Consideraciones para la Labor Legislativa | Cuenta Pública ... · NPASNF Normas Profesionales de...
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Índice
Acrónimos 7
Prefacio 11
Capítulo 1. Contexto de la Auditoría Superior de la Federación en la segunda entrega de Informes Individuales Cuenta Pública 2016
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1.1. Avances del Sistema Nacional de Fiscalización 151.2. Seguimiento a las recomendaciones
de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
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1.3. Avances del Sistema Nacional Anticorrupción 231.4. Tendencia internacional en la fiscalización superior:
la revisión del cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
24
Capítulo 2. Propuestas de modificaciones y reformas legislativas 29
2.1. Seguridad del espacio aéreo mexicano 292.2. Conservación de Áreas Naturales Protegidas 302.3. Inteligencia financiera 312.4. Integración de la totalidad
de las obligaciones financieras del Estado mexicano derivadas de diversos esquemas financieros de largo plazo
32
2.5. Uso de mecanismos financieros vinculados con fondos de vivienda 32
2.6. Transparencia en el registro de estímulos, beneficios y exenciones fiscales 34
2.7. Contrataciones entre entidades públicas al amparo de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público
34
2.8. Banca de Desarrollo 352.9. Transparencia presupuestal y contable 352.10. Transparencia en el registro de ingresos 36
Índice
2.11. Gestión del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo 37
2.12. Adecuación del marco legal respecto a la determinación de los requerimientos financieros del sector público
38
2.13. Mejora en la gestión, impacto y control de los fondos de infraestructura social 39
2.14. Participaciones Federales 41
Capítulo 3. Consideraciones para la conformación del Presupuesto de Egresos de la Federación 2018 49
3.1. Educación superior 493.2. Impartición de justicia 503.3. Protección civil 503.4. Medio ambiente 513.5. Transportes 51
Anexo 1. Estadísticas de la segunda entrega de Informes Individuales 55
Anexo 2. Lista de auditorías realizadas y sus acciones 61
ANP Áreas Naturales ProtegidasAPF Administración Pública FederalAPP Asociaciones Público PrivadasASF Auditoría Superior de la FederaciónBANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios PúblicosCJF Consejo de la Judicatura FederalCNBV Comisión Nacional Bancaria y de ValoresCONAC Consejo Nacional de Armonización ContableCONAFOR Comisión Nacional ForestalCONANP Comisión Nacional de Áreas Naturales ProtegidasCPEUM Constitución Política de los Estados Unidos MexicanosCRSNF Comité Rector del Sistema Nacional de FiscalizaciónCVASF Comisión de Vigilancia de la Cámara de DiputadosDOF Diario Oficial de la FederaciónEFL Entidades Fiscalizadoras LocalesEFS Entidades Fiscalizadoras SuperioresFAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura SocialFISM-DF Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal del Distrito FederalFOPREDEN Fondo para la Prevención de Prevención de Desastres NaturalesFORTAMUN-DF Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y
de las Demarcaciones Territoriales del Distrito FederalFOVISSSTE Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del EstadoGACM Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, S.A. de C.V.GCE Gasto Corriente EstructuralINAI Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información
y Protección de Datos PersonalesINEGI Instituto Nacional de Estadística y GeografíaIPES Instituciones Públicas de Educación SuperiorISR Impuesto Sobre la RentaLAASSP Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector PúblicoLAC Ley de Aviación CivilLCF Ley de Coordinación FiscalLFMPED Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo LFPIORPI Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones
con Recursos de Procedencia IlícitaLFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad HacendariaLFRCF Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la FederaciónLGCG Ley General de Contabilidad GubernamentalLGDFS Ley General de Desarrollo Forestal SustentableLGDP Ley General de Deuda PúblicaLGRA Ley General de Responsabilidades AdministrativasLGSNA Ley General del Sistema Nacional AnticorrupciónLGTAIP Ley General de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaLIC Ley de Instituciones de Crédito
LIF Ley de Ingresos de la FederaciónLISSSTE Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estadomdp Millones de pesosMICI Marco Integrado de Control InternoMPF Ministerio Público FederalNAICM Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de MéxicoNPASNF Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de FiscalizaciónOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosODM Objetivos de Desarrollo del MilenioODS Objetivos de Desarrollo SostenibleOIC Órgano Interno de ControlONU Organización de las Naciones UnidasPAAF Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta PúblicaPDN Plataforma Digital NacionalPEF Presupuesto de Egresos de la FederaciónPEFCF Promociones del Ejercicio de la Facultad de Comprobación FiscalPF Policía FederalPGF Presupuesto de Gastos FiscalesPGR Procuraduría General de la RepúblicaPIB Producto Interno BrutoPO Pliego de ObservaciónPPEF Proyecto de Presupuesto de Egresos de la FederaciónPPS Proyectos de Prestación de ServiciosPRAS Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria PROCODES Programa de Conservación para el Desarrollo SosteniblePRODIM Programa de Desarrollo Institucional MunicipalPROFEPA Procuraduría Federal de Protección al AmbienteSEDESOL Secretaría de Desarrollo SocialSEMARNAT Secretaría del Medio Ambiente y Recursos NaturalesSENEAM Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo MexicanoSEP Secretaría de Educación PúblicaSFM Sistema Financiero MexicanoSFP Secretaría de la Función PúblicaSGSO Sistema de Gestión de Seguridad OperacionalSHCP Secretaría de Hacienda y Crédito PúblicoSNA Sistema Nacional AnticorrupciónSNF Sistema Nacional de FiscalizaciónSNT Sistema Nacional del TransparenciaTFJA Tribunal Federal de Justicia AdministrativaTUA Tarifa de Uso AeroportuarioUDI Unidades de InversiónUIF Unidad de Inteligencia Financiera
Consideraciones para la Labor Legislativa | Entrega de Informes IndividualesASF
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI, y 79, fracción I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), y en los artículos 1, 2, 14, 15 y 35 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF) publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 18 de julio de 2016, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) realiza la segunda entrega a la H. Cámara de Diputados de los Informes Individuales correspondientes a la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2016.
La presente entrega consta de 664 informes, de los cuales 624 corresponden a auditorías de cumplimiento financiero, 38 a desempeño y dos estudios. El Gasto Federalizado, incluyendo el rubro de las Participaciones Federales, es el objeto que comprende el mayor porcentaje de las revisiones realizadas con 482 auditorías. Este segundo bloque de informes, sumado al del mes de junio, equivalen al 63 por ciento con respecto al total de revisiones incluidas en el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización de la Cuenta Pública 2016 (PAAF).
Asimismo, las auditorías practicadas dieron lugar a 1,587 Recomendaciones, 41 Promociones del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal (PEFCF), 238 Solicitudes de Aclaración; 798 Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (PRAS) y 796 Pliegos de Observación (PO). Cabe aclarar que las potenciales Denuncias de Hechos derivadas de la labor de fiscalización, se presentarán cuando se cuente con los elementos que establezcan las leyes aplicables, como lo dispone el artículo 67, fracción V de la LFRCF.
En lo referente a los beneficios financieros derivados de la fiscalización superior, cabe señalar que, con corte al 15 de octubre, se cuenta con un total de 118,352.43 millones de pesos (mdp) por concepto de las recuperaciones operadas de las Cuentas Públicas 2001 a 2016. En lo concerniente a la Cuenta Pública 2016, las recuperaciones ascienden a 1,927.2 mdp, cifra que se incrementará conforme transcurra el plazo de atención a las observaciones efectuadas.
Adicionalmente a los Informes Individuales, tal como tuvo lugar en junio, se emite una segunda edición del documento “Consideraciones para la Labor Legislativa”, el cual pretende aportar elementos de referencia para fortalecer el trabajo de los integrantes de la H. Cámara de Diputados y que se centra en dos vertientes: (1) propuestas de modificaciones legislativas y (2) sugerencias relacionadas con la integración del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2018. Es importante reiterar que, en ambos casos, los insumos utilizados fueron los resultados de las auditorías practicadas en esta etapa.
En el primer capítulo se describe una serie de factores y circunstancias actuales que enmarcan la presente entrega y que incluyen los avances registrados en los distintos Grupos de Trabajo que integran el Sistema Nacional de Fiscalización (SNF); el seguimiento a las recomendaciones propuestas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) vinculadas con su implementación; un resumen de las principales acciones derivadas de la instrumentación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) y, finalmente, algunas consideraciones del papel que debe jugar la fiscalización superior para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
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El segundo capítulo está compuesto por un conjunto de propuestas, surgidas de las observaciones de auditoría, para la modificación de distintos instrumentos normativos, necesaria para revertir algunos de los problemas detectados en el curso de la revisiones efectuadas, así como para ampliar el alcance de diversas disposiciones, precisar términos y disminuir áreas de discrecionalidad; elementos que afectan la gestión y control adecuados de los recursos públicos y que, por consiguiente, impactan el bienestar de la ciudadanía.
En el tercer capítulo se abordan propuestas específicas a la H. Cámara de Diputados para que sean tomadas en cuenta en el proceso de conformación del PEF 2018, apegándose al principio de privilegiar aquellas erogaciones que tengan un impacto positivo en cuanto al cumplimiento de las metas de programas y políticas públicas.
Adicionalmente, se presentan dos anexos: el primero, con las estadísticas de la segunda entrega de Informes Individuales y el segundo incluye el listado de auditorías con sus acciones y observaciones correspondientes.
No se puede omitir mencionar que, tanto la entrega de Informes Individuales, como esta publicación que la acompaña son los últimos documentos que se pondrán a disposición de la H. Cámara de Diputados antes de la conclusión del periodo señalado en la LFRCF para la presente administración de la ASF.
Más allá de la decisión de los legisladores respecto a la titularidad de su órgano técnico de fiscalización, la institución desea reiterar su compromiso irrevocable con los principios que la han animado desde 2009, a saber, conducir sus trabajos de manera independiente, neutral y basándose exclusivamente en criterios técnicos y en la información que consta en los expedientes de cada una de las auditorías que lleva a cabo.
Es por ello que la ASF puede enfrentar el proceso de renovación definido en el marco legal que rige sus acciones con la convicción de que México cuenta con un equipo de auditores con un alto nivel de profesionalismo e identificados con una actitud de servicio y compromiso con la defensa de los intereses de la sociedad.
En referencia al presente documento, la ASF plantea que su objetivo no es exponer un panorama exhaustivo de la fiscalización de la Cuenta Pública 2016, sino servir como un elemento de apoyo a las labores parlamentarias, a través de proporcionar a los representantes populares información que pueda convertirse en reformas al marco jurídico en materia federal y ofrecer un sustento basado en hechos que alimente los debates en torno a la determinación del presupuesto de 2018.
Se invita al lector a que complemente su referencia sobre temas específicos con la revisión de los Informes Individuales de auditoría, mismos que contienen el detalle de los resultados de la fiscalización.
Finalmente, además de los Informes Individuales y de este documento, la ASF incluye, en la presente entrega a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados (CVASF), Informes Especiales que abordan distintos ámbitos de la gestión pública, examinados desde una perspectiva integral, que pueden resultar de relevancia para los legisladores.
Capítulo 1.
Contexto de la Auditoría Superior de la Federación en la segunda entrega de Informes IndividualesCuenta Pública 2016
Consideraciones para la Labor Legislativa | Entrega de Informes IndividualesASF
La segunda entrega de Informes Individuales correspondientes a la Cuenta Pública 2016 tiene lugar en una coyuntura marcada por la consolidación del SNF y el inicio de operación del SNA. Ante este nuevo entorno, la fiscalización superior debe ser concebida como una actividad intercomunicada con distintas esferas de la gestión pública con un común denominador: la responsabilidad de prevenir, detectar o sancionar actos irregulares en el manejo de los recursos presupuestales.
Estos factores supervinientes hacen necesario identificar espacios bilaterales de coordinación técnica con entidades públicas que complementan la labor de la ASF, en un esquema integral de rendición de cuentas. Esta colaboración se da de manera paralela a la construcción del SNA y del SNF, sin embargo, representa un ambiente propicio para la generación de prácticas que repercutan positivamente en ellos y que, inclusive, puedan ser replicadas en los ámbitos locales.
Adicionalmente, en la arena internacional, se pueden ubicar distintas tendencias en el ejercicio de la labor fiscalizadora vinculadas con un esfuerzo global para establecer las condiciones que aminoren los rezagos existentes en los órdenes de salud pública, educación, empleo e igualdad, entre otros, a través de la evaluación y revisión del cumplimiento de los llamados ODS. Al formar parte México de esta iniciativa, es preciso que la ASF y de la CVASF, asignen la debida atención a este compromiso, que resalta el valor social y la repercusión positiva que la auditoría gubernamental tiene en la vida diaria de los ciudadanos.
Como podemos apreciar, la actividad desarrollada por la ASF no se reduce a la mera entrega de Informes Individuales a los legisladores y a la sociedad; aunque esto constituye su razón de ser y la parte sustancial de su actuación, no es deseable aislar la revisión del uso de los recursos públicos de un contexto mucho más amplio. En la actualidad, los resultados de las auditorías practicadas tienen un impacto que va más allá de la órbita de los entes fiscalizados.
1.1. Avances del Sistema Nacional de FiscalizaciónEn seguimiento a las labores iniciadas desde el año 2010, y contando ya con un reconocimiento legal, el Comité Rector del SNF (CRSNF) tuvo su primera reunión el 22 de junio de 2017. Es importante mencionar que, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA), el CRSNF, en conjunto con el Comité Coordinador, el Comité de Participación Ciudadana y los representantes de los sistemas locales anticorrupción, integran al SNA.
En dicha reunión se aprobaron los Estatutos del SNF, cuyo objetivo es regular sus actividades y funcionamiento, resguardando en todo momento los principios rectores del servicio público.
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El CRSNF está encargado de definir las acciones que deben seguir tanto los integrantes del SNF como sus instancias de trabajo; por ello se decidió formalizar la periodicidad de sus reuniones fijándolas semestralmente si son ordinarias, y abriendo la posibilidad de celebrar reuniones extraordinarias, con el fin de dar una respuesta oportuna y efectiva a eventos que puedan impactar tanto en su funcionamiento, como en el del SNA.
En los estatutos se consignó el carácter obligatorio del cumplimiento de los acuerdos alcanzados por el CRSNF, por parte de los integrantes del SNF, tanto en lo individual como a través de las instancias de trabajo establecidas por el propio Comité, en atención al segundo párrafo del artículo 38 de la LGSNA, en el que se señala que los órganos de auditoría deberán apoyar en todo momento al SNF para la implementación de mejoras relativas a la fiscalización de los recursos federales y locales.
Para auxiliarse en su tarea, se determinó que el CRSNF tenga la facultad de establecer dos tipos de instancias: (1) Grupos de Trabajo y (2) Grupos de Tarea, con el propósito de atender las disposiciones y acciones estipuladas en la normativa que rige al SNF.
Los Grupos de Trabajo atenderán temas de interés notable y reiterado para los miembros del SNF, sin una temporalidad definida; su existencia dependerá de la decisión del CRSNF. Cada Grupo de Trabajo estará encabezado, de manera dual, por la ASF y la Secretaría de la Función Pública (SFP) e incluirá cuatro miembros, dos elegidos de las Entidades Fiscalizadoras Locales (EFL) y dos de las secretarías o instancias homólogas encargadas del control interno en las entidades federativas. Los integrantes serán seleccionados por consenso de la SFP y la ASF, y ejercerán sus cargos respectivos por un periodo de dos años, con posibilidad de volver a ser designados por una única ocasión.
Por su parte, los grupos de tarea serán responsables de funciones específicas bajo una temporalidad definida, hasta que las actividades asignadas hayan finalizado o los objetivos planteados hayan sido alcanzados. Cada grupo estará encabezado, de manera dual, por la ASF y la SFP, y estará conformado por los miembros del Sistema que el CRSNF designe.
Cabe señalar que la definición de tareas para las instancias de trabajo del SNF se oficializó con la emisión de los Estatutos del SNF. Dicha asignación no es fija y puede adecuarse en la medida en que las circunstancias externas demanden ajustes al alcance y contenido de las actividades que estas agrupaciones desarrollan.
El CRSNF, con el objetivo de llevar a cabo acciones de carácter estratégico, acordó lo siguiente:
1. La definición de un conjunto de normas profesionales, inspiradas en las mejores prácticas a nivel internacional, para contar con un marco común de acción que garantice la calidad de las auditorías y la pertinencia de sus resultados;
2. La actualización y homogeneización, de manera coordinada, de los distintos ordenamientos legales vinculados con los procesos de fiscalización, tanto interna como externa;
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3. La elaboración de un mapeo de la fiscalización en México, con el fin de optimizar el uso de recursos, evitar redundancias e identificar con claridad aquellos sectores que requieren de una mayor atención;
4. La integración de un marco de control interno unificado a nivel nacional, de implementación obligatoria, que permita una supervisión efectiva de la acción gubernamental, y
5. La profesionalización de los cuadros auditores a través de procesos de creación de capacidades y programas de certificación.
Para estos fines, se definieron los siete Grupos de Trabajo actuales:
1. Normas Profesionales,
2. Coordinación para la Fiscalización,
3. Plataforma Virtual del SNF,
4. Jurídico Consultivo,
5. Control Interno,
6. Creación de Capacidades y
7. Transparencia.
Es importante destacar que cada uno de los Grupos de Trabajo coadyuva al cumplimiento del mandato establecido en el Título Tercero de la LGSNA. Consecuentemente, del 28 al 30 de agosto, se llevaron a cabo las reuniones de las referidas instancias, durante las cuales se definieron sus agendas respectivas y se acordaron actividades, tanto a corto como mediano plazos, cuyos avances serán presentados en las próximas reuniones del CRSNF y de la Plenaria del SNF, programadas para noviembre de 2017. Algunas de las acciones principales que están desarrollando los Grupos de Trabajo son:
• Grupo de Trabajo sobre Normas Profesionales
El Grupo de Trabajo tendrá cuatro ámbitos de actuación: (1) aprobación de las Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de Fiscalización (NPASNF); (2) establecimiento y revisión periódica del debido proceso para la emisión, actualización y derogación de las mismas; (3) investigación y seguimiento a novedades en la materia en los contextos global, regional y nacional, y (4) apoyo para la implementación de las NPASNF, mediante acciones de divulgación, asesoría y promoción de buenas prácticas.
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• Grupo de Trabajo sobre la Coordinación para la Fiscalización
Se determinaron las siguientes tareas: (1) revisión, y en su caso actualización, del modelo de convenio entre los Órganos Estatales de Control y las EFL; (2) definición de una guía única a nivel nacional para la determinación y solventación de observaciones de aquellos fondos y programas donde existe concurrencia, y (3) diseño de una estrategia para la fiscalización coordinada del Gasto Federalizado correspondiente a la Cuenta Pública 2017.
• Grupo de Trabajo sobre la Plataforma Virtual del SNF
El Grupo de Trabajo llevará a cabo: (1) un sondeo sobre el estado que guardan los sistemas informáticos que utilizan los integrantes del SNF, y (2) un proyecto sobre las directrices para estructurar su Plataforma Virtual.
• Grupo de Trabajo Jurídico Consultivo
El Grupo de Trabajo acordó realizar: (1) un análisis de la legislación secundaria del SNA, incluyendo un diagnóstico sobre las diferencias entre los ordenamientos estatales en materia anticorrupción; (2) una definición del esquema para la potencial participación de los municipios en el SNF; (3) un prontuario respecto a la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA); (4) una propuesta de recomendaciones para la conformación de las áreas de investigación y substanciación; (5) una guía para la integración de expedientes de sanciones administrativas y denuncias de hechos, y (6) un diagnóstico sobre las distintas plataformas de denuncia existentes en el país, con el objeto de analizar la viabilidad de establecer una política única en la materia—y con ello evitar la posible duplicidad con el SNA—, así como estudiar la posibilidad de impulsar una legislación de protección al denunciante.
• Grupo de Trabajo sobre Control Interno
El Grupo de Trabajo desarrollará los siguientes asuntos: (1) revisión de la estrategia y el programa para la adopción del Marco Integrado de Control Interno (MICI) —aspecto de singular importancia es su divulgación y concientización por parte de los mandos de las instituciones—; (2) análisis de los documentos relacionados con la implementación y evaluación del control interno, iniciando con los niveles federal y estatal, y (3) diseño de un plan para la elaboración de los materiales de capacitación correspondientes.
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• Grupo de Trabajo sobre Creación de Capacidades
Se llevará a cabo: (1) un proyecto rector de capacitación plurianual a iniciarse en 2018; (2) una metodología para la detección de necesidades en la materia; (3) una iniciativa para ofrecer alternativas a los municipios, y (4) una estrategia de certificación profesional a nivel nacional.
• Grupo de Trabajo sobre Transparencia
El Grupo de Trabajo (1) promoverá la agenda del Sistema Nacional de Transparencia (SNT), (2) propiciará el intercambio de información entre el SNT y el SNF para la identificación de posibles asuntos a fiscalizar, y (3) definirá mecanismos que permitan vincular el cumplimiento de las obligaciones de transparencia con la labor auditora.
Por otra parte, el CRSNF definió una serie de temas transversales que interesan a la totalidad del aparato gubernamental y que representan áreas en las que la actuación del SNF puede tener un efecto relevante.
Tales son los casos de la incorporación de la ciudadanía —de manera ordenada y eficiente— en las actividades de evaluación de los resultados de políticas y programas públicos; el impulso a la estandarización de la contabilidad gubernamental en los tres niveles de gobierno, con especial énfasis en los municipios, y la promoción del monitoreo y análisis de la integridad de los servidores públicos, a través de la aplicación de herramientas que permitan detectar, de manera oportuna y específica, riesgos en la materia.
En suma, el SNF está avanzando en el cumplimiento del papel que le fue asignado en el contexto del SNA. Sin embargo, es preciso mencionar que en las reuniones celebradas por los distintos Grupos de Trabajo se detectaron importantes retos que no podrán ser resueltos en el corto plazo, como la inclusión del orden municipal en las actividades del SNF; la asignación de recursos presupuestarios a distintos proyectos; la atención centralizada de las quejas y denuncias; la creación de una plataforma virtual para el mapeo de la fiscalización, —la cual formará parte de la Plataforma Digital Nacional (PDN) del SNA—; la profesionalización de los cuadros auditores a nivel nacional y la integración de las NPASNF en las actividades cotidianas en materia de auditoría gubernamental en todo el país.
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1.2. Seguimiento a las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
La OCDE coordinó la realización de una revisión sobre los beneficios esperados y áreas de riesgo resultantes de la implementación del SNF, así como del nuevo mandato de la ASF derivado de la reforma constitucional de mayo de 2015.
Este ejercicio contó con la participación de expertos de naciones que forman parte de dicha organización (Alemania, Brasil, Estados Unidos de América y Países Bajos) que contribuyeron a profundizar el análisis del caso mexicano a la luz de experiencias internacionales.
Como resultado de esta revisión, la OCDE emitió un informe que incluye recomendaciones de diversa índole enfocadas al fortalecimiento del SNF y de la posición que guarda la ASF dentro del SNA. Con base en dichas propuestas se pueden identificar cinco áreas que podrían resultar relevantes para la referencia de los legisladores:
• Asegurar el impacto positivo del trabajo de la Auditoría Superior de la Federación en las labores del Congreso
Los participantes en la revisión destacaron el peso que tiene el establecimiento de una estrategia de acercamiento con el Congreso, en tanto que es el principal usuario de los productos derivados de la fiscalización superior. Se reconoce que los canales actuales de comunicación se ajustan a las necesidades expresadas por los legisladores, sin embargo, existe una importante área de oportunidad para fortalecer el intercambio entre ambas instancias.
Uno de los componentes que se identificó como factor explicativo de las posibles brechas de comunicación entre la ASF y el Congreso se refiere a la alta rotación del personal de apoyo técnico de las distintas comisiones ordinarias de la H. Cámara de Diputados. Por ello, se hizo hincapié en el beneficio que aportaría la creación de un servicio civil de carrera dentro del Poder Legislativo.
• Consolidar la reestructuración de la Auditoría Superior de la Federación
El nuevo mandato legal de la institución, como fue mencionado en la anterior edición de este documento, demanda modificaciones estructurales y procedimentales para ejercer las atribuciones otorgadas por la LFRCF.
Para ello, inicialmente, se han establecido las áreas de investigación y substanciación de faltas administrativas graves, tal y como se señala en la LGRA y en la LFRCF. De manera adicional, se ha puesto en
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Convenio con la Procuraduría General de la República
Como una acción complementaria al marco de coordinación establecido en la LGSNA, el 25 de abril de 2017, la ASF y la Procuraduría General de la República (PGR), acordaron a través de un Convenio General de Colaboración, agilizar el intercambio de información para coadyuvar a robustecer el desahogo de las denuncias que presenta la ASF; las obligaciones contraídas a través de dicho Convenio quedaron asentadas en los Anexos Técnicos que fueron suscritos el pasado 12 de octubre.
El Convenio permite una ampliación de los vínculos existentes entre ambas instituciones, por medio de la definición de un marco preciso para coordinar sus acciones, concretar lineamientos operativos e integrar denuncias basadas en evidencia documental.
Este tipo de iniciativas constituye una muestra de la materialización de las potencialidades del SNA, en cuanto a incrementar el alcance y la profundidad de los mandatos de las organizaciones que lo integran, sin que esto represente una carga adicional en cuanto a costos o estructuras burocráticas, en concordancia con la nueva política pública nacional en materia anticorrupción.
marcha una estrategia de ajuste gradual a los procesos de planeación y programación de auditorías en función de la disposición que prevé tres entregas de Informes Individuales, así como a la ejecución de las revisiones y seguimiento de las acciones emitidas, junto con un nuevo esquema para la elaboración del Informe General, de conformidad con los artículos 33 y 34 de la LFRCF.
Resulta relevante mencionar que la ASF ha realizado las adecuaciones organizacionales necesarias para aumentar su capacidad auditora, a fin de fiscalizar las Participaciones Federales. Cabe recordar que la incorporación de este nuevo objeto conllevó que el universo fiscalizable, en cuanto al Gasto Federalizado, prácticamente se duplicara.
Por otra parte, también implica un reto considerable el hecho de que la LGSNA establezca que las normas profesionales en materia de auditoría serán de aplicación obligatoria en todo el país. Cabe recordar que el SNF cuenta con un proyecto al respecto; sin embargo, aún se requiere llevar a cabo un importante trabajo de implementación. Dicha estrategia contempla dos etapas para asegurar condiciones propicias en las instituciones que deban adoptar las NPASNF: (1) concientización y (2) análisis de brechas.
En relación con el primer elemento, es importante destacar que se refiere a las acciones de sensibilización de la alta dirección del ente fiscalizador sobre la relevancia de las normas de auditoría y los beneficios de su implementación. Por su parte, la etapa correspondiente al análisis de brechas implica llevar a cabo una valoración de las condiciones legales y materiales que podrían incidir negativamente en la adecuada adopción de las NPASNF.
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• Vincular el Sistema Nacional de Transparencia con el Sistema Nacional de Fiscalización
Uno de los objetivos principales de la reforma constitucional que dio origen al SNA fue eliminar la fragmentación de las acciones institucionales en la materia; esto implica que los sistemas existentes actúen de manera complementaria y coordinada.
Desde la perspectiva de la OCDE y de los países participantes en la revisión, es necesario construir puentes entre el SNT y el SNF, con el fin de que la labor fiscalizadora contribuya a la consecución de los objetivos de la política nacional de transparencia y conectarla, de manera consistente, al ciclo de rendición de cuentas.
Concomitantemente, las tareas de auditoría gubernamental pueden enfocarse al cumplimiento de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP) y, adicionalmente, a promover que los procesos y resultados de su aplicación, sirvan de insumo para enriquecer la definición de los programas anuales de fiscalización.
Cabe mencionar que en el SNF se creó un Grupo de Trabajo específico para atender esta vinculación recomendada por la OCDE. Asimismo, es preciso tener en cuenta que la ASF es la única institución que está presente en los tres sistemas (SNA, SNF y SNT). Por ello, detenta una posición privilegiada para poder servir como un vaso comunicante que permita efectuar un intercambio oportuno de información entre los mismos, contribuyendo así a lograr una sinergia favorable a la promoción de la gobernanza en nuestro país.
• Dar seguimiento a las condiciones de independencia y autonomía prevalecientes en las Entidades Fiscalizadoras Locales
Para el equipo revisor, fueron observables distintos cuestionamientos al desempeño de la fiscalización superior a nivel estatal. De la misma manera, este hecho se replica en la percepción de la ciudadanía, que mantiene una postura crítica ante la actuación de estas instituciones.
El arranque en forma del SNA y el cumplimiento de la fecha para la integración de los sistemas anticorrupción estatales exigen que su columna principal, la auditoría gubernamental, se muestre como el elemento más sólido y confiable para abatir la existencia de irregularidades y propiciar medidas preventivas y correctivas para incidir en los problemas estructurales. Estos últimos generan un campo propicio para la comisión de actos ilegales.
Es necesario tener en cuenta que la existencia de dudas respecto a la calidad del trabajo de una EFL repercute en la credibilidad de toda la fiscalización gubernamental en el país. A partir de la concepción sistémica de la lucha contra la corrupción no se puede visualizar a estas instituciones como aisladas unas de otras.
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1 | Un representante del Comité de Participación Ciudadana, quien lo presidirá; el titular de la ASF; el titular de la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción; el titular de la SFP; un representante del Consejo de la Judicatura Federal (CJF); el Presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), y el Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA).
Ante esta realidad, el equipo revisor de la OCDE formuló las siguientes recomendaciones:
• Otorgar a las EFL mayor autonomía mediante la eliminación de las facultades de autorización del congreso local respecto a decisiones internas de dichas instituciones;
• Asegurar un umbral mínimo de presupuesto para las EFL;
• Hacer obligatoria la publicidad de los informes de auditoría y otros documentos clave;
• Instaurar procesos de nombramiento para los auditores superiores que sean transparentes, objetivos y basados en el mérito;
• Hacer del dominio público las razones de remoción de los titulares de las EFL, y
• Desarrollar un servicio civil de carrera.
Es pertinente mencionar que las observaciones de la OCDE reflejan el hecho de que el cumplimiento de estos estándares aún es precario en el ámbito subnacional.
1.3. Avances del Sistema Nacional AnticorrupciónLa entrega de los Informes Individuales del mes de octubre se inscribe en la etapa inicial de construcción del SNA. A partir del nombramiento de los integrantes del Comité de Participación Ciudadana se ha cumplido con una agenda de trabajo que dio lugar a la conformación de la Secretaría Ejecutiva —y al nombramiento del Secretario Técnico— incluyendo las referencias presupuestales necesarias para su operación, en su carácter de organismo descentralizado no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios.
Por otra parte, se han realizado tres reuniones ordinarias del Comité Coordinador, en las que sus integrantes1 han abordado distintas temáticas, entre las que destacan la conformación de un plan anual de trabajo, así como la aprobación del Estatuto Orgánico de la Secretaría Ejecutiva y de los Lineamientos que Regulan las Sesiones del Comité Coordinador. Todos estos insumos contribuirán a dar operatividad al SNA.
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Mención especial merece la participación colectiva en la definición de los criterios y perfiles profesionales de los titulares de los Órganos Internos de Control (OIC), de la Administración Pública Federal (APF), con el objetivo de fijar parámetros técnicos y en materia de integridad que garanticen un desempeño adecuado de estas instituciones y, con ello, mejorar la percepción ciudadana respecto a sus responsables. La idea es hacer extensivos, paulatinamente, estos procesos a los ámbitos estatal y municipal.
Una de las medidas de mayor importancia para lograr el establecimiento del SNA en el país es la implementación de instancias espejo en las entidades federativas que tengan a su cargo la administración de la estrategia anticorrupción, y que reflejen, de manera integral, las estructuras existentes a nivel federal.
Esto conlleva un grado de vulnerabilidad derivado, esencialmente, de las características del entramado político y equilibrios institucionales, a lo que se suma el escaso involucramiento, en las entidades federativas, de la sociedad en la vida pública. De hecho, uno de los riesgos en el entorno del SNA que mayormente reclama la atención de sus integrantes se refiere, precisamente, a la falta de impacto, en el ámbito estatal, de esta estrategia nacional.
El alineamiento de los sistemas locales respecto a la reforma constitucional es un requisito sine qua non que, además de garantizar un nivel operativo de coordinación en la actuación de las distintas instituciones involucradas, da pie a la solidez necesaria en materia jurídica y administrativa, para la adecuada gestión de los temas anticorrupción en los tres ámbitos de gobierno.
Es por ello que la ASF ha planteado que el Comité Coordinador dé seguimiento a la forma y contenido de las acciones emprendidas para integrar los sistemas locales, a través de la utilización de datos fidedignos y actualizados que permitan identificar posibles desviaciones e inconsistencias, con el fin de sugerir las medidas correctivas que sean necesarias.
1.4. Tendencia internacional en la fiscalización superior: la revisión del cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo SostenibleLos ODS se crearon en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Río de Janeiro en 2012, con el fin de establecer un marco de referencia respecto a las prioridades sobre desafíos ambientales, políticos y económicos en el mundo.
Cabe aclarar que los ODS sustituyeron a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), con los que en 2000 se emprendió una iniciativa mundial para abordar, principalmente, el tema de la pobreza, la prevención de enfermedades mortales y la universalidad de la enseñanza primaria.
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Fuente: ONU, Agenda 2030 y los ODS.
En el ámbito internacional se ha generado un consenso entre las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) respecto a la importancia de la fiscalización sobre la evaluación oportuna y confiable de las acciones gubernamentales orientadas a contribuir, en los contextos nacionales, al cumplimiento de los ODS.
De hecho, los ODS pueden constituir, en sí mismos, la plataforma para elaborar una estrategia de fiscalización de largo plazo que implica, de manera natural, un acercamiento a las prioridades de la ciudadanía. Desde el punto de vista del consenso internacional, algunos de los factores más relevantes que deberían ser considerados por los órganos de auditoría son los siguientes:
• Promover mejoras en cuanto a la contabilidad gubernamental;
• Auditar la capacidad de las instancias responsables de las estadísticas nacionales para generar información relevante de los temas sociales vinculados con los ODS;
• Analizar la factibilidad de los objetivos nacionales planteados, así como de los instrumentos y parámetros para medir el desempeño de las instancias involucradas en su consecución;
• Evaluar la economía, eficiencia y efectividad de programas públicos clave para atender metas vinculadas con los ODS;
• Revisar la capacidad gubernamental para formular políticas a partir del uso de datos masivos (Big Data), y
• Elaborar informes acerca del progreso alcanzado en cuanto al cumplimiento de los ODS y disponer de mecanismos para su seguimiento y monitoreo.
Los ODS son los siguientes:
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De manera específica, en cuanto a las actividades orientadas a fortalecer las capacidades de las EFS para contribuir, desde el ámbito de sus atribuciones, al cumplimiento de la agenda de los ODS, la comunidad auditora internacional sugiere, entre otras acciones, las siguientes:
• Elaborar informes sobre los avances en la atención de los ODS;
• Someterse periódicamente a revisiones entre pares y evaluaciones de desempeño;
• Intensificar su cooperación con las instituciones gubernamentales relacionadas con el desarrollo social;
• Fortalecer su independencia, autonomía y transparencia;
• Reforzar sus relaciones con los legisladores;
• Asegurar que los informes de auditoría presentados sean sencillos y comprensibles, y
• Promover la implementación de presupuestos basados en resultados.
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La fiscalización superior, como atribución de la H. Cámara de Diputados, busca determinar, de manera objetiva, la oportunidad, eficacia y eficiencia del uso de los recursos públicos, con el fin de detectar espacios de oportunidad, desviaciones o inclusive irregularidades, en su ejercicio.
La práctica de auditorías, en cualquiera de sus modalidades, puede asimismo revelar si las fallas determinadas en los sujetos auditados obedecen a problemas operativos o a la existencia de un marco legal inadecuado. Éste puede ser omiso —respecto al tratamiento de algunas situaciones— e impreciso —al generar un excesivo margen de discrecionalidad al funcionario público— lo que conlleva riesgos en materia de integridad, transparencia y legalidad.
A través del análisis del funcionamiento de un ente y sus resultados, es factible determinar si existe una problemática a atender desde el punto de vista jurídico; el insumo aportado por la fiscalización superior en esta materia resulta especialmente relevante, al ser la H. Cámara de Diputados el espacio natural para la discusión de modificaciones legales.
En la anterior edición de este documento, la ASF propuso una serie de reformas y modificaciones a instrumentos jurídicos específicos en línea con las inquietudes expresadas por los representantes populares en distintos foros; en esta segunda entrega pretendemos apoyar el trabajo legislativo a través de sugerencias puntuales, mismas que fueron identificadas en el curso de la conducción del conjunto de auditorías que se presentan en el mes de octubre.
Si bien los resultados de las mismas están expresados in extenso en los Informes Individuales correspondientes, en esta sección se ofrece al lector una síntesis de los temas de mayor importancia, así como las modificaciones que, a juicio del cuerpo de auditores de la ASF, serían necesarias para mejorar la gestión respecto de los temas abordados y, por consiguiente, incrementar la calidad de los bienes y servicios rendidos a la ciudadanía por las instituciones gubernamentales.
2.1. Seguridad del espacio aéreo mexicanoEl incremento en el tráfico aéreo obliga a las autoridades responsables a disponer de la infraestructura necesaria para proporcionar a los usuarios y a los prestadores de este servicio, las debidas condiciones que permitan una administración adecuada del mismo.
Con base en la auditoría 332-DE, “Seguridad en la Operación de los Aeropuertos”, se determinó una inconsistencia en las previsiones de la Ley de Aviación Civil (LAC), ya que aquellos proveedores vinculados con este sector que hayan acreditado el uso del denominado Sistema de Gestión de Seguridad Operacional (SGSO) están sujetos a enfrentar consecuencias negativas (suspensión o revocación del certificado que emite la autoridad aeronáutica civil, en los supuestos que la ley establece) en caso de incurrir en fallas y omisiones en la operación de dicho sistema.
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En cambio, en la LAC no existen las mismas consideraciones para quienes aún no han adoptado el SGSO, lo que genera brechas en el cumplimiento del proceso de su certificación. Por lo tanto, es necesario que se definan plazos para que todos los proveedores de servicios en la aviación civil inicien su implementación, así como las sanciones correspondientes para quienes no acrediten su aplicación.
Propuesta a la H. Cámara de DiputadosSe sugiere que, en el capítulo XIX “De las sanciones” de la LAC, se prevean disposiciones específicas para imponer sanciones a los proveedores de servicios de aviación civil que no implementen el SGSO.
Propuesta a la H. Cámara de DiputadosSe sugiere que en el artículo 27, fracción V de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS), se dote de atribuciones a la CONANP para que, en su carácter de responsable de la administración de las ANP, participe en los convenios de colaboración relacionados con la estabilización de la frontera agrícola y el aumento de la productividad del componente agropecuario de las áreas colindantes.
2.2. Conservación de Áreas Naturales ProtegidasLa deforestación en el país y la afectación de las Áreas Naturales Protegidas (ANP) por el desarrollo de labores extractivas o agropecuarias representan un riesgo para la conservación de los recursos forestales y, por consiguiente del medio ambiente en general. A esto se aúna la destrucción resultante de fenómenos naturales, incendios, plagas o enfermedades, así como los retos en la operación de las instancias de coordinación previstas en materia forestal, que involucran a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), la Comisión Nacional de Áreas Naturales protegidas (CONANP) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA).
De 2011 a 2016 se registró una pérdida de superficie forestal de 0.15 por ciento anual, equivalente a 956,075.6 hectáreas, por lo que pasó de 138,344,826.9 a 137,388,751.3 hectáreas, lo cual representó un costo anual por agotamiento de los recursos forestales del orden de 15,461.7mdp, monto superior en 92.9 por ciento respecto de los 8,014.9 mdp erogados por las entidades responsables de la política forestal en 2016.
A partir de la información derivada de las auditorías 423-DE “Inspección y Vigilancia Forestal”, 424-DE “Conservación de los Recursos Forestales en Áreas Naturales Protegidas”, 428-DE “Conservación del Aprovechamiento de los Recursos Forestales” y 393-DE “Regulación Forestal”, se planteó la necesidad de que la CONANP cuente con mayores atribuciones para contribuir a la disminución de la degradación y deforestación del país.
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Propuestas a la H. Cámara de DiputadosSe sugiere que se revisen los artículos 3, 44 al 46 y 50 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita (LFPIORPI), para:
• Reconocer la personalidad jurídica de la PF como instancia investigadora con facultades y responsabilidades en la materia;
• Ampliar y fortalecer sus capacidades de investigación para recabar información de las actividades vulnerables registradas por las entidades financieras;
• Corroborar información que obra en poder de las autoridades federales referente a la expedición de identificaciones oficiales;
• Solicitar a la SHCP la verificación de información de quienes realicen actividades vulnerables, así como de otras referencias contenidas en avisos y demás datos que reciba conforme a dicha ley, y
2.3. Inteligencia financieraPor su naturaleza, el fenómeno de los delitos financieros abarca, de manera general, dos dimensiones: una vinculada a la esfera del Sistema Financiero Mexicano (SFM) —ya que los recursos producto de actividades ilícitas suelen ser introducidos al mismo con la finalidad de encubrir su origen— y la segunda, en el ámbito de la seguridad pública, debido a la procedencia y el destino potencial de los recursos.
A partir del año 2000, el Gobierno Federal se enfocó en la prevención y combate de dichos delitos. La Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), se encarga de prevenir y detectar que los recursos provenientes de actividades ilícitas no sean introducidos al SFM y, en su caso, denunciarlos ante las autoridades competentes. Por su parte, en el ámbito de la seguridad pública, la Policía Federal (PF) es responsable de prevenir la ocurrencia de este tipo de actos, así como de su investigación, bajo la conducción y mando del Ministerio Público Federal (MPF).
En opinión de la ASF, la UIF estableció medidas y procedimientos para prevenir y detectar probables hechos delictivos. En particular, identificó un total de 1,120 personas de alto riesgo, y promovió 112 denuncias que derivaron en el mismo número de averiguaciones previas. En cuanto al ámbito de la seguridad pública, no se contó con elementos que permitieran determinar el impacto de los productos de inteligencia elaborados por la PF, tanto en su carácter de instancia encargada de la prevención de los delitos como de auxiliar de la autoridad ministerial en el combate de los mismos.
Por ello, a raíz de la práctica de las auditorías 33-GB “Detección de los Delitos Financieros” y 21-GB “Prevención de los Delitos Financieros”, se determinó que es necesario fortalecer la participación de la PF en la prevención de los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, a fin de actuar de manera coordinada con las instancias correspondientes, así como con las autoridades reguladoras y supervisoras del SFM.
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2.4. Integración de la totalidad de las obligaciones financieras del Estado mexicano derivadas de diversos esquemas financieros de largo plazo
Las principales modalidades de deuda que contraen las entidades públicas abarcan desde los préstamos directos hasta las obligaciones que derivan de estrategias financieras de largo plazo, así como distintos esquemas e instrumentos que implican pasivos contingentes y compromisos directos.
Es posible que dichos compromisos no estén registrados como pasivos en los estados financieros del gobierno. Sin embargo, en el futuro, podrían tener un efecto importante en las necesidades de endeudamiento y, por consiguiente, en la demanda de recursos económicos para el país.
Con base en la información obtenida en la auditoría 359-DE “Esquema de Financiamiento para la Construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM)”, se identificó la utilización de mecanismos de financiamiento por parte de entidades públicas en los que se comprometen flujos futuros, con el fin de contar con disponibilidad financiera para llevar a cabo dicho proyecto en el largo plazo. Es necesario generar las condiciones para que la información involucrada en dichas operaciones se reporte adecuadamente y permita conocer, de manera clara y objetiva, la carga que estos esquemas representarán para el Estado.
Propuesta a la H. Cámara de DiputadosSe sugiere que por conducto de las comisiones de Hacienda y Crédito Público; de Comunicaciones, y de Transportes, se evalúe modificar la Ley General de Deuda Pública (LGDP), para que se regulen los mecanismos de financiamiento como los utilizados para la construcción del NAICM —fideicomisos, fondos, Proyectos de Prestación de Servicios (PPS) y Asociaciones Público Privadas (APP)—.
2.5. Uso de mecanismos financieros vinculados con fondos de vivienda
El Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE) es un órgano desconcentrado que no cuenta con personalidad jurídica ni patrimonio propios, ni está facultado para contratar deuda; razón por la cual utiliza fideicomisos privados para financiar parte de su operación, previa cesión de la cartera por cobrar de créditos hipotecarios.
Propuesta a la H. Cámara de Diputados• Mantener la secrecía de los registros a los que la PF tenga
acceso respecto a personas distintas a las autorizadas.
Se sugiere, asimismo, la revisión del artículo 142 de la Ley de Instituciones de Crédito (LIC) para incorporar la atribución al Comisionado General de la PF para que pueda acceder a información registrada por las instituciones de crédito.
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Propuestas a la H. Cámara de DiputadosSe sugiere que por conducto de las comisiones de Hacienda y Crédito Público; Salud; Seguridad Social; Trabajo y Previsión Social, y Vivienda, se revise y evalúe modificar los artículos 185, párrafo segundo y 189, párrafos primero y segundo, y demás artículos vinculados con la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (LISSSTE), para quedar en los términos siguientes:
Artículo 185: “El saldo de los créditos otorgados a los Trabajadores a que se refiere la fracción I del artículo 169 de esta Ley se mantendrá en los términos contratados sin incrementarse con algún índice de actualización”.
“Asimismo, los créditos citados devengarán intereses sobre el saldo ajustado de los mismos a la tasa que determine la Junta Directiva”.
Con este cambio propuesto se pretende minimizar el riesgo financiero que enfrentan los trabajadores.
Artículo 189: “Las Aportaciones al Fondo de la Vivienda, así como los descuentos para cubrir los créditos que otorgue el Instituto, que reciban las entidades receptoras conforme a esta Ley, deberán ser transferidas a la cuenta que el Banco de México le lleve al Instituto por lo que respecta al Fondo de la Vivienda, en los términos y conforme a los procedimientos que se establezcan en el Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. Dichos recursos deberán invertirse, en tanto se aplican a los créditos a favor de los Trabajadores a que se refiere esta Sección, en valores a cargo del Gobierno Federal, a través del Banco de México e Instrumentos de la Banca de Desarrollo”.
“La SHCP podrá autorizar que los recursos del Fondo de la Vivienda se inviertan en valores diversos a los señalados, siempre que sean de alta calidad crediticia”.
La modificación que se sugiere suprime la frase "o se bursatilice la cartera del Fondo de la Vivienda", con la que concluía el párrafo anterior; con ello se elimina el riesgo que conlleva este esquema.
La SHCP tiene la facultad de autorizar la bursatilización de la cartera del FOVISSSTE mediante la emisión de Certificados Bursátiles Fiduciarios, los cuales en 2016 tuvieron una tasa de interés nominal anual del 3.8 por ciento, y están indexados en Unidades de Inversión (UDI); por ello se estima que podrían ocasionar un costo de financiamiento.
A partir de la auditoría 253-DS “Ingresos por Bursatilización”, la ASF ha planteado la necesidad de que se revise el esquema de créditos hipotecarios otorgados por el FOVISSSTE.
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2.6. Transparencia en el registro de estímulos, beneficios y exenciones fiscales
A partir de la información obtenida en la auditoría 64-GB “Revelación de Estímulos, Beneficios y Exenciones Fiscales” se determinó que, en virtud de los distintos criterios de exclusión establecidos por la SHCP para la formulación del Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF), no fueron consideradas renuncias recaudatorias, tales como beneficios fiscales otorgados por decretos presidenciales o condonación y reducción de recargos, multas o contribuciones. Asimismo, se identificaron renuncias recaudatorias por beneficios y estímulos fiscales en materia de derechos, y que tampoco se revelaron en el PGF 2016.
La ASF considera que es necesario contar con los elementos suficientes para la toma de decisiones en materia de política fiscal y hacendaria, con base en estimaciones sobre la totalidad de las renuncias recaudatorias previstas.
Propuesta a la H. Cámara de DiputadosSe sugiere que por conducto de las comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública, y de Hacienda y Crédito Público, se analice incluir en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) otras renuncias recaudatorias dentro del PGF.
Propuesta a la H. Cámara de DiputadosSe sugiere que se reforme el artículo 1º de la LAASSP para que cuando se contraten bienes o servicios entre entidades públicas, dado el carácter excepcional de este mecanismo, se establezca que el titular de la dependencia contratante sea quien suscriba los contratos correspondientes. Además, sería necesario que los titulares de las dependencias contratante y contratada sean los responsables de vigilar el cumplimiento de los términos establecidos que se formalicen al amparo de dicho artículo.
2.7. Contrataciones entre entidades públicas al amparo de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público
Desde la revisión de Cuentas Públicas pasadas, la ASF ha llamado la atención respecto a la adjudicación directa de servicios a través del artículo primero de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP). Se ha documentado que los servicios son subcontratados por falta de capacidad técnica y humana por parte, principalmente, de institutos educativos o universidades públicas. Asimismo, se identificaron deficiencias en la verificación del cumplimiento de las obligaciones y actividades ejecutadas por el prestador de los servicios, conforme a lo descrito en el anexo técnico del contrato.
Con base en los resultados de la auditoría 259-DS “Erogaciones por Servicios Contratados con Universidades”, se realiza el siguiente planteamiento:
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Propuesta a la H. Cámara de DiputadosSe sugiere que por conducto de la Comisión de Hacienda y Crédito Público —responsable de analizar y dictaminar las leyes en materia de crédito público— en coordinación con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) —órgano desconcentrado de la SHCP con facultades para supervisar y regular a las entidades financieras— se evalúen las “Disposiciones de Carácter General Aplicables a las Instituciones de Crédito”, además de la normativa que regula las operaciones de la Banca de Desarrollo, relacionadas con la cartera de crédito, específicamente en lo que corresponde a la comprobación del ejercicio de los recursos en los proyectos de infraestructura que financia BANOBRAS.
2.8. Banca de DesarrolloLa auditoría 93-GB “Cartera de Crédito” permitió establecer que la comprobación del ejercicio de los recursos en materia de infraestructura financiados por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS) requiere de mayores mecanismos de control, ya que los requerimientos actuales son insuficientes e implican un alto riesgo en la ejecución y terminación de los proyectos en cuestión. De hecho, con base en la normativa vigente, solamente se necesita de una certificación, mediante el oficio que suscribe el titular del OIC o servidor público facultado de la entidad federativa de que se trate para acreditar este requisito.
2.9. Transparencia presupuestal y contableLa revelación y publicación oportuna de cifras confiables respecto a la presupuestación y a la actividad financiera del Estado constituyen elementos de transparencia que generan certidumbre sobre la operación del gobierno y permiten visualizar, de manera objetiva, las perspectivas de mediano y largo plazo, así como los riesgos y áreas de oportunidad existentes para una asignación más eficiente de los recursos.
En este contexto, la ASF ha identificado que, actualmente, sólo se reporta el total del Gasto Corriente Estructural (GCE) en términos agregados. Esto, a pesar de que la SHCP estableció en el Manual de Programación y Presupuesto, durante el periodo 2015 - 2018, que con el fin de dar cumplimiento al artículo 17 de la LFPRH, y demás disposiciones aplicables, las asignaciones del GCE que las dependencias y entidades incluyan en sus anteproyectos de presupuesto, deberían ser consistentes con el límite máximo de este rubro, aplicable en la integración del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF).
Asimismo, la ASF ha determinado que se requiere establecer una responsabilidad explícita por parte de los titulares de las entidades públicas, respecto a la veracidad e integridad de la información contable y financiera que las instancias a su cargo generan.
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Con base en estas consideraciones y a partir de las auditorías 38-GB “Estados Financieros Consolidados del Gobierno Federal” y 49-GB “Gasto Público Federal y Sistema de Evaluación del Desempeño”, se desprenden las siguientes recomendaciones.
Propuestas a la H. Cámara de Diputados• Adicionar un nuevo inciso en la fracción II del artículo 41 de LFPRH,
y en la fracción II de los artículos 46 y 61 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), a fin de que en el PEF, se defina e informe el límite máximo del GCE por cada uno de los ramos y ejecutores.
• Adicionar un párrafo en el artículo 46, fracción I, de la LGCG, a fin de que se disponga que los titulares de cada ente público emitan una declaratoria en la que se manifieste su responsabilidad acerca de la veracidad e integridad de la información financiera que se genera; de la que se utiliza para preparar y emitir los estados financieros respectivos, y de la que se entrega para los Estados Financieros Consolidados del Gobierno Federal que se incluyen en la Cuenta Pública.
Propuestas a la H. Cámara de Diputados• Establecer en el artículo 1° de la Ley de Ingresos de la Federación
(LIF), la obligación de la SHCP de publicar en el Tomo de Resultados Generales y en el Estado Analítico de Ingresos (Cifras Básicas) de la Cuenta Pública, la información pormenorizada sobre los conceptos y los montos que integran los aprovechamientos de capital, de los ingresos no petroleros y no tributarios, con el fin de asegurar la transparencia y rendición de cuentas de este tipo de ingresos.
2.10. Transparencia en el registro de ingresosLa ASF ha identificado que existe un área de oportunidad respecto a la información que el Estado mexicano debe emitir sobre cierto tipo de ingresos, a fin de mejorar el control de su aplicación. Igualmente, la institución ha planteado la necesidad de transparentar los recursos derivados de disponibilidades presupuestarias e ingresos excedentes.
Asimismo, derivado de la fiscalización practicada se hace patente la necesidad de fortalecer el control de los recursos destinados a la estabilización de las finanzas públicas y hacer transparente su trazabilidad.
A partir de la información derivada de la auditoría 52-GB “Ingresos Públicos Presupuestarios y Gastos Fiscales”, se determinó lo siguiente:
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Propuestas a la H. Cámara de Diputados• Analizar la conveniencia de establecer en el artículo 19 de la
LFPRH que se reporte pormenorizadamente en la Cuenta Pública y en los informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, el origen y destino de cada uno de los componentes de los ingresos excedentes, con el objetivo de fortalecer la transparencia y rendición de cuentas respecto de dichos recursos públicos.
• Incluir en el artículo 41, fracción II, inciso m, de la LFPRH, que en el PPEF, la SHCP informe a la H. Cámara de Diputados sobre la estimación de las reducciones que se proponen al presupuesto por ramo, capítulo y concepto de gasto, así como de las que resulten con base en la evaluación de prioridades, la información del desempeño de las políticas y del proceso de fusión y resectorización de los programas que presenten similitudes o complementariedades.
• Adicionar un artículo en el Capítulo II, “Del Equilibrio Presupuestario y de los Principios de Responsabilidad Hacendaria”, de la LFPRH para establecer que los recursos no devengados, una vez aplicadas las disposiciones específicas de la SHCP respecto al cierre del ejercicio presupuestario, se puedan acumular en una subcuenta específica del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios.
• Incorporar un capítulo adicional en la LFPRH para regular el proceso de cierre del ejercicio presupuestario, como parte del Título Tercero, “Del Ejercicio del Gasto Público Federal”.
2.11. Gestión del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo
La SHCP prevé que habrá restricciones para asignar recursos a la estabilización de las finanzas públicas, debido a las condiciones del mercado internacional de hidrocarburos y la tendencia decreciente en la producción y exportación de la mezcla mexicana de petróleo crudo.
Al respecto, se sugiere analizar la posibilidad de acumular, cuando existan, recursos para la estabilización y el ahorro de largo plazo de las finanzas públicas, provenientes de fuentes distintas a los ingresos petroleros, sin elevar el déficit presupuestario y primario, la deuda o el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público.
Con base en la auditoría 52-GB “Ingresos Públicos Presupuestarios y Gastos Fiscales” se recomienda lo siguiente:
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Propuesta a la H. Cámara de DiputadosSe sugiere que por conducto de las Comisiones de Hacienda y Crédito Público, y de Presupuesto y Cuenta Pública, en el ámbito de su competencia, se considere la pertinencia de reformar el artículo 93 de la LFPRH, y el artículo 16, fracción II, inciso g, de la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (LFMPED), con el fin de contribuir a la capacidad del Estado para hacer frente a futuras presiones financieras vinculadas con el mercado petrolero.
2.12. Adecuación del marco legal respecto a la determinación de los requerimientos financieros del sector público
A juicio de la ASF, resulta fundamental contar con información precisa y oportuna respecto a la capacidad de financiamiento del Estado mexicano y su vinculación con la sostenibilidad de las finanzas públicas federales. Esto incluye la necesidad de tener una definición más exacta de los conceptos involucrados. Lo anterior contribuirá a favorecer un entorno de control de mayor efectividad para generar datos relevantes y mecanismos de seguimiento.
Con base en la auditoría 63-GB “Requerimientos Financieros del Sector Público y Sostenibilidad de las Finanzas Públicas Federales” la ASF sugiere lo siguiente:
Propuestas a la H. Cámara de Diputados• Adicionar en el artículo 2 de la LFPRH, la definición de los conceptos
de sostenibilidad y de capacidad de financiamiento del sector público federal. Lo anterior impactaría en la determinación de la meta anual de los Requerimientos Financieros del Sector Público, establecida en los artículos 16, fracción V, y 17 de dicha ley.
• Incluir una fracción en el referido artículo 16 para: (1) establecer los criterios básicos de la medición de la capacidad de financiamiento del sector público federal, y (2) señalar que la sostenibilidad a mediano plazo debe considerar que la trayectoria del Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público —como proporción del Producto Interno Bruto (PIB)— presente un comportamiento decreciente o constante durante el periodo que se proyecta, adicional al año que se presupueste.
• Incorporar en los artículos 2 y 16 de la LFPRH la definición de la Posición Financiera Neta del Sector Público Federal, para evaluar la sostenibilidad de las finanzas públicas, al ser un indicador que mide estas obligaciones de manera más amplia y precisa que el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público considerado actualmente en dicha ley.
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Propuestas a la H. Cámara de Diputados
I. FISM-DF
• Modificar el artículo 33, numeral A, fracción I, de la LCF, de acuerdo con lo siguiente:
“I. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica del sector salud y educativo, mejoramiento de vivienda, así como mantenimiento de infraestructura, conforme a lo señalado en el catálogo de acciones establecido en los Lineamientos del Fondo que emita la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Para ello, dicha instancia deberá publicar, a más tardar el 5 de enero del ejercicio fiscal correspondiente, los Lineamientos del Fondo, mismos que tendrán una vigencia de tres años. Asimismo, las subsecuentes adecuaciones a las que haya lugar, deberán ser publicadas a más tardar en esa misma fecha”.
Esta sugerencia está encaminada a dar certeza a los municipios en el ejercicio de los recursos del FISM-DF y procurar que las modificaciones de las reglas correspondientes se realicen de manera ordenada y transparente,
2.13. Mejora en la gestión, impacto y control de los fondos de infraestructura social
En la fiscalización de las transferencias condicionadas pertenecientes al Ramo General 33, la ASF reitera la existencia de ambigüedades normativas que influyen en las interpretaciones respecto a la aplicación de dichos recursos, así como la presencia de espacios de discrecionalidad que limitan el impacto de este tipo de gasto en las entidades federativas y municipios.
El Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) es la referencia legal que regula el ejercicio de los recursos del Ramo 33; la ASF considera fundamental que el Ejecutivo reglamente este capítulo, a fin de que se propicie un ambiente de control adecuado y se establezcan definiciones y objetivos idóneos que conlleven un mayor impacto social derivado de la aplicación de los fondos.
Al margen de esta recomendación, la ASF presenta ante la H. Cámara de Diputados, tres propuestas de modificaciones puntuales a la LCF —dos al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM-DF) y una al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF)— con las que se pretende potenciar la eficacia y efectividad de estos rubros del gasto.
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ya que la ASF ha identificado que la publicación tardía de los Lineamientos de Operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), así como los cambios constantes de los criterios de aplicación de los recursos, representan factores determinantes de las observaciones derivadas de la fiscalización.
• Modificar el Artículo 33, numeral A, fracción II, párrafo tercero de la LCF en los siguientes términos:
“En el caso de los municipios y de las demarcaciones territoriales, éstos podrán disponer de hasta un 2% del total de recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal que les correspondan para la realización de un Programa de Desarrollo Institucional Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. Este programa será convenido entre el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social, el Gobierno de la entidad correspondiente y el municipio o demarcación territorial de que se trate. Los recursos de este programa podrán utilizarse para la elaboración de proyectos, con la finalidad de fortalecer las capacidades de gestión de los municipios o demarcaciones territoriales, incluyendo las orientadas a cumplir con las obligaciones en materia de armonización contable”.
Esta propuesta se justifica dado que uno de los principales problemas que enfrentan los municipios rurales de menos de 25 mil habitantes, es la carencia de medios para cumplir a cabalidad las obligaciones establecidas en la LGCG. En este sentido, la ASF considera recomendable canalizar recursos del Programa de Desarrollo Institucional Municipal (PRODIM) para la adquisición de infraestructura informática para estos efectos.
II. FORTAMUN-DF
• Modificar el artículo 38 de la LCF en los siguientes términos:
“El Ejecutivo Federal, a través de la SHCP, distribuirá el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal a que se refiere el inciso a) del artículo 36 de esta Ley, en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada Entidad Federativa, de acuerdo con la información estadística más reciente que resultara del Censo de Población o, en su caso, de la encuesta intercensal, que al efecto emita el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)”.
La ASF considera que contar con datos estadísticos más confiables y oportunos permitirá distribuir con mayor equidad los recursos del FORTAMUN-DF.
Propuestas a la H. Cámara de Diputados
41
Consideraciones para la Labor Legislativa | Entrega de Informes IndividualesASF
2.14. Participaciones FederalesCon la entrada en vigor de la nueva LFRCF, la ASF tiene la facultad de fiscalizar las Participaciones Federales incluyendo conceptos como: aplicación de fórmulas de distribución; oportunidad en la ministración; ejercicio conforme a las disposiciones locales aplicables; deudas, financiamientos y otras obligaciones e instrumentos financieros de las entidades federativas garantizados, así como el cumplimiento de los objetivos de los programas correspondientes.
Para esta entrega de Informes Individuales, se contempla la inclusión de 72 auditorías sobre Participaciones Federales. De éstas, 33 se refieren a la distribución de los recursos, 17 a la ministración a entidades federativas, 21 a la ministración a municipios y la restante se refiere a la revisión del reintegro del Impuesto Sobre la Renta (ISR) —derivado del pago de nómina financiado con las mismas participaciones— que realiza la Federación a las entidades federativas.
En lo que respecta al rubro de distribución y ministración, la ASF propone una modificación específica a la LCF.
Propuestas a la H. Cámara de DiputadosSe sugiere modificar el artículo 21, fracción IV de la LCF en los términos siguientes:
“Serán responsabilidades de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales:
IV.- Vigilar la creación e incremento de los fondos señalados en esta Ley, su distribución entre las Entidades y las liquidaciones anuales que de dichos fondos formule la SHCP, así como vigilar la determinación, liquidación y pago de participaciones a los Municipios que de acuerdo con esta Ley deben efectuar la SHCP y las Entidades”.
Esta sugerencia es pertinente, ya que la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, de conformidad con la fracción IV del artículo 21 de la LCF, ha constituido un Comité de Vigilancia del Sistema de Participaciones en Ingresos Federales; sin embargo, esta instancia ha limitado su actuación a la revisión del proceso de distribución, liquidación y pago de las Participaciones Federales a las entidades federativas, sin considerar una mayor incidencia de sus actividades sobre dicho proceso.
Es importante mencionar que las auditorías practicadas a la Cuenta Pública 2016 mostraron un elevado número de irregularidades en la ministración de los recursos de las entidades federativas a los municipios.
De acuerdo con lo anterior, es necesario que el referido Comité tenga mayor peso en el proceso de distribución, liquidación y pago de las Participaciones Federales, en lo correspondiente a la transferencia de los recursos de las entidades federativas a los municipios. Para ello, se considera conveniente modificar el citado artículo de la LCF, sustituyendo la palabra “facultad”, por el término “responsabilidad”.
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Consideraciones para la Labor Legislativa | Entrega de Informes IndividualesASF
La fiscalización superior representa una herramienta de análisis útil para determinar la viabilidad de un proyecto o política estatal, a partir de sus resultados. Si no se logra establecer, de manera clara, que la estrategia adoptada era la idónea para dar respuesta a alguna necesidad social, es cuestionable mantener o incrementar el flujo de recursos asignados a un programa presupuestal.
Dado que son los representantes populares quienes aprueban los montos del PEF, se requiere que cuenten con información confiable que les permita tomar decisiones y disponer de elementos para llevar a cabo las negociaciones correspondientes para acordar la distribución de los recursos públicos.
En la anterior edición de este documento, la ASF planteó a la H. Cámara de Diputados algunas sugerencias en torno a temas específicos vinculados con el PEF 2018, derivados de los resultados de distintas auditorías practicadas; en esta ocasión se propone a los legisladores un conjunto de recomendaciones similares surgidas del segundo grupo de Informes Individuales presentados ante esta soberanía.
3.1. Educación superior
Auditoría 146-DS “Fortalecimiento de la Calidad Educativa, Modalidad Tecnológica”
Auditoría 147-DS “Fortalecimiento de la Calidad Educativa, Modalidad Universitaria”
Se sugiere que en el PEF 2018 se precise que las dependencias y entidades que otorguen subsidios mediante programas sujetos a reglas de operación, deben dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en el artículo 75 de la LFPRH.
Asimismo, se recomienda establecer en el PEF que la Secretaría de Educación Pública (SEP) presente un informe a la H. Cámara de Diputados, que analice el impacto de los subsidios otorgados a las Instituciones Públicas de Educación Superior (IPES) en el cumplimiento de las metas vinculadas con la calidad en los programas respectivos.
Es conveniente —como se mencionó en el caso de la educación media superior en la anterior entrega de este documento— que la H. Cámara de Diputados mandate en el PEF que los subsidios para el fortalecimiento de la calidad educativa en las IPES no sufran reducciones presupuestarias, con el fin de no afectar el cumplimiento de sus objetivos.
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3.2. Impartición de justicia
3.3. Protección civil
Auditoría 6-GB “Otras actividades: capacitación”
Auditoría 15-GB “Coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil”
Auditoría 48-GB “Fondo de Prevención de Desastres Naturales”
Auditoría 389-DE “Programa de Prevención de Riesgos”
Auditoría 411-DE “Infraestructura para la Protección de Centros de Población y Áreas Productivas”
Auditoría 1795-DE “Atención de Emergencias y Desastres Naturales”
Con el propósito de consolidar el nuevo sistema de justicia penal federal de carácter oral, acusatorio y adversarial, por parte de los órganos jurisdiccionales y de la defensoría pública, se recomienda que en el PEF se le dé prioridad a la asignación de recursos al Poder Judicial para reforzar el desarrollo humano, profesional y laboral de su personal, así como el perfeccionamiento de la carrera judicial, a efecto de contribuir al fortalecimiento de la impartición de justicia.
Se sugiere, en observancia a lo dispuesto en la normativa en materia de protección civil2, que en el PEF se priorice la asignación de los recursos destinados a la previsión y prevención del riesgo, para que se realicen y mantengan actualizados, tanto el Atlas Nacional de Riesgos, como los de las entidades federativas y los de los municipios. En particular, se sugiere que la H. Cámara de Diputados promueva el establecimiento de proyectos preventivos en las entidades federativas con los recursos del Fondo para la Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN).
2 | La atención de desastres comprende cuatro etapas: 1) previsión del riesgo; 2) prevención; 3) atención de emergencias, y 4) reconstrucción.
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Consideraciones para la Labor Legislativa | Entrega de Informes IndividualesASF
3.4. Medio ambiente
3.5. Transportes
Auditoría 428-DE “Conservación y Aprovechamiento de los Recursos Forestales”
Auditoría 424-DE “Conservación de los Recursos Forestales en Áreas Naturales Protegidas”
Auditoría 332-DE “Seguridad en la Operación de los Aeropuertos”
3 | En el artículo 17 de la LAC se establece que en la prestación de los servicios de transporte aéreo, se adoptarán las medidas para garantizar las condiciones máximas de seguridad, a fin de proteger la integridad física de los usuarios, de sus bienes, así como la de terceros.
Se sugiere que en la aprobación del PEF 2018 se incluyan, en los programas presupuestarios S219 “Apoyos para el Desarrollo Forestal Sustentable” a cargo de la CONAFOR y S049 “Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (PROCODES)”, a cargo de la CONANP, los recursos necesarios para el otorgamiento de apoyos a los proyectos de propietarios o poseedores de los recursos forestales, que cumplan con los requisitos para su financiamiento, a fin de atender el mandato establecido en el artículo 137 de la LGDFS.
El Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018 indica que se garantizará la seguridad y confiabilidad del transporte aéreo, por medio del uso eficiente del espacio aéreo mexicano, entre otras acciones, con la modernización de los sistemas que se utilizan para el control del tránsito y prestación de ayudas a la navegación3.
Con la fiscalización se constató que, en 2016, Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano (SENEAM) ejecutó nueve de los catorce proyectos de modernización de sistemas y equipos para la prestación de los servicios a la navegación aérea, esto representó un avance del 64.3 por ciento del programa de inversión; la variación respondió a que, al cierre del año, la SHCP autorizó el 58.1 por ciento de la inversión requerida por el SENEAM, es decir, 107.7 de los 185.3 mdp solicitados en el PEF 2016.
Los cinco proyectos no ejecutados, cuya inversión ascendería a 77.6 mdp, se relacionan con la adquisición y modernización de sistemas, equipos y piezas que utiliza el SENEAM para el control del tránsito y prestación de servicios a la navegación. Esta disminución en la inversión implica un riesgo relacionado con la seguridad y confiabilidad del transporte aéreo.
Se considera conveniente que en la discusión del PEF 2018, la H. Cámara de Diputados examine los requerimientos de inversión en equipos y sistemas que prevé el SENEAM.
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Auditoría: 359-DE “Esquema de Financiamiento para la Construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México”
Los recursos que se aplicarán a la construcción del NAICM provienen, principalmente, de un esquema de financiamiento privado mediante la aplicación de los fondos procedentes de la cesión de los derechos de la Tarifa de Uso Aeroportuario (TUA), al fideicomiso no paraestatal 80726, a cargo del Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México (GACM).
A raíz de las auditorías practicadas por la ASF a este proyecto, se determinó que no se ha designado a ninguna instancia —dependencias, entidades y figuras jurídicas del Gobierno Federal— la responsabilidad de la consolidación, registro y seguimiento de las erogaciones realizadas.
En este contexto, a partir de la información proporcionada por once dependencias, dos entidades, dos fideicomisos no paraestatales (80726 y Fondo Nacional de Infraestructura) y dos fideicomisos privados (80460 y 2172), la ASF determinó un costo de 22,010 mdp, pagados de 2011 a 2016, con base en cuatro fuentes de financiamiento, como se muestra en la Tabla 2.
Tabla 2. Esquema de financiamiento del NAICM
Recursos destinados a la construcción del NAICM de 2011 a 2016
(mdp)Concepto Monto
Recursos presupuestales ejercidos por dependencias y entidades del Gobierno Federal 6,979Fondo Nacional de Infraestructura 2,200Gastos Asociados al Esquema de Financiamiento (fideicomisos privados 2172 y 80460) 2,314Recursos ejercidos con cargo al Fideicomiso no paraestatal 80726 10,517
Total 22,010Fuente: Información de 11 dependencias y 2 entidades; GACM y Cuentas Públicas 2014, 2015 y 2016.
Por lo anterior, resulta relevante que los legisladores consideren el diseño de un anexo en el PEF, con el objeto de (1) identificar claramente los rubros de gasto correspondientes a las dependencias y entidades que realizan trabajos vinculados con la construcción y puesta en operación del NAICM y (2) disponer de información sobre el costo total de este proyecto.
Consideraciones para la Labor Legislativa | Entrega de Informes IndividualesASF
Tabla 1.Porcentaje de revisiones concluidas al 31 de octubre de 2017
Respecto al PAAF - Cuenta Pública 2016
Concepto Totales %Auditorías concluidas al 30 de junio de 2017 502 27%Auditorías concluidas al 31 de octubre de 2017 664 36%Auditorías por entregar en febrero de 2018 699 37%
Total de auditorías PAAF CP 2016 1,865 100%
Gráfica 1.Auditorías entregadas en junio y octubre vs. total de auditorías
programadas en el PAAF - Cuenta Pública 2016
37%
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Auditorías concluidas sobre CP 2016 al 30 de junio de 2017Auditorías concluidas sobre CP 2016 al 31 de octubre de 2017Auditorías por presentar en febrero de 2018
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Tabla 2.Número de auditorías por enfoque
Segunda Entrega de Informes Individuales 31 de octubre de 2017
Gráfica 2.Número de auditorías por enfoque
Segunda Entrega de Informes Individuales 31 de octubre de 2017
Enfoque Número %
Cumplimiento Financiero1 624 94
Desempeño 38 5.7
Estudios 2 0.3
Total 664 1001| Incluye 330 auditorías financieras con enfoque de desempeño, 47 auditorías de inversiones físicas y 2 forenses.
0 50 100 150 200 250 300 350 400
Desempeño
Estudios
CumplimentoFinanciero
2
38
450 500 550 600 650
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Consideraciones para la Labor Legislativa | Entrega de Informes IndividualesASF
Tabla 3.Número de auditorías por tipo de entidad fiscalizada
Segunda Entrega de Informes Individuales 31 de octubre de 2017
Tabla 4. Número de auditorías por Grupo FuncionalSegunda Entrega de Informes Individuales
31 de octubre de 2017
Tipo de Entidad Entidades auditadas Auditorías
Poder Judicial 1 2Poder Ejecutivo 69 177
Dependencias 13 69Entidades Coordinadas Sectorialmente 40 66Entidades No Coordinadas Sectorialmente 3 6Órganos Desconcentrados 13 36
Órganos Autónomos 5 7Subtotal 75 186
Entidades Federativas y la Ciudad de México 32 147Municipios y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 245 328
Instituciones Públicas de Educación Superior 3 3Total 355 664
Grupo Funcional Totales %
Gobierno 49 7.4
Desarrollo Económico 93 14
Desarrollo Social 40 6
Gasto Federalizado 482 72.6
Total 664 100
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017 Tabla 5.
Número de acciones emitidasSegunda Entrega de Informes Individuales
31 de octubre de 2017
Tabla 6.Recuperaciones operadas
Cuentas Públicas 2001-2016(mdp)
Tipo de Acción Número de Acciones
Recomendación (R) 1,587Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal (PEFCF) 41
Solicitud de Aclaración (SA) 238Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (PRAS) 798
Pliego de Observaciones (PO) 796Multa (M) 4
Total de acciones 3,464
Cuenta Pública Recuperaciones operadas(al 15 de octubre de 2017)
2001 11,097.052002 964.472003 2,768.072004 7,087.072005 1,916.152006 2,914.22007 5,464.732008 8,879.882009 12,333.462010 11,503.992011 14,466.92012 17,777.72013 8,621.12014 5,406.72015 3,126.82016 1,927.2
Total de recuperaciones derivadas de la solventación
de observaciones116,255.47
Total de recuperaciones derivadas de procedimientos resarcitorios 2,096.96
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