Sección:

Política Exterior

de Colombia

¿Qué es finalmente el Grupo de los Tres?

Diego Cardona C*.

Qué es y qué no es el Grupo

Cuando hablamos del Grupo de los Tres, conformado por Colombia, México y Venezuela, estamos haciendo referencia a una agrupación de los países más grandes en los extremos de América Central, la cual comprende temas diversos, uno de los cuales es el Acuerdo de Libre Comercio. Dicho de otra manera, el Grupo de los Tres tiene una perspectiva comercial, la cual debemos situar en un contexto más amplio que comprende otros temas. Ante todo, entendamos que una referencia integral al Grupo debe comprender sus vínculos estrechos y manifiestos con América Central y el Caribe insular1.

Hemos también de distinguir entre las diversas modalidades de asociación e integración, a fin de ubicar apropiadamente lo que el G-3 es y no es. Una cosa son los Acuerdos de Libre Comercio y otra diferente los Mercados Comunes.

En este último caso, se busca un tipo de integración más estrecha y plena, con políticas macroeconómicas comunes, aranceles iguales frente a ter-ceros y flujo de bienes, servi-cios, capitales y personas libre-mente garantizado entre los países miembros, llegando in-cluso a tener como horizonte la conformación eventual de una unidad política. Por el contrario, en los Acuerdos de Libre Comercio, el propósito es más modesto. Se busca con este mecanismo agilizar el flujo de bienes y eventualmente servicios y capitales, aunque no de personas. Se requiere una mínima compatibilidad de políticas económicas para evitar desbalances bruscos de los flujos de comercio, y en algunos casos se llega a acuerdos de inversión. Empero, no existe el propósito de crear aranceles idénticos frente a terceros, conservando cada país miembro su autonomía para fijar sus propias políticas. Para la mayor parte de los analistas latinoamericanos estos Acuerdos de Libre Comercio constituyen "integración". Esta concepción aparece un tanto exótica a los ojos de un lector europeo para quien la integración sólo agrupa a los mercados comunes. Vista la generalización del término en nuestro continente, podríamos adoptar temporalmente

* Director Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes. 1 Puede encontrarse una relación de los propósitos y primeros pasos del grupo en el documento El Grupo de los Tres editado por la

Dirección General de Cooperación del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, Bogotá, 1993. Tal documento se debe a la doctora Marcela Ocampo, en ese entonces directora general de Cooperación. Para la comprensión de los orígenes y posterior evolución del grupo, véanse: Diego Cardona, "El Grupo de los Tres: una lectura política", en Colombia Internacional, No. 17, enero-marzo de 1992, Bogotá, CEI-Uniandes. Diego Cardona et al, Colombia y la integración americana, Bogotá, Fescol-Cladeil, 1992. Andrés Serbin et al., El Grupo de los Tres: políticas de integración, Bogotá, Fescol, 1992. Andrés Serbin, Carlos Romero (eds.), El Grupo de los Tres: asimetrías y convergencias, Caracas, Nueva Sociedad-Invesp-Fescol, 1993. Juan Tokatlian, Diego Cardona, Mauricio Reina, "Colombia y el Grupo de los Tres", en Documentos Ocasionales, No. 28, octubre-diciembre de 1992, Bogotá, CEI-Uniandes.

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una clasificación por medio de la cual llamaríamos integración suave o limitada a la de los Acuerdos de Libre Comercio, ALC, y plena a la de los mercados comunes. Cuando hablamos del G-3 nos referimos a un proceso que comenzó como un mecanismo de concertación, ha ido evolu-cionando en el sentido de una cooperación a múltiples niveles y poco a poco se convierte en un grupo de integración suave (Acuerdo de Libre Comercio), pero que dista por sus propósitos de un mercado co-mún.

Tendríamos así, por lo que a los países miembros del Grupo respecta, un proceso complejo:

a) Integración creciente hacia un mercado común, entre Colombia y Venezuela, en el marco del Pacto Andino.

b) Integración suave a la manera de un ALC entre los tres miembros del G-3 (Colombia, Venezuela y México).

c) Cooperación económica, fi-nanciera, científico-tecnológica y educativa entre el G-3 y América Central, y en menor medida con el Caribe.

d) Concertación política del G-3 respecto de América Central, y en el seno de

otros grupos mayores de concertación como el Grupo de Rio.

Hemos de añadir a lo anterior la pertenencia de México a un acuerdo mayor, el NAFTA o Tratado de Libre Comercio de América del Norte, y la perte-nencia a su vez de Colombia y Venezuela a un mercado común en ciernes, el Grupo Andino. A su vez, Colombia y México han suscrito ya sendos acuerdos de libre comercio con Chile. En un futuro inmediato, las prioridades de los tres países se dirigirán seguramente a suscribir acuerdos específicos con América Central y el Caribe, y a compatibilizar sus acuerdos con el Mercosur. Igualmente, Colombia y Venezuela son dos potenciales miembros del NAFTA, después de que se evalúen sus primeros resultados, aunque este punto ha de esperar algunos años.

Un aspecto importante del tema es que los nuevos modelos de desarrollo adoptados en Latinoamérica han optado por promover procesos de integra-ción dando preferencia a su forma "suave", para lo cual se ha otorgado la mayor impor-tancia al sector externo2. Este se ha convertido en el principal factor de dinamización de la economía. A su vez, son las consideraciones económicas, por lo menos en su parte visi-

ble, las que impulsan una mayor interacción entre los diversos países y sus diversos com-ponentes. El efecto en la práctica ha sido, por lo menos en la actual etapa, un mayor prota-gonismo de los organismos dedicados a la promoción y coordinación del comercio ex-terior, desbordando a las can-cillerías de los tres países. En el caso mexicano, la estrategia de la presidencia y la política ex-terior han primado sobre la vi-sión comercial, quizás debido al profesionalismo de la Secretaría de Relaciones Exteriores3.

El efecto de este proceso es diverso para cada uno de los tres países que conforman el Grupo. Para Colombia y Venezuela, la mayor prioridad de su política tanto comercial como diplomática la constituye claramente su propio proceso de integración binacional. El G-3 es el segundo proceso de mayor importancia, y no sólo en la perspectiva del acuerdo comercial. Esta estrategia es más clara en Venezuela, cuando observamos que, en el orga-nigrama administrativo, Co-mercio depende justamente de Relaciones Exteriores4.

Así, pues, el G-3 es un grupo dentro del cual existen varios te-mas de discusión, habiendo avanzado de manera prioritaria en la parte comercial, mediante la negociación del Acuerdo de Libre Comercio. Empero, no ol-

2 Sobre la integración tradicional y la actual, véase Leonardo Carvajal, Integración, pragmatismo y utopía en América Latina, Bogotá, Centro de Estudios Internacionales y Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes y Facultad de Finanzas y Relaciones Internacionales, Universidad Externado de Colombia, 1993.

3 Sobre los aspectos más relevantes de la política exterior mexicana para el caso, véanse en especial: La política exterior de México en el nuevo orden mundial: antología de principios y tesis, México, Fondo de Cultura Económica, 1993. Tom Barry (ed.), México, una guía actual, México, Ser, 1993. Mario Ojeda, Alcances y límites de la política exterior de México, México, El Colegio de México, 1984. Riordan Roett (comp.), Relaciones exteriores de México en la década de los noventa, México, Siglo XXI, 1991. Varios, Política exterior para un mundo nuevo: alternativas para el futuro, México, Centro de Investigaciones para el Desarrollo y Editorial Diana, 1992.

4 Un texto excelente sobre la reciente política exterior de Venezuela es: Carlos Romero (coord.), Reforma y política exterior en Venezuela, Caracas, Nueva Sociedad-Copre-Invesp, 1992.

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videmos que existen otros temas de discusión tratados en sendos Grupos de Alto Nivel, GAN, el más importante de los cuales hasta el momento es el de energía.

Los actores

Visto que el G-3 es y no es un Acuerdo de Libre Comercio, veamos ahora cuáles son los actores involucrados en el mismo.

a) Ante todo, hemos de contar con los Estados. A ellos ha correspondido en lo esencial el trabajo de concertación inicial, la transformación gradual del Grupo en un mecanismo de cooperación y obviamente en un acuerdo de integración "suave", de preferencias comerciales.

No podríamos hablar de Estados unitarios, y hemos entonces de precisar los actores internos que han contribuido en cada caso al desarrollo del Grupo hasta el momento:

- La decisión política y dirección de las negociaciones han estado en manos de las presidencias de los tres países, las cuales han actuado como mecanismo de última instancia desde el momento de la creación del Grupo.

- Los Ministerios de Relaciones Exteriores han sido muy activos en la primera fase del Grupo (período de concertación), y con una actividad periférica en la parte comercial. Han desarrollado alguna labor en relación con los otros temas de discusión, aunque ha sido diferencial: más activa en los casos de México y Venezuela que en el caso colombiano. Debe-

rían estos ministerios desempeñar una actividad importante en las discusiones globales respecto de América Central y el Caribe.

- Los Ministerios de Comercio Exterior constituyen el núcleo y espina dorsal del acuerdo comercial. Su protagonismo es explicable por su eficiencia y la naturaleza del tema.

- Otras entidades públicas de menor protagonismo hasta el momento, tales como otros ministerios, departamentos administrativos y consejerías también han desempeñado funciones. Conforme avance la discusión sobre otros temas y Grupos de Alto Nivel estas entidades tendrán un protagonismo creciente.

b) La empresa privada ha co-menzado a manifestarse de manera creciente. Representada por sus respectivos gremios (industriales de diversos sectores y magnitudes, comerciales, agropecuarios, bancarios), han ejercido primero influencia en su calidad de grupos de interés. Luego se han ido incorporando gradualmente al proceso de avance del Grupo. Es notoria su participación en el caso mexica-no, así como ha sido importante en Colombia en el último año, cuando los gremios fueron incorporados también al proceso negociador por parte del Mi-nisterio de Comercio Exterior. En el caso venezolano, su presencia en la negociación parece haber sido menor, razón que explicaría su actividad como grupo de presión en pro de renego-

ciar algunos puntos del Acuerdo.

Conforme avance el proceso integrador, obviamente la empresa privada irá aumentando su participación real en los temas de producción e intercambio, quedando gradualmente el Estado como un mecanismo facilitador, en especial en temas como: régimen de inversiones extranjeras, compatibilización de políticas, control de monopolios, incremento de ciencia y tecnología para el desarrollo, mecanismos de concertación entre el capital y el trabajo, acuerdos sobre seguridad.

En otros temas, los Estados tendrán el papel central durante un tiempo prolongado.

c) Los organismos internacionales y las Organizaciones No Gubernamentales no han sido importantes hasta el momento en el G-3. Quizá con el tiempo, y conforme avance la serie de temas comunes así como la integración, exista terreno fértil para su participación en las más diversas materias.

Por lo que hace al tipo de relación establecido entre las tres series de actores, el estado incipiente del Grupo obliga a que, por un tiempo, tengamos que seguir considerando que las relaciones entre los actores siguen privilegiando la actividad de los Estados. Más que por la naturaleza del asunto (la integración económica la hacen realmente las empresas), la reflexión anterior se debe al grado de avance aún limitado. Otros temas, obviamente, corresponden a los Estados y a sus sociedades civiles.

A partir de las precisiones anteriores podemos ahora in-

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traducirnos a la discusión de un tema del mayor interés. Se asume un poco superficialmente que el G-3 puede ser leído sólo dentro del marco de la Teoría de la Interdependencia en las Relaciones Internacionales. Tal criterio parte de la base, que hemos de analizar, de que los acuerdos comerciales de integración se ajustan perfecta-mente a esta teoría y que el G-3 es un acuerdo comercial. Co-menzaremos por apreciar los argumentos de los que podrían leer el G-3 en una perspectiva propia del neo-realismo.

¿Es posible una lectura desde el neo-realismo?

Ante todo, digamos que no puede asumirse de manera un tanto simplista que la diferencia fundamental entre realismo e interdependencia estriba en que el primero sólo toma en cuenta consideraciones estratégico-militares, mientras que para la segunda la cooperación es lo esencial. En efecto, los fundamentos del neo-realismo, tal como ha sido expuesto por Raymond Aron, "revisando" y ampliando a Morgenthau, se refieren a los siguientes puntos: lo fundamental son los factores de poder nacional, y es bienvenido todo lo que lleve a incrementarlo: situación o magnitud geográfica, magnitud de la población, posesión de recursos de importancia incluyendo los estratégicos, peso de los recursos bélicos y diplomáticos, ho-mogeneidad ideológica y cultural, y mayor poder para imponer sus puntos de vista.

Es necesario insistir en que el neo-realismo no niega de ninguna manera la cooperación. Lo que sucede es que la coloca al servicio de la voluntad de poder nacional5. Los países de la OTAN o del Consejo de Cooperación del Golfo Arábigo, o la OEA (y no sólo el TIAR), se conciben como mecanismos profundos de coope-ración entre aliados, frente a "los otros", tenidos aquí por adversarios. El adversario no es para el neo-realismo necesa-riamente militar. Podría también ser económico. Donde se encuentra la diferencia es en la noción de "suma cero" que anima a esta teoría: lo que nosotros ganamos lo pierden otros. Y también, la idea de que la cooperación es operativa solamente entre aliados que se encuentran a su vez en conflicto con otros. Además, recordemos que Aron otorga incluso gran importancia a la actividad de las multinacionales y de los mecanismos de organización internacional (las organizaciones gubernamentales)6. Es cierto que las Organizaciones No Gubernamentales tienen muy poca importancia en sus análisis.

Por otra parte, y pese a que lo militar es considerado por los neo-realistas como un factor importante de poder, ya no constituye el punto central de su análisis. Es importante y quizás esencial, pero el poder económico o el ideológico o el cultural pueden serlo al mismo nivel. Justamente por su complejidad, pese a los problemas analíticos que implica, el neo-realismo tiene vigencia para algunos diseñadores de

políticas, no sólo en las potencias globales sino también en las regionales.

Algunos líderes y analistas podrían leer en principio a al-gunos acuerdos entre Estados, tales como el G-3, dentro de los parámetros del neo-realismo. En efecto, podrían afirmar que se trata aquí claramente de una asociación estrecha entre tres países importantes (por ende potencias regionales), que además y no por casualidad constituyen los países de mayor relevancia justamente en los extremos de América Central. Estos tres países estarían así buscando incrementar su poder regional, aunando re-cursos estratégicos (energéticos, población, bloque geopolítico que incluyera a América Central). En esa perspectiva, su debilidad militar frente a Estados Unidos o Brasil estaría compensado por su superioridad frente a América Central y el Caribe, y sobre todo por la neta superioridad de sus recursos diplomáticos.

El G-3 sería en esa lectura un bloque en cierne manejado por tres países que crearían así un área de influencia, incrementando su presencia en América Central y el Caribe, en detrimento de alguna o algunas potencias (concepción típica de suma-cero), no sólo en materia de seguridad internacional sino también en asuntos comer-ciales, financieros e influencia cultural.

El "otro" sería no sólo Estados Unidos sino los grandes bloques comerciales y geopolí-ticos del resto del mundo. El G-3, luchando contra otras he-

5 Al respecto, puede consultarse la más representativa obra de Raymond Aron: Paz y guerra entre las naciones, Madrid, Alianza Universidad, 1985. La primera edición francesa data de 1962 (Paix el guerre entre les nations, Paris, Calman-Levy).

6 Es especialmente ilustrativa al respecto su presentación a la octava edición francesa (1983).

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gemonías, resultaría ser para-dójicamente hegemónico en la esfera regional. Se trataría en definitiva de crear las condi-ciones de una potencia regional de enorme magnitud: 4 millones de kilómetros cuadrados, 145 millones de habitantes y cerca de 300 mil millones de dólares de PNB anual. Lo anterior sin contar con Centroamérica o el Caribe insular. Siguiendo el argumento anterior, podría recordarse que el Grupo se concibió en un principio en el marco estratégico de la seguridad en América Central (es heredero de la mejor tradición de Contadora). Primero los mexicanos, y luego los colombianos y venezolanos, llegaron a la comprensión de que este propósito tenía un posible instrumento de enorme utilidad: la firma de un Acuerdo de Libre Comercio. Ello estaría en consonancia con la importancia crucial que hoy en día asignamos al factor energético para la futura con-creción del G-3. En efecto, es sabido que en esa dirección se comienza a hablar de la impor-tancia de la interconexión eléc-trica de Venezuela a Colombia y México, el gasoducto México-Colombia, la red carreteable o ferroviaria Colombia-México que permita hacer llegar fácilmente y de manera más continúa productos como el carbón, entre otros. Para ello, se habla de una condición necesaria, cual es impulsar y planificar la estabilidad política y no sólo la prosperidad económica de América Central. La prosperidad mutua podría así ser leída por algu-

nos como un factor de poder nacional de cada uno de los so-cios o de todos en su conjunto7.

En esta visión, la estabilidad estratégica subregional (Amé-rica Central y los tres involu-crados) se convierte en requisito necesario del éxito económico. Éste, a su vez, contribuiría a "integrar" una vocación es-tratégica de tres potencias me-dias8.

Ahora bien, así como es im-portante hablar de la coopera-ción, también hemos de efectuar un paso obligado por el terreno de la discusión sobre el pode?. En un sentido tradicional, más cercano al neo-realismo, el poder puede ser económico (comercial, industrial o financiero); político-diplomá-tico; o militar. Hemos de hacer-nos la pregunta sobre si el as-pecto positivo, el poder de creación de consensos, está in-cluido en el segundo de los an-teriores. La respuesta es seme-jante a la que podríamos dar sobre el valor de las alianzas, tanto en el neo-realismo como en la interdependencia com-pleja. Para el primero, es obvio que el poder de creación de consensos es esencial entre aliados, pero no así frente al adversario. Para la segunda, es crucial con unos y otros. Di-plomacia y negociación son así connaturales a la interdepen-dencia, pero son parciales en el neo-realismo. En cualquiera de los dos casos, la fuente con-ceptual tiene un antecedente, no en la teoría política o en las relaciones internacionales sino en los textos de los economistas clásicos. Puede remontarse

sin duda alguna hasta comienzos del siglo XIX, con la respuesta dada por David Ricardo a la pregunta: ¿Por qué comercian las naciones? Su respuesta se orienta explícitamente en términos de ganancia mutua asegurada que incrementa el valor de ganancia individual por encima de las obtenidas en caso de no comerciar. La economía clásica liberal es bien conocida tanto por los interdependentistas como por los neo-realistas.

Continuando, vemos que en la instancia regional encontramos un poder económico y militar ampliamente mayoritario de Estados Unidos en relación con América Latina o Canadá. Por su parte, su poder político-diplomático es también mayor, pero de manera relativa, si se toman en cuenta importantes experiencias latinoamericanas recientes, como el Grupo de Contadora, los procesos de concertación del Grupo de Rio o las iniciativas del G-3 respecto del caso cubano.

En cuanto a los tres países del Grupo, el poder económico de México es mayor, si bien aún no se ha sentido en el resto de la subregión. El poder político-diplomático es también mayor en el caso mexicano, si bien no en las proporciones de la asi-metría existente en lo económi-co. En cuanto al poder militar, es irrelevante para el caso del G-3, pues nadie ha tratado de imponer superioridad militar alguna sobre sus socios, y mu-cho menos sobre los vecinos centroamericanos o caribeños.

7 No olvidemos que existen interesantes análisis neo-realistas de la Unión Europea (la antes llamada Comunidad Económica Europea) en la perspectiva de competencia mundial en medio del proceso de globalización y regionalización.

8 La mejor obra aparecida hasta ahora en lengua española sobre el tema de las potencias intermedias es: Carsten Holbraad, Las potencias medias en la política internacional, México, Fondo de Cultura Económica, 1989.

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A ello ha contribuido la voca-ción democrática y de convi-vencia propia de los tres países del Grupo. Los mismos han sustentado siempre en foros internacionales la defensa de los principios de juridicidad y de respeto a los principios básicos de convivencia pacífica entre los pueblos. La misma historia del comportamiento internacional de los miembros del G-3 los muestra como defensores de la paz y la seguridad internacionales, sin aspiraciones hegemónicas y sin aventuras bélicas en su entorno. Por este concepto, sería claro que el G-3 no encaja plenamente en los esquemas neo-realistas.

Por su parte, no existe en la perspectiva subregional enun-ciada una subordinación de lo económico a lo militar, aunque la relación con lo político-di-plomático es variable. En efecto, podríamos enunciarlo de la siguiente manera:

En México, observamos subordinación de lo económico a lo político. La actuación de Secofi (el equivalente del Ministerio de Comercio Exterior) obedeció en el G-3 a directivas presidenciales impulsadas por la coordinación de asesores del presidente Salinas, y la Secretaría (Ministerio) de Relaciones Exteriores. Ya en la parte puramente operativa, el rol de los empresarios fue importante para matizar algunas decisiones políticas.

En Venezuela también encontramos subordinación de lo económico a lo político, pero es más relativa. Por

una parte, el Ministerio de Comercio Exterior depende orgánicamente del de Rela-ciones Exteriores, a diferencia de los otros dos países, donde son ministerios diferentes. Pero, por otra, los gremios tienen gran poder de presión y en ciertos puntos ha existido menos cen-tralización de las decisiones, debido a los problemas de gobernabilidad por los que el país atravesó durante dos años.

- En Colombia, por el contrario, encontramos una subordinación de lo político-diplomático a lo económico, por lo menos en la estrategia general. Ello se ha debido quizás al excepcional profesionalismo del Ministerio de Comercio Exterior9, al in-terés presidencial directo en tal primacía, y a las propias carencias de la Cancillería en los temas económicos. En cuanto a la parte operativa, referida al Acuerdo de Libre Comercio, algunos temas técnicos estuvieron subor-dinados a la voluntad presi-dencial de avanzar rápidamente.

Un elemento adicional de una posible lectura neo-realista se refiere a los actores invo-lucrados en el G-3. No podría-mos, por lo menos en principio, desconocer que en el desarrollo del Grupo, incluso en las negociaciones del Grupo de Comercio (uno de los once existentes), se ha contado con muy poca actividad de sectores no estatales y de organismos internacionales.

En cuanto a los organismos internacionales, no olvidemos que el G-3 ha sido básicamente concebido e impulsado por los gobiernos centrales. Organiza-ciones como la OEA, la Olade, la Aladi, el SEL A y otros acuer-dos y pactos existentes, poco juego han tenido en el G-3.

Tampoco han desempeñado hasta el momento un papel im-portante las Organizaciones No Gubernamentales, ONG, en el desarrollo del Grupo. Quizás estén llamadas a asumir papeles de relevancia en el futuro. Hasta el momento, en materia ambiental, en protección a derechos de los trabajadores o impulso a los requerimientos de las empresas, en derechos humanos y en asuntos importantes como derechos de la mujer o de la infancia, o de las comunidades minoritarias, la presencia de las ONG ha sido marginal. Existe un profundo desconocimiento de las posibilidades de cooperación entre las ONG de los tres países.

Así, existe aún primacía de las consideraciones estatales en el desarrollo del Grupo. Con el tiempo, conforme avance el intercambio y los demás Grupos de Alto Nivel diferentes a comercio, a la par que se desarrolle la actividad de las empresas, podremos presenciar seguramente un gradual proceso de desagregación efectiva de actores y temas.

El punto anterior, si bien podría avalar la lectura neo-realista, tiene en su contra un hecho: los acuerdos de esta naturaleza comienzan siempre con un enorme protagonismo por

9 Una descripción interesante de las actividades del Ministerio de Comercio Exterior en relación con la parte comercial del G-3 se encuentra en María Luz Ruano, "El acuerdo comercial del Grupo de los Tres", tesis para optar el grado de Politóloga, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá, febrero de 1994.

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parte de los Estados. Es excep-cional que éstos se encuentren ante el hecho cumplido de la integración en marcha, debido a la actividad de otros actores. La poca presencia de tales pro-tagonistas no estatales no sería propia de la naturaleza sino del estado actual del proceso. Tampoco sería conveniente asumir que un proceso de inte-gración puede ser analizado bajo el neo-realismo para sus comienzos, y bajo la interde-pendencia luego de progresar en el tiempo. Como vemos, es posible una lectura parcial del G-3, desde la óptica del neo-realismo. Veamos ahora cuál sería la visión de la interdependencia al respecto.

¿Es posible una lectura desde la interdependencia?

Una lectura de la naturaleza y actividades del Grupo de los Tres, desde la perspectiva de la interdependencia, nos llevaría a tratar tres aspectos: pluralidad de temas de agenda y de actores involucrados en el proceso, consideraciones sobre el poder, y teoría de los llamados regímenes internacionales. Veamos:

a) Los temas y actores Se han tratado múltiples temas en la agenda del Grupo de los Tres, pese a haberlo sido de manera desigual. El más im-portante hasta el momento, y durante los dos últimos años, ha sido el de comercio, pero han existido otros que irán ad-quiriendo importancia creciente: energía, finanzas, regu-

lación de inversiones extran-jeras, turismo, educación, jus-ticia, combate al narcotráfico, ciencia y tecnología. Lo intere-sante hasta el momento es que existiendo multiplicidad de te-mas por tratar, el prioritario ha sido, por razones coyuntura-les, el del comercio. Por otra parte, los temas de carácter es-tratégico-militar no han tenido una posición primordial en el G-3. Es este un elemento a favor de una lectura del Grupo dentro de los parámetros de la interdependencia.

Cabe añadir que el G-3 ha puesto énfasis en la cooperación regional como paso hacia la cooperación hemisférica y global. Incluso, los países miembros han sido muy activos en asuntos globales de este género, en especial en el GATT: Colombia fue uno de los dos países que lanzaron la iniciativa de la Ronda Uruguay. México se distinguió por su actividad ferviente en Ginebra, durante los últimos tres años, intentando una compatibilidad entre NAFTA y la Ronda Uruguay. Venezuela no ha sido ajena a las preocupaciones comerciales internacionales.

En cuanto a los actores existe multiplicidad, tal como se indicó en el aparte primero de este artículo: básicamente han sido estatales (presidencias, ministerios) y gremiales. Pero no hay que desconocer que las multinacionales, las Organiza-ciones No Gubernamentales e incluso algunas organizaciones internacionales gubernamentales serán seguramente muy activas en relación con el Grupo en un futuro próximo.

La distribución de poder es dispersa por sectores para los tres países, si bien es más cohe-rente en el caso de México. Frente a esa multiplicidad de temas y actores, caben dos po-sibilidades: 1) Se puede conce-bir y desarrollar una estrategia coordinada que se expresa de manera parcial en cada uno de los temas. Ello no implica ne-cesariamente que cada uno de los actores comprenda el pa-norama global, si bien cumplen con su trabajo específico. En este caso, la estrategia general sólo existe al más alto nivel, entre algunos diseñadores e impulsores de la política. Es este el caso mexicano. 2) La segunda posibilidad es la de estrategias parciales. Cada organización o entidad posee la suya, con su propia dinámica. Existen aquí pocos mecanismos de flujo de información interinstitucional, así como insuficientes mecanismos de coordinación de alto nivel. Es este el caso de Colombia y Venezuela.

En general, el resultado objetivo en el Grupo ha sido dual. Por una parte, se han obtenido avances de cierta simetría en puntos de la agenda negociados por entidades de capacidad y procedimientos operativos si-milares (vale decir, las respecti-vas entidades de comercio exte-rior). De otro lado, se puede re-gistrar un avance asimétrico a favor de México en el resto de los puntos de la agenda. Ello, por existir en el caso mexicano una estrategia definida y coor-dinada desde su Cancillería y otras entidades, la cual existe en mucho menor medida en los ca-sos de Colombia y Venezuela. A

10 Para este caso, y en especial para conceptos como hegemonía, sensibilidad y vulnerabilidad, véase el texto ya clásico: Robert Keohane y Joseph Nye, Poder e interdependencia: ¡apolítica mundial en transición, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988. La primera edición en lengua inglesa data de 1977 (Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston, Little Brown and Company).

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ello debe añadirse la propia co-herencia de las políticas y la pre-paración al detalle para las ne-gociaciones en el caso mexica-no. Este último requerimiento fue aprendido desde los años setenta y comprende una buena formación académica en materia de negociación internacional. Es ésta una carencia a la cual debe otorgarse la mayor atención por parte del próximo gobierno colombiano, así como por parte de la administración de Rafael Caldera en Venezuela. El éxito del Grupo, así como la calidad de la posible negociación con el NAFTA, depende en buena medida de este factor.

b) El poder

Para la interdependencia, el problema del poder también se plantea aunque con algunas variantes en relación con el neo-realismo. En primer lugar, la interdependencia se convierte en una fuente adicional de poder, pero no sólo como control sobre los recursos sino ante todo como potencial para afectar los resultados. Esta idea se encuentra vinculada a la de la acción internacional, que puede incrementar el poder negociador, en condiciones estructurales favorables o adversas. Implica también un aprovechamiento de ventajas comparativas creadas en lugar de atender a las solas ventajas primarias (recursos básicos).

Para el Grupo de los Tres, un manejo integrado de sus recur-sos constituye sin duda una fuente de poder que ayudaría a situar a sus miembros en me-

jores condiciones de competi-ción internacional. Además, y fuera de las ventajas primarias, la creación de economías de escala, la adecuada redistri-bución del trabajo y el flujo de inversiones incrementan el po-sible poder de alteración de re-sultados en sentido favorable, a la manera de una mejor ins-cripción en el mundo. No es esencial para esta consideración la referencia al poder nacional, así como tampoco al militar, por lo menos para el caso del G-3.

Un tema central en el trata-miento del poder por parte de la interdependencia es el de la sensibilidad y vulnerabilidad de los actores internacionales. La sensibilidad se refiere al costo que debe asumir un país como consecuencia de cambios motivados por otros actores del mundo. Ese costo no es sólo comercial. Puede también ser político, societal o cultural. Comprende el costo inicial, y el que se paga después de las políticas diseñadas para res-ponder a los estímulos externos.

Para el análisis del G-3 hemos de tomar en cuenta la sen-sibilidad mutua y la existente frente a hegemonías regionales o globales. Por lo que hace a temas, podríamos decir que la sensibilidad:

- Es alta y mutua en las rela-ciones colombo-venezolanas, en especial en asuntos como comercio, inversión, aspectos diplomáticos, asuntos migratorios y seguridad interna.

- Es baja para los dos países en relación con México, salvo en sectores como industria metalmecánica y automotriz para el caso de Venezuela. Por su parte, las políticas de adaptación mexicana al NAFTA pueden tener efectos regionales importantes con un cierto costo inmediato para Colombia y Venezuela. Empero, si se aprecia la otra cara de la mo-neda, las medidas que se de-cidan para responder al reto mexicano pueden favorecer a Colombia y Venezuela en su preparación para una futura negociación con el NAFTA en su conjunto11. Esto es válido tanto para el sector público como para el privado. En cualquier caso, y por lo que hace al aspecto político-diplomático, existe una alta sensibilidad mutua para los tres actores implicados en el Grupo.

En otro sentido, tenemos sensibilidad común frente a otros actores: existe en ciertas materias como precios del pe-tróleo, materias primas, régimen financiero de los países centrales, decisiones que afectan principios de la política exterior (v. gr. el derecho de injerencia), el proteccionismo del Norte, y la reducción o incremento del rol que cumplen los organismos internacionales en el mundo. También sería el caso en materias como narcotráfico, pese a las diferencias de ubicación de cada país en este entretejido global.

En un sentido positivo, el potencial energético y de mer-

11 Un aporte interesante en esta dirección es la "teoría del sparring", expuesta desde comienzos de 1993 por Mauricio Reina, uno de los negociadores centrales del acuerdo comercial del G-3 en su última fase. Según dicha teoría, la negociación con Venezuela, Chile o México no tiene sólo un fin en sí mismo; es también una especie de prueba con sparring que ha ido apuntalando debidamente la estrategia y el equipo negociador colombiano. Tal serie de pruebas sería esencial al momento de negociar el NAFTA O cualquier otro acuerdo importante.

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cado del G-3 implica elementos de sensibilidad a su favor, frente a consumidores de energía o a productores de manufacturas.

Por lo que hace a la vulnera-bilidad, tiene en la interdepen-dencia una acepción precisa: se trata del costo que un actor internacional tiene que pagar por situaciones dadas, pese a haber cambiado sus políticas. El G-3 busca, y de hecho puede obtener, una disminución de la vulnerabilidad frente a terceros, en la medida en que su de-sarrollo incrementa su capacidad para ajustarse a variaciones de poder o de políticas por parte de otros actores. La creación de amplios mercados busca también neutralizar la vul-nerabilidad derivada de ajustes negativos del comercio mundial (contracción y proteccionismo). La integración energética y financiera implica, por su parte, una menor vulnerabilidad.

Por lo que hace a la vulnera-bilidad mutua, podría incre-mentarse en la medida en que la integración avance. No es este, en contra de las apariencias, un asunto negativo o que comprometa la autonomía, pues la integración disminuye la vulnerabilidad externa a cada grupo y maximiza la capacidad autonómica y de negociación. Es decir, en último término, garantiza mejores niveles de vida y mejor inscripción en el mundo. Se trata de una cesión parcial de soberanía y un aumento de la estrecha cooperación, a cambio del incremento de poder y de bienestar. Es la mejor manera de traducir los recursos limitados de poder en resultados.

La más importante base de poder en el G-3 estaría confi-

gurada por la capacidad de ge-neración de consensos alrededor de diversos temas. Esto es válido entre los tres países miembros y en relación con América Central y el Caribe. Un consenso regional de esta naturaleza potenciaría los re-sultados y, por ende, el poder de la región entera. La interde-pendencia nos hablaría aquí de una "ganancia mutua ase-gurada". De ahí que el G-3 sea de conveniencia para todos los países involucrados directa o indirectamente.

c) No podemos olvidar la re-ferencia a las redes de reglas, normas y procedimientos, mejor conocidas como "regímenes internacionales". Ante todo, de-bemos tener claro que tales re-glas de juego pueden ser explí-citas (en tratados internacionales o estatutos diversos) o implícitas, a condición de ser respetadas por los asociados. No es claro aún si podemos hablar de regímenes internacionales para el caso del G-3. En caso de concretarse, lo sería de preferencia en tres campos:

- Régimen energético especial, no necesariamente incompatible con las reglas de la Olade, pero negociado fuera de ella.

- Régimen comercial, en desarrollo de los llamados acuerdos de alcance parcial de la Aladi.

- Régimen de seguridad, obviamente en el marco de la OEA, el TIAR (así tenga que ser reformado) y el tratado de no proliferación de armas nucleares en América Latina.

Además de la instancia for mal de constituir regímenes in-ternacionales, se hace indispen-

sable un trabajo estructural im-portante en renovación indus-trial, flujo de recursos, capacita-ción de trabajadores y adminis-tradores, nuevo sentido de lide-razgo, infraestructura de comunicaciones y puertos, con-diciones políticas. Quedaría cla-ro por este concepto que un ALC sólo es funcional si otras instancias efectúan a su vez su propio trabajo. De lo contrario, permanecería sólo como un marco sin contenido real. Más claramente, es ahora el turno de otras instancias.

El punto central de la futura discusión consiste en saber si un régimen internacional (no sólo comercial) para toda la región surgirá de las redes de Acuerdos de Libre Comercio. O, en caso de no ser así, qué papel cumplirán éstos en dicha estructura futura.

No olvidemos que en esta materia tenemos, de momento, mayores avances en reglas de juego relativas a seguridad (TIAR, narcóticos) y economía (comercio e inversión), mientras en otros temas la situación es un tanto diluida. Tal es el caso de la migración internacional, el medio ambiente y sus relaciones con el desarrollo, la transferencia tecnológica y la deuda externa.

Para finalizar una lectura del G-3 desde la interdependencia, hemos de considerar el efecto posible del Grupo en las variaciones de la hegemonía hemisférica. Las administra-ciones recientes de los tres paí-ses han emprendido un camino que económicamente las acerca al mundo y las integra conscientemente al proceso de globalización. En lo económico se buscan nuevos mercados y oportunidades conjuntos, in-cluyendo asociaciones más es-

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trechas con Estados Unidos. En lo político, se trata del man-tenimiento necesario de la dig-nidad y de ciertos márgenes de maniobra tanto dentro de los tres países como en relación con el área toda del Caribe12. El G-3 constituye sin duda un factor de estabilidad y moderación en la región. Su mejor ejemplo es la insistencia en la utilización de procedimientos de negociación para diversos conflictos regionales, y la tentativa de aproximación a todos los actores de la región sin las exclusiones propias de la guerra fría.

Los países pequeños de América Central y el Caribe comprenden que mucho de lo por-hacer corresponde a ellos mismos, pero que también pueden contar con el G-3 como un mecanismo de balance de la asimetría de poder al nivel de América en su conjunto. El G-3 está destinado a la construcción de consensos y a la participación mutua en el desarrollo de toda la región.

Consideraciones finales

a) Hemos visto que el G-3 puede ser leído tanto desde el neo-realismo como desde la interdependencia. Empero, los propósitos del Grupo encajan más apropiadamente dentro de la segunda opción. Sólo así podremos construir un consenso regional próspero y pacífico.

b) En los tres países, los mejores logros recientes de la política exterior son comerciales, por lo menos en la forma. No obstante, sin el apoyo y cobertura de los temas políticos no hubiera existido un ambiente propicio para hablar de libre comercio. El tratamiento político ha sido, por paradójico que parezca, crucial en el caso colombo-venezolano, para "rodear" con buenos oficios el proceso de integración binacional.

c) Permanece en todo caso abierta la discusión sobre si

el Grupo busca mayor bienestar o mayor autonomía. Lo mismo podemos plantear con respecto al modelo de desarrollo y la política exterior de cada uno de los países que lo componen. Lo ideal es encontrar un punto de equilibrio que satisfaga los dos criterios.

d) La respuesta que el diseño y la implementación de políticas den a los temas anteriores nos llevará a saber si en un futuro próximo seremos no sólo testigos sino actores de un crecimiento del poder nacional de los tres países, o si veremos un decrecimiento de los nacio-nalismos, permaneciendo esta esencia sólo en el campo de lo cultural. Razón de más para otorgar a este rubro toda la importancia que merece en el contexto de las relaciones del G-3 con América Central.

12 Sobre el tema de la autonomía y sus relaciones con una potencia, véanse en especial: Diego Cardona, prólogo a Stephen Randall, Aliados y distantes: historia de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos desde la independencia hasta la guerra contra las drogas, Bogotá, Tercer Mundo, 1993. Gómez, Drekonja, Tokatlian, Carvajal, "Redefiniendo la autonomía en política internacional", en Documentos Ocasionales, No. 31, CEI-Uniandes, Bogotá, 1993.

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Sección:

Relaciones Económicas

Internacionales

Colombia: expectativas, preguntas y prospectos en materia de integración1

CEI: ¿Qué escenario se presenta para Colombia en la actualidad internacional y qué papel desempeña el Ministerio de Comercio Exterior?

MR: El país enfrenta en este momento, al igual que hace dos años, un panorama relati-vamente incierto en donde se vislumbran dos posibles esce-narios alternativos hacia el fu-turo: primero, el que se conso-liden los bloques regionales y, segundo, el que los bloques re-gionales no sean los polos de dinamismo del comercio mun-dial. A pesar de que se desa-rrollen, puede que no se con-soliden tan a fondo y el multilateralismo siga rigiendo en el comercio mundial. Hoy en día el comercio dentro de los bloques está creciendo más rápi-do que el comercio entre los bloques. Sin embargo, siempre existe la incertidumbre de qué va a pasar al final de la década de los años noventa. Colombia está enfrentando un bloque americano que se está consoli-dando ya, la Comunidad Eu-ropea está mucho más cerrada hacia afuera y mucho más di-námica hacia adentro, Japón, por su parte, se enfoca en su área de influencia.

Sin embargo, la Ronda Uruguay, concluida satisfactoriamente en diciembre pasado, hace que las fuerzas se compensen y que uno comience a pensar que el multilateralismo por el momento sigue siendo tan importante como los bloques. En ese escenario de incertidumbre aparece no sólo el Ministerio de Comercio Exterior, sino también la intención de hacer una política comercial con algún alcance de mediano plazo. ¿A qué le debía jugar el país? Por una parte, a sacar adelante la Ronda Uruguay con las evidentes limitaciones que tiene el papel de un país de menos influencia en el escenario mundial, como Colombia, en Ginebra. Y, por otra parte, a desarrollar una estrategia de integración regional. Una integración que, a diferencia de los años sesenta, constituya una integración abierta porque todas las economías regionales a la vez que se están integrando con sus pares y sus vecinos, están desarrollando una apertura comercial hacia el resto del mundo. En ese orden de ideas, y mientras esperaba a ver qué pasaba con la Ronda Uruguay, Colombia empezó a profundizar los procesos de negociación re-gional: con Chile, con Centroamérica, con Caricom, en el Grupo Andino y con el Grupo de los Tres —con México bási-camente—. En términos del Grupo Andino, un primer gran logro fue alcanzar una total libertad comercial con Ve-nezuela, desde el 1° de enero de 1992. Posteriormente, ter-minando 1992 ya había libre comercio entre Venezuela, Co-lombia, Ecuador y Bolivia. Y

1 Entrevista realizada el 1° de febrero de 1994 por el CEI al doctor Mauricio Reina, director de Programación del Ministerio de Comercio Exterior.

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para seguir por esa línea del Grupo Andino y consolidar el área de influencia comercial había dos pasos adicionales que dar: primero, establecer un arancel externo común de manera que se consolidara una unión aduanera, y, segundo, ver qué pasaba con el Perú; es decisión de ellos si entran al Grupo Andino o no.

Los esfuerzos se concentraron entonces en la negociación del arancel externo común que tiene como un rasgo importante: si hay libre comercio entre distintos países y uno lo que quiere es que se revele la ven-taja comparativa de cada país en un área de libre comercio, esos países deben importar con los mismos aranceles del resto del mundo para no tener distorsiones en las que uno im-porta más barato que el otro las materias primas o viceversa. Entonces, es fundamental tener ese arancel externo común. La negociación del arancel externo común avanzó bastante en 1993 hasta que Ecuador presentó serias objeciones y desde entonces estamos un poco lentos con la negociación. También incidió otro factor al que me voy a referir más adelante: el cambio de gobierno en Venezuela. Estamos a la espera de las señales que dé el nuevo presidente del ICE, Instituto de Comercio Exterior de Vene-zuela, en la materia. Él fue el asesor del sector privado ve-nezolano durante todo el año pasado para las negociaciones del G-3, conoce bastante bien el grupo, conoce bastante bien la negociación, al equipo co-lombiano y al equipo mexicano. Sin embargo, a la vez tiene un poco de ataduras o, por lo menos, tiene un compromiso adquirido durante mucho tiempo con el sector privado

venezolano, por haber sido asesor del mismo, y eso no sé qué tanta autonomía le dé en el momento de solucionar las co-sas que están pendientes.

CEI: ¿Qué sentido tiene hablar de apertura e integración con todo el mundo? Por lo general un país se integra con unos, estableciéndose un contraste frente al resto de países del mundo. Este no parece ser el caso de Colombia...

MR: Aquí hay una premisa básica y es la escogencia de in-ternacionalizar la economía. Eso sí es una elección. Ahí no dependes de ningún condi-cionante externo y se escogió al final del gobierno de Barco y durante el gobierno de Gaviria. Es una decisión que tiene sentido analítico.

Una vez que tú decides que vas a internacionalizar la economía, empiezas a tener escenarios que no manejas y empiezas a moverte según esos escenarios evolucionen. Viene entonces el punto de la incertidumbre acerca de qué va a pasar en diez años (bloques comerciales frente a una economía mundial mucho más abierta), cobra relevancia lo que están haciendo tus vecinos, una identificación de dónde están los mercados y dónde hay posibilidad de estos mercados. Pero es un hecho que la primera decisión es una deci-sión autónoma y es internacio-nalizar la economía. A partir de esa decisión se enfrentan distintos escenarios. Y se mueve uno de acuerdo con esos es-cenarios, buscando un esquema de integración con sentido estratégico.

Cuando la gente dice que se está desarrollando un proceso de integración a la loca, un poco con el que va apareciendo, hay

que tener en cuenta dos cosas. La primera es que, hagámoslo nosotros o no, se están desarro-llando muchísimos procesos de integración en América Latina en este momento: Venezuela con Chile, México con Chile, México con Bolivia, México con Centroamérica, Venezuela con Caricom, etc. En ese orden de ideas, si uno quiere consolidar el mercado regional tiene que estar en condiciones igualmente competitivas que el vecino. Pongo el ejemplo más simple: Venezuela con Chile. Si Colom-bia no negociaba un acuerdo de libre comercio con Chile, y Ve-nezuela ya lo tenía, los produc-tos venezolanos iban a ganar competitividad en el mercado chileno frente a los colombia-nos. Un poco como que el que se queda por fuera de la fiesta pier-de. Entonces, la primera cosa que se debe tener en cuenta es que si alrededor se está desarro-llando un proceso intenso de in-tegración que uno no maneja, lo mínimo que se puede hacer por mantener en el mercado sus productos es colarse en ese pro-ceso de integración con un sentido estratégico, desde luego, pero no quedándose por fuera.

En ese mismo sentido, se en-tendería que a Colombia le to-caba integrarse con esas eco-nomías, es decir, era una con-dición externa que imponía una serie de restricciones o al-ternativas que se aprovechaban o no.

CEI: ¿Con quién se integra Colombia y qué clase de inter-nacionalización se busca? ¿Por qué necesariamente con el blo-que americano, que parece el menos dinámico?

MR: Yo no sé si el bloque me-nos dinámico de todos en los años noventa vaya a ser el

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americano. No tengo informa-ción suficiente para afirmarlo o rechazarlo. Hay dos cosas que son importantes en todo este proceso de integración: primero, la proximidad geográfica, porque los costos de transporte hacen perder o ganar competitividad, y en ese sentido una manufactura liviana hecha en Malasia compite mucho mejor en Japón, frente a una manufactura liviana colombiana con las mismas características, sólo por costos de transporte y mercadeo. Entonces, para bien o para mal, la cercanía geográfica influye en la conformación de esos lazos naturales de comercio que no necesariamente son inmodificables. Un segundo factor a tener en cuenta es lo que ya está consolidado, y los mercados que conocen los exportadores. América Latina es un mercado que conocen bien los importadores y exportadores colombianos, donde tienen contactos ya establecidos. Es un mercado que a uno lo sorprende, encontrando productos colombianos, firmas colombianas y oficinas de las empresas colombianas, en los lugares más insólitos. En ese orden de ideas, iniciar y de-sarrollar vínculos comerciales con países en otro lugar del mundo toma tiempo. Entonces, el entorno geográfico es un buen punto de partida.

Tomando entonces como marco de referencia la región la-tinoamericana, cabe la pregunta: ¿Con quién integrarse y para qué se quiere la integración? Yo tengo una visión personal de cómo debería darse el proceso de integración y es de acuerdo a lo que en boxeo se conoce como la estrategia del sparring. Uno no debería integrar la economía colombiana de una vez con la economía norteamericana, con

la economía japonesa, con la economía alemana, porque per-deríamos casi en todo, por cues-tiones de productividad. En-tonces, lo del sparring consiste en ir exponiéndola a una com-petencia cada vez más exigente, pero sin lanzarla de una contra el campeón mundial, porque la noquean de entrada. En ese or-den de ideas, la lógica geográfi-ca responde más o menos a la lógica económica. En lugar de ir a vender al África podemos venderle a Centroamérica, que es un excelente mercado para manufacturas livianas de Co-lombia. Chile es una economía altamente complementaria con la colombiana: si uno mira la oferta exportable de Chile y a oferta exportable de Colombia, no compiten mucho. Por lo me-nos uno puede decir que en ese proceso de ir lentamente expo-niendo la producción nacional a la competencia de los socios co-merciales, la subregión latino-americana es un buen sparring para irse moviendo. Ahora bien, ahí no hay ningún designio apriorístico acerca de que vamos necesariamente para el bloque americano. La integración regional no quiere decir que estamos apuntando exclusivamente a Estados Unidos; si bien Gaviria ha insistido mucho en la intención de entrar al TLC, yo creo que eso no sucederá antes de cinco años, pero es mi visión personal. Mientras tanto, hay cosas que han estado pasando. En diciembre se firmó el acuerdo con Chile y está en vigor desde enero de este año; por otra parte, las negociaciones con Centroamérica están por terminarse en mayo de este año; el G-3 está en un 98% listo y sólo faltan definiciones, no trabajos técnicos, sino defi-niciones; y de tener una buena

conclusión, el G-3 entraría en vigor en julio de este año. Adonde apunto es a decir que yo personalmente no creo que la propuesta sea que con la in-tegración regional vamos a movernos exclusivamente hacia el TLC. La meta del TLC está distante en el tiempo y hay muchos pasos, muchos caminos qué allanar aún. La integración regional tiene su lógica propia independientemente del TLC, lógica que parte de una decisión de internacionalizar la economía. A partir de allí se empieza a construir la lógica de la integración regional, la estrategia del sparring, de no quedarse por fuera de los mercados que se están abriendo, el conocimiento de los mercados adyacentes, etcétera.

CEI: Entiendo la lógica del sparring como el dictado de la geografía, no hay ninguna du-da...

MR: Y tu pasado económico y el desarrollo relativo de tus ve-cinos. Si nosotros fuéramos ve-cinos de Estados Unidos la geografía no implicaría que sería nuestro mejor sparring, porque nos acaba.

CEI: Todavía hay dos puntos que no se responden. Número uno, no todos los países tienen estrategias idénticas. México opta por el TLC por su historia, por su geografía, por su cultura, por un montón de cosas. Pero Chile no opta por el TLC, y su diversificación comercial y su inserción es otra, que le permite jugar un tercio de comercio con los Estados Unidos, un tercio de comercio con Asia, un tercio de comercio con el resto de los países y también plantearse vastos horizontes del desarrollo estratégico. En Brasil no hay una decisión, y es

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el que menos impulso le da al deseo argentino de vincularse a un supuesto gran TLC, donde Mercosur desempeña un papel gravitante. Entonces, hay otros países que dicen que la geografía existe pero no es tan determinante. Número dos, cómo es posible en esa dirección plantear, la meta final no es el TLC, pero el actor con el cual me coaligo más es el que ya está metido en el TLC. Cómo por arrastre, ¿no voy a terminar allá?

MR: Chile tiene otra inercia interesante, resultado de todo el período de Pinochet y su ex-perimento neoliberal. Los chi-lenos hoy en día están tratando de matizar lentamente la estra-tegia de desarrollo económico pinochetista; no son neutrales como lo eran antes con arancel plano para todo. Ahora hacen acuerdos regionales, y eso no es ortodoxo. Están yéndose lentamente hacia la heterodoxia. Pero yo creo que Chile quiere aprovechar algo que se consolidó durante quince años y es la diversificación de mer-cados y de socios comerciales. Chile hoy en día no quiere per-der eso porque a la vez le per-mite observar con más tran-quilidad hacia dónde se mueven el futuro de la economía y el comercio mundiales. En ese orden de ideas, yo creo que Chile está básicamente a la ex-pectativa, mientras funcionan las cosas y no se den desastres, manteniendo un nivel de auto-nomía mayor en su política co-mercial. Nivel de autonomía que se apoya en los frutos del experimento neoliberal. En-tonces, todos los elementos se mezclan: hay ciertos países más homogéneos y otros distintos, y yo creo que dentro de la homogeneidad Colombia tendría elementos comunes a

los otros países andinos. Por lo menos elementos comunes a Centroamérica, a algunos países del sur, pero definitivamente distintos a Brasil, a México, definitivamente distintos a Chile.

En cuanto a la segunda pre-gunta, para Colombia, el que se escoja negociar con México no necesariamente implica que por ahí derecho se lo chupa el TLC. Yo creo que negociar con México tiene varios elementos que uno podría vincular. Negociar como se negocia en el G-3 ha permitido conocer de cerca el proceso del TLC, porque los negociadores mexicanos son los mismos que negociaron en el TLC. Ellos, a su vez, tratan de hacer consis-tentes el uno con el otro, en cuanto a cobertura de temas, tratamientos, etc. Sin embargo, eso no necesariamente quiere decir que uno termine por carambola negociando con Estados Unidos.

CEI: México sería entonces un sparring a nivel de negociación, más que de comercio...

MR: Sparring a nivel de nego-ciación, que pasa a ser sparring a nivel de comercio. México en los próximos años va a empezar a aumentar notablemente sus salarios y sus costos. Si yo integro una economía con sa-larios bajos, con una economía con salarios altos, tienden a igualarse. Por lo tanto, la eco-nomía de salarios bajos tiende a subir sus salarios y eso significa mayores oportunidades para Colombia en el mercado mexicano. Es decir, si a México los Estados Unidos lo empiezan a elevar en salarios mediante TLC, nosotros entramos a ser más competitivos en el mercado mexicano. Pero paralelamente hay otras cosas:

México atrae muchísima in-versión extranjera con motivo del TLC y eso eleva los niveles de productividad. Y en ese orden de ideas, nosotros estamos metiéndonos con un sparring fuerte, aunque no creo que más fuerte que Brasil, en algunos sectores no creo que más fuerte que Chile y que el mismo Venezuela.

CEI: En síntesis, ¿qué motiva las negociaciones?

MR: Como ya se mencionó, sencillamente la necesidad de consolidarse regionalmente antes de empezar a pensar en el resto del mundo. Hay un caso bien interesante en todo esto y es el caso de Brasil. Brasil es el único país de América Latina que se ha mantenido un poco en el limbo, en buena parte por inercia, pero igualmente se le ha facilitado no tomar decisiones tan rápidas y tan drásticas como otros países. Entonces hoy hay toda una discusión en el Brasil acerca de qué hacer: TLC ¿sí?, ¿no?, ¿con quién?, ¿cómo?, ¿Mercosur tiene que integrarse con alguien más o no?, Brasil debería bajar sus niveles arancelarios con el resto del mundo ¿sí?, ¿no?

Como que Brasil es el único país latinoamericano con suficiente peso específico en el escenario mundial para darse el lujo de tener un debate eco-nómico-comercial-estratégico político-militar, respecto a su entorno.

Si Brasil decide pensar dos veces antes de abrirse no quiere decir que pierda todas las oportunidades, sino que pen-sársela dos veces es contemplar la posibilidad de constituirse en un foco de atracción comercial y económica. Yo creo que Mercosur quiere con-

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solidarse, y Brasil quiere que Mercosur se consolide pero conservando todavía esa inde-pendencia que le permite vi-sualizar más claramente qué va a pasar de aquí a diez años. Nosotros nos lo preguntamos, pero al tiempo nos movemos.

CEI: La integración de los años cincuenta tenía implícita una estrategia de apoyo industrial, de protección a la producción nacional. ¿Por qué no hay esa estrategia en la integración actual?

MR: La integración andina y latinoamericana de los años sesenta respondía a una estra-tegia productiva y de desarrollo económico muy distinta a la presente. Básicamente se trataba de una fase de desarrollo del proceso de industrialización por sustitución de importaciones. Una vez se dio una saturación de los mercados nacionales, el paso lógico a seguir era integrarse con los vecinos, pero muy cerrados hacia afuera. Esto con el fin de que ese cerramiento hacia afuera permitiera el desarrollo de industrias, pero que esas industrias a la vez tuvieran un mercado lo suficientemente grande con los vecinos como para poder crecer. Esto llevaba implícito también un componente de política industrial, es decir, que se tomaban decisiones de proyectos conjuntos: de fijar la siderúrgica en tal parte, de fijar el sector automotor en otra parte, etc. La integración de hoy en día tiene un contexto de desarrollo económico o de esquema de desarrollo económico completamente distinto. No es la sustitución de importaciones, no son mercados protegidos, sino, es una integración que surge en un contexto

de aperturas económicas de li-bertad de mercados...

CEI: En Europa entonces, ¿es-tán en el ayer porque siguen manteniendo el esquema de cerrarse y de apoyarse mutua-mente?

MR: Pero al interior de la Co-munidad Europea hay varios millones de habitantes, es un mercado muy grande y hay libre comercio.

CEI: Al interior...

MR: Claro, estamos hablando de competencia de Francia con Alemania; de Italia con Alemania, estamos hablando de competencia de los países menos desarrollados como Portugal y España con unos monstruos al lado. Es muy dis-tinto decir que la Unión Europea se cierra hacia afuera a decir que el Pacto Andino se cierra hacia afuera. La Unión Europea yo no sé cuántos habitantes incluye exactamente...

CEI: Casi trescientos millo-nes...

MR: Casi trescientos millones y un PIB per cápita promediando más de diez mil dólares al año. Eso es un mercado enorme comparado con lo que pueden ser noventa millones de habitantes con un PIB per cápita promedio de mil trescientos. Es muy distinto a decir voy a competir con Venezuela, Ecuador, Bolivia y me voy a ce-rrar con el resto del mundo. Hay muchos más elementos que estimulan el llegar a niveles de productividad de vanguardia en un cerramiento tipo Comunidad Europea, que en un cerramiento tipo Grupo Andino. No sólo por el nivel de desarrollo de los países, sino por el tamaño del mercado del que estamos hablando, en

cuanto número de habitantes y poder adquisitivo. La Comu-nidad Económica está relati-vamente más cerrada que el Grupo Andino, pero integra un mercado gigante. Hablar de cerrarnos en el Grupo Andino sería quedarnos en un mercado muy restringido. El comercio al interior de la Comunidad es infinitamente superior al nivel de comercio que hay entre los países del Grupo Andino. De hecho, Colombia exporta treinta y pico por ciento del valor de sus exportaciones a los Estados Unidos, después sigue la Comunidad Europea con 25 % y luego empieza a aparecer Venezuela con menos del 10%. El Grupo Andino es un socio importante para las exportacio-nes menores, pero no es el socio más importante. En cambio, la Comunidad Europea está mucho más volcada al interior de sí misma.

CEI: El problema básico ¿sería entonces la falta de mercados?

MR: Yo no creo que el problema sea falta de mercados. Yo creo que es la mezcla de dos cosas. Internacionalizar no sólo significa buscar mercados sino también exponer la producción nacional a competencia internacional y esto va en contra de los monopolios y los oligopolios, de los abusos de poder en la fijación de precios.

Entonces, yo creo que la di-ferencia básica entre el viejo esquema de integración y un nuevo esquema de integración es que uno es una estrategia de sustitución de importaciones ampliada y el otro es una estra-tegia básicamente aperturista. Y por eso vuelvo al punto original, la decisión, la premisa básica es que internacionalicemos la economía.

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Sección:

Política Mundial

Tendencias de la cooperación internacional en la posguerra fría

Juan Gabriel Tokatlian* Leonardo Carvajal H.**

Con el fin de la guerra fría se producen una serie de fenó-menos en lo que se refiere a la cooperación internacional:

1. Se presenta una nueva jerarquización de las potenciales áreas geográficas recipiendarias de cooperación, en beneficio del grupo de países de Europa Oriental y, fundamentalmente, en detrimento de una América Latina que se consolida como el "patio trasero" donde las disputas ideológicas han desaparecido para abrir paso al "triunfante" esquema de sociedad liberal-occidental.

2. Se redefinen los parámetros con base en los cuales se establecen las áreas geográficas prioritarias de cooperación. Las motivaciones cooperacionistas principalmente ideológicas del período de la guerra fría son remplazadas por una multiplicidad de elementos que cobran particular relevancia ahora que el conflicto Este-Oeste no ocupa la atención principal. En este contexto, son susceptibles de la cooperación internacional los países sumidos en la extrema pobreza (en África, por ejemplo), aquellos que presentan problemas de narcotráfico, los que cuentan con importan-

tes recursos naturales, los que a consideración de Occidente industrializado violan sis-temáticamente los derechos humanos (definidos también desde Occidente), los que re-presentan amenazas a la esta-bilidad del Norte por sus altos índices de migración, entre otros motivos.

3. Los años ochenta fueron testigos de la ampliación de la brecha Norte-Sur. Fue durante tal década cuando América Latina tuvo que hacer frente a la crisis de la deuda y sufrir el estancamiento de su desarrollo, hasta el punto de ser catalogada por la Cepal como la "década perdida para el desarrollo".

Tal profundización de las de-sigualdades entre los países ri-cos y los subdesarrollados, que se evidencia con más claridad tras el fin de la guerra fría, hace de la cooperación internacional para el desarrollo una necesidad más urgente de la que ya re-presentaba durante la vigencia del conflicto Este-Oeste.

No obstante, la economía global atraviesa en esta coyuntura por un momento de recesión, prácticamente generalizada en todo el mundo industrializado. Además, las tendencias parecen indicar que la recesión sólo será superada en forma gradual, y al menos durante los próximos dos o tres años le espera a la economía internacional enfrentar tasas de crecimiento de nivel bajo. La alusión a este punto es esencial, puesto que en un contexto de recesión global los recursos destinados a la cooperación tienden a disminuir o, en el mejor de los casos, a mantener-

* Director Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes.

** Investigador Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes.

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se estables en los niveles pre-recesionistas.

Esta recesión global está acompañada en el campo del comercio internacional por el fenómeno del así llamado neoproteccionismo, visceral en el caso europeo y japonés, más mesurado en el caso nor-teamericano. Todo parece in-dicar que no obstante los es-fuerzos de los principales países industrializados en la pasada cumbre del Grupo de los Siete en Tokio por destrabar las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT, se avecinan períodos de intensa competencia comercial entre los tres principales bloques regionales, la Comunidad Europea, el NAFTA y el Sudeste Asiático.

Aun si se materializan los acuerdos concertados por el Grupo de los Siete en Tokio para disminuir los aranceles para el comercio entre los países miembros, es claro que una hi-potética liberalización comercial intra-Norte no se extendería a los países periféricos, máxime cuando lo que se observa es la continuidad de políticas proteccionistas frente al Sur, como lo comprueba el caso de la celosa protección arancelaria y pararancelario que la Comunidad Europea mantiene sobre algunos sectores agrícolas y que se dispone a imponer en áreas en las que todavía existen nichos favorables a los países del Tercer Mundo.

La coyuntura neoproteccio-nista, junto con otros elementos de carácter político y social, ha hecho que los países indus-trializados estén concentrando prioritariamente su atención y recursos a la resolución de las diversas problemáticas internas que afrontan. Las políticas

de los gobiernos de estos países se han dirigido a controlar más el gasto interno, a recortar los presupuestos militares, a redefinir el papel del Estado frente a la sociedad, a adoptar nuevas estrategias ante ciertos temas como la migración, entre otras. Lo cierto es que estos países están centralmente ocu-pados en la definición y ejecu-ción de políticas domésticas, en las que hay menos fondos para el exterior y más intentos por reservar recursos para aliviar las consecuencias domésticas de la recesión, para buscar soluciones a los crecientes índices de desempleo, para intentar mejorar las condiciones de sus sectores más desprotegidos y, en general, para atender con mayores fondos el frente social, con el objeto de evitar una polarización de estas sociedades industrializadas.

4. Todo parece indicar que el tipo de cooperación que pre-valecerá durante esta etapa transicional de la posguerra fría se desarrollará bajo parámetros menos globales a los que operaron en la vigencia del conflicto Este-Oeste. Du-

rante el enfrentamiento entre las superpotencias, la cooperación era función directa de la lucha ideológica y, como tal, se dirigía indistintamente a la región en donde el equilibrio de poder así lo exigiera, o hacia aquellas en donde la contención del comunismo fuera prioritaria.

En términos geográficos, dicha globalidad en la cooperación de la guerra fría es remplazada por una cooperación más focalizada y regionaliza-da en el período actual. Podría esperarse que en la posguerra fría la cooperación se dirigiera fundamentalmente a las áreas periféricas del país industrializado, estratégicas para el país central en el momento de actuar como bloque comercial y de importancia económica en la medida en que representan los mercados naturales para la producción del Estado líder.

5. Sin embargo, si bien lo an-terior es particularmente cierto para los casos de la Comunidad Europea y el Sudeste Asiático, ello no es tan evidente en el caso de Estados Unidos. A los efectos negativos

1960 1970 1980 1985 1990Italia 0.22 0.16 0.09 0.11 0.32Inglaterra 0.56 0.41 0.52 0.38 0.27 Japón 0.24 0.23 0.27 0.30 0.31Francia 1.35 0.46 0.59 0.60 0.52Holanda 0.31 0.61 0.94 0.99 0.93Alemania 0.31 0.32 0.44 0.46 0.42EE.UU. 0.53 0.32 0.18 0.22 0.19Dinamarca 0.09 0.38 0.67 0.70 0.93 Suecia 0.05 0.38 0.95 0.95 0.90

CUADRO1ASISTENCIA OFICIAL PARA EL

DESARROLLO COMO PORCENTAJE DE Í

Fuente: World Bank, The World Development Report, 1980. Tomado de Alicia Puyana, "Cooperación económica Sur-Sur", en Tercer Mundo y Economía Mundial, México, septiembre-diciembre, 1981, p. 133 para los años 1960,1970 y 1980. PNUD, Desarrollo Humano, Informe 1992,

1990

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para la cooperación interna-cional causados por la desapa-rición de la Unión Soviética co-mo oferente de recursos, se su-ma el consecuente desinterés de Estados Unidos por sus tra-dicionales áreas de influencia, a causa de la inusitada impor-tancia que cobran para la po-tencia norteamericana y sus aliados europeos los espacios geopolíticos abandonados por una Rusia exclusivamente concentrada en la solución de sus problemas internos y sin recursos ideológicos ni mate-riales para prolongar su hege-monía.

Por un lado, la Comunidad Europea dirige sus principales recursos a la "contención" de los problemas de Europa Oriental y hacia algunas zonas de África, el Caribe y el Pacífico definidas como prioritarias, aun desde antes del fin de la guerra fría, con el Tratado de Lomé de 1975, que absorbe el 62% de la asistencia total de la Comunidad Europea1. Desde la década de los años sesenta, algunos países africanos y de la cuenca del Mediterráneo se erigieron como regiones favorecidas en la destinación de la asistencia oficial de la Comunidad Eu-ropea. Las prioridades que en materia de cooperación inter-nacional ha establecido la Co-munidad para los años noventa son: a) la asistencia a los países de África; b) la concreción de proyectos para enfrentar la pobreza extrema; c) el crecimiento económico, el

ajuste de la balanza de pagos y la reducción de la inflación; d) la modernización de la ad-ministración pública en el Tercer Mundo; e) el fomento de medios eficaces de control de la natalidad; f) el cuidado de los recursos ambientales; y g) el apoyo a la reconstrucción democrática de Europa del Este2.

Por otra parte, para Japón siempre ha sido importante controlar económicamente su periferia del Sudeste Asiático, y ahora refuerza esa tendencia siendo el país con las mayores acreencias en el mundo y con un superávit que teóricamente le permitirá desempeñar un papel más global en términos de cooperación. Japón es el país que actualmente destina la mayor cantidad de recursos a la asistencia internacional. Con US $11 mil millones en 1992, superó los US $10.700 millones de Estados Unidos. Después de estos dos presupuestos se encuentran los de Francia con US $8.300 millones, Alemania con US $7.500 millones, Italia con US $3.700 millones, Inglaterra con US $3.200 millones y Holanda con US $2.700 millones3. No obstante, se espera que Japón aumente el monto de la asistencia con relación a su PIB. Tal relación es actualmente de 0.3% para Japón, 0.18% para Estados Unidos, 0.63% para Francia, 0.39% para Alemania, 0.86% para Holanda y 1.16% para Noruega, siendo este último el máximo porcentaje de

recursos de cooperación con relación al PIB. Lo anterior quiere decir, por ejemplo, que un noruego contribuye cuatro veces más que un japonés al mundo subdesarrollado, siete veces más que un estadounidense, dos veces más que un francés y tres veces más que un alemán.

Entre 1986-1987 la asistencia japonesa para el desarrollo se distribuyó geográficamente en la siguiente proporción: 48.3% para el Este de Asia y el Pacífi-co, 24.6% para el Sur de Asia, 11.6% para África del Norte, 10.5% para África subsaharia-na, y 7.9% para Latinoamérica. La escasa importancia de América Latina, que supera como prioridad asistencial sólo a Oceanía, se explica, según Yopo, por: a) el nivel medio de desarrollo de la región; b) la gran distancia cultural y la vi-sión de Japón sobre el subcontinente como una región caótica e indisciplinada; y c) el nacionalismo latinoamericano y la cercanía a Estados Unidos4. Según Moneta, la ayuda japo-nesa a América Latina dismi-nuyó de 9.9% en 1983, a 8% en 1987 y a 6.2% en 1988, y ocupó en 1987 el cuarto lugar después de la asistencia de Estados Unidos (35.1%), Francia (22.7%) y Alemania (12.8%)5. La asistencia oficial al desarrollo que proporciona Japón se cataloga como asistencia no reembolsable (14%, y se con-centra en Haití, Bolivia, Hon-duras, Guyana y República Dominicana), cooperación téc-

1 Véase Ministerio de Educación Nacional, Cooperarían internacional: Colombia y la Comunidad Europea, Bogotá, OEA-CEI, 1993.

2 Ibíd. 3 Cifras tomadas de El Espectador, julio 11 de 1993, p. 1-D. 4 Mladen Yopo H., "Japón-América Latina. Aprovechando espacios y reacomodos mutuos", en Documen lo de Trabajo Prospel,

Santiago (Chi le), No. 18, enero, 1990.

5 Pero cabe advertir que los recursos nipones ocupan lugares de mayor importancia en Ecuador y Paraguay.

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nica (41%) y créditos guberna-mentales en yenes (45%)6. Por su parte, en lo que respecta a Estados Unidos, si bien la Iniciativa para las Américas del presidente Bush podría in-terpretarse como la confirma-ción de la hipótesis sobre la centralidad que en la posguerra fría adquieren las regiones periféricas inmediatas, la per-manencia solitaria —tras la de-sintegración de la Unión So-viética— de Estados Unidos como superpotencia mundial (unipolar en lo político, aún bi-polar en lo militar y multipolar en lo económico), le obligan a dirigir su atención a una gama de áreas en las que América Latina no ocupa lugares de privilegio. Por ejemplo, mien-tras el proyecto de presupuesto en materia de cooperación externa para 1994 (US $14.200 millones) destina US $7 mil mi-llones para Israel, Egipto y Ru-sia, los montos asistenciales para América Latina continúan disminuyendo. En efecto, de los US $14.200 millones presupuestados para 1994 (aún no aprobados por el Congreso norteamericano), sólo el 12% está destinado para América Latina7. De US $2 mil mi-

llones otorgados a la región en 1990 se pasa a mil millones para 19948 (véase Cuadro 2). Los nuevos roles de Estados Unidos como policía del mundo, como garante de la seguridad global, como principal responsable de la construcción del proclamado Nuevo Orden Mundial diseñado desde Occi-dente, y como líder del modelo social, político, cultural y eco-nómico que resultó triunfante en la confrontación capitalista-comunista de la guerra fría, no le permiten concentrar sus re-cursos e intereses en una sola región. Máxime cuando Amé-rica Latina aparece como una región estratégicamente segura, ahora que ha desaparecido la amenaza comunista. Lo cierto es que los nuevos roles esta-dounidenses en la posguerra fría, han tenido el efecto per-verso de "absorber" y desviar en el corto plazo de tres años, el 50% de la asistencia nortea-mericana destinada a Latinoa-mérica, representada en mil millones de dólares.

La actual transición mundial representa para Estados Unidos, el país del que América Latina podría esperar los mayores flujos y montos de cooperación,

el momento de menos capacidad histórica para allegar grandes recursos de cooperación para el subcontinente. Lo que significa que la posguerra fría refuerza la tendencia del período anterior, en que el Hegemón regional dirigía sus recursos de política exterior a objetivos globales, en los que Latinoamérica siempre ocupó el espacio marginal consecuente con su rol de "patio trasero". Como se colige de este pa-norama, las perspectivas de América Latina como área centralmente recipiendaria de cooperación internacional no son del todo optimistas. Con Estados Unidos concentrado en la atención de sus asuntos internos y dirigiendo sus prin-cipales recursos de política ex-terior hacia áreas críticamente desestabilizadas (v. gr. la ex-Yugoeslavia, Somalia y el Me-dio Oriente), las perspectivas de la región por recibir importantes recursos de los países desarrollados son apenas mar-ginales. 6. Los asuntos de la denominada "nueva agenda" mundial han sido desplazados en prioridad por los "nuevos viejos temas", como los conflictos

6 Carlos J. Moneta, Japón y América Latina en los años noventa, Buenos Aires, Editorial Planeta, 1991. Los siguientes datos sobre la participación nipona en Colombia pueden ser útiles para entender el lugar que ocupa la relación bilateral: a) mientras en 1980 el déficit comercial de Colombia con Japón fue el segundo después del sostenido con Estados Unidos, para 1990 ya ocupaba el primer lugar; b) en 1991 Japón se constituyó en el primer inversionista extranjero en Colombia, con el 30% de capital foráneo invertido en sectores diferentes al petróleo (la mayor parte de este capital se concentró en el sector automotor); c) en el acumulado de inversión extranjera para 1991 ocupó el quinto lugar con el 2.65% después de Estados Unidos, Suiza, Inglaterra y Panamá; d) Colombia ocupó el octavo lugar en el total de inversión japonesa acumulada en América Latina hasta 1990, e) hasta 1990, con US $599 millones, el 14% de la deuda colombiana le correspondía a Japón (el segundo acreedor colombiano después de Estados Unidos). En Juan Carlos González, "Historia y perspectiva de las relaciones bilaterales entre Colombia y Japón", en Documentos Ocasionales, No. 27, Bogotá, CEI-Uniandes, julio-septiembre, 1992.

7 Entre 1986-1987 la distribución de la asistencia de Estados Unidos para el desarrollo fue de 46.4% para el Medio Oriente y el Norte de África, de 21.5% para América Latina, de 13.2% para África subsahariana, de 9.6% para el Este de Asia y el Pacífico, y de 9.4% para el Sur de Asia. En Yopo, op. cit.

8 En el mencionado proyecto de asistencia para 1994, se establecen cinco objetivos de la cooperación internacional estadounidense: a) establecimiento de la democracia; b) promoción y mantenimiento de la paz; c) promoción del crecimiento económico y el desarrollo sostenido; d) atención de problemas mundiales; y e) provisión de asistencia humanitaria. Al respecto, Walsh plantea que "a pesar de las nuevas categorías, el total de la asistencia solicitada sigue disminuyendo, tanto en montos en dólares como en porcentaje del PNB de Estados Unidos". Como si esto fuera poco, agrega el autor, que "el Subcomité de Operaciones Exteriores de la Cámara aprobó a fines de mayo una propuesta de ley para una partida que recortará en US $1.200 millones la asistencia solicitada por Clinton para el año fiscal 1994, pero que aún financiaría el total solicitado para Rusia, empleando en parte recursos antes destinados a otros países... Varias de las reducciones provendrán de los programas para América Latina". John Walsh, "La propuesta de asistencia externa de Clinton para el año fiscal 1994", en Enlace, Vol. 2, No. 2, junio de 1993, p. 6.

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de nacionalidades en Europa y en zonas de la antigua Unión Soviética, las confrontaciones étnicas y las hambrunas en África, el terrorismo funda-mentalista islámico, el rena-ciente racismo en el Viejo Con-tinente, el control de la prolife-ración de armas nucleares, etc. Asuntos relacionados con el medio ambiente, la protección de los derechos humanos y la consolidación democrática sólo recibirán la atención principal representada en recursos de los países industrializados, cuando desde el Norte sean catalogados como problemáticas tan críticas, explosivas y desestabilizantes que puedan ser susceptibles de la cooperación coyuntural, cor-to-placista, inmediatista y re-activa del mundo desarrollado.

Pareciera que el potencial ecológico de la región (motiva-ción de cooperación "positiva") y su consolidación como escenario principal de la pro-ducción, procesamiento y tráfico de narcóticos (motivación de cooperación "negativa"), no son por ahora motivaciones suficientes para que los países centrales destinen importantes recursos de cooperación hacia América Latina, y parti-cularmente hacia países de la zona andina. La explicación a esta situación reside en que en esta coyuntura mundial, la atención y los recursos del mundo industrializado están siendo definidos por conside-raciones cortoplacistas. La vi-sión que prima es coyuntural (de tipo reactivo) y no estructural (de tipo preventivo). En el marco de esa concepción cooperacionista, Israel se hace

acreedor a US $13 mil millones en ayuda y a Egipto le son con-donados US $7 mil millones de su deuda externa, mientras que la ayuda destinada a un país como Colombia, que ha perdido miles de nacionales en la "guerra" contra las drogas, está lejos de siquiera alcanzar las cuantiosas sumas dirigidas al Medio Oriente9.

Otro hecho que evidencia la característica coyunturalista de la cooperación en la posguerra fría es la reducción que presentan los montos asisten-ciales norteamericanos para América Central proyectados para 1994. De haber ocupado el lugar prioritario durante el recrudecimiento de la guerra fría en la región, ha sido desplazada por la zona andina, considerada ahora como la nueva amenaza para la seguridad nacional de Estados Unidos a causa de su importancia en el cultivo, procesamiento y tráfico de narcóticos. En tal presupuesto, Centroamérica aparece con el 32% de los menos de mil millones de dólares destinados para América Latina, mientras la región andina concentra el 39% de los recursos (véase Cuadro 2).

Si a los parámetros de coo-peración "inmediatista-reactiva" se suma el hecho de que América Latina es percibida como una región en "desarrollo relativo", con unos países cercanos a los niveles del Norte y otros con índices medios de crecimiento, se encuentra que es superada en prioridad por regiones de África y Asia en las que la pobreza es absoluta.

En síntesis, si se suman los datos de la recesión económica mundial, la tendencia neopro-teccionista que se observa a ni-vel comercial, la atención se-cundaria que reciben los "nuevos temas" de la agenda mundial desplazados por antiguos asuntos nunca solucionados y que ahora acaparan la atención mundial a causa de su potencial desestabilizador de corto y mediano plazos, se puede concluir que los recursos y flujos de cooperación disponibles no serán masivos y que para Latinoamérica sólo se destinarán reducidas porciones de los escasos rubros asistenciales del mundo desarrollado.

7. El diagnóstico se torna aún más desolador cuando se observa que los recursos mili-tares destinados por Estados Unidos, en desarrollo de su nuevo rol de gendarme del modelo de sociedad occidental, son cifras que se pierden para la cooperación al desarrollo del Tercer Mundo. Con base en las evidencias sobre lo anterior, representadas por la guerra del Golfo Pérsico, los destaca-mentos militares "humanitarios" en Bosnia-Herzegovina, Macedonia y Somalia, se podría deducir que para Estados Unidos y sus aliados del Norte: a) el desarrollo no se puede alcanzar si no se garantiza primero la seguridad de estos países; b) el concepto de seguridad se entiende en forma restringida como simple mantenimiento del statu quo, y no se aborda desde una perspectiva integral en donde la "seguridad" también se alcanza principalmente se alcanza garantizando mejores condiciones de

9 Véase, Juanita Henao Escovar, La cooperación internacional al desarrollo en Colombia, Bogotá, Cinep-Novib, 1991.

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CUADRO 2 PLAN DE ASISTENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN

CLINTON PARA AMÉRICA LATINA EN 1994 (Millones de US $)

1 2 3 4 5 6 Total Caribe 79.119 21.000 30.553 2.500 1.500 2.087 136.759América Central 114.370 132.500 21.850 2.500 4.600 2.905 308.725Región Andina 63.491 100.000 96.568 61.500 45.400 4.655 371.614Bolivia 22.555 50.000 22.021 17.000 15.000 0.900 127.476Colombia - 20.000 - 25.000 30.000 2.000 77.000Ecuador 13.710 - - 1.500 0.400 0.780 16.390Perú 27.226 30.000 74.547 17.000 - 0.500 149.273Venezuela - - - 1.000 - 0.475 1.475Cono Sur 0 0 0 1.500 0 1.025 2.525Total América Latina 348.230 265.500 148.971 124.900 53.900 11.272 952.773Diferencia con propuesta Bush -51.740 -385.900 -130.892 Igual -141.600 -1.603 -711.735% presupuesto mundial 1994 38% 10% 18% 85% 2% 27% 12%1. Asistencia para el Desarrollo. 2. Fondo de Apoyo Económico. 3. Alimentos para la Paz (PL 480) 4. Asuntos Internacionales de Drogas. 5. Financiación Militar Extranjera. 6. Entrenamiento y Educación Militar Internacional. Fuente: Enlace, Vol. 2, No. 2, junio de 1993, p. 7.

vida para el conjunto de las po-blaciones del Tercer Mundo; y c), corolario de las dos anterio-res, los recursos de cooperación para el mundo subdesarrollado se deben destinar centralmente a la consecución de la "seguridad" de estos países (entendida en su acepción restringida). Entonces, se concluye del último punto, si se coopera con los países andinos para enfrentar al narcotráfico se enfatiza en una solución militarizada que se concreta en la "guerra contra las drogas"; si se decide cooperar "humanitariamente" con la población somalí, ello se hace bombardeando poblaciones en búsqueda del líder de una etnia de oposición que resiste la intervención militar. En términos generales, como lo ha mostrado la destrucción del cuartel de servicios secretos de Irak en Bagdad por 23 misiles Tomahawk de

Estados Unidos el 26 de junio pasado, el gobierno de Clinton no ha abandonado el recurso al instrumento bélico para proyectar y asegurar el papel preponderante de Washington en el escenario global de los años noventa.

8. El fenómeno de la migración masiva Sur-Norte representa un importante argumento para demandar la cooperación de los países industrializados como principales afectados por el problema. Por ejemplo, los preocupantes índices de desempleo en los países industrializados podrían disminuir si a la vez decreciera la migración proveniente del Sur empobrecido. Pero la dis-minución de los índices migra-torios desde el Tercer Mundo no se garantiza con medidas represivas, ni con la promul-gación de leyes discriminato-

rias contra los extranjeros, sino con el enfrentamiento de los factores estructurales que mo-tivan los desplazamientos ma-sivos hacia el Norte: la crisis del sector bananero como con-secuencia de las restricciones a las exportaciones del producto hacia los países de la Comuni-dad Europea, la depresión económica de las zonas cafeteras luego de la ruptura del pacto internacional del grano, el apoyo para la sustitución de cultivos de marihuana, coca y amapola en los países andinos, etcétera.

Los rubros que los países in-dustrializados destinen a la cooperación para la solución de problemas como los anteriores y otros tantos deben entenderse como inversiones que garantizarán, en el mediano y largo plazos, la estabilidad económica, política y so-

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cial de las naciones desarro-lladas del Norte. Ello se com-prueba si se comparan los 66 mil millones de dólares (cifra sólo superada por el comercio petrolero) que los migrantes del Sur enviaron a sus países de origen en 1989, con los 46 mil millones de dólares que anualmente destinan a la coo-peración los países del Norte10.

9. La desarticulación de la Unión Soviética y el término de su estatus de superpotencia del escenario internacional implica la desaparición de un importante oferente de cooperación al Tercer Mundo y del surgimiento de toda una gama de nuevos demandantes de cooperación que entran a competir por los reducidos recursos de los países industrializados. La problemática es doble: a la vez que desaparece la Unión Soviética como superpotencia oferente de cooperación, surgen dos nuevas zonas demandantes de recursos, como son los países de la ex-Unión Soviética (incluida la misma Rusia) y los ahora desprotegidos exaliados del país comunista.

Es de esperarse que así como tras el fin de la Segunda Guerra Mundial los recursos de Estados Unidos se desplazaron en masa a la reconstrucción de Europa, tras el fin de la guerra fría es factible que una importante cuantía en asistencia occidental se dirija a sustentar la reconstrucción de los países de la extinta Unión Soviética, con el objeto de asegurar su estabilidad social y evitar que potenciales conflictos vengan a sumarse a los que ya

azotan al sistema internacional posguerra fría. Los posibles efectos que la desarticulación de la Unión Soviética puede tener sobre la cooperación internacional son:

a) Su rol de principal oferente de cooperación militar al Tercer Mundo durante la guerra fría podría evolucionar en dos sentidos diferentes. Por un lado, si las intenciones de desarme mundial expresadas hasta ahora sólo en el plano de la retórica resultaran verdaderas, se vería limitada su posibilidad de encontrar mercados para los amplios excedentes de las industrias militares heredadas del régimen anterior. Pero, por otro lado, si se confirma como ya es evidente la ingenuidad de los pronósticos de paz mundial que algunos autores se apresuraron a emitir al término de la guerra fría, algunos países de la antigua Unión Soviética entrarían a desempeñar un im-portante papel como pro-veedores de armas con-vencionales y nucleares, y como oferentes del conocimiento tecnológico para su producción local, a las partes involucradas en los conflictos nacionalistas, étnicos y religiosos que se observan actualmente . En desarrollo de esta última posibilidad, y de consecuencias insospechadas para la seguridad mundial, los recursos militares de la ex-Unión Soviética no vendrían a nutrir

los rubros de la cooperación internacional sino a surtir el importante mercado negro de armas en el mundo.

En este punto cabe resaltar que países del Tercer Mundo, como Colombia y Perú, en los que persisten guerrillas que en su momento encontraron apoyo ideológico y/o material en la Unión Soviética, podrían presentar a países herederos del régimen comunista, como Rusia, importantes argumentos para ser merecedores de la cooperación militar en la posguerra fría. Argumentando la necesidad de recibir una suerte de "indemnización" por los daños causados por los movimientos armados subversivos que encontraron sustento en la entonces Unión Soviética, po-dría obtenerse material de apoyo a las fuerzas armadas de los gobiernos legítimamente constituidos12.

b) Durante la guerra fría, la cooperación técnica y científica de la Unión Soviética en áreas diferentes a la militar siempre se encontró limitada por el tinte y tras-fondo ideológico que se presumía en cualquier iniciativa de asistencia por parte del régimen comunista. Por ejemplo, el país latinoamericano que aceptara la cooperación de la Unión Soviética perdía el acceso a los créditos del BID. Pero en el período actual de la posguerra fría es posible que, descontado el veto de occidente, puedan materializarse proyectos (como la hi-

10 En "El norte cierra sus fronteras", Semana, No. 585, pp. 68-69. 11 Véase, al respecto, Andrés Soto Velasco, "¿Hacia un nuevo desarme nuclear?", El Tiempo, julio 25,1993, p. 13-A. 12 Aunque es necesario advertir que estos eventuales recursos estarían limitados en campos tales como la provisión de armas o

municiones, puesto que las fuerzas armadas de occidente presentan estándares diferentes a los que podrían ofrecer países como Rusia.

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droeléctrica de Urrá en Co-lombia) que antes tenían el signo soviético y ahora tienen el signo ruso. Ello siempre que tanto los limitados recursos y la crisis económica que afronta Rusia, como la necesidad de este país por evitar la emigración de sus científicos y técnicos, no constituyan el nuevo obstáculo para la ejecución de tales proyectos.

c) Finalmente, durante el con-flicto Este-Oeste los proyectos de cooperación cultural de la Unión Soviética al Tercer Mundo, que sí tenían la factibilidad de llevarse a cabo, se limitaron exclusivamente a la posibilidad de adelantar estudios de pre-grado y posgrado en el país comunista. Sin embargo, este tipo de cooperación en capacitación técnica y otras áreas, prácticamente ha de-saparecido en el período actual. Aunque las posibilidades de materializar nuevos acuerdos de cooperación cultural están vigentes.

10. No es conveniente extremar el argumento sobre la re-definición de los asuntos que en la posguerra fría motivarán centralmente la cooperación internacional. Contrariamente al argumento de la "novedad" que el fin de la guerra fría re-presentaría en cuanto a las áreas a ser priorizadas, pareciera que las motivaciones

ideológicas continúan ocupando un lugar de privilegio.

Durante la vigencia del conflicto Este-Oeste la motivación central de Estados Unidos y la Unión Soviética para decidir cooperar o no con un país del Tercer Mundo era su potencial estratégico, bien como aliado en la contención del bando contrario, bien como posible bastión susceptible de caer bajo el dominio de la contraparte capitalista o comunista. En la posguerra fría, una vez desa-parecida la amenaza comunista, el motivo que principalmente induce la cooperación de Occidente es la necesidad de consolidar la primacía del modelo de sociedad capitalista. En suma, si durante el período de enfrentamiento Este-Oeste se buscó proteger el capitalismo de la expansión comunista, ahora se pretende su profundización.

Para el caso latinoamericano, un ejemplo de lo primero fue la Alianza para el Progreso del presidente Kennedy, motivada por el temor de que se presentaran "otras Cubas" en el subcontinente. En el marco de la Alianza para el Progreso, Colombia aparece como el país bandera hacia el cual se dirigieron las mayores cuantías de cooperación. De hecho, para el período 1967-1974 Colombia recibió un monto total de US $647.3 millones13.

Por su parte, un ejemplo de la tendencia actual es la Iniciativa para las Américas de la administración republicana del presidente Bush, inspirada en la necesidad de superar los déficit fiscal y comercial mediante una estrategia de ampliación de mercados para la industria estadounidense y de reasignación de áreas de espe-cialización industrial, en la que Estados Unidos se concentraría en igualar los patrones tecnológicos de punta de países como Japón, mientras América Latina se ocuparía de industrias que ya no le son globalmente rentables al país nor-teamericano14. Un ejemplo de este tipo de cooperación que tiene por objetivo el acondicio-namiento económico de una zona con el fin de "aclimatarla" como mercado importante para productos e inversiones del país cooperador, fue el denominado Plan Marshall para la reconstrucción de Europa después de la Segunda Guerra Mundial. El objetivo central que animaba el plan del gobierno estadounidense era el acondicionamiento del mercado de Europa Occidental para que absorbiera los importantes excedentes en las exportaciones norteamericanas.

Como supuesto implícito a la Iniciativa para las Américas, el modelo neoliberal de desarrollo define la necesidad de disminuir drásticamente los niveles de protección de las

13 Para el período 1949-1974, Colombia fue el segundo mayor receptor de asistencia norteamericana con US $971.7 millones que representaban el 16.9% de la ayuda total de Estados Unidos para la región. Este cifra sólo fue superada por los US $1.453.1 millones recibidos por Brasil.

14 Véase Mauricio Reina, "Estados Unidos y la integración hemisférica", en Varios Autores, Colombia y la integración americana, Bogotá, Cladei-FescoI, 1992. Este autor plantea que, "se puede afirmar que mediante esta propuesta el gobierno de Estados Unidos pretende alcanzar diversos objetivos económicos: incrementar su eficiencia productiva, aumentar su producción global, aumentar sus niveles de consumo a menores precios, y desarrollar una estrategia comercial alternativa en caso de que fracase la Ronda Uruguay del GATT y, en general, el sistema multilateral de comercio", p. 117. Sobre los motivos de Estados Unidos para plantear la Iniciativa, véase también, Eduardo Gitli y Gunilla Ryd, "La integración latinoamericana frente a la Iniciativa de las Américas", Pensamiento Iberoamericano, No. 20,1992; y Luis Jorge Garay, "A propósito de la política de comercio exterior de Colombia. Una nota sobre su contexto internacional, retos, prioridades", en Varios Autores, El Grupo de los Tres, Políticas de integración, Bogotá, Fescol, 1992.

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economías latinoamericanas. El comercio exterior se erige en el modelo como el motor principal para alcanzar el desarrollo. Sin embargo, la política de apertura de las economías regionales se presenta en una coyuntura en donde el estancamiento de la economía mundial dificulta absorber el excedente de exportaciones que induce el modelo económico neoliberal.

11. La concepción que se tenga sobre el modelo de "desarrollo" pone en juego lo que se debe entender por "cooperación". De hecho, que la cooperación en la posguerra fría está dirigida centralmente a confirmar y/o profundizar el modelo económico neoliberal que se generaliza en el subcon-tinente tras el fin de la guerra fría queda demostrado cuando se observa que la asistencia técnica y financiera de organismos como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el BID tiene por objetivo principal respaldar las políticas de ajuste estructural aplicadas en la mayoría de los países latinoamericanos15. A tal punto que las ayudas para rubros sin ninguna relación con el esquema de desarrollo, son "amarrados" o condicionados al cumplimiento de políticas específicas en el campo de la privatización, la modernización estatal, el comer-cio exterior, el control moneta-rio, etcétera.

Mientras tanto, los rubros de cooperación de las ONGs se han dirigido centralmente a disminuir el impacto social de los ajustes estructurales ade-lantados por los gobiernos

neoliberales de América Latina.

12. Un elemento de importancia es la enorme condi-cionalidad que para el país receptor representan las ayudas en cooperación. Por ejemplo, prácticamente no existen acuerdos de cooperación sus-critos por la Comunidad Euro-pea que no contemplen "cláu-sulas de condicionalidad", en donde los montos y continuidad de las ayudas entran a depender de la ejecución, profundización o prescripción de ciertas políticas estatales referidas a temas de derechos humanos, del medio ambiente, de lucha contra el narcotráfico, etc. Específicamente, en el do-cumento de la Comunidad Eu-ropea, "Nuevas orientaciones de cooperación dirigidas a América Latina" para el período 1991-1995, aparecen como factores condicionantes para que un país sea merecedor de una cooperación decidida, la apertura y liberalización de los mercados16.

Más globalmente, muchos acuerdos de cooperación están condicionados al mantenimiento de cierto tipo de régimen político, o a la continuidad de algunas medidas económicas y comerciales de interés para el país oferente en las áreas de la protección a la inversión extranjera y a la garantía de tratamiento equitativo arancelario y pararancelario a sus exportaciones.

En lo que hace a la condi-cionalidad de los acuerdos de cooperación referida al mante-nimiento de regímenes demo-cráticos, es evidente que ello

representa un factor novedoso del período de la posguerra fría en comparación con la etapa anterior de prevalencia del conflicto Este-Oeste. Durante la guerra fría, la cooperación estaba condicionada al mante-nimiento de un sistema (del ca-pitalista si el oferente de ayuda era Estados Unidos, o del co-munista si lo era la Unión So-viética), mientras que la condi-cionalidad sobre el régimen simplemente no formaba parte de la lógica de la potencia cooperante, a la que funda-mentalmente importaba servir sus intereses estratégicos, aun si el costo de hacerlo implicaba sacrificar la democracia o los derechos humanos. Si tales in-tereses estratégicos estaban de por medio, se cooperaba igual e indistintamente con un país con régimen autoritario o militarista, que con otro de elección popular y dentro del marco del Estado de derecho.

La comprobación de la exis-tencia de factores de condi-cionalidad que subyacen a las relaciones internacionales de cooperación permite argumentar que por "cooperación" no debe entenderse "donación" en el sentido estricto de la palabra, pues la cooperación implica y siempre ha sido así reciprocidad de algún tipo. Un ejemplo extracontinental puede ser ilustrativo: recientemente, y a pesar de una importante oposición en el Congreso estadounidense, el gobierno demócrata de Bill Clinton logró la confirmación del estatus comercial de China como "nación más favorecida" a cambio de su compromiso irrestricto con la no prolifera-

15 Juanita Henao, op. cit. 16 Ministerio de Educación Nacional, op. cit., p. 51.

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ción nuclear y, en el corto plazo, específicamente en cuanto hace al suministro de armas a Pakistán.

13. En términos generales, se observa que el Estado ha perdido importancia relativa como canalizador de asistencia internacional. Sin embargo, de ello no se puede deducir que las ONGs hayan desplazado al Estado como el actor internacional central en asuntos de cooperación17. Aunque se ha demostrado, como se hizo en una reunión de la OCDE en 1988, que canalizar ayudas de cooperación por medio de las ONGs resulta mil veces más barato que hacerlo a través del aparato estatal18.

14. En lo que respecta particularmente a Colombia, se pueden plantear los siguientes interrogantes respecto a la cooperación: ¿Cómo se debe presentar al país para ser considerado merecedor de la ayuda internacional? ¿Qué argu-mentos son estratégicos en la posguerra fría, para obtener importantes montos de coope-ración internacional? ¿Se debe definir como un país con una economía de magnitud me dia? ¿Como peligroso para la estabilidad mundial? ¿Como víctima del narcotráfico inter nacional?

En primer lugar, Colombia presenta una economía de in-

greso medio que no puede pre-tender allegar los recursos de Estados con niveles de pobreza extrema como Bangladesh o Haití19. En este punto es impor-tante entender, para negociar paquetes de cooperación inter-nacional, que la pobreza no es la carta colombiana más fuerte, y que pretender alcanzar mucha más ayuda que el monto total de cooperación que hay disponible en el mundo para ítems en donde los argumentos del país son "competitivos", es excesivo e irrealista, además de impro-ductivo.

En segundo lugar, en la medida en que la cooperación in-ternacional va a continuar es-tando "amarrada" a elementos de mayor condicionalidad, lo que el país debe evitar es "amarrarse" por el frente ne-gativo de la condicionalidad. En busca de este objetivo, el asunto del narcotráfico como carta de presentación de Colombia para aparecer como un país merecedor de cooperación promete agotarse en el mediano plazo. Más allá de las concesiones alcanzadas con el ATPA estadounidense y las pre-ferencias arancelarias que la Comunidad Europea otorga al país por cuatro años (1990-1994) será problemático conse-guir mayores recursos. Además, los montos logrados vía el tema del narcotráfico no compensan las consecuencias

de la condicionalidad negativa que se adquieren con tales re-cursos20. Por ejemplo, las pre-ferencias comerciales del ATPA representaron en el año 1991 sólo el 0.12% de las expor-taciones colombianas y el 0.70% del PIB del país21.

Por lo tanto, en el futuro cercano será más factible encontrar espacios de cooperación haciendo uso de instrumentos generadores de condicionalidades "positivas", como el medio ambiente o pre-sentarse como un país que pro-tege cada vez más decidida-mente los derechos humanos. Utilizando estos instrumentos de vinculación positiva, el país podría conquistar nichos de cooperación que cualquier otro país de economía media como Colombia no lograría. Ello por-que es posible que como país de ingreso medio reciba menos asistencia económica, menos cooperación técnica o menos ayuda en otros frentes; pero co-mo país portador de una alta riqueza en biodiversidad, como país que trata de profundizar la democracia y mejorar las garantías institucionales para la protección de los derechos humanos, más que por ser un país víctima del narcotráfico, es posible que logre otros espacios de cooperación y se constituya en interlocutor importante en materia de asistencia in-ternacional.

17 De hecho, como lo demuestra Juanita Henao, de la ayuda que recibió Colombia entre 1987 y 1990 el 59% provino de gobiernos mientras que las ONGs aportaron el 9%. Juanita Henao, op. cit.

18 Ibíd., p. 21. 19 De hecho, Carlos J. Moneta explica que la baja participación de América Latina en el monto total de la asistencia nipona al

desarrollo "se explica, en parte, porque los países de la región presentan productos per cápita que no le permiten calificar para recibir (tal) asistencia oficial", Carlos J. Moneta, op. cit., p. 115.

20 El narcotráfico aparece como un argumento de política exterior que termina causando una vinculación temática "inversa/perversa" en la que los costos que le representa al país la asistencia lograda por tal concepto no se compadecen con los beneficios de la misma. Para un tratamiento del tema de la vinculación "inversa", véase Kenneth A. Oye (ed.), Cooperation Under Anarchy, Princeton, Princeton University Press, 1986, p. 350.

21 En términos generales, se ha calculado para el caso colombiano que el total de US $456 millones de dólares en ayuda recibidos entre 1987y 1990, representa sólo el 4% de la cifra que durante el mismo período canceló el país por concepto de deuda pública externa, y el 12% del total pagado en intereses y comisiones por tal rubro. Véase Juanita Henao, op. cit.

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Sección:

Temas Globales

Los factores externos en la política internacional contemporánea: material para discusión

Hugo Fazio Vengoa*

En el mundo actual, un país que ahorre en política exterior está expuesto casi con certeza a incurrir en grandes pérdidas y a desperdiciar muchos beneficios.

Luciano Tomassini

Los analistas internacionales son conscientes de que para es-tudiar la formulación de la po-lítica exterior se deben tener en cuenta tanto los factores exter-nos como los condicionantes internos que intervienen en este proceso. La yuxtaposición de ambas variables constituyó un avance importante en el co-nocimiento de los estudios in-ternacionales. La escuela rea-lista, corriente por largo tiempo dominante en este campo de estudio, extrapolaba la política exterior del comportamiento del Estado en la arena internacional. El sistema mundial era percibido como una constelación anárquica en la que no existían principios reguladores supranacionales; los Estados eran agentes com-pletamente soberanos y la di-námica internacional se fun-damentaba en la lucha por el poder que desencadenaban los Estados para defender sus intereses nacionales.

La política exterior era el re-sultado natural del tipo y de la cantidad de recursos que poseía un Estado, así como de la posibilidad de articular estra-tegias para la defensa de sus intereses nacionales1. Esta co-rriente, no obstante, nunca pudo explicar cómo y por qué algunos países en circunstancias similares concebían políticas exteriores tan disímiles, a no ser por la importancia que se le asignaba al estadista en la acción y previsión de los escenarios internacionales.

Una perspectiva analítica muy diferente fue desarrollada por la teoría de la interdependencia. La idea principal de esta corriente consistía en demostrar que el Estado no era el único agente en la vida internacional, pues otros actores no estatales también actuaban en este plano. El Estado tampoco era percibido como un actor unitario porque se sostenía que, al interior del aparato estatal, había una mul-tiplicidad de agentes que poseían diversos grados de influencia y disponían de variadas motivaciones en sus acciones. Con estos presupuestos se desarrollaron importantes marcos de análisis para estudiar los componentes que intervenían en la toma de decisiones y en el diseño de la política exterior.

En general, siguiendo muy de cerca la experiencia norte-americana, algunos estudiosos procedieron a realizar análisis sobre los factores internos que intervienen en la delimitación de las opciones a seguirse en

* 1

Doctor en ciencia política, Universidad Católica de Lovaina; profesor del Instituto Político y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional y del Departamento de Historia de la Universidad de los Andes.

Véase Morgenthau, H., Política entre las naciones. La lucha por el poder y la paz, Buenos Aires, GEL, 1986, C. 2.

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materia de política exterior: proceso organizacional, políticas burocráticas, psicología social, etc. La importancia asignada a los condicionantes internos prestó una gran utilidad para el estudio de casos concretos de toma de decisión, pero no fue un gran estímulo para el desarrollo de una perspectiva conceptual que pudiera ser generalizada a otras experiencias. La tercera corriente inter-pretativa de las relaciones in-ternacionales el globalismo2 no tuvo entre sus preocupaciones el desarrollo de un marco de análisis para entender cómo se configura la política exterior. La preocupación principal de esta perspectiva analítica consistió en establecer la historicidad del desarrollo capitalista para explicar las causas estructurales que reproducían el subdesarrollo en las naciones del Tercer Mundo. La importancia concedida a la dimensión económica externa restó toda significación a la política exterior. La gran preocupación de estos autores fue demostrar la vulnerabilidad y sensibilidad de los países en desarrollo frente a los procesos externos pero no avanzó mayormente en el conocimiento de por qué algunos países en desarrollo, dotados de características similares, elaboraban políticas exteriores tan diferenciadas entre sí.

Por último, en la actualidad, intenta consolidarse un nuevo marco de interpretación basado en una visión posestructu-

ralista de las relaciones inter-nacionales. Los presupuestos son la existencia de un sistema internacional más fragmentado, fluido e interdependiente, en el cual no existen ni inmóviles jerarquías ni pesadas estructuras porque en la vida mundial los factores fragmentarios y fortuitos pueden convertirse en catalizadores determinantes del mundo presente3. Siguiendo la tradición de la teoría de la interdependencia, esta corriente presta gran atención a los factores que intervienen en la formulación e implementación de la política exterior, porque a través de la actividad que desarrollen los actores participantes en este proceso puede alterarse la posición internacional de un determinado país4. Sin duda que, de todas las corrientes antes esbozadas, esta visión "pos-moderna" pareciera ser la más adecuada para el estudio de la política exterior contemporánea. Sobre todo porque trae en cierne una profunda crítica epistemológica de los paradigmas tradicionales. Nos induce, además, a pensar que en la actualidad se debe relativizar cualquier intento de teoritización coherente de las relaciones internacionales.

Sin embargo adolece, a nuestro modo de ver, de la insuficiencia de ser muy débil para erigirse en un nuevo paradigma porque pretende pensar un mundo sin "principios ordenadores" donde "cualquier cosa funciona". Co-mo lo veremos, el sistema

mundial tiene una configuración a la cual no pueden escapar ni siquiera los países más dotados.

Pero, entonces, si los grandes paradigmas en este campo muestran insuficiencias, ¿cómo debemos interpretar la política internacional? Evidentemente, podemos tomar como premisa la idea de que en este proceso intervienen tanto factores externos como internos, pero, ¿cómo medir la importancia o el peso real que tienen cada uno de ellos en la formulación de la política internacional? Si simplemente nos atenemos a enumerar los condicionantes que intervienen, podemos ver su aplicabilidad en un estudio concreto. Pero, procediendo así, no avanzaremos mayormente por cuanto no habremos señalado sobre qué parámetros se deben analizar estos factores.

Se puede argumentar, sin temor a mayores equivocaciones, que de todos los campos de las ciencias sociales, los estudios internacionales se han caracterizado por ser los menos rígidos teóricamente. En general, los diferentes paradigmas en este campo de estudio han correspondido a cambios que se han producido en la vida internacional. Esas transformaciones han conducido a reformulaciones explicativas del acontecer mundial, retroalimentando, cuando han estado asociadas al poder, la consolidación de las tendencias consideradas como fun-damentales en cada período.

2 Tomamos esta noción de Viotti y Kauppi para designar aquellos trabajos que desarrollan la temática de la dependencia y del sistema capitalista mundial. International Relations Theory: Realism, Pluralism, Globalism, Nueva York, Maxwell MacMillan International Editions, 1990.

3 Véase Tomassini, L., con colaboración de Moneta, C. J. y Varas, A., La política internacional en un mundo postmoderno, Buenos Aires, RIAL/GEL, 1991, C4.

4 Véase Tomassini, L., Teoría y práctica de la política internacional, Santiago, Ediciones Universidad Católica de Chile, 1989, C. 3.

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Así, por ejemplo, tanto el realismo como su posterior versión neo-realista significaron el desarrollo de presupuestos analíticos para explicar desde la academia la configuración planetaria en la época de mayor tensión de la primera y segunda guerra fría y determinar un margen de acción externa para los Estados. En la década de los años setenta, para entender las causas subyacentes del declive del poderío hegemónico de Esta-dos Unidos nació el paradigma de la interdependencia; era una respuesta para desarrollar aquellos tópicos que hacían vulnerable el poder norteame-ricano. En las décadas de los años sesenta y setenta como expresión de la emergencia del Tercer Mundo y de la lucha por un orden internacional más equitativo se consolidó el pa-radigma de la dependencia. Hoy, cuando el mundo ha ingresado en una nueva era, intenta formalizarse otra corriente que dé cuenta de esta nueva realidad, en la que no existirían potencias completamente hegemónicas, ni condicionantes estructuras, ni je-rárquicas estratificaciones in-ternacionales.

Esta historicidad de los pa-radigmas constituye un punto de partida importante para nuestro estudio porque nos induce a pensar que la formulación de la política internacional en el presente no puede realizarse mediante la extrapolación de marcos interpretativos que caracterizaban a otras épocas, que cubrían otras temáticas y respon-

dían a otras exigencias. Para explicar nuestro presente de-bemos armarnos de presu-puestos teóricos y metodológi-cos, que recojan la herencia de los clásicos en la materia, pero que, al mismo tiempo, involu-cren los presupuestos sobre los cuales se construye nuestro presente. Esta tarea es tanto más urgente porque una de las mayores insuficiencias de las concepciones tradicionales fue la valoración de sólo aquellos factores que se acomodaban a sus percepciones teóricas5.

En el presente trabajo, nuestro objetivo no es la construcción de un nuevo paradigma de las relaciones internacionales ni precisar la calidad de las transformaciones ocurridas en el mundo actual. Nos limitaremos únicamente a analizar los factores sistémicos principales que caracterizan nuestro pre-sente para poder así precisar los efectos que éstos tienen en la definición de la política in-ternacional contemporánea. La tesis central podemos resumirla en los siguientes términos: el sistema mundial en construcción se caracteriza en que las relaciones internaciones gozan de un mayor grado de autonomía con respecto a la actividad de los Estados. En lo que respecta a la formulación de la política internacional, esta relativa independencia de las relaciones internacionales se traduce en un aumento del peso e influencia de los factores externos en el diseño de las formas de relacionarse con el exterior.

Aun cuando importantes analistas han señalado que en esta materia no se debe privile-giar solamente un aspecto6, consideramos que los cambios que se han producido última-mente en el sistema mundial han transformado cualitativamente el "escenario" exterior y han conducido a que los factores externos tengan un peso mucho mayor que los mecanismos internos en las opciones a seguirse en la política in-ternacional. No tan sólo cons-tituyen el entorno en el cual gravita la política internacional, sino que también delimitan márgenes de acción y definen ciertas peculiaridades in-soslayables en la conducta externa de los diferentes países. El sistema mundial con-temporáneo es el resultado de la convergencia espacial y temporal de un nuevo estadio de desarrollo del capitalismo transnacional con un ordena-miento mundial en proceso de conformación, que ha sustituido a la guerra fría. Somos conscientes de que, hasta no hace mucho tiempo, el hecho de destacar la importancia de los condicionantes internos en la definición de la política internacional constituía una premisa válida, por cuanto en ese entonces los márgenes de acción y de opción internacional se fundamentaban en correlaciones de fuerza y en la proyección de intereses de los actores internos. En este pasado, inclusive el más reciente, la política exterior era percibida y realizada de acuerdo con las opciones y posibilidades que se trazaban

5 6

MEJIA, O. y Tickner, A., "Elementos para un nuevo paradigma de las relaciones internacionales: del realismo clásico a la postmodernidad", en Documentos Ocasionales, No. 29, Bogotá, CEI, enero-marzo de 1993, p. 9. Véase Van Kalveren, A., "Entendiendo las políticas exteriores latinoamericanas: modelo para armar", en Estudios Internacionales, Santiago de Chile, Año XXV, No. 98, abril-junio de 1992.

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en el plano interno. El papel del medio externo era servir de "contexto" para la actividad desarrollada por los Estados y los demás actores transnacio-nales. Así, por ejemplo, el rápi-do crecimiento de los países asiáticos de reciente industria-lización se explicaba por este tipo de condicionantes y, en ra-zón de ello, pudieron integrarse aceleradamente en los flujos mundiales porque disponían de una serie de condiciones in-ternas que facilitaron su rápida industrialización.

En la actualidad, las tendencias predominantes apuntan hacia una mayor internacionalización de los diferentes países en las relaciones internacionales. En este plano, mientras más internacionalizada sea una sociedad, mayor es el peso que ejerce el sistema mundial en la delimitación de las opciones internas con proyección externa.

Con la consolidación del nuevo sistema mundial, no sólo se han relativizado las nociones de "interno" y "externo", sino que también se han trastocado los ejes a partir de los cuales los factores internos inciden en la formulación de la política internacional. En Europa Occidental, donde la transnacionalización ha alcan-zado una más alta expresión, es bien sabido que las normas comunitarias están alterando las instituciones internas y se calcula que dentro de un breve lapso de tiempo, el 80% de la legislación económica, e inclu-sive fiscal y social, será de ori-gen comunitario. Esto testimo-nia que los factores y agentes

supranacionales están suplan-tando a los internos en la defi-nición de los procedimientos y objetivos internacionales.

Destacar esta variable no significa caer en una nueva for-ma de reduccionismo. Los fac-tores internos tienen, sin duda, una gran importancia, pero, ni de los sistemas políticos, ni mucho menos de los regímenes políticos, ni del carácter presidencialista o parlamentario, ni de los grupos de presión que existan en un país, pueden extrapolarse generalizaciones de conducta internacional.

Si simplemente comparamos Chile y Brasil durante los regímenes militares podemos constatar las grandes diferencias que en esta materia desa-rrollaron ambos gobiernos. In-clusive en el caso del militaris-mo brasileño hubo varias orientaciones en materia inter-nacional, que fueron desde el alineamiento incondicional con los EE.UU. y de la lucha contra el comunismo, hasta el distanciamiento con respecto al hegemón del Norte, el rechazo de los anteriores ideologismos y la aplicación de una política internacional más autónoma, pluralista y tercer-mundista. Es decir, la vinculación entre régimen político y política internacional no es algo que se pueda deducir de manera mecánica.

También de las posiciones diferenciadas que asume la opinión pública de los diferentes países en temas internacionales, del tipo de relación que exista entre la sociedad y la clase política y de las estructuras políticas domésticas se pueden

inferir conductas en política in-ternacional7. Estos factores son los que nos permiten observar una gran diversidad de orien-taciones entre actores dotados de condiciones similares.

Los factores externos, por el contrario, además de delimitar el entorno en el cual gravita la política internacional, definen el carácter y la calidad de los procesos y agentes transnacio-nales que intervienen en los vínculos con el exterior y pre-cisan la naturaleza de los cam-bios que se están produciendo en los actores que participan en la formulación de la política internacional contemporánea. Esta mayor significación de los factores externos es algo inhe-rente a la etapa actual del desa-rrollo capitalista porque sólo durante esta fase las relaciones internacionales se han autonomizado de la actividad de los Estados.

Un par de aclaraciones son pertinentes. La noción de polí-tica internacional, tal como la emplearemos aquí, no es sinó-nimo de relaciones internacio-nales, aun cuando las fronteras entre ambas sean bastante di-fusas. Esta última se centra en los procesos de carácter general que interaccionan a dos o más actores del sistema. La política internacional, por su parte, se refiere a las acciones que desarrolla un determinado país en relación con su medio externo8 y denota los influjos externos que pesan sobre él. Es decir, constituye un ámbito de interacción entre lo "interno" y el "medio exterior", donde convergen las influencias de ambas partes.

7 Véase Riise-Kappen, Th., "Public opinión, domestic structure and foreign policy in liberal democracies", en World Politics, Vol. 43, No. 4, julio de 1991, pp. 479-511, Baltimore.

8 Rosenau, J. (ed.), International Politics and Foreign Policy. A Reader in Research and Theory, Nueva York, Free Press, 1961, pp. 9-17.

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Las relaciones internacionales contemporáneas

A través de la historia, las rela-ciones internacionales han pa-sado por diferentes fases. El sistema internacional moderno nació con el capitalismo. De las interacciones comerciales entre distintas regiones y ámbitos que se dieron en su etapa formativa, nació un sistema interestatal que en esos años no alcanzó a desarrollar características propias porque estaba atravesado por la dinámica de la economía-mundo en gestación. La acumulación originaria de capital a escala planetaria que acompañó al naciente sistema mundial determinó el surgimiento de especialidades diferenciadas y jerarquías in-terestatales asociadas con los intereses de los Estados y de los circuitos transnacionales. El papel desempeñado por el Estado en este proceso de acu-mulación, así como en la re-creación de condiciones para la reproducción del sistema, posibilitó que las relaciones in-ternacionales adoptaran una figura política e interestatal, aun cuando el contenido fuera básicamente económico9.

En términos generales puede decirse que desde el siglo XVIII hasta la Segunda Guerra Mundial se ingresó en una nueva fase en la cual, a diferen-cia de la etapa anterior, el siste-ma mundial gravitó básicamente en torno a la actividad de los Estados-naciones y se redujo el papel que desempe-

ñaban las unidades transna-cionales10. Durante esta fase, el carácter cíclico de desarrollo del capitalismo dio lugar a períodos sucesivos de mundialización, contracción nacional y reconstitución del sistema mundial. Las relaciones inter-nacionales se convirtieron en el punto de intersección de las políticas exteriores de los Esta-dos. Esto a su vez se tradujo en la consolidación de un jerár-quico sistema interestatal en el que los vectores políticos y geoestratégicos se combinaron con el "economicismo" de la fase anterior. La interacción de los aspectos políticos con los económicos se produjo bajo otra modalidad porque el anterior activismo mercantil fue desplazado por el desarrollo productivo, lo que selló la unión entre el Estado-nación y la economía nacional11. La multiplicidad de acciones ex-ternas emprendidas por los Estados, fueran militares, eco-nómicas, comerciales o geoestratégicas constituían el sustrato principal de las relacio-nes internacionales.

Una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial, un mundo completamente nuevo surgió de sus ruinas. El capitalismo ingresó en una nueva fase de su desarrollo en la cual las unidades transnacionales nuevamente empezaron a de-sempeñar una función impor-tante. El acuerdo de Bretton Woods, la creación del FMI, del Banco Mundial, del GATT y la Organización de las Naciones Unidas fueron fieles

testimonios de ello. La mundialización, que encontró su máxima expresión en la revo-lución tecnológica, traspasó las fronteras nacionales e interconectó a pueblos y civili-zaciones diversas para intentar situarlos dentro de su propia racionalidad. La mundialización, sin embargo, chocaba con procesos que mantenían el perfil de la anterior configuración. De una parte, los Estados seguían siendo la articulación principal de la vida internacional. La creación de instituciones como las Naciones Unidas, se construía sobre la base de acuerdos interestatales y en los Estados recayó la legitimidad de la misma.

De otra parte, la tarea de re-construir las economías nacio-nales, duramente golpeadas por la guerra, llevó a que se fortaleciera el capitalismo den-tro de una modalidad fordista, que estimulaba el desarrollo económico básicamente dentro de las fronteras nacionales y favorecía principalmente el crecimiento económico inter-no12. Ello fue sin duda un sig-nificativo obstáculo para los nuevos procesos de transna-cionalización. En tal sentido, el proceso transnacional que al-canzó una alta expresión en el acuerdo de Bretton Woods y que creó un sistema de regula-ción internacional del capital, no pudo escapar al control del Estado porque finalmente el movimiento del dinero quedó supeditado al control que ejer-cían los Estados-naciones.

9 Véase Wallerstein, I., II capitalismo storico, Turln, Giulio Eunaudi Editore, 1985, p. 47. 10 Hobsbawm E., Naciones y nacionalismo desde 1780, Barcelona, Editorial Critica, 1991, p. 34. 11 "Hacia mediados del Siglo de las Luces —escribe F. Braudel— comienza una era diferente. Londres, nueva soberana, no es una

Ciudad-Estado, es la capital de las islas británicas que le aportan la fuerza irresistible de un mercado nacional", Braudel, F., La dynamiaue ducapitalisme, París, Flammarion, 1985, p. 99.

12 Lipietz, A., Espejismos y milagros. Problemas de la industrialización en el Tercer Mundo, Santafé de Bogotá, Tercer Mundo Editores y Universidad Nacional de Colombia, 1992, p. 70.

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Por último, el surgimiento de dos superpotencias con pretensiones hegemónicas a escala mundial frenó la ten-dencia Hacia la mundialización. Las relaciones internacionales en esta época se erigieron sobre una débil base transnacional pero mantuvieron como referente la actividad desplegada por los Estados en torno a las directrices geopolíticas y militares de las superpotencias.

Hacia la década de los años setenta, nuevamente se produjo un paulatino deslizamiento del poder internacional hacia los procesos y factores trans-nacionales. Esta reorientación fue parcialmente el resultado del declive de la hegemonía de las dos superpotencias en sus respectivas áreas de influencia y la pérdida de importancia de los mecanismos políticos y mi-litares. Sin embargo, más im-portante aún fue el hecho de que el capitalismo entró en una fase de crisis, la cual fue superada mediante la sustitución del anterior modelo for-dista por un proceso de acumulación flexible. Esta nueva modalidad de desarrollo capitalista se caracterizó por un acortamiento del ciclo productivo, encarecimiento del capital, la introducción de nuevas formas de organización empresarial y por el fortalecimiento, a partir de sus centros rectores, de tendencias transnacionales que involucraban a más y más países en la modalidad predominante de modernización. Los sistemas pro-

ductivos nacionales de los países centrales desbordaron las fronteras nacionales e involu-craron dentro de este proceso a varios países del mundo en de-sarrollo: los Nuevos Países In-dustrializados, NPI. Al mismo tiempo, algunos de los puntos derivados del acuerdo de Bretton Woods fueron remplazados por un sistema de tasas de cambio flotantes. Con ello el capital productivo se volatizó en dinero y se orientó hacia inversiones de "racionalización", por oposición a las inversiones destinadas a aumentar la capacidad productiva13. La anterior asociación entre Estado-nación, economía nacional y capital productivo se desdibujó completamente.

En esta fase del desarrollo capitalista se alteró radicalmente la naturaleza de las relaciones económicas internacionales. De una parte, la relación externa, comercial y/o financiera, se convirtió en el aspecto más dinámico de las "economías nacionales". Cada vez un porcentaje mayor de los bienes y servicios producidos traspa-saban las fronteras con destino al comercio mundial. La eco-nomía mundial dejó de ser el resultado de la suma de las economías nacionales que fun-cionaban de acuerdo con sus propias leyes y sólo entraban en relación de forma marginal, a través del comercio. Estas economías nacionales se con-virtieron en partes integrantes de un único sistema mundial, de una economía-mundo14.

El sistema monetario no fue ajeno a estos procesos: se flexibilizó, se concentró en las actividades a corto plazo, le imprimió una veloz aceleración a la rotación del capital, dinamizó las relaciones económicas internacionales y se orientó hacia otras actividades lucrativas que no siempre eran productivas15. Los Estados no sólo perdieron el control sobre el capital, sino que se vieron obligados a empezar a competir por atraer y conservar los capita-les.

De otra parte, las superpotencias hicieron frente a estos nuevos desafíos intentando conservar los referentes políticos y militares mediante el de-sencadenamiento de la segunda guerra fría y de la aceleración de las innovaciones tecnológicas para mantener su liderazgo16. De tal suerte, las relaciones internacionales conservaron la coexistencia dual de procesos transnacionales y político-estatales. Pero la gran diferencia consistió en que si antaño los segundos lograron supeditar a los factores transnacionales, ahora estos últimos adquirieron una gran relevancia e incluso obligaron a las superpotencias a adecuarse a los nuevos imperati-vos de la época. Algunos ám-bitos de las relaciones interna-cionales empezaron a tener vida propia al margen de la actividad externa de los Estados.

Finalmente con la "caída del muro", se ingresó en la etapa actual. La desaparición de la bipolaridad Este-Oeste, el de-

13 Ominami, O, "Tercera revolución industrial y opciones de desarrollo", en Ominami, C. (ed.), La tercera revolución industrial. Impactos internacionales del actual viraje tecnológico, Buenos Aires, GEL, 1986, p. 18.

14 Fróbel F., Heinrichs J. y Kreye O., La nueva división internacional del trabajo, México, Siglo XXI, 1981, p. 12. 15 Las transacciones diarias en las principales bolsas superan el billón de dólares y sólo una pequeña fracción de esta suma va a parar

a la producción. Wardhe I., "Chaos monétaire et enjeux politiques", en Le monde diplomatique, Paris, octubre de 1992. 16 Tatú M., Eux et nous. Les relations Est-Ouest entre deux detentes, Paris, Fayard, 1985.

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bilitamiento de las anteriores superpotencias y de los Estados-naciones han introducido cambios cualitativos de gran trascendencia en la vida inter-nacional, cuyas consecuencias todavía no alcanzamos a medir en toda su dimensión. Los factores políticos y militares han quedado parcialmente subsumidos en los procesos económicos. También se debilitó la importancia de los Estados-naciones en la definición de las relaciones internacionales. Los procesos mundiales, en sus diversas modalidades transnacionalización, globalización e interdependencia, por su parte, se han universalizado y están actualmente abocados a crear un ambiente institucional para la estabilidad del nuevo sistema mundial.

Junto a la rápida movilidad del comercio y a la autonomización de los circuitos financieros se destaca como elemento central en esta nueva etapa la acelerada expansión de las inversiones extranjeras directas promovidas por Estados pero, sobre todo, por organizaciones transnacionales, portadoras de recursos financieros, tecnología y acceso a mercados17. De otra parte, se asiste a una nueva forma de regionalización cuyas fronteras no están determinadas por motivos políticos ni institucionales, sino por una invisible normatividad económica. A veces son regiones nucleares dentro de fronteras estatales (v. gr. Sao Paulo en Brasil, Cataluña en España, Alsacia y Lorena en Francia, Baden-Württemberg en Alemania) y, en otras, traspasan estas fronteras

e interaccionan a regiones de dos o más países {v. gr. San Diego y Tijuana, Hong Kong y el Sur de China, etc.)1.

Estos circuitos que escapan en buena medida al control de los Estados, porque se trata de sistemas no territoriales, nos permiten pensar que las rela-ciones internacionales dejaron de ser el punto de intersección de la actividad de los Estados para convertirse en un espacio con dinámica, lógica de fun-cionamiento y estructuras que le son inherentes. En esto pre-cisamente reviste la importancia que actualmente tiene el medio externo en la definición de la política internacional.

Esta autonomización de las relaciones internacionales no significa, empero, que los Esta-dos hayan dejado de ser los ac-tores por excelencia en los cir-cuitos externos. Siguen siendo agentes importantes, pero su naturaleza, interna y externa, está siendo objeto de grandes alteraciones y sus anteriores actividades son competidas por parte de los actores y unidades transnacionales.

El Estado es un agente transnacionalizado cuando actúa para acelerar los procesos de integración en la economía-mundo. De otra parte, algunas funciones, como por ejemplo el control financiero, le han sido usurpadas por la dinámica de la globalización. El Estado observa un repliegue para la defensa de los "intereses na-cionales" en un mundo transnacionalizado y, al mismo tiempo, representa un nuevo pacto social que reproduce le-gitimidad y vehiculiza la inte-

racción de la sociedad con los procesos transnacionales.

La autonomización de circuitos de la vida internacional y las funciones desagregadas del Estado hacen muy difusa la dicotomía "interno" y "externo" y de manera evidente inciden en la formación de la política internacional contemporánea. Ésta se diferencia de las políticas exteriores por el mayor peso que ejerce el sistema mundial sobre los condicionantes internos. Antes el mundo no estaba tan transnacionalizado y se podían desarrollar estrategias de inserción en el plano externo, conservando las prerrogativas nacionales. En la actualidad, por el contrario, el sistema mundial se apoya en una serie de proce-sos y procedimientos de alcance global que "usurpan" funciones que antes estaban en manos del Estado.

En la actualidad, es improbable, por no decir imposible, que un país pueda desarrollar una política internacional que le sea totalmente autónoma. Esto lo observamos incluso en los paí-ses más contestatarios, los cua-les si bien a nivel del discurso o de la acción política siguen de-fendiendo unos principios es-pecíficos, sistemáticamente han tenido que acoplarse a la lógica de la dinámica mundial.

Los factores externos

En el mundo de guerra fría, la política internacional de los Estados se centraba princi-palmente en los temas políticos, militares, geoestratégicos y de seguridad. En el nuevo sis-

17 Ostry S., "The domestic domain. The new international policy arena", en Transnational Corporation, Vol. 1a, No. 1, Nueva York, febrero de 1992, pp. 7-26.

18 Ohmae K., "Rise of the regional State" en Foreign Affairs, Vol. 72, Ns 2, Nueva York, primavera de 1993, pp. 78-87.

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tema mundial, las variables económicas se han transformado en los vectores fundamentales de las agendas internacionales con los consabidos estímulos a una mayor globalización, transnacionalización e interdependencia.

La transnacionalización ha sido definida como un proceso en el cual los vínculos internacionales de los gobiernos son sustituidos por relaciones entre sociedades y grupos privados19. En esta primera acepción, trans-nacionalización implica el grado de interconexiones que se producen entre agentes privados de diferentes países.

En un perspectiva más general, estas interconexiones son una expresión del nuevo estadio en el desarrollo capitalista que está reconstituyendo una economía-mundo a partir de la flexibilización transnacional del proceso de acumulación. Esta modalidad capitalista se ha traducido en significativos cambios en los procesos laborales, de producción y formas de consumo. La anterior inclinación de las empresas de producir para un mercado interno se sustituyó por la producción para los mercados mundiales. De otra parte, la transnacionalización se ha acelerado por la liberalización de las finanzas internacionales y por las grandes transformaciones producidas en el campo de los transportes y de las comunicaciones.

Es decir, la transnacionalización se caracteriza por el surgimiento de nuevos sectores de producción, una alta movilidad del capital en sus formas finan-

cieras y productivas, ampliación de los mercados a través del desarrollo de complejas redes de producción, distribución y consumo dentro de los marcos de un único sistema económico mundial, intensificación de la innovación organizacional, tecnológica, comercial y un aumento de la influencia de grupos y organizaciones econó-micas transnacionales.

Esta economía-mundo es un estadio en el desarrollo capita-lista. Pero su naturaleza es cua-litativamente diferente a las fa-ses anteriores porque, además de tener una vocación universalizadora, ha introducido transformaciones en la matriz misma del capitalismo al des-vincular la economía de los productos primarios de la eco-nomía industrial, el empleo de la producción y romper los vínculos entre producción, movimiento de capital y co-mercio internacional20.

Uno de los aspectos más ca-racterísticos de esta transna-cionalización se observa en la sustitución de las antiguas em-presas multinacionales, que tenían su centro en un país de-terminado y cuyos beneficios se orientaban hacia el país donde se encontraba la casa matriz, por las corporaciones transnacionales que son em-presas que están localizadas en varios países, abarcan diversos estadios de la producción y corporativamente reparten los beneficios.

Estos procesos que atraviesan las sociedades han aumentado el número de agentes e instituciones que se relacionan con el exterior, han insertado a

los diversos países en una nueva división internacional del trabajo, han contribuido a la sectorización de las "economías nacionales" al fomentar el desarrollo de regiones altamente internacionalizadas, relegando a segundo plano aquellas zonas que suscitan un escaso interés en términos de la interacción con el extranjero y han inducido a procesos de regionalización supranacional y de descentralización interna.

La globalización hace referencia a los mecanismos uniformizadores a través de los cuales transcurre la mundialización del proceso económico. El agente principal de la globalización es el mercado mundial el cual actúa como proceso homogeneizador de las diversas sociedades e interconecta las diferentes regiones. Los procesos actuales de globalización, a diferencia del estadio de génesis del capitalismo, cuando a partir de un núcleo geográficamente localizado se diseminó un nuevo sistema mundial, posee actualmente tres centros principales de los cuales se irradia la mundialización de la economía mundial y se incorpora a nuevas regiones en los procesos globales. Es una globalización jerárquica, basada en la ampliación de las fronteras económicas a partir de sus centros rectores que involucra a un número creciente de países a los cuales inserta en una nueva división internacional del traba-jo. Son también indicadores de los procesos de globalización la autonomización de algunas esferas económicas, la expansión de los medios de comuni-

19 Essays on the Trasnationalization of World Affairs, Nueva York, Nichols, 1980, p. 1. 20 Drucker P. F., "The changed world economy", en Foreign Affairs, Nueva York, Vol. 64, N2 4,1986.

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cación, las interconexiones que se articulan entre las diferentes regiones y el recurso a los or-ganismos multilaterales. La globalización no se detiene en los aspectos económicos: la ex-tensión y aceleración de la cir-culación de la información y del conocimiento han puesto en contacto directo y a veces de manera tensionada a diversas culturas21.

Por último, la interdependencia define, de una parte, el grado de sensibilidad de las economías y políticas nacionales a las variaciones de la economía y política mundial y alude a formas de cooperación in-ternacional porque de manera individual no se puede dar so-lución a ninguno de los proble-mas cardinales del mundo pre-sente. En un plano más doctri-nal, la gran aceptación que ha tenido la concepción basada en la interdependencia radica en que privilegia los lazos necesa-rios de cooperación y oscurece los vínculos de dependencia que subyacen en estas relaciones. La interdependencia es asimétrica en tanto que es un proceso que depende de la transnacionalización y de la globalización que son eminen-temente jerárquicas.

Estos tres procesos, como su misma naturaleza lo demuestra, están estrechamente inter-conectados, aun cuando a veces estimulen procesos contradic-torios. La transnacionalización ha consolidado una modalidad de acumulación capitalista con proyección mundial. Con la

globalización se ha constituido una configuración espacial ca-pitalista a escala planetaria que fortalece las interconexiones en el sistema internacional. La glo-balización se realiza a través de los contactos y yuxtaposiciones que se producen entre países asimilados a la misma lógica de funcionamiento, pero que difie-ren en lo que respecta a los gra-dos de inserción internacional y a los ritmos de crecimiento. La interdependencia estimula procedimientos que facilitan la transnacionalización.

Globalización, interdependencia y política internacional

El primer efecto de los procesos de globalización sobre la política internacional se expresa en la diversificación temática de las agendas internacionales y, muy en particular, en la "economización" de las re-laciones internacionales como resultado del papel destacado que desempeñan los factores económicos, particularmente el mercado, en las relaciones de poder a nivel mundial. En las actuales agendas internacionales los factores políticos y militares han quedado integrados en las relaciones económicas. Con ello, el poder ha cambiado de naturaleza. Sus fuentes no son unívocas, son plurales y no están vinculadas a la fuerza22. Como acertadamente señalaba M. Foucault, los agentes y focos de poder son plurales, su desplazamiento es intencional y varía

de acuerdo con las circunstan-cias23. En las relaciones inter-nacionales contemporáneas, una de estas fuentes de poder está determinada por el grado de inserción y de "liderazgo" que se ejerce en los procesos económicos financieros, tec-nológicos y comerciales de alcance mundial. La soberanía territorial ya no constituye un prerrequisito o función del po-der. Colonias o países con una escasa superficie como Hong Kong y Singapur pueden cons-tituirse en actores importantes del sistema mundial.

Sobre los países latinoame-ricanos podría decirse que esta modificación de los ejes temá-ticos ha sido menos traumática que en Europa. En esta última región, durante los años de guerra fría, por ser una arena de competición intersistémica, los temas políticos y militares prevalecían por sobre las con-sideraciones económicas. En América Latina, por el contrario, desde los años cincuenta la formulación de la política ex-terior se ha trazado como de-rrotero principal el desarrollo económico de los países en cuestión24. En este sentido, la política exterior estuvo siempre más asociada a las temáticas económicas que a los asuntos políticos y militares. Por ello, la reconversión actual está siendo más fácil en nuestros países.

El segundo efecto de la glo-balización se observa en que, como este proceso se desarrolla a partir de sus centros más

21 Devalle S., "Geopolítica e identidades histórico-culturales: fuerzas divergentes en el mundo actual", en Estudios de Asia y África, Vol. XXVII, N° 2, México, mayo-agosto de 1992, pp. 309-326.

22 Tomassini L., La política internacional en un mundo postmoderno, op. cit., p. 207. 23 Foulcault M, Histoire de la sexualité, París, Gallimard, 1976. 24 Véase Van Klaveren A., "El análisis de la política exterior latinoamericana: perspectivas teóricas", en Muñoz H. y Tulchin ]. Entre

la autonomía y la subordinación. Política exterior de los países latinoamericanos, Buenos Aires, GEL, 1984, pp. 20-34.

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dinámicos, las relaciones in-ternacionales se producen por una combinación de interac-ciones entre diferentes regiones, sin llegar a constituir una espacialidad única a nivel mundial. Esta característica, que Augusto Varas define como" globalización segmentada"25, resulta ser un carácter fundamental del sistema, por cuanto no existe un centro completamente hegemónico, sino varios polos de los cuales se reproducen dimensiones espaciales diferenciadas y a veces desagregadas.

La globalización en su proceso de ampliación ha dado lugar a un esquema jerarquizado de relaciones mundiales. Este

sistema se articula en torno a tres poderes centrales (CEE, EE. UU. y Japón), interconectados y competitivos entre sí y que mantienen vínculos importantes con sus respectivos "bloques" de integración. Más abajo se ubican los países o zonas que suscitan cierto interés por razones económicas o estratégicas y, por último, las regiones o países que no despiertan un sensible interés ni en términos económicos ni geopolíticos (véase Cuadro 1).

La división a la que hacemos referencia es el resultado de la importancia que tiene para cada uno de los actores centrales los flujos regionales e interre-gionales. En lo que respecta a

los intercambios comerciales y financieros, para los Estados Unidos sus principales socios siguen siendo los países más desarrollados de Europa y Asia, mientras que el intercambio con su respectiva región el NAFTA representa un porcentaje relativamente bajo con respecto a su PIB: entre 3 y 4 %. Japón, por su parte, también privilegia las relaciones con los países desarrollados. El intercambio comercial intrarregional constituye sólo el 36% de las importaciones combinadas de la CEE y Estados Unidos desde los países del Sudeste Asiático. La CEE, la región donde es más fácil aplicar la teoría de los bloques, también ha incrementado últi-

Cuadro 1

ALEMANIA (CEE)

PAÍSES CENTRALES

EE.UU. Japón

REGIONES INTEGRADAS

EFTA* NAFTA" Sudeste Asiático

ZONAS DE INTERÉS ESTRATÉGICO O ECONÓMICO

Europa del Este Mediterráneo

Medio Oriente América del Sur

Asia

África y Caribe América Central Pacifico Oriental (Acuerdo de Lomé)

*Asociación Europea de Libre Comercio. **Asociación Norteamericana de Libre Comercio.

25 Varas A., "Las relaciones estratégicas internacionales de la postguerra fría", en Tomassini L., La política internacional en un mundo postmoderno, op..cit., p. 164.

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mámente su intercambio ex-trar regional26.

En la manera como se articulan estas regionalizaciones se observan diferencias sustancia-les entre los tres polos, lo que da lugar a grandes desavenencias y competiciones. EE.UU. repre-senta, sin duda, la economía más abierta y más integrada con los otros dos centros. Japón mantiene un elevado proteccio-nismo y su vocación es abrir nuevos espacios para las colo-caciones de sus bienes exporta-bles. Los países que integran la Comunidad han asumido la globalización de una manera bastante diferente. Para cubrir el déficit que mantienen con EE. UU. y Japón han recurrido a in-tercambios desiguales con el Es-te y el Sur y han promovido el aumento de los flujos intrarregionales; para mantener la competitividad a escala planetaria, han realizado una modernización interna y de su zona periférica del Sur2 . Es decir, la CEE se ha replegado para consolidarse y conservar sus posiciones mundiales en tanto "bloque económico".

La manera como operan estas configuraciones reproduce interconexiones diferenciadas entre los niveles, determinando características específicas a las correspondientes políticas internacionales:

a) relaciones multidireccionales muy intensas y complejas entre los polos. Densos vínculos de los centros con las regiones integradas y de éstas con los diferentes po-

los. Este primer nivel constituye la matriz del sistema;

b) relaciones menos intensas y específicas de los dos primeros niveles con los países o zonas de interés estratégico o económico; escasas relaciones horizontales entre las diferentes regiones que integran este nivel, con excepción de las que se desarrollan dentro de cada zona.

c) por último, relaciones muy volátiles con el último grupo de países; los vínculos horizontales son muy débiles, pero intensos dentro de cada zona.

Esta configuración espacial establece márgenes de acción específicas para los países y sus respectivas zonas. El primer grupo de países dispone de po-líticas con proyección global hacia cada una de las zonas, aun cuando vale la pena destacar la preminencia norteamericana en este campo. Si bien la temática principal de las agendas viene dada por las cuestiones económicas, la proyección más amplia de los intereses de estos países conserva la importancia de los aspectos políticos, militares y de seguridad. Ale-mania representa una situación particular. Constituye uno de los tres centros principales del mundo, pero la necesidad de dar estabilidad a la Europa Oriental, los altos costos en que ha incurrido por la reunificación y los efectos que este proceso ha tenido en el comportamiento macroeconómico, así como su desacierto en reconocer la independencia de Eslo-

venia y Croacia, han retrotraído a Alemania hacia el regio-nalismo y hacia un presunto proteccionismo28.

El segundo grupo, ampliamente integrado, aun cuando existan tensiones políticas y económicas de relativa significación con los países centrales, como los que se producen entre Corea y Japón, entre la eventual Gran China (Hong Kong, Taiwan, Singapur29 y China) y Japón, etc., articula políticas y es-trategias multidireccionales ha-cia los centros y hacia los países "de interés" de su vértice, con muy laxas relaciones hacia las zonas más periféricas.

El tercer nivel, que abarca, entre otros, a los países más desarrollados de América La-tina, focaliza sus vínculos multidireccionales hacia los niveles superiores, y hacia la propia región, pero en este grupo sigue conservando un alto desempeño el centro principal.

Los países del último nivel disponen de márgenes de acción muy estrechos y en reiteradas oportunidades se orientan hacia su propia región para suscitar un interés de los países intermedios.

La ubicación de un determinado país en esta configuración jerárquica establece márgenes de acción y de relevancia en las acciones internacionales. Los tres países centrales, en grados diferenciados, por la evidente preeminencia norteamericana en este campo, constituyen los únicos actores que están dotados para disponer políticas y es-

26 Kuwayama M., "América Latina y la internacionalización de la economía mundial", en Revista de la Cepal, N° 46, Santiago de Chile, abril de 1992, pp. 9-32.

27 Amin S., L'Empire du chaos, Paris, L'Harmatthan, 1991, p. 24. 28 Arnold E., "Germán foreign policy and unification" en International Affairs, Vol. 67, N° 3, Londres, julio 1991, pp. 453-471. 29 En Singapur el 77% de la población es de origen chino.

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trategias de gravitación mundial. El Reino Unido, por el con-trario, aun cuando es un país que conserva una posición más o menos privilegiada en el con-cierto mundial, mantiene una política internacional circuns-crita fundamentalmente a Eu-ropa Occidental y a la región del Atlántico Norte, en razón del grado de interdependencia que mantiene con los países desa-rrollados y de su escasa autosu-ficiencia internacional30. Por su posición, este país necesita vol-car todos sus esfuerzos para mantener su competitividad y su lugar en el concierto de los países desarrollados.

Los países más débiles de la CEE tienen que centrar aún más su atención en los procesos in-tegradores. Mientras que, para Alemania, por ejemplo, la crea-ción de la moneda única común no representa ningún problema porque este es un proceso en el cual el marco es la unidad de referencia, España tiene que realizar ingentes esfuerzos si desea permanecer en la Comunidad. De manera más apremiante aun en este caso la política internacional se desa-rrolla prioritariamente hacia el interior de la CEE.

Los integrantes del segundo nivel en la zona europea se en-cuentran en una posición similar a la de los Estados más débiles de la CEE. Pero de manera mucho más insistente circuns-criben su agenda internacional a los países que se ubican en los vértices. Por circunstancias propias a este período de tran-sición, sus actividades se orientan prioritariamente ha-

cia el polo y hacia los demás países de la matriz del sistema por temor a quedar marginados de los grandes centros de decisión. En Asia no ocurre lo mismo. Las posiciones trans-nacionales más sólidas que han alcanzado estos países en los últimos años los hace rela-tivamente "autosuficientes" para enfrentar la dinámica mundial. Sin embargo, difieren de los otros países en lo que respecta a la composición de la producción y de la exportación. Mientras los primeros se concentran en el desarrollo de ingeniería y tecnología avanzada, los Nuevos Países Industrializados asiáticos estimulan actividades con mucha menor tecnificación. Los países centrales exportan productos con ingeniería y tecnología avanzada mientras que los NPI diversifican sus exportaciones: hacia el Norte productos con relativo valor agregado y hacia el Sur productos de actividades productivas relativamente calificadas31. De esta bi-furcación de orientaciones económicas se desprende una política internacional más fle-xible, muy orientada hacia los centros pero con cierta rele-vancia de las zonas periféricas.

Para los países del tercer grupo, el carácter jerárquico y piramidal del sistema no es óbice para el desarrollo de acti-vas políticas internacionales. Estos países, en general, se en-cuentran ante la disyuntiva de que su acción "suscite un inte-rés" por parte de los países que se encuentran en una posición más favorable dentro del siste-ma. Esto ha dado lugar a que,

por ejemplo, las naciones lati-noamericanas creen instrumentos de concertación —v. gr. Grupo de Rio— para unificar posiciones y, cuando es el caso, negociar acuerdos con los "blo-ques". En Europa del Este, al-gunos países (Polonia, Hungría, la República Checa y la de Eslovaquia) han unificado sus posiciones internacionales a través de la creación del Consejo de Visehrad y se han proyectado como "bloque" para suscitar un interés por parte de la CEE.

De otra parte, estos países operativizan intensas políticas en relación con su zona como a los otros grupos. Esto se ha tra-ducido en una aceleración de los acuerdos de libre comercio o de integración a nivel subregional.

También promueven una serie de actividades para afirmar los contactos con las regiones articuladas a las otras dos grandes potencias, sea mediante un aumento del tráfico económico, o actuando como puente comercial y financiero de los polos o de los países de las regiones integradas hacia América Latina. Varios países, por ejemplo, han buscado firmar acuerdos con Japón, dándole plenas garantías para estimular las inversiones niponas en el continente. Una situación similar se observa en Europa del Este con los capitales alemanes.

Por último, se ha destacado la importancia que pueden tener los países menores de las regiones integradas en el fomento de los contactos con las naciones

30 Schmith M., "La formulación de la política exterior en el Reino Unido: entre tradición y transformación", en Wilhelmy M., op. cit., p. 67; Coker Ch., "Britain and the new world order: The special relationship in the 1990s", en International Affairs, Vol. 68. N2 3, Londres, July 1992, pp. 407-421.

31 Lipietz A., op. cit., p. 90.

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del tercer grupo ya que pueden servir de "grupo de presión" para activar los vínculos de los otros países de las zonas integradas con el país en cuestión. Un aspecto positivo de este carácter multidireccional de la política internacional es que para países pequeños se reduce la dependencia estratégica con respecto al país-hegemón y se diversifican los vínculos con las otras zonas.

Los procesos de interdepen-dencia establecen una asociación implícita entre la dinámica del desarrollo del sistema con la posesión de recursos que permiten la inserción in-ternacional. En el nuevo estadio de desarrollo del capitalismo son indicadores de interdependencia el aumento de los flujos intraindustriales y de los recursos financieros. En general se asiste a una disminución sensible de la importancia real de los recursos naturales. Esta transformación en los deter-minantes de los recursos ha traído consigo una alteración en la concepción de la política internacional, en la posición de los países en el concierto mundial y el grado de viabilidad que se tenga en cuanto al desarrollo futuro.

En lo que respecta a la política exterior, este problema se traduce en la necesidad de de-sarrollar otras formas de "di-plomacia" en las que los agentes oficiales y privados promuevan la integración de dicha sociedad en las relaciones internacionales. La política internacional se torna más compleja por la necesidad de asumir estos desafíos econó-micos y requiere la participación de un cuerpo técnico muy calificado en estos temas. La diplomacia tradicional cede su

lugar a una diplomacia más calificada.

Los países latinoamericanos han impulsado el desarrollo de una política económica bifurcada. Con respecto a las naciones desarrolladas se promueven ac-tividades que le permiten tener un flujo comercial regular con esas naciones. En tal sentido, se afirma la dependencia estructu-ral como exportadores de mate-rias primas, con lo cual mantie-nen un grado de interacción con los ejes centrales del sistema mundial. En lo que se refiere a las naciones en desarrollo, los países más avanzados de Amé-rica Latina estimulan la competitividad de los sectores manufactureros. En otras palabras, se reproduce la situación de dependencia estructural con respecto a las naciones más desarrolladas, pero, para atenuarla se estimula el desarrollo de "ventajas comparativas" industriales con los países similares. Es decir, se diversifica la dependencia y se crean mecanismos de resistencia frente a las fluctuaciones o presiones exteriores.

En síntesis, podemos decir que en lo que respecta a las naciones latinoamericanas, el carácter jerárquico del sistema mundial no nos debe inducir a pensar que los márgenes de acción de estos países sean escasos o que dependan únicamente de su posición estructural. Por el contrario, la forma como se produce la globalización abre perspectivas de actividad externa mediante el aprovechamiento de las "con-tradicciones y guerras" comer-ciales y financieras entre los centros polares del sistema mundial. De otra parte, un uso adecuado de las orientaciones en esta materia puede abrir perspectivas promisorias para

una mejor inserción a nivel ex-trarregional.

Transnacionalización, Estado y política internacional

Con la transnacionalización se ha producido una gran diver-sificación de temas, actores y formas de interacción con el medio externo. En general, la transnacionalización ha pro-movido a primer rango a algu-nos agentes "internos" privados, quienes por desarrollar ámbitos de interés por parte de los sectores económicos inter-nacionales, se relacionan con el exterior sin la intermediación de las instituciones tradicionales. De otra parte, la transnacionalización ha inducido a la diversificación de los agentes estatales en la formu-lación de la política internacio-nal lo que ha dado lugar a constantes y a veces difíciles negociaciones entre las dife-rentes dependencias.

Esta mayor "democratización" en la toma de decisiones genera una serie de procesos que alteran las formas de vin-culación externa. De una parte, agiliza los procesos de trans-nacionalización por cuanto el Estado se ve en la necesidad de crear las condiciones idóneas para que estos agentes participen en la política internacional. Pero, de otra parte, en ciertas oportunidades se convierten en obstáculos porque estos actores muchas veces defienden intereses sectoriales que no son los mismos que promueve el Estado y mucho menos el conjunto de la sociedad. En condiciones de transnacio-nalización es más difícil hacer coincidir los "objetivos gene-rales" válidos para el conjunto de la sociedad con los "objeti-

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vos" particulares de los em-presarios32.

Estas nuevas funciones del Estado son el resultado de que la transnacionalización ha alterado la composición y naturaleza del mismo, ha diluido la categoría de interés nacional y ha modificado de manera radical los mecanismos de formulación y ejecución de la política internacional.

En este punto se han barajado diferentes hipótesis. Para algu-nos, el aumento de los flujos transnacionales ha convertido al Estado en un actor económico y político anacrónico, debido a que los vínculos que establecen los nuevos actores privados transnacionalizados internos y externos debilita la juridicidad y la legitimidad del aparato es-tatal. Para otros, adscritos a in-terpretaciones derivadas de la teoría de la "dependencia", los influjos sobre el Estado depen-den de la posición de éste en el sistema mundial. La intensifica-ción de la transnacionalización debilita a los Estados débiles mientras que fortalece a los cen-trales33.

Nuestro punto de vista parte de una premisa diferente. En el campo de las relaciones internacionales es donde mejor se percibe que el Estado dejó de ser el actor unitario y racional anterior. El Estado se ha fragmentado para responder a las lógicas diferenciadas de desarrollo —globalización, transnacionalización e inter-dependencia— del sistema mundial.

De una parte, las acciones emprendidas por el Estado re-

sultan de su posición estructural dentro del sistema jerárquico de la globalización. En los países desarrollados, los Estados todavía poseen márgenes relativos de autonomía política en los circuitos económicos y comerciales. Alemania, por ejemplo, puede jugar con las ta-sas de interés para financiar su reunificación. La importancia que detenta este país en el siste-ma mundial le abre la posibili-dad de concebir políticas para defender su "interés nacional", incluso cuando sus acciones es-tén debilitando el carácter su-pranacional de la Comunidad. Una situación similar observa-mos en la posición francesa de defensa de su agricultura. En estos casos, el sistema mundial no ha desarticulado las econo-mías nacionales, sino que ha ampliado las fronteras de las mismas, porque la globalización se disemina desde estas construcciones autocentradas ubicadas en el corazón mismo del sistema hacia las regiones periféricas. Ello les permite con-servar un gran margen de auto-nomía para que el Estado pro-mueva y defienda sus "intereses nacionales". Es decir, en estos países, la espacialidad nacional no ha sido diluida completamente por la transna-cionalización.

Además, la posición central que estos países ocupan en la vida internacional los convierte en actores estratégicos para la reproducción global del sistema. Los vínculos entre estos Estados son tan fuertes que una situación de crisis en uno de ellos compromete el destino de las otras naciones desarrolladas. Esta posición central cristaliza

sólidos vínculos entre estos paí-ses y entre los respectivos Esta-dos y sus sociedades.

Muy diferente es la situación que se presenta entre las naciones en desarrollo. La di-námica de la globalización los ubica en una posición de relativa debilidad en el concierto internacional y reduce consi-derablemente la capacidad de acción de sus respectivos Esta-dos para actuar en el plano ex-terno. Estos países son muy vulnerables a las presiones ex-ternas y disponen de pocos re-cursos para enfrentar los desa-fíos provenientes del exterior. La unión de esfuerzos de varias naciones se convierte en una necesidad para la sobrevivencia. Además, en la mayoría de estos casos, el Estado ha tenido que asumir la mundialización de los procesos económicos y políticos mediante la creación de condiciones para una mejor inserción en las relaciones internacionales.

La transnacionalización ha incidido en la política del Estado de varias maneras: en primer lugar, ha alterado su capacidad de control o de incidencia sobre los factores que determinaban el desarrollo. La anterior estructuración de economías nacionales como espacios de una economía mundial, que alcanzó su mayor expresión en el fordis-mo, ha sido sustituida por una economía-mundo que subsume las economías nacionales. Dentro de esta nueva lógica de desarrollo, las relaciones económicas externas se han convertido en la esfera más dinámica de la "econo-

32 Véase, Falleto E., "La especificidad del Estado latinoamericano", en Revista de la Cepa!, N° 38, Santiago de Chile, agosto de 1989, p. 75. 33 Evans P. B., "Transnational linkages and the economic role of the state: An analysis of developing and industrialized nations in

the Post-World War II Period", en Evans P. et al., Bringing the State Back-in, Cambridge, Cambridge University Press, 1985, p. 193.

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mía nacional". La ruptura ra-dical con el sistema o mediante estrategias como la de "sustitución de importaciones" solamente puede traer consigo un alejamiento de las fuentes de capital y de la alta tecnología y una desvinculación de los principales circuitos comerciales. En segundo lugar, la transnacionalización ha reducido sensiblemente la soberanía del Estado en el control macroeconómico. De una parte, este problema se trasluce en el hecho de que, como el circuito financiero se ha autonomizado, los Estados se ven en la imperiosa necesidad de competir dentro de la nueva ideología neoliberal por atraer y conservar los capitales en sus respectivos espacios nacionales.

La dinámica de la transna-cionalización induce al Estado a desarrollar nuevas formas y orientaciones de "diplomacia", principalmente con relación a las firmas transnacionales. Estas empresas son precisamente las fuentes principales de innovación tecnológica, dis-ponen de recursos financieros para desarrollar sus actividades y tienen acceso a los principales mercados34. La transna-cionalización ha conducido a un aumento del número y de la calidad de estas organizaciones. Ellas son las que realizan parte importante de los intercambios mundiales —más del 80% del comercio exterior de EE. UU. y de los intercambios entre las diversas regiones. Los Estados se ven enfrentados a estos nuevos actores y deben desarrollar una diplo-

macia entre "Estado y firmas". Estas negociaciones o transac-ciones conducen generalmente a que los Estados deleguen parte de su "soberanía" para acceder a esos beneficios.

Pero también las redes que tejen las empresas de manera horizontal se contradicen con las acciones que en algunas oportunidades emprenden los Estados. Estas firmas se han diseminado rápidamente en los últimos años precisamente para hacer frente a los proteccionismos, a las varia-ciones de los tipos de cambios y a los altos valores de las mo-nedas de los países de origen. Cuando, en aras de defender los "intereses nacionales", los Estados adoptan medidas que se contraponen con los intereses de las "firmas" se originan tensiones que dan lugar a negociaciones en las que los Estados muchas veces salen mal librados35.

Esta diplomacia de "firmas" no sólo constituye una modalidad para una mejor inserción en el plano externo, también se convierte en un proceso que da lugar a una interiorización de los procesos globales. Es decir, agentes externos se vuelven operacionales al interior de los espacios dominados por los Estados. Las relaciones con es-tas empresas transnacionales constituyen una modalidad de política interna en la medida en que estimulan el desarrollo de determinadas áreas de la economía nacional.

Estos procesos alteran también el papel del Estado porque inducen a una desarticula-

ción del espacio económico nacional para favorecer la inte-gración de las regiones más competitivas a la economía mundial. Las descentralizacio-nes económicas se traducen en la fragmentación del anterior espacio nacional en zonas alta-mente internacionalizadas y otras sumidas en el atraso. Una situación paradigmática en este sentido la observamos en el carácter federado que ha adoptado recientemente el Es-tado belga. Se evidencia la ten-dencia a constituir una nueva organización espacial-territorial en la que el Estado debe promover la transnacionaliza-ción y, al mismo tiempo, de-fender los intereses de la co-munidad flamenca en detrimento de la wallona que no dispone de recursos para la inserción en los flujos y circuitos mundiales.

Todas estas prácticas se han traducido en un doble desbor-damiento del Estado-nación. De una parte, el espacio nacional se ha transnacionalizado para convertirlo en una esfera de acción y competencia de los grupos económicos transna-cionales. De otra parte, el Esta-do-nación ha sido desbordado hacia adentro "o sea hacia la articulación de las políticas públicas y privadas en los mercados regionales a fin de generar procesos productivos específicos que puedan ligarse directamente con el mercado mundial y para maximizar la eficiencia de las inversiones públicas y privadas"36.

Por último, la transnacionali-zación ha estimulado la promo-

34 Strange S., "States, firms and diplomacy", en International Affairs, Vol. 68 N° 1, Londres, enero de 1992, pp. 1-15. 35 Decornoy J., "Chactique interdépendance", Le Monde Diplomatique, Paris, abril de 1993. 36 Restrepo D., "Neoliberalismo y reestructuración capitalista. Espacialidad, descentralización y apertura", en, Child J. el al.,

Rompiendo la corriente. Un debate al neoliberalismo, CEIS, Santafé de Bogotá, 1992, p. 25,

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ción de políticas de "apertura" económica para una mayor in-tegración del país o de los cir-cuitos internacionalizados en la economía-mundo. Se ubica también en el trasfondo de loe acuerdos de integración o de creación de zonas de libre co-mercio. Estos cambios han mo-dificado la actividad externa del Estado porque, además de servir de garantía para la realización de estos acuerdos, delega responsabilidades y soberanía a entes supranacionales o a acto-res de otros países que disponen de facilidades para actuar en el territorio nacional.

El Estado transnacionalizado, por lo tanto, es un aparato que ha transferido su anterior control en circuitos estratégicos, ha reducido la cobertura de su soberanía y ha asumido la pro-moción de la integración con la economía-mundo. En este cam-po, el Estado ha tenido que transferir la iniciativa económi-ca a los sectores privados, ha de-bido limitar la intervención y regulación económica y cir-cunscribir su campo de acción para favorecer el estable-cimiento de las condiciones ge-nerales de reproducción del sis-tema.

Estas funciones del Estado son, sin embargo, contradictorias. Si, de una parte, sus acciones fortalecen el carácter transnacionalizado de los grupos económicos nacionales, de otra parte, en el proceso de ce-lebración de acuerdos de inte-gración o de libre comercio, el Estado monopoliza la representatividad de esos grupos y actúa como representante del capitalismo nacional. Además, como las empresas transnacio-nales tienen serias limitaciones para conducir la economía mundial ya que no logran tener una concepción global

adecuada para responder al carácter complejo del nuevo sistema mundial, se ven ante la imperiosa necesidad de reco-nocer en el Estado a un interlo-cutor con el cual deben com-partir su poder y delimitar la configuración mundial.

Podría también argumentarse que todos estos cambios ex-ternos han modificado la posi-ción misma del Estado. Si ante-riormente estaba más cerca de la "nación" y trataba de ser una fuente de consenso de la socie-dad, hoy, por el contrario, el Es-tado se ha convertido en uno de los agentes de la transnacionali-zación, que adecúa sus activida-des de acuerdo con las variacio-nes y sensibilidades de la políti-ca y economía mundiales y re-constituye sus funciones de acuerdo con los imperativos y posibilidades que le abre la eco-nomía-mundo.

El papel que cumple el Estado transnacionalizado no es algo genérico para todos los países, sino que se deriva de su po-sición internacional. En Europa Occidental, la transnacionaliza-ción se encuentra en este mo-mento ante la disyuntiva de abrir un espacio para que estos procesos se realicen al margen de la actividad de los Estados, aun cuando, como ya lo señalá-bamos, éste siga conservando su rol de defensor de los "intereses nacionales". En América Latina, por el contrario, estos procesos solamente pueden ser vehiculizados por el Estado, lo que acrecienta su papel estraté-gico. Al igual que ocurriera an-teriormente en los países más avanzados, la creación de espa-cios económicos ampliados son acciones desarrolladas a partir de actividades Estado-céntricas. La diferencia radica en que en los países desarrollados se ha llegado a un nivel en el cual

existen instituciones suprana-cionales muy sólidas que vigilan y encauzan los procesos transnacionales. En América Latina, por el contrario, el Esta-do es el agente principal en la firma de estos acuerdos. Es de-cir, mientras en Europa, por ejemplo, la CEE es una forma más o menos lograda de inte-gración transnacional, en Amé-rica Latina no se han podido traspasar las fronteras de los acuerdos interestatales y por ello el Estado actúa en repre-sentación de los intereses de la "nación" y del capitalismo na-cional.

También difieren las regiones desarrolladas y las en desarrollo en lo que respecta al papel que cumplen los agentes transnacionales. En los países desarrollados estos actores, por regla general, son nacionales o actores de las regiones in-tegradas, lo cual induce a un proceso de relativa convergencia entre la "nación" y la trans-nacionalización. En América Latina, así como en la mayor parte de las áreas en desarrollo por el contrario, estos agentes son básicamente externos. Esto trae consigo un doble proceso: de una parte, el Estado en estos países se convierte en el interlocutor principal de las agencias transnacionales y, de otra parte, debe suscitar la atención de estas empresas y por ello actúa como agente prioritario en las transacciones comerciales, en el desarrollo de industrias extractivas, en la adquisición de empréstitos in-ternacionales y en el estímulo al desarrollo de las "ventajas comparativas".

Esta función del Estado lati-noamericano nos lleva a otra característica de estos aparatos: servir de puente en las relaciones entre los agentes pri-

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vados locales y los actores in-ternacionales. Los Estados la-tinoamericanos en reiteradas oportunidades son los inter-mediarios que estimulan los vínculos entre el "interior" y el "exterior", porque son la única garantía para los actores inter-nacionales de la solidez sobre la cual se construyen los vínculos transnacionales.

En América Latina, en parti-cular, los actores transnacionales sean internos o externos son escasos y ello le da una mayor centralidad al Estado. En el mo-mento de buscar nuevos socios o elevar la calidad de las relacio-nes, esto puede constituir un ca-pital importante para una buena negociación si el Estado se ha modernizado y está apto para cumplir esta función.

Esta diferenciación de funciones y roles de los Estados tiene serias repercusiones en la formulación de las políticas in-ternacionales. Mientras que en los países desarrollados la transnacionalización se está empezando a producir al lado del Estado, pero en cercanía a la "nación", en nuestros países, este proceso sería inconcebible sin la activa participación del Estado.

De otra parte, la interdepen-dencia ha aumentado la vulne-rabilidad del Estado frente a acontecimientos externos y ha demostrado también que ac-tualmente se está menos dotado para actuar aisladamente en el exterior. Estas situaciones se han traducido en la firma de acuerdos de cooperación con

otros Estados, con organismos multilaterales y también con agentes privados. El Estado, por sí mismo, ya no puede desa-rrollar políticas con éxito si no cuenta con el concurso de un número importante de otros ac-tores que tengan preocupaciones similares. También da lugar a la creación de "regímenes in-ternacionales" o sea, la adopción de un conjunto de principios, procedimientos y normas para regular comportamientos y resolver conjuntamente deter-minados problemas. El Estado interdependizado se ve abocado a promover políticas y estrategias que aproximen las normas nacionales a los patrones internacionales. Por ejemplo, los Estados han debido estimular la sensibilidad de la sociedad en relación con los problemas ecológicos, porque, entre otras cosas, las exportaciones de materias pri-mas y recursos naturales deben corresponder con las normas aceptadas por las naciones desarrolladas. Una situación similar se presenta con respecto al problema de los derechos humanos. Es decir, cada vez es más evidente que hay una tendencia creciente en el mundo por adecuar las políticas internas e inclusive las preocupaciones externas de los Estados de acuerdo con las normas que emanan del derecho internacional37.

Si todos los procesos que acabamos de reseñar hacen parte de las nuevas funciones que debe desarrollar el Estado en su actividad exterior, hay

otra que, en alguna medida, podemos pensar que estimula procesos diferentes a los ante-riores. El Estado, en tanto que forma organización social, sigue siendo el depositario de la legitimidad y de la repre-sentación de los intereses na-cionales. Las relaciones sociales siguen reproduciéndose dentro de los espacios nacionales manejados por los Estados. Se percibe la tendencia a adecuar el Estado con las fronteras nacionales como un proceso en el cual se relegitima al Estado como expresión de los intereses del conjunto de la nación. Esta tendencia se ha podido observar en todos aquellos países europeos donde últimamente se han celebrado referendos en torno al tema de la unión europea. En este plano el Estado es el garante y la expresión de la identidad, único principio de defensa que conserva las prerrogativas de los grupos representados ante la irrupción de los procesos de transnacionalización.

Los actores e instituciones transnacionales no han podido, aun cuando lo hayan intentado, crear una identidad supranacional. Instituciones supranacionales como la CEE tampoco han avanzado ma-yormente en la creación de una legitimidad o una identidad europea como bien ha quedado demostrado en los últimos acontecimientos. En la Declaración de Copenhague de 1973 se afirmaba que los elementos constitutivos de la identidad europea eran la con-

37 Hace algunos años, cuando E. Shervardnadze era ministro de Asuntos Externos de la URSS, sintetizó este problema en los siguientes términos: "Podemos hablar de un mundo no violento, del triunfo de la fuerza del derecho sobre el derecho de la fuerza, apoyándonos en el carácter jurídico del Estado soviético, en su propensión a la renuncia de utilizar la fuerza dentro del país. La política exterior puede ser efectiva, si los valores y principios por ella defendida conforman un todo orgánico con la política del Estado. La interrelación, la unidad de todo lo que se hace al interior y en el exterior finalmente determina la posición del Estado en la comunidad de naciones" Pravda, 24 de octubre de 1989.

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servación de los principios de la democracia representativa, el reino de la ley y de la justicia social y el respeto de los dere-chos humanos38, o sea los mis-mos principios que promueve todo Estado integrante en esta organización. De tal suerte, el Estado sigue siendo el deposi-tario de la representación y cultura nacional inclusive, a veces, en oposición a la trans-nacionalización.

La transnacionalización ha alterado políticamente al Estado para reacondicionar sus espacios internos, recomponer sus vínculos con los poderes locales y facilitar el tránsito ha-cia una descentralización transnacionalizada. En varios países latinoamericanos, por ejemplo, se observa un refor-zamiento de la concentración del poder en el Ejecutivo para agilizar esta transición y rom-

per los privilegios de algunos sectores.

El aparato de Estado ha sido objeto de grandes cambios sobre todo en relación con la sociedad. La descentralización administrativa ha significado la delegación de innumerables funciones de órganos centrales a los micropoderes regionales y locales. Sin embargo, contra una creencia generalizada, este proceso en ningún caso ha debilitado al Estado, por cuanto la desvinculación con respecto a algunas funciones le ha permitido centrar su atención en las funciones estratégicas39, tanto de carácter político interno como económico transnacional.

A guisa de conclusión

Es difícil intentar ser conclusivo sobre la naturaleza del mundo actual. De una parte, las relaciones internacionales

están en un proceso de defini-ción tras el fin de la guerra fría. De otra parte, el aparato con-ceptual con que interpretamos la vida internacional se muestra claramente insuficiente. Por último, como nos lo enseñan las tesis posmodernistas, probablemente no pueda existir una teoría de las relaciones internacionales que abarque el complejo mundo presente. Si los factores y actores internos inciden en la proyección que le imprima un determinado país a su política internacional y el "orden mundial" constituye el contexto global de las relaciones internacionales, el sistema mundial, tal como lo hemos descrito en páginas anteriores, actúa como marco estructural y relacional de la política inter-nacional. Los acontecimientos y procesos globales contempo-ráneos tienden a privilegiar este último aspecto.

38 Cohen-Tanugi L., L'Europeen danger, París, Fayard, 1992, p. 230. 39 Bauby P., L'État-stmtége, París, Les éditions ouvriers, 1991, p. 165.

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Sección:

Documentos

Palabras del señor presidente de la República de Colombia, César Gaviria Trujillo, con motivo de la instalación de la Comisión de Vecindad Colombo-Brasileña

(Leticia, 22 de enero de 1994)

Qué mejor lugar para encontrarnos hoy que en proximidades del río Amazonas, este "mar dulce" ubicado en el corazón de Suramérica, como bien lo llamara Vicente Yáñez Pinzón al divisar por primera vez su inmenso caudal. Aquí se perciben nuestros recursos, nuestra diversidad cultural y biológica, nuestra riqueza, nuestras ansias de progreso y también los anhelos de hacer de la frontera un punto de convergencia.

Con gran satisfacción le doy la bienvenida a usted, señor presidente Itamar Franco, junto con su comitiva, al igual que a los señores comisionados, al puerto de Leticia, para instalar nuestra Comisión de Vecindad, a través de la cual Colombia y Brasil abrirán sus puertas a una nueva etapa en sus relaciones bilaterales.

Esta Comisión corrobora el hecho de que nuestros países han entendido la urgencia de dirigir, con renovado impulso, la orientación de sus relaciones hacia la cooperación efectiva en todos los frentes. Sabemos que debemos facilitar la definición y ejecución de programas conjuntos, que nos permitan aprovechar los privilegios que genera nuestra vecindad.

La Comisión que instalamos hoy es, sin duda, un medio idóneo para ventilar iniciativas tendientes a fomentar mejores relaciones a todo nivel. Mediante el diálogo franco y cordial entre sus miembros se generarán puentes entre nuestras gentes, así como espacios fundamentales de concertación sobre temas de común interés.

Nuestra propia experiencia en el camino hasta ahora recorrido por las Comisiones de Vecindad que mantenemos con Venezuela, Ecuador y, más recientemente, con Panamá, nos ha enseñado que la labor de los gobiernos se debe dirigir a hacer lo posible por propiciar la integración espontánea, y a permitir que quienes padecen y conocen los problemas fronterizos sean los reales gestores de las soluciones de aquellos asuntos que más los apremian.

Este es el espíritu que ha animado la creación de esta Comisión, que sin duda sabrá responder a las expectativas de millares de brasileños y co-

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lombianos en materia de su legítimo deseo de lograr un mayor desarrollo social y económico.

En cuanto a obras públicas, por ejemplo, las perspectivas son amplias. La integración física y el mejoramiento de la infraestructura debe ocupar un lugar principal en las deliberaciones de la Comisión. Pero temas más específicos como buscarle solución al problema de aguas negras de Leticia y Tabatinga o al actual de recolección de basuras, así como el adecuado suministro de agua potable y la puesta en marcha de proyectos comunes de generación de energía, constituyen asuntos de gran trascendencia para las gentes de nuestras dos naciones.

Paralelamente, la educación es uno de los fun-damentos de la cultura y del desarrollo. En una economía que tiende a la globalización, ningún país puede darse el lujo de desaprovechar las po-tencialidades de sus recursos humanos.

Colombia siempre ha sentido franca fascinación por la rica amalgama de raíces y orígenes que con-forman lo que constituye la singular cultura brasi-leña. Los colombianos deseamos conocerla más y compartir con ustedes, hermanos del Brasil, nuestra cultura, que es también rica y variada, dado el carácter pluriétnico y pluricultural de mi país.

La realización de programas en el sector salud es igualmente importante. La atención a la infancia y a los ancianos constituye un espacio ideal, en el cual la cooperación binacional nos debe conducir a avances significativos.

La experiencia colombiana también nos ha per-mitido ver en las relaciones económicas y comer-ciales una fuente de inagotables posibilidades. La presencia en la Comisión de destacadas personas vinculadas a los sectores productivos de nuestras dos naciones me invita a prever un futuro incre-mento sustancial del intercambio binacional de bienes y servicios, generándose así empleo en nuestros países y por ende mayor bienestar para muchos de un lado y del otro de la frontera.

Nuestros gobiernos y nuestros sectores privados deben ser más creativos y agresivos en el esfuerzo por fomentar el comercio y las inversiones intra y extra regionales, todo esto dentro del marco del ideal compartido de avanzar unidos y siempre respetuosos de los anhelos e identidades de cada país, hacia la creación, más temprano que tarde, de una zona de libre comercio hemisférica.

Es preciso reconocer que Brasil ha venido dando pasos importantes en este sentido, no sólo co-

mo parte de Mercosur, sino como promotor y ani-mador de un acuerdo de comercio entre todos los países amazónicos, e incluso de una idea aun más ambiciosa que tuve ocasión de escuchar directa-mente de labios del presidente Franco y de su canciller Celso Amorim: la creación de una zona de libre comercio suramericana.

Que Brasil sepa que cuando Brasil habla todo el continente escucha y analiza sus propuestas. Y en el caso específico de Colombia, analizamos con interés la propuesta brasileña de cambiar nuestro actual Acuerdo de Alcance Parcial, por un Acuerdo de Complementación Económica más ambicioso.

Hoy, más que nunca, las condiciones están dadas para avanzar en tal sentido. El Gobierno de Colombia siempre ha visto al TLC de América del Norte, al Acuerdo del G-3, a Mercosur, al Pacto Andino y a tantos otros esfuerzos en materia de liberalización, como procesos convergentes y como verdaderas terapias contra la pobreza en nuestra América.

Usualmente, antes de que los países comienzan a interesarse a nivel político o empresarial en la integración, los pueblos fronterizos tienen ya recorrido un largo camino en dicha materia. La frontera, antes que un límite territorial, antes que una línea divisoria, constituye como ya lo he de alguna manera expresado, un espacio común.

Y cómo no hablar de los temas ambientales en una región en donde la extensión del verde nos desborda. Brasil y Colombia tienen el privilegio de ser los dueños de una porción importante de la riqueza ambiental mundial, representada en las selvas tropicales del Amazonas, en momentos en que el tema ambiental hace parte neurálgica de la agenda internacional. En esa medida, nuestra voz adquiere especial relevancia. Países como los nuestros enfrentamos con fre-cuencia los rigores del estigma que asocia a la po-breza con la degradación del medio ambiente. Lo cierto es que el impacto que tienen los patrones de consumo y de producción de las economías más industrializadas son en buena medida responsables de los grandes problemas del medio ambiente global.

Por tener estos territorios nuestros injerencia en el equilibrio ecológico mundial, aquellos países que más contribuyen al deterioro del medio ambiente y tienen una verdadera deuda ecológica con la humanidad, deben aportar más a la tarea de su adecuada conservación o recuperación.

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Esta Comisión representa la posibilidad cierta para que juntos avancemos en la adopción de políticas ambientales que conjuguen el desarrollo sostenible, con la protección y preservación de una riqueza que nos pertenece. Parte importante de la Amazonia es nuestra y por ello debemos trabajar, con la mejor disposición, para defender también los verdaderos intereses globales, esto es, aquellos que en el largo plazo garanticen el bienestar de la especie.

Las comunidades indígenas, aportantes esenciales a la cultural regional, también han de ser una preocupación permanente de las labores de la Co-misión. En Colombia hemos dado pasos importantes en el reconocimiento, a nivel constitucional, de la diversidad étnica y cultural de nuestra nación, al igual que de las comunidades y entidades territo-riales indígenas. Actualmente, cerca del 20% del te-rritorio nacional, aproximadamente 25 millones de hectáreas en la Orinoquia y la Amazonia, han sido entregadas a las comunidades indígenas para que sean conservadas y usufructuadas por ellas, como ha ocurrido por siglos. Señor presidente Franco, amigos todos: Estamos haciendo historia. Aquel anhelo que ex-presamos en septiembre de 1991 por crear esta Comisión es, aquí y ahora, un hecho cumplido y cierto.

La efectividad de las labores conjuntas que hoy comienzan ha de convertirse en el soporte de la credibilidad que en nuestros pueblos deben inspirar este tipo de audacias institucionales. Juntos, sabremos aprovechar las grandes oportunidades que emanan de la cooperación. Estoy seguro de que la Comisión de Vecindad cosechará frutos importantes tanto para Brasil como para Colombia. Tenemos el deber y la res-ponsabilidad compartida de contribuir significa-tivamente a la grandeza y a la unidad de nuestros pueblos.

Son tantos los temas que interesan a Colombia y al Brasil: me refiero, entre otros, a la defensa de la democracia en el continente, al café que es fuente de sustento para millones de campesinos y cultivadores en nuestros países, al deseo de lograr mayores niveles de comercio y de inversión intra y extrarregional, y a la derrota de la pobreza, del atraso y la marginalidad en nuestras sociedades.

Y no puedo dejar de aludir, de manera especial, a nuestro común interés de acabar con el tráfico de narcóticos y de desmantelar sus redes internacio-

nales. Nuestro enorme esfuerzo se vería recompen-sado ampliamente si fuéramos capaces de fortalecer la coordinación y cooperación entre las autoridades de nuestros países en forma permanente. Colombia y Brasil, países hermanos, que por su condición limítrofe tienen la gran oportunidad de combatir conjuntamente este flagelo, pueden hacer más para evitar que esta amenaza gane terreno.

Para finalizar, su presencia aquí, señor presidente Franco, refleja la plena voluntad política del Brasil de darle decidido respaldo, al más alto nivel, a este mecanismo de integración binacional en el que tanto ha creído Colombia. Reconoce usted la importancia de que nuestros dos gobiernos continúen impulsando y profundizando la integración.

Nuevamente, Brasil da muestras de su reconocido liderazgo continental.

Cuando nuestro amigo y vecino, el gigante suramericano en tantos aspectos que para tan sólo mencionarlos me haría interminable, le extiende la mano a Colombia para hacerla socia de su de-sarrollo, Colombia no puede menos que responder con entusiasmo.

Y qué mejor ocasión que ésta para expresarle a usted, señor presidente Franco, nuestro reconoci-miento por su firme, visionario y oportuno lide-razgo, sin el cual hubiera sido difícil superar tan airosamente los cruciales momentos por los que atravesó la democracia su país. Su presencia en Leticia nos enaltece y es motivo de gran compla-cencia para el pueblo y el Gobierno de Colombia. Comisionados de los dos países:

Desde hoy los invito a soñar con la seguridad de que nos quedaremos cortos, dadas las incalculables manifestaciones que podría tener la cooperación entre nuestros dos países.

Espero que inspirados por altos ideales, comiencen hoy mismo a conocerse y a trabajar por ese futuro compartido que la historia nos tiene reservado a Brasil y a Colombia.

Tenemos en ustedes fincadas muchas esperanzas y estoy seguro de que, bajo el liderazgo de Marta Lucía Ramírez de Rincón y de Geraldo Holanda Cavalcanti, los frutos de su creatividad y energía se verán muy pronto reflejados para beneficio de cerca de doscientos millones de brasileños y colombianos que tienen un caudal de esperanzas similar al del Amazonas, en un porvenir mejor para ellos y sus hijos.

Muchas gracias.

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Palabras del señor presidente de la República de Colombia, César Gaviria Trujillo, durante el banquete de Estado ofrecido en honor del señor presidente del Perú, Alberto Fujimori

(Santafé de Bogotá, D. C, 14 de febrero de 1994)

Para el pueblo de Colombia es motivo de especial alegría recibir hoy, en visita oficial, al Primer Mandatario del Perú, país amigo, vecino y hermano, con el cual compartimos una historia, una tradición cultural y, desde luego, el sueño de un porvenir mejor.

Vivimos momentos verdaderamente fascinantes. Pocos períodos durante este siglo han dado lugar a tantos y tan profundos cambios en el ordenamiento mundial. Como un castillo de naipes, las dictaduras en América Latina se derrumbaron paulatinamente, al tiempo que la voluntad popular demolió los muros del Este de Europa.

Así mismo, un manto de la paz ha comenzado a cubrir tan enormes y diversos lugares de la tierra como Centroamérica y el Medio Oriente, después de que, terminada la guerra fría, quienes alentaban la guerra y alimentaban con sus odios las rivalidades entre hermanos, se quedaron de pronto sin razones.

Las justificaciones para armar a los insurrectos, negar las libertades e impedir la convivencia, han perdido fuerza a lo largo y ancho del planeta. Por eso hablamos, cada vez con más frecuencia, del inicio de una nueva era: la de la esperanza.

Dentro de este contexto, nuestra región tramita su propia revolución silenciosa. Atrás quedó la América Latina quejumbrosa, víctima, que con la mano extendida tan sólo clamaba por ayuda in-ternacional. Hoy vemos erguirse a una América Latina vigorosa y pujante, que se encuentra al lado de los grandes países, ya no como protegida, sino como socia, ofreciéndole a la comunidad in-ternacional innumerables oportunidades de co-mercio, de inversión, de desarrollo social igualitario, de intercambio cultural, en fin, de cooperación en numerosos frentes.

Y de esta región que avanza con paso firme hacia su consolidación política, su integración y su desarrollo económico con mayor equidad social de esta ventana al futuro hacemos parte Perú y Colombia.

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Nuestras economías han atravesado cambios fundamentales al haber dejado atrás los sistemas cerrados y, a veces, hostiles a la nueva inversión, a la iniciativa privada y la interacción más libre de las fuerzas del mercado. Hoy, el libre comercio, la desregulación, la privatización de activos públicos y la modernización del Estado constituyen las nuevas reglas del juego.

Así mismo, hemos hecho realidad el renacimiento de la integración económica en toda nuestra América de una manera que supera los esquemas retóricos y, diría yo, impracticables, del pasado. El Mercado Común Centroamericano, Caricom, Mercosur, el Pacto Andino, y la materialización de los Tratados de Libre Comercio de América del Norte y del Grupo de los Tres, entre otros, son ejemplos palpables de la dinámica de este proceso.

Esta coyuntura de florecimiento de los procesos de liberalización claramente nos demuestra que quienes le hemos apostado en este hemisferio a las bondades del libre comercio y la integración económica hemos arado en tierra fértil. Los vientos que hoy soplan desde Canadá hasta la Tierra del Fuego anuncian que, más temprano que tarde, habremos convertido en realidad el sueño de articular una zona de libre comercio hemisférica, que nos permita ejercer el regionalismo abierto que más convenga a los intereses de nuestros pueblos de América.

Los colombianos conocemos los tradicionales aportes del Perú al proceso de integración andina, y comprendemos la presencia de ciertos obstáculos que han dificultado su ejercicio pleno como socio activo del Acuerdo de Cartagena. Confiamos en que muy pronto tales obstáculos serán superados para que, por derecho propio y como le corresponde, Perú se incorpore plenamente a la actual dinámica de la integración andina.

Bajo los signos de esta nueva realidad que vivimos de apertura económica, de reformas políticas, de modernización del Estado y de integración hemisférica, es que su presencia en nuestro país, señor presidente, adquiere hoy especial significado.

La similitud de los problemas que afligen tanto al pueblo peruano como al colombiano permite que entre nosotros exista entendimiento y comprensión. Me refiero al narcotráfico, al terrorismo, a la delincuencial violencia guerrillera y, por supuesto, a la pobreza, la marginalidad y la falta de oportunidades que con tanta dureza siguen

golpeando algunas zonas de nuestras dos naciones.

No obstante, los colombianos registramos complacidos los grandes avances que ha logrado el Perú durante estos últimos tiempos. La economía peruana, habiendo alcanzado niveles astronómicos de inflación que se situaron, hace apenas tres años, en el 139% anual, hoy muestra una tasa ligeramente superior al 40%. De igual manera, el crecimiento económico, que estuvo estancado durante más de dos décadas, logró alcanzar en 1993 una tasa del 6%.

Con relación a los cambios políticos, tanto Co-lombia como Perú, buscando el bienestar social de sus pueblos, le han dado vida a nuevos textos constitucionales emanados de Asambleas Cons-tituyentes elegidas libremente.

Vimos con satisfacción la forma como se llevó a cabo el referéndum constitucional en su país el pasado 31 de octubre. Este triunfo representa un voto de confianza popular a su gestión, y significa para el gobierno peruano una prueba, ante la comunidad internacional, no sólo de la aceptación ciudadana a las políticas vigentes, sino de que los peruanos conservan un profundo fervor democrático.

Así mismo, el narcotráfico, la violencia y el te-rrorismo han oprimido con fuerza a nuestros pueblos durante la última década. Pero esta lucha la estamos ganando. Basta tan sólo mencionar los nombres de Abimael Guzmán y de Pablo Escobar para recordarle aún a los más escépticos, que ningún criminal, por poderoso que luzca, puede desafiar indefinidamente la voluntad de unos pueblos que no se resignan a vivir con miedo y que han encontrado en la justicia y en sus autoridades las respuestas requeridas. El primero, hoy cautivo, cumple su condena, y el segundo, recientemente cayó abatido por la acción de las autoridades.

Coincidimos plenamente en que para derrotar a los violentos es indispensable actuar en el sentido correcto, esto es, modernizando el sistema judicial; desarrollando nuevos instrumentos jurídicos para evitar la impunidad; fortaleciendo los organismos de seguridad; vigorizando la colaboración entre la ciudadanía y sus autoridades; y adelantando ofensivas eficaces cargadas de voluntad política y de valor cívico contra el crimen organizado.

Y este propósito, nutrido por lo que llamaría una política de pacificación y no de guerra como

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falsamente quieren hacerla aparecer nuestros enemigos los enemigos del futuro próspero y pacífico que deseamos, ya ha arrojado valiosos resultados tanto en Perú como en Colombia.

Es por ello que me asiste la certeza de que los resultados positivos alcanzados por su gobierno, presidente Fujimori, tanto a nivel económico como en los frentes político y social, le permitirán al Perú, plenamente reinsertado a la comunidad financiera internacional, avanzar con paso firme al encuentro con el progreso.

Con Perú nos une el proceso que condujo a nuestra independencia, así como la impronta integracionista de Bolívar. Nos unen la Amazonia, los Andes y las inmensas oportunidades que tenemos por delante en el Pacífico. Nos une también eso de ser habitantes de países de un nuevo continente, con tradiciones milenarias que, apoyados en ellas, nos proyectamos integrados al futuro. Pocas naciones podrían tener tan idénticos propósitos y expectativas.

Es justamente con la firme intención de no frustrar tales propósitos y expectativas de fortalecer aún más las relaciones bilaterales que pronto instalaremos la Comisión de Vecindad Colombo-Peruana.

Aprovechando nuestra experiencia con Venezuela, Ecuador, y más recientemente con Panamá y Brasil, Colombia quiere trabajar más con Perú por ese espacio común que es nuestra frontera. Los trabajos de la Comisión permitirán enfrentar en forma conjunta y eficaz los más apremiantes problemas sociales y económicos de nuestra zona fronteriza, así como emprender los grandes pro-

yectos para nuestra integración física que desde ya vislumbramos. Tengo la plena certeza de que con la instalación de esta Comisión de Vecindad daremos un paso de gran significado para el acercamiento de dos naciones hermanas. Los colombianos estamos dispuestos a trabajar con el Perú en todo aquello que convenga a nuestros pueblos, y ésta es una decisión que corrobora la proyección genuina de nuestra voluntad hacia el futuro. Apreciado señor presidente, amigos todos: Esta es una ocasión feliz para todos los colombia-nos. Para mi gente y para mi gobierno es un honor contar con su presencia, amigo presidente. Es mucho lo que nos une. Ciertamente un pasado común, una frontera, un idioma, un legado histórico y cultural, y un porvenir conjunto cuyos contornos hombres de su talla contribuyen a forjar.

Queremos que Perú y Colombia compartan más el mañana. Queremos que nuestros dos pueblos estrechen sus lazos de amistad. Queremos que nuestra mutua solidaridad afirme la democracia y siembre un futuro mejor para nuestros hijos. Sé que bien lo conozco, presidente Fujimori, como para decir que usted está hecho, principalmente, de visión y de carácter, dos de los intangibles vitales de los verdaderos líderes.

Permítanos que esta noche Colombia brinde por su país y por su bienestar personal, con el anhelo de que ambas naciones tengan la paz, la equidad y la justicia social que nuestros pueblos demandan.

Muchas gracias.

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