Colombia Internacional No. 51

LA ASISTENCIA EUROPEA A COLOMBIA: ¿UNA CONTRIBUCIÓN VIRTUAL A UN PLAN VIRTUAL DE PAZ?*

Joaquín Roy'

Este artículo presenta un detallado análisis de la actual asistencia europea a Colom-bia, indicando las diferencias entre las percepciones europeas y estadounidenses sobre las causas de la problemática que acosa al país, diferencias reflejadas en sus respectivas visiones sobre el Plan Colombia. La perspectiva europea es ilustrada por medio de la presentación de las posiciones críticas adoptadas por algunas de sus entidades acerca del excesivo componente militar del plan, como la Comisión Europea, el Parlamento Europeo, España y otros estados miembros de la Unión Europea. El autor también contrasta las necesidades y problemas a los que para Europa debiera responder el plan de ayuda, las dificultades que encuentra en su adhesión al mismo y las bases filosóficas de la contribución europea.

PALABRAS CLAVE: Asistencia Europea/ Plan Colombia/ Comisión Europea/ Parlamento Europeo/ Procesos de paz.

This article presents a detailed analysis of current European assistance to Colombia, indicating the differences between European and American perceptions of the causes of the problems that plague the country as reflected in their respective views of Plan Colombia. The European perspective ¡s illustrated by presenting the critical positions taken by various entities regarding Plan Colombia's excessive military focus, including the European Com-mission, the European Parliament, Spain and other European states. The author examines the contrasting view that stresses a broader range of needs and problems in Colombia to which the European Union's aid should respond, the difficulties met in this approach, and the philosophic basis of the European contribution to Colombia.

KEY WORDS: European assistance / Plan Colombia / European Commission / European Parliament /Peace process.

* Ponencia presentada en la conferencia "Implementing Plan Colombia: Strategic and Operational Dimensions for the U.S. Müitary," organizada en Miami, Florida, entre el 31 de enero y el 2 de febrero de 2001, por el U.S. Army War College y el North-South Center de la Universidad de Miami. En versión reducida en inglés será publicada como documento de trabajo con el título "European Perceptions of Plan Colombia". Mi agradecimiento se extiende a Ambler H. Moss, director del Centro, y a Max Manwaring, profesor del U.S. Army War College, por su apoyo. Numerosos funcionarios de los gobiernos de Francia, Alemania y España, y varios miembros del personal de la Comisión Europea han contribuido con comentarios y documentación. Todos ellos han preferido permanecer anónimos y no pueden ser señalados como responsables del tono o contenido de los comentarios, que son de la exclusiva competencia del autor.

** Joaquín Roy. Catedrático de la Facultad de Estudios Internacionales de la Universidad de Miami. Sénior Research Associate, Centro Norte-Sur. Licenciado en Derecho por la Universidad de Barcelona y Doctor por la de Georgetown (Washington, D.C.).

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INTRODUCCIÓN: PALABRAS, CIFRAS Y HECHOS

El 30 de abril de 2001, Chris Patten, comisa-rio europeo de Relaciones Exteriores, con gran satisfacción anunció en Bruselas, ante un impresionante conjunto de donantes in-ternacionales, que la Unión Europea (UE) confirmaba la contribución de € 335 millo-nes (aproximadamente $304 millones) para el proceso de paz en Colombia (Patten, 2001a,b; ANCOL, 2001b,c). Simultáneamen-te, el presidente colombiano Andrés Pas-trana, recién llegado de Noruega y Alema-nia, declaraba en Bogotá que el famoso y con-trovertido Plan Colombia estaba financie-ramente cubierto (ANCOL, 2001c). En adi-ción a los $4.000 millones procedentes de fondos colombianos, la oferta europea com-pletaba la cifra de US$3.500.000 millones en fondos procedentes del exterior para redon-dear un total de US$7.500.000 millones desti-nados a transformar a Colombia, de ser percibida como una sociedad en desintegra-ción, y dominada por la guerrilla y el narcotráfico, en una sólida democracia y una robusta economía.

El impresionante ejemplo de unidad demostrado por veintisiete países y diez organizaciones internacionales convocados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en la capital de la UE era como un sueño de cooperación mundial convertido en realidad. Aunque en rigor la UE solamente contribuía con unos € $100 millones de su propio presupuesto, el financiamiento procede de todos los confines del mundo, como producto de un programa de maratón telefónica o televisiva. Un año antes, Estados Unidos había prometido US$1.300 millones, 250 de los cuales debían ser destinados a programas sociales e institucionales. España lideró la iniciativa europea con una oferta de US$100 millones, Japón donaría US$70

millones para proyectos de irrigación, la ONU comprometió US$131 millones de sus programas de protección de la infancia, el FMI y la banca internacional proporciona-rían otros US$1.000.000 millones, y US$300 millones fueron reservados por el Banco Mundial, el BID y la Comunidad Andina. Suiza donó US$15 millones. Incluso Portu-gal se comprometió a donar US$300.000. Con posterioridad, como respuesta a la presión internacional, la Casa Blanca prometió aportar US$800 millones adicionales desti-nados a la llamada Iniciativa Regional de los Andes (IRA) (United States. Department of State, 2001), con inmediato beneficio para Co-lombia. (Iragorri, 2001; El Espectador, 2001b; AFR 2001d; Santafé, 2001; Sotillo, 2001; Cañas, 2001).

Esta atmósfera repleta de entusiasmo es-taba al mismo tiempo oscurecida por negros nubarrones. Celebrando la festividad del 1 de mayo, las guerrillas de las Fuerzas Arma-das Revolucionarias de Colombia (FARC) enviaban un mensaje a través de Internet en el que prometían "no un minuto de silencio, sino toda una vida de combate" (FARC, 2001). Estados Unidos rechazó las demandas de organizaciones pacifistas para retrasar el su-ministro de ayuda militar (El Tiempo, 2001b). Los representantes del Parlamento Europeo (PE) confirmaron su percepción del Plan Colombia como un proyecto de guerra y no un programa de paz, en el cual la UE no debiera verse implicada (González, 2001). La letra menuda de las declaraciones oficiales también escondía incertidumbres y condi-cionamientos para la asistencia internacio-nal a Colombia.

Todavía bajo el impacto de las masacres ejecutadas por los paramilitares de extrema derecha y el colapso de las negociaciones entre el gobierno colombiano y el Ejército

La asistencia europea a Colombia: ¿Una contribución virtual a un plan virtual de paz? • 7

de Liberación Nacional (ELN), los funcio-narios de la UE exigían a Bogotá una políti-ca más firme y la necesidad de garantizar la seguridad del personal que debería poner en práctica los proyectos aprobados. Los fun-cionarios de la UE confidencialmente alu-dían a que las cifras oficiales correspondían en realidad a las partidas de proyectos ante-riores ya aprobados, que se reiteraban como respuesta a las peticiones colombianas des-tinadas a nuevos planes. Este contradictorio y ambivalente contexto tiene una larga y tor-tuosa historia, que puede ser rastreada al nacimiento del Plan Colombia y su desarro-llo más reciente.

Bajo el vencimiento del plazo estableci-do para el 31 de enero de 2001, el presidente Pastrana se debatía entre el dilema de nego-ciar con las FARC o desplegar al ejército por el territorio controlado por la guerrilla en vista de no haber conseguido beneficios por la desmilitarización de lo que se denominó la zona de "despeje" (Bastenier, 2000; El Tiem-po, 2001a; Forero, 2001). Simultáneamente, el gobierno colombiano acordaba los detalles de un nuevo despeje otorgado al ELN, bajo la presión de la mediación de la comunidad internacional. Al mismo tiempo, el Parla-mento Europeo (con una mayoría conserva-dora-democristiana) aprobó una resolución por 474 votos a favor y solamente uno en contra (con 33 abstenciones) oponiéndose al Plan Colombia. Este complejo proyecto es percibido en Europa como de inspiración estadounidense, con objetivos "militaristas" y de contra insurgencia, y con un fuerte po-tencial de propagación hacia otros países andinos (Esteruelas, 2001b; Nelson, 2001; Miranda, 2001).

Para equilibrar esta actitud negativa, con el fin de demostrar el apoyo europeo al pue-blo colombiano, una delegación de expertos

patrocinada por la Comisión Europea llega-ba a Colombia para evaluar los proyectos de asistencia social y económica que serían fi-nanciados por la UE y los estados miembros. Paralelamente, los embajadores de los 15 es-tados miembros de la UE acreditados en Bo-gotá enviaron un directo mensaje a todas las facciones en conflicto para que reasumieran las negociaciones encaminadas a una paz duradera (Arcieri, 2001). El anuncio del 30 de abril representó el cierre de un ciclo, pero quizás no sea el final de toda la historia de la crisis colombiana y su conexión europea.

Este confuso y contradictorio escenario revela que las perspectivas de una positiva implicación europea en aras de resolver al-gunos aspectos de la endémica confronta-ción colombiana no son nada claras. A pesar de las declaraciones optimistas de la UE y algunos estados, el deterioro de la situación durante el año 2000 contribuyó a que pro-gresivamente la visión sobre el país tomara un matiz muy pesimista. Esta valoración negativa también se aplicó a la evolución del conflicto interior y a la valoración sobre la posibilidad de que una contribución euro-pea a través de la adhesión al Plan Colombia (o un programa independiente) pudiera lo-grar la disminución de los daños causados y la consecución de una paz duradera.

Las percepciones de la UE y de los Esta-dos Unidos acerca de la problemática colom-biana y de sus causas están diametralmente separadas, sin que las reiteradas declaracio-nes del gobierno colombiano (Pizano, 2001; Pastrana, 2000,2001a,b; Colombia, 2000a,b) y los esfuerzos de los especialistas norteameri-canos (Marcella, 2001; Núñez, 2001) hayan conseguido cerrar la brecha de las percep-ciones negativas acerca de la limitada aten-ción a resolver los problemas institucionales, especialmente los que tienen que ver con los


aspectos judiciales (Nagle, 2001). Sigue pe-sando la impresión de que la generación del Plan Colombia tiene su origen en la recon-versión de un problema que durante años fue considerado como un conflicto entre go-bierno y guerrilla, en uno al que se le adhi-rió la dimensión del narcotráfico, redu-plicando ésta en una novedosa concepción de "narcoterrorismo". Por lo tanto, la lógica de la nueva estrategia fue la de arrebatar a la guerrilla su fuente económica y, de esa ma-nera, poder terminar con esta amenaza por métodos militares (Cepeda, 2001a, b; Albright, 1999).

Consolidar la cooperación transatlántica en la identificación de las prioridades aún es posible, para lograrlo se necesita una lar-ga actitud de negociación y comparación de criterios. Si bien al principio de 2000 el diag-nóstico podía ser más positivo, sobre la base de la buena disposición de los actores euro-peos, al término de ese año el panorama se había enrarecido. La ansiada implicación europea en Colombia parece oscilar entre dos extremos. Por un lado, existe una actitud optimista de Europa, dispuesta a suminis-trar el necesario apoyo político para la tarea de lograr una paz duradera mediante la con-tribución de cuantiosos fondos destinados para programas sociales y económicos. Por otro lado, voces confidenciales advierten que Europa no proporcionará ayuda efectiva, a no ser que los Estados Unidos reformen drásticamente la parte más polémica de su participación. Varios factores han contribui-do a este balance contradictorio.

EL PLAN COLOMBIA EN LA PERSPECTIVA EUROPEA

La negativa percepción del Plan en Europa se hizo evidente cuando en agosto de 2000 se

expusieron los detalles de la participación de los Estados Unidos en el mismo, con mo-tivo de la visita del presidente Clinton a Cartagena de Indias. Posteriormente, la desproporción que surge de un análisis com-parativo de los esfuerzos de la lucha contra el tráfico de drogas frente a la ausencia de atención suficiente a los asuntos sociales e institucionales ha incrementado la actitud crítica de los observadores europeos ante lo que hasta el momento era de exclusivo do-minio de los gobiernos y especialistas.

Irónicamente, la política exterior de los Estados Unidos es el factor que frecuente-mente actúa como cohesionador en la for-mación de una visión europea. La cautela o ambivalencia de Europa ante la crisis colom-biana refleja también su creciente descon-fianza acerca de la política exterior de los Estados Unidos debido al aumento en su unilateralismo (sea en el terreno estratégico, medioambiental o económico). En este con-texto general, solamente se requiere que Washington haga un mal gesto o presente un proyecto dudoso para que sus actitudes sean tomadas como excusa y generen una respuesta europea.

En este caso puede ser diferente. Los eu-ropeos parecen impelidos por un resorte que les confiere una impresionante coherencia en la formación de una visión independiente y una percepción coordinada. Se necesitan dos requisitos para que esa alianza europea sea eficaz. El primero es que la respuesta de la política que se ha convertido en centro de una controversia sea un proyecto asequible, con un bajo costo para los gobiernos u organizaciones europeas. El segundo es que la resistencia europea cuente con la ayuda de algún grupo de oposición en los propios Estados Unidos que respalde su posición frente a dicha política.


En otras palabras, se necesita que los asun-tos incluidos en la agenda que son objeto de desacuerdo no tengan una naturaleza extre-madamente sensible o de repercusiones glo-bales. No pueden constituir una amenaza seria para ninguno de los temas fundamen-tales de la seguridad europea (energía, mi-gración, nacionalismo radical) o que afecten especialmente a cualquiera de los estados miembros. En este escenario, tal plataforma de oposición colapsaría en cualquier mo-mento cuando el interés nacional de uno de los estados se viera amenazado. Los europeos necesitan aliados en el frente interior de la opinión pública, la política partidista, los centros de reflexión y la comunidad acadé-mica.

El Plan Colombia encaja perfectamente en este esquema. En cuánto al costo político o económico, tiene un precio asequible para convertirse en objeto de contestación. Está regionalmente limitado. Recuerda las similaridades con la aventura de Vietnam, y por ese motivo se ha convertido en tema de controversia en el frente interior. Cuenta con la colaboración de influyentes observadores, columnistas conservadores y liberales, y centros de reflexión (Bussey, 2000; De Young, 2001; Dudley, 2000; Graham, 2000; Flynn, 2001; Kissinger, 2001; Oppenheimer, 2000a,b; Pfaff,2000,2001; Shifter, 2000; White, 1999; Will, 2000; The Washington Post, 2000; The New York Times, 2001b). También ayuda el hecho de que los vecinos de Colombia se opongan a la política de los Estados Unidos (Bukley, 2000; Tamayo, 2000a, b).

Sin embargo, también resulta compren-sible que un tema tan complejo como el de la crisis de Colombia sea objeto de un debate interno entre el liderazgo de las institucio-nes de la UE y se pueda convertir fácilmente en causa de desacuerdo táctico entre los es-

tados miembros. La percepción negativa no pertenece a un bloque monolítico. Algunos sectores y gobiernos europeos se sienten in-clinados a ofrecer su apoyo incondicional. Otros prefieren expresar su preocupación e irritación ante los aspectos más polémicos del Plan o sus variadas interpretaciones. Por regla general, la mayoría de los estados miem-bros se muestran muy escépticos acerca de un proyecto que perciben como inspirado y dirigido por los Estados Unidos. Al mismo tiempo, estos mismos gobiernos experimen-tan extrema dificultad para entender los ob-jetivos de una operación que se relaciona con los límites de la injerencia en los asun-tos internos de otro país.

Aunque los funcionarios europeos por regla general son extremadamente pruden-tes en sus declaraciones, consideran que el conflicto debe ser resuelto por los propios colombianos. La percepción europea señala a la corrupción gubernamental, la injusticia social y el abandono de las obligaciones es-tatales como las principales causas de la cri-sis. A pesar de todo, el Plan Colombia sobre-vive como candidato para una respuesta eu-ropea global, mediante la combinación de dos líneas de acción. Por un lado, los líderes europeos se oponen a la lógica de la estrate-gia de la seguridad militar seguida por los Estados Unidos. Por otro lado, insisten en diseñar una política conjunta.

La reacción en Europa al conocer los de-talles del respaldo de los Estados Unidos puede ilustrarse como un movimiento de manos y brazos en dos tiempos, como en un ejercicio de gimnasia sueca. En primer lu-gar, los funcionarios europeos levantaban los brazos y colocaban las manos sobre la cabe-za, para expresar un sentimiento de incre-dulidad y temor. A continuación, se lleva-ban las manos a los bolsillos para palpar las


billeteras y comprobar que estaban en su lu-gar. En principio, se consideró que se les pedía que pagaran por los gastos adiciona-les, que eran más caros que los proyectos cen-trales, como en esas construcciones donde los presupuestos se multiplican en cifras de proporciones descomunales. Parecía que el financiamiento europeo sería necesario cuando el equipo militar se agotara y la últi-ma gota de sangre de los colombianos hu-biera sido derramada, en expresión dramáti-ca de un especialista (Tokatlian, 2000; Roy, 2000 a, b; Lozano, 2000a, b, 2001a, b, c; Reding, 2000; Valenzuela, 2000).

En resumen, los europeos tenían la im-presión de que deberían pagar los platos ro-tos de una guerra que no habían efectuado ni habían empeorado. Durante décadas, la implicación de los Estados Unidos en diver-sas zonas del mundo, muy especialmente en América Latina, se ha comparado con los movimientos de un elefante que desea pasar desapercibido, pero que se halla anclado al terreno, inclinado a derribar el mástil cen-tral de la carpa del circo con trágicas conse-cuencias. El Plan Colombia se ajusta a esta descripción.

El panorama global que contribuye a esta percepción europea se ha visto complicado por numerosas versiones e interpretaciones sucesivas del Plan desde que fue anunciado por el gobierno colombiano1. Aparentemen-te, insatisfechas por las dos estrategias com-plementarias para venderles el mismo pro-ducto a dos audiencias diferentes (básica-mente, la población colombiana y el Con-greso de los Estados Unidos), las autorida-

des colombianas deseaban responder las pre-ocupaciones de los europeos acerca del Plan original mediante la invitación para que Bru-selas propusiera un "plan especial para Colombia", una petición que los europeos deseaban considerar. Así sucedió temprana-mente cuando el 19 de mayo de 2000, el mi-nistro de Relaciones Exteriores de Colom-bia, Fernández de Soto, se reunió con el co-misario Chris Patten. Este señaló que las pre-ocupaciones de la Comisión giraban alrede-dor del componente militar, la ausencia de implicación de los diversos bandos en dis-puta, la carencia de tratamiento de los temas de derechos humanos, la reforma agraria y los problemas de impuestos2. Evitar la eti-queta "Plan Colombia" se convirtió en parte central de la agenda europea. Por ello, el uso de la expresión "Proceso de paz" se convir-tió en la regla.

Una vez expresadas estas preocupacio-nes, Patten tomó la iniciativa para lograr una respuesta sólida a las necesidades colombia-nas. En primer lugar, se mostró descorazo-nado (por no decir irritado)3 por el hecho de que algunos gobiernos europeos ralentiza-ban el proceso de ofrecer contribuciones y apoyo. El comisario de Relaciones Exterio-res claramente reveló que algunos estados miembros deseaban desmarcarse del apoyo al Plan. Aunque declaró que entendía y com-partía sus motivos, creía que de esa manera se "mandaba un mensaje equivocado" en ca-so de que se apoyaran proyectos que no cua-draban con el Plan. Patten le reiteró a Fernán-dez de Soto que la Comisión planeaba "ha-cer todo lo posible" para continuar el proce-so y proponer a los estados miembros que se

1 Véase la página oficial: http://www.presidencia.gov.co/plancolo/index.htm. 2 Comunicaciones internas y entrevistas con el personal de la UE. 3 Carta de Josep Piqué, ministro de Asuntos Exteriores de España, 19 de septiembre de 2000.


organizara un programa europeo de ayuda, para lo cual ofrecía los servicios de la Comi-sión para la coordinación4. Los hechos pos-teriores muestran que esa tarea se cumplió.

La Unión Europea, los gobiernos de los estados más influyentes (en virtud de sus vínculos históricos con Colombia o debido a sus programas de asistencia a Latinoa-mérica), y también otros países que no son miembros de la UE (Noruega, Suiza), han expresado un extremo grado de preocupa-ción por la crisis colombiana. En diferentes términos y condiciones, Europa ha prome-tido apoyo y recursos considerables. La evi-dencia demuestra que Colombia es un tema prioritario. Desde los enfrentamientos san-grientos de Centroamérica, Europa no ha-bía tenido una mejor oportunidad de verse implicada en un conflicto generado tras el fin de la guerra fría. La urgencia para actuar y cooperar en la resolución de los graves pro-blemas de Colombia ha atraído la atención de todos los influyentes gobiernos y organi-zaciones de Europa, con limitadas excepcio-nes. Los aspectos relacionados con el narco-tráfico han contribuido a generar este inte-rés, ya que Europa sufre tanto como los Esta-dos Unidos las consecuencias del tráfico y el consumo de drogas, y muy especialmente en los tiempos recientes debido al encareci-miento de la "mercancía" en Europa, en com-paración con el precio relativamente más bajo en América, con lo cual la desviación del tráfico hacia el viejo continente es, para-dójicamente, una de las consecuencias ne-gativas de la contribución europea para limitar el cultivo y comercialización en sue-lo americano (Forero, 2001d).

Dos protagonistas de la ayuda europea, aunque de distinta naturaleza, son foco de atención especial y presión para que el apo-yo resulte eficaz: España y las instituciones de la UE. Otros gobiernos (especialmente Francia y Alemania) se debaten entre la pre-sión paralela de expresar críticas y la necesi-dad de cooperar.

LA ACTITUD DE LA COMISIÓN EUROPEA

La Comisión ha seguido el tema de Colom-bia como una de las prioridades de la re-gión. El comisario Patten ha jugado un difí-cil papel en escuchar las críticas de los paí-ses miembros (y el Parlamento Europeo) (European Parliament, 2000) acerca del Plan Colombia. Al mismo tiempo, ha agradecido el entusiasmo de otros, especialmente el go-bierno español, para ofrecer colaboración y evitar así la irritación de los Estados Unidos. De forma más explicita que en declaraciones oficiales, la percepción de la Comisión Eu-ropea con respecto a Colombia y la justifica-ción para la necesidad de la implicación eu-ropea está más lúcidamente expresada en un artículo del propio Patten (Patten, 2000).

En aseveraciones que no deben ser inter-pretadas como la típica aclaración suple-mentaria de no reflejar la visión de la Comi-sión (que muy por el contrario, lo hacen), Patten prometió el máximo apoyo de los prin-cipales protagonistas para el proceso de paz: Colombia y los países andinos. A su parecer, el proceso necesita un enfoque regional, co-ordinado de forma equilibrada y coherente, teniendo en cuenta que los problemas son

4 Comunicaciones internas.


más amplios y más complejos que el territo-rio delimitado por fronteras estatales. El de-safío más importante está constituido por la violación de los derechos humanos, la ca-rencia del respeto por el estado de derecho, y el deterioro del papel del estado causado por el narcotráfico. Europa no solamente tie-ne un interés en Colombia, sino también res-ponsabilidad. Sin embargo, a pesar de que hay señales de progreso, el Comisario Euro-peo para Relaciones Exteriores tiene una vi-sión realista de las endémicas condiciones que requieren tratamiento a través de una respuesta estructural más profunda. La vio-lencia no es solamente la causa del proble-ma, sino también la consecuencia de la si-tuación prevaleciente en el país. Por este motivo, la Comisión Europea tiene la obli-gación de denunciar las violaciones de los derechos humanos, cualesquiera sean los perpetradores, y demandar su castigo.

Para traducir las palabras en hechos, Patten comprometió el respaldo político para el proceso de paz con un apoyo financiero concreto de €105 millones, además de la tradicional ayuda humanitaria. La contribu-ción total de los entes comunitarios de esa manera ascendería a aproximadamente € 300 millones. Tres áreas son prioritarias para la atención de la UE: la promoción y la defen-sa de los derechos humanos, la reducción de las diferencias socioeconómicas, y el re-fuerzo institucional.

Reflejando la documentación de la UE (European Comision, 2000a,b,c), la clave fi-losófica de la implicación europea y el perfil de su contribución están claramente resalta-dos en este artículo. Cuando los observado-

res de la nueva situación recuerdan los precedentes de la participación de la UE en Latinoamérica, con los correspondientes desacuerdos con los Estados Unidos, el en-frentamiento causado por el Plan Colombia puede invitar a recordar la oposición euro-pea sobre cómo tratar con Cuba al final de la guerra fría, especialmente a causa de leyes extraterritoriales como la Helms-Burton. Sin embargo, la agenda europea en el caso de Colombia parece compararse mejor con la experiencia más exitosa del análisis y trata-miento de Europa con respecto a los en-frentamientos de Centroamérica en la déca-da de los ochenta. El llamado Proceso de San José y la convicción de que el conflicto no había sido causado por la infiltración sovié-tico-cubana, sino por la desigualdad social, es el modelo que se convierte en candidato idóneo para el desarrollo de un Plan Colom-bia II (la visión europea). La referencia explícita al modelo de la cooperación en Centroamérica ocupa un lugar destacado en el artículo de Patten. Como en el caso cen-troamericano, la paz en Colombia está con-siderada como una empresa que reclama di-mensiones regionales latinoamericanas y las contribuciones "de muchas personas en mu-chos países", haciendo propia una expresión del ex presidente de Costa Rica Oscar Arias, en su discurso de aceptación del Premio No- bel de la Paz de 1987 por sus esfuerzos en conseguir la pacificación centroamericana. En cualquier caso, conviene recordar que tales consideraciones están también fielmen-te reflejadas en las declaraciones oficiales de la Comisión Europea5.

Con el fin de identificar los sectores ase-quibles de unos proyectos financiados por

5 Véase la página: http://europa.eu.int/comm/external_relations/colombia/intro/sec_1647_3.htm


la UE, el grupo latinoamericano de los Re-presentantes Permanentes (REPER) de los es-tados miembros acordó una serie de "prin-cipios":

Por un lado, el acuerdo llama la atención sobre el necesario reconocimiento de la so-ciedad civil y las comunidades locales de Colombia como actores fundamentales, el entendimiento de que el gobierno colom-biano necesita contribuir financieramente a los proyectos, la no intervención de los gru-pos armados en las regiones identificadas para la actividad de la UE, la neutralidad y la transparencia en todos los programas, la íntima relación con los programas naciona-les, y la expectativa de que el éxito de los proyectos no será posible sin el estricto res-peto por los derechos humanos y la redis-tribución de la riqueza.

Segundo, también menciona que las ac-tividades de la UE deberán insertarse en un contexto internacional más amplio, especial-mente en la lucha contra la producción y tráfico de drogas. Por ejemplo, la masiva uti-lización del fusarium axysporum debería pro-hibirse. La UE debería usar su diplomacia en la lucha contra la producción química de productos empleados en la producción de las drogas ilícitas, la intensificación de la cooperación inter-regional en el control del narcotráfico y en la lucha contra el lavado de fondos.

Por último, el acuerdo identifica algunas

regiones como prioritarias para la acción de la UE: el Chocó, el macizo colombiano, el sur (Putumayo, Caquetá, Nariño), el Mag-

dalena Medio y Cartagena del Chaira (Group AMLAT,2000).

Sin embargo, se detecta la presencia de un doble discurso que domina el escenario de las demandas formuladas a Europa: hay diferencias entre las respuestas de los euro-peos en público y las respuestas hechas con-fidencialmente. Los gobiernos europeos re-velan que sus análisis están afectados por un comprensible doble perfil. Por una parte, los gobiernos que mantienen una relación cor-dial con el gobierno colombiano tienen sumo cuidado de no expresar en público las opi-niones alarmantes que usan en privado y en comunicaciones confidenciales. Consideran la situación como endémica, propia de una sociedad fracturada, y no un simple conflic-to entre gobierno y guerrillas como en una película de policías y ladrones que se desa-rrolla en un escenario tropical. Este doble discurso se aplica también a los comentarios de un aparente acuerdo entre los Estados Unidos y Europa.

En conversaciones confidenciales, los funcionarios europeos tienden a ser más ex-plícitos. Los gobiernos y organizaciones eu-ropeas tienen la impresión de que a ellos se les pide pagar una factura económica y so-cial, mientras que en el otro lado del Atlánti-co el drama es reducido a un problema de narcotráfico y enfrentamiento militar. Expre-sando la reacción ante las propuestas de fi-nanciamiento, como comentario a una sec-ción del Plan Colombia sobre la contribu-ción de la comunidad internacional6, un diplomático español anotó esta gráfica ex-presión popular: "Poner la pasta"7. En térmi-

6 Los proyectos están detallados en la página: http://www.presidencia.gov.co/plancolo/volumen2/

7 Notas de la conferencia.


nos más crudos, nunca detectados en los do-cumentos o en declaraciones, en el viejo con-tinente existe la impresión de que los co-lombianos aportan los muertos, los Estados Unidos suministran el equipo militar y los europeos donan el dinero para aminorar el costo social y el daño ecológico causado por las dos primeras partes. Esta ayuda europea se percibe en diversos círculos de Europa como una especie de "remedio" que se apli-cará en cuanto termine la ejecución de los planes militares de los Estados Unidos. Este sentimiento, compartido por muchos fun-cionarios y diplomáticos en oficinas y pasi-llos de Madrid, París y Bruselas, se refleja también con una impresionante coinciden-cia en informes y comentarios independien-tes. Con la cooperación europea, los colom-bianos deberán "limpiar los destrozos deja-dos por los norteamericanos" (Petras, 2000).

LA ESPECIFICIDAD DE ESPAÑA

La percepción española sobre la crisis de Colombia puede ser descrita como un apa-rente contraste entre dos actitudes. Por un lado, el Plan Colombia ha generado una no-table reacción crítica en la opinión pública (Bastenier, 2000,2001; Haro, 2000; Tertsch, 2000; Valenzuela, 2000), en la red de las ONGs, y en los centros de reflexión y la comunidad académica. Aunque se podía esperar la apa-rición de bandos ideológicos al analizar un conflicto en el que guerrillas de inspiración marxista participan activamente, con la con-siguiente reticencia de la prensa conserva-dora, no se ha producido tal fractura en el caso del Plan Colombia. Por otro lado, los observadores se pueden sorprender ante el entusiasmo demostrado por el gobierno es-pañol en participar con fondos y apoyo po-lítico en todas las avenidas del Plan. Esta aparente contradicción convierte a España

en una excepción a la regla general de críti-ca recepción que el Plan tuvo en Europa. Esto puedo explicarse sobre una doble base. En primer término, en el caso del gobierno español, el uso de un doble discurso se puso en práctica para lograr una campaña bilate-ral de relaciones públicas de cara al gobier-no colombiano y el norteamericano. Sin embargo, mientras las declaraciones oficia-les son respetuosas hacia el gobierno colom-biano y las demás facciones del conflicto, en privado el panorama es tan negativo como el del resto de los europeos.

La segunda justificación para esta apa-

rente magnanimidad y generosidad del pue-blo español está anclada en una doble base. Por una parte, la explicación más convincen-te del apoyo español sigue siendo el com-promiso histórico y cultural de España con el desarrollo y la democracia en Latinoa-mérica, una vez se consolidó la transición española y se convirtió en un punto de refe-rencia. El apoyo de España también se expli-ca de forma menos científica por lo que al-gunos observadores con ironía llaman "el síndrome de apuntarse a todo". Se trata de un movimiento reflejo que todavía aqueja al liderazgo español para adherirse a una mul-titud de proyectos internacionales con el fin de equilibrar el aislamiento que aquejó a este país en, por lo menos, los dos últimos siglos. Funciona como esa reacción tan europea de oponerse a los Estados Unidos para amino-rar la exhaustiva presencia de la única su-perpotencia. En la búsqueda de proyectos para adquirir cierto protagonismo, Espa-ña se convierte en lo opuesto de una po-tencia media de tipo aislacionista. Colom-bia es, por lo tanto, un tema apetecible para este objetivo.

La implicación española también se ex-plica porque en estos momentos España está


regresando a las Américas por vía de la eco-nomía. Aunque las inversiones españolas en Colombia no tienen el volumen registrado en Argentina o Chile, el efecto de propaga-ción de la crisis colombiana ha alarmado al liderazgo empresarial y ha impelido al go-bierno a actuar en consecuencia. Afectada por la crisis política, Colombia ocupa el pe-núltimo lugar entre las economías latinoa-mericanas en un sondeo efectuado por las empresas españolas, en cuanto a eficacia de la administración pública, perspectivas eco-nómicas y de negocios, eficiencia de la co-munidad empresarial y buen ambiente para los negocios (ABC, 2001).

Es de sobra conocido el hecho de que el servicio diplomático español tiene diversos perfiles ideológicos. La visión retrógrada que dominó la diplomacia de España en los años 50,60 y 70 ha sido progresivamente despla-zada por una actitud liberal y otra más incli-nada hacia la izquierda al tratar los proble-mas del mundo según los intereses naciona-les. En contraste con otros países europeos, la percepción crítica de la política exterior de los Estados Unidos no es un monopolio de la izquierda española, sino que también es una inclinación natural de la derecha des-de la derrota de 1898 a causa de la interven-ción en Cuba, Puerto Rico y Filipinas. En lo concerniente a la política exterior de Was-hington en América Latina y su relación con los regímenes reaccionarios, el servicio di-plomático español ha sido muy crítico des-de 1976. La crisis de Colombia ha servido para consolidar estas dos corrientes de opinión.

Por regla general, la percepción de un número notable de diplomáticos españoles, cuya visión coincide con la de las ONGs, académicos y profesionales de la informa-ción, incluye un retrato de un estado colom-biano fracturado, carente de control territo-

rial y legitimidad, sin reconocimiento por la parte de la sociedad que demanda justicia. Entre los urgentes problemas estructurales que deben enfrentarse se incluyen los si-guientes: una cultura de exclusión y discri-minación social, el endémico conflicto ar-mado que equivale a una guerra civil, una sociedad plagada por la criminalidad co-mún, un deseo de modernización sin demo-cratización, impunidad crónica y ausencia de justicia, y la agobiante presencia de la cul-tura del narcotráfico. El resultado de este complicado panorama es el rechazo de la política como profesión. Según esta impre-sión, el Plan Colombia fracasa en contestar una pregunta central: ¿está dirigido a termi-nar con las actividades del narcotráfico o se propone como estrategia aplicable a las de-más dimensiones?

Según la óptica española, la resolución de este escenario ofrece tres alternativas: una improbable victoria militar de uno de los bandos, la más que probable continuación del conflicto, y un proceso de negociación; una opción que parece ser la más factible a medio plazo. Sin embargo, el gobierno co-lombiano debiera tener sumo cuidado al ne-gociar con las guerrillas, con el fin de que la consecución de la paz incluya el que los opositores puedan salir con la cabeza alta para hacer posible su reinserción en la so-ciedad. Se debieran evitar las condiciones de rendición y desmovilización repentina si se persigue el objetivo de la negociación entre, por un lado, el gobierno y todos los sectores de la sociedad, y por el otro, los gru-pos insurgentes. Esta negociación debiera incluir todos los temas pendientes que aque-jan a la sociedad colombiana, como la refor-ma agraria, la administración de los recur-sos de energía, la representación política, la agenda social, los poderes regionales, el pa-pel de la policía y los militares, y una políti-


ca de protección de la seguridad de la po-blación.

Esta visión diplomática también es rea-lista. En primer lugar, no se prevé una solu-ción a corto plazo. La formación de un go-bierno verdaderamente representativo no será posible si se excluye a importantes sec-tores de la sociedad colombiana. Todos los actores y víctimas deben cooperar para en-frentar la inercia histórica en la que el gobier-no está naufragando, al carecer de credibili-dad y control territorial. El reto verdadero consiste en la creación de un estado nuevo.

En respuesta a la petición del presidente Pastrana para la cooperación internacional, la diplomacia española está doblemente preocupada. Por una parte, toma nota de la actitud crítica de sus colegas de los estados miembros de la UE, quienes tienen una sen-sibilidad diferente hacia los temas latinoa-mericanos. Por otra, son conscientes de que España puede aparecer aislada una vez los sectores críticos consigan inclinar la actitud general. El Plan Colombia se percibe como impreciso, militarista y dictado por los Esta-dos Unidos. Los diplomáticos españoles, por lo tanto, sugieren que se persuada al gobier-no colombiano para que retrase la promo-ción y la ejecución del Plan, eliminando to-dos los detalles relacionados con la lucha contra el tráfico de drogas o la erradicación de cultivos ilegales. Como alternativa, se in-vita a Colombia a presentar otro plan com-puesto casi exclusivamente por proyectos de

desarrollo social y económico, reforma agra-ria, mejoramiento de la justicia, y la lucha contra la corrupción8.

Al tratar el apoyo económico el panora-ma resulta todavía más confuso. Conviene inspeccionar los detalles de la oferta espa-ñola en lo que respecta a la financiación de los proyectos. Como en otros ejemplos de la asistencia española al desarrollo (que tam-poco es una excepción en el panorama ge-neral de la UE), la promoción del Plan Co-lombia se convierte en la "venta" de la con-tribución de proyectos reales y virtuales. Ante la carencia de documentación detalla-da, el paquete total (calculado entre US$100 y 200 millones) puede ser una combinación de proyectos en marcha con la adición de líneas de crédito. Los peores temores se con-firmaron meses más tarde después de la ur-gencia de las declaraciones y las actividades diplomáticas. Cuando se pedían detalles so-bre la asistencia española en coordinación con otros donantes europeos, los datos y la documentación pertinentes brillaban por su ausencia9.

LA INTERVENCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO (PE)

A finales de enero de 2001 la necesidad de la renovación de la zona desmilitarizada de "despeje" para las FARC, como incentivo para las negociaciones de paz, estaba en la mente de todos. Para dramatizar todavía más

8 Estos comentarios y recomendaciones son un resumen de diversas conversaciones sostenidas durante los meses de julio y septiembre de 2000 con diplomáticos españoles con conocimiento y responsabilidades directas en esa área, y han estado complementados con la consulta de la documentación pertinente y disponible en el contexto del viaje del presidente Clinton a Cartagena de Indias en agosto de 2000. El contenido y actitud han permanecido inalterables desde entonces.

9 Fuentes de la UE disponibles en enero de 2001.


la seriedad del momento, el presidente Pastrana acortó su viaje a Europa y regresó a Bogotá bajo los rumores de presión militar para intervenir en la zona. Al mismo tiem-po, el gobierno colombiano decidió aprobar los detalles de otra zona asignada al ELN. Con el traspaso de gobierno en Washington, se especuló acerca de un cambio de rumbo hacia Colombia. No por casualidad, la co-misión de Desarrollo y Cooperación del Par-lamento Europeo tomó la iniciativa y consi-guió que el plenario aprobara una resolu-ción. El contenido de esta declaración tuvo lecturas diferentes según las inclinaciones de los actores colombianos y los diferentes observadores, y se convirtió en objeto de es-tudio según se fueran desarrollando los fu-turos acontecimientos.

La comisión del PE reafirmó su posición a través de la intervención del comisario Poul Nielson, un socialdemócrata danés que detenta la cartera de Cooperación y Desa-rrollo. Este es un interesante detalle porque muestra que el interés de la UE es más am-plio que el monopolio de la cartera de un comisario (Patten). En segundo lugar, el per-fil de la cartera de Desarrollo Internacional desde la última ampliación de la UE refleja el impacto de la percepción de los países nórdicos, que tienen una actitud muy estric-ta con respecto a la responsabilidad, la efica-cia y la transparencia, y hacen hincapié en la democratización y respeto por los dere-chos humanos. Recordando a los asistentes el apoyo político y financiero a la iniciativa de paz en Colombia, Nielson expresó de nuevo la preocupación de la Comisión por el "componente militar" del Plan, confirmó el respaldo de los programas de la ONU de 1998 para el tratamiento de los problemas de la droga, y prometió el apoyo de la UE en las medidas positivas con respecto a la reduc-ción de la demanda de consumo de drogas y

el refuerzo del Estado de Derecho. Compro-metió €105 millones para el periodo 2000-2006, con €10 millones adicionales en 2001, y anunció la llegada del equipo de expertos para estudiar los proyectos en la región del Magdalena Medio, lo que representa otros € 20 millones. También confirmó el apoyo político de la UE a través del Grupo de Países Amigos para garantizar las negociaciones con respecto a las zonas de "despeje" y en los esfuerzos para evitar el derrame del conflic-to a otros países, para lo cual se recomenda-ba un tratamiento regional (Nelson, 2001).

La resolución del Parlamento fue pre-cedida por una dura intervención del por-tugués Joaquim Miranda, un miembro del grupo de Izquierda Unida, como presidente de la Comisión de Cooperación y Desarro-llo. En primer lugar, enfatizó que la UE no puede permanecer indiferente ante la crisis colombiana y debe asumir "posiciones sin ambigüedades". A su parecer, la situación actual tiene como elemento crucial el Plan Colombia, por lo que solicitaba a la Comi-sión y al Consejo de la UE "distanciarse" de éste, a causa de cuatro razones principales: su "carácter militarista", el carecer de un "proceso vinculativo" con la sociedad co-lombiana, no reconocer el fenómeno paramilitar, y poner en peligro el proceso de paz. Recordó que el 9 de septiembre de 2000 el Consejo de la UE pidió un plan espe-cíficamente europeo, e insistió en la necesi-dad de diferenciarlo del Plan Colombia, con una crítica velada hacia "el único gobierno europeo" [España, según se ha mencionado anteriormente] pública y financieramente comprometido con su apoyo. Finalmente, insistió en la necesidad de las reformas so-ciales y económicas en Colombia para corre-gir las causas históricas de los problemas ac-tuales (Miranda, 2001).


En este contexto, la sesión plenaria del Parlamento Europeo aprobó una de las de-claraciones más duras sobre la situación de un país latinoamericano. Además de insistir en los detalles anteriormente mencionados (crisis endémica, violación de los derechos humanos, inadecuación del Plan Colombia, responsabilidad compartida en la lucha con-tra el narcotráfico) el texto delinea un man-dato para que la UE apoye el proceso de paz con el objetivo de reforzar las instituciones, facilitar el desarrollo alternativo y propor-cionar la debida asistencia social y huma-nitaria. Con estos propósitos, la sociedad ci-vil y las ONGs deben contar con los medios necesarios. La redistribución de la riqueza es una necesidad vital en un sistema en el que los campesinos no son propietarios de la tierra.

En resumen, la UE debe desarrollar su propia estrategia "no militarista", con "neu-tralidad y transparencia," y con la participa-ción de la sociedad civil en la negociación del proceso de paz. Se urge a la Comisión de la UE para que proporcione los recursos fi-nancieros necesarios y se recibe con satisfac-ción el plan del Consejo para evaluar la si-tuación cada seis meses. Se reitera la necesi-dad del tratamiento regional para la coope-ración internacional en la lucha contra el tráfico de sustancias destinadas a la produc-ción de drogas ilícitas y el lavado de dinero. Se solicita la colaboración de todos los gru-pos armados y de los países vecinos para que contribuyan a una solución global. De for-ma muy especial, el texto expresa alarma por el hecho de que desde el inicio de las nego-ciaciones de paz, los actos de violencia y te-rrorismo (asesinatos, secuestros, masacres) han aumentado. La impunidad ha genera-do la frustración y la impotencia de la po-blación, mientras los observadores interna-cionales más implicados en el drama colom-

biano (como es el caso de la representante de la ONU, Mary Robinson) han certificado la ineficacia de las medidas contra los grupos paramilitares, por lo que solicitan el apoyo de la UE para la protección y financiamiento de las organizaciones de derechos humanos (European Parliament, 2001).

OTROS ACTORES EUROPEOS

Como en cualquier familia política, hay miembros inclinados a mostrar actitudes más radicales que otros. Ante el Plan Colombia, algunos estados se han distinguido por sos-tener una visión más antagonista. Bélgica y Alemania han sido los países líderes al insis-tir en que la UE debe distanciarse del Plan Colombia y que la ayuda europea se debe condicionar. Bélgica, Italia, Suecia, Alema-nia, Austria y Dinamarca han estado al fren-te de la exigencia de financiar programas des-tinados a la protección de los derechos hu-manos y la integración de la sociedad civil. Sin embargo, algunos países (Alemania, Austria) están sumamente preocupados por el hecho de que declaraciones rígidas y limitaciones impuestas con criterios po-líticos pueden hacer peligrar la eficacia de los proyectos existentes, con lo que la contribución de algunos estados se haría problemática, pues no están en disposi-ción de suministrar "dinero fresco". Este defecto revela la dependencia de la ayuda europea en manos de los programas nacio-nales, o en el contexto de grupos subre-gionales (COLAT, 2000a,b).

El Grupo de Países Amigos representa el tipo de participación internacional que con-tribuye a facilitar los acuerdos y contactos entre las diversas facciones colombianas. El grupo fue diseñado con la clara estrategia


de reflejar que cuenta con la UE como eje nuclear (España y Francia), pero también in-cluye estados que disfrutan de una reputa-ción de ser neutrales (Suiza) o que tienen considerable experiencia en servir de puen-te (Noruega). Cuba es el representante latinoamericano y este hecho refleja su sin-cero compromiso en tratar de resolver la cri-sis. La mayoría de los acuerdos forjados en-tre el gobierno colombiano y las FARC se han logrado gracias a la diplomacia de este grupo. Al mismo tiempo, sus miembros han sido muy críticos frente a la actitud adopta-da por el ELN, pero no han cesado esfuerzos para incorporar a esta guerrilla en las nego-ciaciones.

El desarrollo del Plan Colombia coinci-dió con una triple capacidad del gobierno francés. Además de ser miembro del Grupo de Países Amigos, Francia ejercía la presiden-cia de la UE durante el segundo semestre de 2000. Como fuerza influyente de la UE en América Latina, donde los intereses cultura-les y económicos han sido tradicionalmente muy importantes (las inversiones francesas se sitúan en primer lugar en Colombia), el gobierno francés no podía permitirse el lujo de perder esa oportunidad para mejorar su prestigio en el mundo de postguerra fría. Mientras que en ciertas dimensiones de po-lítica interior la influencia del presidente conservador Jacques Chirac está presente, en la mayor parte de los sectores de política ex-terior las líneas generales parecen reflejar todavía la visión de Frangois Mitterrand. Este detalle es evidente en lo relativo a los ángu-los latinoamericanos de la política exterior de los Estados Unidos. Como ejemplo, los casos de Cuba (oponiéndose al alcance terri-torial de leyes como la Helms-Burton y la ILSA) y Colombia proporcionaron a Francia la misma oportunidad que cuando lideró a Europa en el diseño de la cooperación cen-

troamericana durante los años ochenta. El gobierno francés ha sido respaldado por la activa prensa liberal y pro izquierdista, liderada por el influyente Le Monde (Abellard, 2000; Colson, 2000; De Beer, 2000; Delcas, 1999; Devalpo, 2000; Kazandjian, 2000; Lemoine, 2000a,b; Riche, 2000) y por la inclinación tradicional de los intelectuales franceses hacia las causas de los marginados (Lévy, 2001; Gómez, 2000). Mientras ejercía la presidencia de la UE, el embajador Renaud Vignal, director del Departamento de las Américas del Quai D'Orsay, apoyó con cla-ridad las declaraciones generales de la Co-misión Europea al considerar que la contri-bución europea al proceso de paz confirma que la búsqueda de la paz es una única espe-ranza que Colombia tiene. Este es un proce-so que requiere tiempo, paciencia y una bue-na dosis de compromiso de las partes en con-flicto. Según sus declaraciones, no hay una solución militar que garantice una paz du-radera. Finalmente se comprometió a sumi-nistrar un paquete de ayuda con la coopera-ción de otros donantes, sobre la base de los siguientes puntos: apoyo al estado de dere-cho, defensa de los derechos humanos, lu-cha contra las causas de la violencia, protec-ción ambiental, y consolidación de la coope-ración regional.

Como miembro del Grupo de Países Ami-bos, y muy especialmente como guardián de la Convención de Ginebra, el gobierno sui-zo ha sido clave para proporcionar una ma-yor credibilidad a los esfuerzos europeos que faciliten el proceso de paz. En sucesivas de-claraciones, Suiza ha insistido en la necesi-dad de obtener una paz duradera, para lo que no se debe escatimar esfuerzos. Reafir-mando la opinión de los demás socios euro-peos, el gobierno suizo considera como prio-ritario el respeto a los derechos humanos, un consenso generalizado entre todos los sec-


tores colombianos, y un estudio cuidadoso de los daños ambientales. Consecuentemen-te, los representantes de Suiza expresan difi-cultad para aceptar el componente militar del Plan y los programas de erradicación indiscriminada de cultivos. Con una pro-mesa de US$12 millones pagaderos en tres años, el gobierno suizo también se compro-mete a colaborar en las siguientes áreas: asis-tencia a los desplazados, protección a los derechos humanos, negociaciones con el ELN, establecimiento de una oficina de De-fensor del Pueblo, y distintas formas de apo-yo a las ONGs (Christen, 2000).

Es innegable la influencia de Alemania no solamente en el seno de la UE sino tam-bién en la escena global. De forma sistemáti-ca, la República Federal de Alemania, muy especialmente tras la reunificación, ha conse-guido recuperar un lugar central en los asun-tos internacionales desde su virtual destruc-ción en la segunda guerra mundial. El lide-razgo alemán entendió perfectamente el mensaje de Robert Schuman y ha estado al frente de la presencia de la UE en el mundo. No sorprende, por lo tanto, que la crisis co-lombiana, en vista de la imponente presen-cia alemana en América Latina y la generosi-dad de los programas de asistencia al desarro-llo (30 por ciento del total de la UE), haya captado la atención del gobierno alemán. Alemania no quiere identificarse con el Plan Colombia, pero apoya el proceso de paz10. Haciendo eco de las diversas declaraciones europeas, Alemania ha insistido en que este detalle quede reflejado en los documentos". Del dicho al hecho, esta posición se refleja en un aumento del 50 por ciento en sus pro-gramas de cooperación con Colombia, para

un total de aproximadamente US$800 millo-nes (Volmer, 2000).

Como uno de los países más críticos del Plan, Bélgica ha liderado las voces europeas que consideran que la crisis colombiana es más honda que las actividades de la guerri-lla y el narcotráfico. Señalando "la desigual-dad, el bajo nivel de vida y la ineficacia del gobierno para responder a las demandas de la población", el gobierno belga "se opone diametralmente" al Plan tal como está pre-sentado por el gobierno colombiano. En su lugar propone una solución más integral y promete su apoyo con una contribución que, sumando los préstamos anteriores a las do-naciones futuras (a distribuirse a través de las ONGs belgas), ascendería a un total de US$8 millones (Boutmans, 2000).

CONCLUSIÓN: LA NECESIDAD Y LA DIFICULTAD DE LA AYUDA EUROPEA

El compromiso de Europa con Colombia no desfallecerá en las dimensiones humanitarias y políticas. La presión para contribuir conti-nuará gracias a una combinación de facto-res. En primer lugar, destaca el hecho de que la participación europea siempre ha sido bienvenida en Latinoamérica, y muy espe-cialmente en crisis como la de Colombia. La implicación europea raramente se ve como un caso de injerencia. Por el contrario, si el ejemplo de Centroamérica sirve de preceden-te y comparación, la identificación de la par-ticipación de la UE, sus estados miembros, o las ONGs europeas, no representa un requi-sito de procedimiento que necesite ser con-trolado por razones de justificar gastos y pre-

10 Explícita declaración del gobierno alemán al autor, a través del consulado en Miami, 12 de enero de 2001. 11 Comunicación interna de la Comisión (13 de octubre de 2000).

La asistencia europea a Colombia: ¿Una contribución virtual a un plan virtual de paz? 21

supuestos. El emblema azul con las doce es-trellas frecuentemente funciona como un escudo de excelencia y garantía, en claro contraste con la ambivalencia demostrada hacia la identificación con proyectos finan-ciados por las agencias de los Estados Uni-dos. Esta concepción puede representar un juicio injusto acerca de la contribución de numerosos actores de origen norteameri-cano, pero refleja el daño causado por los errores del pasado. El uso de los servicios de mediación y control de los estados y agen-cias europeos tiene un considerable capital político para ser usado en el futuro.

En consecuencia, no sorprende que los centros de reflexión, los académicos y el pro-pio gobierno de los Estados Unidos estén de acuerdo con el gobierno colombiano al con-siderar a Europa como un actor indispensa-ble. A la vista de la complejidad de la crisis colombiana, se requiere que ésta sea tratada por una multiplicidad de contribuyentes. Prácticamente ningún comentarista cuestio-na el papel crucial que pueden jugar los ac-tores europeos, sea actuando bajo la sombri-lla de la UE, delegando las funciones huma-nitarias en las ONGs, o usando la autono-mía de las políticas exteriores de los estados miembros.

Ahora bien, la posición de los actores eu-ropeos se enriquecería y recibiría más ímpe-tus si se suavizara la política de los Estados Unidos, como resultado de los planteamien-tos de la política del gobierno de George W Bush (Gómez Maseri, 2001). Una ejecución más diplomática del Plan Colombia daría pie a que los europeos tuvieran mayor espacio de maniobra, libres de un escenario oscure-cido por las prioridades militares.

El precedente de la experiencia centro-americana concede una esperanza. Es cierto

que el final de la guerra fría contribuyó al buen término del proceso de paz de una manera incluso más influyente que la pre-sión europea a través de la ardua senda del Proceso de San José. También es cierto que las negociaciones y el final de los conflictos violentos no erradicaron las causas socioe-conómicas de las guerras civiles, pero por lo menos las masacres cesaron. La complejidad de la crisis colombiana y su subsecuente ex-tensión a la región andina pueden represen-tar un obstáculo imponente, demasiado am-plio para ser resuelto por la asistencia euro-pea. Pero al menos el cese de las hostilidades es un objetivo.

El talante de la negociación, como un ejemplo de manual de cooperación entre los Estados Unidos y los socios europeos, que se lograría mediante el retiro de los aspectos militares del Plan Colombia original, propor-cionaría a ambas partes una sensación de misión cumplida. Para el gobierno de los Estados Unidos, esto se puede lograr enmen-dando los errores de apreciación de la admi-nistración anterior. Para los europeos, la re-ducción de los aspectos militares del Plan puede ser la base para poder generar un pa-quete de ayuda mucho más generoso. Una estrategia común desarrollada por el gobier-no de los Estados Unidos y la Unión Euro-pea para presionar al gobierno colombiano, para que ejerza un control más efectivo so-bre las fuerzas paramilitares puede contri-buir a este fin (Wilson, 2001). Un protago-nismo europeo más amplio, respaldado por fondos de asistencia al desarrollo e inversio-nes, alentados por un mejor clima económi-co, proporcionará la necesaria presión de cara a la guerrilla para que se siente a la mesa de negociaciones más allá del establecimien-to de zonas de distensión y meros ceses de fuego.


El panorama parecía más positivo des-pués del progreso que representó la reanu-dación de las negociaciones entre el presi-dente Pastrana y las FARC. Paralelamente, los funcionarios colombianos se reunieron en Bruselas para ajustar los detalles de la con-tribución europea de acuerdo con las reco-mendaciones de los técnicos que habían es-tado en Colombia evaluando los proyectos. Este clima optimista culminó con el especta-cular anuncio efectuado el 30 de abril de 2001 por el comisario Patten en la reunión de do-nantes internacionales.

Sin embargo, el escenario colombiano y su agenda europea todavía están domina-dos por un doble frente de obstáculos. En primer lugar, destaca el contraste menciona-do anteriormente entre las declaraciones ofi-ciales y las acciones, que estaría ilustrado por el comentario de un alto funcionario de un gobierno europeo: "haremos una contribu-ción virtual a un plan de paz virtual"12. Esta estimación fue confirmada por las declara-ciones que desembocaron en la Resolución del Parlamento Europeo de 1 de febrero de 2001, una serie de condiciones que todavía dominan el futuro de la cooperación euro-peo-colombiana (González, 2001). Simultá-neamente, la Comisión Europea es más opti-mista y considera como problemático el con-dicionamiento de la asistencia al respeto de los derechos humanos por el simple hecho de que los proyectos aprobados precisamente se dirigen en esa dirección (APP, 2001b).

El segundo problema para la ejecución de la ayuda europea es la limitación de la seguridad impuesta no solamente por las ac-tividades de la guerrilla (el ELN en una am-plia zona identificada para los programas

piloto de la UE; las FARC en el resto), sino también por la amenaza que representan los grupos paramilitares de extrema derecha. Sin un clima de paz relativa y protección, poco pueden hacer las ONGs independientes pa ra mejorarlas condiciones. Observadores en Bruselas consideran sarcásticamente que las organizaciones sobre el terreno colombiano no tienen una idea clara de cómo usar las cuantiosas sumas que se han anunciado. Los precedentes históricos de la ayuda interna cional aconsejan un amplio margen de es cepticismo para la eficacia de la participa ción debido a los retrasos en la llegada de la asistencia, la competencia entre las partes, su descoordinación y la llamada "capacidad de absorción" (Forman, 2000).

A pesar de todo, las conciencias más op-timistas consideran que el mensaje general de incertidumbre, la generalizada alarma in-ternacional y la sensación de impotencia para conseguir resultados militares decisi-vos, acabarán por aconsejar a todos los ban-dos a negociar una paz duradera. A mitad de 2001, en esa dirección parecían estar en-carados variados esfuerzos. Estos incluían el canje de prisioneros, enfermos y heridos; la presión de los Estados Unidos y la comuni-dad internacional para que el gobierno co-lombiano negocie con el ELN (AFP, 2001e; Selsky, 2001), y el mensaje de "normalidad" implícito por la decisión de celebrar la Copa América de fútbol en Colombia (Pastrana, 2001c; Salazar, 2001; Estrada, 2001). Esta con-fluencia de factores coexistía en un conti-nuado clima de violencia, una atmósfera so-cial dominada por los secuestros y los con-fusos enfrentamientos internos del liderazgo de los paramilitares (Brodzinsky, 2001; AFP, 2001f), y la sensación de estar luchando con-

12 De fuentes de la UE.


tra el tiempo y la transitoriedad a medida que se va agotando el mandato del presiden-te Pastrana, a la espera de las elecciones del año 2002. Después de todo, la esperanza es lo último que se pierde. Con este objetivo, Eu-ropa seguirá apostando por Colombia.

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RELACIONES INTERNACIONALES Y PROCESO DE PAZ PROYECCIONES SOBRE ESCENARIOS

Rodrigo Pardo García-Peña*

En este artículo el proceso de paz colombiano es analizado a la luz de la influencia ejercida por diversos factores internacionales. El autor toma en cuenta las posicio nes adoptadas por los Estados Unidos, Europa y los países vecinos, elaborando al mismo tiempo una serie de directrices en materia de política exterior, diseñadas para lograr una inserción colombiana más positiva en el contexto internacional. Finalmente, se proponen posibles escenarios futuros para el proceso de paz, basándose en otras experiencias regionales. PALABRAS CLAVE: Proceso de paz colombiano/ política exterior/ procesos de paz en Latinoamérica/

ln this article the Colombian peace process is analyzed in light of the influence exerted by diverse international factors. The author takes into account the postures adopted by the United States, Europe and neighboring countries, while elaborating a series of foreign policy directives designed to create a more positive insertion of Colombia into the international context. Subsequently, possible future scenarios for the peace process are proposed, based upon other regional experiences. KEYWORDS: Colombian peace process/ foreign policy/ Latin-American peace process/

INTRODUCCIÒN 1

Es muy revelador que la reciente intervención del ex presidente César Gaviria Trujillo, en el foro “Colombia: una visión de largo plazo”, haya generado un debate tan intenso sobre le curso que

ha tomado el país en los últimos diez años2. Màs allá de sus dimensiones políticas, de las interpretaciones interesadas, y de las versiones más banales, la controversia es un reflejo de que, para Colombia, los años noventa están mucho

* Rodrigo Pardo García-Peña, es economista de la Universidad de los Andes y Master en Relaciones Internacionales del School of Advanced International Studies (SAIS) de la Universidad Johns Hopkins, en Washington, DC. Actualmente se desempeña como profesor en la especialización: Negociación y Relaciones Internacionales, del Departamento de Ciencia Política.

1 Una versión inicial del presente trabajo fue realizada para la Fundación Ideas para la Paz, en marzo de 2001.

2 "Tengo que confesar que, como a tantos colombianos, la evolución del país con posterioridad a mi gobierno me ha dejado perplejo. Nunca imaginé que Colombia pasaría por momentos tan difíciles en el orden público y en la economía, ni que pudiéramos caer en estados de agobio y pesimismo como los que vivimos actualmente....". César Gaviria Trujillo, palabras en la instalación del seminario "Colombia: una visión de largo plazo", convocado por Anif y Fedesarrollo. Bogotá, febrero 8 de 2001.

Relaciones Internacionales y proceso de paz. Proyecciones sobre escenarios • 29

más próximos al estereotipo de "década pér-dida" con que se calificaron los ochenta para casi todos los países de América Latina.

Colombia había sido la excepción en la década anterior. Mientras los regímenes po-líticos y las economías del continente vivían grandes sobresaltos, la hiperinflación gol-peaba sin clemencia y la crisis de la deuda puso en tela de juicio la viabilidad de varias economías y hasta la estabilidad del sistema financiero internacional, Colombia en los años ochenta tuvo un comportamiento po-sitivo. En el concierto continental la econo-mía lucía estable (no tuvo problemas de en-deudamiento ni hiperinflación), lo mismo que el sistema político (no hubo aventuras militaristas). Aunque había graves problemas internos -guerrilla, narcotráfico, violaciones a los derechos humanos- se percibían como menores frente al panorama hemisférico.

M. En la década siguiente sucedió todo lo contrario. La imagen de Colombia también es excepcional, pero esta vez porque va en contravía de los avances positivos que logró el main stream continental en términos de reformas económicas, estabilización de las economías, control de la inflación y avances en el carácter democrático de los regímenes políticos. La década comenzó con la muy traumática elección presidencial de 1990, en la cual fueron asesinados tres candidatos presidenciales, y terminó con la profunda crisis actual, caracterizada por un incremen-to sin precedentes en el poder de los grupos al margen de la ley -guerrilla, narcotráfico,

paramilitares-, la peor recesión registrada desde que existen estadísticas, síntomas ine-quívocos de ilegitimidad en el sistema polí-tico (sobre todo durante la administración Samper, a raíz del Proceso 8.000), y la percep-ción internacional de que el problema co-lombiano es una amenaza para los vecinos. En palabras del embajador Thomas Picke-ring, subsecretario de estado para Asuntos Políticos en la administración Clinton, "el conflicto en Colombia representa una ame-naza significativa de violencia e inestabili-dad en las regiones fronterizas de sus veci-nos inmediatos"3.

Naturalmente, no es objetivo del presen-te trabajo ahondar en las características de la crisis nacional. Basta recoger la conclusión de los principales trabajos publicados en los últimos años que coinciden en señalar su profundidad y su carácter sui generis y ex-cepcional en el contexto latinoamericano. Estos hechos, sumados a la tendencia histó-rica del momento -la globalización- pusie-ron el problema colombiano en la agenda internacional y, a su vez, produjeron una internacionalización de los principales pro-blemas nacionales. Entre ellos el proceso de paz iniciado por el presidente Andrés Pas-trana Arango al comenzar su gobierno el 7 de agosto de 1998 y al adoptar, como colum-na vertebral de su administración, la solu-ción del conflicto armado mediante la nego-ciación.

El proceso de paz de la administración Pastrana Arango fue internacionalizado des-

3 Discurso pronunciado el 8 de septiembre de 2000 en el seminario "Comercio en las Américas", organi-zado por la Corporación Andina de Fomento (CAF). Varios documentos recientes han resaltado la importancia de Colombia para la política exterior de Estados Unidos. Ver Graham y Scowcroft (2000).

También, Rabasa y Chalk (2001).


de sus propios inicios. De una parte, porque las características del "orden internacional" implican un alto grado de interrelación en-tre los asuntos internos y externos de cual-quier país; y, de otra, porque el propio gobier-no consideró que dicha internacionaliza-ción fortalecía las posibilidades de éxito del diálogo con la insurgencia y que, incluso, una pieza fundamental de su estrategia sería una "Diplomacia para la paz".

UN PROCESO "INTERMÉSTICO"

Hace ya varios años se habla de "intermés-tica" en referencia a los vínculos estrechos que existen entre la agenda externa e interna de los países en el mundo de la globalización (Manning, 1997). En 1992, el profesor Abra-ham Lowenthal concluyó que la política exterior de los Estados Unidos estaría con-formada por asuntos que no podrían cata-logarse en forma exclusiva como internos o externos, porque la mayoría tendría una com-binación de ambos. Las tendencias del siste-ma internacional, en general, conducen a una situación semejante para cualquier estado.

Aunque la globalización se produce en varias esferas -económica, social, cultural, política- la primera de ellas es la más pro-funda. El aislamiento de un sistema produc-tivo, al comenzar el Siglo XXI, es una alter-nativa sin viabilidad. Como consecuencia, es muy amplio el porcentaje de países que han diseñado su economía interna, median-te su apertura y reforma estructural, para adaptarse a la realidad de un solo mercado. Sumada a la caída del muro de Berlín y la disolución de la URSS, el modelo de econo-mía capitalista o de mercado dejó de ser una alternativa y se convirtió en dominante. Y si bien hay diferencias entre la mejor manera de manejar la realidad inevitable de la globa-

lización, lo cierto es que las reglas de juego económico parten de la aceptación del mer-cado con todo lo que ello implica.

A su vez, la apertura de las economías arrastra la internacionalización de otras ac-tividades como el transporte y las comuni-caciones, todo lo cual contribuye a "enco-ger" el mundo. El número de interrelaciones entre ciudadanos, entidades, empresas, ONG's y en general, de todo tipo de organi-zaciones, ha aumentado en forma geo-métrica. Son pocas (aunque las hay) las acti-vidades que hoy no tienen una dimensión internacional, transnacional o global. Pero la idea de una sola aldea, donde todos los ciudadanos dependen de los demás en un alto número de asuntos, es una realidad cada día más consolidada.

La globalización, además, no es un fenó-meno que se circunscribe exclusivamente al capital. Así como el modelo de mercado es dominante desde el punto de vista econó-mico, con la caída del muro de Berlín y el colapso del comunismo soviético se fortale-ció el consenso mundial a favor de la demo-cracia representativa como sistema de gobier-no. Además de la existencia de un mayor número de países liderados por mandata-rios electos por voto popular, se han multi-plicado los mecanismos para "inducir" el carácter democrático de los países. La viabi-lidad de los sistemas autoritarios hoy en día es menor, pues tiene un alto precio político que se refleja en la imposibilidad de mante-ner relaciones normales con la comunidad internacional.

Tanto interna como externamente, se han hecho más exigentes las demandas por un carácter verdaderamente democrático en los gobiernos. Hay varios ejemplos en los que la comunidad internacional ha intervenido,


incluso con el uso de la fuerza, para evitar golpes de estado, auto golpes, o manipula-ciones electorales. Los ciudadanos, además, no se conforman ya con la idea de que "la democracia es el menos malo de los siste-mas", y buscan respuestas concretas a sus anhelos de buen gobierno, lucha contra la corrupción, respeto a los derechos humanos, y solución de problemas relativos a su vida cotidiana. No por casualidad, muchos de estos temas -estrategias anticorrupción, ge-neración de empleo, intolerancia frente a la partidocracia, etc.- han sido banderas victo-riosas en más de una elección en los últimos años. Los avances de fuerzas "cívicas" y de las ONG's son ejemplos, también, del mis-mo fenómeno.

Como columna vertebral del modelo po-lítico dominante -la democracia formal- los derechos humanos adquieren igualmente un significado político diferente. Por igual, la opinión pública interna y externa es más exigente y está lejos de satisfacerse con una concepción ideal. Los derechos humanos no están, desde el punto de vista de la política de comienzos del Siglo XXI, en el campo de la utopía sino en el de las demandas concre-tas. De hecho, como lo demuestran los casos de Pinochet y Milosevic, este tema es uno de los asuntos "internos" que más capta la aten-ción "externa", y que genera acciones en esta última. Con el fin de la guerra fría, incluso, países como los Estados Unidos condenan en forma activa conductas que ese mismo país promovió como parte de la estrategia de contención del expansionismo comunis-ta hace apenas un par de décadas.

En síntesis, la política internacional está en proceso de permanente mutación, y los vientos de modernización se convierten, de igual manera, en presión para el cambio de las instituciones del sistema internacional y de los principios predominantes en el momento histórico en que ellas fueron construidas4.

Entre estos últimos se abre un fuerte de-bate sobre la vigencia de la no-intervención, el cual casi nadie ya defiende en su concep-ción original. Por el contrario, mientras en la práctica se intentan fórmulas diversas de intervención aceptable, en el campo intelec-tual se debaten los alcances de la revisión de los principios de no-intervención, derecho a la no-injerencia, deber de injerencia hu-manitaria, supranacionalidad, cooperación jurídica, etc. Todo lo cual convierte en polí-ticamente correcta la intromisión en los asuntos internos de los estados que no si-guen las reglas de juego de los valores pre-dominantes en el mundo post-1989.

No sobra, aquí, hacer una referencia particular al significado de la guerra del Golfo Pérsico en 1990-1991, sobre todo por el ascenso a los más altos niveles de deci-sión de la política exterior de los Estados Unidos en el gobierno de George W. Bush, del equipo que lideró dicha guerra (en la administración del padre del actual pre-sidente): Dick Cheney, actual vicepresi-dente, era el secretario de la Defensa y Colin Powell, el secretario de Estado, era el comandante del Estado Mayor Conjun-to de las Fuerzas Armadas5.

4 Disolución del Pacto de Varsovia, ampliación de la OTAN, transformación de la Comunidad Europea en la Unión Europea, iniciativas de reformas a la Carta de San Francisco, creación de la OMC, son

apenas algunos ejemplos. 5 Resulta particularmente reveladora la lectura, casi diez años después, de Woodward (1991).


En sus discursos de la época, el presiden-te Bush convirtió el término "nuevo orden internacional" en su frase favorita. Es decir, consideraba que la acción colectiva, enmarcada en disposiciones de la carta de San Francisco y aprobada por el Consejo de Seguridad de la ONU, iba más allá de la so-lución del conflicto Irak-Kuwait. Reflejaba, más bien, la convicción de que el mundo posterior a la guerra fría sería más apto para la cooperación y menos tolerante con la vio-lación de principios esenciales para la con-vivencia. La derrota de Sadam Hussein, más que un hecho político, era un no rotundo a su política de sometimiento del país vecino.

Sobre todo, la guerra del Golfo significa-ba que los Estados Unidos -si bien la guerra fue realizada por un grupo de países alia-dos- recuperaba la fe en el uso de la fuerza. La "Doctrina Powell" (la fuerza debe usarse en forma contundente, cuando hay intere-ses directos de los Estados Unidos, con obje-tivos alcanzables y cuantificables, con un manejo adecuado de la opinión pública) de-jaba atrás el paralizante "Síndrome de Viet-nam" el cual, según la derecha estadouni-dense, implicaba que por razones de políti-ca interna el país no había podido utilizar su superioridad bélica después de la derrota en la península de Indochina6.

UN PROCESO DE PAZ "INTERNACIONALIZADO"

Los vínculos entre lo interno y lo externo, en el caso colombiano, no sólo provienen de las características actuales del sistema inter-

nacional. La crisis nacional, y el proceso de paz en particular, tienen sus propias fuentes de conexión con la política mundial.

Dichos enlaces existieron desde los co-mienzos mismos de los grupos armados7. Du-rante la guerra fría, estaban enmarcados en el complejo ajedrez de la lucha entre las su-perpotencias. Gobiernos y guerrillas busca-ban una internacionalización de acuerdo con las alianzas ideológicas, apoyos logís-ticos, solidaridad política y fuentes de finan-ciación. Un escenario relativamente simple, aunque no exento de matices y altibajos que sin embargo no son de relevancia para los objetivos del presente trabajo.

El hecho es que las características de la "internacionalización" (tanto del conflicto como del proceso de paz) se transforman de manera sustancial en la era de la globa-lización. Desde el punto de vista de la gue-rrilla, el derrumbe del imperio soviético sig-nifica la pérdida de un gran aliado. Inde-pendientemente de los niveles de ayuda con-creta que la URSS le haya concedido a algu-nos grupos guerrilleros en determinados momentos, políticamente significó la caída del modelo que defendían. No menos nota-ble fue el cambio de la política exterior cuba-na, que desde mediados de los años ochenta le concedió prioridad, como defensa frente al bloqueo de Estados Unidos, a las relacio-nes con los estados latinoamericanos sobre los grupos guerrilleros. Esta tendencia se profundizó en la década siguiente, cuando la disolución de la URSS obligó al régimen de Fidel Castro a poner en marcha un "pe-

6 Naturalmente, las intervenciones en Granada, Panamá y Haití, fueron antecedentes importantes en la recuperación de la confianza pública en Estados Unidos hacia el uso de la fuerza.

7 Un análisis al respecto, durante la guerra fría, se encuentra en Tokatlian y Pardo (1987).


riodo especial" que, además de sustanciales reformas económicas8, incluyó una ofensiva diplomática para abrir relaciones, propiciar encuentros y recibir simbólicas visitas en La Habana, como la del Papa Juan Pablo II en enero de 1998.

Para los grupos alzados en armas, ade-más, la globalización en el campo político también les significó una pérdida estratégi-ca. El fortalecimiento de valores predomi-nantes como los que se mencionaban atrás -la democracia y los derechos humanos- ce-rró espacios para la acción proselitista. La comunidad internacional se mostró más exi-gente en la condena de prácticas como el incumplimiento del Derecho Internacional Humanitario (DIH), la tolerancia frente a las drogas ilícitas, y las acusaciones, especial-mente a las FARC, de participar en ambas. El secuestro y asesinato de ciudadanos extran-jeros también han generado frecuentes cuestionamientos a las FARC y al ELN en escenarios donde hace apenas unos pocos años se percibían señales inequívocas de es-pera y hasta de simpatía.

Sin duda alguna, el mundo de la globa-lización es más hostil, para la guerrilla, que el de la guerra fría. No es una coincidencia que en sólo una década transcurrida desde la caída del muro de Berlín, casi todos los grupos guerrilleros que pulularon en me-

dio de la competencia entre Washington y Moscú, han desaparecido.

Lo anterior, no obstante, no quiere decir que en la nueva era no haya, de igual mane-ra, elementos que han favorecido a las FARC y al ELN. No debe subestimarse el valor de las enormes facilidades de comunicación con que cuenta la guerrilla. La telefonía satelital, Internet, y los equipos de radio9 han facilitado no solamente la transmisión de órdenes y criterios entre los diversos frentes, sino la propagación de su pensamiento a la opinión pública tanto nacional como inter-nacional.

La propia globalización de la economía ha facilitado, sin duda, el manejo financiero de los grandes recursos con que cuentan las FARC. La rapidez y versatilidad con que se mueven capitales y fondos, y las políticas pasivas y flexibles de los sistemas bancarios de algunos países10, permiten la manipula-ción de los inmensos recursos gracias a los cuales este grupo armado se ha fortalecido y expandido a pesar del entorno internacio-nal desfavorable.

No sobra mencionar que los recursos fi-nancieros de las FARC provienen en cerca de un 65% del narcotráfico11, hecho que, in-dependientemente del grado de participa-ción directa de la guerrilla en la producción,

8 Despenalización de la posesión de dólares, apertura de inversión extranjera en algunos sectores, tole rancia de incipientes niveles de competencia en mercados locales, etc.

9 Un ilustrador análisis sobre la materia se encuentra en Ortiz (1999) 10 Según Ortiz (1999), "Dentro de América Latina, los grupos armados colombianos han desarrollado

vínculos en los países limítrofes. Dentro de estos, uno de los más afectados ha sido Panamá. En primer lugar, el opaco sistema bancario del país del istmo ha sido aprovechado por las organizaciones clandes tinas de distinto signo para blanquear sus fondos".

11 "...de los 530 millones de dólares recaudados por las FARC en 1997, cerca de 348 (en torno del 65%) procedía del tráfico de narcóticos bien a través de la "protección" pagada por los traficantes indepen dientes o de la creciente participación directa de la guerrilla en la producción de drogas".(Ortiz, 1999).


cultivo o tráfico de estupefacientes, le abre conexiones con actores internacionales, y le genera, como se ha dicho, una fuente de notorio desprestigio.

En el escenario mundial la globalización de algunas de las realidades nacionales im-plica desafíos para el estado, muchos de los cuales afectan su margen de maniobra para conducir el proceso de paz (o, de hecho, para asumir la confrontación). El carácter eviden-temente "interméstico" de los principales puntos de la agenda gubernamental de cual-quier administración (la paz, la lucha contra las drogas, hasta la generación de empleo) conduce a una política exterior más vincu-lada a la agenda doméstica y, en consecuen-cia, una reducción en los márgenes de ma-niobra autónomos. Un porcentaje significa-tivo del manejo de "los grandes temas" (los más importantes para la opinión pública) depende de gobiernos y actores extranjeros o, lo que es lo mismo pero suena más ama-ble, las decisiones en materia de la agenda doméstica tienen un margen de acción que depende de la política exterior.

Como se sugiere en la introducción, la década perdida para Colombia (la de los no-venta) significa que la visibilidad de sus pro-blemas "internos" aumenta en forma impre-sionante. La crisis colombiana entró en la agenda de los foros internacionales más im-portantes12, y esto significa que el peso de los "valores predominantes" a que se hacía referencia atrás, se convierten en parámetros rígidos y, sobre todo, ineludibles, a la hora

de diseñar fórmulas de solución. Si un go-bierno colombiano quisiera llevar a cabo po-líticas contrarias a las que prefiere la comu-nidad internacional en materias como la lu-cha contra las drogas, la economía, el siste-ma de gobierno o los derechos humanos, se encontraría en una posición muy débil. Su capacidad de negociación sería mínima, y los riesgos de intervención (o de una mayor injerencia externa) aumentarían.

Varios ejemplos ilustran este hecho. En materia de derechos humanos, la sociedad colombiana no tiene un consenso sólido para llevar a cabo la política que sería aceptable para la comunidad internacional. Concreta-mente, el combate contra el paramilitarismo cuenta con oposiciones y reservas, veladas y no veladas, entre los sectores más golpeados por la violencia de la guerrilla y, sin duda, en sectores de las propias Fuerzas Armadas donde innumerables oficiales activos y en retiro viven perplejos con la presión de la comunidad internacional para adoptar me-didas que debilitan su capacidad de acción frente al enemigo y desearían que el gobier-no actuase en la búsqueda de mayores már-genes de operación. En el mundo de la globalización, los Estados Unidos condenan (así como des-certifican y castigan) prácticas y estrategias promovidas por ellos mismos en el mundo de la guerra fría (Entre parén-tesis: ¿creen los militares colombianos, que siguen combatiendo el peligro comunista, que terminó la guerra fría y el mundo entró en la era de la globalización?).

12 Basta observar algunos hechos coyunturales. El tema colombiano fue discutido en la primera reunión entre los presidentes George W. Bush y Vicente Fox. El Congreso de Estados Unidos y el Parlamento Europeo han hecho debates recientes sobre el tema. La próxima reunión del G-7 también se ocupará de Colombia.

Relaciones Internacionales y proceso de faz. Proyecciones sobre escenarios • 35

No es muy distinto el tema del narco-tráfico. Independientemente de la gravedad que significaba la financiación de la campa-ña del presidente Ernesto Samper con apor-tes del cartel de Cali, la des-certificación de Colombia en los años 1996 y 1997 no habría sido posible durante la guerra fría. En efec-to, durante muchos años el tema de la certi-ficación en la lucha contra las drogas pasó desapercibido porque siempre salían favo-recidos los aliados de Estados Unidos en la confrontación con la URSS, y eran censura-dos países "del otro lado". En el mundo de la globalización, desaparecido el comunis-mo como principal amenaza a la seguridad nacional de Estados Unidos, la lucha contra las drogas se convirtió en un aspecto funda-mental de su política de defensa y seguri-dad, y un "amigo" como Colombia se pudo volver un "enemigo" (o, por lo menos, una oveja descarriada, un amigo no confiable).

Igual que en el tema de los derechos hu-manos, el consenso sobre la estrategia anti-drogas es débil. Hay grupos (poderosos en la política interna) que se benefician de acti-tudes tolerantes, porque se han financiado con el dinero y aportes provenientes de esta fuente ilegal. Y aún hay otras opiniones, le-gítimas y desinteresadas, cercanas a los ám-bitos intelectuales, en donde crece el escep-ticismo sobre la actual alianza entre Estados Unidos y Colombia para disminuir los efec-

tos del negocio delictivo del narcotráfico13. A raíz de los perdones otorgados por el ex presidente Bill Clinton a personas condena-das por lavado de dinero en las horas finales de su presidencia, en Colombia salieron a flote un gran número de declaraciones en este sentido.

En síntesis, en lo que se refiere a los efec-tos de la globalización desde el punto de vis-ta de la gobernabilidad interna, hay temas en donde la visión de una comunidad inter-nacional más intervencionista que la del pa-sado, choca con posiciones que no son de consenso, o cuyo consenso es débil. No es exagerado afirmar que este hecho implica un desafío para la unidad del "establecimien-to" que a su vez puede debilitar su poder de negociación con la guerrilla14.

La relación entre la normalidad interna y externa es de doble vía. Así como el proce-so de paz necesita de una estrategia en mate-ria de relaciones exteriores que la haga via-ble, maximice sus beneficios y disminuya sus costos, también la inserción normal y positi-va de Colombia en el sistema internacional depende de la solución de sus problemas internos. Este último punto fue el eje central de un trabajo realizado por la comisión multipartidista y multidisciplinaria que, en 1997, hizo una reflexión sobre las relaciones Colombia-Estados Unidos en medio de la

13 En un comunicado suscrito por un extenso grupo de intelectuales latinoamericanos, encabezado por Gabriel García Márquez y Ernesto Sábato, se solicita "un cambio de enfoque en el problema de las drogas". El Tiempo, el periódico más influyente del país y tradicionalmente partidario de la mano dura contra las drogas, empieza a mostrar su escepticismo con la estrategia actual, y a sugerir que se necesita evaluar la alternativa de la legalización. (El Tiempo, 2000) Y el propio ex presidente Alfonso López Michelsen afirma que "Está demostrado hasta la saciedad que el problema del narcotráfico no tiene solución distinta: o se legaliza o nos lleva el diablo" (López Michelsen, 2001:150).

14 "Mientras el establecimiento se desgasta en peleas inútiles, el país colapsa y la guerrilla gana terreno" (Semana, 2000:24-28).


crisis -durante la administración Samper-y formuló recomendaciones para superar la difícil coyuntura15. La comisión analizó las características de la globalización y su im-pacto para Colombia, y si alguna conclusión puede señalarse como central, es que la nor-malización de las relaciones con Estados Unidos tenía como condición necesaria "po-ner la casa en orden"16.

EL PROCESO DE PAZ EN LA ADMINISTRACIÓN PASTRANA

Además de que, como se ha dicho atrás, las realidades interna y externa están conecta-das, independientemente de la voluntad política de los gobiernos de turno para fo-mentar tales vínculos, el gobierno de Andrés Pastrana consideró, desde sus inicios, que la internacionalización del proceso de paz era deseable. Así lo expresó el nuevo mandata-rio en su discurso de posesión17.

Estados Unidos

No por coincidencia, la agenda gubernamen-tal del nuevo gobierno tuvo en sus primeros meses como puntos de mayor prioridad la

normalización de las relaciones con Estados Unidos, que había comenzado durante el último año de la administración Samper (Shifter, 1998), y el inicio del proceso de paz. De alguna manera, ambas estrategias tenían vasos comunicantes evidentes (Shifter, 1998, 1999), aunque sólo con el curso de los meses se hicieron explícitos.

La administración Clinton recibió con be-neplácito el cambio de gobierno y la elec-ción de Andrés Pastrana18. Sin embargo, per-cibía a Colombia como "un país problema", con capacidad de contagiar a sus vecinos y de exportar la inestabilidad, y como un pro-ductor de drogas donde empezaba a con-centrarse el cultivo de hoja de coca y amapo-la luego de exitosas reducciones en las áreas cultivadas en Bolivia y Perú. También cre-cía, en los altos círculos del poder en Was-hington, la preocupación por el deterioro de la democracia colombiana y por el creci-miento de los grupos insurgentes. Sobre esta visión, la administración Clinton decidió abrir un compás de espera, apoyar el proce-so de paz y analizar la posibilidad de parti-cipar en el "Plan Marshall" que el candidato Andrés Pastrana había planteado en la cam-paña electoral como instrumento para fo-mentar la cooperación internacional con Colombia19.

15 Ver la primera versión de este informe "Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo" en Análisis Político (1997).

16 "...resulta esencial que Colombia enfrente los desafíos de construir una Nueva Sociedad y de replantear su forma de inserción externa desde una perspectiva más audaz y menos defensiva (...) Colombia debe comprometerse en la superación de los graves problemas estructurales que postran su sociedad (...) solo así podrá incorporarse como le corresponde en el sistema internacional". (Análisis Político, 1997:15).

17 "La cooperación internacional en nuestros procesos de paz no debe verse como la incapacidad de construirla solos, sino como una nueva manera de hacer la paz" (Pastrana, 1998:14).

18 Un completo análisis de las relaciones Colombia-Estados Unidos, en los comienzos de la administración Pastrana y sus antecedentes, se encuentra en Bruce Bagley (2000), y en Arlene Tickner (2000).

19 Este párrafo resume un artículo que escribí, en la semana de posesión del presidente Pastrana, luego de una reunión de un pequeño grupo de periodistas con Thomas McClartey, Barry McCaffrey y Peter Romero, respectivamente consejero presidencial, zar antidrogas y subsecretario de estado (Pardo, 1998).


El compás de espera anunciado por el gobierno Clinton fue más que eso. El espal-darazo a los planes de paz del nuevo gobier-no de Colombia fue contundente mediante acciones simbólicas de tipo político y diplo-mático. Inclusive el subsecretario Romero envió a un delegado suyo, Phillip Chicola, a una reunión en San José de Costa Rica con el vocero de las FARC, Raúl Reyes. Además del intercambio de opiniones sobre las pers-pectivas del proceso de paz, estaba sobre la mesa la propuesta, formulada por el grupo armado, de poner en marcha un proceso de erradicación manual y voluntaria de culti-vos de coca dentro de un plan de desarrollo alternativo.

A mediano plazo la participación de Es-tados Unidos en el proceso de paz se definió por dos hechos fundamentales: el Plan Co-lombia y el asesinato, por parte de las FARC, de tres antropólogos estadounidenses: Ingrid Washinawatch, Lehe'ena'e Gay y Terence Freitas, el 25 de febrero de 1999 (Semana, 1999a).

El Plan Colombia surgió de la necesidad de ordenar y poner en blanco y negro las ideas en borrador del Plan Marshall anun-ciado por Pastrana en la campaña20, y de la Casa Blanca de presentar una estrategia glo-bal, tangible y precisa, al congreso de su país y a otras instancias gubernamentales, den-tro de la cual se pudiese encauzar el apoyo al proceso de paz.

Criticado por la falta de debate y con-certación, su fabricación "made in Usa", la incoherencia de algunas de las versiones

iniciales, y una lamentable estrategia de in-formación, el Plan Colombia sin embargo salió a l'a luz pública y fue aprobado por el Congreso de Estados Unidos. Sin pretender un análisis exhaustivo y profundo, las si-guientes son algunas de sus especificacio-nes más importantes:

- El aporte de los Estados Unidos al Plan, en sus postulados, se fundamenta en una concepción integral y general. Busca for talecer la institucionalidad democrática y apoyar el proceso de paz.

- Desde el punto de vista del gobierno colombiano, el Plan tiene un costo de US$7.2 mil millones, financiados con recursos propios (unos US$4 mil millones) y coope ración internacional. Su concepción ge neral es igualmente amplia e incluye el for talecimiento de la justicia, la defensa y la institucionalidad democrática.

- Del aporte internacional, los Estados Uni dos, mediante la ley aprobada por el Con greso, (y que incluye recursos totales por US$1.3 mil millones, algunos de los cuales van a países vecinos a Colombia) contri buyen con US$839 millones discriminados así: apoyo militar en el sur, US$391; esfuer zos de interdicción, US$129; apoyo a la po licía, US$116; desarrollo alternativo, US$81; derechos humanos y justicia, US$122.

- Parte de estos recursos, aproximadamente un 80%, son donaciones en especie: heli cópteros nuevos Black Hawk, y repoten- ciados Huey.

20 Un plan en este sentido había sido preparado como parte de un proyecto del BID, durante la campaña electoral de 1998, con participación del actual ministro de Desarrollo Económico, Augusto Ramírez Ocampo.


- Ecuador y Bolivia reciben recursos por US$67 y US$110 millones respectivamente.

- Ante las inquietudes levantadas por las ONG's de derechos humanos sobre el efec to del apoyo al ejército, la ley incluyó siete condiciones muy estrictas cuyo cumpli miento debe ser certificado, cada seis me ses, por el presidente. Las condiciones se resumen en:

♦ Responsabilidad del Presidente de la Re pública en lograr que los oficiales acusa dos por violaciones a los derechos hu manos sean juzgados por cortes civiles.

♦ Obligación del Comandante General de las Fuerzas Armadas de suspender a los oficiales acusados de violaciones a los derechos humanos.

♦ Compromiso de las Fuerzas Armadas de cooperar con el gobierno en el castigo de oficiales en cortes civiles.

♦ Castigo y persecución gubernamental a los grupos paramilitares.

♦ Desmantelamiento de vínculos entre las Fuerzas Armadas y los grupos paramilitares.

♦ Erradicación de la totalidad de los culti vos ilegales antes del año 2005.

Paralelamente al aporte de Estados Uni-dos al Plan Colombia, este país suspendió sus contactos con las FARC a raíz del asesina-to de los tres indigenistas por parte de la gue-rrilla. La suspensión de estas relaciones lle gó incluso a impedir la presencia de un re-presentante estadounidense -solicitada per-sonalmente por el presidente Pastrana a su colega George W Bush- en una audiencia internacional en el Caguán, el 8 de marzo pasado, en la cual el Secretariado de las FARC

y un grupo de delegados de 26 países inter-cambiaron opiniones sobre el proceso, hicie-ron explícito su apoyo a la negociación, y designaron un grupo de facilitación y segui-miento conformado por Canadá, México, Cuba, Venezuela, Suecia, Noruega, Francia y España.

Más allá de las formalidades, el Plan Co-lombia (vocablo que, en el lenguaje cotidia-no, se volvió sinónimo de "aporte de Estados Unidos al Plan Colombia") generó diversas reacciones en las que, poco a poco, fueron creciendo las críticas por su enfoque militar, un fuerte peso de la perspectiva estadouni-dense, falta de concertación con sectores cla-ves de la sociedad colombiana, ausencia de una dimensión social en su concepción, ca-rencia de una perspectiva regional21. No fue-ron pocos los problemas políticos genera-dos, que se pueden resumir en los siguien-tes puntos:

- El Plan Colombia deterioró la confianza de las FARC en las intenciones de paz del gobierno. Sugirió que había una alianza entre el gobierno y los Estados Unidos para combatir a la guerrilla.

- El Plan Colombia generó críticas en el ni vel continental por su falta de concepción general y por el riesgo de desplazamiento que podría generar, de los problemas co lombianos hacia los países vecinos.

- La concentración de esfuerzos en Colom bia suscitó inquietudes sobre la efectivi dad de los programas antidrogas cuando no se prevén acciones en otros países. Mien tras exista la demanda, las medidas contra los cultivos en un lugar producen un des-

21 Esta visión crítica fue acogida, incluso, por el exsecretario de estado, Henry Kissnger, en su último libro. Ver Henry Kissinger (2001:89-94)


plazamiento a otros, y la experiencia re-ciente confirma la validez de esta preocu-pación.

- Las ONG's expresaron su preocupación por la vinculación de las Fuerzas Armadas a la lucha antidrogas. Hasta 1997, toda la ayuda de los Estados Unidos se canalizaba a través de la Policía Nacional. Dentro del aporte norteamericano al Plan Colombia se contempla la creación de tres batallones antinarcóticos en el Ejército Nacional.

Hacia finales de la administración Clin-ton, y la transición a un nuevo gobierno, era evidente la desilusión frente a las esperan-zas generadas en los Estados Unidos por el proceso de paz iniciado más de dos años atrás, al comenzar el gobierno de Andrés Pastrana. El asesinato de los indigenistas, y la comprobación de participación de las FARC en el comercio de drogas22, hizo subir el tono del lenguaje utilizado por los más altos funcionarios en contra de las FARC, las cuales fueron criticadas por su falta de volun-tad política para negociar y sus vínculos con el narcotráfico. Por otra parte, los cuestiona-mientos al Plan Colombia provenientes del continente pusieron sobre la mesa la necesi-dad de plantear, para los capítulos futuros, una revisión del esquema en el sentido de buscar una estrategia de carácter regional.

La primera reunión del presidente Pastrana con George W Bush en la Casa Blan-ca, se llevó a cabo en un clima de indudable inclinación hacia la reformulación del pa-pel de los Estados Unidos en el proceso de

paz (Cambio, 2001a; LeoGrande y Sharpe, 2001). De hecho, a las pocas semanas de la inauguración, la nueva Casa Blanca envió un proyecto de ayuda a Colombia para ser incluido en el presupuesto del año 2001-2002, que significaba un cambio de concepción, sobre todo en la medida en que dejaba atrás el enfoque bilateral y pasaba a denominarse Iniciativa Regional Andina (Marquis, 2001). La propuesta se extiende a siete países e inclu-ye recursos por US$ 882 millones, cuyas ca-racterísticas principales son:

- Colombia recibe US$399.5 y los demás paí ses US$483.4.

- En cuanto a la distribución de los recur sos, se dividen en US$439.8 para progra mas económicos y sociales, y US$442.5 para atención de problemas de narcóticos y se guridad.

- El dinero que va a los demás países se dis tribuye así: Bolivia, US$143.4; Brasil, US$ 26.1; Ecuador, US$ 76.5; Venezuela, US$ 10.5; Panamá, US$ 20.5; Perú, US$ 206.1.

Además de las innovaciones introduci-das por el nuevo gobierno republicano, en el senado, a raíz de la nueva mayoría demó-crata, se podrían esperar algunos cambios que, si bien no van a afectar los lineamientos generales de la política, podrían implicar mayores énfasis en temas como los derechos humanos. De particular importancia resul-tan la llegada de los senadores Joseph Biden al Comité de Relaciones Internacionales, y Patrick Leahy al Subcomité de Apropiaciones en el Exterior23.

22 "Carlos Charry, un médico del Caguán, fue detenido en México cuando ofrecía cocaína por armas al cartel de Tijuana. Tenía un video con el Mono Jojoy, que usaba como carta de presentación". (Cambio, 2000a).

23 El Center for International Policy puso en marcha un riguroso programa para hacer seguimiento al proceso colombiano y a la ayuda de los Estados Unidos a Colombia. Parte de él es un completo sitio en


Los vecinos24

Los problemas colombianos, desde hace al-gunos años, han generado tensiones, inci-dentes y dificultades en las relaciones con los países vecinos. Recientemente, además, la región andina se ha convertido en una especie de foco crítico en el centro de las Américas, y si bien la situación de cada país tiene determinantes propios, la sumatoria arroja un entorno desafiante y difícil. A ello se agrega la crítica, iniciada en cabeza del ex presidente Fujimori y con un evidente con-tagio en otros países, al Plan Colombia por la posibilidad de que empuje hacia los veci-nos los problemas de violencia, o por la even-tual movilización de cultivos de drogas si tienen éxito las fumigaciones previstas en el sur de Colombia25.

Las mayores dificultades han surgido en VENEZUELA. La presencia del ELN en la zona del Catatumbo, en la Serranía del Perijá, ha generado desde hace una década la preocu-pación de diversos gobiernos venezolanos, y aunque las Fuerzas Armadas de los dos paí-ses han puesto en marcha programas de co-laboración, se han producido continuos in-cidentes, de los cuales el más grave fue el asesinato en marzo de 1995 de ocho infantes de marina por parte de guerrilleros colom-bianos.

Durante el gobierno del presidente Hugo Chávez las relaciones se han hecho aún más difíciles en torno al problema de la guerrilla

(Cambio, 2000b, c). La evidente mala comu-nicación que existe entre dos gobiernos di-ferentes (en su posición ideológica, su pro-yecto político y su visión del fenómeno gue-rrillero) ha servido de escenario para una falta de entendimiento sobre el papel que puede jugar el régimen bolivariano de Ve-nezuela. Oficialmente, Chávez llegó a afir-mar que su país apoya el proceso de paz del gobierno Pastrana, pero no la estrategia con-templada en el Plan Colombia. Se han pre-sentado numerosos incidentes entre los dos países por la misma razón, los cuales van desde una declaración del Presidente vene-zolano en el sentido de que su país es neu-tral frente al conflicto colombiano, hasta el reciente acontecimiento de la aparición, li-bre en Venezuela, de José María Ballesta, au-tor del secuestro de un avión Fokker, por parte del ELN (Cambio, 2001b).

En vísperas de la celebración de la Terce-ra Cumbre de las Américas en Québec, Ca-nadá (abril 21-23 de 2001), los presidentes andinos se reunieron en Cartagena con el propósito de coordinar sus posiciones y di-señar una estrategia común para buscar que el gobierno y el congreso de los Estados Uni-dos renueven el régimen de preferencias arancelarias para los países andinos, vigente desde hace diez años y con fecha de venci-miento en diciembre de 2001, y su extensión a Venezuela. En tal contexto, el presidente Chávez hizo declaraciones en el sentido de apoyar el Plan Colombia.

Internet, donde aparece valiosa información sobre la política del gobierno y el seguimiento legislativo. Ver: www.ciponline.org/Colombia.

24 Un análisis sobre las posibilidades de expansión del conflicto colombiano a los países vecinos se encuen tra en el informe, ya citado, de Rand Corporation (Rabasa y Chalk, 2001)

25 The Economist publicó una excelente serie de tres artículos bajo el título de "Colombia y sus vecinos" (Colombia and its neighbours), de los cuales están tomados la mayor parte de los datos, hechos y afirmaciones de esta sección (The Economist, 2000a, b, c).


Con PERÚ también ha habido problemas. El ex presidente Alberto Fujimori pronun-ció un insólito discurso ante el Colegio Interamericano de la Defensa, en los inicios de la administración Pastrana, criticando el Plan Colombia. Fujimori, igualmente, se manifestó públicamente contrario al proyecto de diálogo entre el gobierno colombiano y las FARC, y adoptó medidas para militarizar la frontera en 1998. Su caída, finalmente, tuvo entre uno de sus determinantes el escándalo de las armas compradas por oficiales del ejército peruano a Jordania, y desviadas finalmente a las FARC, en Colombia. Durante el reciente proceso electoral, y en medio de la evidente atmósfera de cambio que caracterizaba al electorado, los dos candidatos -Alejandro Toledo, triunfador, y Alan García-apoyaron el Plan Colombia.

Con BRASIL se han presentado incidentes desde 1991, cuando un ataque de un grupo irregular colombiano dejó como saldo doce heridos y tres soldados muertos. En 1998, a raíz de la toma de Mitú por parte de las FARC, el ejército colombiano utilizó sin autoriza-ción una base aérea en territorio brasilero, lo cual ocasionó un incidente diplomático. Itamaraty ha expresado, también, reservas frente al Plan Colombia. En la actualidad, en la población fronteriza de Tabatinga, hay 6.000 soldados dentro de una operación lla-mada Cobra, y se prevé la duplicación de dicha fuerza.

En ECUADOR también se ha notado el efec-to de la crisis colombiana. En Lago Agrio, región de Sucumbíos, hay presencia de las

FARC. Se han presentado varios secuestros, hay evidencias del traslado de cultivos ile-gales, y en el debate interno se habla en for-ma abierta del peligro potencial de migra-ciones masivas. (La oficina del Alto Comisio-nado de las Naciones Unidas para los Refu-giados (ACNUR) tiene planes preventivos sobre la materia). Los Estados Unidos finan-ciaron en 1998 la base aérea de Manta, con 1.500 soldados y aviones P-3 para vigilar las actividades de los cultivadores, procesadores y traficantes de drogas ilícitas. El actual go-bierno ecuatoriano ha pedido ayuda finan-ciera a Estados Unidos para controlarlos efec-tos del Plan Colombia (que tiene una peque-ña partida de US$67 para el Ecuador).

En PANAMÁ también hay problemas. El conflicto en Urabá ha producido desplaza-mientos de población civil, guerrilleros y paramilitares en la región del Darién.

El papel de Europa

La participación de Europa en el proceso de paz se ha profundizado. De alguna manera, el punto de vista inicial fue de espera y pru-dencia, debido a diversas razones, entre las cuales figuran el distanciamiento tradicio-nal de Europa frente a una región que no es prioritaria y que considera "del área de in-fluencia de Estados Unidos". A ello se suma-ba una evidente visión crítica frente al Plan Colombia26 y una falta de unidad de criterio entre los países miembros de la UE sobre el grado de participación deseable y los crite-rios aceptables.

26 Esta visión crítica se expresó en una declaración del Parlamento Europeo, en febrero 1 de 2001, aprobada por 474 votos a favor y uno en contra, en la cual se rechazan, entre otros, el énfasis en asuntos militares y la falta de concertación en los programas.


Sin duda, esta actitud ha ido cambian-do27. En febrero de 2000 el gobierno colom-biano y una delegación de las FARC visita-ron Suecia, Francia, Suiza, España y el Vati-cano28.

El hecho es que después de un periodo de escepticismo y distancia frente a las soli-citudes del gobierno colombiano en el sen-tido de comprometer la ayuda financiera de la Unión Europea, o de países de ese conti-nente, al Plan Colombia, finalmente la polí-tica fue expresada con claridad en un comu-nicado dado a conocer por la presidencia francesa de la UE29, a raíz de la segunda reu-nión de la Mesa de Donantes, realizada en Bogotá. Sus principales características son las siguientes: - La UE se separa del Plan Colombia y bus

ca un esquema propio, tanto en los me dios que utiliza como en las prioridades y concepciones que adopta.

- Apoya al proceso de paz y a la solución negociada.

- Solicita una mayor concertación con la sociedad civil, y enfatiza temas como el apoyo al Estado de Derecho, defensa de los derechos humanos y DIH, protección de la biodiversidad y el medio ambiente, y promueve la concertación y cooperación regional.

- Se refiere a su disposición a "cooperar en la elaboración de un diagnóstico sobre la demanda de sustancias sicotrópicas".

LOS DESAFÍOS

Con el objeto de identificar los posibles es-cenarios que enfrentará Colombia desde el punto de vista de sus relaciones exteriores y en función del proceso de paz, a continua-ción se plantean algunos de los desafíos que están en juego:

El margen de autonomía

Es un hecho que los márgenes de autono-mía para decidir los asuntos internos de los estados tienden a reducirse en el mundo de la globalización. La reducción, sin embargo, no es igual para todos los países, ni en todos los momentos, ni para todos los temas.

En el caso de Colombia, y con relación al proceso de paz, sería imposible conducir una política exterior bajo la premisa de que las viejas concepciones de la no-intervención, no-injerencia y soberanía estatal están vigen-tes. En el otro extremo, sin embargo, tampo-co es conveniente renunciar a la defensa de márgenes de autonomía, aceptar como ine-

27 Una muestra muy interesante del creciente grado de participación y conciencia que existe en Europa hacia la situación colombiana fue la declaración de un importante grupo de intelectuales en un "Encuentro Internacional Convocado por el Comité Universitario Francés por Colombia", en París, el 27 y 28 de noviembre de 2000. Entre sus puntos se destaca: un diagnóstico descarnado sobre el debili tamiento del Estado de Derecho, calificado como "una situación intolerable"; el énfasis en la necesidad de reconstruir perspectivas políticas; el señalamiento y análisis de "los peligros del Plan Colombia"; y el llamado a la creación de un grupo de seguimiento, realización de una conferencia internacional y creación de un foro permanente sobre Colombia.

28 Algunos países europeos, y particularmente Alemania y Suiza, hicieron esfuerzos para poner en mar cha un proceso con el ELN. Ver: Semana (1999b)

29 Comunicado del Embajador Renaud Vignal en nombre de la Unión Europea, octubre 9 de 2000.


vitable la intervención extranjera, ó asumir que la internacionalización es un sustituto a las políticas acertadas para solucionar los problemas nacionales relacionados con la violencia, el narcotráfico, las violaciones a los derechos humanos y el debilitamiento de la democracia30.

Existen escenarios de internacionaliza-ción positiva y los hay también de interna-cionalización negativa, como ha señalado desde hace algunos años, y con relación al tema de las drogas ilícitas, Juan Gabriel Tokatlian. La diferencia entre unos y otros surge, sobre todo, del hecho evidente y con-tundente -pero con frecuencia confundido u olvidado- de que los países que partici-pan en esfuerzos de paz lo hacen, funda-mentalmente, en razón de objetivos legíti-mos pero egoístas. Los discursos sobre soli-daridad, búsqueda de la paz mundial, etc., no deben olvidar que las políticas exteriores se diseñan para satisfacer intereses naciona-les y que estos rara vez son armónicos con los de otros estados. Las naciones, entidades u organismos que desean formar parte de los esquemas de "internacionalización" del proceso de paz lo hacen porque tienen su propia visión: evitar el spill over effect de la violencia colombiana; adquirir una especie de seguro contra el secuestro de sus ciuda-danos nacionales; ganar prestigio en la co-munidad internacional; avanzar posiciones ideológicas; incrementar la influencia polí-tica, etc.

Desde este punto de vista, los escenarios futuros de Colombia dependerán de su ca-pacidad de diseñar una estrategia coheren-te, donde se fijen objetivos claros y se invite a los países, entidades u organismos inter-nacionales, en función de su capacidad de aporte dentro de los parámetros estratégicos fijados. Las invitaciones abiertas, sin fijar objetivos, son una contribución indudable a la "internacionalización negativa".

Capacidad de negociación

En un escenario como el del mundo de la globalización, a diferencia de la era de la guerra fría, los procesos son impredecibles. Están menos predeterminados por la dota-ción de poder y las posiciones preexistentes, y dependen más de la forma como las nacio-nes negocian. En este sentido y siempre, des-de luego, sobre la base de que el país tiene una visión estratégica de sus intereses en materia internacional y en función del pro-ceso de paz, los escenarios futuros sobre la internacionalización pueden ser positivos o negativos en función de la manera como se manejen las variables que a su vez determi-nan la capacidad de negociación del país. Algunas de ellas son: a. EL LIDERAZGO. La fortaleza del liderazgo en

la cúpula es una condición necesaria para unir posiciones en "el país que no está en el Caguán", unificar criterios entre las dis-tintas entidades del gobierno, y vender

30 En este sentido, Colombia necesita analizar el alcance de nuevos instrumentos creados por la comuni-dad internacional para cooperar en materia de lucha contra la impunidad. Tal es el caso de la Corte Penal Internacional, contenida en un estatuto del cual el país es signatario aunque aún no ha sido ratificado. Un instrumento de esta naturaleza, indispensable para cumplir las "reglas de juego predo-minantes" impondría limitaciones a algunas modalidades de impunidad que con frecuencia se asocian con un proceso de paz, como la amnistía e indulto de delitos atroces.


en forma adecuada los aspectos funda-mentales de la política exterior.

b. EL CONSENSO. Sobre todo en materia de po lítica exterior, la división en el estableci miento político debilita la capacidad de negociación del estado. El ejemplo de Co lombia, bajo la administración Samper, es suficientemente ilustrativo. Y aunque la situación ha dejado de ser la misma, el país está muy lejos de contar con un con senso en el manejo de la política exterior como el que tiene Francia, aún bajo la co habitación, o como el que busca Israel en el gobierno de coalición conformado por Ariel Sharom.

c. UN MANEJO ESTRATÉGICO. Por supuesto, y no por obvio debe dejar de mencionarse, la capacidad de negociación depende de los recursos técnicos que se utilicen. Entre la improvisación y el comportamiento estra tégico hay una diferencia que puede equi valer a la diferencia entre el fracaso y el éxito. En el estado colombiano, las insti tuciones que manejan la política exterior (fundamentalmente la Cancillería) no tie nen preparación en el tema de la paz. En la administración Pastrana, de hecho, los esfuerzos de "internacionalización" han estado en manos de la oficina del Alto Comisionado (que, como bien se sabe, es muy reducida en personal técnico).

d. LA FORTALEZA INTERNA. Como se anotó atrás, hay una correlación de doble vía entre la solución de los problemas internos y la normalización de los vínculos externos. La formalidad de la diplomacia no basta por sí sola para evitar la inserción difícil de un país problema. Desde este punto de vista, la capacidad de negociación de pende de la confianza en la cúpula gu bernamental (a la luz de las reglas de jue-

go y los valores predominantes en el sis-tema internacional) y de la evolución de su economía.

e. LA COMUNICACIÓN. En el mundo de la globalización, de CNN e Internet, la ima-gen y las percepciones afectan directa-mente la capacidad de negociación. Ade-más de las opiniones a imágenes que exis-ten sobre un país en los círculos cerrados del poder mundial, es importante la per-cepción masiva. La diferencia que hay entre la "Doctrina Powell" que facilita el uso de la fuerza, y el "Síndrome de Viet-nam" que lo obstaculiza, es en buena me-dida un fenómeno mediático.

La agenda

Entre los desafíos que determinarán los es-cenarios futuros de la política exterior figu-ra también la agenda. Bien sabido es que, como dice un comunicado reciente de los intelectuales encabezados por Gabriel García Márquez y Ernesto Sábato "Colombia está en el cruce de caminos de algunas de las prin-cipales preocupaciones de la época". Pero es obvio que las preocupaciones no son las mis-mas para distintos países o grupos de países. ¿Es válida, por ejemplo, la reiterada deman-da de algunos sectores por "desnarcotizar" las relaciones externas del país? ¿Es viable?

Como parte de la definición de una agen-

da favorable, el país debe definir y darle un contenido concreto, al menos a tres térmi-nos definitorios que van a ser claves:

1. ALCANCE DE LA NARCO-GUERRILLA. La exagera-ción del término, cada vez más frecuente en los Estados Unidos, cierra espacios de negociación con la insurgencia. Los esce-narios futuros dependen de la capacidad


de contar con instancias diferentes para el manejo del conflicto interno y del pro-blema de las drogas ilícitas, sin renunciar, desde luego, a un entendimiento acerta-do, correcto y justo sobre sus verdaderas dimensiones. Tanto el entendimiento ca-bal de este enlace, como su proyección externa, determinarán ventajas y desven-tajas para la inserción futura del país y para conseguir aliados estratégicos en el manejo de uno y otro tema.

2. ALCANCE DE LA COOPERACIÓN. En su discurso ante la Asamblea de las Naciones Unidas, en septiembre de 2000, el presidente An- drés Pastrana afirmó que "Colombia se opone a la intervención y promueve la cooperación". Este concepto necesita precisarse y ponerse en práctica. Mien tras la cooperación es fruto de la concer- tación, busca soluciones simétricas, se basa en una concepción global y promueve una distribución equilibrada de los costos, la intervención es unilateral, concentra los esfuerzos en una de las partes (la más dé- bil), acepta la imposición de políticas y criterios, tiende a preferir (o tolera) el uso de la fuerza, y parte de una óptica parcial.

Colombia necesita una política de coope-ración que permita desarrollar actitudes coherentes en los diversos temas y evitar, por ejemplo, la aceptación de la injeren-cia en el terreno de las drogas pero criti-car la de derechos humanos, o viceversa.

3. CORRESPONSABILIDAD. Aunque en los discur sos oficiales se habla con frecuencia de corresponsabilidad, en el campo de las drogas (y en otros también) se necesitan esquemas más equilibrados. ¿Se puede, por ejemplo, considerar que el Plan Co lombia cumple las condiciones de corres ponsabilidad? ¿Basta el aporte financie-

ro? ¿Se puede hablar de corresponsa-bilidad sin compromisos serios y preci-sos de parte de los países consumidores para reducir la demanda? ¿O de aquellos donde hay lavado de dinero?

Finalmente, la capacidad de negociación del país no es la misma en distintos temas. Si bien hay una vulnerabilidad general, causa-da por la situación interna de violencia, de-bilitamiento de la democracia y desinstitu-cionalización, en algunos temas (medio am-biente, la propia economía) la debilidad es relativamente menor. Al país le conviene una agenda diversa y un protagonismo alto en estos asuntos, objetivo que está relacionado con el siguiente punto.

Diversificación de la política exterior

A pesar de que la inserción de Colombia si-gue siendo, en el mundo posterior a la gue-rra fría, la de un país cercano, afín y aliado a los Estados Unidos (sobre todo después del comienzo de la administración Pastrana y de la aprobación del Plan Colombia) la di-versificación de la política exterior aumenta la capacidad de negociación. Una política de "Estados Unidos, sólo Estados Unidos, y nada más que Estados Unidos", implica acep-tar la visión predominante en Washington, la concentración en el tema del narcotráfico, y la dependencia en la política interna de ese país.

Por el contrario, la experiencia reciente demuestra que la vinculación de Europa abre oportunidades para balancear algunas posiciones de los Estados Unidos, sobre todo en materia de narcotráfico, y de un énfasis que podría llegar a ser excesivo en el uso o en la confianza de la fuerza militar.


Desde luego, Colombia debe evitar ante todo un aislamiento en el hemisferio pro-ducto de su buena relación con los Estados Unidos, tendencia que se ha vislumbrado a raíz del aporte estadounidense al Plan Co-lombia, y que recuerda los últimos días de la administración Turbay Ayala. Por el contra-rio, los escenarios futuros serán más positi-vos en la medida en que el país pueda con-tar con aliados, no solamente para neutrali-zar los esfuerzos de la insurgencia para con-seguir apoyo, sino para fortalecer la posición en el tema de las drogas, y romper el énfasis de Washington en la bilateralización, la lu-cha contra la oferta, la militarización, etc.

En este punto, resulta fundamental evi-tar una actitud hacia Venezuela emanada de la visión que predomina en Washington so-bre el fenómeno Chávez. Si bien los dos paí-ses -Colombia y Estados Unidos- compar-ten la preocupación por la creciente centra-lización de poder y por su desconcertante política exterior, Colombia como país veci-no tiene que mantener el mejor nivel posi-ble de comunicación. Una Venezuela radi-calizada es un escenario futuro mucho más difícil de manejar que una Venezuela mode-rada. Para Colombia, incluso, una buena re-lación con el régimen chavista -más allá de su ideología, su proyecto político o la falta de química que pueda tener con el presi-dente Andrés Pastrana- se convertiría en una carta de presentación interesante frente a los Estados Unidos.

LOS ESCENARIOS

Para visualizar los cauces dentro de los cua-les se moverá el país se puede pensar en ejem-plos extremos, basados en experiencias cer-canas y latinoamericanas, si bien -vale de-cirlo desde ahora- con contrastes enormes con Colombia. Con diferencias que pueden ser mayores que las similitudes, pero que sir-ven para ilustrar alternativas31.

La ecuatorización (creciente ingobernabilidad)

La crisis interna se perpetúa y las relaciones externas son anormales, con una tendencia al aislamiento.

En el plano interno, se impone la inca-pacidad de solucionar los problemas estruc-turales, producto de la falta de consenso, inestabilidad política, carencia de liderazgo, falta de estrategia gubernamental. El proce-so de deterioro no se detiene, sino se pro-fundiza. La viabilidad de la nación se debi-lita. El país sigue siendo un imán para pro-blemas de otros países, y los problemas de Colombia se perciben como una amenaza para la subregión.

El proceso de paz no avanza, crecen los fenómenos ilegales (guerrilla, paramilitares) y se precipita una crisis de legitimidad de la democracia. El narcotráfico, la violencia y

31 Aunque desde una perspectiva diferente, el reporte de Rand Corporation mencionado atrás define los siguientes posibles escenarios futuros para Colombia: 1. Acuerdo de paz exitoso; 2. Revertir la tendencia (en el campo militar); 3. Congelamiento de la situación actual; 4. El modelo peruano; 5. Desintegra ción; 6. La toma (o compartimiento) del poder por parte de las FARC; 7. Internacionalización del conflicto (Rabasa y Chalk, 2001:79-85).


las violaciones de los derechos humanos, continúan. Tampoco hay una política exte-rior que internacionalice de una manera positiva el proceso de paz.

En el plano externo, la comunidad inter-nacional opta por un distanciamiento. "Ais-larla", término que no tiene las connotacio-nes de la guerra fría: se mantendrían las re-laciones diplomáticas, pero habría fuertes presiones en la política doméstica de Esta-dos Unidos, e incluso de Europa, para apli-car sanciones por el "mal comportamiento" en materia de drogas y derechos humanos (en el caso europeo, importaría más lo se-gundo). Las relaciones con algunos vecinos serían conflictivas. Desde el punto de vista económico, la inversión extranjera no llega.

Con excepción de algunas des-certifica-ciones o sanciones menores, en la práctica la comunidad internacional (y los Estados Unidos) optan por una política que es más de hands off que intervensionista.

La salvadorización (éxito en el proceso de negociación con la guerrilla)

La solución negociada del conflicto interno progresa, y la posición externa del país se devalúa.

La experiencia de El Salvador es consi-derada, en general, un caso exitoso de solu-ción de un conflicto interno mediante la ne-gociación política y con un alto nivel de par-ticipación de la comunidad internacional. Y aunque por razones de tamaño, por el peso del movimiento insurgente (mucho mayor en El Salvador) y por la ausencia, nada más y nada menos, del problema de las drogas, los paralelos entre los dos países no son muy útiles, algunas de las características de la

participación internacional en el proceso de paz y de la era post-conflicto son parámetros que indican (independientemente de su conveniencia y atractivo) posibles caminos futuros.

En el plano interno, este escenario se ca-racteriza porque la democracia se mantiene y se perfecciona mediante la aplicación de reformas que hacen parte de los acuerdos alcanzados entre el estado y la insurgencia. Se construye un nuevo consenso, basado en una redistribución del poder (que permite el acceso de la guerrilla a los altos cargos de manejo en el Ejecutivo y en el Legislativo), y el país se concentra en un ambicioso plan de desarrollo post-conflicto, que incluye meca-nismos para vincular a los exguerrilleros a la economía nacional.

En el plano externo, la salvadorización sig-nificaría un altísimo grado de intromisión e injerencia de la comunidad internacional, con efectos positivos sobre el proceso de paz, pero con pérdidas significativas en la auto-nomía interna para diseñar el país del futu-ro y con una reducción dramática de la im-portancia del país como un actor interna-cional. Las relaciones con Estados Unidos son buenas, pero de altísima dependencia y asimetría, con la Unión Europea y con el Pacífico son distantes, con el Tercer Mundo prácticamente inexistentes, y en el contexto hemisférico Colombia se acerca a la genera-lidad y sigue las corrientes dominantes sin mayor visibilidad.

La salvadorización es una manera de lle-gar a un objetivo deseable -el fin del con-flicto- a un alto costo, en el peso, prestigio y relevancia del país del futuro, y en los már-genes de maniobra frente a la comunidad internacional.


El escenario Chávez-Fujimori (la opción autoritaria)

Un cambio político, caracterizado por la cen-tralización del poder, y unas relaciones ex-ternas tormentosas.

En el plano interno, este escenario se ca-racteriza por un proyecto político crítico de los partidos tradicionales, encabezado por una figura desconocida y carente de un par-tido u organización política, que resulta ven-cedor en las próximas elecciones como ex-presión de la inconformidad del electorado ante el desempleo, la inseguridad, la corrup-ción y la falta de eficacia del Estado de Dere-cho. Ante la dificultad de contar con un ins-trumento articulado de organización parti-dista, y la falta de solución de los problemas más agudos, el gobierno se ve en la necesi-dad de centralizar el poder y echar mano de instrumentos autoritarios, dentro de los lí-mites fijados por los valores predominantes ante la comunidad internacional.

El proceso de paz se mantiene, pero sus posibilidades dependen del grado de parti-cipación que el "nuevo régimen" esté dis-puesto a otorgarle, y este a su vez depende de la orientación -izquierda o derecha- del "proyecto" político.

En el plano externo, la internaciona-lización del proceso de paz se dificulta por-que la comunidad internacional, si bien abre un compás de espera y tolerancia, se frena por las tendencias hacia la concentración del poder, y en el mediano plazo se agudizan los problemas de comunicación con algu-nos países. Si el proyecto es de izquierda, las relaciones con Venezuela mejoran, pero se deterioran con Estados Unidos. En general, la guerrilla, dentro del proceso de paz, ad-quiere mejores posibilidades de apertura

hacia el exterior, porque la falta de prestigio del gobierno le permite buscar una imagen de factor democratizador. Su capacidad de ne-gociación frente al estado se incrementa. En el contexto hemisférico, Colombia sigue percibida como un "país problema", un "ve-cino difícil", "un aliado imposible en el cor-to plazo".

La mexicanización (fortalecimiento de la capacidad de negociación, avance en la solución de problemas internos)

Un exitoso proceso de cambio con una alta capacidad de negociación externa.

En el plano interno, la inestabilidad se alivia con un gobierno fuerte, producto de una votación amplia (o hasta un régimen de coalición), y un liderazgo sólido. El proceso de paz avanza con hechos y símbolos que generan la percepción de un turning point, y la economía recobra una estabilidad y adquiere proyecciones de crecimiento futuro. La legitimidad fortalecida le permite al estado una negociación exitosa con la insurgencia, que incluye una participación de la guerrilla en proyectos de power sharing, y una concentración de la sociedad en un plan post-conflicto.

En el plano externo, Colombia logra una participación de países, entidades y organis-mos en el proceso de paz que presiona a la guerrilla para que deje la lucha armada, jue-ga un papel de mediación y verificación en casos concretos y solicitados por el gobierno colombiano, y financia programas de reinserción y desarrollo alternativo.

Frente a Estados Unidos se plantea una agenda de negociación amplia y diversa que logra poner en práctica un concepto con-


creto y operativo de corresponsabilidad en el tema de las drogas, y una diversificación de las relaciones en los campos comercial, cultural, social, comunicaciones. Al mismo tiempo, el país fortalece las relaciones con Europa, y pone en marcha iniciativas de lar-go plazo con las naciones de la Cuenca del Pacífico.

En el nivel regional, adquiere liderazgo dentro de la comunidad andina con inicia-tivas exitosas para que ella se fortalezca, y para lograr atención internacional a las difi-cultades de sus cinco miembros emproble-mados. Colombia es percibida como un país respetable, constructivo en el mundo de la globalización, y en proceso de solución de sus problemas internos.

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NUEVOS RETOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR LATINOAMERICANA FRENTE AL SIGLO XXI

Gerhard Drekonja-Kornat*

En el siguiente artículo se examina el desenvolvimiento de la política exterior lati-noamericana a lo largo de las últimas décadas, identificando los momentos más destacados de la misma así como las circunstancias o coyunturas que han incidido en su desarrollo. Al mismo tiempo, el autor intenta ubicar la posibilidad de una política exterior conjunta para la región dentro del marco generado por los cam-bios adoptados a raíz de la generalización del Consenso de Washington y en gene-ral, por el nuevo contexto internacional de la postguerra fría, señalando algunas alternativas que permitan incrementar el margen de acción y la autonomía de América Latina en el escenario mundial. PALABRAS CLAVES: Política exterior latinoamericana/ integración/ América Latina/ Esta-dos Unidos y América Latina.

In this article the evolution of Latin American foreign policy during the last several decades is examined. Both the outstanding junctures of regional foreign policy, as well as those factors that have affected its development are highlighted. In turn, the author attempts to situate the possibility of a common Latin American foreign policy at present within the framework of the transformations created through the generalized adoption of the Washing-ton Consensus, and in general, by the new post-Cold War global order. Finally, a series of alternatives that could plausibly increase the region's margins for action and autonomy on the global stage are identified. KEYWORDS: Latin American foreign policy/integration/Latin America/United States and Latin America.

INTRODUCCIÓN

Al reflexionar sobre el lugar que actualmen-te ocupa América Latina en el escenario glo-bal, cabe preguntarse si la situación regional se asemeja a una copa medio llena o medio vacía. ¿Ha logrado superarse la crisis de la "década perdida" de los ochenta? ¿Se ha ad-quirido en años recientes la fuerza y solidez

que caracterizaron a la región a finales de los sesenta y principios de los ochenta, para des-envolverse en el sistema internacional con influencia y poder?

Según Alberto Van Klaveren (1997:23), uno de los analistas más destacados del con-tinente, la región puede mirar el inicio de un nuevo siglo con un prudente optimis-

* Profesor, Universidad de Viena, Austria.


mo. Aunque en términos sociales siguen sien-do las mismas, las élites político-económicas latinoamericanas, depuradas ideológica-mente y hoy resueltas defensoras del neo-liberalismo, aprueban complacidas declara-ciones como las de Van Klaveren y buscan volver a situar a sus respectivos países en un lugar más destacado en el mundo.

La Reunión Anual del Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID), celebrada en New Orleans en marzo de 2000, causó gran entu-siasmo en la región; sin embargo, este habría podido convertirse en consternación si se hubiera estudiado con detenimiento el "In-forme Preliminar" de la Comisión Econó-mica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 1999), publicado poco antes de fi-nalizar ese año1. Lo que salta a la vista en el mencionado informe es que la deuda exter-na de Latinoamérica ha alcanzado la suma de US$750 mil millones. A pesar de que el mismo documento sostiene que esta cifra refleja un aumento menor en comparación con años anteriores, aún no hay forma de explicar la magnitud de la deuda.

Cabe recordar que la crisis de la deuda latinoamericana se inició en 1982 con el co-bro pendiente de US$280 mil millones, de-bido al temor existente en la banca interna-cional. Con la esperanza de ofrecer algún tipo de seguridad a los bancos, en los años siguientes se racionó, corrigió y transformó la deuda en bonos a largo plazo; sin embar-go, estas transformaciones contribuyeron con el tiempo a incrementar progresivamen-te la deuda. El monto de US$750 mil millo-nes demuestra lo absurdo del asunto. Puede afirmarse que ante un eventual incremento

en las tasas de interés a nivel internacional estallaría en Latinoamérica la próxima crisis de la deuda. ¿Un país arruinado como Ecua-dor no dio acaso el grito de alarma en sep-tiembre de 1999 al declarar la moratoria de su deuda en bonos Brady? Casos como éste pueden repetirse. A su vez, Nicaragua y Honduras, azotados por las catástrofes natu-rales, presentaron inmediatamente una soli-citud de condonación de la deuda. Bolivia y Guyana tienen la intención de seguir este ejemplo.

Las reformas estructurales llevadas a cabo en América Latina en los últimos diez o quin-ce años han tenido, como sabemos, algunos resultados positivos, entre ellos: (1) el conti-nente, visto en su totalidad, se encuentra por debajo del diez por ciento en términos de depreciación monetaria; (2) los saneamien-tos presupuestarios han tenido éxito; (3) se ha reducido el aparato burocrático; (4) han aumentado las exportaciones en práctica-mente todos los países; y (5) se ha continua-do modernizando la infraestructura. A pe-sar de lo anterior, la pregunta que surge es quién puede vivir en una macroeconomía que se encuentra consolidada solamente en términos abstractos. Amplios sectores de la población (en Venezuela el 80%, en Nica-ragua el 70%, por no mencionar a Haití) vi-ven en, o por debajo de los límites de pobre-za. Desafortunadamente estas dramáticas ci-fras continúan aumentando debido a que las tendencias recesivas de los dos últimos años del siglo pasado detuvieron el crecimiento prometedor de la región. Como resultado, el informe de la CEPAL da un valor nulo al producto nacional bruto de toda Latinoa-mérica en 1999 (como consecuencia básica-

1 Este informe se puede consultar a través del internet bajo la dirección www.eclac.cl.

Nuevos retos de la política exterior latinoamericana frente al Siglo XXI • 53

mente de los considerables valores negati-vos de países como Venezuela, Ecuador y Colombia).

Lo que causa aún mayor consternación en el informe de la CEPAL es que Chile dejó de ser la fuerza locomotriz coyuntural en 1999. Este país modelo de Sudamérica, acos-tumbrado a tener índices de crecimiento cer-canos al 7%, registró en ese año un índice negativo del 1,5% (Castro Escudero, 2000). Por el momento dos nuevos países han evi-denciado comportamientos sobresalientes: Costa Rica y la República Dominicana, que crecieron un 7.5% y 7%, respectivamente, en 1999. Sin embargo, ninguno de los dos paí-ses puede ser tomado como modelo, dado que ambos funcionan gracias a la mezcla in-decente de turismo en masa (incluyendo la prostitución y el abuso sexual de menores) y el establecimiento de plantas de montaje en zonas francas, cuya dinámica de cooperación al desarrollo es cuestionable. En todo caso, se puede asegurar que Costa Rica presenta una mejor situación que la de República Dominicana, debido principalmente a la construcción cerca de San José de una fábri-ca de semiconductores de la empresa esta-dounidense Intel, con lo cual se intensifica la producción de microprocesadores en sue-lo costarricense y se inicia un verdadero pro-ceso de aprendizaje.

A comienzos del año 2000 no sólo los au-tores del informe de la CEPAL, sino también los representantes del BID, dieron a conocer con gran despliegue una serie de argumen-tos para sostener que 1999 sólo había sido un desliz estadístico. Un año más tarde, la re-gión latinoamericana volvió a llamar la aten-ción mundial con un crecimiento del 3,5%. Algo similar predijo hace 15 años Gonzalo Martner (1986), editor del informe "América Latina hacia el 2000", junto con los grandes

y viejos representantes del pensamiento estatista-cepalino, aunque en aquella época existía la opción de la "transición al socialis-mo". Actualmente, el socialismo de estado de Europa Oriental pertenece ya a la histo-ria, y de forma análoga, el capitalismo de es-tado latinoamericano de corte cepalino su-frió un colapso durante la crisis de la deuda. Esta pérdida de vías alternativas, en combi-nación con el hecho de que las reformas neoliberales se han concretado en la mayo-ría de los países de la región, hace difícil pensar en una América Latina con perfil di-námico que pueda llenar la copa por lo me-nos hasta la mitad.

No nos engañemos: en el nuevo milenio América Latina se enfrentará a cifras difíci-les. Por lo menos una tercera parte de la po-blación sufre en carne propia las duras con-diciones del sector informal; Ecuador, cuya población indígena le niega obediencia al estado nacional, se desmorona; Venezuela, Honduras y Nicaragua han padecido catás-trofes naturales; Colombia se desangra; Méxi-co funciona porque se abraza fervientemente a Estados Unidos (considerado hasta hace poco el demonio imperialista), desechando su tradición nacional-revolucionaria; Cuba ofrece una charada surrealista entre un ca-pitalismo extremo y un pseudo-socialismo; y por último, los países del Caribe anglosa-jón como Barbados o Trinidad y Tobago, re-lativamente consolidados, ostentan un favo-rable índice de Desarrollo Humano (PNUD), a pesar de que no pueden servir de ejemplo para el resto de Latinoamérica. En últimas, pese a los ocasionales balanceos del estado, Brasil es el país que ocupa el mejor lugar en las recientes estadísticas y sobre el cual el BID depositó sus esperanzas para el 2000.

Lo anterior no constituye una base sufi-ciente sobre la cual alcanzar cierto éxito en


el ámbito continental en un futuro cercano, sobre todo si se tiene en cuenta que no existe un modelo económico y conceptual al cual se pueda recurrir a diferencia del neolibera-lismo. Sin duda, esta es la razón por la cual han aflorado en Latinoamérica movimien-tos políticos de perfiles imprecisos y nuevos líderes políticos con un estilo poco conven-cional que pueden poner fin, probablemen-te, a la actual fase de reestructuraciones neo-liberales, caracterizada por su falta de com-promiso social. El ejemplo más evidente es Venezuela, donde el ex-comandante golpista Hugo Chávez, presidente de la República, con el amplio respaldo del pueblo empo-brecido, rompe con la aristocracia formal-democrática de partidos para iniciar una "democracia protagónica" de orientación bolivariana.

miento acumulado, los inversionistas extran-jeros (en primer lugar estadounidenses y españoles) compraron a precios muy venta-josos las "joyas de la nación" a través de las privatizaciones; los fondos de inversión ob-tuvieron una masa de capital mediante la compra de acciones latinoamericanas; y los corredores de bolsa de Estados Unidos espe-raron batir nuevos récords de ganancias para el año 2000. Sin embargo, si el modelo globalizador favorece únicamente a los inversionistas internacionales (la gran burguesía latinoamericana libre de todos los lastres estatistas les prepara el terreno) en desmedro de grandes sectores de la po-blación latinoamericana, ¿podrán los nue-vos políticos (como Hugo Chávez), a tra-vés de su actuar doméstico y externo con-trolar la creciente inconformidad del sub-continente?

DESINTEGRACIÓN LATINOAMERICANA: DEBILIDAD E INCERTIDUMBRE

Otra manera de interpretarlos datos estadís-ticos del reciente informe de la CEPAL tal vez sea la siguiente: América Latina como un todo ya no existe. Se puede discutir sobre algunos países o algunas agrupaciones re-gionales, según sean ganadores o perdedo-res del proceso de adaptación al modelo neo-liberal, pero en últimas la política de rees-tructuración neoliberal empieza a tambalear-se y la época de los economistas orientados hacia el mercado está llegando a su fin. Re-puntan ahora personajes políticos nuevos (así como populistas) que buscan construir un estado más fuerte y emplear mecanismos de gestión a favor de una política social. Uno de ellos, Hugo Chávez, puede atemorizar a muchos, ya que cuestiona la manera en que se ha dirigido la economía de la región y de su país. Mientras que en la década pasada la región no progresó en términos del creci-

Precisamente en Latinoamérica no pare-cen funcionar las reformas que en términos macroeconómicos son tan atractivas:

Estas reformas no detienen el proceso de desindustrialización de estructuras "no ren-tables", por el contrario, lo refuerzan. No se puede producir rentabilidad porque no la hay, es decir, las causas y las consecuen-cias de la lógica de las reformas se condicio-nan recíprocamente y queda demostrado que el mercado mundial sencillamente no tiene uso para la mayoría de la humanidad (Kurz, 1994:307).

El mercado tampoco es efectivo para la población latinoamericana. Esta terrible con-tradicción destruye la lógica de la política exterior convencional. Las medidas geoes-tratégicas de alto perfil que busquen incre-mentar de alguna manera la fuerza y el po-der de las naciones latinoamericanas, al tiem-po que fortalecer la soberanía, ya no tienen sentido en este nuevo siglo. ¿Qué debe bus-


car, entonces, la futura política exterior de Latinoamérica?

Históricamente hablando, el subconti-nente ha estado intimidado por un fantas-ma geopolítico. Debido a que durante la épo-ca colonial no hubo límites administrativos precisos o líneas de separación claras (ni en el reino hispanoamericano ni en el Brasil lusitano), después de la independencia sur-gieron infinitos debates fronterizos pese a la doctrina del "uti possidetis" (las nuevas fron-teras nacionales se basarían en las divisiones realizadas por la administración colonial española de 1810). Estos debates degenera-ron a veces en clásicas guerras por los recur-sos y los territorios. Después de la primera guerra mundial, la geopolítica adoptada con entusiasmo de Europa se adecuó en este con-texto a las propias necesidades, al tiempo que se combinó con disputas fronterizas históri-cas y se constituyó en un instrumento en las competencias regionales por la hegemonía. Al terminar la segunda guerra mundial, esta geopolítica se combinó también con los in-tereses de una política de seguridad propia del moderno contexto bipolar, la llamada "política de seguridad nacional".

En la actualidad los grandes referentes del conflicto en la diplomacia latinoameri-cana han desaparecido, entre ellos las mani-festaciones propias de la guerra fría y los con-flictos territoriales. La reconciliación entre Brasil y Argentina en los ochenta, por ejem-plo, marcó un hito histórico: durante déca-das los geoestrategas de ambos países se ha-bían disputado el liderazgo, trazando líneas imaginarias que dividían el "heart land" (que es como se considera al territorio boliviano) o que tenían como meta el control sobre el Atlántico Sur. Así pues, en el debate estraté-gico contemporáneo se habla afortunada-mente de "zonas de paz" en el continente,

de medidas destinadas a fomentar la con-fianza entre los militares, de maniobras con-juntas, entre otros.

El hecho de que Argentina y Brasil re-nunciaran a su programa de armas nuclea-res y que de esta forma Latinoamérica se con-virtiera en una región desnuclearizada, no hace más que confirmar esta tendencia. Re-cientemente, FLACSO-Chile (1996) publicó cifras sobre la relación numérica de las fuer-zas armadas latinoamericanas a pesar de la confidencialidad que en la región se ha mantenido sobre este tipo de información. Por su parte, empleados civiles del Ministe-rio de Defensa Nacional chileno, precurso-res de la transparencia en la búsqueda de una "política de defensa explícita", fueron incluso más lejos al publicar un libro blanco con ilustraciones que contenía casi todos los datos y registros numéricos relativos a las fuerzas armadas chilenas, en el que excluye-ron sólo "lo absolutamente necesario" (Mi-nisterio de Defensa Nacional, 1997).

Este cambio, encaminado a fomentar la confianza en el continente latinoamericano, también tiene una lógica en cuanto a la polí-tica exterior, ya que la capacidad de actua-ción hacia afuera aumenta automáticamente en la medida en que no haya conflictos re-gionales ni competencia geopolítica. El fan-tasma geopolítico de las rivalidades estraté-gicas, sin embargo, no ha desaparecido del todo. Como ejemplo nos remitimos a la si-tuación existente a mediados de 1997 en Sudamérica cuando antiguas rivalidades y nuevas ambiciones provocaron un inespe-rado debate sobre la seguridad. Debido a que Estados Unidos examinaba la posibilidad de vender 24 jets de alta tecnología a la Fuerza Aérea de Chile (mientras que al mismo tiem-po Perú compraba aviones de guerra MIG-29), Argentina, que cooperaba estrechamen-


te con el país del norte, sólo moderó su posi-ción frente a este hecho que consideraba pe-ligroso, cuando se le otorgó la categoría de aliado extra-OTAN.

Al mismo tiempo, esta concesión tuvo como consecuencia que Brasil reclamara, una vez más, su derecho a ocupar un asiento per-manente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Dentro de muy pocos días, el surgimiento repentino de acusaciones públicas ha ex-puesto un nivel de desconfianza estratégica que se creía ya superada en gran medida a raíz de los dramáticos avances hacia la inte-gración económica en América Latina (IRELA, 1997:1).

Si consideramos, además, que medio mi-llón de minas terrestres se encuentran ente-rradas en la arena del desierto a lo largo de la frontera entre Chile y Bolivia (enemigos his-tóricos desde que Bolivia perdiera su acceso al mar a raíz de la guerra del pacífico en 1879, tema que resurge en la diplomacia una y otra vez), no sorprende que un observador euro-peo tenga la impresión de que los roces geopolíticos siguen caracterizando de vez en cuando la realidad de Latinoamérica. En enero de 2000, por ejemplo, un barco de la marina nicaragüense disparó contra pesca-dores hondureños debido a diferencias sur-gidas de la definición de límites marítimos en el Caribe. En este caso la Organización de Estados Americanos (OEA) intervino rápi-damente como mediadora. Probablemente sería conveniente para Latinoamérica, como lo fue para Europa, crear una organización parecida a la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) a modo de "exorcismo" civil que la libere de sus pro-pios demonios geopolíticos, sobre todo por el problema regional que constituye Co-

lombia, cuya guerra interna ha adquirido una dimensión internacional desde hace tiempo.

Por lo demás, los verdaderos problemas de seguridad de Latinoamérica se encuen-tran hoy en otro lugar: por ejemplo, en las ciudades cuyo caos generalizado, unido a una criminalidad anárquica, convierten en una verdadera pesadilla el diario vivir de sus ciudadanos, a tal punto que hasta Newsweek (20 de abril de 1998) se mostró alarmada por tal situación y publicó un artículo en primera página titulado "El problema más grande de América Latina lo constituye el crimen común: asesinato, robo y secuestro".

Otro problema de seguridad se encuen-tra en los destrozos ecológicos en el subcon-tinente que, según José A. Lutzenberger, bra-sileño ganador del Premio Nobel Alternati-vo, están relacionados, entre otras cosas, con la actitud irresponsable que muchos latinoa-mericanos asumen frente a la naturaleza. Otro ejemplo lo brinda la pobreza asfixiante en casi todas las sociedades latinoamericanas, la cual contradice la imagen de una socie-dad civil pacífica y responsable. La política de seguridad latinoamericana tendría que dejar de lado en el futuro lo militar, y de-dicarse a combatir estos problemas para que el sistema internacional pueda creer en un nuevo estilo de gestión en la política exterior.

INTEGRACIÓN: ¿UNA NUEVA OPORTUNIDAD?

Si los conflictos intrazonales se van redu-ciendo a favor de la creación paulatina de zonas de paz, entonces los ministerios com-petentes tendrán que elaborar contenidos, metas y visiones alternativas. La cooperación regional se levanta, pues, como el Ave Fénix


de sus cenizas. Al fin y al cabo, la idea de la "integración" no es nueva, pues desde la época de Simón Bolívar se ha venido hablan-do y soñando con una "nación de naciones". Ese es precisamente el origen del "boli-varismo", es decir, la máxima con la que se busca instaurar la unidad de América Lati-na sin Estados Unidos.

Esta tendencia no tuvo mayor éxito al principio, dado que le resultó imposible competir con la práctica imperante del pana-mericanismo que buscaba crear, bajo el lide-razgo estadounidense, un sólido bloque re-gional. De hecho, esta última variante arrojó mayores frutos. Las bases institucionales del panamericanismo se sentaron inmediata-mente después de la segunda guerra mun-dial con la creación de la OEA y la firma del Tratado Interamericano de Asistencia Recí-proca (TIAR), ambos todavía vigentes, aun-que reformados.

Si bien es cierto que el bolivarismo lati-noamericano produjo durante muchas dé-cadas interesantes textos intelectuales, en la práctica no tuvo éxito. No obstante, en 1948/ 1951 se creó la CEPAL eligiendo como sede un lugar que geográficamente estuviera lo más alejado posible de Washington: Santia-go de Chile. En el seno de esta organización autónoma, una generación de economistas y planificadores preparados bajo la direc-ción de Raúl Prebisch, formuló una doctri-na de desarrollo auténticamente latinoame-ricana que se basaba en el modelo de indus-trialización por sustitución de las importa-ciones y que contrastaba con la orientación del libre comercio defendida por la ortodo-xia liberal. En el pensamiento cepalino, la integración asumió un papel vital como pro-puesta de cooperación entre las economías nacionales de Latinoamérica, que en aquel entonces se encontraban aisladas debido a

los altos aranceles impuestos por los países como medida de protección frente al merca-do mundial.

En sus inicios, el proyecto de la integra-ción no logró más que instaurar zonas de libre comercio. Una propuesta más ambicio-sa, el Pacto Andino, creado en 1969 con el objetivo de formular una política industrial y de inversiones común, encontró rápida-mente serios obstáculos políticos. A raíz de la crisis de la deuda de los ochenta, la doc-trina cepalina de protección contra el exte-rior fue perdiendo importancia, con lo que desapareció también la "integración hacia adentro".

Formalmente, ninguna de las zonas de libre comercio dejó de funcionar. En el trans-curso de los ochenta, cuando Latinoamérica empezó a buscar nuevamente un terreno fir-me sobre el cual pisar después de la abismal caída por la pérdida de divisas, se inició un proceso de reformas en los modelos existen-tes de integración. La superposición de dis-tintos tratados se aceptó sin mayores críti-cas, al tiempo que se generalizaron los trata-dos complementarios entre diferentes agru-paciones subregionales. También fue decisi-vo el que se empezara a propagar el esquema de integración abierta, o regionalismo abier-to, acorde con el modelo neoliberal de rees-tructuración implementado en la mayoría de sociedades latinoamericanas. En conse-cuencia, en la región están funcionando ac-tualmente casi veinte sistemas de integra-ción, los cuales articulan a los países y socie-dades del hemisferio de forma cada vez más estrecha, y han dejado de ser simples zonas de libre comercio para dar paso a la creación de políticas macroeconómicas armonizadas (pero sin la libertad de circulación de mano de obra). Adicionalmente, es importante acla-rar que esta práctica contemporánea de inte-


gración va unida a la exigencia internacio-nal de fomentar el desarrollo sostenible y la democracia (Tirado Mejía, 1997).

Los países del Cono Sur lograron dar un salto cualitativo en términos de la integra-ción con la creación en 1991 del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). La unión aduanera entre los países miembros, que desde 1995 es total, aunque se ve entorpeci-da frecuentemente por diferencias entre sus socios, ha hecho que el comercio intrazonal adquiera un dinamismo que años atrás re-sultaba inconcebible. De esta forma, se ha podido concretar al menos una parte del antiguo sueño bolivariano.

El aspecto más importante que se puede constatar a través de estos procesos regiona-les de integración es el inicio de la formula-ción de una política exterior concertada o común, fenómeno completamente nuevo para América Latina y que tuvo su punto de partida en el intento de resolver de manera local el conflicto centroamericano a través del Grupo de Contadora (creado en 1983 e integrado por México, Colombia, Panamá y Venezuela). Esta agrupación logró concretar los Acuerdos de Paz de Esquipulas en 1987, superando la desconfianza manifestada por los Estados Unidos. Adicionalmente, puede afirmarse que, desde un punto de vista polí-tico-económico, el Grupo de Contadora fue también el punto de partida para la consoli-dación del Grupo de los Tres (México, Co-lombia y Venezuela). Por su parte, Contadora respaldó el esfuerzo por coordinar las polí-ticas regionales a través del impulso que le imprimió al Grupo de Río, el cual reúne desde 1986 a los ministros exteriores de ca-torce países latinoamericanos para concer-tar y coordinar posiciones comunes y reali-zar declaraciones de naturaleza extrazonal (por ejemplo, para condenar el bombardeo

por parte de aviones de combate de la OTAN en Kosovo).

En contraposición a la tendencia de acer-camiento en la región, durante los años no-venta México, a pesar de su herencia nacio-nal-revolucionaria, se apartó parcialmente de la senda bolivariana para orientarse ha-cia una nueva variante del panamerica-nismo, el Tratado de Libre Comercio de Amé-rica del Norte (NAFTA) que desde el 1 de enero de 1994 une a México, Estados Unidos y Canadá. "El balance general es sumamen-te positivo", opinó el presidente saliente de México, Ernesto Zedillo, en una entrevista con el diario suizo Neue Zürcher Zeitung (2000:5): "El NAFTA ha acelerado sustan-cialmente los cambios estructurales de la eco-nomía mexicana, ha fomentado nuestra aper-tura y contribuido primordialmente a la crea-ción de puestos de trabajo". El fortalecimien-to de los vínculos entre México y Estados Unidos implica el abandono de los lazos so-lidarios del primer país con el Tercer Mun-do, lo que será más visible aun con el nuevo presidente PANista Vicente Fox a partir de diciembre de 2000.

La revitalización de la integración regio-nal latinoamericana generó de nuevo cuestionamientos sobre el tipo de relación que se debe entablar con Estados Unidos, tema central de las relaciones exteriores de América Latina desde 1898, año en que Es-paña fue expulsada del Caribe. La asimetría en las relaciones con este país fue y sigue siendo evidente, al igual que los múltiples esfuerzos de la región encaminados a dismi-nuirla. En este contexto, el mayor éxito se obtuvo en los años sesenta y setenta cuando las influyentes potencias medias del subcontinente (México, Venezuela, Brasil, Argentina y, sobre todo, el Chile de la enton-ces nueva Democracia Cristiana) empezaron


a probar su capacidad de maniobra en tér-minos de la política exterior y a utilizar su poder de acción. Esto ocasionó que a finales de los setenta la "autonomía relativa" gozara de su mejor momento, lo que significó una disminución en la interacción con Estados Unidos al mismo tiempo que una diversifi-cación comercial y diplomática de las rela-ciones hacia Europa Occidental y Oriental, la Unión Soviética, Japón y la parte afroa-siática del Tercer Mundo (Drekonja-Toka-tlian, 1983). Irónicamente, cabe recordar que donde mejor funcionó esta "autonomía re-lativa" fue en el campo de la tecnología militar en el que, a principios de los ochen-ta, América Latina declinó la oferta de arma-mentos provenientes de Estados Unidos (que retenía los productos de alta tecnología) para comprar de forma alternativa en Europa Occidental e Israel o, como lo demuestra el caso de Brasil, desarrollar su propia produc-ción militar.

En 1982, y como consecuencia directa de la crisis de la deuda latinoamericana, la "au-tonomía relativa" cayó en desuso. Las con-diciones neoliberales determinaron que la doctrina estatista de la CEPAL entrara defi-nitivamente en un callejón sin salida. La ló-gica latinoamericana de diversificación per-dió su vigencia con la implosión de la Unión Soviética. La guerra fría finalizó repentina-mente, dejando a los Estados Unidos como vencedor incuestionable del conflicto bipolar.

El nuevo papel hegemónico de Estados Unidos se hizo evidente en especial frente a Latinoamérica, por lo que a ésta no le quedó más remedio que archivar su antiguo "na-cionalismo económico" de corte revolucio-nario y pro-Tercer Mundo, e iniciar la rees-tructuración neoliberal bajo la dirección de Washington y la asesoría de los organismos

financieros internacionales. La Argentina del presidente Carlos Menem asumió cabalmente las consecuencias de esta situación; se retiró en 1991 del Movimiento de Países No Ali-neados y estableció con Estados Unidos una "relación dependiente" renunciando a una política exterior propia. El post-peronismo abandonó así su dimensión nacionalista. Los fundamentos teóricos que sustentaron dicho cambio fueron proporcionados por el ana-lista Carlos Escudé (1997) con su diagnósti-co despiadado basado en la "patología del nacionalismo latinoamericano", según el cual el nacionalismo en la esfera de la políti-ca exterior sólo ha tenido como resultado gastos y riesgos, y apenas ha obtenido ga-nancias debido a la confrontación casi con-tinua con Estados Unidos. Por lo tanto, fue consecuente que durante los noventa Argen-tina actuara en el plano exterior como socio "junior" de Estados Unidos, participando en misiones de las Naciones Unidas, por ejemplo, con el envío de soldados para el mantenimiento de la paz en la antigua Yu-goslavia.

Lo que produce temor en la nueva posi-ción hegemónica de Estados Unidos frente a la región es que la política exterior estado-unidense se ha construido con referencia a un "enemigo", el cual puede ser identifica-do en la actualidad con el tema de las dro-gas. América Latina, cuya población indíge-na ha venido utilizando desde hace siglos las hojas de coca en sus rituales, constituye ahora el campo de batalla en la "guerra" de-satada contra las drogas; una guerra en la que las sociedades que contradigan la posi-ción estadounidense o que no aborden el problema como tema central de su política doméstica, terminan siendo tratadas como "estados parias". Esto puede ejemplificarse a través del caso de Panamá bajo la presiden-cia del General Manuel Antonio Noriega


(1989) o el de Colombia, donde el presidente Ernesto Samper (1994-1998) fue sancionado con la revocación de su visa por parte de Estados Unidos, al tiempo que el país fue descertificado en la lucha contra las drogas en los años 1996 y 1997 (Tokatlian, 2000a).

El tema de las drogas, sobre todo, está des-truyendo lo que queda de la "autonomía re-lativa", pues por medio de las diversas san-ciones y políticas condicionantes que impo-ne a los países productores, Estados Unidos ha recuperado parcialmente en lo interna-cional el monopolio del control militar que había perdido en los años setenta, además de reducir la soberanía de los países latinoa-mericanos. Hoy en día, tanto los agentes de la DEA, como los soldados estadounidenses se mueven abiertamente por el territorio comprendido entre México y Bolivia, basán-dose en la guerra librada contra la droga. Colombia, convertida entretanto en un san-griento campo de batalla, recibe de Washing-ton miles de millones en ayuda financiera para poder hacer frente a la crisis más pro-funda que ha afrontado este país sura-mericano.

Las desavenencias manifestadas en Lati-noamérica favorecen adicionalmente al hegemón absoluto en el que se ha converti-do Estados Unidos. Por ejemplo, Venezuela, país exportador de petróleo, cofundador de la OPEP y que en el apogeo de la "autono-mía relativa" de finales de los setenta dispo-nía de abundantes divisas para emprender iniciativas en el ámbito de la política exte-rior, sufrió una reducción en su capacidad de actuación como resultado del deterioro social interno. México, como se mencionó anteriormente, renunció a su orientación tercermundista y ahora, en su condición de socio del NAFTA, abraza plenamente a Esta-dos Unidos. Estos dos países, además, aca-

tan la voluntad de Washington para modifi-car las cuotas de producción de los miem-bros de la OPEP y mantener, de este modo, el precio de exportación del petróleo a un nivel que sea tolerable para las naciones industrializadas.

De esta forma, las circunstancias para el diseño de una nueva política exterior esta-dounidense fueron muy favorables. Ya en 1990, el presidente Bush lanzó su "Iniciativa para las Américas" como propuesta para crear un área de libre comercio que se exten-diera desde Alaska hasta Tierra del Fuego. Poco tiempo después surgió el NAFTA. El presidente Clinton modificó un poco este tema en diciembre de 1994 en el marco de la "Cumbre de las Américas" celebrada en Miami, en el sentido de que debe crearse el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) a más tardar en el año 2005. Después de esta cumbre se han venido realizando encuentros periódicos de los ministros de Comercio y Finanzas americanos, a la vez que en encuentros cumbre complementarios se han precisado los detalles del "Consenso de Washington", que consiste en aspectos como la existencia de la democracia formal, el liberalismo, la apertura de los mercados, el desarrollo sostenible, así como la imple-mentación de algunos componentes sociales.

Durante las dos décadas en las que se de-sarrolló el debate teórico sobre la factibilidad de la "autonomía relativa", los académicos latinoamericanos emplearon el término "vul-nerabilidad" para hacer referencia al grado de dependencia de los países de la región con respecto a Estados Unidos. Esta vulne-rabilidad disminuía en la medida en que el estado lograra diversificar geográficamente sus relaciones diplomáticas y, en especial, sus relaciones comerciales. En el fondo, est

Nuevos retos de la política latinoamericana frente al Siglo XXI • 61

tesis sigue teniendo vigencia a pesar de la desaparición de la Unión Soviética y del desgaste de las opciones del Tercer Mundo. Chile lo demuestra de forma ejemplar: aproximadamente un tercio de sus expor-taciones, que son constituidas creciente-mente por productos manufacturados, se dirige a América del Norte, otro tercio a Europa y, finalmente, otro tercio a Asia. Este sería para todos el valor ideal en los próximos años.

EL INTENTO POR DIVERSIFICAR LOS ESCENARIOS: LA BÚSQUEDA DE NUEVOS SOCIOS

Europa, con la Unión Europea en el centro, cobra en este contexto especial interés dado que las élites político-económicas latinoame-ricanas, que después de la segunda guerra mundial adoptaron con entusiasmo la "Doc-trina Marilyn Monroe" (Wagnleitner, 2000), prefieren hoy día establecer vínculos con Europa. Por esta razón, la Unión Europa se ha convertido para América Latina en el so-cio ideal para formar una alianza estratégica que se extienda sobre el Atlántico. En un prin-cipio, durante los años sesenta y setenta la relación entre las dos regiones constituía esencialmente un "diálogo entre sordos". Bruselas, el centro de coordinación de la uni-ficación europea, no acogió favorablemente las insistencias latinoamericanas para cons-truir un partenariado preferencial para equi-librar de esta manera la influencia excesiva que ejercía Estados Unidos. En lugar de eso, los eurócratas de Bruselas ofrecieron a Amé-rica Latina asistencia en el marco de la coo-peración global tecnológica y de la ayuda al desarrollo, que consistía en: ayuda financie-ra, ayuda para la integración, para los refu-giados, ayuda alimenticia, apoyo ecológico para un desarrollo sostenible, ayuda al desa-rrollo (tanto dentro como fuera del Conve-

nio de Lomé), entre otros. La intervención estratégica de algunos miembros de la unifi-cación europea como, por ejemplo, el reco-nocimiento diplomático de la guerrilla sal-vadoreña por parte de Francia en 1981, no tuvo mayores consecuencias.

En un intento por lograr una solución propia a la crisis centroamericana enardeci-da ideológicamente, en 1983 el Grupo Contadora empleó su "diplomacia asocia-tiva", y fue sólo hasta entonces que Bruselas reaccionó por primera vez de forma estraté-gica a los intentos latinoamericanos para es-trechar los vínculos entre las dos regiones. Lentamente surgió el "Proceso de San José", el cual revalorizó el papel de los miembros de la actual Unión Europea como exitosos mediadores de paz en Centroamérica. Asi-mismo, se adaptó la ayuda europea tradicio-nal a elementos centrales, como el apoyo a la democracia, los derechos humanos y la ecología. Con el ingreso de España y Portu-gal a la Unión Europea, ha aumentado apre-ciablemente la sensibilidad de Bruselas por los asuntos latinoamericanos. Sin embargo, sigue dominando el aspecto caritativo de la ayuda: entre el 60 y 70 por ciento de todas las prestaciones dirigidas a Latinoamérica pro-vienen, ya sea a través de la cooperación ofi-cial, privada o de las ONG del espacio euro-peo. En cambio, las relaciones comerciales no están tan aseguradas, aunque es cierto que las exportaciones y las importaciones en números absolutos han aumentado, y que la Unión Europea es el segundo socio comer-cial de Latinoamérica después de Estados Unidos, los porcentajes del volumen de la relación exportaciones/importaciones han disminuido lenta y constantemente.

Los recientes cambios hacia un sistema internacional más abierto e integrado, que han obligado a la Unión Europea a adoptar


una actitud más decidida en el plano exter-no, así como la revalorización cualitativa de Latinoamérica en los noventa, han servido para abrir las perspectivas de los miopes eu-ropeos. En el documento base concerniente a las relaciones de la Unión Europea hacia Latinoamérica y el Caribe del 31 de octubre de 1994 (ratificado por el Consejo Europeo en la ciudad alemana de Essen a principios de diciembre de 1994) Bruselas traza final-mente los lineamientos de un partenariado estratégico birregional tal como se venía pro-poniendo con anterioridad; esto es, una re-lación basada no sólo en la intensificación de las relaciones comerciales, sino también en la interacción más allá del comercio, "alón do comercio", como asociación política de naturaleza birregional que implique para las partes ventajas y una mejor calidad de ac-tuación en el sistema internacional, así como la adaptación de un Estado de Derecho y de cualidades como la democracia, la libertad, la tolerancia, el respeto a los derechos hu-manos, el desarrollo sostenible y la compati-bilidad ecológica.

De importancia central desde los años no-venta es el "diálogo institucional", que ha-bía sido establecido durante la década ante-rior, entre la Unión Europea, y las agrupa-ciones regionales en Latinoamérica, dentro del cual cabe señalar: (1) el diálogo surgido en el proceso de San José para Centroa-mérica; (2) el diálogo entre los parlamentos europeos y latinoamericanos; y (3) el diálo-go con el Grupo de Río y sus miembros la-tinoamericanos que tuvo su origen en el Grupo de Contadora y que ahora consti-tuye la esencia del diálogo birregional. Acuerdos de cooperación y de zonas de libre comercio con los grupos regionales de integración existentes así como con países individuales como en el caso de México, terminan por completar esta red

de relaciones diagonales sobre el Atlánti-co. Solamente la Cuba de Fidel Castro per-manece por ahora fuera de esta articula-ción. Dichos esfuerzos culminaron en el encuentro cumbre de 49 jefes de estado y de gobierno de ambas regiones, celebrado en Río de Janeiro a finales de junio de 1999 bajo el nombre de "Cimeira".

Este gigantesco acontecimiento esboza el gran potencial de desarrollo que tiene la "alianza estratégica" entre Europa y Améri-ca Latina en todos los aspectos, es decir, el político, el económico, el cultural y final-mente, el ecológico (Grabendorff, 1999). De esta forma, Europa puede intentar también neutralizar la recriminación de ser sólo "una agencia sustituía de bienestar para los po-bres en estos países", sin pretender influir en las reglas de juego de la despiadada má-quina de la globalización en Latinoamérica o desafiar a los Estados Unidos en su actual papel hegemónico (Pearce, 1999:66).

UNA POLÍTICA EXTERIOR LATINOAMERICANA PARA UN NUEVO SIGLO

¿Qué opciones existen, entonces, en este nuevo siglo en el campo de la política exte-rior latinoamericana? En primer lugar, se debe aceptar que la política convencional de poder y de corte geopolítico se ha torna-do obsoleta. Ya no se admiran las proezas, ni a nivel intrazonal ni extrazonal, en un siste-ma internacional que, por lo demás, tiende a convertirse en una anarquía atomizada (Kaplan, 1999). En un mundo en el que las fuerzas supraestatales y transnacionales erosionan al estado nacional clásico (por lo menos en la periferia) ya no tiene mucho sentido poner énfasis en la soberanía abso-luta, tema que es muy sensible para Latinoamérica y, sobre todo, para México.


Incluso este último, con la obligación de de-fender la soberanía establecida en el artículo 89 de su Constitución, aceptó "cláusulas con-dicionantes" a favor de los derechos huma-nos y la democracia en el tratado de libre comercio con la Unión Europea. En la ac-tualidad, la política exterior latinoamerica-na no puede jugarse alternativamente entre la Unión Europea y Estados Unidos, apli-cando una lógica oportunista y esperando obtener de esta conducta unas ganancias pro-pias. En qué medida el acoplamiento futuro de los latinoamericanos al euro vaya a en-cauzar el flujo de poder del dólar estado-unidense es una decisión que recae en los bancos centrales y los ministerios de Econo-mía del subcontinente.

En el futuro, para los ministerios de Re-laciones Exteriores de Latinoamérica, ten-drán sentido únicamente las políticas basa-das en contenidos y metas alternativas a las propuestas por los esquemas globalizadores o neoliberales, es decir, aquellas políticas que tiendan hacia una actuación que contribu-ya a fomentar el desarrollo sostenible, al tiem-po que la gobernabilidad, la lucha contra la pobreza, las garantías de seguridad interna para los propios ciudadanos (diametralmen-te opuesta a la "política de seguridad nacio-nal" de los antiguos gobiernos militares), una política de paz intrazonal, continuación de la integración abierta hacia afuera, y el dise-ño de políticas culturales creativas.

En segundo lugar, los mejores momen-tos de la entonces "nueva" política exterior latinoamericana de los años setenta, centra-da en torno a la idea de la "autonomía relati-va", buscaron en su oportunidad lograr el ascenso de la "clase media del Tercer Mun-do" (Orrego, 1979). Hoy en día esa meta se ha abandonado, y como alternativa, los paí-ses latinoamericanos buscan ingresar al club

elitista de la OCDE. México, con un exceso de confianza anticipado, ya lo logró en 1995. Probablemente le seguirán otros países. Dado que esta meta no sólo es ambiciosa, sino también razonable y puede perseguirse sin que implique mayores gastos o riesgos para la región, se ajusta bien al objetivo de la con-solidación general del subcontinente.

En tercer lugar, no sólo el "Consenso de Washington" sino también las expectativas de la Unión Europea en cuanto a la política exterior, exigen de los países latinoamerica-nos el respeto de los derechos humanos, la tolerancia y la práctica mínima de una de-mocracia formal con elecciones justas y con la presencia de observadores internaciona-les. ¿Surge de aquí automáticamente la evo-lución de una "política exterior democráti-ca"? Jeanne A. K. Hey (1997) intentó postu-lar una teoría coherente sobre la política ex-terior latinoamericana. Harald Barrios (1999), participante del debate politológico en la Universidad de Heidelberg, donde el tema de la consolidación democrática en Suda-mérica ocupa un puesto meritorio, lo ha in-tentado empíricamente. En ambos trabajos puede identificarse un rasgo común, pues se recomienda renunciar a la "hipótesis del conflicto" propia de los antiguos regímenes militares, incrementar la cooperación intrazonal y fortalecer lazos con los centros económicos más desarrollados como Estados Unidos y Europa, lo que implica a su vez alejarse del Tercer Mundo.

El hecho de que en el marco de este tema no sea necesario dedicar un espacio propio a Cuba, la "gran política exterior de un país pequeño", que llegó a su punto culminante a finales de los setenta en África y se apagó lentamente como la revolución, es indicati-vo de la orientación de la política exterior latinoamericana del futuro.


En cuarto lugar, para los ministerios de Relaciones Exteriores latinoamericanos se-guirá siendo decisivo el tipo y la intensidad de las relaciones con Estados Unidos en este nuevo siglo. En la actualidad es imprescin-dible estrechar los lazos con la única poten-cia de la postguerra fría, cuya capacidad tec-nológica, científica y militar parece estar en su apogeo. Puesto que la Unión Soviética ya no existe, así como tampoco un Tercer Mun-do uniforme, ya no puede darse una "auto-nomía secesionista" (Puig, 1980), es decir, un intento audaz de revocar el sistema interamericano y así romper los lazos que unen a América Latina con el país hegemón, Estados Unidos. Venezuela, bajo la presiden-cia de Hugo Chávez, servirá de ejemplo para averiguar en qué medida Washington está dispuesto a tolerar una disidencia "boliva-riana". Por otra parte, se puede suponer que después de la presidencia de Carlos Menem, los gobiernos de Argentina no conservarán en el futuro la íntima proximidad hacia Es-tados Unidos que caracterizó las relaciones entre estos dos países durante los años no-venta. El "realismo periférico" de Escudé (1992) continuará siendo, no obstante, la ca-racterística de la política exterior que recuer-de a los ministerios competentes de Latinoa-mérica los costos y los riesgos que implica un nacionalismo antiimperialista con sus metástasis seductoras. Hasta qué punto la migración latina (legal e ilegal) hacia el nor-te transformará en las próximas décadas la estructura de Estados Unidos (cada vez me-nos blanca, protestante y angloparlante para ser más colorida, católica e hispanoparlante) tendrá que ser objeto de observación aun-que no determinará el contenido de la polí-tica exterior formal.

En quinto lugar, se encuentra la pregun-ta sobre los futuros estados-actores en el con-tinente, los cuales siguen gozando de mayor

influencia que la red de ONG que caracteri-za a Latinoamérica. Debido al NAFTA, Méxi-co, como socio íntimo de Estados Unidos, sólo puede equilibrar el peso de ese país a través de relaciones diplomáticas y comer-ciales diversificadas, nada más. Centroamé-rica y el Caribe isleño tienen que conformar-se con el estatus de observadores. Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia, países que aún pertenecen al Grupo Andino, se enfrentan a fuerzas centrífugas complejas: "En los cinco países por igual, aunque con variaciones, se exacerbó en la última década el desmoronamiento parcial del estado" (Tokatlian, 2000b). Las potencias medias del Cono Sur o su esquema de integración re-gional, el MERCOSUR, aún conservan al-guna capacidad de actuación real. La "di-plomacia asociativa" del Grupo de Río será la que determine las declaraciones conveni-das en materia de política exterior. Por lo demás, un único actor nacional con capaci-dad de maniobra será el Itamaraty de Brasil, como ya lo formuló Fred Parkinson (1968: 423), decano del debate: "La clave para las políticas exteriores de toda América Latina la suministra Brasil". Sin embargo, esta llave no abre las puertas de una gestión extrava-gante. Antes bien resulta que, 33 años más tarde, "la meta primordial de la política ex-terior brasileña consiste en mejorar las con-diciones de la incorporación internacional de Brasil con vistas a consolidar la estabili-dad macroeconómica y retomar el camino del desarrollo sostenible junto a un equili-brio social" (Thompson-Flores Netto, 1995:91). Esta afirmación resulta bastante pragmática. La ambición principal de la po-lítica exterior del Brasil, aparte de gestos ge-nerosos como la realización de la Cumbre de Presidentes Suramericanos en Brasilia en septiembre de 2000, se acomoda de manera realista a la nueva situación.


Existe, para finalizar, una urgencia cen-tral, aquella de Colombia, con sus desastro-sas "micro-guerras" en todo el territorio que ponen en peligro no sólo la integridad de la nación, sino también la estabilidad de toda la zona andina-amazónica. Sin lugar a du-das, afrontar esta situación constituye el reto más grande para la "diplomacia asociada la-tinoamericana". Existirá la posibilidad de una nueva "Contadora" para Colombia? Pienso que no, ya que el Grupo de Contadora intentó en Centroamérica una mediación paralela y separada de los Estados Unidos. Hoy, frente a la renovada hegemonía de Washington, ya no cabe "una solución lati-noamericana para un problema latinoame-ricano". En la actualidad, es necesario in-corporar en todos los acuerdos a los Estados Unidos, tarea viable si el Grupo de Rio lo-grara actuar conjuntamente con la Unión Eu-ropea, llevando así a la "diplomacia asocia-da" a un nivel superior.

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LAS AGENDAS DE SEGURIDAD: ARGENTINA, EL CONO SUR Y EL HEMISFERIO

Rut Diamint1

Este artículo examina las formas en las cuales diferentes aproximaciones sobre seguridad influencian las interpretaciones sobre el problema en Latinoamérica y el Cono Sur, destacando a la vez el que en la actualidad, las visiones realistas y estado-céntricas sobre seguridad compiten con un enfoque basado en la cooperación y los compromisos recíprocos. Igualmente, se analizan diferentes concepciones de de-fensa e interés nacional presentes en América Latina, en las cuales los militares han jugado un papel central. Finalmente, se desarrolla una serie de escenarios hipotéti-cos regionales basándose en los distintos enfoques expuestos. PALABRAS CLAVE: Seguridad / seguridad regional / América Latina/Cono Sur.

This article examines the ways in which distinct approaches to security influence Latin America and Southern Cone interpretations of this problem, while highlighting that at present the realist, state-centric view competes with an approach based upon cooperation and reciprocal commitments. In turn, different conceptions of defense and national interest in Latin America are analyzed, in which the military has played a central role. Finally, a series of hypothetical regional scenarios for the region are developed based upon the differ-ent approaches discussed. KEYWORDS: Security / regional security / Latin America / Southern Cone.

1. INTRODUCCIÒN

El entorno a la democracia en América Latina fue una transición inciertamente serena, pero en la cual los militares pudieron resistencias y escollos. Las autoridades contaros con un enorme caudal político para iniciar la nueva etapa constitucional, pero desaprovecharon esa oportunidad para realizar una reforma del sector de seguridad, resguardando un delicado entre la imposición de justicia y la

construcción de sus propios liderazgos políticos. En esta ecuación, la defensa como política de estado no era perentoria y por lo tanto, la elección de una agenda de seguridad era un asunto marginal a la recuperación de la institucionalidad democrática. Sin embargo, algunos estados latinoamericanos están enfrentando crisis diversas mientras existen ciertos resquemores acerca del apego de los militares hacia el Estado de derecho. Un re-aseguro para la democra

1 Rut Diamint es profesora de la Universidad de Torcuato Di Telia, Argentina y especialista en seguridad internacional.


cia es la elaboración y consolidación de una agenda de seguridad democrática.

Comenzamos este trabajo realizando un breve repaso de las diferentes perspectivas planteadas por las escuelas teóricas de las relaciones internacionales con la finalidad de ubicar las decisiones estratégicas dentro de los marcos que tradicionalmente han guia-do las decisiones de alta política. El segun-do punto es una reflexión acerca de la su-perposición entre asuntos de defensa y de seguridad, distinción que es relevante en los países en los que no hay un proceso de ela-boración estratégica desde las agencias del gobierno y que simultáneamente tampoco son cotejadas por actores de la sociedad ci-vil. El apartado siguiente añade el tema del interés nacional que ha sido un referente im-portante para la elección de alianzas y para montar confrontaciones con otros países de la región. Utilizando los criterios de estas con-cepciones se presentan tres escenarios hipo-téticos acerca del futuro de América Latina, como ejercicio para pensar alternativas y fa-vorecer determinadas acciones políticas. Fi-nalmente, el numeral siete toma los acuer-dos de integración regional y hemisférica, para evaluar si la agenda de seguridad refle-ja las tendencias a la cooperación, o si por el contrario, estos cambios en la región se tra-ducen en una nueva agenda de seguridad.

2. LOS MARCOS ANALÍTICOS DE LA SEGURIDAD

El pensamiento sobre la seguridad fluctúa entre diferentes paradigmas, sin un modelo que abarque las explicaciones sobre la co-

yuntura actual. Ya hace varios años que los analistas del tema expresan cierta perpleji-dad ante conflictos que no pueden encasi-llarse en la lógica de la guerra y la paz. La posguerra fría es un período cargado de con-flictos de diferente intensidad en el mundo, pero, al mismo tiempo, un creciente núme-ro de regímenes de cooperación crean in-centivos para la paz.

De la certeza de la confrontación bipolar se pasa a un momento de cambios, e incluso, la National Security Strategy de Estados Uni-dos se orienta a formular respuestas para un uncertainfuture (The White House, 1999:20; Jervis, 1998). En lugar de la amenaza monolítica de antes, los riesgos de hoy son impredecibles, multidireccionales y multidi-mensionales. La tradición realista orientada hacia el sector defensa compite con las pers-pectivas liberales encaminadas a la resolu-ción pacífica de los conflictos y con una agen-da que se centra en la seguridad del indivi-duo. De esta forma, se incorpora a la nueva agenda de seguridad una perspectiva social. Las misiones militares tienen ahora un fuer-te componente civil, tanto en la logística, en comunicaciones, en el apoyo médico2, como en el tipo de acciones para las que se prepa-ran las fuerzas armadas.

Los estudios realistas se alimentan de un fuerte énfasis en las visiones de conflicto,.la competencia y las respuestas militares (Ka-plan, 1994; Waltz, 2000). El aumento en las transferencias de armas y los planes de de-fensa estratégica sustentan esta lógica, que si bien da cuenta de la finalización de la con-frontación bipolar, augura un mundo regi-do por la competencia (Mersheimer, 1998;

2 "Concepto Estratégico de la Alianza", Cumbre de Washington, 23-25 de abril de 1999.

Las agendas de seguridad: Argentina, el Cono Sur y el hemisferio • 69

Luttwak, 1990). El realismo estructural tradu-ce ese escenario de incertidumbre como un ejemplo más de la anarquía del sistema in-ternacional, la ausencia de un poder global y los riesgos de proliferación en el mundo.

Simultáneamente, la creciente legitimi-dad de los organismos multilaterales para resolver los conflictos de seguridad, la am-pliación de los mecanismos de control de armas de destrucción masiva y convencio-nales; y los acuerdos de carácter regional, favorecen un escenario de cooperación en el que la seguridad se alcanza por medio de compromisos recíprocos3. El avance de es-tos postulados coincide con el fin de la gue-rra fría y la relativa declinación del prota-gonismo de las fuerzas armadas (Luttwak, 1990; Buzan, 1998; Buzan, Waewer y de Wilde, 1998; Florini y Simmons, 1998), y se sustenta en la creencia de que es posible la resolución pacífica de los conflictos (Chambers, 2000; Ruggie, 1996).

Tal tendencia recoge la preocupación por el futuro de la ciudadanía global. Ello per-mite que emerjan temas como el respeto por los derechos humanos, el cuidado del me-dio ambiente o las consecuencias de las mi-graciones (Mathews, 1997). Estos análisis afectan la visión estado-céntrica de la disci-plina, incorporando a la agenda a nuevos actores (Keck y Sikkink, 1998), y dando lu-gar a la emergencia de visiones centradas en

el individuo, en el ciudadano. Aunque las tensiones y disputas entre estados no han desaparecido, la comunidad internacional ha dado, crecientemente, respuestas a ame-nazas a la seguridad y tranquilidad de la ciu-dadanía, que es la víctima de los conflictos en sus propios países o que es puesta en ries-go por actores internacionales.

Este interés por el bienestar ciudadano reconoce antecedentes en el informe de la Comisión Brandt4, y en el enfoque de Independent Commission on Disarmament and Security Issues, dirigido por Olof Palme en 1982. Sin embargo, la primera tiene en la mira la idea de global governance (la seguridad debe ampliarse de su foco tradicional en la segu-ridad de los estados, para incluir la seguri-dad de la gente y del planeta) (Our Neigh-bours, 1999), mientras que la segunda tiene el objetivo de limitar la confrontación entre el este y el oeste proponiendo un modelo de seguridad compartida, a través de canales de comunicación, de confianza y de la co-operación, basados en los principios de equi-dad, justicia y reciprocidad. El enfoque cen-trado en el ciudadano también fue desarro-llado en el Human Development Report 1994, de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), según el cual, la seguridad humana incluye la protección frente a amenazas cró-nicas como el hambre, las epidemias y la re-presión. El gobierno de Canadá ha propi-ciado activamente la idea de seguridad ciu-

3 "Los neoliberales insisten en que el conflicto es inherente al sistema internacional. Pero esa condición no es inmutable. Bajo ciertas condiciones políticas, los conflictos internacionales pueden mejorarse a través de la gestión colectiva". (Keohane, 1993:285). Esta corriente trata el conflicto humano como natural, pero mitiga la concepción militar del poder a través de normas, reglas y valores comunes. Esta concepción sirve de apoyo para validar las ideas de seguridad cooperativa, medidas de fomento de la confianza, y la mediación de instituciones para prevenir los conflictos. Ver Kegley (1995). 4. “Una nueva tarea importante de una política internacional constructiva consistirá en proveer una comprensión nueva y mas abarcadora de la “seguridad” que esté menos restringida a puros aspectos militares” (Brandt Comission, 1980:124)


dadana, introduciendo el concepto en la agenda de los organismos hemisféricos. Ello es posible porque se ha dado una mutación en la forma de concebir la seguridad. Hasta los años noventa las prioridades en materia de seguridad recaían esencialmente en la competencia estratégica entre las superpo-tencias para mantener la disuasión y el equi-librio entre ellas y respecto de la amenaza de la guerra nuclear. La concepción de la segu-ridad a la cual hacían referencia tanto los gobiernos como los especialistas reposaba so-bre tres postulados: 1) los problemas de se-guridad devienen de las actividades de otros estados, principalmente en el ámbito mili-tar. 2) los intereses de seguridad del estado, son fundamentalmente los mismos que los de la sociedad civil. 3) las maneras de hacer frente a las amenazas son esencialmente mi-litares y deben entonces ser manejadas so-bre una base nacional. Estas premisas dan testimonio de una concepción estado-cén-trica del mundo, donde el respeto de la so-beranía ocupa un lugar central, mientras que en la agenda de seguridad humana, el res-peto a los derechos humanos, la igualdad de oportunidades y el buen gobierno son los elementos centrales para producir seguridad (Gervais y Roussel, 1998; Axworthy, 1997; Annan,2000).

En definitiva, la agenda de seguridad humana busca ocuparse de una serie de amenazas para el resguardo y la seguridad de la gente, protegiendo los derechos hu-manos y asegurando paz y estabilidad como pre-requisito para un desarrollo humano sustentable.

Estos enfoques coexistentes sobre la agen-da de seguridad ¿cómo impactan en nuestra región? En América Latina la seguridad es-tuvo siempre subsumida a la defensa, res-tringida a los ámbitos militares y carente de

una formulación desde la política civil o desde el sector académico.

La tensión entre la visión realista o libe-ral de la seguridad tiene, por lo tanto, un carácter diferente. Y si pensamos en las mo-dernas formulaciones acerca de la seguridad de los ciudadanos en América Latina, ella implica en primer término, el desarrollo de los sistemas democráticos. En la democra-cia, los ciudadanos no están amenazados por sus propias fuerzas armadas y los gobiernos civiles se dedican a desmilitarizar el estado, evitando el retorno a los ciclos de gobiernos autoritarios. La cooperación internacional, correlativamente, tiende a desmilitarizar la seguridad, dando espacio a la acción de fun-cionarios civiles.

3. LA DIVISIÓN ENTRE SEGURIDAD Y DEFENSA

Si bien las teorías realista, liberal-insti-tucionalista y de la seguridad humana ofre-cen herramientas para fijar agendas de se-guridad contrapuestas, en el caso de Améri-ca Latina se agrega otro elemento, que no se desprende directamente de las concepcio-nes en boga, sino de la práctica concreta en la formulación de políticas de defensa y se-guridad. Esta situación peculiar es la histó-rica superposición entre la defensa y la se-guridad, subordinada a la conducción mili-tar. Para aclarar este punto veamos compara-tivamente, cómo se define la seguridad en los Estados Unidos: en la visión norteameri-cana, se parte de un criterio estratégico en el cual la seguridad se obtiene a través del con-junto de facultades y capacidades del esta-do. Así, la seguridad jurídica, económica, política, humana y la defensa, componen un conjunto que otorga seguridad al estado. En el National Security Strategyfor a New Century,


1999, se incluye entre los objetivos de la se-guridad nacional norteamericana a: la di-plomacia, la asistencia internacional, inicia-tivas ambientalistas y de salud, sistemas de mercado abierto, competitividad norteame-ricana, energía, democracia y la promoción de los derechos humanos, junto con las con-cepciones militares más tradicionales como

control de armamentos, contingencias de baja intensidad, etc. La seguridad es así un conglomerado, en el cual la defensa es una parte importante, pero no omnicomprensiva.

En una gráfica el esquema podría ser el si-guiente:

En el caso de los países de Latinoamérica,

en los que las fuerzas armadas funcionaron como regentes del poder, militarizando la práctica política, el esquema es diferente. La militarización de la política y la sociedad sobrevino en estados que tienen fuertes déficit institucional y en los cuales no se afianzaron las prácticas del liberalismo. La tradición liberal que tiende a fortalecer el espacio de la sociedad civil y a fijar restric-

ciones al estado, por lo tanto, es débil. Pero en los países latinoamericanos se cuestiona el principio de legitimidad política y se au-menta el peso del sector defensa. Las élites gobernantes estaban obsesionadas por con-servar el poder y no estaban preocupadas por definir una estrategia de seguridad del estado. En épocas anteriores lograban man-tener el poder, y sus privilegios, a través de la alianza con los militares.


En esa relación, las fuerzas armadas ad-quieren autonomía, no sólo para fortalecer sus propias instituciones, sino para ejercer control sobre otros sectores de la sociedad. Bajo la aparente amenaza de disolución o inviabilidad de la nación, se militarizó tanto la agenda de seguridad como la agenda po-lítica. En este esquema, la defensa cubría to-

dos los aspectos de la vida del estado. Las concepciones de las fuerzas armadas eran dominantes en el campo de la seguridad y cualquier tema de la agenda social era consi-derado como un asunto de seguridad nacio-nal. La representación gráfica de este mode-lo es la siguiente:

Esta diferente conceptualización trajo consigo numerosas confusiones que hoy complican el diálogo de seguridad entre el norte y el sur. Por ejemplo, en varios de los países de la región la reafirmación de la de-mocracia, en estas últimas décadas, implicó separar legalmente las cuestiones de defen-sa de las de orden público. Con esto, se in-tentaba revertir la historia pasada, en donde los militares tenían como principales ene-migos a sus propios conciudadanos. Lo que se conoce genéricamente como la Doctrina de Seguridad Nacional, moldeó las misio-

nes de los militares latinoamericanos. De acuerdo con ella, los militares si bien tenían como hipótesis de conflicto a los países veci-nos, concentraban su actividad en la perse-cución de sus propios ciudadanos. En estos estados, por lo tanto, se entiende por seguri-dad no la visión estratégica global del esta-do, sino las acciones policiales tendientes a mantener el orden público interno, referi-das genéricamente a la delincuencia y la cri-minalidad. A ello se agrega otra particulari-dad: las policías dependieron funcional y doctrinariamente de las fuerzas armadas. Los


jefes de las policías eran generales en activi-dad y durante los gobiernos militares/ las tareas policiales respondían a los lineamien-tos emanados de los análisis efectuados por el ejército. Ello condujo a militarizar las prác-ticas del orden, despojándolas de su noción de servicio público. Entre los líderes políti-cos no hay una percepción de que las cues-tiones económicas, la estabilidad política o la transparencia jurídica, son parte de la se-guridad del estado.

Ante esta realidad, los nuevos temas de la agenda de seguridad global, como narco-tráfico, migraciones, terrorismo, han gene-rado, de hecho, una superposición entre las cuestiones de defensa y las cuestiones de se-guridad interna y orden público (Diamint, 1999). Lo que aparece en la agenda global como un avance hacia una seguridad ciuda-dana, en el caso de muchos países de Améri-ca Latina, puede dar lugar a un retroceso hacia una nueva justificación de interven-ción de los militares en asuntos internos. Este proceso se entiende claramente al analizar la cuestión del narcotráfico.

Desde Estados Unidos se ha propiciado la participación de las fuerzas armadas en el control del tráfico de drogas, que en algu-nos casos se combinan con actividades vin-culadas a la guerrilla. En cada oportunidad en que EE.UU. ha discutido cuestiones de seguridad de forma bilateral o multilateral, ha incluido el tema en la agenda de negocia-ciones.

Inicialmente cuando este tema ingresó en la agenda hemisférica, los debates se centra-

ban en la inconveniencia de incorporar a las fuerzas armadas en asuntos internos, al mis-mo tiempo que los gobiernos latinoamerica-nos estaban realizando esfuerzos por desmi-litarizar la política. Un segundo argumento era que las fuerzas de seguridad estaban ca-pacitadas para desarrollar tareas de control de fenómenos de criminalidad. Una tercera objeción partía de las mismas fuerzas arma-das, que temían un aumento de la corrup-ción en sus filas, tal como había sucedido con las policías. Finalmente, se cuestionaba que los Estados Unidos externalizaran un problema interno, el consumo de drogas y sus consecuencias en la economía norteame-ricana, comprometiendo a los países en una cruzada en la que no había ni dividendos ni ganadores.

Sin embargo, en los últimos años, las di-mensiones del narcotráfico han crecido de forma dispar según la región, pero con ma-yores posibilidades de poner en cuestión el monopolio de la fuerza del estado y con la probabilidad de crear conflictos más allá de los límites estatales. La desorientación acer-ca de misiones y conflictos futuros, no ha permitido definir regionalmente una res-puesta a la intervención de los militares en los asuntos de narcotráfico, pero el tema está instalado en la agenda, y cotidianamente se refuerza la presión norteamericana para ob-tener una respuesta. Se sospecha que los Es-tados Unidos pueden convertir el combate al narcotráfico (y eventualmente a la guerri-lla que aprovecha sus recursos financieros), en substituto de la lucha a los comunismos internos5. Hoy, sin que se hayan definido como misiones militares, las fuerzas arma-

5 "En realidad, al comienzo, los militares estadounidenses fueron reclutas reticentes a la guerra de Estados Unidos contra las drogas. Antes del fin de la guerra fría, el combate contra las drogas se


das del Cono Sur están combatiendo el narcotráfico en el mismo terreno que las fuer-zas de seguridad.

El riesgo aparente es que para intervenir en el combate al narcotráfico, las fuerzas ar-madas locales solicitan realizar inteligencia interna. De esta forma, adquieren potesta-des para arbitrar sobre la propia ciudadanía, sin que simultáneamente se refuercen las instituciones jurídicas. Como resultado, se militarizan las respuestas al conflicto, como sucede con el "Plan Colombia", que define un único método de enfrentar el problema, por medio del cual la población, que no está armada, es confrontada por medios milita-res. Hoy, la situación en Colombia pone en cuestión la aptitud para el ejercicio de po-der estatal y la pérdida del monopolio del control territorial por parte de la fuerza pú-blica. El combate al narcotráfico y a las gue-rrillas superpone la actividad militar con la policial y la de los grupos paramilitares, con-funde la legitimidad de las instituciones de seguridad con los métodos de guerra de baja intensidad y consiente la ampliación de las funciones policiales hasta dominios tradi-cionales de las cancillerías6.

O sea, un conflicto complejo se simplifi-ca en un enfrentamiento armado. Teniendo a la vista esta situación, se entiende porque la lucha contra el narcotráfico es un impul-

so para la militarización de un tema policial, de seguridad interna y es un medio para la securitización de la defensa, entendida como el aumento de los recursos financieros, de régimen de adquisiciones y de aumento de efectivos de las fuerzas de seguridad, en com-paración con el decrecimiento de los mis-mos rubros en el ámbito de las fuerzas arma-das. Así, cuestiones ambientales, migratorias, recursos naturales, abuso de niños, recesión económica o creencias religiosas, etc., pasan a convertirse en amenazas a la nación, cuan-do en realidad son problemas que atañen al estado y a la sociedad sin solución por me-dio de vías militares.

Si bien podemos aceptar que en la cues-tión del narcotráfico se da una superposi-ción entre funciones de defensa y de seguri-dad, la respuesta del "Plan Colombia" no tiene presente la dimensión de la seguridad ciudadana, y una perspectiva más amplia de human security, sino que acude solamente a una respuesta de corte militarista. Concreta-mente, lo que estamos reafirmando es que el tema del narcotráfico tiende a debilitar la incipiente formación de canales normativos en el diseño de políticas de defensa, aumen-ta los espacios de autonomía militar y pro-duce una participación de facto en asuntos internos, sin los esperados mandatos del poder civil.

consideraba como una desviación de los recursos de su misión tradicional. Pero, con la ausencia de la amenaza soviética, el Comando Sur Estadounidense (SOUTHCOM) adoptó la guerra antidrogas como la forma más efectiva para asegurar la continuación de la hegemonía militar estadounidense en Amé-rica Latina y el Caribe en el momento en que se estaban disipando los viejos argumentos para mantener el poderío militar estadounidense en la región" (Youngers, 2000).

6 Esta proyección se verifica en la actividad autónoma del exjefe de la Policía de Colombia, General Rosso José Serrano, haciendo lobby, en el Congreso de Estados Unidos, sin intermediación de los agentes del gobierno colombiano.


4. SEGURIDAD E INTERÉS NACIONAL

Hay un notorio encapsulamiento del pen-samiento estratégico nacional. La toma de decisiones estratégicas quedó confinada a un reducido círculo de actores conformados por las fuerzas armadas y sus aliados civiles, sin que en los partidos políticos, el congreso o la media, participen de las grandes defini-ciones de la defensa y la seguridad. Los paí-ses latinoamericanos tienen dos defectos para especificar una agenda de seguridad conforme a un consenso ciudadano. Como señala Ayoob (1995:193), en primer término, la debilidad de la sociedad civil y de las ins-tituciones políticas que impide la emergen-cia de un sistema de controles sobre los apa-ratos de seguridad, los cuales tienden a usur-par poder y recursos estatales. Segundo, la contracción de las fases de construcción del estado que aumenta la importancia política de las funciones y agencias vinculadas a la coerción. De este modo nos encontramos con un déficit para producir visiones estratégi-cas, ya que no hay centros de pensamiento independientes, estudios universitarios, in-vestigación, dedicados a pensar la inserción nacional y regional de las naciones del con-tinente. Tal vez, la excepción es Brasil, en donde se comienza con una programación estratégica de amplio alcance desde la presi-dencia7, mientras en el resto de los países los agentes mantienen las concepciones de la vieja agenda de seguridad8.

Para los actores vinculados al campo de la defensa, la preservación del interés nacio-nal es el elemento básico en la definición de

sus propuestas estratégicas. Ese interés na-cional nunca fue definido coherentemente y sirvió a las fuerzas armadas para justificar su intervención en política y para garanti-zar los valores de la "nación", amenazados por las oscuras fuerzas del socialismo inter-nacional. Ahora, con el avance de la globa-lización, el conjunto de factores que afectan a la seguridad nacional sufre transformacio-nes. Cuestiones vinculadas a las normas, las identidades y la cultura se vuelven más rele-vantes y las dimensiones extra-territoriales afectan ampliamente a las tradicionales no-ciones de soberanía, que justificaban el pa-sado accionar de los militares.

Justamente, procesos de integración, interdependencias comerciales, flujos migratorios, sistemas de comunicación, masi-ficación de la cultura, y otras formas de im-pacto de la globalización, ponen en cues-tión la dimensión nacionalidad e interés nacional. Por ejemplo, ¿es un interés nacio-nal que países socios y vecinos aumenten sus exportaciones, o se respalda más el in-terés nacional si esas mismas naciones man-tienen estándares menos competitivos diri-gidos centralmente al mercado interno? El interés nacional se identifica, en muchos ca-sos, con el desarrollo del bienestar económi-co a través de la protección del mercado na-cional. Para muchos actores, la apertura de mercados se ha convertido en un tema de considerable controversia en medio de pro-cesos de globalización y disminución de las potestades del estado. Para otros, el interés nacional está vinculado a una concepción amplia de desarrollo económico y social, en

7 Se están realizando reuniones para programar estratégicamente a Brasil en el año 2005, 2010 y 2020. 8 Tanto Ayoob, en sus análisis para los países del tercer mundo, especialmente los asiáticos, como Cawthra

para los estados sudafricanos, coinciden en la ausencia de recursos sociales para la defensa. Cawthra (1999) y Ayoob (1995).


un medio pacífico, compuesto por países que comparten normas y valores9.

En el caso de Argentina, los gobiernos democráticos de los últimos 17 años reorien-taron la seguridad internacional en función de reinsertar el país dentro de la comunidad internacional, considerado como el interés prioritario, del cual se desprendía el logro de otros objetivos nacionales. La urgencia por mostrar un país confiable, respetuoso de las normas internacionales y sobre todo, la necesidad de cambiar el patrón de desarro-llo económico, compelía a modificar el per-fil de seguridad, para que un país juzgado de agresor fuera percibido como un even-tual ámbito de inversión y producción (Diamint, 1992). La Cancillería toma el rol de ampliar las concepciones de seguridad de forma afín a los criterios occidentales de no-proliferación, respeto al medio ambiente, misiones de mantenimiento de la paz, etc. Y centralmente se buscaba modificar el entor-no regional a través de un proyecto estraté-gico: el MERCOSUR (Diamint, 1997). Aun-que no vamos a explayarnos aquí sobre este tema, en el nivel simbólico, en la construc-ción de identidades y en el nivel de los acon-tecimientos concretos, el MERCOSUR es la más importante decisión estratégica de la sub-región desde los tiempos de la segunda guerra mundial.

Un reflejo de la magnitud de este cambio estratégico en Argentina es que su nueva agenda de seguridad se reorientó hacia los estándares de los países occidentales contri-buyendo a la seguridad global, participan-

do en regímenes de control de armamentos y ejerciendo una creciente supremacía civil sobre las fuerzas armadas. Sin embargo, este auspicioso panorama no condujo a la elabo-ración de políticas de defensa desde el ám-bito civil, a un cambio en el perfil de la for-mación de los militares, ni en una directiva estratégica que organice la seguridad en re-lación con estos principios. Estas contradic-ciones entre pensamiento realista o huma-nista, entre visiones estratégicas o militaris-tas, entre potestades nacionales o proyectos regionales pueden inclinar la tendencia ha-cia uno u otro extremo. Por ello, teniendo presente que no hay equipos formados para el ejercicio racional de la estrategia, y de acuerdo con las orientaciones de seguridad que elijan los diferentes gobiernos del he-misferio, podemos constituir una región re-gida por la cooperación y el progreso o por el conflicto y la competencia. Utilizando el trabajo de Jorge Domínguez (2000)10, cons-truiremos tres escenarios hipotéticos sobre la región, como un incentivo para mirar con prospectiva y ponderación estratégica el fu-turo latinoamericano. Tomaremos en cada caso algunas citas y datos para sustentar los diferentes ambientes conjeturados.

5. PRIMER ESCENARIO: LA PRIMACÍA DEL CONFLICTO

Si miramos el futuro desde los análisis rea-listas, seguramente nos imaginaremos que en diez años la anarquía y la inconducente competencia electoral determinan que Ecua-

9 "Esto no significa uniformidad, ni suprimir el mercado interno, ni eliminar el uso de las fuerzas armadas, ni desestimar las instituciones estatales." Waltz (2000).

10 Como señala Jorge I. Domínguez (2000), la construcción de escenarios no es un pronóstico, sólo está realizada para provocar debates siguiendo el hilo lógico de ciertas tendencias.


dor continúe con sus sucesivas rupturas institucionales, mientras que en Colombia el constante aumento del umbral de violen-cia y el descontrol estatal11, llevan a la vir-tual división del territorio, una parte con-trolado por el gobierno nacional y otra bajo el comando de las FARC12. El presidente Cha vez de Venezuela, y el presidente Toledo de Perú, vuelven a ganar las elecciones13. La huida de capitales y el aumento de la pobre-za en ambos estados, llevan a crisis sociales crónicas que conducen a establecer el esta-do de sitio permanente. Si bien ambos paí-ses no propician una guerra con las nacio-nes vecinas, el despliegue policial disemi-na, hacia las fronteras, a sectores ilegales, cri-minales y guerrilleros. Paraguay regresa a una dictadura, bajo la presidencia de Ovie-do14, quien controla una economía centrada en el contrabando. Ante este panorama, Bo-livia retorna a un régimen militar, Banzer elimina las elecciones y el parlamento, y for-talece su aparato militar. Brasil responde ini-cialmente invirtiendo en defender sus fron-teras, que limitan con diez estados y que se ven agredidas por bandas organizadas15, equipa sus fuerzas armadas, desarrolla tec-nología en armamentos y se convierte en el segundo exportador de equipos militares del

mundo. Argentina y Chile se adaptan al lide-razgo de Brasil, por su capacidad de interve-nir en los conflictos fronterizos, pero pro-gresivamente, el desbalance estratégico hace que Brasil hegemonice la región y se con-vierta en líder de la América del Sur, crean-do adversidades económicas a ambos esta-dos. La región se convierte en la zona de mayor cantidad de armas livianas por habi-tante. El gasto en defensa aumenta, en eco-nomías altamente deficientes.

Esta hipótesis apocalíptica, podría tam-bién desprenderse de las afirmaciones del ex-secretario de defensa del gobierno norte-americano, advirtiendo acerca de un esce-nario de amenazas no controlables:

Tanto en el contexto de un teatro de guerras mayores o de contingencias de pequeña escala, es de esperar que los futuros oponentes amena-cen usando métodos asimétricos como el terro-rismo, cyber attacks en los nodos de redes de computación y armas de destrucción masiva, en orden de contrarrestar la superioridad con-vencional norteamericana (Cohen, 1999).

O podrían también responder a argu-mentos de la Unión Europea (UE), que con-sidera necesario dotarse de la capacidad de

11 "En realidad, una exitosa historia de fuerzas armadas débiles no envueltas en la política, no da como resultado un fortalecimiento democrático, sino el fracaso del proyecto de nación" Dávila L. (1999).

12 El presidente Andrés Pastrana reconoció que un área de 42.000 kilómetros cuadrados, en el sudeste de Colombia ha sido puesta bajo el control de las FARC, desde el 7 de noviembre de 1998 -una decisión tomada para facilitar los diálogos de paz- no sólo significa admitir la autoridad de la guerrilla, sino también su organización política, ha Nación (1999).

13 Un futuro de este tipo puede derivarse del análisis realizado en "Crisis in the Andes. Unraveling democracy". IISS Strategic Comments, 2000.

14 El asesinato del vice-presidente Árgana y el exilio forzado del presidente Cubas a Brasil, desde marzo de 1999, demuestra la violencia con la cual se resuelven las diferencias políticas en Paraguay, donde las fuerzas armadas son actores privilegiados.

15 El gobierno federal invirtió R$ 25 millones en el proyecto "Projeto Calha Norte", valor muy superior a los R$ 3,5 millones previstos en el presupuesto federal invertidos en 1999. Uno de los objetivos del Ministerio da Defensa es aumentar la presencia del estado y contrabalancear la creciente presencia de las organizaciones no gubernamentales en la Amazonia. O Estado de S. Paulo (2000).


adoptar decisiones en materia de política exterior que conlleven conjuntamente al uso de medios militares, como elemento esen-cial para obtener credibilidad de la acción exterior de la UE (Grupo de Trabajo de la Secretaría General de la Unión Europea, 2000).

Asimismo, la existencia de diferendos fronterizos, el anacronismo de los regíme-nes de seguridad hemisférica, los problemas de Cross-Border Aggression (agresiones fron-terizas), el tráfico ilegal de drogas y el con-trabando, son otros antecedentes que nutren esta visión.

6. SEGUNDO ESCENARIO: EL AVANCE DE LA COOPERACIÓN

Sin perder de vista que las amenazas a la se-guridad tienen cada vez mayor componen-te civil y menor peso del elemento puramen-te militar (Chace y Rizopoulos, 1999), Esta-dos Unidos renueva su confianza en el he-misferio, dando prioridad a sus políticas para Latinoamérica y Caribe. Se crean lazos de mercado entre los países del continente, que mutuamente dinamizan sus economías nacionales, experimentando un espectacu-lar crecimiento económico. El MERCOSUR

se constituye como el eje regional más pode-roso del Área de Libre Comercio de las Amé-ricas (ALCA), no sólo porque representa el 65% del mercado latinoamericano sino, ade-más, porque se convierte en un eficaz meca-nismo para estabilizar las democracias de sus miembros, incidiendo en la gradual reduc-ción del papel de las fuerzas armadas en Pa-raguay16. La vigencia del multilateralismo impone la búsqueda de consensos naciona-les y Paraguay logra dotarse de un gobierno de coalición, que traslada a su marco domés-tico las normas del ámbito regional. En esa misma tónica, las instituciones multilaterales se adaptan a la lógica cooperativa: la Orga-nización de Estados Americanos (OEA) se convierte en una institución para el fortale-cimiento de la paz17, la Junta Interamericana de Defensa (JID) aparece como un cuerpo de asesoramiento técnico, conducido por civi-les, que propone las reformas militares a los países de la región; la Unidad para la Pro-moción de la Democracia (UPD) además de sus capacidades de monitoreo, incorpora mecanismos obligatorios para la resolución de las disputas territoriales. Desaparece el Tratado Interamericano de Asistencia Recí-proca (TIAR) y en su lugar se establece la Organización de Seguridad y Cooperación Americana (OSCA), que instala exitosamente las Medidas de Fomento de la Confianza18. Se crea una Organización del Tratado del Atlán-

16 La crisis paraguaya de marzo de 1999, así como el conflicto electoral en Perú, tuvieron una intervención directa de Brasil, Argentina y Chile. El MERCOSUR tiene una cláusula democrática como condición para pertenecer al acuerdo.

17 "El tema que allanó el camino fueron las llamadas medidas de fomento de la seguridad y la confianza. Tuvimos dos conferencias regionales en el tema, que aprobaron medidas voluntarias en áreas como proveer información de los ejercicios y gastos militares, en manejo de desastres naturales, en la promo ción de programas de educación para la paz, en encuentros por cuestiones de límites y en la coordina ción de acciones contra enemigos comunes. En otras palabras, estas medidas cubren el amplio rango de preocupaciones de seguridad que existen en varios países y regiones del hemisferio." Gaviria (1999).

18 En la actualidad, las CSBM han avanzado notoriamente. Un registro de las mismas se actualiza anual mente en la OEA, con la creciente colaboración de todos los países miembros. Las medidas entre


tico Sur (OTAS), que define las políticas de defensa de Sudamérica, dentro de un régi-men compartido, conjunto y transparente, del cual depende la formulación de las polí-ticas de defensa nacionales19. Finalizan las tendencias de autonomía militar y se regionaliza el Colegio Argentino de Entre-namiento para Operaciones de Manteni-miento de la Paz (CAECOPAZ), ya que la región contribuye firmemente a consolidar la paz global en otras regiones del mundo.

Este escenario puede conjeturarse con base en las palabras del secretario general de la OTAN, Manfred Worner, acerca de la pro-funda cooperación en seguridad que se ge-nerará una vez se defina la Identidad de Se-guridad y Defensa Europeas:

... El conflicto del Golfo probó que Estados Unidos necesita del apoyo aliado y de la coope-ración multinacional... lo que es esencial, sin embargo, es que la Identidad de Seguridad y Defensa Europea avance hacia algo más que un concepto político. Ese pilar, por definición, debe acarrear algo que implique que todos sus miem-bros deberán estar disponibles para tareas esen-ciales de la seguridad y dispuestos a compartir roles, riesgos y responsabilidades equitativas, in-cluyendo el campo militar (Bruce, 1992:15).

Las palabras del sub-secretario de esta-do norteamericano, Strobe Talbott comple-tan esa tendencia:

... es una verdad fundamental y duradera: el bienestar de los Estados Unidos depende en gran medida de lo que sucede en Europa: Esta-dos Unidos no prosperará sin una Europa eco-nómicamente vibrante y los Estados Unidos no estarán seguros sin una Europa a salvo y pacífi-ca (Cohen, 1999).

Esta visión cooperativa también se sus-tenta en el Encuentro Ministerial de la Unión Europea Occidental (UEO), de 1992, realiza-do en el hotel Petersberg, en Konigswmter, donde se fijan las Misiones Petersberg huma-nitarias y de rescate, misiones de manteni-miento de la paz, de construcción de la paz y de manejo de crisis, definidas como misio-nes apropiadas para la UEO en el contexto de fijar el pilar europeo de la OTAN.

7. TERCER ESCENARIO: SOCIEDADES DÉBILES Y CRISIS FUERTES

Hay un discreto mejoramiento de las econo-mías de América del Sur y una cooperación

19

Argentina y Brasil para transparentar las mutuas políticas nucleares crearon confianza regional y global. En Redick, Carasales y Wrobel (1995). Las múltiples iniciativas multilaterales como Tlatelolco, que a partir de la firma del Protocolo Adicional II por parte de Francia y la adhesión de Cuba, convierte a América Latina en la primera zona libre de armas nucleares; o el Compromiso de Mendoza, del 5 de septiembre de 1991, por medio del cual Argentina, Brasil y Chile se comprometieron a no desarrollar, producir, adquirir, almacenar, transferir ni usar armas químicas ni biológicas, firmada poco después Uruguay, Paraguay, Bolivia y Ecuador; las reuniones hemisféricas de Ministros de Defensa; los Memorando de Entendimiento bilaterales entre Argentina y Chile y Argentina y Brasil, son muestras claras de las tendencias cooperativas. Chávez dijo que estaba de acuerdo con la creación de una Organización del Tratado del Atlántico Sur (OTAS), que también incluiría naciones africanas. El objetivo es proporcionar mayor potencial de seguridad en un mundo que, según el jefe de estado de Venezuela, no puede ser unipolar. "As manobras navais e aéreas conjuntas de brasileiros e venezuelanos na Amazonia podem ser una linha dinamizadora de esa integrado militar." (Córrelo Braziliense, 2000).


regional, formal pero superficial. Los esta-dos de la región no consiguen establecer consensos internos amplios ni expandir el dinamismo económico hacia los sectores más rezagados de sus propias sociedades. Esa debilidad institucional y la acelerada co-rrupción, llevan a la expansión de diferen-tes grupos transnacionales que operan cen-tralmente en las fronteras. Argentina sufre tres nuevos atentados terroristas, que muchos vinculan a la cooperación entre policías in-ternas, y a la "limpieza" de los servicios de inteligencia20. En Brasil, el Movimiento sin Tierra (MST), desafía la propiedad privada en variadas zonas rurales y crea una excesi-va respuesta policial que paradójicamente instala la inseguridad pública21. En Paraguay, aumenta el grupo de criminales organiza-dos, convirtiéndose en el centro regional de tráfico de órganos, de niños y de venta de armas ilegales. Colombia fracasa en sus in-

tentos de terminar con los narcotraficantes, que establecen una región liberada, centro del tráfico mundial de cocaína, custodiada por el ejército de las FARC, y que es periódi-camente bombardeada por las fuerzas norte-americanas, sin resultados exitosos22. Chile, que continúa mejorando su situación institucional y exportadora23, se distancia totalmente de su asociación con la región, priorizando sus vínculos hacia el Pacífico24. En Ecuador, los movimientos indígenas, con el soporte intelectual de la guerrilla chiapa-neca, crean un movimiento popular que compite con los otros doce partidos que dis-putan el poder25. Los países que poseen un liderazgo fuerte establecen economías nacio-nales y, si bien no fortalecen los mecanismos inter-regionales o hemisféricos, tampoco promueven la confrontación entre vecinos. Brasil ejerce el liderazgo regional, basado en el establecimiento de una industria protegi-

20 La administración De la Rúa llevó a cabo la mayor reducción del sector inteligencia: 1.070 agentes fueron despedidos, más 600 civiles que trabajaban en asuntos de inteligencia para el ejército. Ver: NACLA (2000) y La Nación (2000).

21 El ejército y la policía federal ocuparon la estancia Córrego da Ponte, de propiedad de los hijos del presidente Fernando Henrique Cardoso. La operación fue realizada con el objetivo de evitar que fuese invadida por integrantes del Movimiento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST).

22 El presidente Hugo Chávez, de Venezuela, dijo: "Nos preocupa del Plan Colombia el peso militar, porque ello puede conducir a una 'vietnamización' que termine enredando no sólo a Venezuela y Brasil, sino a Panamá y a Ecuador y desestabilice a toda Suramérica". (E! Nacional, 2000).

23 El proceso de reconstrucción chilena ha sido marcadamente lento y restringido, y las condiciones para legitimar a las autoridades civiles, sin condenar a los militares, que todavía se consideran a sí mismos como los garantes del estado, sólo se ha alcanzado recientemente, gracias a factores externos. Ver: Nolte (1999).

24 "Hoy el número de países a los que exportamos ha aumentado, de 122 países en 1991 a 167 países en 1996... Hoy hemos logrado insertarnos, de manera relativamente equivalente en Asia-Pacífico, que recibe el 33% de nuestros productos; Europa el 28%, y América Latina y Norteamérica el 36%." (Insulza, 1998).

25 Para entender la fragilidad del gobierno ecuatoriano ver, por ejemplo: "El golpe del 21 de enero de 2000, atestiguó la participación de 16 coroneles de élite, 195 oficiales estudiantes de la Escuela Politécnica del Ejército y 150 oficiales de los llamados héroes de Cenepa". En: García G. (2000).

26 "Para los oficiales brasileños, los asuntos de defensa y estratégicos no son simplemente cuestiones de poder militar y manifiesto, sino de desarrollos industriales y especialmente tecnológicos". Barletta (1997).


da y ciertos desarrollos tecnológicos de pun-ta26, pero sin resolver las desigualdades do-mésticas, lo que provoca frecuentes crisis internas. Los esfuerzos de cooperación no se eliminan, pero tampoco son fuente para las iniciativas políticas nacionales27.

Una visión de este tipo puede sostenerse en el contradictorio comportamiento de los Estados Unidos hacia la región, que por una parte fomenta medidas de confianza mutua en el hemisferio, declara su compromiso con los mecanismos de seguridad y, por otra, lan-za su más significativa modernización en armamentos la cual alcanza los 345.5 billo-nes de dólares, el nivel nominal más alto desde la guerra fría (The Economist, 2001). Otro aspecto de esa contradicción entre enlarging democracy y una visión militar y realista se evidencia en los datos aportados por Coletta Youngers (2000):

El Pentágono está estableciendo "Centros Operativos de Avanzada" (COA) en cuatro ubi-caciones: Manta, Ecuador; las islas holandesas de Aruba y Curacao; y más recientemente El Salvador.... Los COA poseen la capacidad de espionaje que anteriormente proporcionaba la base Howard, ya que constituyen puntos clave donde los aviones pueden aterrizar y cargar combustible mientras vigilan la región. Funcio-narios del Pentágono se molestan cuando se denomina bases militares a los COA, pero éstos son dirigidos y operan con personal estadouni-dense y son claves para los intereses estratégicos de Washington. Y aunque se trasladó la sede del SOUTHCOM a Miami, muchos soldados antes apostados en Panamá fueron después des-tinados a la base Roosevelt Roads en Puerto Rico y a Soto Cano en Honduras... El reciente pa-quete de ayuda a Colombia, por ejemplo, in-cluye 61,3 millones de dólares para construir y mejorar el COA de Manta y 54,2 millones para el de Aruba y Curacao.

Otros analistas tienen observaciones que sustentan este escenario. Por ejemplo, sobre la región andina, la visión de Michael Shifter, del ínter American Dialogue es: "El común de-nominador de estos países [andinos] es el deterioro y la decadencia de la calidad y el desempeño de las instituciones" (Rohter y Krauss, 2000). Un argumento similar sostie-ne el International Institute of Strategic Studies (IISS): "La crisis andina puede conducir a años de inestabilidad política y estancamien-to económico, aún peor, suprimir completa-mente los fundamentos postguerra fría para la democracia, la paz, la estabilidad y los dere-chos humanos en América Latina" (Interna-tional Institute of Strategic Studies, 2000).

8. QUÉ ESCENARIO ESTAMOS ELIGIENDO

Estos tres escenarios hipotéticos tienen fun-damento en situaciones concretas que se re-flejan en los análisis diarios. ¿Cuál de ellos genera menor vulnerabilidad ante los pro-cesos de globalización? ¿El MERCOSUR es realmente una nueva opción estratégica?

La institucionalidad de los mecanismos de seguridad en América Latina es baja, con capacidades reducidas para fijar normas co-munes y una generalizada ausencia de defi-niciones y de conducción de las políticas de seguridad y defensa en el nivel nacional.

La seguridad en Europa está regulada por organizaciones de diferente tipo que dan lugar a "varias europas en términos de segu-ridad", pero que no pueden considerarse unas al margen de las otras (Barbé, 1995), y cuyo efecto es crear variados marcos para la

27 En definitiva, este es el modelo de regionalismo de los sesenta y setenta.


estabilidad política. En Estados Unidos, la política de seguridad no es un concepto unívocamente definido, pero su eje central tiene una clara dirección: profundizar la prosperidad norteamericana por medio de la cooperación (Florini y Simmons, 1998). Por el contrario, en América Latina, ambos crite-rios son débiles: ni prevalece el compromi-so de cooperación en defensa, ni existe una guía precisa de las prioridades, y con el agre-gado de que se mantienen prerrogativas mi-litares aún no eliminadas por las nuevas ad-ministraciones democráticas.

Esta situación no se ha visto sensitiva-mente mejorada por el MERCOSUR. Pese a que en el ámbito público se percibe una esfera política entramada regionalmente, hay arraigadas disputas internas por el control del estado y sectores que no confían en las orientaciones económicas emanadas del acuerdo regional. La influencia de las fuerzas armadas en muchos países ha contribuido a un ethos adverso a los derechos humanos, la integración y los valores democráticos.

Argentina, Brasil y Chile han avanzado en la construcción de acuerdos sub-regio-nales de seguridad, basados en la filosofía de las Medidas para el Fomento de la Con-fianza (CSBM) (Rojas A., 1996). Argentina y Chile han publicado por primera vez sus li-

bros blancos de la defensa, un esfuerzo por establecer reglas políticas para las cuestio-nes de seguridad. Pero en ninguno de tales países, estas directivas generales se han tra-ducido en directivas específicas para el co-mando de las fuerzas armadas. Las activida-des militares todavía son decididas exclusi-vamente por los oficiales. Los gobiernos se encuentran limitados por la falta de capaci-dad estatal para definir, conducir y evaluar los objetivos de defensa. Estas deficiencias en la administración gubernamental se pro-fundizan por la excesiva intervención de las estructuras militares norteamericanas. La in-fluencia norteamericana y la debilidad de las instituciones latinoamericanas hacen que la integración no sea vista como una vía para fortalecer la democracia de los estados de la región. En este marco, la ambigüedad norte-americana erosiona los intentos subre-gionales de cooperación28. Con el adveni-miento de la ola democrática, Estados Uni-dos se convirtió en un promotor legítimo de la libertad y el respeto a los derechos huma-nos y políticos. Pero se han manifestado más claramente los intereses norteamericanos y los beneficios de una relación comercial y financiera29, que las propuestas encamina-das a profundizar un mejoramiento de las instituciones políticas, mientras que las nue-vas amenazas condicionan la estabilidad democrática30. El Área de Libre Comercio de

28 "Si la seguridad depende de la armonía y la hegemonía, entonces, no puede haber logros duraderos bajo la anarquía. Entre otras cosas, esto significa que bajo anarquía, la seguridad sólo puede ser relativa y nunca absoluta" (Buzan, 1991:22-23).

29 El discurso del Dr. Clifton Wharton, Jr. es muy claro en este punto: "Las exportaciones de Estados Unidos hacia el hemisferio se han más que duplicado en los últimos cinco años. Esto ha creado cerca de 800.000 puestos de trabajo nuevos. Y cada punto adicional del porcentaje de crecimiento de América Latina genera $ 5 billones en nuevas exportaciones norteamericanas y más de 100.000 nuevos trabajos para estadounidenses" (Wharton, 1993).

30 "Las principales preocupaciones de seguridad en el hemisferio son trasnacionales por naturaleza, como el narcotráfico, el crimen organizado, el lavado de dinero, la inmigración ilegal, el tráfico de armas y el terrorismo. Además, nuestro hemisferio está liderando el modo de reconocer los peligros para la


las Américas (ALCA) contiene una serie de propuestas generales de política: incentivos para la educación, la lucha contra la pobre-za, el mejoramiento de la performance insti-tucional.31 Pero, la Cumbre de las Américas sólo ha mostrado algunos logros en el cam-po del libre mercado. Esta aproximación a América Latina no contiene políticas con-cretas para la región. Y lamentablemente, du-rante el gobierno de Clinton, las propuestas más coherentes de la administración ameri-cana hacia el continente, vinieron del Pen-tágono y no del Departamento de Estado32.

Entre quienes muestran una expectativa positiva acerca de la integración, las cuestio-nes de seguridad quedan excluidas de la agenda de compromisos. La comunidad de negocios, las ONGs, los encuentros acadé-micos y, en alguna medida, los legisladores, han construido lazos regionales, pero sin incorporar las cuestiones de seguridad. Toda la inquietud termina con el deseo de colocar a los militares fuera del espacio de la políti-ca, pero no hay una mirada estratégica sobre los roles que legalmente o de facto, realizan las fuerzas armadas.

La creación de una comunidad regional es una decisión voluntaria de los estados participantes, con el fin de aumentar el bie-nestar económico de sus habitantes. No hay

cooperación y desarrollo sin reglas y valores comunes. No hay mercado regional integra-do con amenazas mutuas de seguridad. Por eso, existe una estrecha relación entre la po-lítica de defensa, entendida como una di-mensión de la política de seguridad y de ésta con las decisiones de seguridad regional.

Además, en la región hay que dar una respuesta a la ya mencionada contradicción entre una agenda de seguridad amplia, que incluye cuestiones de orden social y que por lo tanto parece tender a una concepción democratizadora y humanitaria, y el hecho de que esta ampliación conduzca a la re-mi-litarización de los países del Cono Sur, que mantienen un déficit en la administración de las políticas de defensa y en la solución de la cuestión cívico-militar.

Este trabajo intenta presentar alternati-vas y facetas del conjunto de factores que influyen en el campo de la seguridad. Los gobiernos latinoamericanos estuvieron preo-cupados por ejecutar reformas de mercado y adaptar los aparatos estatales y por el ejer-cicio democrático del poder político. Entre tanto, han desatendido una serie de dilemas que en el largo plazo serán esenciales para la vitalidad y profundidad de la integración. La solución de esas alternativas depende de elecciones estratégicas entre esquemas de

estabilidad nacional y regional producidas por la corrupción y por sistema legales inefectivos. Todas estas amenazas, especialmente el narcotráfico, produce efectos sociales adversos que menoscaban la soberanía, la democracia y la seguridad nacional de las naciones del hemisferio". (The White House, 1999).

31 "El proceso de la Cumbre de las Américas ha generado un inspirado conjunto de objetivos hacia los cuales todos debemos trabajar: instituciones democráticas más fuertes, respeto a los derechos humanos, educación para todos, prosperidad para muchos, seguridad para aquellos que cumplen con la ley e igualdad para todos bajo la ley" (Albright, 1999).

32 El impulso para redefinir las relaciones entre los Estados Unidos y Latinoamérica dio lugar a las reuniones de ministros de Defensa de las Américas, donde se fijaron una serie de intereses económicos, geográficos e históricos, y se notó un liderazgo claro del Pentágono. (Departament of Defense, 1995).


seguridad competitivos: militarista o insti-tucionalista; subregional o hemisférica; coo-perativa o sectaria. Es el momento de crear garantías democráticas fijando una nueva agenda de seguridad consensuada entre las diferentes fuerzas sociales o alimentar el ries-go de que el destino de la región sea dibuja-do por las fuerzas militares.

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UN ACERCAMIENTO AL ACTUAL ÉXODO COLOMBIANO AL EXTERIOR

Gloria Ayala, Suzy Bermúdez, Ann Masón y Pilar Murcia1

Este artículo ofrece un análisis desde cuatro perspectivas de la situación actual de la migración en Colombia. En primer lugar, ubica el fenómeno en el contexto global, dando cuenta del modo como algunas causas internas se ven exacerbadas por la influencia de un marco que desborda los límites nacionales. En segundo lugar, establece algunos antecedentes históricos incluyendo una reseña de los estudios realizados sobre el tema. En tercer lugar, enfatiza el panorama contemporáneo de las migraciones nacionales enunciando las razones aducidas al aumento de este, y

finalmente señala algunas implicaciones del éxodo actual frente a la ausencia de una política migratoria por parte del estado colombiano.

PALABRAS CLAVES: Migración/flujo global de poblaciones/mercado global de trabajo/ desplazamiento/ políticas migratorias colombianas.

This article offers an analysis of the current migration situation in Colombia from four ~* distinct angles. First, it situates this phenomenon within the global context, while explaining the ways in which some internal causes of migration are exacerbated by an international framework that criss-crosses national borders. Second, the article establishes some historical precedents, including a review of those studies conducted previously on the topic. Third, it explores more recent problems of national migration, offering several explanations for increases in migration flows. Andfinally, the article highlights a series of implications ofthe current exodus in light ofthe absence of a Colombian governmental migration policy.

KEYWORDS: Migration/global populationflow/global labor marked/ displacement/ Colombian migration policy. -O

1 Las cuatro autoras son integrantes de un grupo interdisciplinario coordinado por Suzy Bermúdez Q. que trabaja en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de los Andes el tema del éxodo colombiano. Agradecemos la colaboración prestada por el senador Rafael Orduz a través de su asistente Jimena Peña para tener acceso a parte de la información estadística que se presenta en este artículo al igual que la embajadora Melba Martínez, directora de la División de Comunidades Colombianas y Asuntos Consulares de la Chancillería, por la información correspondiente a las acciones que está desarrollando esta institución gubernamental con los/as connacionales fuera del país. Finalmente, al apoyo prestado por Diana Urbano.


INTRODUCCIÓN

En la actualidad se presenta un cambio no-torio e inquietante en el campo de las migra-ciones colombianas, ya que por primera vez, en forma dramática, un alto porcentaje de la población está abandonando el país. Este artículo se aproxima al tema desde las cuatro dimensiones que se señalan a continuación: primero, presenta el contexto de la migra-ción global dentro del cual se enmarca el caso colombiano; segundo, efectúa una bre-ve reseña histórica de la migración colom-biana; tercero, señala las características de esta nueva ola de emigración en el país; y para terminar, expone algunas de las im-plicaciones que tiene para el país la ausen-cia de una política migratoria y el mencio-nado éxodo.

EL CONTEXTO GLOBAL

Desde el Siglo XIX Colombia se ha caracteri-zado por significativos movimientos poblacionales, tanto al interior de sus fron-teras como hacia el exterior. Pero es durante este último decenio que el fenómeno se ha incrementado por múltiples razones, tales como la crisis económica, el conflicto arma-do, la inseguridad ciudadana, el narcotráfico y la crisis de valores e identidad nacional. De esta manera se ha generado un preocu-pante éxodo tanto interno como externo con graves implicaciones para el país (Molano, 2000).

Para una mejor comprensión de la mi-gración colombiana es necesario considerar el asunto dentro del contexto más amplio del flujo global de poblaciones. Si bien a través de la historia la gente ha migrado en búsqueda de nuevas oportunidades o para escapar de condiciones opresivas, la cifra de

las migraciones globales hoy en día alcanza niveles sin precedentes. La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) estima que en el año 2000 los migrantes in-ternacionales -ambos voluntarios y forza-dos- sumaron más de 150 millones de indi-viduos (International Organization for Migration, 2000). Dadas las consecuencias económicas, sociales, políticas y de seguri-dad tanto para los países expulsores como para los receptores, el tema de la migración se ha convertido en uno de los asuntos más importantes de la agenda global.

Una clara tendencia de esta nueva ola de migraciones internacionales masivas es la incidencia creciente de los factores que pre-sionan a la población de países en vía de desarrollo hacia los países desarrollados, siendo ésta la característica más marcada de la migración voluntaria global actual (Widgen, 1990). Entre las condiciones domés-ticas con mayor influencia se encuentran el conflicto armado, la inseguridad, los despla-zamientos internos, los problemas demográ-ficos y ecológicos asociados con la sobrepoblación y los severos límites sobre el dinamismo económico y el empleo.

Si bien Colombia comparte con otros países del sur las características internas aso-ciadas con altos niveles de emigración, las políticas y los procesos internacionales tam-bién juegan un papel crucial en promover el desplazamiento transnacional. Es decir, existen factores externos que propician la atracción de las poblaciones y complemen-tan las condiciones locales que motivan a las personas a salir hacia el exterior. Las políti-cas de inmigración, asilo y ciudadanía; las condiciones sociales relacionadas con comu-nidades transnacionales y con la diáspora, y las oportunidades económicas en el exterior son algunos de los factores internacionales

Un acercamiento al actual éxodo colombiano al exterior • 91

altamente correlacionados con los movi-mientos migratorios (Meyers, 2002). En un sentido más amplio, para la migración inter-nacional las consecuencias de la globa-lización han sido considerables (Castles, 1998). Igual que el movimiento rápido de la información, de las imágenes, del capital, de los bienes y servicios y de las ideas, hoy en día individuos y familias también se despla-zan por el mundo con relativamente pocas restricciones2.

Además de estimular el flujo poblacional, el marco global ha cambiado radicalmente las percepciones acerca de la legitimidad y posibilidades relacionadas con la migración. Estos nuevos procesos globales son factores claves para un entendimiento más profun-do del fenómeno, ya que han redimen-sionado algunas de las causas internas sub-yacentes de la misma.

La globalización económica estimula la transferencia de poblaciones en la medida en que genera un mercado global de trabajo, promoviendo así migraciones masivas de pobladores de los países del sur hacia los países industrializados del norte en búsque-da de mejores oportunidades económicas. La integración regional también ha genera-do una mayor movilidad de las poblacio-nes, como lo afirma la OIM, los "flujos mi-gratorios y económicos se han intensificado a partir de nuevos bloques económicos: la Unión Europea, el Tratado de Libre Comer-cio, el Mercosur y potencialmente la Comu-nidad Andina." (OIM y DAS, 1999:10). Así

mismo, la transformación en las tecnologías de comunicación y los consecuentes proce-sos transnacionales múltiples, han propicia-do cierta reducción tanto de la territoriali-dad de la experiencia humana, como de la relevancia del Estado-Nación. Cambios en la forma en que trabajamos, nos comunica-mos e interactuamos han afectado profun-damente la relación entre espacios territo-riales, lealtades nacionales e identidad (Mandaville, 1999). En ciertos casos las iden-tidades nacionales se diluyen en la medida en que asociaciones locales se debilitan y se forman así mismo nuevos nexos regionales, transnacionales y globales. También se ha mostrado que el debilitamiento del lazo en-tre territorialidad e identidad permite el "es-tiramiento"3 (Mandaville, 1999) de las iden-tidades a través de las fronteras, generando el mantenimiento de comunidades naciona-les y políticas "en el exterior" y la construc-ción de comunidades transnacionales4

(Mandaville, 1999); ambos procesos contri-buyen a la creciente movilidad de la pobla-ción global.

Finalmente, la globalización ha servido para estimular varias de las condiciones in-ternas más correlacionadas con la emigra-ción, dinámica que es particularmente ma-nifiesta en países pobres y pequeños. La in-serción de las economías nacionales en la economía global, por ejemplo, puede llevar a dislocaciones económicas y sociales que a su vez fomentan la migración (Masón, 2001). En el caso colombiano, la demanda global por los estupefacientes propicia la industria

2 Es importante señalar cómo políticas migratorias cada vez más restrictivas adoptadas en Europa y Norte América, si bien frenan la tendencia de la migración legal, han generado un aumento en el número de migrantes ilegales.

3 En inglés se refiere al "stretching of identities" en contextos transnacionales. 4 Para el concepto relacionado de "tmnsversality", véase Soguk y Whitehall (1999).


del narcotráfico generando condiciones do-mésticas que inciden en la expulsión de per-sonas del territorio nacional.

TENDENCIAS HISTÓRICAS

Como se mencionó, es conveniente recor-dar que en Colombia el problema de la mi-gración no es nuevo. Lo que constituye un hecho sin precedentes es que en la actuali-dad el desplazamiento afecta a todos los sec-tores de la sociedad (Villaveces-Izquierdo, 2000). Este fenómeno se presenta de forma más aguda en ciertas localidades y regiones que en otras.

En lo que concierne a las migraciones in-ternas, los flujos de población están relacio-nados con: los procesos de urbanización, particularmente notorios después de los años cincuenta; la expansión de cultivos estacionales, tales como el café, el algodón, la papa y más recientemente los cultivos ilícitos; el desplazamiento de amplios sectores de población por el conflicto armado, tanto en época de la llamada "Violencia" de mediados del Siglo XX, como la que afecta al país en estos últimos años; y las desigualdades e inequidades de diferente orden que han caracterizado su historia. En el último decenio, debido a la agudización de la crisis ya mencionada, se ha presentado un grave y creciente éxodo interno, orientado no sólo hacia las ciudades, localidades y regiones de la Colombia continental que ofrecen mayor

seguridad de diverso orden, sino en forma minoritaria hacia la isla de San Andrés. A esta diáspora se puede añadir, aproximán-donos al país desde una mirada más amplia, que la población guerrillera, paramilitar y el ejército se caracterizan por tener un notorio índice de movilidad espacial5.

En lo relativo a las migraciones externas, en el contexto internacional Colombia se ha caracterizado por un bajo nivel de recepción de inmigrantes en contraste con el número de personas que salen del país (Mármora, 1990:1). Desde el siglo pasado se empezaron a gestar dos modalidades de emigración. En primer lugar, están las migraciones labora-les que se dirigieron especialmente hacia Ve-nezuela y Ecuador hasta la década de los ochenta6. Estas migraciones estaban relacio-nadas con problemas económicos y políti-cos, en los que factores como las crisis en el agro, el desempleo y sub-empleo, las mone-das diferenciadas y, en algunos casos, el éxo-do político ocasionado por los múltiples conflictos armados (Bermúdez, 1976) ocurri-dos hasta hace unas décadas en el territorio nacional, fueron sus determinantes.

En lo que concierne a este último proble-

ma, tales movimientos se realizaron de for-ma estacional a través de procesos de coloni-zación, como ocurrió en el caso de Santo Domingo de los Colorados en Ecuador y en los llanos venezolanos; o también por pro-cesos de urbanización, como sucedió en los mismos dos países.

5 Los estudios que se han realizado sobre estos sectores de la población, muestran el factor antes mencionado, pero no han profundizado sobre la relaciòn entre movilidad espacial y gobernabilidad con la importancia que se requiere.

6 En los años ochenta, el 60% de los/as extranjeros eran colombianos/as. El 70% de los/as extranjeros/as residentes fuera del país vivían en Venezuela.


El mayor número de migrantes, según lo muestran los estudios realizados en los se-tenta y ochenta (Mármora, 1990:2), corres-ponde a colombianos/as poco y mediana-mente calificados/as e ilegales, en condicio-nes de inserción tanto en el mercado de tra-bajo como en el cotidiano en general, bas-tante precarias. La segunda característica destacada de emigración de nacionales fue-ra de la región es que ésta se da principal-mente hacia los Estados Unidos, con por-centajes que contrastan con los registrados en otros países americanos y europeos (OIM, 2000b:l y 7)7. Hacia el país del norte, el flujo de personas se caracteriza por ser una fuerza de trabajo semicalificada y calificada (OIM, 2000b) y, al igual que en el caso de las migra-ciones fronterizas, constituida en su mayo-ría por indocumentados/as.

Es de señalar que en el decenio de los setenta y los ochenta, el Ministerio de Traba-jo y Seguridad Social, con el apoyo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), propició la rea-lización de investigaciones y acciones para proponer políticas y programas relaciona-dos tanto con los movimientos internos an-tes mencionados, como con los fronterizos y la fuga de cerebros. La estrategia de inves-tigación se impulsó desde centros superio-res de educación tales como la Universidad de Antioquia, la del Valle y la de los Andes, con el suministro de información sobre las características de los movimientos laborales internos y hacia los países vecinos. Igual-mente se invitó a expertos de otras naciones para apoyar esa labor (Brusa, 1978; Mármora, 1979).

En el caso de las migraciones fronterizas se realizaron trabajos sobre Venezuela (Murillo, 1979), Ecuador (Ugarte, 1979) y Pa-namá (Torales, 1979); en ese entonces se estu-dió el marco jurídico y administrativo para hacer propuestas que consultaran las nece-sidades del momento (Mayansky, 1978); se diseñaron programas orientados a asistir a los/as migrantes ilegales deportados/as a las ciudades fronterizas -Cúcuta, Maicao y Arauca- (Bermúdez, 1978), al igual que a bus-car protección laboral para los migrantes estacionales que trabajaban en el sector ru-ral; y se impulsó una labor interinstitucional para respaldar el apoyo del estado a los/as migrantes internos/as y a los/as que se diri-gían fuera de las fronteras. En este último caso, se buscó la colaboración de los países vecinos y se trabajó igualmente con el pro-pósito de facilitar el retorno de cerebros fu-gados, problema que desde ese entonces se identificaba como un tipo de desplazamien-to preocupante.

Las acciones interinstitucionales adelan-tadas en el caso de las migraciones fuera del país se realizaron con la Cancillería, el Se-cretariado Nacional de Pastoral Social (Igle-sia Católica), Colciencias, ICFES y en parti-cular con los/as representantes de los países fronterizos, por ser este el principal proble-ma en su momento, pues los/as colombia-nos/as constituían hasta los años ochenta el número más alto de inmigrantes en países como Venezuela y Ecuador (Mármora, 1979:32). Los trabajos consultados muestran que a partir de la crisis de los ochenta este flujo de población tendió a disminuir, pre-sentando en los últimos decenios otras par-ticularidades. Sin embargo, Colombia man-

7 En el informe elaborado por la OIM y el DAS, se indica que en el año 1999, el 46.4% de las salidas de colombianos/as fue hacia Estados Unidos (1999:31).


tuvo el primer lugar como país con mayor circulación de personas dentro del Grupo Andino (OIM, 1993).

EL PANORAMA ACTUAL DE LAS MIGRACIONES HACIA EL EXTERIOR

En los últimos años la migración se ha in-crementado de tal forma, que presenta en la actualidad características preocupantes. Pese a que las estadísticas que se publican en la prensa y las que ofrece el gobierno no siempre coinciden, el panorama gene-ral que se presenta a continuación da cuen-ta de ello.

De acuerdo con datos suministrados por El Espectador (2000) 1.000 familias llegan cada mes a Miami. Según los datos presentados en el artículo de El Tiempo del domingo 13 de agosto de 2000, cuya fuente son las esta-dísticas del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), 4.069.964 colombianos/as dejaron el país entre enero del 1997 y junio del 2000; de ellos/as regresaron 3.080.979, lo que revela un "saldo negativo" (saldo mi-gratorio) de 988.985 personas. Esta situación parece acrecentarse, pues según estadísticas del DAS, el saldo migratorio mantuvo un aumento anual acumulado del 20%8. Este porcentaje es superior al año anterior, ya que al 30 de septiembre de 2000 el saldo negativo era de 225.1659, sin considerar los/as con-nacionales que han salido de manera ilegal. De acuerdo con la Fundación Colombian American Association Service (CASA), con sede en Miami y que presta ayuda a los/as colombianos/as en esta ciudad, del total de

los/as que se quedan, el 80% son de clase media, y entre un 70 y 80% corresponde a profesionales altamente calificados. Estos migrantes cuentan con experiencia laboral, con maestrías y doctorados (El Tiempo, 2000).

De otra parte, es notorio el incremento de solicitud de visas en las representaciones consulares de países como España, Gran Bre-taña y Estados Unidos. De acuerdo con da-tos del DAS, el 90% de colombianos/as que viajan al exterior lo hacen con papeles en regla, y aquellos/as que no pueden conse-guir las respectivas visas recurren a procedi-mientos ilegales apoyados por las redes de traficantes de emigrantes, que según esta misma fuente les pueden llegar a cobrar en-tre US$2.000 dólares por una visa adulterada y US$ 1.000 dólares por una falsa (El Tiempo, 2000b). De igual manera se ha reportado una duplicación en el número de capturados/as en la frontera entre México y Estados Uni-dos, donde los/as colombianos/as pagan hasta US$ 6.000 dólares por pasar por el "hueco" (El Tiempo, 2000b). La situación ha llegado a tales proporciones que el gobierno colom-biano ha iniciado un censo de connacionales en Estados Unidos, tendiente a apoyar la solicitud ante este gobierno del Status Tem-poral de Protección (TPS) para los/as colom-bianos/as (El Tiempo, 2000c).

Las razones aducidas para este nuevo éxodo corresponden a una mezcla compleja de factores domésticos, que incluyen la cri-sis económica, social y política y la violencia e inseguridad crítica a la que ha llegado el país. Según la prensa consultada, son cente-nares los empresarios amenazados o con

8 Según estadísticas del DAS entre el año 1996 y el año 1999, salieron del país y no regresaron 790.140 colombianos/as (OIM y DAS, 1999b).

9 Datos estadísticos Dirección de Extranjería, DAS. Bogotá, noviembre de 2000.


empresas en bancarrota, son miles los/as pro-fesionales que ya no ven oportunidades de progreso en su propio país y decenas de mi-les de nacionales de todas las clases sociales que se encuentran desesperados/as por la violencia y la falta de oportunidades (El Tiempo, 2000d). De acuerdo con la encuesta realizada por la fundación CASA de Miami, de 300 familias que llegaron a ese país, el 90% está entre los 25 y los 50 años, el 43% atendía su propia empresa y el 41 % se desempeñaba en su profesión. De esta información se in-fiere que la mayoría de quienes se desplazan hacia los Estados Unidos son personas que representan no solo una fuga de capital hu-mano, sino también una fuga de capital fi-nanciero.

Esta misma encuesta afirma que el 24% aduce como causa de su salida problemas económicos, dentro de los cuales podría se-ñalarse el aumento del desempleo. El 76% indica el miedo o razones relacionadas con la violencia y la inseguridad generadas por el conflicto armado y el narcotráfico, causas particularmente evidentes en la salida masi-va de colombianos/as hacia los países veci-nos. En la medida en que estos factores se agudicen, el éxodo humano dirigido parti-cularmente hacia el Ecuador, Panamá y Ve-nezuela se incrementará. Se estima que hasta 200.000 colombianos/as cruzarán la frontera con Ecuador como consecuencia de la implementación del Plan Colombia (Cam-bio, 2000:37)10. Sin embargo el problema no se circunscribe a la región, como lo demues-tra la presencia de 300 compatriotas en un campo de refugiados de Eisenhüttenstadet en Alemania (El Tiempo, 2000d).

Cabe resaltar que los/as desplazados/ as internos están rápidamente convirtién-dose en emigrantes o refugiados/as inter-nacionales, ahondando el problema en estudio. La situación se agrava aún más si se tiene en cuenta que desde fines del año pasado, la migración de colombianos se ha internacionalizado no sólo como un problema de narcotráfico, sino de otro tipo de crímenes que se han manifestado y que afectan a los países receptores tales como España, Ecuador y Venezuela. Estos he-chos: primero, generan mayores tensiones entre quienes habitan en dichas localida-des y regiones y los/as recién llegados/as; segundo, inciden negativamente en el nivel gubernamental, particularmente en los acuerdos binacionales que la Canci-llería colombiana ha buscado afianzar en los últimos años por medio de la interven-ción cooperada de los países receptores; tercero, fortalecen la xenofobia y la discri-minación que pueda existir hacia los/as ex-tranjeros/as restándoles posibilidades en campos como la cooperación, la demo-cracia y la convivencia equitativa y res-petuosa.

Externamente, el crecimiento económi-co en EEUU y Europa, en conjunción con una red social, económica y política creciente de colombianos en el exterior, han jugado papel importante en estimular la salida voluntaria. No obstante, cabría agregar que en tanto no se haga un estudio siste-mático sobre la situación real de los/as co-lombianos/as fuera del país, no podrá es-tablecerse la magnitud del problema, ni las motivaciones reales que en este mo-

10 Hasta el Departamento de Estado de los EEUU estima 40.000 desplazados a Ecuador.


mentó están determinando el éxodo de co-lombianos/as al exterior.

IMPLICACIONES DEL ÉXODO FRENTE A LA AUSENCIA DE UNA POLÍTICA MIGRATORIA

La dimensión del éxodo lleva consigo una reflexión sobre su significado en términos de la pérdida de capital humano que está viviendo el país. Se trata de un fenómeno de incalculables consecuencias, puesto que significa, entre otros: la pérdida de experien-cias, conocimientos, capacidades y sueños empresariales, financieros y académicos, di-fíciles de recuperar; un desangre de habili-dades y aportes nacionales a la riqueza pro-ductiva, en este momento puestos al servi-cio del desarrollo de otros países; el riesgo de que en el futuro las siguientes generacio-nes de emigrantes no vuelvan; un alto costo para el avance del país y un peligro para el afianzamiento de la identidad nacional, la democracia y la equidad. En síntesis, el pro-blema repercute en el futuro desarrollo de las generaciones jóvenes en Colombia.

El reciente trabajo realizado por la Mi-sión Social para el Departamento Nacional de Planeación (DNP), revela que entre 1996 y 1998 la acumulación de potencial humano se había fortalecido a raíz de los programas gubernamentales que lograron incrementar los índices de escolaridad en la capital del país. No obstante, en 1999 este panorama cambió y desmejoró. Esta variación se perci-be, de una parte, en la disminución de ins-cripciones de jóvenes en el sector privado de la educación y por otra parte, en la reduc-ción significativa de inscripciones de estu-diantes en instituciones tanto de secundaria como en el nivel universitario. Sin embar-go, el mayor problema es la disminución de la escolaridad de los hombres y mujeres je-

fes de hogar y de los mayores de doce años, pues se esperaría que en el primer caso, el porcentaje existente se mantuviera y en el segundo se incrementara. La hipótesis que plantean los investigadores del DNP frente a tal cambio, se asocia con la emigración de colombianos/as, y con el hecho de que la población interna que ha migrado a Bogotá tiene un más bajo nivel de educación (Veeduría Distrital, 2000).

Según el estudio de Misión Social, entre 1998 y 1999 salieron cerca de 80.000 personas cuyo nivel educativo había alcanzado al menos tres años universitarios; según análi-sis del DNP, cada una de estas personas re-presentó en matrículas, pensiones, transpor-te, y subsidios, una inversión del país por un valor de US$19.700 dólares/persona. Es decir, se ha perdido un capital humano equi-valente a US$2.192 millones, cifra que repre-senta más de la mitad de los gastos naciona-les anuales en educación. Adicionalmente, las cifras anteriores no reflejan el costo eco-nómico del dramático incremento del flujo migratorio de los últimos meses.

Un artículo publicado por el periódico El Espectador (2000b), que cita un estudio del Banco Mundial, destaca el hecho de que en el contexto del desarrollo mundial el capital humano cada vez adquiere mayor valor, pues-to que durante 1999 el 74% de la riqueza de los países más desarrollados estaba represen-tada en su gente, mientras que sólo el 3% se relacionaba con los recursos naturales y el 23% con los bienes terminados. Tanto en Colombia, como en los países en vía de desa-rrollo, el recurso humano representa cerca del 60% de su riqueza, los recursos naturales el 23% y los bienes terminados el 17%. Nos preguntamos entonces: ¿Cuáles son las po-sibilidades de recuperación, desarrollo y oportunidades del país a mediano plazo, si


una parte importante de su capital humano calificado se ha ido?

Si bien el estado colombiano ha dictado una serie de normas relativas a las migracio-nes internacionales, está próximo a imple-mentar un nuevo estatuto de visas de inmi-grantes, y tiene algunos programas de pre-vención de salida y mantenimiento de vín-culos con el país, es necesario elaborar una propuesta más amplia para plantear una política migratoria. Esta debe responder a la realidad actual de Colombia y de los países hacia donde se están dirigiendo los/as co-lombianos/as, al igual que contribuir a reordenar los instrumentos de acción, y a utilizar mejor los recursos existentes11.

El estado está en mora de asumir su res-ponsabilidad frente a esta población emi-grante, pues darle la espalda sería reafirmar una "política de olvido y abandono" a la que han estado sometidos y por la cual en algu-nos casos, fueron conminados a emigrar (El Tiempo, 2000f). Sin embargo no es tarea fácil: recordemos que la elaboración conceptual sobre el "desarrollo", la "democracia", la "jus-ticia", la "legislación", las "relaciones inter-nacionales" y los "espacios fijos de repre-sentatividad y participación" se llevó a cabo desde imaginarios que consultaban ámbitos letrados sedentarios. Por consiguiente, se trata de un reto significativo, no sólo para las entidades gubernamentales y no guber-namentales que tienen que ver con el pro-blema, sino para la academia.

Para la OIM, es visible y notoria la ya mencionada carencia de políticas y/o pro-

gramas destinados a retener a la población nacional potencialmente migrante, en par-ticular en los niveles de calificación media-nos y altos (OIM, 2000a). Siendo así, se con-sidera aún más difícil proponer en la actual coyuntura, políticas y programas de retorno poblacional, a pesar de que el 69% de los/as participantes de una encuesta realizada a 8.909 mujeres y hombres nacionales en el exterior, en julio de 1999, señaló que quería regresar al país, pero que lo veía viable cua-tro años más tarde (El Tiempo, 2000d).

De igual manera, el mundo globalizado exige a todas las naciones incluir el tema mi-gratorio en las agendas de seguridad. En el caso de nuestro país, éste se encuentra en las agendas con Naciones Unidas, grupos re-gionales, y los países andinos y fronterizos. Sin embargo, dada la tendencia que se vis-lumbra del problema, este tema debería es-tar más presente. Esto ayudaría de manera significativa a que profesionales nacionales lleguen a otros países en mejores condicio-nes y puedan, en un momento determina-do, ser protegidos/as por la legislación in-ternacional para migrantes. Así, en un futu-ro cercano podrían retribuir de diferentes formas a su país de origen y a mediano pla-zo, al menos algunos/as de ellos/as, regresar, como ha ocurrido en otros países12.

Pero no todo es negativo frente a la parti-da de colombianos/as hacia el exterior. Al consultar la experiencia vivida por países expulsores tales como México o España, las actividades laborales de los connacionales en el exterior se convirtieron en una fuente importante de ingresos económicos. Según

11 Tales como el sistema de información vía web, la radio y los grupos de apoyo a connacionales. 12 Se está pensando como ejemplos en España, México, Chile.


el Ministerio de Hacienda, las remesas en-viadas por los colombianos residentes en el exterior el año pasado sumaron $920 millo-nes de dólares, suma que excedió los ingre-sos de capital extranjero por exportaciones de ferroníquel, esmeraldas y banano, y cons-tituyó el 1.1 % del Producto Interno Bruto en el 2000 (Cambio, 2000b). Estos giros de colom-bianos emigrantes no sólo representan una ayuda económica importante para muchas familias, sino vigorizan la economía nacio-nal. Otras repercusiones económicas de la emigración incluyen un aumento en las ex-portaciones, y el alivio de la crisis laboral interna al permitir el empleo temporal de colombianos en el exterior. A largo plazo, quienes se han capacitado en el exterior, si regresan al país, contribuirán a generar nue-vas habilidades, técnicas y conocimiento en diferentes campos.

En el presente, se empiezan a generar ten-siones entre las personas que han decidido quedarse en el país y quienes han partido por diferentes motivos. Si tenemos en cuen-ta experiencias como la chilena, la brasileña y la de Bosnia-Herzegovina, debemos pre-ver que en el momento del retorno de parte de la población emigrante, tales tensiones pueden llegar a convertirse en un fenóme-no de difícil manejo. No debemos olvidar que en la gran mayoría de los casos la gente emigra porque el país no le ofrece condicio-nes dignas de vida y que adicionalmente, la estadía fuera del país no siempre se presenta en las mejores circunstancias (Villaveces-Iz-quierdo, 2000; Idagarra, 2000). Además, si bien la partida de los/as connacionales genera una pérdida, este movimiento poblacional se puede convertir en una estrategia de super-vivencia temporal o definitiva, no sólo para los/as emigrantes, sino para quienes se que-dan. Así mismo, nos preguntamos si la pér-dida temporal o definitiva de cientos de mi-

les de connacionales es otro de los costos (sin olvidar el grave problema del éxodo inter-no) que las familias que permanecen en Co-lombia tienen que transar para tener la espe-ranza, o por qué no la certeza de un mejor vivir y un poco de paz.

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Colombia Internacional No. 51

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