [2.69]*** [2.37]** [1.66]* [2.69]*** [2.37]**

Profesionales/Cargos administrativos municipales 0.018 0.024 0.045 0.018 0.024 [1.68]* [2.22]** [6.42]*** [1.68]* [2.22]**

Alumnos privados/Poblacin (t-1) (Ln) 0.364 0.259 -0.162 0.364 0.259 [7.88]*** [5.30]*** [5.01]*** [7.88]*** [5.30]***

Cobertura bruta oficial rezagada -0.037 -0.041 -0.05 -0.037 -0.041 [13.39]*** [14.62]*** [18.69]*** [13.39]*** [14.62]***Impuestos per cpita (Ln)

Variables socioeconmicas

Variables socioeconmicas -0.016 -0.019 -0.013 -0.016 -0.019 [10.38]*** [12.07]*** [8.85]*** [10.38]*** [12.07]***

Gini -0.036 -0.044 -0.046 -0.036 -0.044 [4.53]*** [5.53]*** [5.58]*** [4.53]*** [5.53]***

NBI 0.0005 0.001 0.001 0.0005 0.001 [9.46]*** [12.06]*** [9.84]*** [9.46]*** [12.06]***

Desplazados municipio receptor -0.095 -0.101 -0.435 -0.095 -0.101 [0.73] [0.78] [2.85]*** [0.73] [0.78]

Desplazados municipio expulsor -0.205 -0.204 -0.24 -0.205 -0.204 [4.32]*** [4.30]*** [3.72]*** [4.32]*** [4.30]***

Tasa de desempleo departamental -0.023 -0.016 -0.034 -0.023 -0.016 [1.83]* [1.23] [3.34]*** [1.83]* [1.23]

Dummy ao 1999 0.052 0.051 0.064 0.052 0.051 [15.08]*** [14.65]*** [20.20]*** [15.08]*** [14.65]***

Constante 1.485 1.541 1.518 1.485 1.541 [23.13]*** [23.79]*** [24.74]*** [23.13]*** [23.79]***

Observaciones 10.294 10.294 10.294 10.294 10.294R-squared 0.13 0.14 0.2 Nmeros de codigo 1.042 1.042

Valor absoluto del estadstico t en parntesis. * Significativo al 90%; ** significativo al 95%; *** significativo al 99% de confiabilidad. Las columnas 2 y 3 muestran los resultados de la estimacin por mnimos cuadrados ordinarios ponderando por la poblacin municipal. Las columnas 3 y 5 presentan los resultados de las estimaciones por MCO y efectos aleatorios al introducir el instrumento de esfuerzo propio como proporcin del gasto municipal.


34


35

Cuadro 3B Determinantes del esfuerzo propio municipal (1994-2004)

Variable dependiente Tobit

Esfuerzo (%) Gasto (1) Esfuerzo (%) Gasto (2)

Variables de descentralizacin

Transferencia/Gasto (95-01) Esfuerzo propio/Gasto Transferencia calidad /Gasto (02-04) SGP*Dummy Certificados Dummy Certificados -0.196 -0.228 [34.03]*** [15.79]***

Gasto Nacin/Gasto 2.663 -0.34 [13.45]*** [1.72]*

Variables de oferta y recursos

Crec. del Gasto municipal (94-01) Crec. del Gasto municipal (02-04) Gasto per cpita en educacin oficial (Ln) Relacin alumnos/docentes rezagada 0.002 0.001 [6.87]*** [4.35]***

Variables polticas

Participacin (94-01) 0.07 0.022 [4.00]*** [1.87]*

Participacin (02-04) 0.222 0.079 [8.54]*** [4.79]***

Representacin (94-01) -0.102 -0.038 [6.05]*** [2.90]***

Representacin (02-04) -0.052 0.157 [2.03]** [9.32]***

Dummy alcalde liberal 0.014 0.007 [3.53]*** [2.31]**

Dummy alcalde conservador -0.01 -0.001 [1.96]* [0.30]

Profesionales/Cargos administrativos municipales Alumnos privados /Poblacin (t-1) (Ln) 0.258 0.24 [5.01]*** [4.14]***

Cobertura bruta oficial rezagada Impuestos per cpita (Ln) 0.049 0.031 [19.60]*** [20.73]***

Variables socioeconmicas

Poblacin municipal (Ln) 0.041 0.01 [28.53]*** [5.98]***

Gini 0.002 -0.001 [0.15] [0.12]

NBI 0.001 0.00008 [4.62]*** [1.12]

Desplazados municipio receptor Desplazados municipio expulsor Tasa de desempleo departamental 0.043 -0.018 [2.52]** [1.09]

Dummy ao 1999 0.012 0.003 [2.07]** [0.69]

Constante -0.392 -0.032 [13.31]*** [1.49]

Observaciones 10.295 10.295

Valor absoluto del estadstico t en parntesis. * Significativo al 90%; ** significativo al 95%; *** significativo al 99% de confiabilidad. La columna 2 muestra los resultados de la estimacin ponderando por la poblacin municipal.


34


35

B. Evolucin de la provisin del servicio de salud

1. Cobertura

El Grfico 12 presenta la tasa de cobertura en

salud del rgimen subsidiado para el periodo

1995-2004 utilizando dos medidas. La primera

muestra la tasa de cobertura a partir de la

poblacin con necesidades bsicas insatisfechas,

en la cual se evidencia una tendencia creciente a

lo largo de todo el periodo: de 31,1% en 1995

Descentralizacion Progreso

Documents

Transcript of Descentralizacion Progreso