Comunicacion participacion politica del agua

Dra. Pilar Cisneros Britto (U.C.M.)Dr. Julio C�sar de Cisneros Britto (UCLM)

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COMUNICACI�N, PARTICIPACI�N Y APRENDIZAJE PARA EL CAMBIO DE LA GESTI�N DE LA POL�TICA DEL AGUA.

INTRODUCCI�N

El presente art�culo, surge como reflexi�n sobre diversos trabajos de investigaci�n y proyectos de participaci�n social para la gesti�n del agua organizados en colaboraci�n con la Fundaci�n General de la Universidad Aut�noma y el Ministerio de Medio Ambiente, especialmente en la organizaci�n de protocolos de intereses difusos, la promoci�n del asociacionismo del agua y la organizaci�n de debates para la propuesta de reforma de la Ley de Aguas. Dichos trabajo abordaron un ampl�simo espectro de temas. Especialmente en una cuidada atenci�n a los procesos de comunicaci�n, educaci�n y cambio de actitudes. Para el marco te�rico del presente estudio se han utilizado las experiencias recogidas en diversos foros en materia de gesti�n medio ambiental y del agua, as� como el modelo de an�lisis de pol�tica p�blicadel Marco de las Coaliciones Promotoras (en adelante, A.C.F.)1 Pudiendo as� comprobar la importancia de los procesos cognitivos de la comunicaci�n en los cambios de los procesos pol�ticos asociados a la pol�tica p�blica del agua en Espa�a. La breve sinopsis que aqu� se ofrece quiere destacar el hecho de que los actores pol�ticos y sociales act�an ante los problemas de la pol�tica del agua mediante un determinado sistema de ideas y que sin embargo, pese a la polarizaci�n pol�tica, el debate pol�tico y el debate social, permiten un intercambio de posiciones, un aprendizaje y un cambio en las actitudes. En consecuencia, el principal motor del cambio se produce en la interacci�n social, la comunicaci�n y la participaci�n social.

1 A.C.F. Advocacy Coalition Framework


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LAS NUEVAS DEMANDAS.

Hablar de medio ambiente de forma gen�rica en la actualidad, resulta

encomiable para los sectores m�s j�venes y educados. Para los otros sectores se

incorpora como algo incontestable p�blicamente, no en privado (pol�ticamente

correcto). Es cada vez menos frecuente o�r en p�blico afirmaciones contrarias. Lo m�s

que se suele expresar es la demanda de ayudas para rectificar las conductas no

ecol�gicas. La demanda de conocimiento t�cnico para, no nos enga�emos, saber hasta

donde podemos llegar (sin que la mula se muera de hambre). Tenemos que diferenciar

dos tipos de demandas, la que busca comprender los fen�menos para implicarse como

defensor no de lo p�blico (que para eso est�n las administraciones) sino de lo com�n; y

el que demanda argumentos t�cnicos para que las normativas medioambientales no le

estropeen el negocio. El precio de hacer las cosas bien, est� de moda. No es de extra�ar

que las empresas o marcas rentabilicen en su propaganda los m�todos correctos de

producci�n que han ido incorporando. Estos logros revierten en la imagen de marca y

aunque existe el peligro de la doble moral, lo verde vende.

Ahora bien, la visualizaci�n de los problemas medioambientales no es un acto de

fe. Es la consecuencia de una forma de vida y por tanto lleva aparejada una conducta

una moral medioambiental. En toda pr�ctica de la vida cotidiana se halla impl�cita una

conducta con valor medioambiental. Y hablar de nuestras formas de vida no siempre es

tan f�cil, cuanto mas cambiarla.

Cuando se propuso sacar el debate del agua de los sectores demandantes y

convertirlo en un debate p�blico y multidisciplinar, recuerdo a una autoridad de

regantes que en confianza me dijo, la que hab�is armado. En aquel momento me pareci�

que sus temores eran infundados, hoy le doy la raz�n.

Los objetos conocidos o pr�ximos dif�cilmente pueden ser neutros. El agua,

como elemento de producci�n era usado y decid�an su destino unos pocos. La raz�n de

autoridad sirvi� a la filosof�a del desarrollismo. Ahora, con la incorporaci�n de nuevos

enfoques y nuevos intereses se necesitaba el debate, la l�gica de la raz�n. Cuando


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hemos querido racionalizar el problema del agua, nos encontramos con todo tipo de

viejos contenciosos asociados. Pueblos que se odian. Pueblos que se roban el agua.

Viejas heridas y conflictos sin zanjar, esperando el momento par aflorar y desquitarse,

desagraviarse.

Lo que queremos hacerles part�cipes en esta reflexi�n, es el resultado del trabajo

de campo realizado para la participaci�n y la conciliaci�n a cerca de un bien que

despierta la codicia de todos, el agua. Los enfoques y tratamiento necesario que la

experiencia va aportando, incluidos los cambios que se han ido operando. El agua como

conflicto se est� transformando, al menos en la forma de ser verbalizada, pero no nos

enga�emos, el agua en Espa�a, por nuestras caracter�sticas clim�ticas siempre ser�

escasa. Su historia, es la historia de la desigualdad en las tierras productivas. No importa

que antes se plantara para comer, luego para exportar y ahora para disfrutar de alto

standing. No importa que la rentabilidad la tengan los propietarios de siempre, hoy

pr�speros industriales dispuestos a economizar el agua, o nuevos propietarios �vidos

por ascender en la clase social o dar el pelotazo. El agua siempre ser� veh�culo de

agravios comparativos y siempre ser� susceptible de politizar.

LOS AGENTES IMPLICADOS.-

Los tradicionales implicados, el Estado, los ingenieros y los agricultores han

dado paso a nuevos actores. �Nuevos demandantes?, no. Nuevos motivos de demanda.

Ahora la demanda es fundamentalmente repartir las existencias, el resultado inevitable,

establecer las prioridades. Lo m�s sangrante de este planteamiento, por otro lado

inevitable cuando se ha dejado tocar fondo al problema, es que ha resultado m�s

expeditivo y f�cil solucionar la crisis que evitarla. La prevenci�n, esa gran aliada de la

salud humana y de los ecosistemas, es menos rentable en la resoluci�n de los conflictos

de agua, que la crisis. En las situaciones de crisis, hay agraviados, hay da�o econ�mico

pero tambi�n hay salvadores. Ante la nada, parece que los hechos se nos imponen. Pero

triste ense�anza para todos, comprobamos que los implicados vuelven a reducirse a

asociaciones, organizaciones y el resto de la poblaci�n nos quedamos mediatizados por


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los medios de comunicaci�n. Constatamos que los conocimientos cient�ficos de los

ecosistemas no saben de pactos humanos. Y volvemos a experimentar la desaz�n que

produce el no haber podido educar en los nuevos valores, en los fen�menos de la

naturaleza. Se ha aceptado que hay limitaciones a determinadas formas de desarrollo y

que nuestros actos tienen consecuencias ambientales pero no hemos conseguido educar

en lo fundamental. Nuestro tiempo, el tiempo pol�tico, el del pacto y el del consenso no

es el tiempo de la naturaleza. Es el observador de la naturaleza, no el t�cnico, el

encargado de establecer los t�rminos del pacto; no los intereses locales mezquinos de

una generaci�n, los intereses de todos, del futuro.

La educaci�n para la protecci�n del medio no puede ser sustituida por los

gobiernos, ni por todos ellos gritando al tiempo, vamos a salvar al mundo. No nos

enga�emos, �qu� es esto?, otra nueva amenaza mundial. O nuevos profetas. La cultura

medioambiental ya tiene un largo recorrido y no olvidemos que nace desde la reflexi�n

del modelo de cultura, y las ideas que la sostienen.2

El ciudadano jam�s puede ser sustituido en la conciencia. La libertad para opinar

y transmitir nuestra sensibilidad, nuestra relaci�n con el entorno, es un derecho

inalienable. No podemos paralizarnos con la alarma de las cat�strofes ambientales

futuras, tenemos que afianzarnos en el buen funcionamiento del entorno pr�ximo, en la

salud de los ecosistemas en los que nos hayamos inmersos. Las decisiones desde la

globalizaci�n, aunque vengan de la mano de la protecci�n del medio, no pueden ser

nunca sustitutas de las decisiones de la ciudadan�a. De la educaci�n de todas las capas

sociales y del lugar de vigilante y protagonista del entorno que tiene todo ser humano.

LA HERRAMIENTA COMUNICATIVA Y EDUCATIVA.-

El comunicar y educar ser� una pr�ctica efectiva si �sta se adecua al objeto a

tratar. Ya hemos apuntado algunas caracter�sticas del objeto agua. Vamos a indagar en

el m�todo.

2 Sanpedro, Jos� Luis. El desarrollo, dimensi�n patol�gica de la cultura industrial. DESARROLLO. Revista de la Sociedad Internacional para el desarrollo. 1982:1


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El poder de los medios de comunicaci�n de masas para influir en la opini�n

p�blica se suele magnificar. Esto se debe tanto al deseo de los medios para hacerse

imprescindibles, como a la necesidad que tiene el modelo actual de sociedad de llegar al

mayor n�mero de personas. Sectores como la econom�a y la pol�tica llevan desde

principios del siglo XX utiliz�ndolos con la esperanza de influir decisivamente en la

conducta bien del voto o del consumo. Esta capacidad de los medios ven�a avalada por

los m�todos propagand�sticos y su formato, mensaje reiterativo con exposici�n de

verdad aparente, sin posibilidad de ser contrastado o verificado. En definitiva, el poder

de seducci�n. La seducci�n es una forma de convencimiento y de �ste se supone la

determinaci�n a la conducta apuntada.

La divulgaci�n en los grandes medios pronto demostr� que cuando se realiza en

competencia, o cuando existe una oferta variada no se garantiza la conducta esperada o

es menos efectivo el mensaje. El estudio de los p�blicos demostr� que adem�s de ser

variado, por intereses y cultura, ten�a interacciones en la vida cotidiana con grupos

pr�ximos, familia, amigos y otras instancias o grupos capaces de influir en cada uno de

los individuos. La persona interact�a con el mensaje para incorporarlo o rechazarlo, no

puede ser enteramente pasivo. En el mejor de los casos, a�n siendo el mensaje coherente

con sus principios e intereses, el individuo necesita pensar para reelaborar sus

convicciones y reforzarlas.

Pronto se vio la necesidad de invertir en la diferenciaci�n del mensaje, su

formato, su efectividad, en definitiva se abri� una carrera a�n imparable por convencer

a la audiencia y fidelizarla. De manera que en la actualidad los productos se publicitan,

las personas, las agrupaciones y cualquier idea o cosa, previa transformaci�n adecuada.

En lo que se ha convenido llamar imagen. Hasta en t�rminos coloquiales asumimos que

socialmente creamos una imagen propia, la idea que los otros tendr�n de nosotros,

independientemente de la verdad existente en nuestro foro interno. La imagen ha venido

a suplir a la antigua fama.

Las expectativas de influencia y de amplia difusi�n, a trav�s de los medios de

masas (mass media) tambi�n se extendieron al �mbito social. Se confi� en la


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escolarizaci�n a trav�s de la radio, (la educaci�n a distancia). Y se reclam� pronto las

funciones sociales de los medios. Con este sentido se quer�a conseguir de los medios

una funci�n social. Estos, deb�an servir no s�lo a los intereses pol�ticos y comerciales.

Deber�an generar comunicaci�n social. �reas tan importantes como la salud y la

educaci�n se incorporar�an al mensaje institucional. El car�cter de utilidad p�blica

parece evidente y se refuerza cada vez m�s.

Pero comunicar en su sentido com�nmente esperado es m�s que informar. En la

vida cotidiana cuando nos enojamos con alguien solemos retirarle el saludo para

impedir la primera aproximaci�n comunicativa. Mantener la distancia social, a�os

atr�s, se realizaba a trav�s del usted, y de la iniciativa en la conversaci�n. Todav�a hoy

es protocolario o de buena educaci�n, ante persona de mayor rango o clara posici�n de

mando, esperar a que sea ella qui�n inicie la conversaci�n. El conversar implica una

aproximaci�n y una puesta en com�n, un llegar a intercambiar ideas y a consensuar. Un

buen conversador generar� un ambiente en el que nadie se siente inc�modo, aun

existiendo una desigualdad social, el conversar con el superior genera una proximidad y

un sentimiento de aceptaci�n, de elevaci�n del inferior. Si nos sentimos bien despu�s de

comunicarnos con una persona as�, solemos decir que era sencillo, llano, abordable y

nuestra impresi�n es de haber sido bien tratado. Por el contrario, si una conversaci�n

entre diferentes nos hace sentir m�s la diferencia diremos que esa persona es estirada,

altanera, antip�tica o soberbia.

Por tanto, la vida cotidiana ya nos muestra que comunicar es intercambio de

ideas y gratificaci�n emocional. Nuestros sentimientos est�n presentes desde el primer

momento, bien por nuestra condici�n previa, conoc�amos a la persona, o bien por la

puesta en escena. Solemos aproximarnos con una idea previa del otro y/o formarla y

rectificarla en el transcurso del intercambio de palabras. Cuando una comunicaci�n es

satisfactoria sentimos que tenemos cosas en com�n, que aquel a qui�n cre�amos

desconocido no lo es tanto, al tiempo se suele tener la sensaci�n de que somos o�dos,

que nuestros criterios son valorados, estimados. Nos vemos en poco tiempo riendo por

las mismas cosas o diciendo, �vaya que raz�n tiene, no se me hab�a ocurrido! Cuando

una conversaci�n nos aburre suele ser porque no nos hace vibrar, no nos estimula las


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emociones, decimos de esa persona: no me dice nada, para significar que es neutra y por

tanto nada gratificante. Nos enfada haber estado hablando sin sacar ning�n provecho,

sin incrementar nuestros conocimientos, por eso es corriente encontrarse con un

conocido que se dirige a nosotros con la expresi�n: �Qu� te cuentas?

La puesta en com�n de ideas creemos que lleva necesariamente al consenso. Por

eso, se suele identificar comunicaci�n con di�logo y con negociaci�n. Tambi�n se

identifica di�logo con racionalidad, porque no creemos que sea posible verbalizar ideas

no racionales, es m�s pensamos que al verbalizarlas, el propio proceso de discusi�n o

di�logo va a poner las ideas en orden y va a triunfar la racionalidad, la verdad que nos

convencer� a los implicados. Y esto es cierto en gran parte, de hecho la comunicaci�n

bien llevada ha resultado ser un m�todo terap�utico, en el campo de la psicolog�a y en el

de la psicolog�a social.

Educar y comunicar pueden tener sentidos pr�ximos. Ambos requieren de la

transmisi�n de conocimientos a trav�s del lenguaje y ambos llevan impl�cito una cierta

modificaci�n de los implicados. En ambos procesos podemos decir que se dan grados

de comunicaci�n y grados de aprendizaje. Educar no es s�lo transmitir conocimientos a

un auditorio, para que la educaci�n cumpla su cometido tiene que darse una adaptaci�n

del que educa a su audiencia y un deseo de incorporar esos conocimientos por parte de

los que aprenden. De hecho la educaci�n como proceso es una forma de comunicaci�n.

El objetivo de �sta va a verse interferido por las partes implicadas y por la puesta en

escena. Por eso se habla del buen pedagogo y de la mayor o menor motivaci�n del que

aprende. Ambas partes acuden al proceso con conocimientos previos y con intereses o

posiciones sociales.

En el caso que nos ocupa, el agua tema a conocer y tema a debatir, no es un

objeto de ciencia neutro. Tampoco es un objeto de laboratorio, es un objeto social, todos

lo manipulamos y todos estamos en su uso implicados. Ahora bien, aunque a todos nos

puede concernir, no a todos con la misma responsabilidad y de la misma manera.


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COMPARTIR Y DEBATIR LOS CRITERIOS A CERCA DEL AGUA.-

Los criterios educativos no pueden llevar incorporados intereses de los

implicados. Los intereses particulares forman parte de la posici�n del individuo y

pueden entrar en colisi�n con los nuevos criterios a compartir. Para que se realice un

cambio en las personas interesadas en incorporar argumentos medioambientales tiene

que darse las siguientes condiciones:

Tienen que verlo �til para sus vidas

Tienen que verlo necesario para su entorno

Tienen que verlo factible

El �xito de la educaci�n en nuevos valores va a depender del grado de

implicaci�n y de compromiso en el tiempo. Por tanto, talleres, grupos de discusi�n y

seminarios con debate van a ser las t�cnicas m�s efectivas.

El moderador, ha de establecer previamente los temas a introducir y tener

previstos los posibles escollos. Esto se planifica previo sondeo de las caracter�sticas

sociales de los participantes. Los debates han de ser recogidos en puntos comunes,

puntos de consenso. Y es conveniente establecer un nuevo encuentro en el que, previo

compromiso de tarea se recoja los inconvenientes con los que se han encontrado los

participantes.

En conclusi�n, para comunicar y cambiar las actitudes ambientalmente

incorrectas tiene que haber un control de resultados. Para lo cual es indispensable estar

abierto al proceso mismo. Esto es, m�s importante que atiborrar a los participantes con

informaci�n y datos, es dejar la puerta abierta para las aportaciones de los mismos.

Prepararse para recoger el proceso interactivo. Sin la participaci�n en una discusi�n

racional, estaremos crey�ndonos lo que previamente cre�amos y no habremos efectuado

ning�n cambio en los dem�s.


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M�s importante que informar es comunicar y conseguir el cambio de actitudes.

Esta debe ser nuestra finalidad en la nueva conciencia ambiental del agua.

En ese mismo sentido expondremos brevemente el resultado de las

investigaciones realizadas en la pol�tica p�blica del agua en los �ltimos diez a quince

a�os, analizaremos el cambio de actitudes en los procesos pol�ticos y observaremos

como las estructuras mediatizadas por la acci�n comunicativa y participativa de los

actores ha propiciado la modificaci�n de las estructuras que parecen delimitar toda

acci�n social.

LOS CAMBIOS DE ACTITUD EN LOS PROCESOS POL�TICOS.

Las concepciones que enfrentan las ideas (de riqueza, de poder, de progreso, de paz, etc…) a la naturaleza (el agua, los bosques, el aire, los mares), son, sin embargo,parte de un mismo equilibrio pero restablecer el equilibrio, roto por las ideas m�ticas como el progreso ascendente e indefinido, obliga a descargarnos de las ideas incorrectas, principalmente de la idea que nos hace creer que el hombre puede ejercer su dominio sobre la naturaleza por la fuerza de sus “fuerzas productivas”, entendida �sta como la fuerza que se deriva del perfeccionamiento tecnol�gico al servicio de un fin pragm�tico, ciego, enfrentado a la profundizaci�n al respeto y al conocimiento de sus leyes.

Los ciudadanos en general y los investigadores sociales en particular perciben que la pol�tica p�blica del agua enfrenta un grave problema de estabilidad. La complejidad de actores y factores que intervienen en dicha pol�tica presenta a la pol�tica del agua como un tema, siempre sensible, muy cercano al debate y al conflicto.

La incertidumbre se cierne sobre varios componentes de la pol�tica del agua. Incertidumbre respecto del futuro del recurso, incertidumbre respecto de los m�todos y pr�cticas a utilizar para optimizar su uso y calidad, incertidumbre sobre su conflictividad y efectos en otras pol�ticas de gesti�n (recursos forestales o medio ambientales en general) y econ�micas (agricultura, crecimiento poblacional, crecimiento urban�stico, servicios, etc…).


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Se trata, en definitiva, de la percepci�n del cambio, un cambio que, inicialmente, es la diferencia entre el presente y el porvenir. Asimismo, la pol�tica del agua en Espa�a tambi�n ha representado un hecho social ineludible y, en ese sentido, tambi�n se perciben cambios. Su influencia sobre la opini�n p�blica es muy importante, tanto por la conservaci�n de los logros sociales alcanzados, (la utilizaci�n de grandes infraestructuras hidr�ulicas, abastecimiento general de la poblaci�n y costes bajos) como por los riesgos sociales y pol�ticos que conllevar�a su modificaci�n o p�rdida (movilizaci�n social, crisis de sectores econ�micos estrat�gicos, complejidad administrativa y jurisdiccional, etc…).

Por consiguiente, se percibe tambi�n un cambio cultural, un cambio entre c�mo se hacen las cosas y c�mo se deben hacer

Partiendo que se ha producido un cambio en la pol�tica p�blica del agua por un cambio en el sistema de valores de los actores, un verdadero cambio de paradigmavaloraremos los aspectos cognitivos como principales factores del cambio.

Admito que la realidad cambia de forma independiente a quien la piensa pero la acci�n reflexiva, es la primera y m�s importante herramienta de cambio de esa realidad estructurada. La propia estructura se sostiene sobre una determinada concepci�n de c�mo se debe organizar la realidad social, existe de forma independiente de los actores y al mismo tiempo es creaci�n de los mismos. Ese elemento dial�ctico es esencial para entender la reflexi�n que se propone y que podr�amos formular a trav�s de la siguiente pregunta.

�Son las normas, la estructura de valores y principios, las que determinan nuestra conducta social o son los procesos cognitivos, de intereses y de decisi�n los que determinan la estructura y sus normas? Desde la perspectiva de la teor�a de la “estructuraci�n” los cambios en la cultura de una sociedad y la forma en que se desenvuelven las interacciones sociales en el espacio-tiempo est�n condicionados y a la vez condicionan transformaciones en las estructuras impl�citas a nivel del sistema social. Esta relaci�n recurrente puede ser estudiada en las pr�cticas sociales diarias de individuos e instituciones. As�, en el marco de un an�lisis institucional la dualidad entre estructura y agencia refleja los cambios institucionales, tanto los efectos previstos como los no previstos a lo largo del tiempo. En el caso del an�lisis de conducta estrat�gica, la dial�ctica “estructura-agencia” se manifiesta en la acci�n fundada en el conocimiento


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que emprenden individuos y actores colectivos para avanzar en la realizaci�n de sus intereses.

La interacci�n social, en el plano normativo, tiene como fin la resoluci�n de los principios rectores en la distribuci�n de los recursos (sean pol�ticos, naturales, econ�micos, informativos, asociativos, etc…).

El modelo utilizado para analizar el cambio de paradigma en la pol�tica del agua en Espa�a, es un instrumento de observaci�n que detecta sensiblemente los sistemas de valores que hacen posible sus estructuras. Las creencias, los valores, los principios, las convicciones, etc.., act�an a trav�s de actores reflexivos que sopesan argumentos, valores e intereses, y sobre los cuales se dise�an estrategias para cambiar las pol�ticas.

De ese modo los par�metros estables, que son el conjunto de factores que parecen m�s inamovibles en torno a la pol�tica del agua, elementos est�ticos y los sucesos externos, que representan a los factores de cambio , con respecto a los actores, un conjunto de valores y creencias dominantes. En frente, el sistema de principios, valores, creencias e intereses que manejan los actores en coaliciones, procurando nuevas orientaciones a dichas estructuras y, por tanto, representan valores y creencias emergentes de un nuevo paradigma.

�Qu� es un sistema de creencias?.

Este t�rmino “sistema de creencias”, procede directamente de la traducci�n del ingl�s “belief system” pero su traducci�n literal arrastra un contenido que va m�s all� de lo que en castellano podr�a significar un sistema de valores filos�ficos o morales. El t�rmino sistema de creencias hace referencia a cualquier forma de expresi�n cuyo contenido sea el deseo, la voluntad o la convicci�n, t�rmino �ste �ltimo m�s acorde con el verdadero sentido que tiene para nosotros el uso de dicha expresi�n anglosajona. Abarca por tanto, desde valores y principios m�s elevados a manifestaciones de posturas, pareceres o valoraciones en torno a una determinada pol�tica p�blica.

Pero la raz�n por la que forman un sistema es que debemos distinguir diferentes grados de operatividad en el discurso que fluye en la comunicaci�n. El primero y m�s abstracto, suele concentrar un nivel de principios y valores inamovibles para las distintas coaliciones, representan las grandes cuestiones que no se pueden negociar(principios, pronunciamientos ideol�gicos, elementos b�sicos de la concepci�n sobre la


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convivencia, etc…). El segundo, es el nivel discursivo de mayor fluidez e intercambio, enriquecido por la informaci�n y el conocimiento cient�fico, facilita la reflexi�n y es el que m�s facilidades ofrece al cambio de actitudes. El tercer nivel es el que corresponde con las medidas concretas de implementaci�n, las que proponen inversiones o infraestructuras, por ejemplo.

Otro de los conceptos b�sicos a tener en cuenta y que han tenido una trayectoria propia al ser traducidos del ingl�s es el t�rmino “Coaliciones Promotoras” (Del ingl�s Advocacy Coalition Framework).

�Qu� son las coaliciones promotoras?

La expresi�n “Coaliciones promotoras” pretende recuperar de su original ingl�s el significado de emprendedor, m�s pr�ximo al sentido de emprendedor comercial, es decir, conjunto de actores que confluyen en apoyar a un proyecto determinado. En dicho proyecto la fe y la convicci�n de los objetivos a alcanzar son el n�cleo de uni�n de todos los intervinientes. Pero es necesario matizar algunas cuestiones. La primera es que “coaliciones” no se refiere exclusivamente a coaliciones de partidos, que tambi�n forman parte de ellas, sino a todo aquel grupo, o individuo identificado con las convicciones principales. La segunda es que la pertenencia a dichas coaliciones no obedece a ning�n pacto disciplinario sino que fluct�a en funci�n de los distintos grados de cohesi�n del sistema de convicciones.

EL MODELO DE AN�LISIS DE LA POL�TICA P�BLICA DEL AGUA

El marco de las coaliciones promotoras (Advocacy Coalition Framework, A.C.F.) desarrollado por P. Sabatier y Jenkins, entre 1988 y 1998, re�ne las propiedades necesarias para servir a dicho enfoque y extraer, a su vez, la informaci�n de la realidad que nos permite entender como act�an los subsistemas (actores, pol�ticas, coaliciones, etc.).


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Apoy�ndonos en dicho modelo se procedi� a un an�lisis3 de los factores externos de la pol�tica del agua, teniendo en cuenta los que presionan, de fuera a dentro, (movimiento centr�peto): Los atributos b�sicos del problema, la distribuci�n natural del recurso, los valores socioculturales fundamentales y la estructura social y estructura constitucional b�sica. En segundo lugar, se analizan los factores de dentro a fuera (movimiento centr�fugo): Los cambios en las condiciones socioecon�micas, los cambios en la opini�n p�blica, los cambios en la coalici�n gobernante del sistema y las decisiones o impactos de pol�ticas de otros subsistemas.

Luego, los internos, los subsistemas de actores y de creencias. Finalmente y una vez identificados los factores y sus din�micas principales se pueden observar los cambios producidos por el aprendizaje de las coaliciones.

EL ESTADO DE LA CUESTI�N

Para conocer el estado de la cuesti�n y siguiendo los factores que el modelo de Sabatier y Jenkins nos se�alan, la investigaci�n procedi� al estudio de los atributos b�sicos del problema. Fundamentalmente los elementos, que en el Libro Blanco del Agua (encargado en 1998 por el Consejo Nacional del Agua, a varios cient�ficos y expertos en la problem�tica del agua y principal documento cient�fico para el debate), circunscribe la problem�tica del agua a un conjunto de factores: 1) La ordenaci�n del territorio y el desarrollo regional. 2) Condiciones socioecon�micas que permiten prever la demanda del sistema h�drico y 3) Marco Institucional de la Administraci�n del Agua en Espa�a.

Este conjunto de factores incluyeron el enfoque medio ambientalista de la Agencia Medio Ambiental Europea que insiste en la necesidad de regular la acci�n humana sobre el medio ambiente y sus consecuencias para la sostenibilidad del desarrollo humano y medio ambiental a la vez.

Otro de los factores a estudiar ha sido conocer la distribuci�n natural del recurso. En este caso, se opt� por un an�lisis de la informaci�n existente sobre el recurso natural,

3 De Cisneros B., JC: “La evoluci�n de la pol�tica del agua en Espa�a en la d�cada de los noventa. An�lisis del debate parlamentario, cambio de valores, correlaci�n de fuerzas y nuevos actores de la pol�tica del agua a trav�s del marco de las coaliciones promotoras”. Tesis doctoral. 2007


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apoyado en los trabajos realizados para el Libro Blanco del Agua y otras fuentes de informaci�n, como el Instituto Nacional de Consumo.

El an�lisis de la concepci�n pol�tica del agua fue analizado a trav�s de los debates parlamentarios acaecidos desde 1993 hasta 2001. Se trata un discurso fundamentalmente centrado en la calidad y la cantidad de agua, siendo los procesos de depuraci�n los que m�s afectan a las intervenciones. Lo que explica que el concepto de demanda tenga ese aparente reparto desigual. Entendida por el PP y la derecha4

Nacionalista, como un concepto econ�mico que cubre la funci�n pr�ctica de responder a las demandas. Mientras que para IU, la izquierda Nacionalista y el PSOE responde a la identificaci�n del modelo de gesti�n, con un valor eco sist�mico y medio ambientalista. De este modo, la percepci�n del agua como recurso ilimitado es interpretado en dos perspectivas distintas, seg�n los criterios cuantitativos y cualitativos que se prioricen. Manifest�ndose dos posicionamientos que reflejan con bastante claridad dos aspectos del problema del agua. Uno, el que interpreta los datos objetivos como datos directamente relacionados con la funci�n planificadora, y otro, el que se relaciona con la funci�n de instrumento de gesti�n del territorio y fuente de riqueza econ�mica. El primero obedece a una concepci�n conservadora respecto del recurso y progresista respecto a los nuevos procedimientos y medios t�cnicos (depuraci�n, fabricaci�n de agua o desalaci�n). El segundo conservador en los procedimientos y medios t�cnicos pero progresista respecto al recurso, al menos, en el sentido de aumentar el recurso para facilitar el reparto “generoso” del mismo.

Otro de los par�metros estables para la pol�tica del agua son el conjunto de valores socioculturales, as� como la estructura social.

Las investigaciones realizadas en el campo de la psicolog�a social, especialmente aquellas que inclu�an o trataban el problema de la valoraci�n de la problem�tica del agua y sobre percepci�n social de los valores (Corraliza, 2000) se implementa con el apoyo de la informaci�n disponible a nivel europeo sobre la percepci�n del compromiso de los ciudadanos con la acci�n medioambiental, como los informes de la Agencia Europea de Medio ambiente. De ese modo se pueden realizar inferencias que ajusten los

4 La simplificaci�n de las fuerzas pol�ticas en torno al posicionamiento en t�rminos de clase, no presuponen un cambio del sistema econ�mico y no se apoyan en la acci�n revolucionaria, son consideradas fuerzas de derecha, y su viceversa como izquierda nacionalista, dicha denominaci�n se ha manejado bajo un criterio meramente operativo y no ideol�gico.


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datos disponibles a la percepci�n de los l�mites a la acci�n, como grado de asimilaci�n cognitiva o nivel de implicaci�n en acciones de protecci�n medio ambiental.

Sin embargo, explorar el conjunto de valores, s�lo desde el �ngulo de los m�todos deductivos, que analizan desde lo general a lo particular, como es el tipo de investigaciones que se apoyan en t�cnicas de encuestas o cuestionarios, no pod�a ser la �nica representaci�n posible de los valores, sobre todo por las carencias de los aspectos sustantivos de dichos valores. Para poder profundizar en aspectos sustantivos es necesario analizar los discursos y las ideas vertidas en otros foros, como los Congresos sobre gesti�n del Agua, ponencias y comunicaciones en los Congresos Ib�ricos de Gesti�n del Agua, palestra de ideas y debates que partiendo de la Universidad y la participaci�n de funcionarios y expertos investigadores en la problem�tica del agua, que aportan la informaci�n sustantiva de las principales cr�ticas, tanto a la gesti�n, como culturales, cr�ticas a la cultura del agua. De modo que se enriqueciera el estudio desde distintos �ngulos, sobre la percepci�n social de la problem�tica del agua.

En ese sentido, podemos afirmar que se aprecia una sensibilidad media por parte de los ciudadanos, en su grado de implicaci�n en la defensa del medio ambiente y que dicho grado de sensibilizaci�n se encuentra en consonancia con el grado de difusi�n y conocimiento de las cr�ticas al modelo de gesti�n del agua, fundamentalmente desarrollado como ideas y manifiestos y vinculados a una cr�tica al modelo de desarrollo, basado en el dominio y sometimiento de la naturaleza a las necesidades del hombre. Contiene por tanto, los elementos de cr�tica a la concepci�n ilustrada y antropoc�ntrica de la relaci�n entre el hombre y la naturaleza. Tanto en c�rculos organizacionales activistas (ecologistas, medio ambientalistas) como acad�micos (Congresos, Conferencias cient�ficas).

SUBSISTEMA DE ACTORES

El estudio del subsistema de actores debe ser abordado desde dos �pticas generales:

Una, la que permit�a evaluar quienes son y que capacidad organizaci�n y v�nculo con la problem�tica del agua.


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Y dos, la del conocimiento de las posiciones respecto a un sistema de creencias o principios y qu� estrategias de intercambio hab�an seguido para alcanzar sus objetivos.

Los actores organizacionales.

Del an�lisis de los actores organizacionales, tanto los que se agrupan en forma de asociaciones privadas (ecologistas, fundaciones, prensa, grupos de presi�n), como los que participan en organizaciones p�blicas (Confederaciones hidrogr�ficas de diferentes �mbitos, Empresas estatales), no permitieron afirmar que los actores institucional-organizacionales, manejan los recursos administrativos para llevar a cabo sus objetivos, se mueven entre los l�mites de la concepci�n econ�mica de la pol�tica p�blica y de sus criterios gerenciales, actuando en ocasiones como intermediarios entre diferentes estrategias de gesti�n.

Subsistema de creencias.

La trayectoria de las instituciones, muestra una cr�tica al sistema tradicional en un intento por adaptar las estructuras cl�sicas hacia modelos m�s acordes con la estructura pol�tica territorial. Ambas estructuras se superponen. Algunas coaliciones promotoras suelen apoyar los cambios de tendencia y otras no. Los valores de eficiencia son compartidos siempre que no se cuestione el dominio p�blico del agua, por tanto unas coaliciones se apoyan en aumentar la participaci�n del capital en la gesti�n, como PP y derecha nacionalista y otras no como las afines al PSOE, IU e izquierda nacionalista,. Los valores de descentralizaci�n funcional busca la gesti�n desde instancias m�s cercanas al marco pol�tico de cada Comunidad Aut�noma, si eso supone abrir un espacio de negociaci�n permanente entre comunidades aut�nomas, como todo parece indicar, unas lo apoyar�n y otras no.

En relaci�n con los actores privados, podemos decir que las asociaciones ecologistas y medio ambientalistas pese a ser un movimiento activo la dispersi�n organizativa dificulta enormemente la difusi�n de unos valores y criterios homog�neos. Se puede apreciar tambi�n dos orientaciones fundamentales, la conservacionista y la reivindicativo ambientalista. Ambos enfoques afectan a la capacidad de movilizaci�n pero en cambio si permite acoger diferentes grados de compromiso con las actividades


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que desarrollan, principalmente en la labor de concienciaci�n y difusi�n de los valores y creencias ambientalistas.

En cuanto al posicionamiento de la prensa, expresa el cambio hacia los valores medio ambientales que caracterizar� el cambio de paradigma cultural que subyace en el conjunto de cambios discursivos en esta d�cada. Identific�ndose una corriente conservadora alineada con el PP principalmente, que va asimilando los argumentos medio ambientalistas en el transcurso del debate social del agua, y otro progresista que tambi�n se crece a lo largo de la discusi�n, representado principalmente por el PSOE.

Las organizaciones profesionales agrarias espa�olas tienen criterios diversos y en ocasiones divergentes, con lo que no es posible hablar de una postura unitaria �del campo espa�ol� respecto a la pol�tica hidr�ulica. Y entre las empresas de construcci�n una ligera reducci�n del volumen de actividad, no parece despertar temor en el sector.

Finalmente, los partidos pol�ticos. El cl�sico alineamiento de izquierda/derecha evoluciona hacia una mayor presencia pol�tica de los partidos nacionalistas, especialmente en la lucha por el poder en los territorios donde el equilibrio de fuerzas puede variar si se producen alineamientos con las fuerzas pol�ticas nacionalistas o regionalistas, ese es el caso de Catalu�a y Arag�n. Tambi�n en ese sentido, podemos observar que el posicionamiento de mayor�a absoluta que obtiene el PP, provoca un coste alt�simo a CiU, ya que pasa de –aliado privilegiado- en 1996, a una posici�n que se ensombrece con el crecimiento pol�tico del PP. (2000).

En el caso de la pol�tica del agua, puede observarse la importancia del discurso pol�tico de la Chunta Aragonesista, que tiene una importancia relativa en la C.A. de Arag�n, discurso que ser� asumido en su mayor parte por el PSOE, generando importante peso de oposici�n a la pol�tica estrat�gica del agua del PP.

EL APRENDIZAJE

Un an�lisis del subsistema de la pol�tica del agua nos viene a revelar que las distintas coaliciones formadas en torno a determinadas estrategias, han alcanzado distintos grados de �xito, como lo refleja el cambio pol�tico en los distintos niveles de la Administraci�n, central y territorial, y los impactos que se han producido sobre los estatutos de autonom�a. Por ejemplo, tras el cambio de gobierno en 2004, una de las


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primeras medidas fue retirar el trasvase del Ebro del Plan Hidrol�gico Nacional, o la revisi�n que hace el Estatuto de Autonom�a de Catalu�a de los temas de pol�tica de aguas, as� como los cambios introducidos en el Estatuto de Autonom�a del Pa�s Valenciano, con los consiguientes efectos sobre la revisi�n que plantea el gobierno de Arag�n, sobre el mismo tema.

Para ello, el sistema de creencias se expresa en dos niveles. Uno, un cuerpo duro, formado por los principios de solidaridad territorial, frente a solidaridad social; participaci�n frente a consulta; privado frente a p�blico; y otro, el cuerpo pol�tico, cristalizado en torno a dos grandes modelos de gesti�n, el modelo de la oferta y el modelo de la demanda.

Polarizaci�n de los partidos en torno al modelo de gesti�n.

Mediante el an�lisis del discurso de las diferentes fuerzas pol�ticas y los temasm�s relevantes del debate parlamentario del agua, se ha podido comprobar que tales posiciones fluct�an de un lado a otro del espectro pol�tico. Sin embargo, si tenemos en cuenta la confianza en el uso de determinadas tecnolog�as y el grado de centralidad o descentralidad asociado a las mismas, se puede ver la polarizaci�n de los partidos pol�ticos en un plano discursivo menos ideol�gico. En ese sentido, los partidos se alinean entre los que son partidarios de la gesti�n centralizada y el uso de procedimientos t�cnicos tradicionales (Embalses, presas, trasvases, principalmente) y los que se posicionan a favor de nuevas tecnolog�as y sistemas de gesti�n descentralizados. El Partido popular, tiende a un discurso que se apoya en el uso de las t�cnicas e infraestructuras existentes y, adem�s, desde un modelo de gesti�n p�blico centralizado. El PSOE, tiende a aceptar nuevas tecnolog�as de fabricaci�n del agua pero se apoya en una gesti�n �nter territorial y central principalmente. La derecha nacionalista, tiende a no cuestionar las infraestructuras existentes, haciendo hincapi� en la gesti�n descentralizada por parte de las administraciones auton�micas. Finalmente, la izquierda al PSOE, IU y la izquierda nacionalista, tienden a sostener un discurso favorecedor al uso de nuevas tecnolog�as y a una descentralizaci�n administrativa de la gesti�n del agua.


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NUEVAS ESTRATEGIAS

Otro de los elementos estudiados son los sistemas de estrategias llevadas a cabo por las respectivas coaliciones, especialmente si el modelo de gesti�n que se promueve se apoya en la gesti�n centralizada del recurso, gesti�n verticalista (El gobierno decide o�das las demandas de las comunidades aut�nomas) o en la corresponsabilidad de las administraciones territoriales, gesti�n horizontal (las comunidades entre si). Para ello, hemos observado el sistema de pactos en distintos contextos de gobierno, y c�mo se ha generado una producci�n normativa del agua para distintos niveles de las administraciones, sus tem�ticas centrales y sus niveles de implicaci�n jer�rquica o administrativa.

A partir de ese an�lisis hemos podido observar que el modelo que favorece el control de la pol�tica del agua desde la gesti�n de la oferta, como fue el modelo de Plan Hidrol�gico, presentado por el P.P. y aprobado en el 2001, tiende a depender de los apoyos pol�ticos a nivel de Estado, mientras que la puesta en marcha de un modelo que favorece la gesti�n de la demanda, tiende a potenciar la capacidad de lasadministraciones territoriales.

IMPACTOS EN LA POL�TICA

En ese sentido podemos afirmar que las coaliciones en torno a la pol�tica del agua en Espa�a han tenido dos grandes orientaciones. Una, la que predomina en el per�odo que va desde 1993 hasta 2001 donde las coaliciones llegan a acuerdos pol�ticos previos para que sean modificados aspectos secundarios del sistema de valores, eludiendo la discusi�n ideol�gica, como lo demuestra el posicionamiento pol�tico de los gobiernos auton�micos del PSOE ante la oferta del Plan Hidrol�gico que propone el PP. El otro per�odo, el que va del 2001 hasta la actualidad, se inicia con los primeros impactos acaecidos en el cambio del gobierno de Arag�n, no como una relaci�n causal, sino como un acontecimiento que se desarrolla paralelamente a un nuevo discurso inspirado por principios medio ambientalistas que a�na a varios actores en torno a la creencia de que se abre una oportunidad para modificar la orientaci�n de la pol�tica del agua hacia una “Nueva Cultura del Agua”. Un verdadero nuevo paradigma a la hora de entender la gesti�n del recurso. Continuando con la revisi�n de algunos estatutos de


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autonom�a, donde la pol�tica del agua adquiere una significaci�n muy orientada pol�ticamente (C. Valenciana, G. Catalu�a, etc…).

Recapitulando; podemos afirmar que el cambio de Paradigma en la gesti�n del agua se viene produciendo en tres grandes grupos de factores: 1� En el comportamiento de las coaliciones. 2� En el cambio de la pol�tica. 3� en el aprendizaje de las coaliciones.

CONCLUSIONES I

Respecto de el comportamiento de las coaliciones concluiremos que su principal n�cleo de creencias, formado por grandes principios y referencias a concepciones generales sobre la convivencia; “solidaridad �nter territorial”, “garant�as constitucionales”, “el inter�s general”, “la solidaridad social”, “La sostenibilidad” o “el Dominio P�blico del Agua”, mantienen fuertemente cohesionadas a las coaliciones pero les dificulta extraordinariamente su capacidad de negociaci�n, pudi�ndose constatar dos grandes alineamientos. Uno, formado por los que se alinean en torno a la salvaguarda de los principios de la solidaridad �nter territorial y el inter�s general a trav�s de la acci�n directiva del gobierno del Estado, frente a otra que agrupa a los que se acantonan en la necesidad de garantizar la sostenibilidad medio ambiental y la solidaridad social desde la acci�n pol�tica descentralizada en el marco global de la garant�a del Dominio P�blico del agua.

Tambi�n y en relaci�n con el comportamiento de las coaliciones, �stas tienden a buscar compromisos pol�ticos, antes que acuerdos sobre cuestiones puntuales de las pol�ticas. En ese sentido, las coaliciones buscan, prioritariamente, que los acuerdos sobre aspectos de implementaci�n vayan precedidos por logros a nivel de compromisos en el plano de votaciones en determinadas instituciones o en la formalizaci�n de gobiernos, como por ejemplo lo represent� el apoyo dado por las Comunidades gobernadas por el partidos socialista al Plan Hidrol�gico Nacional del PP en el Consejo Nacional del Agua, o los apoyos recibidos, desde la izquierda nacionalista e IU al cambio dado por el Partido Aragonesista, apoyando al PSOE para gobernar en la Comunidad de Arag�n.

Por �ltimo y dentro del an�lisis de comportamiento de las coaliciones, observamos que, antes de mostrar debilidad en el n�cleo central del sistema de


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principios y valores fundamentales de la coalici�n, se tiende a centrar la discusi�n sobre aspectos secundarios de los sistemas de creencias. Como, significativamente, muestra que la discusi�n sobre grandes temas de principios apenas acapara el 5% del debate parlamentario, caracterizado por otras cuestiones como por ejemplo las relacionadas con la gesti�n, organizaci�n y financiaci�n de infraestructuras.

CONCLUSIONES II

Si analizamos los cambios en la pol�tica del agua, podemos afirmar que, la composici�n de una coalici�n es m�s f�cilmente revisable que las l�neas que marcan la acci�n del gobierno en un determinado �mbito jurisdiccional. Esto es, pese a que las coaliciones son formaciones cuyos miembros proceden de diversos or�genes y contribuyen a crear y difundir un sistema de valores, a la hora de construir o implementar un programa de gobierno, es m�s fr�gil la estructura de la coalici�n que la definici�n de objetivos en la l�nea de actuaci�n del gobierno. En ese sentido hemosconstatado que pese a que las comunidades gobernadas por los socialistas hab�an apoyado el Plan Hidrol�gico Nacional, de dicho compromiso pol�tico se retiraron cuando el PSOE, desde el gobierno central, dise�a una nueva l�nea de actuaci�n, respecto del Plan Hidrol�gico Nacional, contraria a la mantenida por el PP.

Adem�s, cambios en los aspectos socioecon�micos o en la estructura de un gobierno pueden hacer que cambie el n�cleo principal de la pol�tica. En esa direcci�n hemos visto que el cambio en la correlaci�n de fuerzas de la Comunidad de Arag�n fortaleci� la acci�n de la oposici�n al Trasvase del Ebro y redund� en la revisi�n de parte del Plan Hidrol�gico Nacional en ese punto, al poner en crisis la financiaci�n que se esperaba obtener desde la Uni�n Europea. Pero tambi�n hemos observado que el mismo cambio en la composici�n del gobierno central provoc� un giro completamente distinto al dise�o del Plan Hidrol�gico del gobierno anterior, cuando entra a gobernar el PSOE en el 2004.

CONCLUSIONES III

Finalmente y para acabar estos tres grupos de conclusiones dir� que, en relaci�n a si ha habido o no aprendizaje por las distintas coaliciones, sostengo que tal


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aprendizaje se puede observar en dos indicadores: Uno en que la mayor densidad del debate parlamentario se ha producido sobre aspectos t�cnicos y econ�micos y dos, que la progresiva implantaci�n de argumentos medio ambientalmente definidos se fueron incrementando, tanto en la prensa alineada en torno a la coalici�n de orientaci�n conservadora, como por ejemplo “ABC” pr�xima al PP, como “El Pa�s”, pr�ximo al PSOE.

En definitiva, el cambio en el sistema de creencias ha sido uno de los factores determinantes en el cambio de la pol�tica del agua en Espa�a y dicho cambio ha emplazado, a las futuras pol�ticas del agua, a aceptar los valores de descentralidad y sostenibilidad como parte de los par�metros estructurales de la pol�tica del agua

Se ha abierto una etapa de transici�n en el modelo de gesti�n del agua, introduciendo refuerzos a los valores medio ambientalistas (sostenibilidad, descentralizaci�n, principalmente) donde jugar�n un papel decisivo los nuevos actores(organizaciones profesionales, ONGs, sindicatos, ciudadanos en general) y los nuevos escenarios participativos a los que dicho modelo tiende, dentro de los marcos normativos que la ampliaci�n competencial, que en esta materia, introducen los nuevos estatutos de autonom�a, por lo que no supondr� una sustituci�n dr�stica del modelo existente, sino una introducci�n progresiva y desigual.

El sistema de valores constituye en esencia un proceso reflexivo que involucra a todos, a una mayor calidad de la participaci�n y a una mayor corresponsabilidad ciudadana. Es, por tanto, el mecanismo de hacer cosas diferentes o las mismas cosas de maneras distintas.

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