DESARROLLO DE LA POLÍTICA EXTERIOR ALEMANA DESDE EL …
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DESARROLLO DE LA POLÍTICA EXTERIOR ALEMANA DESDE EL FINAL DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL Y SU CONTRIBUCIÓN EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA ÁLVARO GUTIÉRREZ PULIDO PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C. 2010
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DESARROLLO DE LA POLÍTICA EXTERIOR ALEMANA DESDE EL FINAL DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL Y SU CONTRIBUCIÓN EN LA CONSTRUCCIÓN
DE LA UNIÓN EUROPEA
ÁLVARO GUTIÉRREZ PULIDO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2010
DESARROLLO DE LA POLÍTICA EXTERIOR ALEMANA DESDE EL FINAL DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL Y SU CONTRIBUCIÓN EN LA CONSTRUCCIÓN
DE LA UNIÓN EUROPEA
ÁLVARO GUTIÉRREZ PULIDO
DIRECTOR DEL TRABAJO DE GRADO
EDUARDO PASTRANA BUELVAS Doctor en Derecho Internacional Económico
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2010
Contenido
Lista de abreviaturas .............................................................................................. 11
1. Introducción ......................................................................................................... 12
1.1. Planteamiento del Problema .............................................................................. 13
1.2. Objetivos ............................................................................................................ 14
1.2.1. General ............................................................................................................ 14
1.2.2. Específicos ...................................................................................................... 14
1.3. Enfoque Metodológico ........................................................................................ 14
2. Marco Teórico ...................................................................................................... 15
2.1. Antecedentes: Aproximación a estudios anteriores ............................................ 15
2.2. Teoría ................................................................................................................. 17
2.2.1. Transnacionalismo o Teoría de la Interdependencia compleja ....................... 17
2.3. Conceptos .......................................................................................................... 22
2.3.1. Política Exterior ............................................................................................... 22
2.3.2. Interés nacional, intereses nacionales y objetivos nacionales ......................... 26
2.3.3. Multilateralismo ............................................................................................... 27
3. La Política Exterior Alemana en el contexto de la Guerra Fría ........................ 29
3.1. Konrad Adenauer: Die Westpolitik ..................................................................... 29
3.1.1. Inicios de la República Federal Alemana ....................................................... 29
3.1.2. La CECA: primer acercamiento hacia la integración ...................................... 31
3.1.3. El rearme militar, la Comunidad Europea de Defensa y la OTAN .................. 33
3.1.4. Aspectos preliminares a la construcción del muro ......................................... 36
3.2. El Muro de Berlín, hacia una política exterior más abierta ............................... 37
3.2.1. Die Ostpolitik ................................................................................................... 38
3.3. Camino hacia la reunificación ............................................................................. 40
4. La Política Exterior Alemana en el contexto Post-Guerra Fría ........................ 43
4.1. Alemania unificada: 1989-1990 .......................................................................... 43
4.1.1. El Tratado del 2+4 ........................................................................................... 46
4.2. El Tratado de Maastricht: la consolidación de la UE ......................................... 47
4.3. La República de Berlín ....................................................................................... 49
4.3.1. Angela Merkel y perspectivas hacia el futuro próximo.................................... 51
4.3.2. El Tratado Constitucional y El Tratado de Lisboa ........................................... 52
4.3.3. Alemania y la ampliación de la UE .................................................................. 54
Conclusiones ........................................................................................................... 58
Bibliografía ............................................................................................................... 61
Anexos ..................................................................................................................... 67
Lista de abreviaturas
AIR Autoridad Internacional para el Ruhr
CECA Comunidad Europea del Carbón y del Acero
CED Comunidad Europea de Defensa
CE Comunidad Europea
CEE Comunidad Económica Europea
FAI ó BDI Federación Alemana de Industrias
FAS Federación Alemana de Sindicatos
FEDR Fondo Europeo de Desarrollo Regional
MEC Mecanismo Europeo de Cambio
ODE Orden de Detención Europea
ONU Organización de las Naciones Unidas
OSCE Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea
OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte
PCA Partido Comunista Alemán
PEA Política Exterior Alemana
PESC Política Exterior y de Seguridad Común
PSD Partido Socialdemócrata Alemán
PSU Partido Socialista Unificado (de la RDA)
RDA República Democrática de Alemania
RFA República Federal de Alemania
SME Sistema Monetario Europeo
TC Tratado Constitucional
TL Tratado de Lisboa
Tratado INF Tratado sobre Misiles de Alcance Medio y Más Corto
UDC Unión Democrática Cristiana
UE Unión Europea
UEM Unión Económica y Monetaria
UEMSA Unión Económica. Monetaria y Social Alemana
USC Unión Social Cristiana de Baviera
1. Introducción
Imaginar a Alemania medio siglo antes como una potencia mundial de gran
desarrollo económico, político y social; con un poder de liderazgo enorme, hubiera
sido impensable, una utopía alejada de la realidad. La Segunda Guerra Mundial dejó
una Alemania arrasada, destrozada y anulada por los devastadores
acontecimientos, y una nación dividida, propensa a uno de los enfrentamientos de
mayor tensión del siglo veinte: la Guerra Fría.
Alemania en el contexto de la segunda mitad del siglo veinte, era una nación dividida
en dos, ocupada por los dos grandes bloques vencedores de la guerra que se
disputaban el poder y la hegemonía global. Tanto la República Federal de Alemania
(RFA), como la República Democrática de Alemania (RDA), intentaban reconstruirse
y consolidarse cada una como nación, con las limitantes impuestas por sus
ocupantes (los Aliados bajo el liderazgo de Estados Unidos en la RFA, y la Unión
Soviética en la RDA).
Entre ambas Alemanias, la RFA sería la de mayor desarrollo, progreso y proyección
hacia el mundo; mientras la RDA quedaba estancada y dependía de las ayudas de
su homónimo occidental, como se verá más adelante. En consecuencia, con el fin de
la Guerra Fría y disuelto el régimen soviético, la RFA fue la encargada de asumir la
responsabilidad de la unificación y de procurar el equilibrio interno sin dejar de lado
la proyección internacional, sus relaciones con EE. UU., con la OTAN además de
continuar el proceso integrador con Europa por medio de su política exterior.
Alemania, en efecto, le debía mucho al mundo; en especial a sus vecinos europeos,
quienes la observaban atemorizados y desconfiados como una nación que podría
resurgir y reclamar lo que en dos guerras pasadas no había podido obtener. El
fantasma de la cuestión alemana inquietaba y rondaba a Europa, por ello se
buscaba apaciguar de cualquier modo esa opción de resurgimiento. Fue así como
bajo las condiciones externas, la división territorial, la ocupación y las limitaciones
hacia un posible rearme, y en conjunto con un compromiso alemán de aceptar estas
condiciones y de cooperar tanto en la reconstrucción interna, en la contención del
gigante soviético que amenazaba desde el oriente, forjaron una política exterior
alemana (PEA) dinámica, cooperativa y multilateral, dispuesta a redimir los daños
causados y a buscar alianzas que lograran reinsertarla en el sistema global.
La importancia que tendrá la política exterior alemana (PEA) de la República Federal
dentro de los procesos de reconstrucción, rearticulación, reunificación e integración
serán clave para la Alemania y la Europa que conocemos hoy en día.
La Política Exterior Alemana PEA, será el factor para analizar y desarrollar en el
presente trabajo. Como se mostrará en cada una de las distintas etapas, la PEA
incidió de forma categórica en el rumbo de la nación y del futuro europeo.
1.1. Planteamiento del Problema
El multilateralismo y la cooperación internacional son los dos pilares de la PEA y al
mismo tiempo las respuestas a la destrucción y a la vergüenza ocasionadas por la
Segunda Guerra Mundial. Se crea entonces, un compromiso hacia Europa. Este
compromiso se traduce en un proceso integrador que más adelante daría como
resultado lo que se conoce como la actual Unión Europea. Sin embargo más allá de
tener una política exterior claramente definida y aunque los objetivos planteados en
el proceso de integración europeo poco a poco se hayan alcanzado, el contexto
global se ha transformado de forma vertiginosa las últimas décadas, y tanto
Alemania como Europa, han sido afectados por varios sucesos: el fin de un mundo
bipolar, el fin de la Guerra Fría, la caída del muro de Berlín, y la unificación de
Alemania. Ante estos cambios surge una pregunta a resolver: ¿Qué cambios o
transformaciones, se dieron dentro de la política exterior alemana hacia la Unión
Europea a partir del fin de la Guerra Fría y de la unificación alemana?
Para poder dar respuesta a estos interrogantes, este trabajo desarrollará y analizará
la PEA desde cada una de las distintas etapas desde el fin de la segunda Guerra
Mundial hasta el contexto actual, se hará énfasis en las relaciones entre Alemania y
Europa dentro de este espacio de tiempo y se tomarán en cuenta perspectivas e
investigaciones de distintos autores que han trabajado sobre el tema.
1.2. Objetivos
1.2.1. General
Analizar los fundamentos y principales objetivos de la política exterior alemana hacia
la Unión Europea, observar los posibles cambios que ha tenido durante el proceso
de unificación.
1.2.2. Específicos
a) Analizar y definir conceptos claves en la contextualización de la política
exterior alemana y examinar la importancia de la Teoría Transnacional o de
la Interdependencia.
b) Evaluar el proceso de construcción de la política exterior alemana hacia
Europa desde la Creación de la RFA hasta el fin de la Guerra Fría.
c) Identificar los nuevos lineamientos y/o posibles cambios que haya tenido la
política exterior alemana a partir del fin de la Guerra Fría (con la caída del
muro de Berlín y el proceso reunificador) hasta la actualidad.
d) Valorar la incidencia de la política exterior alemana dentro de la Unión
Europea
1.3. Enfoque Metodológico
El trabajo se basará en una investigación cualitativa, que permite ahondar y
comprender el fenómeno que se desea estudiar. De igual forma, al ser un trabajo
fundamentado en la recolección de documentos, el carácter interpretativo y la
profundización teórica, son esenciales para la construcción y el desarrollo de la
investigación. En esta medida, el enfoque o macro molde hermenéutico ayudará a
guiar de un modo más concreto el proceso investigativo. Como unidad de estudio,
se tomará la política exterior alemana hacia la Unión Europea. Se partirá de los
supuestos teóricos de la teoría de la interdependencia, entendida desde la visión de
Keohane y Nye quienes centran su análisis en la compleja interacción entre diversos
actores globales que crean una situación de efectos recíprocos y dependencia
mutua llamada Interdependencia.
2. Marco Teórico
2.1. Antecedentes: Aproximación a estudios anteriores
Son muchos los escritos sobre el paradigmático caso alemán de la segunda mitad
del siglo veinte, hasta la actualidad. Sin embargo para el tema de este trabajo, por
ser un tema específico, el material bibliográfico pertinente se reduce. No obstante,
es suficiente para poder clasificarlo.
El estudio de la política exterior alemana, ha sido desarrollado por diversos autores
desde sus visiones y teorías. Se han seleccionado sólo algunos debido a la
pertinencia de sus análisis, además de ser complementarios con la teoría utilizada.
Para definir el concepto de política exterior y su contextualización con el caso
alemán, son tomadas en cuenta las investigaciones de Karl Cordell y Stefan Wolff
que en su libro Germany‟s foreign policy towards Poland and the Czech Republic.
Ostpolitik revisited (2005)1 donde realizan un estudio de caso sobre la política
exterior alemana hacia Polonia y la República Checa. Este estudio se destaca por
las aproximaciones de los autores hacia el enfoque de la PEA hacia países de la
Europa oriental, y principalmente por la definición de política exterior que ofrecen al
inicio. Así, el texto ayudará primero a definir que es la política exterior como tal, y
1 Cordell, Karl y Wolff, Stefan, (2005). Germany‟s foreign policy towards Poland and the Czech
Republic. Ostpolitik revisited, Nueva York, Routledge Taylor & Francis Group.
analizar lo que ha sido la Ostpolitik en Alemania. Otros conceptos como interés
nacional2 y multilateralismo3 son abarcados desde perspectivas de estudios
apropiados para la realización de este trabajo.
Para esbozar y analizar la primera etapa de la política exterior alemana (PEA) que
comprende el periodo de Guerra Fría, son adecuados los trabajos de Ronald Irving4,
Tony Judt5, Martin Kitchen6, David Patton7, W.R. Smycer8 y Frederick Taylor9
quienes logran identificar los pilares y los lineamientos básicos de la PEA en un
contexto de reconstrucción y de tensiones a lo largo de un ambiente de Guerra Fría.
Para poder analizar el contexto de posguerra e identificar los nuevos lineamientos de
la PEA, estudios como los de Jeffrey Anderson10, Eckart Cuntz11, Urlike Guerot12,
Colette Mazzucelli13, Alex Muns14 y Henning Riecke15 se centran en las posibles
2 Como base, P.A. Reynolds en Introducción al Estudio de las Relaciones Internacionales (1977),
describe de forma precisa que es el Interés Nacional en general, cuáles son sus características y que lo diferencia de los intereses y objetivos nacionales. Para la contextualización alemana se usarán autores como Hans-Peter Schwarz (For German National Interest. It‟s high time to restore our lost foreign-policy compass, del 2005), Peter J. Katzenstein (Tamed Power: Germany in Europe, de 1997), ó el mismo Jeffrey Anderson (German Unification and the Union of Europe, del 2004). 3 En este caso se utilizará el trabajo de Claus Hofhansel (Multilateralism, German Foreign Policy and
Central Europe, del 2005) quién de forma específica define el multilateralismo y ayuda a estudiarlo en el caso alemán y específicamente en su relación con Europa Central. 4 Irving, Ronald, (2002). Adenauer. PROFILES IN POWER, Londres, Longman Pearson Education
Limited. 5 Judt, Tony, (2005). Postwar. A history of Europe since 1945, Nueva York, The Penguin Press.
6 Kitchen, Martin, (2006). A History of Modern Germany 1800-2000, Oxford, Blackwell Publishing.
7 Patton, David F. (2001). Cold War Politics in Postwar Germany, Nueva York, Palgrave Macmillan
Ltd. 8 Smycer, W.R., (1999). From Yalta to Berlin. The Cold War struggle over Germany, Nueva York, St.
Martin’s Griffin Press. 9 Taylor, Frederick, (2006). The Berlin Wall. A world divided, 1961-1989, s. l., Harper Collins.
10 Anderson, Jeffrey, (2004). German Unification and the Union of Europe, Cambridge, Cambridge
University Press. 11
Cuntz, Eckart. “Expectations of the German foreign policy towards the European Constitutional
Treaty”. En: Blanke, Herm.-Josef & Mangiameli Stelio, (eds.) (2006) Governing Europe under a Constitution. The Hard road from the European Treaties to a European Constitutional Treaty, Berlín, Springer. 12
Guerot Urlike, (2010). After Lisbon. Is Europe becoming a global power? [en línea], Internationale Politik-Global Edition, 1/2010, págs.40-44, disponible en: http: //www.ip-global.org/archiv/exclusive/view/1259662423.html, recuperado: Marzo 3 de 2010. 13
Mazzucelli, Colette, (1997). France and Germany at Maastricht. Politics and Negotiations to Create the European Union, Nueva York, Garlang Publishing, Inc. 14
Muns, Alex, (2006). Chancellor Merkel and Germany's Ongoing Unification-Struggle: Implications for Europe: A European and Spanish Perspective [inédito], disponible en: http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/?ots591=0C54E3B3-1E9C-BE1E-2C24-A6A8C7060233&lng=en&id=25128, recuperado: Abril 30 de 2009.
transformaciones que surgieron en las relaciones entre Alemania y el proceso
europeo de integración, y como se ha reorientado la PEA a partir de la unificación de
Alemania en 1989 hasta la consolidación política de la UE.
Por otro lado Simon Bulmer16, Klaus Larres17 y Hans Maull1819 son bastante
apropiados y útiles (debido a sus acercamientos a la teoría de la interdependencia)
para los análisis y conclusiones del presente trabajo. Estos elaboran un esquema
con las virtudes y retrocesos que ha tenido la PEA desde el periodo de reunificación
hasta la actualidad. Se quiere, construir una investigación con orientación teórica
desde las tendencias más actuales de las teorías de las relaciones internacionales
aplicadas a la política exterior alemana y comprender su incidencia con el proceso
de integración europeo.
2.2. Teoría
2.2.1. Transnacionalismo o Teoría de la Interdependencia compleja
Robert Keohane y Joseph Nye son los principales precursores de esta teoría, que
pretende superar la idea estatocéntrica que hasta el momento imperaba y fundan una
nueva teoría que explica la compleja interacción entre diversos actores globales. Nye
describe la Interdependencia como una situación de efectos recíprocos ó dependencia
mutua. Las fuentes de la interdependencia son dos: física, por ejemplo, la propagación
de contaminantes en los océanos o el agotamiento de la capa de ozono que protege a
la tierra; y social: los efectos políticos, económicos y perceptuales manifestados en
eventos entre el Medio Oriente y los Estados Unidos. Los efectos recíprocos, sin
15
Riecke, Henning, (2010). Europe´s New Faces. The EU still has a long way to go to become a top
global power, [en línea], Internationale Politik-Global Edition, 2/2010, págs. 7-11, disponible en: http://www.ip-global.org/archiv/exclusive/view/1266234101.html, recuperado: Marzo 3 de 2010. 16
Bulmer, Simon, (2009). Germany and the EU constitutional debate. From launch to salvage operation, [inédito], disponible en: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=5881, recuperado: Marzo 13 de 2009. 17
Larres, Klaus (comps.), (2001). Germany since Unification. The Development of the Berlin Republic, Second Edition, Nueva York, Palgrave Publishers Ltd. 18
Maull, Hanns W. (comps.), (2006). Germany‟s Uncertain Power. Foreign Policy of the Berlin Republic, Nueva York, Palgrave Macmillan Ltd. 19
Maull, Hanns W., (2004). Germany and the Use of Force: Still a Civilian Power?, [inédito].
embargo, son raramente parecidos, porque en todas las partes y todos los grados de
dependencia por lo general son desiguales. Esa dependencia desigual puede ser una
fuente de poder, donde uno de dos países es menos dependiente que el otro, este
país por lo tanto puede aprovecharse de esta situación y manipular las relaciones
entre ambos. La interdependencia no es buena como tampoco es mala y fácilmente
puede ser una fuente de conflicto o de cooperación. En algunos casos, la mejor
respuesta política es intentar disminuir más que extender la interdependencia (Nye,
1976, p.132).
Un ejemplo que ilustra el punto anterior, es cuando se toman dos Estados (A y B), y
uno de ellos (A) es más vulnerable que el otro (B). Esto se da porque (A) tiende a ser
más dependiente de las políticas de (B). Por ello se tiende a disminuir este tipo de
relaciones de dependencia y a tomar actitudes que pueden llegar a generar conflictos
(Keohane & Nye, 1977, págs.8-9). En palabras de Keohane, la cooperación toma lugar
no cuando existe armonía, sino sólo en situaciones donde los actores envueltos
perciben que sus políticas e intereses están, o potencialmente, estarán en conflicto. En
definitiva la cooperación no debe ser vista como la ausencia de conflicto sino como
una actitud o una reacción hacia el conflicto o hacia el potencial de conflicto (Keohane,
1984, págs.53-54)20.
En ambos documentos de 1971 de Transnational relations and world politics: An
Introduction y Transnational relations and world politics: A Conclusion, Keohane y Nye
transforman el paradigma estatocéntrico, que se vuelve ineficiente a la hora de
responder a los nuevos fenómenos globales y no puede explicar la nueva organización
de interdependencia mundial, por un paradigma transnacionalista, que implica la
configuración de relaciones complejas entre diversos actores –estatales y no
estatales- que se sitúan y pueden incidir en el escenario internacional. En principio
este transnacionalismo favorece a Estados que ostentan el poder, ya que ellos poseen
los recursos para decidir y manipular las relaciones con los otros.
20
Cooperation takes place only in situations in which actors perceive that their policies are actually or
potentially in conflict, not where there is harmony. Cooperation should not be viewed as the absence of conflict but rather as a reaction to conflict or potential conflict (Keohane, 1984, pp. 53-54).
En 1977 con la introducción de la teoría de la interdependencia compleja en Power
Interdependence: world politics in transition, se define la interdependencia compleja
como un sistema de interacciones y transacciones entre distintos actores, cuyas
repercusiones son diferentes y al mismo tiempo costosas para cada uno ellos. Su
impacto se mide según su sensibilidad y vulnerabilidad; donde la sensibilidad se
refiere al grado en que un actor afecta o es afectado por otro, y la vulnerabilidad es
entonces, la medida en que el actor puede adaptarse (o no) a nuevos entornos
externos de presión (Keohane & Nye, 1977, págs.8-9).
En el caso europeo, Joseph Nye y Christopher J. Makins, para 197621, analizan como
la interdependencia se puede dar más en relaciones entre Estados-naciones celosos
de su soberanía, que en Estados cuyo interés se centra en la cooperación y la
creación de una comunidad (Comunidad Europea para entonces). Según la coyuntura
el proceso no era del todo exitoso o avanzado, sin embargo ambos autores preveían
como a partir de tres características principales la interdependencia en términos de
cooperación podría ser exitosa: 1. El objetivo compartido de una Unión Europea. Esto
serviría como incentivo para que los gobiernos resolvieran sus conflictos. 2. El derecho
absoluto de la Comisión Europea de proponer políticas comunes, se presentaba como
un poderoso guardián del concepto de interés comunal, contra los intereses
nacionales individuales. 3. En la maquinaria de cooperación política europea, los
Estados miembros habían creado nuevas técnicas de diplomacia multilateral sin ir en
contravía de la toma de decisiones nacionales.
Peter J. Katzenstein22, desde una visión interdependentista, analiza como mediante la
transferencia de soberanía y por el mismo contexto en que se dieron las condiciones
para el inicio de un proceso de integración, Alemania a pesar de ser la nación más
prominente económicamente de la UE, se convirtió en una potencia domesticada
(Tamed Power). Según Katzenstein, esto se explica por el sentimiento de culpa,
generado por la responsabilidad de los errores cometidos por parte de Alemania en las
21
Joseph Nye y Christopher J. Makins, (1976). Interdependence: The European Example, en Revista
Foreign Policy, No. 24. págs. 139-144. 22
Katzenstein, Peter J., (1997). Tamed Power: Germany in Europe, Nueva York, Cornell University
Press.
dos guerras mundiales, y la sustitución de la vieja obsesión alemana hacia la
obtención de poder por una responsabilidad política. Por ello, la cultura de moderación
que caracteriza la PEA y el bloqueo consciente de asumir un rol activo en búsqueda
de un fuerte liderazgo en la UE, emanan de la misma interdependencia y de las
fuentes institucionales tanto domésticas como de la Unión, que en general son
similares. Katzenstein, asegura que las instituciones tanto alemanas como de la Unión,
son similares y se mezclan en lo que él llama un sistema europeo de “soberanías
asociadas” y una Alemania “semisoberana”. El autor resalta que el tamed power, se da
porque los líderes políticos ejercen el poder sólo en sistemas multilaterales,
institucionalmente mediados como la UE, la Comunidad Atlántica, y los amplios foros
internacionales, que suavizan el poder soberano (Katzenstein, 1997, págs.1-7).
En la actualidad el gran impacto y el reconocimiento de la aceleración de un proceso
de globalización cada vez más vertiginoso, ha llevado a evaluar la interdependencia
como mecanismo para sobrellevar y hacer frente a este fenómeno. Estudios
recientes como los de Robert Keohane en: Globalization: What's New? What's Not?
(And So What?) del año 2000, Governance in a Partially Globalized World
"Presidential Address", y The globalization of informal violence, theories of world
politics, and the “liberalism of fear” del 2002, evalúan la transformación y la
distribución del poder en un nuevo orden mundial, donde la interdependencia puede
adaptarse de tal forma, que se generen relaciones de cooperación previniendo
posibles conflictos. En esta línea otras investigaciones como las de Wolfgang
Wagner23, Mark Crescenzi24, Raimo Väyrynen25, Erik Oddvar Eriksen y John Erik
Fossum26, analizan la interdependencia como un factor determinante para la
situación del proceso de integración actual dentro de la Unión Europea. Estos
autores exponen en sus distintos escritos, casos en los que se muestra la
23
Wagner, Wolfgang, (2003). Building an Internal Security Community: The Democratic Peace and the Politics of Extradition in Western Europe, Journal of Peace Research, Vol. 40, No. 6 (Nov., 2003), pp. 695-712. 24
Crescenzi, Mark, (2003). Economic Exit, Interdependence, and Conflict, The Journal of Politics, Vol. 65, No. 3 (Aug., 2003), pp. 809-832. 25
Väyrynen, Raimo, (2003). Regionalism: Old and New, International Studies Review, Vol. 5, No. 1
(Mar., 2003), pp. 25-51. 26
Eriksen & Fossum, (2004). Europe in Search of Legitimacy: Strategies of Legitimation Assessed,
International Political Science Review / Revue internationale de science politique, Vol. 25, No. 4 (Oct., 2004), pp. 435-459.
importancia de la interdependencia dentro de la dinámica de la UE. En relación con
la seguridad, Wagner, describe como a partir de la profundización de la democracia
en distintos Estados se puede llegar a una cooperación internacional que a su vez
conduciría a una mayor confianza y una mayor interdependencia, cuyo resultado
sería la prevención de conflictos por medio de una seguridad colectiva. Para
sustentar lo anterior Wagner se basa en el caso de la UE, donde tras varios
acuerdos se logró la creación de una Orden de Detención Europea (ODE, ó EAW
sus siglas en inglés), que supera los obstáculos inmersos en los procesos de
extradición27. Crescenzi por otro lado, explica por medio de un modelo de salida
como el nivel de interdependencia económica entre los estados, más otros factores
en juego; determinan respuestas pacíficas, conflictivas o no existentes (Crescenzi,
2003). En el caso europeo, el nivel de interdependencia económica y el compromiso
mutuo generan la estabilización de las relaciones y un ambiente pacífico. Raimo
Väyrynen describe como a partir del final de la Guerra Fría y con la aceleración del
proceso de globalización, la configuración del sistema internacional se ha venido
transformando. Del mismo modo, el poder del Estado ha disminuido y las relaciones
internacionales se trasladan a nuevos niveles como el global y el regional. Väyrynen
habla entonces, de un nuevo regionalismo más dinámico y de mayor peso en el
sistema internacional, debido principalmente al cambio de relaciones verticales
(Estado-céntricas) a relaciones más horizontales (de tipo global, nacional, regional,
local, etc.). Al igual que los otros autores, Väyrynen reconoce que al existir mayor
interdependencia se deben generar mayores vínculos de cooperación y de igualdad
para cualquiera de los niveles (Väyrynen, 2003, pág.44). Por último Eriksen y
Fossum señalan que para que la interdepencia, sobre todo en la UE, no surja de
forma asimétrica; debe guiarse o establecerse bajo lineamientos legítimos y normas
que establezcan una equidad e igualdad para todos los estados miembros. Para ello,
la consolidación de una constitución europea (como ya ha sido ratificada) es la forma
más efectiva de establecer una interdependencia simétrica y de solventar asuntos
como la profundización y la ampliación (Eriksen & Fossum, 2004).
27
“The high level of inter- dependence and trust among the members of the European Union has led to more far-reaching agreements, culminating in a European arrest warrant, which effectively overcomes remaining barriers to extradition. In congruence to the democratic peace perspective, requests from non-democratic states to become part of that regime have been turned down” (Wagner, 2003, pg.695).
2.3. Conceptos
2.3.1. Política Exterior
Existen varios y distintos acercamientos para definir de manera concreta la política
exterior. Cordell y Wolff, en un estudio de caso que realizan acerca de la política
exterior alemana hacia Polonia y la República Checa, esbozan de forma clara un
acercamiento general, a partir de distintos autores conocidos; de lo que se puede
definir como política exterior. Entre ellos, Mark Webber y Michael Smith consideran
que la política exterior está compuesta por “la búsqueda de objetivos, valores
establecidos, decisiones y acciones adoptadas por los estados y los gobiernos
nacionales en su nombre, en el contexto de relaciones exteriores de sociedades
nacionales” y que constituye “un intento para diseñar, manejar y controlar las
relaciones internacionales de las sociedades nacionales” (Webber & Smith citado en
Cordell & Wolff, 2005, pág.6).
Por otro lado Christopher Hill, en una definición más sucinta, observa la política
exterior como “la suma de relaciones externas oficiales conducidas por un actor
(usualmente un Estado) en las relaciones internacionales” (Hill, citado en Cordell &
Wolff, 2005, pág.6). Comparando estas dos definiciones con una desarrollada por
George Modelski años atrás, se evidencia que el objeto del análisis y estudio de la
política exterior es el mismo desde los 60’s. Según Modelski “la política exterior es el
sistema de actividades desarrolladas por las comunidades para transformar el
comportamiento de otros estados y para ajustar sus propias actividades hacia el
entorno internacional” (Modelski, 1962, pág.6). Pese a que el objeto de la política
exterior no ha cambiado, el contexto en el que se estudia sí ha tenido profundas
transformaciones, James N. Rosenau describe estas transformaciones de la siguiente
forma: “El estudio de la política exterior se ha hecho cada vez más difícil e intrigante
(…) no sólo porque el peligro de conflictos y violencia crece con la convergencia de
grupos y naciones, sino también porque los recursos y las consecuencias de la política
exterior se han convertido en tejidos inextricables en los patrones de
interdependencia” (Rosenau citado en Cordell & Wolff, 2005, pág.6).
La interdependencia como la explican Cordell y Wolff, será particularmente
importante en el caso de la PEA, porque explica el rango de maniobra entre las
políticas domésticas tomadas por el gobierno de la República Federal y los
determinantes o limitaciones impuestas por la influencia de las superpotencias en un
contexto de Guerra Fría. La interdependencia por otro lado, también es entendida
como el campo de la política exterior donde los factores ubicados en los ámbitos
internacional, gubernamental y doméstico interactúan entre ellos y determinan el
curso y el resultado de políticas exteriores específicas (Webber & Smith, 2002,
pág.31). Por último, Cordell y Wolff concluyen afirmando que la complejidad y
multidimensionalidad del proceso de la política exterior crea un sinnúmero de
problemas empíricos y conceptuales. Entre ellos, está la delineación de límites entre
políticas domésticas y externas (Cordell & Wolff, 2005, págs.6-7).
A partir del contexto vivido una vez terminada la Segunda Guerra Mundial, la PEA
sería definida por factores como la recomposición y restauración de los daños
hechos y sufridos. En este sentido dos pilares fundamentales describirían “lo que es”
y ha sido la política exterior alemana hacia Europa:
1. El apoyo reflexivo hacia un exagerado multilateralismo (Jeffrey Anderson):
Consecuentes con su historia los hacedores de políticas alemanas enfocaron los
intereses de la nación hacia un activo modelo multilateralista neoliberal, que en
detrimento a comportamientos anteriores como la expansión territorial, la ambición
por aumentar su poder, y la búsqueda sin límites de un estatus de superpotencia, el
país se encaminaría hacia un rápido y efectivo crecimiento económico y hacia la
prosperidad social (Maull, 2006, pág.22). Sin embargo, como lo dice el subtítulo, y lo
expresa el mismo Jeffrey Anderson, hasta 1989 en el nivel doméstico, las agendas
políticas alemanas se mantuvieron casi intactas, la primera configuraba parámetros
para la siguiente, ésta a su vez reforzaba la anterior, siempre en un ciclo constante.
De igual forma las relaciones con Europa se mantuvieron estables. Políticamente
este equilibrio se sostuvo todo el periodo de posguerra, porque satisfacía los
intereses de los demás estados frente a la posición domesticada de Alemania
mientras se reconfiguraba bajo consenso el modelo estructural del país y su posición
en Europa (Anderson, 2004, pág.16).
2. La potencia civil: Según Hanns W. Maull, antes de 1989 y durante el periodo de
Guerra Fría, la política exterior alemana se encausó en una potencia civil,
caracterizada por la promoción del multilateralismo, la construcción institucional y la
integración supranacional; además intentó limitar el uso de la fuerza en las
relaciones internacionales a través de normas tanto nacionales como
internacionales28. Para el periodo después de la Segunda Guerra Mundial y bajo el
control y el mandato de los países aliados que ocupaban el occidente alemán, la
RFA fue determinante para las siguientes décadas de Guerra Fría, Maull se centra
en dos razones principales: 1. Ayudó a sostener una robusta estrategia militar de
persuasión y contención política para el potencial expansionismo soviético en
Europa conducido, bajo el liderazgo estadounidense, por medio de la OTAN; 2. Hizo
posible el desarrollo de una pacífica, estable y próspera Europa Occidental a través
del proceso de integración europeo. De esta forma la RFA ayudó a resolver la tan
temida “cuestión alemana”29 (Maull, 2004, págs.1-2). Es así como después del
pasado traumático y los graves problemas históricos, la PEA se concentró en ser
una potencia civil, donde la República de Bonn voluntariamente sacrificó su
soberanía, para recuperar la confianza mundial, pero más allá de haber recuperado
28
Elias (citado en Maull 2004), argumenta que los poderes civiles se deben entender como: “states
which actively promote the „civilising‟ of international relations and their transformation along the lines foreshadowed by the evolution of domestic politics within democratic communities. The notion of civilised international relations builds on the observations of the German sociologist Norbert Elias who found that Western societies have undergone, since the Middle Ages, directed processes in which the use of force has been restrained and replaced by internalised, socially enforced norms”. 29
“In this way, the FRG helped to resolve the „German question‟ which for centuries had endangered
the peace in Europe and had given rise to the bloody „European civil war‟ over political supremacy in continental Europe during World Wars I and II. This, in turn, helped to sustain the global „Pax Americana‟, as Europe during the Cold War represented both one of the three key industrial centres of world economic activity and one of the two geopolitically critical theatres of Superpower competition” (Maull, 2004, p.2).
su soberanía y de haberse reunificado, aún hoy maneja el mismo esquema de
potencia civil (Hockenos, 2007)30.
Cabe aclarar que para el caso de la UE estos dos pilares de política exterior son el
sustento y el requisito para el proceso de consolidación de una identidad europea.
Para Esther Barbé, la UE se ha encausado las últimas décadas, en forjar esta
identidad bajo la figura propia de potencia civil, que según definición de la autora, se
basa en una política exterior sui generis tanto por los métodos de actuación que
utiliza como por los objetivos que se persiguen: “(…) En cuanto a métodos, la Unión
se ha caracterizado por hacer un uso extensivo de métodos pacíficos con un fuerte
contenido económico, social y político (partenariado, diálogo político, acuerdo
económico, condicionalidad democrática, cooperación técnica, ayuda humanitaria) y,
en cuanto a objetivos, la Unión ha perseguido resultados a largo plazo, con
incidencia en las estructuras sociales, económicos y políticas de sus socios
(estados, grupos regionales)” (Barbé, 2005, pág.2).
Esta identidad es transferida a los miembros de la Unión, que a su vez intentan
transmitir al mundo, por medio de su política exterior, principios ideológicos y de
gobierno como: la democracia, el buen gobierno, los derechos humanos, la solución
pacífica de los conflictos, el libre mercado y la cooperación e integración regional
(Barbé, 2005, pág.2).
Para Maull, a diferencia de Barbé (y de la concepción de Alemania como potencia
civil), la política exterior de la UE no debe verse como una potencia civil, sino como
una fuerza civil; ya que depende de una potencia no-civil que es EE. UU. que le
provee la seguridad militar y la capacidad político-militar para sortear momentos de
30
En últimas, Maull plantea que el poder civil continuó a pesar del complejo proceso de reunificación,
la transferencia de soberanía a un poder supranacional, el uso limitado de la fuerza y las políticas exteriores guiadas a través del derecho internacional y por medio del multilateralismo no sólo se mantuvieron sino que se intensificaron. Quizás un hecho como el abstencionismo y la contraposición alemana con respecto a la invasión de tropas norteamericanas en Iraq y las críticas del canciller Schröder a la política exterior de Bush, demostraron cierta ruptura en lo que se creía un indiscutible apoyo en términos de seguridad y defensa en relación con la OTAN y países de occidente, no obstante los lineamientos de la PEA hacia una fuerte integración y un imperante multilateralismo desdibujan cierto autonomismo y preponderancia por los intereses propios, lo que se refleja como la continuación de un poder civil.
crisis. Esto hace que la UE no sea un actor independiente en el escenario global, de
hecho posee un portafolio selectivo e incompleto. Sus principales instrumentos de
influencia se derivan del enorme peso de su mercado, su capital, los recursos
tecnológicos, y su soft power, los cuales pueden ser manipulados diplomáticamente.
La ambición y la habilidad de la Unión para actuar estratégicamente en la promoción
de relaciones internacionales “civilizadas” son limitadas (Maull, 2005, pág.782).
2.3.2. Interés nacional, intereses nacionales y objetivos nacionales
Para explicar lo que significa el interés nacional, P.A. Reynolds la expone “como el
conjunto de acciones de un Estado en sus relaciones con otras entidades que
también actúan en la escena internacional, con objeto, en principio, de promover el
interés nacional” (1977, pág.46).
El interés nacional en realidad es un interés estatal, y este no muchas veces
concuerda con el interés real de las personas, Reynolds afirma que el interés
nacional pretende comprender tres grandes objetivos que son: la supervivencia del
estado, la consecución del máximo de riqueza, y la conservación y fomento de los
valores de la comunidad. Empero, estos tres objetivos son incompatibles entre sí, y
los gobernantes que pretenden actuar al servicio de estos no disponen de
información completa y terminan falseando a los demás y a sí mismos (P.A.
Reynolds, 1977, pág.59).
Sin embargo este interés nacional no es lo mismo que los intereses nacionales. Los
últimos, suelen ser los intereses específicos de grupos intranacionales que expresan
una generalidad para ese grupo y la intentan reflejar como única para toda la
nación31. Aunque los intereses nacionales no se constituyan en el interés nacional,
no significa que ambos no puedan coincidir, sin embargo como bien lo explica el
autor, “el interés nacional no puede considerarse sin conexión alguna con los
31
Un ejemplo que explica el mismo Reynolds es el siguiente: “En los Estados Unidos, algunos dirigentes negros afirman que la discriminación racial en dicho país es contraria al interés nacional americano porque perjudica al prestigio de los Estados Unidos en el resto del mundo” (1977, pg.47).
intereses intranacionales, pero tampoco puede determinarse mediante un simple
proceso de adición de estos” (P.A. Reynolds, 1977, pág.47). El interés nacional
tampoco debe ser confundido con la suma de objetivos nacionales, que comprenden
el conjunto de fines determinados, que normalmente a corto plazo, los políticos, en
un momento dado, intentan conseguir (P.A. Reynolds, 1977, pág.47).
Hans-Peter Scharwz32, analiza como después de la unificación y aunque recuperado
su territorio y su soberanía, el interés nacional alemán se desvanece a través de la
política exterior orientada hacia la Unión. El autor dice que la motivación e interés
único por afianzar los ya estrechos nexos entre los países miembros de la
comunidad, hizo desvanecer esa línea que dividía los intereses nacionales de los
intereses u objetivos europeos. En este sentido, critica esta actitud de algún modo
altruista y entregada del sistema político alemán y se pregunta por qué se invierte
más energía política, buena voluntad e imaginación creativa en construir a Europa,
que en encontrar una posición más ventajosa de su propio Estado y sus ciudadanos
dentro del marco de la Unión Europea además de buscar como preservar su propia
identidad (Scharwz, 2005, pág.92).
2.3.3. Multilateralismo
Hofhansel explica que como mínimo, una política exterior multilateralista debe ser
distinguida de alternativas unilaterales y bilaterales, ya que esta requiere de tres o más
Estados para coordinar sus políticas. En una definición más amplia se dice que el
multilateralismo “puede implicar normas profundas de cooperación, donde países
autónomos acuerdan coordinar sus conductas en un ámbito particular de acuerdo a
ciertos principios, normas y procedimientos” (Patrick citado en Hofhansel, 2005,
pág.3). Otra definición puede ser la de James Caporaso definiendo el multilateralismo
como “un principio organizado de la vida internacional (…) distinguido de otras formas
por tres propiedades: indivisibilidad, principios generalizados de conducta y
32
Schwarz, Hans-Peter, (2005). For German National Interest. It‟s high time to restore our lost
foreign-policy compass [en línea], Internationale Politik-Global Edition, spring 2005, págs.89-93, disponible en: http://www.ip-global.org/archiv/volumes/2005/spring2005/for-german-national-interest--it---s-high-time-to-restore-our-lost-foreign-policy-compass.html, recuperado: Abril 30 de 2009.
reciprocidad difusa” (Caporaso 1993, pág.53). El mejor ejemplo de indivisibilidad, es el
principio que rige la seguridad colectiva donde un ataque a cualquier miembro, es
tratado como un ataque a todos los miembros. Los principios generalizados de
conducta se refieren sobretodo a la no discriminación. La reciprocidad difusa es
diferente de la reciprocidad específica, en el sentido que el otorgante de un beneficio
no espera que el beneficiario sea recíproco a corto plazo. En principio es posible
distinguir estrategias multilaterales de política exterior, de los objetivos de la política
exterior, que se enfocan en los intereses nacionales, los intereses de la comunidad
internacional de Estados, o los intereses de la humanidad en su conjunto. En la
práctica, esta distinción se rompe cuando una estrategia multilateral se convierte en un
fin como tal. Así, los análisis de la política exterior alemana frecuentemente no
distinguen entre objetivos y estrategias y en cambio asocian estrategias multilaterales
con un amplio internacionalismo en lugar de objetivos nacionales. Por ejemplo en
términos amplios, durante la Guerra Fría, los gobiernos de la Alemania Occidental
frecuentemente evitaron “ir solos” y optaron por definir los intereses alemanes en la
Comunidad Europea. Después de la Guerra Fría, la pregunta central es si este
continuaría siendo el caso (Hofhansel, 2005, págs.3-4).
En términos de seguridad, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la
OTAN han procurado vincular de forma activa a Alemania en sus misiones militares
para solventar distintas zonas de conflicto en el mundo. Al principio, durante la Guerra
Fría, era prioridad utilizar el multilateralismo como mecanismo de control para evitar el
resurgimiento de la llamada cuestión alemana. Sin embargo al inicio de los 90, al
finalizar la Guerra Fría y una vez unificado el territorio alemán, los llamados aliados
presionaban a Alemania para hacer parte de las misiones militares alrededor del
mundo. Alemania no tuvo más opción que participar en operaciones militares como la
de Kosovo a mediados de los 90, cuando apoyó el bombardeo, por parte de las tropas
de la OTAN, en gran parte de la región. Claramente tanto la ONU como otros países
del mundo se sorprendieron con estas acciones y le reclamaron al país germánico su
reincidencia en acciones bélicas, siendo su responsabilidad promover la paz
alrededor del mundo. En respuesta a las críticas, Alemania argumentó que de no
hacerlo habría sido desleal a su compromiso adoptado con los países Aliados (EE.
UU. y la UE) y esto hubiera significado una falta de responsabilidad y solidaridad con
aquellos que le tendieron la mano una vez (Miskimmon, 2007, pág.134). Miskimmon
señala que en términos de seguridad, más allá de ser persuadida y ser parte de
distintas operaciones militares, Alemania mantuvo singularidades políticas en asuntos
externos y de seguridad. Quizás un cambio perceptible fue la redefinición de la PEA
en virtud de forzar más sus responsabilidades multilaterales y su compromiso con la
Carta de las Naciones Unidas (2007, pág.137).
3. La Política Exterior Alemana en el contexto de la Guerra Fría
3.1. Konrad Adenauer: Die Westpolitik
Tras la concertada división del territorio alemán, la naciente Guerra Fría, y el
estallido de la Guerra de Corea, los Aliados Occidentales ofrecieron a la joven
República Federal la membrecía a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
(CECA), y una alianza de defensa occidental que pudiera hacer frente y detuviera la
expansión soviética hacia Europa Occidental. Die Westpolitik, o la política occidental
se traduce, entonces, en la formulación de estas dos políticas pro-occidentales como
base y fundamento de la política exterior alemana (PEA), que en varios sectores
suscitó una serie de debates y críticas hacia el gobierno de Adenauer (Patton, 2001,
pág.15). No obstante, Die Westpolitik es un ejemplo claro de la adecuación de las
políticas internas hacia los requisitos externos, implantados por las nuevas formas
de interrelación entre los Estados-Nación (Makins & Nye, 1976, pág.140)
3.1.1. Inicios de la República Federal Alemana
Una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial y con Alemania destrozada y
ocupada, en la Conferencia de Yalta en febrero de 1945, los líderes de los cuatro
Estados vencedores de la guerra dividieron el territorio alemán formalmente (ver
anexos mapa 1), la región oriental pertenecería a la Unión Soviética y la región
occidental a los aliados, que a su vez dividieron internamente la región en pequeños
estados federados gobernados por cada uno de los países aliados o del llamado
bloque occidental, Estados Unidos, Francia y Gran Bretaña33 (W.R. Smycer, 1999,
págs.10-17). Esta división territorial, se ratificaría entre junio y agosto del mismo año
en Cecilienhof con la Conferencia de Postdam.
Los años subsiguientes, implicaron la reconstrucción y restauración de Europa y del
Estado alemán en particular, y el inicio de la Guerra Fría. El año de 1947 significó un
periodo de importantes hechos que marcarían una nueva etapa para Alemania. Por
un lado, tanto EE. UU. como la Unión Soviética iniciaron un enorme despliegue de
fuerzas para asegurar sus respectivos campos y territorios en Europa, la Doctrina
Truman y las políticas expansionistas ideológicas de Stalin, dieron inicio a la llamada
Guerra Fría. Por otro lado el Plan Marshall cuyo propósito central era la financiación
masiva para la reconstrucción de Europa, fue acogida solamente por aquellos países
que apoyaban al bloque occidental, por este motivo solo la RFA recibió los
beneficios de este plan, mientras la RDA quedaba supeditada a los mandatos de la
URSS que cerró del todo relaciones con los poderes occidentales.
Para 1949, con la llegada al poder del canciller Konrad Adenauer del partido de la
Unión Democrática Cristiana (UDC), se estableció la República Federal de Alemania
(RFA) fundada en la Ley Fundamental o la Constitución promulgada en mayo del
mismo año. No obstante, esta autonomía estatal no implicaba una total y clara
soberanía, ya que los estados aliados continuaban teniendo incidencia política y
económica sobre el control del territorio34 (Patton, 2001, pág.17). Casos específicos
como el control de la región de Ruhr (mayor proveedora de acero y carbón de
Europa) por parte de los británicos y la ocupación militar de la frontera que dividía el
33
“Yalta divided Europe between those states that were under the rule of the Red Army and those
that were to join the West in one association or another. It did so in fact, but not formally. It also divided Germany, ostensibly into occupation zones but ultimately into separate states” (W.R.Smycer, 1999, pg.17). 34
“In May 1949, the Basic Law was promulgated and the Federal Republic was declared.Yet this new
state was far from sovereign. The Western Allies had issued an Occupation Statute that granted them legal jurisdiction over matters of foreign policy, foreign economic policy, decartelization, deconcentration, and the Ruhr region. Moreover, the International Authority for the Ruhr (IAR) and the Military Security Board (MSB), as instruments of Allied control, monitored industrial production in the Federal Republic. Comprised of three commissioners, the Allied High Commission (AHC) of the Western Allies oversaw the occupation from its headquarters atop the Petersberg near Bonn” (Patton, 2001, pág.17).
territorio soviético del occidental, demostraron la fuerte incidencia occidental en la
nueva República.
Con la naciente RFA y bajo la mirada atenta de los países ocupantes, el canciller
Adenauer encausó la política exterior de su país hacia un fuerte occidentalismo o
Westpolitik, que procuraría el desarrollo y el despegue económico de la nación
conjunta con los países occidentales, y la reinserción de la República a un sistema
mundial aún temeroso y desconfiado de sus acciones. Así pues, los dos ejes
fundamentales que guiaron en principio las relaciones de la RFA con sus
homónimos occidentales y en particular europeos, fueron la creación de la CECA y
la formación de un marco de defensa militar o rearmamentista (bastante debatido)
que más tarde significaría la vinculación del país a la OTAN.
3.1.2. La CECA: primer acercamiento hacia la integración
Ante los fracasos y los errores anteriores (del Tratado de Versalles) que
ocasionaron el estallido de la Segunda Guerra Mundial, el mundo y los países
europeos como Francia, temían una tercera sublevación germana que
desencadenara una nueva ola de matanzas deliberadas y una destrucción total del
continente. No se podía entonces, permitir la repetición de estos errores, debían
tomarse medidas que solucionaran la cuestión alemana.
La lógica para abordar la cuestión alemana, se basó en la desarticulación del
régimen Nazi, la desmilitarización y la desindustrialización del Estado alemán35
(Judt, 2005, pág.105). Este último elemento, era el que debía suprimirse o
controlarse de algún modo ya que, primero Alemania poseía una de las regiones
más industriales y de mayor producción y extracción de acero y carbón de Europa, la
región del Ruhr; y segundo; este elemento le daría el sustento necesario para
recomponerse y rearmarse rápidamente, como ocurrió tras la Primera Guerra
35
“The point, in short, was to avoid one of the major mistakes of the Versailles Treaty, as it seemed in
retrospect to the policy makers of 1945: the failure to bring home to Germans the extent of their sins and the nemesis visited upon them. The logic of this initial American approach to the German question was thus demilitarization, denazification, deindustrialization- to strip Germany of her military and economic resources and re-educate the population” (Judt, 2005, pg.105).
Mundial. Fue así como en 1949 se creó la Autoridad Internacional para el Ruhr
(AIR), que se encargaba de controlar y supervisar la industria del acero y el carbón
en esta región.
De igual forma, Francia necesitaba reconstruirse y como no poseía los recursos
industriales para lograrlo, en 1950 formuló un plan económico llamado Plan
Schuman, que fue presentado por su mismo gestor el primer ministro de Francia
Robert Schuman, al canciller Adenauer. Este plan económico encajaba de forma
perfecta con los intereses de los actores involucrados, por una parte a Francia le
convenía la libre circulación de estos recursos para su reconstrucción, y por otro
lado controlaba de algún modo a esa Alemania que tanto daño le había hecho 36
(Patton, 2001, págs.18-19). La RFA, reorientaba su economía hacia un desarrollo
fusionado y cumplía con lo establecido en la constitución que le implicaba una gran
responsabilidad internacional y en especial un fuerte compromiso con Europa.
Adenauer, en especial, compartía primero la misma línea partidista que sus
homónimos franceses (la UDC) y sobre todo más que un coherente proteccionismo
interno que reestructurara la nación, el canciller procuraba un gran apoyo a las
políticas de apertura y de cooperación por medio de su política exterior, priorizando
la Westpolitik37 (Irving, 2002, pág.90). De igual forma, EE. UU. salía beneficiado
porque lograba la consolidación de un bloque europeo occidental que hiciera
contrapeso y contrarrestara la expansión soviética.
En abril de 1951, es firmado en París, el Tratado de la Comunidad Europea del
Carbón y el Acero CECA, entre Alemania, Francia, Italia y los tres países del llamado
Benelux. El Tratado, instauraba instituciones supranacionales que controlaban el
comercio entre los seis miembros. Además, el Tratado no se limitaba a los acuerdos
36
“The ECSC was to have a supranational executive board that would regulate the modernization of
industrial production, pricing, delivery, and export. Schuman stressed that the ECSC would make war between Germany and France “materially impossible” because its supervision of coal and steel production ruled out clandestine military buildups” (Patton, 2001, págs.18-19). 37
“France began to mellow its hard line towards Germany, especially after the setting up of the
European Coal and Steel Community (ECSC) in 1951 and the resolution of the Saar problem in 1955. It should be emphasized that Adenauer always put Westpolitik before Ostpolitik, i.e. he considered that the achievement of West German sovereignty within the Atlantic Alliance was more important than reunification” (Irving, 2002, pág.90).
industriales exclusivamente; tanto para Monnet y Schuman como para Adenauer,
significaba un profundo acto moral de cooperación y de no repetición de los hechos
que casi anulan sus propios territorios.
3.1.3. El rearme militar, la Comunidad Europea de Defensa y la OTAN
A raíz del estallido de la Guerra de Corea en junio de 1950, la intimidación soviética
en el oriente alemán era considerada de una forma seria, ya que amenazaba en
cualquier momento con invadir el resto del territorio alemán y de paso difundirse por
toda Europa. Esto amedrentaba los intereses occidentales, y tanto los
norteamericanos y los británicos contemplaron la idea de rearmar al país germano
para responder un posible ataque soviético, pues las fuerzas conjuntas de los
aliados en territorio alemán eran pocas. Esta idea no simpatizó para nada a los
franceses quienes de forma inmediata y representados por su primer ministro René
Pleven, realizaron igual que con el Plan Schuman, un Plan Pleven que estableció
una acción conjunta con Alemania para la formación de un marco estratégico militar
para la seguridad y la defensa del occidente europeo38 (Patton, 2001, pág.19).
Sin embargo, muchas presiones y contradicciones internas y externas ponían en
jaque la cristalización del proyecto. Primero, la contraparte del gobierno de
Adenauer, el Partido Socialdemócrata alemán (PSD) se oponía a un rearme militar
respaldándose en la Constitución Política (Ley Fundamental). Segundo, Francia y
otros actores internacionales como la Iglesia Católica, temían y juzgaban la
remilitarización alemana. Además la sociedad temía la idea de volver a sufrir los
estragos de una posible guerra. Así las cosas, fue entonces, hasta Mayo de 1952 en
Bonn, que se firmó primero entre los Aliados y la República Federal, el llamado el
Tratado Alemán de rearme militar o Deutschlandvertrag, y un día más tarde en París
se firmaría junto a los demás países miembros de la CECA (Francia, Italia y los
38
“The French were unhappy about this American push to rearm the Germans within the Atlantic
Alliance. They feared the formation of German military divisions so soon after Hitler. To buy time and to promote a more acceptable type of rearmament, they announced in October 1950 their own proposal for a European army. Known as the Pleven Plan, it envisioned the incorporation of West German battalions within an integrated European army that would answer to European civilian and military command structures” (Patton, 2001, pág.19).
países del Benelux), el Tratado que consagraba la Comunidad Europea de Defensa
(CED). A partir de este Tratado, los países occidentales confiaban en la RFA y le
reclamaban absoluta lealtad y compromiso hacia la defensa y seguridad del bloque
occidental39 (W.R.Smycer, 1999, pág.112).
Aunque fue firmado por todos los primeros ministros y cancilleres pertenecientes al
bloque occidental, pasó duras pruebas en los distintos congresos y finalmente se
aprobó por la Bundestag en 1953, el tratado de la CED no pasó en la asamblea
nacional francesa y causalmente el tratado se cayó40 (Irving, 2002, pág.100). La
posible entrada de la RFA a la OTAN era inminente. En principio, la OTAN, no
contemplaba de forma directa la defensa y la protección de la República Federal, al
contrario, por insistencia de los franceses sólo tenía presencia en la frontera a lo
largo del río Rin (W.R. Smycer, 1999, pág.102). La seguridad de la RFA, quedaba en
manos de las milicias de la Europa Occidental, hasta 1952 cuando entró a formar
parte de la OTAN.
En este mismo año, se intentó solucionar la división alemana. Hubo un intercambio
de cartas entre el bloque occidental y el bloque oriental, donde cada uno expresaba
su punto de vista sobre la unificación y bajo qué condiciones. Al final ninguno fue
aceptado y el gobierno de Adenauer al verse tan involucrado en el asunto, iba
tomando más partido en sus decisiones internas y representaba los intereses de la
Europa occidental, ante su homónimo del Este.
Así, una serie de factores posibilitaron la adhesión de la RFA a la OTAN en 1952: 1.
La caída del tratado que consagraba la CED. 2. La ayuda de los países miembros de
la Unión Europea occidental que promovieron la unión de Alemania occidental y del
39
“In exchange for these new rights, however, the Allies demanded German loyalty. The Americans
and the British especially made it clear that they not only expected a German defense contribution but expected the Federal Republic to remain fully attached to the West. McCloy told Adenauer bluntly that the Allies would not abandon their powers “in order to see Germany take a neutral position” (W.R.Smycer, 1999, pág.112). 40
“The principles of the Treaty were debated on no less than five occasions in the National Assembly
between June 1952 and August 1954, but there was never a ratification debate, and when the National Assembly voted on 30 August 1954 to postpone further discussion of the EDC, that was the end of the matter: the European Defense Community was dead” (Irving, 2002, pág.100).
mismo modo persuadieron a Francia de extender su seguridad territorial al hacer
parte de la OTAN. 3. El final de la ocupación de los aliados y en consecuencia una
RFA con un carácter más autónomo y soberano sobre sus decisiones políticas (a
excepción de Berlín). 4. La persuasión social del gobierno de Adenauer hacia el
pueblo alemán sobre la necesidad de vincularse a un esquema de securitización
regional. Todo esto llevó finalmente a la aceptación del Tratado de París en 1954 y a
la victoria política de los intereses de Adenauer sobre su relación con Europa
occidental41 (W.R.Smycer, 1999, pág.129). La OTAN en alianza con la Alemania
Occidental se convertía en ganancia y en un punto geoestratégico vital para los
Estados Unidos, ya que podía ubicar bases militares para la disuasión de la URSS.
El periodo de Adenauer se caracteriza como el inicio de la Alemania tal cual la
conocemos hoy en día. La ocupación de los Aliados, la necesidad de reconstruirse
tanto física como moralmente, la división del país y la obligación de resarcir las
catástrofes hechas en la década anterior, fueron entre otras, las causas para el
reordenamiento y la reestructuración de la RFA. Esta reestructuración buscaba que
existiera un orden interno para crear un vínculo estrecho con el sistema externo. Así
entonces, las políticas domésticas estaban altamente ligadas con la política exterior
de la República Federal. La política exterior, a su vez, estaba anclada en dos
grandes pilares: el multilateralismo hacia Occidente, esencialmente el interés de una
integración con los países de la Europa Occidental por un lado, y la superación de la
cuestión alemana por el compromiso de una restricción militar y la vinculación a la
OTAN por el otro. No obstante hubo una serie de actores e instituciones que se
oponían y criticaban la orientación que el canciller Adenauer le daba a la PEA: Kurt
Schumacher por el partido del PSD, El Partido Comunista Alemán (PCA), la
Federación Alemana de Sindicatos (FAS) vs. La CECA, los grupos industriales
representados por el BDI y las iglesias (protestante y católica). Todos estos actores y
grupos de interés generaron al principio desconcierto en la formulación de políticas,
41
“When the French assembly approved the Paris treaty on December 29, the struggle over Germany
changed. West Germany became a military asset for the West and a full part of Western Europe in military as well as economic terms. It had regained sovereignty with only a few limitations. Adenauer‟s integration policy had triumphed. With West Germany in the Atlantic system and East Germany in the Soviet security belt, the two Germanys stood at the fulcrum of the new strategic division of the world” (W.R.Smycer, 1999, pág.129).
pero al mismo tiempo existía dinamismo en la lucha de intereses (Patton, 2001,
Cap.1).
Patton concluye señalando que la efectividad y la eficiencia del periodo de Adenauer
se debieron a la ampliación de los derechos de los trabajadores y los sindicatos, y la
participación activa de éstos en las decisiones de las compañías. De esta forma, la
inclusión de la codeterminación en la constitución fue clave para el éxito de uno de
los llamados Padres de Europa (Patton, 2001, págs.33-34).
3.1.4. Aspectos preliminares a la construcción del muro
El periodo subsecuente, marcó una etapa vital para la integración europea y los
intereses contiguos de Konrad Adenauer. Para 1957, en un gesto de reconciliación y
cooperación entre Alemania Occidental y Francia, se inició la firma de los Tratados
de Roma entre estos dos países, Italia y los Estados de Benelux. Primero se
consolidó un mercado común europeo bajo la creación de la Comunidad Económica
Europea (CEE) siendo estos los primeros estados en vincularse a una organización
integrada supranacional; y segundo dando lugar a la creación de un ente
independiente para la investigación atómica y nuclear, la Euratom. Correlativamente,
se intensificaron las crisis entre la Alemania Occidental y la Alemania Oriental.
Primero, así como la RFA hacía parte de la OTAN, la RDA pertenecía al Pacto de
Varsovia. Sin embargo para 1955, el principal problema era el Agujero de Berlín por
donde se escapaban ciudadanos de la parte Este de la ciudad en busca de refugio y
mejores oportunidades en el Occidente, también había ciudadanos prisioneros de
guerra o despatriados en la Alemania Oriental, y en este sentido mientras
Khrushchev intentaba hablar acerca del establecimiento de las relaciones
comerciales, Adenauer pedía hablar sobre las inmigraciones y la vuelta de los
prisioneros de guerra a su territorio (W.R.Smycer, 1999, pág.132). Para Adenauer la
Ostpolitik y sus relaciones con Moscú empezaban a ser importantes.
3.2. El Muro de Berlín, hacia una política exterior más abierta
Durante décadas Berlín Occidental fue un Agujero para la entrada de berlineses y
alemanes orientales. Desde la división del territorio, bajo un contexto de atraso y
pocas oportunidades de empleo, millones de alemanes del Este emigraban hacia
Occidente, en busca de mejores oportunidades o simplemente para reencontrarse
con sus familias parientes o amigos. Pero fue hasta el final de los 50’s e inicio de los
60’s, que la RDA y el gobierno soviético se alertaron sobre esta situación.
A Walter Ulbricht, le urgía crear un sistema de contención que detuviera esta
deliberada migración de berlineses orientales, fue así como le propuso a Khrushchev
la construcción de un muro a través de la ciudad. No obstante Khrushchev, no
estaba muy de acuerdo con la idea ya que esto truncaría la posible apertura hacia
un diálogo entre la URSS, el presidente Kennedy y los Aliados de Europa occidental.
Finalmente, el máximo dirigente soviético accedió a construir el muro como medida
para neutralizar el Este de Berlín y sobre todo para no mostrar la crisis interna que
estaba desatada y generaría mayor tensión entre las partes (Patton, 2001, pág.62).
El 13 de Agosto de 1961, Berlín entera se levantó con un muro que la dividía. Este
muro sería el estandarte, el símbolo de la Guerra Fría (ver anexos mapa 2).
Este evento para los intereses occidentales, tuvo un gran significado, porque
simbolizaba lo que era la guerra en ese momento. No obstante era un gesto
apoyado y sustentado por los mismos occidentales, que comprendieron la crisis
interna de la RDA y prefirieron una desvinculación formal de la ciudad, a una
invasión directa por parte de las tropas soviéticas y con ello una confrontación
armada que diera inicio a una guerra. Otro hecho de mayor tensión durante la
Guerra Fría y que agudizó la situación entre los dos bloques, fue la crisis de los
misiles tanto en Cuba como en Turquía (W.R.Smycer, 1999, pág.190), así como el
bloqueo a Berlín en el 48 y en el 58. Esto cambió las dinámicas diplomáticas entre
los dos bloques respecto al territorio alemán.
Mientras se gestaba la crisis de Berlín, por el muro, y las distintas disuasiones tanto
internas como externas de ambos bloques (Cuba y Turquía), Gran Bretaña
demostraba su interés por hacer parte de la CEE. En principio parecía una
oportunidad para extender el Tratado de Roma y promover un comercio más amplio.
Sin embargo, tanto Adenauer como de Gaulle vieron con desconfianza la adhesión
de los británicos, pues ambos creyeron que éstos entrarían a representar los
intereses norteamericanos y se desvirtuaría el orden europeo que con tanto esmero
alemanes y franceses habían logrado (Irving, 2002, pág.141; W.R.Smycer, 1999,
pág.193). De esta forma, bajo el liderazgo y la influencia del gobierno de de Gaulle,
el 23 de enero de 1963 se firmó el Tratado Germano-Francés de Amistad (Elysée
treaty) y se vetó la entrada de Gran Bretaña a la CEE. Esto desvirtuaba los intereses
del presidente Kennedy en estrechar más los lazos con la República Federal e
intervenir en la configuración de Europa (W.R.Smycer, 1999, págs.195-196). Lo
anterior deja ver como el antiguo sistema jerárquico internacional se transforma, y la
influencia de los poderes hegemónicos (como el de Gran Bretaña) disminuye y
permiten la transición a un sistema más equitativo donde nuevos tipos de poderes,
como las colectividades (CEE), entran a configurar un nuevo orden de tipo más
interdependentista (Keohane & Nye, 1977).
3.2.1. Die Ostpolitik
Los cancilleres sucesores de Adenauer, Ludwig Erhard y Kurt Kiesinger pese a
ciertas inconsistencias al exterior, mantuvieron un equilibrio interno y lograron éxitos
especialmente a nivel económico; Kiesinger estuvo al mando, mientras la URSS, el
21 de agosto de 1968 bajo la Doctrina Brezhnev, se tomaba a Checoslovaquia; este
hecho más allá de ser juzgado y vetado por la Europa Occidental, no tuvo mayores
alcances. Posteriormente Willy Brandt intentó promover una política exterior
democrática y multilateral como sus predecesores, más enfocada hacia una posible
unificación y abierta a las relaciones con Oriente, con la Unión Soviética y con la
RDA (W.R.Smycer, 1999, págs.212-213). Brandt, en principio fue criticado por la
oposición doméstica al “sustituir” la Westpolitik hacia una Ostpolitik, no obstante tuvo
éxito al convencer al gobierno de Brezhnev sobre la seriedad de sus intenciones por
un diálogo de negociación con el fin de lograr relaciones formales y prósperas entre
Bonn y Moscú. Al igual que Adenauer, el éxito de Brandt se basó en la prioridad que
le dio a la PEA en un marco más abierto (Ostpolitik), esto le generó al mismo tiempo,
ventajas a nivel doméstico (Patton, 2001, pág.89). Pero más allá de los resultados
que alcanzó y los acercamientos que tuvo con el gobierno de Honecker, no logró la
tan anhelada reunificación.
Con la llegada de Schmidt en 1974, las relaciones entre la RFA y la RDA tuvieron un
rumbo más cercano y al mismo tiempo paralelo. Tanto Honecker como Schmidt,
trabajaron unidos para lograr ciertos beneficios dentro de las limitaciones de los
diferentes sistemas, en que cada una de las partes se hallaba. El canciller alemán
también logró ganarse la confianza del Este. Sin embargo las relaciones con el
presidente estadounidense Jimmy Carter y algunos miembros de su gabinete no
fueron buenas, al contrario se percibía un ambiente hostil y de desconfianza
(W.R.Smycer, 1999, Cap.16). Esta situación con los EE. UU., afectó las buenas
relaciones que hasta entonces se habían construido entre la RFA y la URSS. El
détente que anteriormente había logrado el ex canciller Brandt, sufrió un gran revés.
En relación con este periodo, Judt42 analiza tres aspectos fundamentales sobre los
efectos de la Ostpolitik:
1. Los Europeos Occidentales necesitaban asegurarse que la RFA no se
inclinara hacia el Este. La primera respuesta del presidente francés Georges
Pompidou hacia el Tratado de Moscú (firmado entre la RFA y la URSS en
1970), fue la de gestionar, en 1973, la entrada de Gran Bretaña para generar
un contrapeso a la menos flexible Alemania. Sin embargo, los franceses
fueron finalmente aplacados por las promesas de la República Federal de
ampliar sus relaciones y sus compromisos hacia las instituciones de la Europa
Occidental.
42
Judt, Tony, (2005). Postwar. A history of Europe since 1945, Nueva York, The Penguin Press.
2. El otro aspecto, fueron los alemanes a ambos lados de la brecha. Con la
introducción de la Ostpolitik en 1970, Brandt consiguió bastantes beneficios
para ellos, ya que logró comunicarlos a pesar de la división, la difusión de
señales televisivas de la Alemania occidental en la RDA, el reencuentro de
familias, la liberación de prisioneros al Occidente. Todo esto gracias a la
política hacia Oriente, que no solo favoreció a la RFA sino también a la RDA,
que logró el reconocimiento de la ONU como Estado soberano.
3. El último aspecto se refiere a los grandes acercamientos que tuvieron Bonn y
Moscú. El intercambio de visitas y de momentos emotivos e impactantes
como la visita de Brandt a Varsovia el 7 de diciembre de 1970 y su
“genuflexión” hacia el monumento de las víctimas del Levantamiento del
Gueto de Varsovia (Judt, 2005, págs.409-501).
En las relaciones entre Alemania y Europa, otros aspectos importantes para este
periodo, fueron: la Conferencia de Helsinki, que establecería la Organización para la
Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) en 1975 y la creación del Fondo de
Europeo de Desarrollo Regional por parte de la CEE, en 1974.
3.3. Camino hacia la reunificación
Para 1981, el presidente republicano Ronald Reagan, a diferencia de su antecesor,
entraría a gobernar a EE. UU. con duras políticas militares que consagraban una
reinversión en el gasto armamentista y el fortalecimiento nuclear de la nación. Esto
sin duda alertó a la URSS quien del mismo modo inició un programa de proliferación
de armas para su bloque. El canciller electo Helmut Kohl, en contraposición a sus
predecesores, manejaba un esquema claro de apoyo y absoluta lealtad hacia
Occidente, al igual que Adenauer, sin dejar de lado la continuidad en las relaciones
con Oriente. En 1983, bajo la misma coyuntura la RDA se encontraba en una
profunda crisis financiera, el primer ministro de Baviera Franz-Josef Strauss, en un
sorpresivo viaje a Alemania Oriental el mismo año, le daría un enorme crédito de
ayuda económica, no sin antes anunciar que la era de las ideologías había
terminado. La década de los 80 se caracterizó por la crisis de la RDA, profundizada
por la poca ayuda que le proporcionaba la ya decadente URSS. Se sostenía
principalmente de las ayudas de la RFA (Kitchen, 2006, pág.375).
Para 1987, tanto el Partido Socialdemócrata Alemán (PSD) cómo el Partido
Socialista Unificado de Alemania (PSU) representante único del gobierno de la RDA,
comenzaron a lograr ciertos acercamientos, y obtener buenos resultados en sus
relaciones (Kitchen, 2006, pág.378). Uno de los hechos más significativos de estas
relaciones, para el mismo año, fue la visita del jefe de Estado de la RDA, Erich
Honecker, a la Alemania occidental. La visita demostró como la situación entre la
URSS y la RDA empeoraba poco a poco, principalmente porque, de un lado la RDA
era estalinista para los preceptos del gobierno de Gorbachov; y por otro lado, el
gobierno de Honecker era muy cercano a la RFA para los soviéticos (Taylor, 2006,
pág.419). No obstante la implosión de la RDA era inminente, miles de manifestantes
empezaron a reclamar libertad y democracia ante un cuestionado Honecker, quien
finalmente y por presión fue retirado de su cargo43. La llegada de Krenz no modificó
la situación, al contrario se evidenció el principio del fin. En los inicios de noviembre
de 1989 y tras la renuncia de Honecker, el politburó del PSU renunció al gobierno de
la RDA y el 9 de Noviembre de 1989 el Muro de Berlín, que por casi 30 años había
simbolizado la Guerra fría y había significado la división entre la RFA y la RDA,
empezaba a ser derrumbado, el Muro estaba abierto y con ello un nuevo orden
mundial empezaba a fundarse (Kitchen, 2006, págs.384-385)44.
43
“The exodus of late summer and early fall gave rise to a second form of protest. While
demonstrators in Leipzig initially declared “We want out!,” by late September the crowds proclaimed “We‟re staying here” and “We are the people.” Leading the demonstrations, East German intellectuals demanded personal liberties, freedom of travel, free elections, the licensing of opposition groups, and an end to secret police terror” (Patton, 2001, pág.109). 44
“Kohl, who was in Warsaw on November 9, hurried home, anxious not to miss the boat as
Adenauer had done when the Wall was built. East Berliners poured across the border to the West and the border guards were at a loss to know what to do. Berlin was once again one city and Berliners celebrated this happy occasion throughout the night. November 9 1989 was the happiest day in German history but it could not be celebrated as a national holiday. The Weimar Republic had been proclaimed on November 9 1919, but the Hitler putsch in Munich took place on November 9 1923, and the horrific pogrom that goes under the unfortunate name of “The Night of Broken Glass” also happened on November 9 1938”.
Simultáneamente la Unión Soviética, se encontraba en crisis política y económica.
Mijaíl Gorbachov entró al poder en 1985, como Secretario General del Partido
Comunista de la Unión Soviética, con el ideal de modificar y reestructurar el sistema
comunista soviético. Sin embargo, la misma situación interna, la desangrante guerra
sin sentido en Afganistán, y las transformaciones y presiones externas de un mundo
cada vez más globalizado, hacían imposible la empresa de continuar con un sistema
ineficaz para responder ante estos factores (W.R.Smycer, 1999, pág.304)45. Bajo
este contexto el futuro mandatario soviético, comenzó desde 1985 a realizar
pequeños cambios, que uno tras otro iban modificando y transformando el viejo
sistema comunista (Judt, 2005, pág.103). En su política exterior, Gorbachov inició,
en 1987, una concertación con los grandes países de Europa Occidental, la RFA,
Francia y Gran Bretaña, que buscaba obtener una relación de “coexistencia política”
que luego le traería beneficios en las aproximaciones con el gobierno de Reagan.
Posteriormente, ambos mandatarios, crearon una amistosa relación que trajo
grandes beneficios para la desarticulación de la Guerra Fría, como la firma del
Tratado INF en Washington D.C. en diciembre de 1987, que ayudó a la destrucción
de misiles y otro tipo de armamento por parte de ambos bloques (W.R.Smycer,
1999, pág.307). Para finales de los 80´s e inicios de los 90´s, Gorbachov también
retiró las fuerzas militares soviéticas de Afganistán y de los países de Europa
Central y Oriental donde ejercía influencia.
Para 1989 el líder soviético junto a su gabinete de ministros, introdujo una serie de
reformas económicas que reinsertaron a la URSS al sistema económico mundial.
Estas reformas fueron reconocidas como “Glasnost” (apertura) y Perestroika
(reestructuración) e indicaban el declive de una etapa dictatorial que, aunque no
finalizaban formalmente el esquema soviético, si dejaban ver una pronta implosión
de la URSS (Kitchen, 2006, pág.377). Luego, distintos estados pertenecientes a la
45
“Gorbachev looked out on a very different world from the one that had greeted Brezhnev. China
under Deng Xiaoping was privatizing and modernizing its agriculture and boosting productivity. Most of the world was introducing new technologies that the Soviet Union could not match. The Soviet military had suffered a humiliating defeat by proxy when the Israeli air force and air defenses in 1982 totally outclassed the Syrians who had relied on Soviet training and equipment. Mitterrand had been astonished to hear Gorbachev say that Soviet agriculture had not functioned properly since 1917, and even more astonished to hear him say that his job as general secretary would be “to take out the garbage.”
Unión Soviética desde 1922, empezaron a reclamar su independencia. En 1991, se
disuelve totalmente la URSS y en forma alterna se crea la Comunidad de Estados
Independientes CEI, inicialmente entre Rusia, Ucrania y Bielorrusia (Judt, 2005,
pág.657). Se diluyó así, un régimen que con EE. UU., marcó la historia de un mundo
bipolar durante la segunda mitad del siglo veinte.
El fin de la Guerra Fría, significó el inicio del proceso de la reunificación de
Alemania. Mientras el mundo entero intentaba definir y buscar un nuevo orden
internacional, la RFA fijaba sus fuerzas y su política exterior para unir y adaptar un
territorio ajeno a su estructura política, económica y hasta cultural. En mayo de 1989
comenzaron a desmantelarse una serie de fronteras en la RDA, y mucha gente
emigró buscando salida hacia el Oeste, pero fue en Berlín donde las marchas y
protestas presionaron a las autoridades orientales a derribar el muro que durante
más de treinta años había dividido la ciudad. Un evento significativo, sucedió el 4 de
noviembre de 1989, cuando casi medio millón de personas se congregaron en el
Alexander Platz en el oriente de Berlín en forma de protesta, llamando al
derrumbamiento de los cimientos del extenso muro (Patton, 2001, pág.110). El 9 de
Noviembre, cinco días después, el muro fue derribado y la anhelada reunificación
era un hecho.
4. La Política Exterior Alemana en el contexto Post-Guerra Fría
4.1. Alemania unificada: 1989-1990
La reunificación alemana trajo consigo una serie de interrogantes, inquietudes y
viejos temores que renacieron y cuestionaron el futuro próximo de Europa y el
mundo. La idea de una Alemania soberana, autónoma, y sobre todo unida, generaba
el miedo hacia el desarrollo de una nueva cuestión alemana46, por ello, como lo
46
“Having built a successful model of political economy and, furthermore, having achieved a
remarkably stable, even symbiotic relationship to Europe, (West) German officials had every reason to try to sustain the national-supranational equilibrium in its pre-unification form after 1990. Yet the intricacies of this equilibrium were exposed to the full force of events after the collapse of the Berlin Wall in November 1989. Unification altered the national mix of interests, institutions, and ideas within a remarkably brief period” (Anderson, 2004, pág.15).
explica Josef Janning desde la visión de la interdependencia, era necesario atar la
PEA al interés único de la integración europea, y de algún modo controlar el poder
alemán mediante su exposición, como se verá más adelante con el Tratado de
Maastricht (Janning, 1996, págs.36-37) (ver anexos mapa 3).
Ante la rendición del gobierno del PSU y la caída del muro de Berlín, la RFA tenía
que afrontar nuevos retos: hacerle frente al colapso económico de la antigua RDA,
modificar las instituciones políticas y jurídicas, para realizar el proceso de unificación;
y reincorporar un territorio casi ajeno a las dinámicas de la República Federal. Esta
reincorporación no sólo debía hacerse en el ámbito territorial, sino también en el
social y cultural. Se debía rehacer una Nación bajo un mismo himno, una misma
bandera y un mismo interés nacional.
El 28 de Noviembre de 1989, el Canciller Kohl dio a conocer el “Programa de los
Diez Puntos” donde establecía precondiciones para sobrellevar la unificación47. El
programa fue apoyado por el PSD, aunque el PSU seguía encausado en una
Alemania dividida. El éxito en el inicio del proceso de unificación, se encontró en el
entendimiento y la paciencia de los alemanes orientales, respecto de la delicada
47
“Kohl made his first overt move on November 28, after Teltschik‟s meeting with Portugalov.
Speaking to the Bundestag, he outlined a program for Germany‟s future, proposing the following ten points: 1. To institute measures to ease travel between East and West Germany. 2. To expand technical cooperation with the GDR, as in environmental protection, railroads, communications. 3. To expand economic aid to the GDR if the GDR changed its political and economic system irreversibly, meaning truly free elections with no SED monopoly on power. 4. To establish a “treaty community” with the GDR to cooperate on common problems. 5. To proceed, after free elections in the GDR. to develop “confederative structures” between the two German states leading eventually to a federal system for all of Germany through a policy of “small steps.” 6. To embed the process of inner-German relations “in the all-European process and in East-West relations.” 7. To encourage the European Community to open itself to a democratic GDR and “other democratic countries in central and south-eastern Europe.” 8. To speed up the development of the CSCE, perhaps including new institutions for East-West economic and environmental cooperation. 9. To support rapid progress in arms control. 10. To strive for a “peace order” that would allow German unification as one state without disrupting existing arrangements, and that would take into consideration the interests of all parties concerned so as to guarantee peace and stability in Europe” (W.R.Smycer, 1999, pág.359).
situación que era el proceso mismo, esto se dio a pesar de su urgencia por un
cambio.
En marzo de 1990 fueron las primeras elecciones democráticas en territorio oriental,
donde los alemanes del Este demostraron un claro interés por los mercados, la
democracia y la unificación siendo la coalición de la Alianza por Alemania
(UDC+USC) la clara ganadora (Anderson, 2004, pág.28). Para junio del mismo año
se ratificó el Staatsvertrag ó Tratado de Estado donde se establecía oficialmente la
Unión Económica, Monetaria y Social Alemana (UEMSA) cuya función específica era
la unificación económica de la Alemania Oriental. Sin embargo, para que la UEMSA
tuviera éxito y pudiera ser puesta en marcha, necesitaba un marco legislativo que la
sostuviera y bajo el cual, al mismo tiempo, se fundara la unión. El Artículo 23 de la
Constitución federal, fue entonces el sustento perfecto para la unificación, -porque
establecía su vigencia y total cumplimiento cuando otras partes de Alemania fueran
adheridas al territorio-; este artículo fue utilizado en contraposición del 146, donde se
pedía que cesara la constitución para instaurar una nueva, por decisión de la gente
(Anderson, 2004, pág.30). Bajo estas disposiciones en Agosto del mismo año fue
firmado el Tratado de Unificación (Einigungsvertrag), que consolidaría el proceso y
pondría fin al sistema de la RDA. Finalmente el 3 de octubre de 1990, finalizó el
proceso unificador y se mantuvo el antiguo orden de la RFA, con la continuidad en
las políticas domésticas y los asuntos internacionales.
La situación de los países socios de la Comunidad Europea con respecto a
Alemania, era de incertidumbre e incredulidad hacia el proceso unificador. En este
sentido Kohl, debía aliviar las preocupaciones de la CE acerca de la unificación y
sus implicaciones para la estabilidad de Europa; y además le correspondía asegurar
la entrada a la CE de la antigua RDA mediando un tiempo y una forma
concertadamente aceptados. En primera instancia Kohl, dejo ver su interés por
hacer partícipe a los países de la Comunidad en el proceso de unificación,
apoyando una fuerte integración por medio de los diálogos para la promoción de una
unión económica y monetaria de la región. Mientras tanto, la CE procuraba, un
apoyo diplomático a la unificación, aceptando la adhesión de Alemania Oriental,
primero como miembro asociado y luego como miembro pleno, con la intención de
poder influenciar la unificación (Anderson, 2004, pág.35). No obstante, por la misma
urgencia y calidad de los eventos domésticos, Alemania no podía permitir que los
demás países de la CE se involucraran demasiado en el proceso de unificación, algo
que la misma CE comprendió y persuadió a los demás estados de apoyar el proceso
y ver a la RDA como un caso especial.
A pesar de lo anterior, Bonn, intentó ceder ante todos los intereses y peticiones de la
Comunidad y los distintos estados que tenían dudas o temores acerca de la
unificación. En este sentido, la RFA bajo el gobierno de Kohl intentaba demostrar
que la adhesión de la antigua RDA, no implicaba una amenaza para Europa sino
que los preceptos y lineamientos de la República Federal, se extenderían
territorialmente y retomarían una región que estaba dividida, pero que siempre había
sido parte de Alemania.
4.1.1. El Tratado del 2+4
A pesar del compromiso por parte de la RFA de sostener una política abierta,
democrática y altamente arraigada a los valores occidentales, y de intentar solazar
los temores acerca del resurgimiento de una nueva cuestión alemana, la unificación
de Alemania se daría formalmente bajo el Tratado del Dos más Cuatro (2+4), donde
el proceso se decidiría por las dos Alemanias (la RFA y la RDA) más las cuatro
naciones ocupantes (la URSS, EE. UU., Francia y Gran Bretaña). En el Tratado
firmado en Moscú en septiembre de 1990, las naciones aliadas se comprometían a
poner fin a sus derechos y responsabilidades sobre ambas Alemanias y restablecer
la completa soberanía de la Alemania reunificada (Maull, 2006, pág. 16). Sin
embargo, esta soberanía absoluta no era del todo cierta, porque entre los
lineamientos aprobados por los distintos poderes ocupantes, se mantenía la
incidencia militar de los cuatro, por medio de las fuerzas de la OTAN (hasta marzo
de 1991) y el mantenimiento de algunas tropas soviéticas en las fronteras del Este
de Alemania (por un tiempo máximo entre 3 y 4 años más), además se comprometía
a Alemania en un límite máximo de 370.000 hombres en sus fuerzas armadas y a no
poseer o desarrollar armas de destrucción masiva (Larres, 2001, pág.247).
4.2. El Tratado de Maastricht: la consolidación de la UE
El proceso unificador fue exitoso en su consecución, pero trajo consigo una serie de
problemas domésticos sobre todo en el campo económico y financiero. Los graves
vacíos económicos y las desigualdades que había en el oriente alemán
repercutieron en la economía de todo el país y generaron posiciones encontradas y
desconfianza alrededor del gobierno de Kohl. El canciller alemán tuvo entonces que
fijar negociaciones y relaciones abiertas con las contrapartes para generar grupos de
trabajo de coalición que realizaran propuestas políticas para el progreso y la
estabilización del nuevo Länder (Anderson, 2004, pág.41). Las principales críticas
venían del PSD y algunos representantes opositores del Este, y se fundamentaban
en debatir la tendencia privatizadora y capitalista del régimen federal y evocaban
antiguos valores socialistas democráticos y la economía de la sociedad de mercado.
En forma paralela, los costos de la unificación no sólo se concentraron en la
superación de la crisis de la ex-RDA también recayeron en la dimensión social. Ante
esta situación, en los inicios de los Noventa se planteaban dos hipótesis para la
solución de este problema: 1. Que los costos de la unión fuesen abiertamente
discutidos y justamente distribuidos; 2. No se reconocía el problema social,
argumentando que todos los alemanes se beneficiarían de la unificación. Kohl tomó
partes de ambas hipótesis, por un lado no desconoció el problema social, pero para
resolverlo se enfocó en el aspecto económico, que según él traería beneficios para
la unidad y la estabilidad nacional y social; por otro lado concertó las distintas partes
de oposición y de apoyo al gobierno, y generó grupos de trabajo de concertación
para la solución de problemas de la unificación (Patton, 2001, págs.120-121).
En relación con los países de Europa occidental y la CE, el suceso más significativo
de principios de los años noventa, fue la ratificación del Tratado de Maastricht o
Tratado de la Unión Europea, cuyos precursores fueron Francia y Alemania. Lo
precedente al Tratado según Mazzucelli, se encuentra en dos fases anteriores: de
1983 a 1987, periodo caracterizado por la consolidación del Mecanismo de tipo de
cambio (MEC) del Sistema Monetario Europeo (SME), la inauguración del proceso
de mercado único, la expansión de la CE al incluir a España y Portugal, y las
negociaciones que conllevaron al Acta Única Europea bajo la presidencia de
Luxemburgo. El segundo periodo de 1987 a 1990 incluye, el Consejo Europeo de
Bruselas en febrero del 88, seguido por la reelección de Mitterrand y los
consecutivos cambios en el continente que se dieron bajo la presidencia francesa
del Consejo (Mazzucelli, 1997, pág.35). Posteriormente en negociaciones sobre la
Unión Económica y Monetaria (UEM) entre los distintos países de la CE, se acordó
iniciar diálogos hacia una integración política. Fue así como en febrero de 1992 en la
ciudad holandesa de Maastricht se firmo el Tratado que instituía la creación de la
Unión Europea que poco a poco se iría consolidando con la adhesión de nuevos
miembros y una moneda única que circularía para la Unión.
Puede parecer corto el tiempo de las negociaciones del Tratado de Maastricht, y por
supuesto existieron muchas contradicciones y desigualdades dentro de los distintos
estados para lograr entablar un objetivo común que diera como resultado una unión
monetaria y política. Para Alemania particularmente, el Tratado produjo una serie de
debates internos esencialmente en dos aspectos, el constitucional y el económico.
En relación al ámbito constitucional alemán, esto se resolvió con la creación de un
nuevo artículo 23, que daría un significativo reordenamiento de las relaciones entre
el poder ejecutivo y el legislativo, en particular el Bundesrat. En lo económico, se le
criticaba al gobierno de Kohl, dar mucho a la UEM sin recibir las suficientes ventajas
políticas de adhesión y participación en la naciente Unión Europea (UE),
especialmente para la antigua RDA. Esto trajo una serie de deudas y problemas
económicos internos y externos, que acompañarían a Kohl hasta el fin de su
gobierno. En adición a esto, el presupuesto para la financiación de países miembros
de la Unión con un menor nivel de desarrollo a los demás Estados, era demasiado
alto. En consecuencia, primero hubo en un déficit porque los grandes países
desarrollados, como Alemania, que otorgaban el dinero para la financiación de los
otros empezaron a quedarse sin dinero, y segundo la distribución de este dinero no
era del todo equitativa y regiones como la antigua RDA no recibían lo suficiente. Por
último, la cuestión de la expansión de la Unión hacia más miembros empezó a
chocar con el presupuesto y el financiamiento de nuevos Estados (Anderson, 2004,
págs.45-54).
Más adelante en 1997 se firmaría el Tratado de Ámsterdam, que significó la
extensión y modificación del Tratado de Maastricht: “El Tratado de Ámsterdam,
firmado el 2 de octubre de 1997, entró en vigor el 1 de mayo de 1999. Modificó el
texto y la numeración de los Tratados UE y CE, y fue la versión consolidada de
ambos. Los artículos del Tratado de la Unión Europea pasaron a designarse
mediante números en lugar de letras (A a S)”48. En definitiva, el compromiso con una
unión tanto monetaria como política para Europa, sería el precio que tendría que
pagar Alemania por su unificación (Judt, 2005, pág.640).
4.3. La República de Berlín
El 27 de septiembre de 1998, finalizó la era Kohl y se dio inicio a la del canciller
Gerhard Schröder y su ministro federal de relaciones exteriores Joschka Fischer.
Kohl, tras dieciséis años de canciller, había cumplido una de las tareas más difíciles
desde la creación de la RFA: la de reunificarse con la RDA sin alterar el orden
doméstico y manteniendo el rumbo de sus relaciones con el exterior, principalmente
con Europa. En general las políticas del viejo orden federal siguieron vigentes a
pesar de la unificación, empero, tras el Tratado de Maastricht, hubo una serie de
problemas económicos y políticos (en especial entre partidos) que debilitó y
desquebrajó la imagen de Kohl. Schröder y Fischer debían, entonces, afrontar los
problemas domésticos y continuar un dinámico fomento a la integración europea.
En 1999, la República Federal trasladó su capital de Bonn a Berlín, se creó así la
nueva República de Berlín en distensión de las antiguas República de Weimar
(1919-1933) y su antecesora República de Bonn (1949-1999). Alemania pasó por un
cambio de gobierno democrático normal en 1998, por primera vez desde 1949, 48
Europa Tratados y Legislación, (2009), disponible en: http://europa.eu/abc/treaties/index_es.htm, recuperado: 30 de septiembre de 2009.
asuntos militares o de política exterior no dominaron las elecciones. Los alemanes
ya no tenían que votar a favor o en contra de la Alianza transatlántica, ó decidir
sobre las relaciones con Moscú, ó sobre el desarrollo de nuevos misiles; ahora
decidían sobre los asuntos internos, ahora su voto era guiado por las necesidades
domésticas como cualquier país democrático normal (W.R.Smycer, 1999, pág.404).
Schröder se convirtió en canciller con el apoyo del partido Verde (en una fórmula de
PSD+Verdes). Pero no sólo trajo una nueva coalición política, sino también un
cambio generacional: por primera vez, la República Federal instalaba en el gobierno
un canciller y un gabinete de hombres y mujeres que, la mayoría en sus cuarentas y
cincuentas, no recordaban el régimen Nazi, la Segunda Guerra Mundial o la penuria
de la era de post-guerra (W.R.Smycer, 1999, pág.403). Los primeros dos años de la
era Schröder no tuvieron cambios significativos en la economía doméstica, al
contrario el presupuesto destinado al exterior fue reducido (Maull, 2006, pág.236).
Sin embargo, la política exterior si tuvo una serie de cambios que posicionarían a
Alemania nuevamente como uno de los actores más incidentes en el sistema global.
En principio, Schröder era concebido por los analistas políticos como un actor pasivo
que no determinaría un importante cambio en las políticas internas como externas
de Alemania. Sin embargo, comenzó a trazar importantes relaciones con Rusia y su
presidente Vladimir Putin, tanto así, que ambos mandatarios cerraron un gran
acuerdo para la construcción de un gaseoducto por debajo del Mar Báltico que
supliera a Alemania de gas natural ruso. Esta gran amistad entablada con Moscú era
en parte consecuencia del deterioro de las relaciones alemanas, con el gobierno de
Washington. El canciller alemán se opuso de forma enérgica y contundente a la
política exterior implementada por el presidente George W. Bush, demostrando (para
sorpresa de muchos), por primera vez, que la República Federal y en especial su
canciller tomaban partido contrario a la toma de decisiones en los asuntos
internacionales con respecto a EE. UU.49. Un gran ejemplo de esta situación fue la
49
“The major irritants in US-German relations between 1998 and 2002 derived from the Bush
administration‟s rejection of the Kyoto protocol, its refusal to join the International Criminal Court and insistence on securing immunity from possible ICC prosecution to US military personnel” (Muns, 2006, pág.17).
oposición del canciller alemán al ataque y la invasión a Iraq por parte del gobierno
de Bush (Muns, 2006, págs.14-15). Este hecho mostró a una Alemania que pese a
seguir comprometida con mantener relaciones multilaterales con el mundo
occidental, tomaba posición como un estado autónomo y soberano. Sin embargo, el
gobierno alemán no fue del todo ajeno a la incursión del terrorismo como la nueva
amenaza global. A pesar de las contradicciones internas entre la coalición entre
rojos y verdes acerca de la utilización o no de fuerzas militares en Kosovo y
Afganistán y de la promoción de políticas pacíficas del ministro de relaciones
exteriores Joschka Fischer, el ejército alemán intervino en ambas regiones y fue
instrumento clave para la PEA durante este periodo.
4.3.1. Angela Merkel y perspectivas hacia el futuro próximo
La actual canciller alemana Angela Merkel, fue electa candidata el 30 de mayo de
2005 por los partidos democristiano y socialcristiano (UDC & USC). Claramente su
visión difiere de la de su antecesor el ex canciller Schröder. Se fundamenta en los
valores de la libertad, los derechos humanos y la democracia.
Aunque el gobierno actual ha tenido que sortear una serie de situaciones
significativas tanto para Alemania como para sus relaciones inmediatas con la UE.
En su primer periodo el gobierno de Merkel tuvo que lidiar con la primera derrota en
el intento de ratificar por medio de un referendo la constitución política para la UE. A
pesar de este fracaso, el gobierno alemán, como se describirá más adelante, logra
restaurar el debate constitucional y por medio de distintos acercamientos, se
establece, más adelante, el Tratado de Lisboa que intentaba recoger elementos de
la TC y que finalmente tampoco se puso en marcha debido al rechazo de Irlanda. La
presidencia de la UE para el primer semestre del 2007, concluyó de forma exitosa
según el informe de Conclusiones de la Presidencia publicado en el portal de la UE;
donde se destacan avances en cuatro puntos principales: La estrategia de Lisboa
para el crecimiento y el empleo, mejoras en la legislación, política climática y
energética integrada, y las relaciones internacionales50. También restableció y
armonizó las relaciones con Polonia, después de ciertas tensiones cuando el
gobierno de Schröder entabló relaciones estrechas con el gobierno de Putin. Sin
embargo, la intervención de tropas alemanas en Afganistán ha tenido, incluso hoy,
algunas críticas y temores del uso militar en operaciones de invasión por parte de
Alemania. Ante este punto, tiene que hacer frente y explicar las razones por las
cuales Alemania interviene en el conflicto (Mishra, 2009, pág.27).
4.3.2. El Tratado Constitucional y El Tratado de Lisboa
Autores como Simón Bulmer argumentan que el debate constitucional se inicia con
el discurso de Joschka Fischer en el Parlamento Europeo en enero de 1999, cuando
incitó a un debate entre los miembros de la Unión para la creación de una
constitución europea. Este llamado a un debate constitucional fue consecuencia de
la necesidad de equilibrar una integración económica bastante avanzada con una
integración política-social retrasada. Fue así como después de ratificado el Tratado
de Niza en el 2001, con la Declaración de Laeken (2001) y la Convención Europea
(2002) se iniciaron formalmente las negociaciones y el debate para la creación de
una constitución para la Unión Europea (Bulmer, 2009, p.6). Después de haber sido
firmado, el llamado Tratado Constitucional (TC) en el 2004, este debía ser puesto a
votación por los países de la Unión, para entrar en vigencia en el 2006.
Para los intereses alemanes, la ratificación del TC, significaba un gran logro para los
intereses germanos. Como lo señala Eckart Cuntz, el Tratado ponía en práctica tres
puntos vitales para Alemania: 1. La delimitación clara de competencias repetida
varias veces por los estados federados alemanes: antes las provisiones relevantes
se esparcían en distintos tratados, ahora se unen todas en los Artículos 1-13 y 1-14
de la Constitución y se dividen en distintas categorías según su competencias:
exclusivas, compartidas y complementarias. 2. El anclaje del principio de
subsidiaridad en un lugar prominente de la Constitución y un protocolo separado de
50
Conclusiones de la Presidencia, 8 & 9 de Marzo del 2007, (2007), disponible en: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=DOC/07/1&format=HTML&aged=0&language=ES&guiLanguage=en, recuperado: 22 de octubre de 2009.
subsidiaridad. 3. La incorporación del Capítulo de Derechos Fundamentales en el
Tratado, dándole el estatus legal que ha sido reclamado por Alemania desde la
Declaración de Niza (Cuntz, 2007, pg.118).
Aunque el debate se inició con la fórmula Franco-Alemana, el referendo finalmente
fue abatido por los ciudadanos franceses y holandeses en el 2005, creando
incertidumbre en el futuro de una profundización política para la UE. Al analizar las
causas por las que se derrumbó el TC, se muestra la preocupación de los
ciudadanos por el aspecto social, porque se evidencia en el documento, este se
concentraba principalmente en la constitucionalización del modelo neoliberal51
(Pastrana y Duarte, 2009, pág. 207).
A pesar de la derrota, Alemania había perdido una batalla, pero no la guerra. Así
entonces, bajo el mandato de Merkel tanto en Alemania, como en la presidencia de
la UE en el primer semestre del 2007, con un arduo y exitoso trabajo diplomático se
logra restablecer el debate constitucional, haciendo modificaciones e incorporando
nuevos elementos para hacer de este nuevo TC un Tratado más amplio y de mayor
cohesión social, que pudiera ser aceptado por los ciudadanos de la Unión. Para el
13 de diciembre del 2007 es firmado el Tratado de Lisboa, fue puesto a disposición
de los países miembros para iniciar su marcha bajo una nueva votación, sin
embargo, esta vez serían los irlandeses quienes por medio del referendo
rechazarían el proyecto, adjudicándole la derrota a la complejidad y la falta de
coherencia del contenido del Tratado52. Segunda derrota en línea para los intereses
alemanes, que en una intensa labor de armonización y transformación doméstica
conforme a los intereses de la Unión, fracasaban en el intento de ratificar los
51
“En general, ninguno de los 448 artículos que contenía la Constitución estipulaba la búsqueda de una armonización progresiva favorable a los trabajadores y a la protección de los bienes públicos. No se reconocía ningún nuevo tipo de derecho que garantizara alguna protección suplementaria en lo social, así como tampoco se establecía algún tipo de control al dumping social. Si bien es cierto que los tratados anteriores contenían políticas de privatización y liberalización, quedaba claro también que el Tratado Constitucional no sólo consolidaba el giro productivista y neoliberal impuesto a la Unión en las últimas décadas, sino que lo elevaba a marco de referencia para la actuación de los futuros órganos de la UE” (Pastrana y Duarte, 2009, pág.208) 52
El TL, “en suma, es una versión “light” del TC, un proyecto menos ambicioso que no representa un
cambio profundo que marcará una nueva etapa del proyecto europeo hacia la integración política, razón por la cual se considera que el TL es mejor que el de Niza, pero peor que el Constitucional” (Pastrana y Duarte, 2009, pág.211).
principales lineamientos anteriormente promulgados por el TC (Pastrana y Duarte,
2009, pág.210).
No fue sino hasta el 1ro de diciembre del 2009 que entró en vigor el Tratado de
Lisboa con la aprobación de todos los países miembros de la Unión. Desde
entonces, es poco el tiempo transcurrido, sin embargo se generan algunas
controversias, por un lado se dice que el Tratado no ha cambiado los problemas de
exclusión social que ostentaba el TC y por otro, se reconoce que este gran avance
implica el compromiso por parte de los estados europeos de fundir más sus objetivos
y actuar bajo una misma voz. A corto y mediano plazo todo indica que la unión
política ayudaría de alguna forma a sortear las principales controversias internas de
la Unión como son la profundización y expansión de la misma. De igual forma,
algunos analistas coinciden en que el Tratado de Lisboa forjará una política exterior
común, que llevará a la UE a actuar como un solo jugador en el escenario global, no
obstante las diferencias internas y las dificultades externas –como la crisis financiera
global– que le impiden a la Unión consagrarse como una superpotencia mundial
(Riecke, 2010; Guerot, 2010).
4.3.3. Alemania y la ampliación de la UE
Sin lugar a dudas, Alemania ha sido quizás, el más entusiasta e influyente partidario
de la ampliación de la UE hacia el Este. Se esgrimen muchas razones para explicar
el gran apoyo alemán hacia la ampliación: intereses propios y egoístas, una noción
compleja de “hegemonía benigna”, y una categoría idealista de potencia civil. Más
allá de la academia el argumento dominante es que la política de ampliación
germana está motivada, sobre todo, por sus propios intereses económicos, políticos
y de seguridad (Zaborowski, 2007, pág.104).
El compromiso de la PEA con la ampliación de la UE, se debe en realidad, a cuatro
factores claves: Primero, está el deseo de asegurar la estabilidad a lo largo de su
propia frontera oriental. La adhesión a la UE, es vista como el medio por el cual los
fantasmas del pasado pueden ser superados de una vez por todas. De esta forma, y
en condición con los beneficios económicos que trae consigo la adhesión a la UE,
para el caso de la República Checa y el de Polonia (y de otros países que entraron
posteriormente), debe disminuirse al máximo el flujo migratorio. Segundo, se cree
que la ampliación trae consigo beneficios económicos sustanciales para la propia
Alemania, facilitando el comercio y la inversión. Tercero, al introducir sus relaciones
bilaterales con estos países de Europa Centro-oriental dentro del marco general de
la UE, Alemania espera disipar los temores sobre su intento de recrear una
Mitteleuropa (Europa Central) liderada por la misma Alemania, como fue el caso en
la Primera Guerra Mundial. Por último, durante mucho tiempo la ampliación de la UE
ha sido un acuerdo beneficioso para los países miembros. Por ello la adhesión
checa y polaca, fue apoyada en su totalidad, esta era una oportunidad virtuosa en sí
misma. Por encima de todo, la adhesión a la UE es identificada con el “ser
europeo” y como el medio de lograr paridad sicológica con los miembros existentes
(Kafka, citado en Cordell & Wolff, 2005, pág.144).
Desde antes de finalizar la Guerra Fría, la PEA se enfocaba (por medio de su
Ostpolitik) en crear acercamientos con países del Este y en especial con su
homónimo, la RDA. De alguna forma, se mantenía la ilusión de una reunificación y
su posible vinculación a la antigua CE. Con el “Acuerdo Europeo” firmado en
diciembre de 1991 y la promoción activa de Alemania, se da inicio a las
negociaciones y precondiciones futuras a una posible adhesión de Polonia,
Checoslovaquia y Hungría a la UE. La política oficial de ampliación hacia el Oriente
se consagra en la declaración de los Criterios de Copenhague en junio 1993. Una
particularidad de los criterios es que de alguna forma apuntaban a la no vinculación
de algunos estados por medio de la exaltación en la protección de los Derechos
Humanos y de las minorías. Esta particularidad estaba dirigida de forma directa al
Sudeste europeo, a Yugoslavia para ser más exactos y a Turquía, y fue promovida
por la misma Alemania, que resaltaba (en el caso yugoslavo) el peligro inminente de
esta zona de inestabilidad y de migración incontrolable de refugiados hacia Europa.
La presidencia de Alemania en la UE en 1994, promovió la creación de programas
que vincularan a los países candidatos a algunos programas de la UE y la
posibilidad de brindar asistencia legal y técnica. En principio Bonn por motivos de
intereses, expresaba sus preferencias hacia la adhesión exclusiva de Polonia,
República Checa y Hungría, no obstante la vuelta a la República de Berlín amplio el
espectro de consideración y apoyo a otros países (como los nórdicos, Lituania,
Letonia, Estonia, Eslovenia, Eslovaquia, Chipre, Bulgaria, Rumania y Chipre)
(Zaborowski, 2007, págs.106-108).
Siguiendo esta línea, Hofhansel afirma que en el pasado, los gobiernos alemanes
apoyaron políticas multilaterales y la ampliación de la UE hacia el Este, en particular,
porque el multilateralismo ha servido como instrumento para conseguir los intereses
materiales de Alemania, y porque con el tiempo un fuerte consenso normativo fue
desarrollado detrás de la búsqueda de tales políticas. Este consenso aún se
mantiene. Sin embargo, la voluntad de algunos gobiernos alemanes de seguir
apoyando políticas multilaterales, ha venido disminuyendo (Hofhansel, 2005,
pág.109).
De este modo, ¿en qué medida se han transformado las políticas alemanas con el
tiempo? Entre los actuales estados miembros, Alemania fue uno de los primeros
partidarios en el tema de la ampliación de la UE hacia el Este. No obstante, a finales
de los 90, era claro que el deseo de los gobiernos alemanes de subordinar los
intereses de la nación en la protección de sectores industriales vulnerables, de
reducir las contribuciones presupuestales netas y en la misma cuestión de apoyar la
reforma política de agricultura para la UE como objetivo general de la ampliación,
tenía sus límites. En el área de migración laboral, Alemania a finales de la Guerra
Fría abrió sus mercados laborales. Pero después que surgió la oposición interna, el
país germano renegoció los acuerdos con los países del Centro-oriente europeo y se
enfrentó a diversos conflictos sectoriales internos. Este enfoque caracterizó la
posición de Alemania en las negociaciones de adhesión hasta principios de la
primera década del siglo veintiuno. (Hofhansel, 2005, pág.110).
Para finalizar, en un amplio análisis sobre las consecuencias que ha traído la
ampliación hacia el Este, DeBardeleben recoge distintas miradas por cada una de
las regiones aledañas a la Unión, y concluye que las últimas adhesiones de Estados
Centro-orientales, han traído consigo grandes transformaciones en la configuración y
la dinámica misma de la UE53. Para Alemania los intereses materiales e inmateriales
chocan con los costos: más específicamente los beneficios económicos
(energéticos) y el control de la libre circulación migratoria chocan con la ampliación
de fronteras hacia nuevas zonas dispares como el Medio Oriente y Rusia, y sobre
todo con la adhesión de países que tanto política como culturalmente resultan
“ajenos” y “contrarios” a los principios europeos. Por un lado, los llamados Balcanes
occidentales o europeos se caracterizan por la persistencia incesante de un
complejo conflicto étnico, Ucrania, por otro lado, representa un país post-comunista
y ajeno a las dinámicas occidentales; Por último, Turquía a pesar de los enormes
beneficios económicos como puente energético euroasiático, también cuenta con el
gran choque cultural por ser un país islámico y en los derechos humanos por el no
reconocimiento total de los hechos del genocidio armenio. Para Alemania, en
particular, Turquía representa un gran desafío. Durante muchos años el país
germano le ha prometido la adhesión futura al país otomano, en parte porque los
turcos representan la mayor población de inmigrantes en Alemania (2,4% de la
población total del país)54. Sin embargo, como ocurre con las demás regiones y
como reclaman muchos de los ciudadanos europeos, la adhesión de más miembros
sólo podría significar el aumento en la tendencia de ampliación de la UE y de paso, seguir
complicando las políticas internas y externas de la Unión55.
53
“The 2004 and 2007 enlargements not only resulted in new European neighbours for the EU but also produced new dynamics in neighbourhood relations. From the early l990s until 2004, enlargement itself was the EU‟s main foreign policy approach in dealing with the postcommunist world, a tool for spreading European norms and governance relations beyond its eastern perimeter. In the aftermath of the big expansion of 2004, the EU sought to fashion a new policy, the European Neighbourhood Policy (ENP), which would achieve these same goals without the enlargement prospect being clearly articulated. Only in its relations with the western Balkan countries was membership clearly on the agenda, at an undefined time in the future”. (DeBardeleben, 2008, pág.256) 54
CIA, The World Factbook (2010), “Germany”, disponible en: https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/gm.html, recuperado: 11 de mayo de 2010. 55
“Many European citizens might well consider that including even more contentious cases, such as western Balkan countries, Turkey, or eventually Ukraine, could only augment the tendency of EU enlargement to complicate both the Union‟s domestic and external policies“ (DeBardeleben, 2008, pág.258)
Conclusiones
Es posible afirmar que el desarrollo de la política exterior alemana, desde el fin de la
Segunda Guerra Mundial, ha incidido de gran forma en la construcción del proceso
de integración de la Unión Europea. Esta afirmación puede sustentarse en tres
aspectos.
1. Desde un comienzo, la reestructuración de la RFA se fundamentó en la
articulación de las políticas internas con las políticas externas. Fue así como la
política exterior alemana se encausó en dos pilares fundamentales el
multilateralismo y la potencia civil, introducidos en los principios básicos de la Ley
Fundamental. Para la República Federal, ambos pilares serían la forma de insertarse
nuevamente al mundo, por medio de la promoción de un mercado neoliberal, el
desarrollo de instituciones democráticas y la construcción de un proceso de
integración supranacional. Como lo señala este análisis, tanto el multilateralismo
como el constructo de potencia civil, fueron el soporte para el inicio de
acercamientos entre Alemania, Francia y otros países europeos, procurando una
interdependencia de tipo cooperativa.
2. En el primer periodo de análisis que comprende el fin de la Segunda Guerra
Mundial y todo el contexto de Guerra Fría, la PEA además de fundamentarse en los
pilares expuestos, fue moldeada a partir de la recomposición económica, en virtud
de los intereses de los países ocupantes y dirigida a la contención del
expansionismo soviético. En este sentido, el primer canciller del reordenamiento
alemán Konrad Adenauer, incidió en el curso que tomaría en adelante la PEA dando
rienda al sueño de integración europeo, forjando, junto con Schuman y Monet, una
gran relación franco-germana, cuyos logros se reflejarían en tratados y acuerdos
como la CECA, la CED, el Tratado de Roma, la CEE y la Euroatom, que serían los
cimientos para la construcción de la Unión Europea. Al tiempo se consolidaba el
sueño de integración europeo, la política exterior alemana tuvo que sortear con
distintos retos y dificultades como la de sobrellevar una Nación dividida bajo dos
esquemas y regímenes totalmente distintos, oscilar entre políticas que resaltaran el
compromiso adquirido con occidente (Die Westpolitik) o políticas que le permitieran
acercarse a sus homónimos de oriente (Die Ostpolitik). No obstante, la PEA, siempre
tuvo un rumbo fijo, trazado por su Ley Fundamental y ya fuera que su rumbo se
dirigiera hacia occidente u oriente, los cancilleres que la guiaron siempre
mantuvieron políticas multilaterales que buscaron sobre todo la estabilidad interna, a
partir de la cooperación y la integración externa.
3. En el segundo periodo que comprende desde el final de la Guerra Fría hasta la
actualidad, pueden distinguirse eventos significativos para la PEA. Una vez
finalizada la Guerra Fría y disuelto el régimen soviético, se planteó un nuevo
reordenamiento dentro de la República Federal para la reunificación con la antigua
RDA, sin embargo, la política exterior se encausó en seguir los lineamientos
trazados desde el comienzo y más bien decide adecuar a la región oriental a los
lineamientos y las dinámicas que hacía casi medio siglo, habían impulsado a la
República Federal. De este modo, Alemania que ya ostentaba una autonomía casi
absoluta, se concentró en el reordenamiento interno sin dejar a un lado el proceso
de integración que llegaba a su cúspide con el Tratado de la Unión Europea o el
Tratado de Maastricht.
Respecto a las transformaciones o cambios que hubo en la República Federal una
vez finalizada la Guerra Fría, puede decirse que cambios como tal, no hubo. Al
contrario se fortalecieron las instituciones y las políticas tradicionales. En el aspecto
militar, siempre existió cierto temor al resurgimiento de la cuestión alemana, sin
embargo su posición como potencia civil y su compromiso con los entes
supranacionales (más allá de su vinculación en operaciones militares de la OTAN)
demostraron la plena convicción alemana en el apoyo y la promoción de la
cooperación y la paz, por medio de políticas multilaterales. Con respecto a la
construcción de la Unión Europea, es evidente la entrega, la perseverancia y el
liderazgo que ha asumido la PEA. Logros como la aprobación del Tratado de Lisboa
demuestran este hecho.
Finalmente, cabe apuntar que el camino de construcción y de consolidación de la UE
es bastante largo, y Alemania y su política exterior como gestora de este gran
proceso integrador, debe ser guía e impulsar este proceso. Sin embargo, a corto y
mediano plazo hay varios temas que deben ser sorteados: la crisis financiera que
algunos países de la Unión afrontan por el momento y que desestabilizan a los
demás; también se debe evaluar la profundización de la Unión, y tener en cuenta un
proceso de integración más social y político y no tan guiado por lo económico; y por
último el tema de los límites y la ampliación de la UE, donde se debe establecer
hasta dónde llega la Unión y qué tan beneficioso puede ser a largo plazo la inclusión
de nuevos miembros.
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Anexos
Mapa 1: División de Alemania tras la Conferencia de Yalta en 1945
Tomado de: Smycer, W.R., (1999). Germany divided into Occupation Zones, 1945. Reproduced from Documents on Germany 1944–1985, Department of State publication 9446. From Yalta to Berlin. The
Cold War struggle over Germany, Nueva York, St. Martin’s Griffin Press.
Mapa 2: División de Berlín
Tomado de: Smycer, W.R., (1999). Berlin divided into Occupation Sectors, 1945. Reproduced from Documents on Germany 1944–1985, Department of State publication 9446. From Yalta to Berlin. The
Cold War struggle over Germany, Nueva York, St. Martin’s Griffin Press.
Mapa 3: Alemania unificada
Tomado de: Smycer, W.R., (1999). United Germany, 1994. From Yalta to Berlin. The Cold War
struggle over Germany, Nueva York, St. Martin’s Griffin Press.
