Colombia Internacional No. 48

LOS DOS EJES DE LA TERCERA VÍA EN AMÉRICA LATINA*

Roberto Patricio Korzeniewicz** William C. Smith***

INTRODUCCIÓN

En el nuevo milenio, diversos actores po-líticos, en el mundo y en Latinoamérica, se encuentran replanteando el futuro de la democracia en un mundo globalizado. Los planteos de estos actores políticos -no sólo partidos y sindicatos, sino también organizaciones no-gubernamentales (ONG) y nuevos movimientos sociales (por ejemplo, de género o medioambien-talistas)- son diferentes y muy a menudo hasta contradictorios. A veces, estos plan-teos acompañan nuevas convergencias entre los actores en cuestión; sin embargo, con mayor frecuencia, aún con una visión común acerca de los objetivos por alcan-zar, estos planteos acarrean intensos deba-tes acerca de los caminos por recorrer. Por ejemplo, encontramos posturas bastante divergentes con respecto a cuál debe ser el equilibrio óptimo entre regulación y mercados; en torno a los mecanismos más apropiados para generar mayor equidad; o con referencia a la relación más apropia-

da entre instancias nacionales o interna-cionales de gestión política y/o social.

Uno de los temas más críticos en estos debates ha sido el concepto de la "tercera vía". Para algunos, tal vía representa un futuro promisorio para una nueva social-democracia. Para otros, tal planteo repre-senta un abandono de los ideales tradi-cionales de las fuerzas progresistas en favor de la incorporación de políticas de mercado; lisa y llanamente, la aceptación de la nueva hegemonía de la ideología neoliberal. Así, mientras que para algunos, la tercera vía ofrece oportunidades para fortalecer nuevos actores postergados o previamente excluidos de la comunidad, para otros, tal vía socavaría a actores polí-ticos que fueron de gran importancia en el apoyo histórico a la socialdemocracia. Esta diversidad de interpretaciones subra-ya el hecho de que estos debates acarrean quiebres profundos en torno a las posibi-lidades y restricciones que acompañan a los procesos de globalización.

* Versiones anteriores de este trabajo fueron presentadas en el Sexto Coloquio Anual del Club de Cultura Socialista "José Aricó". Buenos Aires, 28-29 de junio de 1999, y en el XXII Congreso Internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA). Miami, Florida, EE.UU., 16-18 de marzo de 2000. Los autores quieren agradecerle a María Pía Riggirozzi por su valioso aporte crítico en la revisión del texto original.

** Profesor del Departamento de Sociología, Universidad de Maryland, College Park, EE.UU. ***

*** Profesor de la Escuela de Estudios Internacionales, Universidad de Miami, Coral Gables, EE.UU.

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En este trabajo buscamos aclarar algu-nos términos de estos debates. Nuestro punto principal es que debemos distin-guir analíticamente dos ejes de cambio, cada uno de los cuales se caracteriza por mayor o menor protagonismo de diferen-tes actores políticos. Un primer eje involu-cra el surgimiento de lo que llamamos un "régimen internacional de política" (RIP). El segundo sugiere la emergencia de un "sistema global de bienestar" (SGB). En la primera parte de nuestro ensayo analiza-mos cada uno de estos ejes. Luego explo-ramos los posibles rumbos de transforma-ción, así como las posibles áreas de consenso y conflicto entre los actores con respecto a cada uno de estos ejes de cam-bio.

HACIA UNA TERCERA VÍA: LAS DOS VISIONES

En los últimos años, la posibilidad de una tercera vía ha sido fuente de intenso deba-te, principalmente entre los partidos so-cialdemócratas de Europa occidental y, en menor medida, entre los sectores centris-tas del partido Demócrata estadouniden-se y algunos sectores más moderados de la izquierda latinoamericana1. Lógicamente, hay una variación considerable con res-pecto a las definiciones ideológicas y las políticas específicas entre los participan-tes de este debate. Sin embargo, más allá de las divergencias, el modelo de una ter-cera vía se ha planteado en dos variantes:

1. A partir de trayectorias nacionales espe cíficas, se delinea una serie de orienta ciones generales que, precisamente por su relativa vaguedad, permitirían la in corporación dentro de muy diferentes contextos nacionales, de un marco "de formulación e implementación de po líticas (policy-making) que adapte a la socialdemocracia a un mundo que ha cambiado fundamentalmente en las úl timas dos o tres décadas" (Giddens, 1998:26).

2. Se plantea la necesidad de buscar una tercera vía de desarrollo a nivel global, a través de innovaciones profundas en la organización de mercados y regula ción a nivel mundial.

Estas dos variantes del modelo de la ter-cera vía obviamente se superponen en cier-tas áreas, pero constituyen dos proyectos con dinámicas distintas. En la primera parte de este trabajo analizamos en mayor detalle estas dos variantes.

La tercera vía como régimen internacional de política

En términos generales, Tony Blair caracte-riza a la tercera vía como "la mejor etique-ta para la nueva política que la centro-iz-quierda progresista está forjando en Gran Bretaña y más allá" (Klein y Rafferty, 1999), mientras que el sociólogo Anthony Giddens (1998:26), uno de los más desta-cados intelectuales vinculados al nuevo

1 Para un análisis sobre los partidos socialdemócrata en diferentes países de la Unión Europea, pueden consultarse Sferza (1999); Merkel (1999); El País (1999f y 1999g); Dahrendorf (1999). Con respecto a la vaguedad de estos planteos, véase una discusión on-line muy interesante entre participantes norteamericanos e ingleses sobre la tercera vía. Los participantes destacaron no sólo la vaguedad, diferencias terminológicas y cambios históricos del contenido de la tercera vía, sino también su carácter "vagamente místico" (Halpern y Mikosz, 1998).

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laborismo inglés, nos dice que la "tercera vía" se refiere a un "esfuerzo de trascender tanto la socialdemocracia de viejo estilo como el neoliberalismo"2. Entre las carac-terísticas clave de la socialdemocracia de viejo estilo generalmente se incluyen el crecimiento extendido del estado de bienestar, la regulación keynesiana de los mercados, la privatización de empresas públicas en sectores estratégicos, el pre-dominio de estrategias de crecimiento in-terno que desconfían de los mercados mundiales, la organización de mercados laborales en torno a la meta de pleno em-pleo y una división de tareas domésticas y pagas entre mujeres y hombres, y la subvalorización del medioambiente3.

Frente a estas características, la tercera vía apunta a una profunda renovación4. Para comenzar, sugiere replantear al Esta-do, transfiriendo algunas de sus respon-sabilidades a agencias ubicadas "por en-cima" del Estado nacional (p. ej., al Banco Mundial, la Organización Mundial de Co-mercio o a los esquemas de integración regional y tratados de libre comercio) o "por debajo" (p. ej., municipalidades u or-ganizaciones no gubernamentales, las ONG); creando modalidades innovadoras para la provisión de servicios y bienes públicos; incrementando la transparencia del Estado (atacando y previniendo la co-rrupción); mejorando la eficiencia admi-nistrativa del Estado (particularmente con

respecto a áreas clave de tensión social, como en lo referente al crimen, o a las ten-siones entre familia y trabajo); y creando nuevas formas de profundizar los proce-sos de democratización.

Implícito en muchas de las reformas propuestas, se plantea la necesidad de revaluar la relación entre seguridad y ries-go. Desde este punto de vista, la tercera vía abandonaría la simple protección de los ciudadanos frente a la incertidumbre (p. ej., frente al desempleo) y en cambio buscaría mejorar la capacidad del Estado de preparar a los ciudadanos para enfren-tar exitosamente situaciones de riesgo y la vulnerabilidad. Igualmente, está implíci-ta la idea de una revaluación del poten-cial de los mecanismos de mercado para optimizar el uso de recursos, la distribu-ción de la información y el crecimiento económico en general.

En síntesis, la tercera vía se desarrolla-ría en un estado de inversión social, de pro-funda democratización y de integración plena en los procesos de globalización, ge-nerando una dinámica en la cual cada una de estas dimensiones se fortalecería en un círculo virtuoso. Tales dinámicas suponen también el establecimiento de un amplio compromiso social entre ricos y pobres, pero sin el predominio del viejo estilo neocorporativista de concertación social entre capital, trabajo y Estado que ante-

2 El presidente de Estados Unidos, William Clinton, ha adoptado un lenguaje similar al de Tony Blair, indicando que "nos estamos moviendo más allá del debate estéril entre aquellos que dicen que el Estado (government) es el enemigo y los que dicen que el Estado es la solución. Mis conciudadanos americanos, hemos encontrado una tercera vía" (citado en Klein y Rafferty, 1999).

3 Para descripciones y análisis de la socialdemocracia clásica, ver Przeworski (1985) y Offe (1984).

4 En este párrafo resumimos las ideas presentadas por Giddens (1998).


riormente habría caracterizado a la social-democracia clásica.

El surgimiento de la tercera vía se atri-buye usualmente a un cuestionamiento profundo de los mecanismos prevalecien-tes de regulación estatal de los mercados. La crisis de estos mecanismos, manifesta-da a través de las bajas tasas de crecimien-to económico después de la década de los setenta, lleva a la necesidad de revaluar "la teoría económica del socialismo", ya que "siempre fue inadecuada, subestiman-do la capacidad del capitalismo de inno-var, adaptarse y generar creciente produc-tividad" (Giddens, 1998: 4). La crisis del Estado benefactor y de la propia teoría keynesiana que sustentaba a la socialde-mocracia (Przeworski, 1985), habría sido precipitada por los procesos de globali-zación a partir de la década del setenta, y por el concomitante auge del neolibera-lismo durante la década del ochenta. Fren-te al desafío de los programas neoliberales de derecha, la tercera vía se plantea como una renovación de los ideales del socialis-mo y de la socialdemocracia.

Así, América Latina es lugar común para rastrear tal cuestionamiento a la cri-sis de la "década perdida" del ochenta y su impacto sobre los mecanismos de regu-lación estatal y los modelos de industria-lización de posguerra. En una primera instancia, este cuestionamiento se habría cristalizado en el "Consenso de Washing-ton", el cual condujo a las medidas de ajus-te estructural y reformas de mercado que caracterizaron a la región en los últimos

años. Una visión optimista acerca del fu-turo de estos cambios enf atizaría que en la actualidad estamos presenciando el sur-gimiento de un nuevo "consenso", o una "segunda generación" de reformas, a tra-vés del cual ciertas instituciones e instan-cias supranacionales (desde el Banco Mun-dial a la Cepal, incluyendo también las recientes Cumbres de las Américas) impul-san una nueva agenda de reforma social, enfatizando la necesidad de avanzar los procesos de democratización, de mejorar la transparencia y eficiencia administrati-va del Estado, de erradicar la pobreza y atacar la desigualdad en Latinoamérica como pasos imprescindibles para promo-ver un mayor crecimiento económico5. Esta perspectiva optimista podría enfati-zar también que el surgimiento de una ter-cera vía se vería fortalecida por el surgi-miento o fortalecimiento de otros actores sociales y políticos -por ejemplo, nuevas demandas, formas de acción y de organi-zación construidas en torno a la creciente participación femenina en el mercado la-boral formal (con toda la redefinición de lo público y lo privado implícita en esta participación), la revaluación del impac-to del crecimiento sobre el medio ambiente y/o cambios en actitudes generacionales frente a la democracia y el crecimiento económico (Giddens, 1998: 20). En este sentido, el nuevo rol de actores supranacio-nales en la articulación de estrategias al-ternativas de desarrollo "desde arriba", estaría siendo acompañado, "desde aba-jo", por una aparente renovación de la sociedad civil, manifestada, por ejemplo, en la creciente importancia de ONG, los

5 Sobre esta nueva agenda, ver, por ejemplo: Banco Mundial (1998) o BID (1998) y la discusión en Korzeniewicz y Smith (2000).


movimientos sociales y otras manifestacio-nes de la sociedad civil6.

Finalmente, el surgimiento de nuevas alternativas políticas es visto también como efecto de la crisis de los modelos de desarrollo centrados en torno a la indus-trialización. En este sentido, una de las principales fuentes tradicionales de apo-yo de las diversas versiones del "partido socialdemócrata" habría sido debilitado por la erosión de la clase obrera industrial y del sindicalismo (Giddens, 1998: 20). Desde este punto de vista, y dadas las nue-vas inquietudes políticas que hemos dis-cutido hace un momento, "los partidos socialdemócratas ya no tienen un 'bloque de clase' consistente en que apoyarse. Ya que no pueden depender en sus identi-dades previas, deben crear nuevas en un ambiente social y culturalmente más di-verso" (Giddens, 1998:23).

Cabe observar que los propios ideó-logos y adherentes de la tercera vía reco-nocen que estos cambios en la base de apo-yo social son problemáticos. Por ejemplo, Robert Reich, ex Secretario de Trabajo en la primera administración de Bill Clinton, indica con cierta preocupación que "la tercera vía no tiene organización de base (grassroots)". Para Reich (1999),

...la agenda -liberar las fuerzas del mer-cado mientras que se facilita la transi-ción para aquellos que alternativamen-te se quedarían atrás- no tiene un núcleo (core) natural de apoyo fuerte en el elec-torado. No se puede encontrar apoyo en la izquierda tradicional, para mucho de la cual sería preferible proteger y pre-servar la vieja economía. Y tampoco se lo puede encontrar en la derecha con-servadora, mucho de la cual está flore-ciendo en la nueva economía y no quie-re un gobierno activista sacándole su dinero7.

Reich concluye sus observaciones in-dicando que este callejón sin salida sólo podría ser resuelto con el establecimiento de un New Deal entre los ganadores y perdedores en las nuevas dinámicas de globalización8.

En conclusión, el modelo de la tercera vía se presenta como un modelo que permitiría profundizar las prácticas de-mocráticas y crear condiciones para un crecimiento económico sostenido, acom-pañado, como condición, por una mayor equidad social resultante de la mayor efi-ciencia del Estado para preparar a la ciu-dadanía para aprovechar las oportunida-des ofrecidas por el mercado.

6 Muy relevante al estudio de esta problemática es la contribución de proyecto del Programa de Instituciones Económicas Internacionales de Flacso/Argentina, dirigido por Diana Tussie. Sobre este proyecto, véanse Tussie y Casaburi (1999); Casaburi, Tuozzo, Riggirozzi y Tussie (1999); Nelson (1999) y Tussie y Riggirozzi (2000). Sobre el papel de las ONG y movimientos sociales en este proceso, véanse Jelin (1997 y 1998).

7 Sobre las consecuencias de esta falta de apoyos sociales para la implementación de políticas redistributivas, ver Reich (1997), quien hace una crítica a la administración Clinton.

8 Como indicaremos más abajo, desde el punto de vista de la creación de un "sistema global de bienestar" (SGB), este problema es aún más serio que lo que aparenta.


¿Es la tercera vía un modelo sólo rele-vante a los países de alto desarrollo (aun-que, como destacamos anteriormente, en estos países se debate la medida en que existe un modelo común a las diversas ex-periencias nacionales)? ¿O nos encontra-mos ante un planteamiento relevante a Latinoamérica? Obviamente, depende de nuestro punto de partida.

Si entendemos los dilemas enfrentados por la tercera vía como específicos a cier-tos partidos de centro izquierda cuyo cre-cimiento se vio limitado a países de alto desarrollo, la relevancia de esta nueva es-trategia es bastante limitada. Pero Prze-worzki (en prensa) nos recuerda que a veces emergen situaciones de equilibrio en las formas de hacer política. El mismo autor introduce el término "régimen de política" (policy regime) para referirse a estos equilibrios, donde la lógica de la com-petencia electoral y el aprendizaje social llevan a los partidos políticos a trascender apegos ideológicos para converger en tor-no a políticas similares. En este trabajo, modificamos modestamente el término utilizado por Przeworski para calificar "re-gímenes internacionales de política" (RIP) a la creciente convergencia -en cuanto a algunos arreglos político-institucionales y políticas macroeconómicas y sociales-que caracteriza a una amplia gama de na-ciones, más allá de diferencias en la arqui-tectura política o niveles generales de in-

gresos entre estos países. Por ejemplo, el modelo implícito en el Estado de bienes-tar de posguerra puede ser considerado como constituyente de un RIP, cuyas ca-racterísticas sociales y políticas específi-cas variaron de región a región, o entre países pobres y ricos, pero compartiendo ciertas similitudes fundamentales (p. ej., en la relación entre mercado y Estado, o en las formas de hacer política). Desde tal punto de vista, la tercera vía puede ser con-siderada como un nuevo RIP emergente que podría representar en el futuro cerca-no algo similar a lo que el Estado de bienes-tar representó a mediados del siglo xx9.

La tercera vía como sistema global de bienestar

Más allá del surgimiento de la tercera vía como un potencial RIP, algunas voces han planteado la necesidad de elaborar una tercera vía de desarrollo, que permita dis-minuir patrones de desigualdad entre naciones de bajos y altos ingresos, profun-dizar la democratización a nivel global y generar mayor bienestar10. Tal como se su-giere en Korzeniewicz y Smith (2000), es-tos objetivos generales se acompañan por nuevas instancias de organización, que involucran en redes a agentes colocados por encima (p. ej., organizaciones supra-nacionales, u OSN) y por debajo (ONG) de los Estados nacionales. Para referirnos a este eje de cambio institucional, utiliza-

9 En este sentido, al estado de bienestar de posguerra correspondería un RIP de fordismo global o de embedded liberalism (Ruggie, 1982). Sin embargo, no coincidimos con las posturas "hiperglobalistas" (Held, McGrew, Golblatt y Perraton, 1999), pues existe un debate considerable acerca del grado de convergencia (y resistencia) nacional generado por la aceleración de la globalización. Para una reseña de estos debates, ver Keohane y Milner, 1996.

10 Por supuesto, como objetivos generales, tales metas también estuvieron presentes en los modelos de desarrollo de la posguerra.


mos el término "sistema global de bienes-tar" (SGB). Los dos ejes de la tercera vía quedarían reconfigurados por: un régi-men de política internacional organizado en torno a cambios institucionales dentro del Estado nacional; y un sistema global de bienestar organizado en torno a cam-bios institucionales en la organización de la economía-mundo.

Podemos ilustrar este segundo eje con un discurso reciente del presidente Bill Clinton pronunciado en la Universidad de Chicago en 1999. El discurso comienza discutiendo el conflicto en Kosovo, pero inmediatamente pasa a evaluar la situa-ción de la economía global, indicando que esta economía está generando ganadores pero también muchos perdedores, y que para responder a esta dinámica es necesa-rio expandir a nivel global lo que el Esta-do de bienestar asentó en Estados Unidos a lo largo del siglo XX. De acuerdo con el discurso, la adopción de tales medidas es inevitable, ya que

...la comunidad global no puede existir como la 'historia de dos ciudades', una moderna e integrada con un teléfono ce-lular en cada mano y un McDonald's en cada esquina, y la otra ahogada en la po-breza y crecientemente resentida, llena de problemas de salud pública y del me-dio ambiente que nadie puede manejar (Clinton, 1999)11.

Al considerar el posible surgimiento de un SGB, se podría objetar que aún no son evidentes los arreglos institucionales globales que se necesitarían como esque-leto para tal arquitectura. No sólo las OSN (p. ej., Banco Mundial o Fondo Moneta-rio Internacional) siguen funcionando "por arriba" de los principales actores po-líticos y sociales a nivel nacional, sino tam-bién, en forma relacionada, los diferentes contextos nacionales continúan siendo el espacio privilegiado de la política. Sin embargo, haciendo un paralelo entre el presente y el largo período que caracteri-zó el surgimiento del Estado de bienestar durante la primera mitad del siglo xx, se puede delinear una perspectiva alternati-va sobre los procesos de cambio actuales. Sintetizamos, entonces, algunos de estos paralelos históricos.

Tanto entonces como ahora, la lenta emergencia de nuevos arreglos institu-cionales hace difícil predecir su forma eventual en medio del cambio. Así, en la década del diez o del veinte, no sólo en Latinoamérica, sino en la mayoría de los países y regiones del mundo, se hacía di-fícil prever que en sólo dos décadas se daría una casi total convergencia en torno a la necesidad de la regulación estatal de los mecanismos del mercado (en las déca-das del cuarenta o del cincuenta se conti-nuaría debatiendo cómo regular tales me-canismos, o con qué objetivos, pero pocos

11 Con un lenguaje diferente, subrayando la supremacía de la política sobre el mercado e insistiendo en que apoyan "una economía de mercado pero no una sociedad de mercado," la reunión de noviembre de 1999 de la Internacional Socialista en Madrid llegó a conclusiones similares acerca de la necesidad de desarrollar nuevas formas de governance global (ver New York Times, 1999a y El País, 1999a, 1999b, 1999c, y 1999e). Del mismo modo, resultan llamativas las coincidencias con estos análisis en algunos de los discursos recientes de James Wolfensohn, presidente del Banco Mundial (ver Banco Mundial 2000; Financial Times, 2000).


mantendrían su confianza en la suficien-cia de los mercados). De la misma manera, hoy presenciamos sólo formas prelimina-res e inestables de los mecanismos de pro-tección y de mediación política que pre-valecerán de aquí a veinte años.

Los arreglos institucionales emergen-tes involucran una nueva importancia de actores ubicados por encima y por debajo de las fuerzas políticas existentes, actores vinculados por objetivos clave comparti-dos. Recordemos que, en gran parte de Latinoamérica a principios de siglo, los propios Estados nacionales constituían todavía un nuevo actor que buscaba aún establecer su predominio sobre el poder de núcleos políticos establecidos a un ni-vel más local, y que en muchos sentidos este predominio avanzó a través de su re-lación con (y capacidad de interpelar a) nuevas fuerzas emergentes por debajo del poder local, principalmente manifestadas a través del movimiento obrero (aunque nuestra historiografía generalmente haya enfatizado las tensiones dadas entre Esta-do nacional y movimiento obrero). En este marco, OSN y diversas manifestaciones de la sociedad civil -como ONG, o los movi-mientos de mujeres y medioambientales-representan hoy en día las fuerzas clave de los nuevos arreglos institucionales que pasarán a predominar en las próximas décadas. Implícito en esta interpretación, vemos a los procesos de globalización no como proyecto exclusivo de élites econó-micas y políticas beneficiadas por la ex-pansión de mercados, sino también como el resultado de las demandas y acciones de grupos sociales previamente excluidos de arreglos políticos y mercados.

Aunque los nuevos arreglos institucio-nales involucran nuevas formas de orga-

nización, de regulación de mercados y de hacer política, las fuerzas políticas tradi-cionales continúan predominando en la constitución de estos nuevos arreglos. Así, el populismo, como variante latinoameri-cana del Estado de bienestar, no surgió a nivel nacional de un vacío político (aun-que tal interpretación fuera frecuentemen-te promulgada en la historiografía o la propia autobiografía de aquel fenómeno), sino que fue muy a menudo anticipado por fenómenos similares manifestados a nivel local (p. ej., en ciudades y provin-cias argentinas durante las décadas de los años veinte y de los treinta, o en estados de México durante la revolución o la dé-cada del veinte). Desde tal punto de vista, argumentaríamos que las diferentes ver-siones de la tercera vía representan es-fuerzos incipientes de definir nuevas for-mas de organización, de regulación de mercados y de hacer política que caracte-rizarán a los arreglos institucionales del siglo XXI.

Como Karl Polanyi (1947), autor de La gran transformación, sugerimos que el avance de los mercados se acompaña ine-vitablemente por una mayor regulación política de estos mercados, en lo que aquel autor llamó un "doble movimiento". En este marco, el capitalismo siempre ha entrañado tanto mercados como su regu-lación, por lo cual la constante creación de nuevos sistemas de bienestar es parte constitutiva de la economía-mundo. A comienzos del nuevo milenio debemos considerar la posibilidad de que OSN y ONG representen la base de un nuevo eje de cambio institucional que apunta a transformar las dinámicas de la economía-mundo para generar mayor bienestar a nivel global.


Convergencias y conflictos entre los dos ejes

Hemos planteado hasta ahora la visión optimista acerca de dos ejes posibles para la formulación de una tercera vía. Quere-mos enfatizar que estos ejes son distin-guibles tanto desde el punto de vista de los actores que los articulan (p. ej., parti-dos políticos y sindicatos nacionales en el caso del RIP, y OSN y ONG en el caso del SGB), así como de las modalidades y estra-tegias de acción. Por estas razones, los ac-tores de cada eje convergen en algunas áreas de acción y reforma institucional, pero divergen en otras. Pasamos a dar al-gunos ejemplos.

Mientras que las alianzas populistas tradicionales del viejo modelo estado-cén-trico latinoamericano (Cavarozzi, 1992) se derrumbaron antes de la embestida vio-lenta de la reestructuración del mercado, la integración comercial hemisférica y la globalización, la actual renovación inci-piente de las fuerzas de la "socialdemo-cracia" incorpora algunos remanentes de las fuerzas políticas convencionales (sin-dicatos, partidos, entes estatales naciona-les y locales), junto con nuevos grupos vinculados a la creciente convergencia emergente entre las OSN y las ONG, acto-res que transforman la tradicional lógica de las alianzas sociales y políticas plausi-bles. Nos referiremos a esa rearticulación de fuerzas políticas como "coaliciones

policéntricas de desarrollo", que se dis-tinguen de los patrones estado-céntricos típicos de los arreglos políticos previos a los ochenta12.

Como ejemplo, podemos examinar bre-vemente el Consenso de Buenos Aires, un documento que representa a un amplio conjunto de fuerzas políticas de muchos países de América Latina (Castañeda et al, 1998). Ideológicamente y desde el punto de vista organizacional, el Consenso es un proyecto que compromete a muchos de los líderes de los partidos de la "nueva iz-quierda" (Cuauhtémoc Cárdenas del Par-tido de la Revolución Democrática de México; Carlos Chacho Álvarez del Frepaso de Argentina; Luiz Inácio Lula da Silva y Vicentinho del Partido dos Trabalhadores de Brasil y Ricardo Lagos del Partido So-cialista y del Partido por la Democracia de Chile, entre otros), así como algunos inte-lectuales "postmarxistas" (Jorge Castañeda, Roberto Mangabeira Unger) en la cons-trucción de un nuevo rostro para la so-cialdemocrada en la región. La meta es la creación de nuevas alianzas democráticas que reúnan a partidos, movimientos y lí-deres de centro (cuya tarea sería la de "dar expresión a la inconformidad de la clase media") y de izquierda (cuya tarea es "en-frentar la desigualdad" y "combatir la ex-clusión social"), con el fin de reconfigurar y compatibilizar la lógica de la globaliza-ción con el fortalecimiento de las institu-ciones de la democracia representativa,

12 Aunque nuestra utilización del término "coalición policéntrica" tiene ciertas semejanzas con las nociones recientes de "redes asociativas" (Chalmers, Martin y Piester, 1997), "redes de movimientos sociales" (Álvarez, Dagnino y Escobar, 1998) y "campo de acción policéntrica y heterogénea" (Álvarez, 1998), el énfasis que esos autores colocan habitualmente en los lazos horizontales de solidaridad y reciprocidad no excluye la posibilidad de que en el futuro puedan constituirse arreglos jerárquicos más fuertes dentro de las coaliciones policéntricas.


incorporando un amplio conjunto de ac-tores sociales. En consecuencia, la partici-pación y la condición de ciudadano se extienden más allá de la arena electoral, hacia el ámbito de la cultura y de la orga-nización de la economía política (Casta-ñeda, et al, 1998; Dagnino, 1998).

Aunque los principios generales, las críticas y denuncias respecto del neolibe-ralismo en el Consenso de Buenos Aires eclipsan sus propuestas de política especí-ficas, este documento y otros manifiestos similares pueden leerse como las prime-ras etapas de un aggiornamiento impreg-nado del realismo político necesario para elaborar estrategias y políticas progresis-tas en un orden social emergente, inmerso en la lógica de los mercados mundiales. Este nuevo estilo de discurso sorialdemó-crata (aunque algunos de los participan-tes quizás no aceptan esta denominación) concuerda a su vez con las teorías del cre-cimiento endógeno y los avances recien-tes en el pensamiento acerca del creci-miento con equidad13. De hecho, aunque su formulación precisa es bastante dife-rente, se observan estrechos paralelos, in-sospechados y sorprendentes, entre el dis-curso reelaborado de la izquierda de la Posguerra Fría y los temas, estrategias y políticas abogadas por los tecnócratas de las instituciones multilaterales o suprana-cionales como el Banco Mundial, el BID y la Cepal.

Además, y más allá de premisas abs-tractas, existe una convergencia conside-

rable en varias áreas específicas que pue-de proporcionar una base fructífera para futuras reformas. Al igual que en recomen-daciones de política recientes producidas por las OSN con sede en Washington, el Consenso de Buenos Aires enfatiza la ne-cesidad de seguir avanzando en la inte-gración económica regional como medio de perseguir el crecimiento económico, apoya los esfuerzos por elevar las tasas de ahorro interno y promover las inversio-nes productivas, y reclama que el Estado incremente los recursos fiscales mediante impuestos al consumo. En este marco, la pobreza y la desigualdad son considera-das como áreas clave para la intervención de las políticas, mediante oportunidades educativas más amplias, mejor acceso al cuidado de la salud y políticas fiscales redistributivas que dirijan recursos esca-sos a los sectores sociales más excluidos.

El acuerdo subyacente con respecto a estos temas posee el potencial de permitir una relación de fortalecimiento mutuo entre el crecimiento, la equidad y la de-mocracia. El crecimiento económico es necesario para proveer los recursos fisca-les que financien inversiones en bienestar social. Por otra parte, además de contri-buir al crecimiento, una mayor equidad es fundamental para la estabilidad social y la plena confianza en las instituciones democráticas y las reformas del mercado. El crecimiento con equidad puede a su vez ayudar a superar los resultados distri-butivos de suma-cero, y con ello prolon-gar los horizontes temporales, facilitando

13 Ver Korzeniewicz y Smith (2000), donde resumimos este consenso desde el punto de vista de tres premisas básicas: 1) no hay alternativa para el crecimiento impulsado por el mercado; 2) el crecimiento y el bienestar no están en una relación de suma-cero; y 3) los mecanismos de mercado deben complementarse con los nuevos arreglos institucionales adecuados para la regulación social y estatal. En el mismo trabajo, discutimos en más detalle las teorías de crecimiento endógeno.


el aprendizaje social requerido para aban-donar estrategias de confrontación y con-solidar un compromiso de clase democrático14.

La construcción de nuevas coaliciones policéntricas de orientación socialdemó-crata se ve condicionada por disputas im-portantes.

En primer lugar, hay desacuerdo en cuanto al alcance óptimo de la reforma del Estado. En un extremo del espectro (don-de se encuentran, y cabe enf atizarlo, tanto las organizaciones supranacionales como las ONG locales) se asume que el papel del Estado debería quedar sumamente restrin-gido a unas pocas actividades en las cua-les los mercados no pueden optimizar las ganancias sociales15. En el otro extremo, una amplia gama de actores (desde el Con-senso de Buenos Aires hasta las OSN) es-tán convencidos de que el Estado aún tie-ne un papel fundamental en la regulación de mercados estratégicos (Bradford, 1994; Castañeda y Mangabeira Unger, 1998; Stiglitz 1998a, 1998b, 1998c).

El debate acerca del nivel apropiado de regulación del Estado involucra a áreas de política más específicas. Por ejemplo, para casi todos los fundamentalistas del mercado, la acción efectiva del Estado re-quiere un sistema eficaz de tributación, pero todavía hay desacuerdo respecto de

los medios y los niveles apropiados de dicha tributación; aunque hay un acuer-do creciente en lo referente a la efectivi-dad de los impuestos al consumo, hay grandes discrepancias en cuanto a mante-ner o elevar los impuestos sobre el ingreso corporativo e individual. De igual modo, a raíz de las recientes crisis financieras re-cientes de Asia, Rusia y Brasil, muchos reformistas latinoamericanos de centro-izquierda aceptan la inversión extranjera directa (particularmente en nuevas indus-trias, pero no necesariamente en la privatización de empresas públicas), pero reclaman mecanismos selectivos (tales como el impuesto Tobin sobre las transac-ciones financieras, así como controles moderados sobre la cuenta de capitales, al estilo chileno) para atenuar la volatilidad de los mercados financieros internaciona-les y para reducir la dependencia regio-nal de los caprichos de los flujos de capi-tal de cartera. También se ha generado un debate importante con respecto a cuánto deben intervenir los Estados nacionales en la redistribución de activos -por ejem-plo, entre las empresas manufactureras más competitivas y menos competitivas, entre grandes terratenientes y pequeños productores rurales, o de manera más ge-neral, entre los ricos y los pobres.

En segundo lugar, hay divergencias , considerables respecto de la dirección

14 Como lo señala Bulmer-Thomas (1996: 312), "lo que hace falta es un consenso entre los partidos políticos más importantes sobre de la esencia de las reformas requeridas para mejorar la equidad en el largo plazo. El consenso sobre los elementos principales del [nuevo modelo económico] ya existe en la mayoría de los países de América Latina; es tiempo de extenderlo a los determinantes clave de la distribución del ingreso y la pobreza".

15 Así, "en una convergencia inesperada, el antiestatismo del neoliberalismo encontró un socio en la hostilidad basista hacia la burocracia, que cultiva el movimiento de ONG" (Lehmann y Bebbington, 1998:261).


deseada de la reforma laboral. Para algu-nos (ej., BID 1996 y 1998), el crecimiento económico sostenido y la creación de oportunidades de empleo requieren una flexibilización sustancial de los mercados de trabajo, los cuales son una pieza cen-tral de los programas de liberalización16. Según otros, como la Organización Inter-nacional del Trabajo (OIT) y los sindicatos obreros, ya ha sido implementada una flexibilización defacto sustancial, sin que esas reformas hayan logrado expandir significativamente las oportunidades de empleo. Desde este punto de vista, las re-formas futuras deben ser más activistas y estar dirigidas directamente a la creación de empleo, a elevar las destrezas de traba-jo y a incorporar las tecnologías apropia-das (Cepal, 1997; Tokman, 1997; OIT, 1999). Está claro que este tema tiene una impor-tancia crucial, dado que estas políticas afec-tan la postura de los sindicatos y los parti-

dos políticos hacia las reformas de "segun-da generación"17.

El tercer punto de disputa se refiere a la relación entre democracia, crecimiento eco-nómico y movilización política. Aunque existe un amplio consenso según el cual los Estados tienen que ejercer un rol regu-lador importante contra la corrupción y el rent-seeking para asegurar la competencia y la transparencia del mercado, algunos sos-tienen que la participación social es impres-cindible para lograr esos objetivos, mien-tras que otros son más cautelosos respecto de la incertidumbre potencial inherente a esa participación18. En verdad, para mu-chos partidos políticos, movimientos socia-les y ONG, la movilización política agresi-va y el fortalecimiento de la capacidad de acción colectiva de los grupos subalternos o excluidos es fundamental para promo-ver una mayor democratización19. Desde

16 El Banco Mundial desarrolla una línea dura con respecto a las reformas laborales: "Aunque los reveses sufridos por intentos de liberalización del pasado han estado en parte influenciados por inadecuadas políticas del mercado laboral, no conocemos ningún intento reciente de liberalización en el que los problemas de desempleo hayan conducido a reveses" (Primo Braga, Nogués y Rajapatirana, 1997: 106).

17 Es muy posible que muchos sindicatos limiten su acción política a apoyar a los trabajadores del sector formal (en vez de extender su apoyo a los desempleados o a los del sector informal), complicando, así su participación como actores centrales en una coalición amplia. Ver O'Donnell (1998).

18 La posición anterior caracteriza el enfoque del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Véase también Williamson (1993) que defiende el fortalecimiento de los entes recaudadores de impuestos y una mayor autonomía de los bancos centrales para "aislarlos" de la política electoral, una idea que para los críticos tiene implicaciones potencialmente antidemocráticas. Para algunos representantes de la izquierda, como los socialistas chilenos y quizá para el Frepaso o el PRD, es esencial poner el acento en la rendición de cuentas a través de la participación pública. El confiar únicamente en la supervisión técnica de organismos regulatorios hace que se corra el riesgo de "captura" por los nuevos intereses monopólicos privados a ser regulados.

19 Por ejemplo, Markoff (1997) subraya que "el gran reto del siglo XXI, si la democratización ha de tener un futuro significativo, será desarrollar formas de hacer que las estructuras de poder transnacionales, desde la 'Europa emergente' hasta el reto más difícil de las redes planetarias de las finanzas, respondan ante los que se vean afectados por sus acciones".


esta perspectiva, la movilización debería incorporar, en especial, a aquellos que han sido excluidos del poder (las mujeres, las minorías étnicas y raciales, los niños, los trabajadores del sector no organizado e informal)20. Tal como surge del Consenso de Buenos Aires, mientras

...el mercado debería ser el principal dis-tribuidor de recursos, [...] le correspon-de al estado crear las condiciones para que las necesidades de los pobres se transformen en demandas efectivas que puedan ser procesadas" por el mercado (Castañeda, et al, 1998).

Es posible que una estrategia de movi-lización de este tipo provoque la oposi-ción de un conjunto de actores sociales y políticos temerosos de cualquier cambio en el equilibro de poder prevaleciente. Por ejemplo, puede haber oposición de los policy-makers, las élites económicas y las organizaciones empresariales, quienes sostendrían que la movilización política genera inestabilidad política y, por lo tan-to, podría hacer peligrar el equilibrio macroeconómico y el acceso a los flujos internacionales de capital. Algunos líde-res de los partidos políticos también po-drían oponerse a los esfuerzos para cam-biar la agenda política y abrir el acceso a la toma de decisión a sectores más amplios de la población. También podría haber una

fuerte oposición entre los sectores del movimiento laboral que vean amenazados sus intereses por algunas dimensiones de las reformas en cuestión. Finalmente, a pesar de que a menudo los pobres consti-tuyen una clientela muy débil y desorga-nizada, los sectores sociales privilegiados y la clase media frecuentemente se articu-lan en "coaliciones de veto", oponiéndo-se a políticas que favorezcan a los prime-ros (O'Donnell, 1998). En el futuro, se puede esperar que diversos actores y fuer-zas se aglutinen en diferentes combina-ciones para oponerse al surgimiento de las coaliciones policéntricas.

En síntesis, los dos ejes que hemos identificado como implícitos en las discu-siones sobre la tercera vía involucran dis-tintos actores y modalidades/estrategias de acción. Los actores de cada eje convergen en algunas áreas de acción y reforma insti-tucional, pero divergen en otras. En las dos secciones que siguen, discutimos en mayor detalle cada uno de estos ejes, y sus posi-bles despliegues en el futuro inmediato.

EL PROBABLE DESARROLLO DESIGUAL DEL NUEVO RÉGIMEN INTERNACIONAL DE POLÍTICA

Cuáles son las críticas a la estrategia de una tercera vía? Más allá de la crítica a la alta vaguedad con que se ha formulado

20 Después de todo, como lo señala el Consenso de Buenos Aires, "en nuestras sociedades fragmentadas y heterogéneas, casi nadie es simplemente un ciudadano: la cantidad de grupos, sectores, minorías, regiones y grupos étnicos víctimas de alguna forma adicional de discriminación y opresión, que va más allá de las que ya están presentes en todas las sociedades, [genera] una política en constante efervescencia. Las mujeres, los jóvenes, los trabajadores, las comunidades indígenas, los negros y mulatos, las minorías con orientaciones sexuales específicas, los grupos étnicos oprimidos, las sectas religiosas marginalizadas y otros muchos grupos privados de la plenitud de sus derechos y aspiraciones, deben ser estimulados a movilizarse para conquistar [su] espacio y [perseguir] sus derechos e intereses" (Castañeda, et al., 1998).


tal estrategia, vaguedad que llevaría a un alto grado de oportunismo político, el punto de partida de la crítica se ubica en la reformulación de la relación entre re-gulación estatal y regulación de mercados. En este sentido, se plantea la creación de oportunidades potenciales para la ciuda-danía versus una redistribución de costos y beneficios cuyo efecto final sería aumen-tar la vulnerabilidad de la mayoría de las poblaciones afectadas por los cambios, ar-gumentando que los diferentes intentos de reinventar el Estado muy a menudo esconden una retirada de los mecanismos de protección social. Con el pretexto de buscar una mayor eficiencia administrati-va o una descentralización de los servi-cios ofrecidos por el Estado, las élites políticas buscarían, en efecto, recortar el gasto social. La tercera vía, así, representa-ría básicamente la nueva máscara del neoliberalismo en momentos en que los costos de la globalización y la apertura de mercados requerirían una mayor media-ción política de las reformas en curso.

En Latinoamérica, esta postura crítica desconfía a su vez de la reformulación del Consenso de Washington y la "segunda generación" de reformas, considerándo-las un esfuerzo de maquillar el mismo proyecto neoliberal, ahora con una capa superficial de políticas diseñadas para amortiguar (pero no evitar) sus impactos negativos para los sectores más vulnera-bles. Así, la apelación a una mayor partici-pación de la sociedad civil escondería, en efecto, una creciente desmovilización de ésta frente a la ofensiva de los mercados, y el auge del individualismo posesivo y el consumismo desenfrenado.

Finalmente, la llamada tercera vía con-tribuiría directamente a la desmoviliza-

ción y desarticulación de ciertas fuerzas progresistas clave. En efecto, en el contex-to de crisis de la industrialización pesada de la era fordista, la tercera vía sería un mecanismo a través de cual se limitaría o socavaría la fuerza política de actores tales como los sindicatos o la clase obrera. Asi-mismo, con el pretexto de evitar el efecto pernicioso de sistemas de seguridad para la ética de trabajo de los sectores más vul-nerables de la ciudadanía, tal vía simple-mente dejaría a estos sectores expuestos a la disciplina impuesta por los mercados globalizados, aumentando así la magni-tud e impacto de la pobreza y la desigual-dad.

Sintetizando, la postura crítica presen-ta a la tercera vía como un retroceso de las fuerzas progresistas y, en consecuencia, particularmente en Latinoamérica, una mayor erosión de la democracia, con una continuación del crecimiento económico desigual y una profundización de la de-sigualdad.

¿Cuál es la relevancia entonces de la tercera vía en el marco de las transforma-ciones políticas que están caracterizando a Latinoamérica? Volviendo a los paralelos históricos con el Estado de bienestar, nues-tro argumento es que se puede esperar un alto grado de diversidad en el predomi-nio relativo de las reformas del tipo de ter-cera vía en la región. Esta diversidad, en el contexto de una reestructuración orien-tada hacia el mercado y la globalización acelerada tendrá que ver, por lo menos en parte, con la inédita, y hasta ahora poco probable, convergencia entre las más re-cientes versiones del discurso pro equi-dad de los actores transnacionales y el discurso actualizado (aggiornado) de la iz-quierda democrática latinoamericana.


Al discutir las implicaciones de estas limitaciones para las potenciales coalicio-nes policéntricas, es útil considerar tres escenarios a modo de caminos alternati-vos hacia la globalización: el "camino in-ferior", el "camino medio" y el "camino superior" (Korzeniewicz y Smith, 2000). En el camino inferior, las élites políticas persiguen alianzas con algunas minorías estratégicas y buscan neutralizar la capa-cidad de muchas fuerzas sociales y políti-cas de comprometerse en una acción co-lectiva de oposición. En este escenario, la profundización del neoliberalismo y la estabilidad económica y política se ven facilitadas por una lógica dual del poder del Estado (apoyo para la organización de la minoría aliada y desarticulación del res-to), y por la distribución desigual de los recursos para apoyar prácticas clientelistas de corte neopopulista (Acuña y Smith, 1996; Roberts, 1995; Weyland, 1996). Este escenario de camino inferior a menudo se ve marcado por una falta de transparen-cia, un deterioro de los mecanismos de accountability y una corrupción extendida entre los funcionarios. Lógicamente, estas características de debilidad institucional y jurídica constituyen grandes obstáculos para el crecimiento económico sostenido. El escenario del camino inferior coloca todo el peso de los costos de transición de las reformas de mercado y de apertura de la economía a la competencia global en los pobres y en los sectores desorganiza-dos de la sociedad. La pobreza creciente y la desigualdad se convierten en rasgos centrales de esta vía. La participación de los movimientos sociales contestatarios, las ONG y los partidos políticos reformistas en este escenario se ve, por lo general, li-mitada a su inclusión en redes clientelistas. El camino inferior, por lo tanto, no mere-ce la calificación de tercera vía.

Es importante subrayar que el camino inferior no excluye el ejercicio de la polí-tica electoral. De hecho, en los ochenta y noventa muchos gobiernos de la región que han seguido este camino (por ejem-plo, Argentina, Brasil, Perú) han llegado al poder a través de elecciones. En mu-chas instancias, el advenimiento de estos gobiernos por la vía electoral coincide con la hiperinflación y el fracaso catastrófico de las políticas heterodoxas de estabiliza-ción de fines de los ochenta (Smith, 1989). A pesar de las diferencias entre países y los esfuerzos periódicos por cambiar de camino y mejorar la calidad del crecimien-to, ésta es la trayectoria que ha caracteriza-do a la mayoría de los países latinoameri-canos desde la década de los ochenta.

El segundo escenario, el camino me-dio, corresponde a una tercera vía "con-servadora" que combina (1) una variante de reformas de mercado a ultranza y cre-cimiento económico sostenido; (2) un ré-gimen democrático estable, relativamente consolidado, pero con características signi-ficativamente elitistas y exclusivistas; y (3) una reducción consistente del desempleo y de la pobreza (lograda mediante la com-binación de crecimiento, mayor inclusión y políticas sociales compensatorias), pero poco resultado en la reversión de las des-igualdades persistentes en la distribución del ingreso y la riqueza. Simultáneamen-te, se adoptan políticas para mejorar la accountability y la transparencia, así como para atacar la corrupción y el clientelismo. Los partidos políticos de oposición tienen la función de garantizar la gobernabilidad y los mecanismos neocorporativistas de intermediación, incorporando a los actores sociales y económicos clave de modo de complementar al parlamento en el manejo de los conflictos sociales y en la negocia-


ción de políticas macro y sectoriales. Los movimientos sociales y las ONG tienden a representar un papel más activo en el di-seño de políticas dentro de este escenario, aunque utilizan canales que a veces coin-ciden más con una versión de lo que po-dría rotularse como organizaciones neo-o para-, más que como organizaciones "no-gubernamentales" (Schild, 1998).

La experiencia de Chile en los noven-ta se acerca mucho a esta estrategia de ca-mino medio. De hecho, Chile a menudo ha sido destacado con cierta exageración como un modelo de "crecimiento con equi-dad" para ser imitado por otras naciones de la región. Una serie de características acercan a Chile al camino medio más que al superior. Su éxito en el crecimiento eco-nómico se debe en parte a las políticas autoritarias implementadas por el régimen de Pinochet, y en gran medida a enclaves o mecanismos institucionales autoritarios (ej., reglas electorales que permiten una sobrerrepresentación de las minorías con-servadoras; los senadores "designados" no elegidos en el Congreso Nacional; fuerte representación militar en un Consejo de Seguridad Nacional dotado de amplios poderes de fiscalización sobre las autori-dades civiles, etc.) (Moulian, 1997). A pe-

sar de ello, la presencia de los partidos políticos relativamente fuertes, concomi-tantemente con ciertos rasgos de partici-pación neocorporativista más o menos institucionalizada de las cúpulas de las principales asociaciones empresariales y los sindicatos de los trabajadores, ha faci-litado la negociación e implementación de políticas capaces de reducir significati-vamente la pobreza (Weyland, 1997). No obstante, la desigualdad se mantiene muy por encima de los niveles previos a 1973, sin lograr cerrar las brechas sociales bajo la nueva democracia (Martínez y Díaz, 1996; Weyland, 1998)21.

Finalmente, en contraste con los dos caminos anteriores, en el escenario del camino superior al crecimiento -o tercera vía más "progresista"- y la integración en los mercados mundiales, los presidentes electos y sus equipos económicos y políti-cos podrían impulsar una reformulación del proceso de toma de decisiones. Un desempeño económico sólido, una distri-bución más equitativa del ingreso y la ri-queza y el abandono de las posturas hobbesianas serían acompañados por la profundizadón relativa de la democracia procedimental22. La accountability y la transparencia prevalecerían en el ejerci-

21 No obstante las limitaciones de la nueva democracia chilena, los éxitos relativos en el campo social se destacan no sólo en comparación con el agravamiento de las brechas sociales en los países que han seguido el camino inferior (p. ej., como la Argentina bajo Menem), sino también con respecto a la experiencia brasileña bajo el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, quien se declara socialdemócrata y quien ha participado en las discusiones de la Internacional Socialista y en varias reuniones internacionales con los principales ideólogos de la tercera vía, como Tony Blair y Bill Clinton. Con respecto al carácter socialdemócrata del partido de FHC, el Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), véanse Power (1997) y Power, Fleischer y Ramos (2000). Para un análisis que enfatiza tanto los obstáculos político-institucionales como los desafíos internacionales a un proyecto reformista de corte socialdemocrático en Brasil bajo FHC, ver Smith y Messari (2000).

22 Véase Acuña y Smith (1996) para más detalles sobre esta posibilidad. Weyland (1996 y 1997) pre senta una perspectiva teórica algo diferente pero convergente, que le da significativa importancia


cio del gobierno. El progresivo fortalecimiento de la institucionalidad democrática y el estado de derecho tendería a atenuar la corrupción, el clientelismo y la impunidad. A su vez, en este escenario, los movimientos sociales y las ONG (y las redes transnacionales de las que forman parte) tendrían un papel más central en la promoción de la participación autónoma de grupos subalternos y en la ampliación de los espacios de interlocución democrá-tica esenciales para el debate público. Los partidos políticos y otros actores sociales serían fortalecidos e incorporados más ple-namente al diseño e implementación de políticas.

Dado que este enfoque del camino superior concibe una participación más activa del Estado en la puesta en práctica de políticas sociales y el fomento del cre-cimiento23, existen razones teóricas con-vincentes (Bresser Pereira, Maravall y Przeworski, 1994; Acuña y Smith, 1996) para creer que un proyecto socialdemó-crata actualizado podría generar un equi-librio macroeconómico estable, con un

crecimiento dinámico similar al logrado con la opción media. Sin embargo, el ob-jetivo también alcanzaría un mayor énfa-sis en la equidad y en una compensación más generosa (a través de redes de seguri-dad, inversiones sociales y la adaptación de sus capacidades) para los "perdedores" de la integración competitiva en la econo-mía global. Las comparaciones históricas y las consecuencias probables de una par-ticipación social y política ampliada en los procesos de toma de decisiones, hacen que las oportunidades distributivas de este escenario socialdemócrata sean, sin lugar a dudas, mucho más avanzadas que las estrategias del camino medio y del ca-mino inferior.

El desafío para los defensores del ca-mino superior y la tercera vía más progre-sista es el de ofrecer un liderazgo efectivo en el marco de la construcción de las coa-liciones policéntricas del tipo reform-mongering (Hirschman, 1971) de modo de responder a las cambiantes preocupacio-nes de la clase media, los trabajadores formales e informales, las mujeres, los

a la "capacidad abarcativa" de las organizaciones de la sociedad civil e instituciones del Estado, para la generación de resultados equitativos bajo condiciones democráticas. Se pueden encontrar interesantes propuestas para profundizar la democracia y aumentar la equidad en el modelo chileno en Hardy (1996) y en la Comisión Económica PSCH (1998), propuestas discutidas por economistas del partido socialista para un posible tercer gobierno de Concertación. Nótese también las semejanzas entre estas propuestas chilenas y el Consenso de Buenos Aires (Castañeda, et al, 1998), plataforma comentada anteriormente.

23 Esta estrategia representa un intento de basar la estabilidad democrática sobre pactos sociales y políticos amplios que asegurarían a los principales actores colectivos que sus intereses no se vieran seriamente socavados con el ajuste estructural y las fuerzas del mercado global. Este escenario concuerda con propuestas que reclaman "la construcción de un nuevo Estado de desarrollo [que] resida en una mezcla de desregulación y de nueva regulación. Requiere que el Estado camine por un sendero angosto, dejando operar al mercado sin sofocarlo y, al mismo tiempo, representando el papel en la coordinación y supervisión que las firmas privadas por sí solas no asumirían" (Cavarozzi, 1992).


ambientalistas y los pueblos indígenas. Un esfuerzo de este tipo canalizaría la partici-pación de estos sectores de modo que se llegue a desarticular o a minimizar el ries-go de las coaliciones de veto que apelen a la nostalgia por el proteccionismo del Es-tado y a la ilusión de que los subsidios y los privilegios asociados a los comporta-mientos de rent-seeking, típicos del estilo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones, pueden ser recuperados fá-cilmente. Hay esperanzas de que el tercer gobierno de la Concertación, ahora bajo el liderazgo del socialista Ricardo Lagos, logre ir más allá de camino medio caracte-rístico de Chile en la etapa postautoritaria para impulsar una tercera vía más trans-formadora que efectivamente ponga un énfasis mayor en medidas de política so-cial, tendientes a mejorar la distribución y la equidad, promoviendo la participa-ción de los más postergados y excluidos24.

Los movimientos sociales y las ONG re-lacionadas con redes transnacionales pue-den tener un papel esencial en el éxito de estos esfuerzos. Sin embargo, en cada uno de los tres caminos alternativos, la alianza de las ONG con las SNO puede cumplir papeles muy diferentes. Los optimistas po-drían sostener que las características organizacionales de los movimientos so-ciales locales y de las ONG aumentarán la posibilidad de que las coaliciones policén-tricas logren promover la estrategia del

camino superior y profundizar la demo-cratización más allá de la esfera político-institucional. No obstante, también existe la posibilidad de desenlaces más proble-máticos, en los cuales el crecimiento de este tipo de organizaciones proporcione legitimidad a programas tecnocráticos o a líderes neopopulistas de derecha (ej., Al-berto Fujimori o Carlos Menem) para continuar con el desmantelamiento del Es-tado benefactor e, incluso, desarrollar nue-vos lazos corporativos entre el Estado y clientelas políticas entre los pobres y ex-cluidos.

Cabe aquí trazar algunos paralelos con la adopción de los modelos de crecimien-to keynesianos en la posguerra (Esping-Anderson, 1990). La adopción de estos modelos no sólo fue desigual según los contextos (el Estado benefactor tuvo su mayor desarrollo en los países avanzados), sino que, además, estuvo acompañada por la democratización de algunos aspectos de la vida política y social (p. ej., en lo referen-te a las relaciones laborales) en algunos países, y por la dictadura y un corporati-vismo excluyente en otros. El desarrollo futuro del camino superior o tercera vía progresista de crecimiento con equidad puede caracterizarse por diferencias simi-lares entre los países25.

En efecto, la adopción de un modelo de crecimiento con equidad en América

24 El hecho de que haya logrado avanzar más hacia la plena consolidación de las reformas de mercado (véase Stallings y Peres, 2000) con tasas de ahorro doméstico y inversión bruta superior a 25% del PBI es indudablemente un factor decisivo que facilitaría la ambición de la Concertación bajo Lagos de llevar a Chile hacia una tercera vía de tipo más progresista en el campo social.

25 Véase Korzeniewicz y Smith (2000) para un esfuerzo inicial de avanzar en el análisis de este tema.


Latina puede verse obstaculizada por el legado específico de fuerzas políticas y arreglos institucionales en los diferentes países26. Pero lo que puede dar un ímpetu adicional a la estrategia de camino supe-rior es precisamente el hecho de que, en definitiva, este tipo de estrategia sería sos-tenida por una amplia configuración de actores y fuerzas sociales.

En primer lugar, el apoyo al modelo proviene de actores colectivos que operan por encima y por debajo de los arreglos estado-céntricos, y que van empujando gradualmente hada una nueva matriz ins-titucional determinada por nuevas formas organizacionales y alianzas políticas, ca-racterísticas de las coaliciones policén-tricas.

En segundo lugar, como el desempeño económico comparado es central, la adop-ción de la estrategia del camino superior puede facilitarse en la medida en que sea implementada en toda la región (e inclu-so fuera de la misma). Si la adopción de las estrategias del camino superior fuera acompañada por un éxito percibido en por

lo menos un país (mejorando los indi-cadores de crecimiento económico, el desempeño en los niveles de pobreza y desigualdad, y la profundización de la de-mocracia), el modelo de crecimiento con equidad podría generar una "masa críti-ca" que contrarreste las percepciones ne-gativas acerca de los costos de adoptar es-trategias similares en otros países27.

En definitiva, el éxito relativo de cada uno de estos tres caminos puede medirse por su efectividad para superar el legado persistente de pobreza, desigualdad y au-toritarismo en la región. El camino supe-rior o tercera vía más progresista, delinea-do de modo muy esquemático en este artículo, es menos una receta formal y más un esfuerzo preliminar para especificar al-gunas de las medidas y transformaciones congruentes con las metas igualmente esenciales de equidad y democracia. El logro de tal camino superior como vía más reformista hacia la globalización es una tarea difícil. El realismo y las experien-cias históricas análogas advierten que es probable que poderosas fuerzas conser-vadoras intenten bloquear este tipo de ex-

26 Éste es un terreno muy inexplorado sobre el que podrían tejerse hipótesis contradictorias. Sería necesaria una cuidadosa investigación comparativa para identificar las diferentes constelaciones de factores (tradiciones de clientelismo y exclusivismos, cohesión de los aparatos del Estado, fuerza y "capacidad de abarcar" de las organizaciones de clases y sectoriales, etc.) que favorecen o bloquean la aparición y el éxito de las coaliciones policéntricas de tinte socialdemócrata.

27 Además, como lo sugieren la crisis financiera actual y los efectos de contagio en la región, la glo balización choca con una amplia gama de grupos internos, incluidos los empleadores y la clase media. Por consiguiente, es posible que esos grupos encuentren cada vez más atractivo el abandonar el camino inferior vinculado a las estrategias maximalistas con resultados distributivos nulos, cuando observen que la matriz de retribución se vuelve muy negativa, es decir, cuando los riesgos de mantenerse separado superen los riesgos de la cooperación. Los incipientes debates sobre los beneficios de los controles de los flujos de capital, los regímenes de las tasas de cambio, etc. y la ventaja de las políticas industriales, entre economistas y élites de negocios menos globalizadas, sindicatos, consumidores, que de pronto se han asustado con la globalización financiera, pueden ser indicativos del hecho de que las perspectivas de las coaliciones policéntricas y de las alternativas del camino superior para la socialdemocrada posfordista, después de todo, puedan no ser tan "utópicas".


perimento, y en muchos países es posible que esas fuerzas logren, en diferentes gra-dos, imponer sus preferencias contra un renovado modelo socialdemócrata. Por consiguiente, sin duda, es posible, y qui-zás hasta probable que el resultado sea estable pero lejos de promover efectiva-mente una profundización democrática y crecimiento con equidad28.

En síntesis, la experiencia histórica con previos RIP sugiere que el desarrollo futu-ro de la tercera vía en el mundo, y particu-larmente en América Latina, será altamen-te desigual. En esta región, tal vía podría caracterizarse por el predominio de cami-nos inferiores y medios hacia la democra-cia. Pero, en última medida, tales escenarios dependen no sólo de la articulación inter-na de fuerzas progresistas dentro de cada país, sino también de la medida en que el RIP socialdemócrata converja con el desa-rrollo efectivo de la tercera vía como SGB.

LOS OBSTÁCULOS AL SISTEMA GLOBAL DE BIENESTAR

Más allá de las probables irregularidades en el desarrollo institucional de la tercera vía como régimen internacional de políti-ca, podemos mencionar tres obstáculos

fundamentales para el futuro de tal vía como sistema global de bienestar:

Primero la expansión de los mercados es limitada en ciertas áreas clave. Como nos recuerda Albert Hirschman (1970), la ciudadanía no limita sus esferas de acción al ejercicio de su "voz". La "salida", es de-cir, la participación en mercados, también constituye un mecanismo importante de acción. Pero en este sentido, resulta para-dójico que los mercados laborales se man-tienen tan regulados como en la mayoría del siglo XX: los Estados nacionales, parti-cularmente aquéllos de más altos ingre-sos, mantienen el privilegio de regular la entrada y salida de sus fronteras, y han generado últimamente diversas formas de movimientos políticos (con frecuencia, pero no siempre, de tono conservador) que buscan fortalecer aún más la protección frente a la migración internacional. Así, los mecanismos de mercado que a fines del siglo XIX y comienzos del XX atenua-ron las disparidades de ingreso a nivel global, continúan a comienzos del siglo XXI en su mayor parte restringidos. La res-tricción de estos mercados es parte esen-cial de la reproducción de desigualdades a nivel global, y las versiones contempo-ráneas de la tercera vía, particularmente

28 Cabe observar también que cada una de las vías reseñadas puede generar ciertas dinámicas que aseguren su sustentabilidad política y social aún en un contexto de creciente desigualdad entre hogares. Por ejemplo, si es acompañada por crecimiento económico, la mayor desigualdad generada por la globalizacion puede conllevar un mayor bienestar y alivio de la pobreza, y/o una percepción generalizada que las tendencias polarizantes son compensadas por una alta movilidad social. Asimismo, aún sin un vigoroso crecimiento económico, y en un contexto de mayor desigualdad entre hogares, podrían reducirse otras dimensiones de desigualdad (p. ej., entre hombres y mujeres, entre sectores urbanos y rurales, entre indígenas y no-indígenas), generando un apoyo selectivo pero crucial a la expansión de los mercados. Finalmente, la sustentabilidad de una estrategia no depende sólo de su impacto social, sino de la capacidad de grupos opositores de presentar propuestas que sean consideradas como alternativas y viables.


en países de altos ingresos, hasta ahora no se han mostrado dispuestos a confrontar este problema.

Segundo, considerando los paralelos históricos, es claro que aunque el auge del Estado de bienestar llevó a una cierta con-vergencia entre países pobres y ricos des-de el punto de vista de los niveles relati-vos de gasto fiscal y social (figura 1), los arreglos implícitos en el Estado de bienes-tar tuvieron un desarrollo altamente des-igual. Por ejemplo, en el período de Pos-guerra tendió a prevalecer la democracia en los países de alto desarrollo económi-co, mientras que los países de desarrollo medio o bajo se caracterizaron por la prevalecencia de dictaduras y autoritaris-mo (Korzeniewicz y Awbrey, 1992).

Por otra parte, niveles absolutos de gas-to fiscal (en general) y social (en particu-

lar), debido a la pronunciada desigualdad en nivel de desarrollo económico, se re-flejan también en una profunda desigual-dad a través del mundo. Como lo indica la figura 2, los niveles de gasto social (edu-cación, salud) son mucho más elevados en los países de altos ingresos.

Las nuevas teorías de crecimiento endógeno, muy de boga entre las institu-ciones supranacionales que buscan justi-ficar la necesidad de una "segunda gene-ración" de reformas, nos sugieren que la inversión social es elemento clave del cre-cimiento económico y, por ende, de las ventajas comparativas en los mercados internacionales29. Los datos presentados arriba nos sugieren que nos encontramos ante un círculo vicioso, donde la inver-sión social es limitada en países pobres por bajos niveles de producción de riquezas, pero donde los bajos niveles de inversión

FIGURA 1 GASTO DE GOBIERNO (% DE PBN)

1955 1960 1965 ■■ Países de altos ingresos

1970 1975 1980 ' Países de ingresos medios

1985 1990 1995 * Países de ingresos bajos

Fuente: Stach (1999).

29 Así, entre otros, Jeffrey Sachs ha enfatizado recientemente que la falta de inversiones en educación y tecnología en países pobres contribuye a un círculo vicioso, donde esta falta de inversiones evita la participación en el tipo de innovaciones que asegura acceso a mayor riqueza.


social aseguran la inevitabiüdad de aqué-llos bajos niveles de producción de rique-zas30. Así como en el caso de los mecanis-mos de mercado, los límites de la tercera vía y las posibilidades reales de los futu-ros arreglos institucionales tendrán mu-cho que ver con su capacidad de ofrecer mecanismos efectivos para manejar esta problemática.

Existen dos mecanismos clave que ser-virían para confrontar directamente estos patrones de desigualdad. A nivel de mer-cado, mediante la eliminación de restric-ciones nacionales a los flujos migratorios y las exportaciones de países de bajos y medianos ingresos. A nivel de regulación, mediante un traslado de recursos de paí-

ses de altos ingresos hacia países de bajos ingresos, con el propósito de aumentar substancialmente la inversión social den-tro de estos últimos. Políticamente, los dos tipos de mecanismos son de muy difícil construcción, y hasta ahora, con muy po-cas excepciones, los partidarios de la ter-cera vía, particularmente en los países de altos ingresos, no se han mostrado dis-puestos a desarrollar una agenda explícita en torno a estos temas31. Las razones son claras: si la implementación de la tercera vía a escala nacional dentro de los países de altos ingresos encuentra los obstáculos organizativos (especialmente la falta de bases sociales) que mencionaba Reich, es-tos obstáculos se multiplican exponen-cialmente cuando se propone construir

30 En gran medida, la crisis del Estado de bienestar tiene mucho que ver con esta dinámica.

31 Para un provocativo análisis de esta problemática, ver Fagen (1978).


nuevos arreglos institucionales a nivel global, arreglos que podrían amenazar los intereses de bloques políticos impor-tantes. UnNew Deal global en este sentido representaría un ejercicio de imagina-ción e implementación política sin prece-dentes.

El tercer punto tiene que ver con la dinámica de la convergencia señalada entre organizaciones supranacionales y las organizaciones no-gubernamentales. Esta dinámica supone la creciente adop-ción de mecanismos democráticos de re-presentación y decisión. Esto, a su vez, apunta a dos dimensiones: la relación en-tre organizaciones supranacionales y las ONG, por un lado, y la dinámica interna de las propias ONG, por otro.

En torno a la relación entre organiza-ciones supranacionales y ONG, una pers-pectiva pesimista enfatizaría que las pri-meras son organizaciones que representan principalmente los intereses de los gobier-nos de los principales países contribuyen-tes que financian programas de tales orga-nizaciones. Desde tal punto de vista, las organizaciones supranacionales, como el Banco Mundial o el BID, representarían las vanguardias organizativas de las élites que se beneficiarían con las reformas im-pulsadas por el neoliberalismo. Aquí la participación de ONG y movimientos so-ciales aliados se limitaría a una superficial interacción orientada a legitimar los pro-gramas desarrollados "desde arriba" por las organizaciones supranacionales.

Esta dinámica internacional, a su vez, condiciona fuertemente la dinámica in-terna de las ONG, las cuales se verían afectadas por un proceso incipiente de burocratización, y por un liderazgo fre-

cuentemente seducido ya sea por las posi-bilidades de empleo en el Estado u orga-nizaciones supranacionales, o por altos sa-larios que representarían una explotación de los sectores sociales que las ONG busca-rían representar.

En este contexto, las diversas propues-tas de tercera vía, basadas en la necesidad de mejorar el acceso de sectores excluidos a la educación y a la salud, asegurando así el acceso de los pobres a las oportunida-des abiertas por el mercado, abren invo-luntariamente un espacio de debate polí-tico alrededor de las oportunidades y/o los límites de las propuestas existentes, para así generar un debate sobre qué me-didas adoptar para avanzar en el futuro de la tercera vía como SGB.

ESTRATEGIAS

Considerando los paralelos históricos mencionados y teniendo en cuenta las posibles irregularidades y obstáculos en el desarrollo de la tercera vía tanto a nivel nacional como a nivel global, surgen dos nuevas preguntas: ¿Cuál es la forma más adecuada de participar en la definición de los nuevos arreglos institucionales? Y: ¿Cuáles son los objetivos más meritorios? Muchas veces nos atrae la posibilidad de identificar un único camino de acción posible, una vía correcta para el futuro. Aquí, en cambio, evitaremos tal simplifi-cación, para indicar que diversos actores elegirían diferentes caminos de acción, y que cada uno de estos caminos podría contribuir, a veces, inesperadamente, a di-versas construcciones y de nuevos arre-glos institucionales.

Así, para algunos, el marco más efecti-vo de acción involucra la participación


directa en la construcción de un SGB, ya sea a través de la reforma social de organi-zaciones supranadonales, o a través del trabajo de ONG. Para otros, la efectividad de la reforma social pasa por la articula-ción de fuerzas políticas en torno a pro-yectos nacionales de reforma, ya sea coor-dinando la formulación de programas adecuados desde las cumbres de la nego-ciación política y/o la administración pública, o promoviendo la autonomía y postura crítica de las fuerzas sociales y po-líticas organizadas desde abajo. Finalmen-te, también debe considerarse la posibili-dad de que, encarnando una lógica más profundamente antisistémica, los margi-nados de los arreglos institucionales de cada eje decidan "patear el tablero" y rom-per con las reglas de juego.

Históricamente cada una de estas es-trategias -ya sea desde distintos ejes, o desde "arriba", "abajo" y "afuera"- fue de gran importancia en la definición del Es-tado de bienestar. Los agentes políticos y administrativos fueron de gran importan-cia en la definición de proyectos de go-bierno que produjeron mayor o menor crecimiento económico, mayor o menor marginadón social, mayor o menor trans-parencia y mayor o menor democracia. Recordemos que, frecuentemente, la par-ticipación directa o indirecta de represen-tantes de base (como líderes sindicales) en estos proyectos fue leída como traición a los intereses estratégicos de los sectores representados. Así, muchos le dieron gran valor a la autonomía frente a los proyectos de gobierno -autonomía a menudo prac-ticada por partidos políticos, sindicatos obreros, organizaciones de campesinos, etc. Sin embargo, muy a menudo esta au-tonomía en última instancia también sir-

vió para legitimar la propia existencia de un Estado de bienestar que lograra gene-rar mayor integración social y política. En muchos casos, la búsqueda de autonomía (a veces, forzada por Estados autoritarios o semiautoritarios) llevó a romper con las reglas de juego, planteando reglas alter-nativas (como en el comunismo), y en otros casos contribuyendo a un empate po-lítico marcado por crisis y violencia. Pero aun en estos contextos de rechazo a las re-glas del juego, la constitución de modelos alternativos de desarrollo fue de gran im-portancia en la definición de la agenda del Estado de bienestar.

Cabe esperar una dinámica similar en los futuros caminos de acción. Para algu-nos, los cambios institucionales o admi-nistrativos desplegados desde arriba son promisorios ya sea desde el punto de vista de objetivos éticos (p. ej., integración social, crecimiento económico, o profun-dización de la democracia) y beneficios personales, o una mezcla óptima entre los dos. En este marco, podemos esperar una creciente integración entre las esferas de organizadones supranadonales, agendas gubernamentales y algunas ONG. Otros, en cambio, podrían perseguir una auto-nomía crítica frente a estos agentes políti-cos y administrativos. En este sentido, se espera una creciente coordinación de or-ganizaciones de la sociedad civil, ya sea a nivel de alianzas políticas de oposición, o de cadenas internacionales de coordina-dón (estas cadenas seguramente tendrán una creciente jerarquización y burocrati-zación, aunque, como en el caso del movimiento obrero, no debemos subestimar la capacidad de tales mecanismos de generar movimientos de base que cuestionen su propio liderazgo).


Finalmente, una tercera alternativa es la búsqueda de una estrategia de "patear el tablero", ya sea a través de modelos autárquicos de desarrollo nacional (como en la estrategia yugoslava o iraquí), movi-mientos de liberación (como el caso de los zapatistas en México) o la participación en nichos ilegales de producción y distri-bución de riquezas (como el caso del narcotráfico). El mundo de violencia im-plícito en estas alternativas promete reem-plazar la amenaza del comunismo como referente clave de las futuras estrategias de reforma social.

CONCLUSIÓN

Entre el optimismo y el pesimismo se ha delineado un terreno fructífero para la interpretación del futuro de la tercera vía en la región. La tercera vía es expresión constitutiva de dos ejes distintos de cam-bio. El primero representa el proyecto de la tercera vía como sistema global de bien-estar. Este eje es expresión del "doble mo-vimiento" ya mencionado: la expansión de mercados acompañada por nuevas ló-gicas de regulación y resistencia en lo so-cial y lo político, llevando al surgimiento de inéditos arreglos institucionales a ni-vel global. El segundo eje representa el proyecto de la tercera vía como régimen internacional de política. La acción de actores organizadas desde "arriba", "aba-jo", y "afuera" del sistema global de bienes-tar y del régimen internacional de políti-ca, produce áreas de convergencia pero también de conflicto entre los dos ejes, condicionando el futuro de la democra-cia y la equidad.

En general, creemos que se puede es-perar un desarrollo irregular de la tercera

vía como régimen internacional de políti-ca tanto como sistema global de bienestar. En América Latina, esta irregularidad po-dría traducirse en límites para la efectivi-dad de los mecanismos democráticos, la transparencia administrativa y la capaci-dad de generar crecimiento e inclusión social. Aún más, la tercera vía como régi-men internacional de política también se ve jaqueada por la falta de voluntad polí-tica en los países de altos ingresos para transformar ciertas dinámicas cruciales que subyacen a la desigualdad del capita-lismo como sistema global, como econo-mía-mundo. Sin embargo, más allá de los problemas indicados, creemos que la dis-cusión sobre los dos ejes de la tercera vía abre importantes espacios como desafío intelectual, en la línea de lo que Immanuel Wallerstein (1995a y 1995b) llama "utopís-tica" (utopistics). Esta discusión es rele-vante porque, al perseguir como objeti-vo la desarticulación de los mecanismos de desigualdad, exige repensar los arre-glos institucionales globales que han ca-racterizado al capitalismo a través de su historia.

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LA MIRADA DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA ANTE UN NUEVO MILENIO: ¿CEGUERA, MIOPÍA

O ESTRABISMO?

Juan Gabriel Tokatlian*

Estamos al borde del precipicio. Miramos al abismo, sentimos malestar y vértigo. Nuestro primer impulso es retroceder ante el peligro.

Inexplicablemente, nos quedamos. En lenta graduación, nuestro malestar y nuestro vértigo

se confunden en una nube de sentimientos inefables...Y porque nuestra razón nos aparta violentamente del abismo, por eso nos

acercamos a él con más ímpetu.

Edgar Allan Poe, El demonio de la perversidad

Colombia llega a un nuevo milenio, vi-viendo una guerra atroz en el plano inter-no y bastante extraviada en cuanto a su política exterior.

Durante la primera mitad del siglo XIX, Colombia aparecía a los ojos de extranjeros como un país con un enorme potencial de gravitación en los asuntos hemisféricos. En 1823, John Quincy Adams, en calidad de Secretario de Estado de Estados Uni-dos, refiriéndose a los vastos recursos de Colombia, afirmaba que bien utilizados y

organizados, esos atributos harían que el país fuese "llamado a ser en adelante una de las naciones más poderosas de la Tie-rra"1. Tal era la percepción de la posibili-dad natural de influencia del país, que una tesis doctoral en Estados Unidos se ocupó de analizar en detalle la competen-cia por la hegemonía en el Pacífico entre Colombia y Chile entre 1817 y 18452.

La entrada al siglo XX fue dramática y traumática para el país. La pérdida en 1903 de Panamá, alentada por Estados Unidos,

* Profesor de la Universidad de San Andrés, Victoria (Provincia de Buenos Aires), Argentina. 1 Véase "John Quincy Adams, Secretario de Estado, a Richard C. Anderson, nombrado Ministro de

los Estados Unidos en Colombia. Extractos. Washington, 27 de mayo de 1823". En: Luis Horacio López Domínguez (compil.), La Gran Colombia y los Estados Unidos de América. Relaciones diplomáticas, 1810-1831, Bogotá: Nomos Ltda., 1990, tomo II, p. 66.

2 Véase John Williams Kitchens Jr., "Colombian-Chilean Relations 1817-1845: A Diplomatic Struggle for Pacific Coast Hegemony" (tesis de Ph.D., Vanderbilt University, 1969).


llevó a la nación a la introversión, al tiem-po que condujo a que la élite se impusiera una política exterior raquítica3. Con una mezcla de pragmatismo y aprensión la da-se dirigente racionalizó la dependencia frente a Washington a través de la llamada Doctrina Suárez. El ex canciller y ex presi-dente Marco Fidel Suárez acuño el lema del réspice polum -mirar hacia la estrella del Norte; hacia Estados Unidos- porque "el norte de nuestra política exterior debe estar allá, en esa poderosa nación, que más que ninguna otra ejerce atracción respec-to de los pueblos de América"4. Se trataba de establecer una relación estrecha, ins-tintiva y familiar con Estados Unidos. Para Colombia el vínculo con Estados Unidos constituía una "relación especial". Como lo inverso nunca ocurrió ni ocurriría, lo

que prevaleció fue una subordinación consentida de Bogotá a Washington.

La atracción que ha sentido Colombia hacia Estados Unidos ha sido tan elocuen-te que quedaría simbólica y escuetamente reflejada en la literatura cuando "...de acuerdo con los cálculos de José Arcadio Buendía, la única posibilidad de contacto con la civilización era la ruta del Norte"5. La disposición positiva hacia Estados Unidos no fue sólo política, sino también social. Se estima, por ejemplo, que más de un millón de colombianos residen hoy en Estados Unidos6.

Luego de la Segunda Guerra Mundial, y desde el comienzo de la Guerra Fría, el réspice polum7 se transformó en una visión

3 Es pertinente recordar que México perdió frente a Estados Unidos mucho más territorio que Colombia pero que ello no implicó durante la primer parte del siglo XX, per se e ipso facto, una política exterior de bajo perfil y pro estadounidense.

4 Véase Marco Fidel Suárez, Tratado entre Colombia y Estados Unidos, Bogotá: El Liberal, 1914, p. 3.

5 Gabriel García Márquez, Cien años de soledad, Buenos Aires: Sudamericana, 1967, p. 17.

6 Sobre la importancia para Colombia de los vínculos estatales y no gubernamentales, políticos, económicos, sociales y militares con Estados Unidos, véanse Luis Alberto Restrepo (ccord.), Estados Unidos. Potencia y prepotencia, Santa Fe de Bogotá: Tercer Mundo Editores/Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional/DNP, 1998 y Juan Gabriel Tokatlian (compil.), Colombia y Estados Unidos: problemas y perspectivas, Santa Fe de Bogotá: Tercer Mundo Editores/Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional/ Colciencias, 1998.

7 Tan intensa era la vigencia del réspice polum, que en 1959, en calidad de Canciller, Julio César Turbay aseveró en una intervención ante la Cámara de Representantes: "He de decir que el señor Suárez jugó un papel importantísimo en nuestras relaciones exteriores y levantó el nombre de Colombia hasta planos de extraordinaria altura y respetabilidad dentro del concierto de los pueblos cultos. Su teoría del réspice polum, proclamada en momentos en que el sentimiento colombiano estaba legítimamente herido por la segregación de Panamá, ha venido abriéndose campo en el continente... Cumplo, pues, con un deber de solidaridad y de admiración al insigne Canciller Suárez al declarar que, en mi concepto, su aporte al prestigio internacional de Colombia ha sido uno de los más grandes". Julio César Turbay Ayala, Memoria del Ministro de Relaciones Exteriores, 1959, Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1959, p. 52.

La mirada de la política exterior de Colombia ante un nuevo milenio • 37

ideológica del papel de Colombia en el mundo. Un férreo anticomunismo8 y una identificación sin matices con Estados Uni-dos definió la política externa colombiana hasta muy entrados los años sesenta. La subordinación consentida9 pasó a conver-tirse en un alineamiento prácticamente automático de Bogotá a Washington.

A finales de esa década, otro ex canci-ller y ex presidente, Alfonso López Michelsen, acuñó una nueva doctrina en materia internacional: el réspice similia10 -mirar a los semejantes, a los países lati-noamericanos, en particular que buscaban una mayor diversificación diplomática, política y económica y la afirmación de una progresiva solidaridad Sur-Sur. El

país iba a ensayar una cuidadosa autono-mía en el ámbito de su política interna-cional. Del alineamiento prácticamente automático se pasó a un alineamiento mo-deradamente relativo. Colombia jamás pretendió ni practicó un desalineamiento completo en cuanto a Estados Unidos.

De allí en adelante, las políticas exte-riores de Colombia oscilaron entre las dos miradas -hacia el norte y hacia los seme-jantes. Más aun, en distintas administra-ciones, por ejemplo, las de los presidentes Julio César Turbay y Belisario Betancur, hubo períodos caracterizados por uno y otro réspice, según la coyuntura interna y externa y de acuerdo con el tema e interés enjuego11.

8 Un dato simbólico e ilustrativo lo constituye una nota del Ministerio de Relaciones Exteriores en 1964. El Embajador colombiano en Dinamarca pidió a la Cancillería en Bogotá un concepto sobre el procedimiento que debía seguir el cuerpo diplomático colombiano en un tercer país ante los representantes de las naciones del entonces bloque socialista; naciones con las que el gobierno no mantenía relaciones formales. El 4 de mayo de 1964 se produjo la nota. "La Oficina de Planeamiento, Coordinación y Evaluación (del Ministerio de Relaciones Exteriores) conceptúa: Es claro que al no existir relaciones diplomáticas y determinado gobierno comunista no deben producirse tampoco contactos directos oficiales entre los respectivos agentes diplomáticos acreditados en un tercer país, especialmente en cuanto se refiere a actos protocolarios. Tampoco deberán aceptar los diplomáticos colombianos invitaciones de agentes diplomáticos de países con los cuales el Gobierno de Colombia no mantiene relaciones... La misma norma que acabamos de exponer no impide que en cualquier caso en que un diplomático colombiano se encuentre en un terreno neutro, con el representante de un gobierno con el cual no mantiene Colombia relaciones diplomáticas, se puede cruzar con ellos, pero discretamente, las cortesías de usanza entre personas de buena educación". Fernando Gómez Martínez, Memoria de relaciones exteriores. Julio de 1963 a junio de 1964, Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1965, p. 144.

9 El canciller Turbay indicó, en su intervención de 1959, en la Cámara de Representantes: "Los Estados Unidos tienen la doble condición de ser nuestro más grande y poderoso vecino y la primera potencia económica, científica y militar de los tiempos modernos. Nos movemos en la misma órbita y con ellos compartimos -nosotros en la pequeña porción que corresponde a nuestras reducidas y limitadas capacidades- la defensa de la civilización occidental". Julio César Turbay Ayala, op. cit., p. 52.

10 Véase Alfonso López Michelsen, Memoria. Ministerio de Relaciones Exteriores, 1968-1969, Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1970, tomo I, p. 31.

11 Véanse, en particular, Rodrigo Pardo y Juan G. Tokatlian. Política exterior colombiana: ¿De la subordinación a la autonomía? Bogotá: Ediciones Uniandes/Tercer Mundo Editores, 1988.


En realidad, un fino hilo conductor entrelazó a los ejecutores, proponentes y defensores de una y otra doctrina; lo que puede llamarse el "realismo colombiano" como expresión y adaptación nacional de la escuela realista de los asuntos mundia-les12. Aunque existió una homogeneidad conceptual entre los encargados de apli-car, auspiciar y explicar el réspice polum y el réspice similia, prevaleció una hete-rogeneidad en la práctica del realismo en Colombia13. Por un lado, sobresalían los "realistas pasivos/subordinados". Para este grupo, la limitación impuesta por el siste-ma internacional sobre el país era de tal magnitud, los atributos de poder nacio-nal tan escasos, las opciones de acción ex-terna innovadora tan temerarias, que Co-lombia debía evitar un perfil externo con iniciativa (excepto cuando se actuara en consonancia con Estados Unidos). En consecuencia, Bogotá debía acordar un lugar de privilegio, casi excluyente, a las relaciones con Washington y auspiciar los intereses particulares de determinados actores socioeconómicos clave para el cre-cimiento del país (identificando dichos intereses con los del Estado en su conjun-to). Por otro lado, se destacaban los "realis-tas activos/autonomistas". Para este grupo, las restricciones del sistema internacional, la existencia de recursos nacionales de poder no suficientemente movilizados y la viabilidad de asumir posturas menos

parroquiales hacían que Colombia busca-rá un comportamiento externo más asertivo (en consonancia o en disonancia con Estados Unidos). Como corolario, Bogotá debía preservar relaciones madu-ras con Estados Unidos (mezclando con-sensos básicos con disensiones puntuales) y ampliar la defensa de los diversos inte-reses nacionales que se expresan en un país y que requieren un Estado más imparcial e independiente.

De los ochenta en adelante crecen el conflicto armado interno y el poder del narcotráfico en tanto clase criminal, así como el desgarramiento de una élite que no sabe a ciencia cierta cómo y hacia dón-de orientar la política nacional e interna-cional del país.

En medio de un acentuado cambio mundial y de un notorio anquilosamien-to nacional, surgen diversos plantea-mientos -más que doctrinas- sobre la in-serción externa del país. El espíritu tercermundista se expresa en escritos como el de Pérez Ramírez que propone "mirar hacia África"14.

La (excesiva) expectativa de transforma-ciones positivas en el ámbito internacional luego de la caída del Muro de Berlín y la esperanza (exagerada) de mutaciones au-ténticas en el entorno nacional como re-

12 Sobre el "realismo colombiano", véase Juan Gabriel Tokatlian, "La teorización de las relaciones internacionales en Colombia". En Documentos de Trabajo Iepri, no. 2, febrero de 1991.

13 Subyacen a esta doble aproximación realista a las relaciones internacionales de Colombia dos visiones: realismo como lo necesario para los "pasivos/subordinados" y realismo como lo posible para los "activos/autonomistas". Para un debate sobre el realismo como necesidad y como posibilidad véanse, Norbert Lechner, et al., ¿Qué es el realismo político? Buenos Aires: Catálogos Editora, 1987.

14 Gustavo Pérez Ramírez, Mirar hacia el África, Bogotá. Editora Guadalupe Ltda., 1989.


sultado de la Asamblea Constituyente lle-varon a Cardona y a Tokatlian a sugerir en 1991 que Colombia debía volver a elaborar el objetivo de la "mira" exterior del país: el réspice varia et mutabilia15 -mirar lo di-verso y cambiante del escenario global más que a uno u otro país o conjunto de países para el diseño y la práctica del comporta-miento externo colombiano16.

El aceleramiento de la apertura econó-mica durante la presidencia de César Gaviria, su respaldo a la Iniciativa para las Américas del presidente George Bush, la intensidad alcanzada por el comercio colombo-venezolano y el despliegue del Grupo de los Tres (Colombia, Venezuela y México) sirvieron para que Vargas postu-lara que la política exterior del país estaría signada por un viraje profundo. Lo nove-doso sería el réspice mercatum: mirar al mercado en virtud de las nuevas exigen-cias de la economía mundial; lo que sig-nificaba que, de hecho, se desplazaban de la agenda externa del país los asuntos po-líticos y de seguridad17.

La euforia del "revolcón" y la promesa de un "nuevo país" parecieron justificar que la Cancillería dejara en 1994 una im-pronta de lo que esperaba fuese la "políti-

ca exterior colombiana frente al siglo XXI". En ese contexto se preparó un libro con la mirada en un horizonte amplio: "Actuar en el mundo que reemplaza a las antiguas y proverbiales expresiones latinas réspice polum y réspice similia, acuñadas en otras épocas para otras circunstancias y que ri-gieron nuestra política exterior por déca-das"18.

Finalmente, el deseo de generar un mayor interés interno por regiones gravi-tantes en el escenario mundial, como la Cuenca del Pacífico, y así movilizar recur-sos públicos y privados en aras de una mejor proyección comercial y financiera colombiana llevaron a García a postular en 1994 otra mirada para la política exte-rior del país: "mirar al Asia"19.

Es muy probable que la intensificación de la ingobernabilidad interna y externa del país durante la presidencia de Ernes-to Samper, y la falta de defensores visibles de su gestión externa se conjugaran para que desde 1995 nadie propusiera una nue-va mirada en materia internacional. La única reflexión sobre el mundo que en-frentaba y aún hoy enfrenta Colombia puso más el acento en mirar hacia adentro para insertarse mejor hacia fuera.

15 El término proviene de la expresión varium et mutabile -cosa variable y cambiante- utilizada por Virgilio en La Eneida.

16 Véanse Diego Cardona y Juan G. Tokatlian, "Los desafíos de la política internacional colombiana en los noventa". En: Colombia Internacional, no. 14, abril-junio de 1991.

17 Véase, Ricardo Vargas Meza, "Réspice mercatum". En: Cien días vistos por el Cinep, vol. 4, no. 15, julio-septiembre de 1991.

18 Véase, Ministerio de Relaciones Exteriores, Actuar en el mundo, Santa Fe de Bogotá: Publicaciones Cultural, 1994, pp. XIII-XIV.

19 Véase Pío Quinto García Parra, Mirar al Asia, Santa Fe de Bogotá: Centro Editorial Javeriano, 1994.


En efecto, en 1997, la Comisión de Aná-lisis y Recomendaciones entre Colombia y Estados Unidos, convocada y coordina-da por el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Univer-sidad Nacional, encabezó sus recomenda-ciones de acción externa con una clara exhortación de carácter interno: "cons-truir una nueva sociedad, con un espíritu genuinamente democrático de participa-ción, transparencia y rendición institu-cional de cuentas", impulsando el logro de un "nuevo consenso básico", afirman-do "el imperio de la ley", promoviendo "el sentido colectivo de lo público", cons-truyendo "un Estado eficiente y eficaz", creando "las condiciones para la convi-vencia, la paz y la seguridad internas", promoviendo una ética que supere "las subculturas mafiosas, arbitrarias y violen-tas", asegurando

una profunda modernización económi-ca... una distribución del ingreso y de la propiedad de la tierra más equitativa, una política social vigorosa y el afianzamien-to de un modelo sostenible de apertura, y reformulando "substantivamente el sis-tema educativo para Colombia"20.

Con todo, Colombia llega al final de este siglo sin saber qué hacer en política exte-rior. La clase dirigente no parece entender lo que observa en el sistema internacional, mientras el país se sume en una violencia

tremenda y desgarradora. No hay conver-gencia social y política ni en lo interno ni en lo externo. Desde hace tiempo el país no sabe qué quiere y qué puede hacer en el terreno mundial. De allí que dé palos de ciego, parezca miope o se asemeje a un es-trábico. El siguiente ejemplo resulta ilus-trativo y corrobora este categórico juicio.

El Departamento de Estado presenta un informe muy interesante en abril de cada año: las votaciones de todos los paí-ses en Naciones Unidas (ONU) 21. El pro-pósito de este informe no es calificar o cer-tificar el comportamiento de un país, sino el ofrecer al legislativo un indicador de la actitud diplomática de las naciones para que, a la hora de aprobar el paquete de asistencia externa, los congresistas sepan cuan cerca o lejos de Washington, en ma-teria de política exterior, están los poten-ciales receptores de ayuda. Esta práctica existe desde 1985 y cubre las votaciones de las sesiones de la ONU que comienzan en septiembre de cada año. El documento analiza las votaciones totales, así como los votos sobre los 10 o 13 temas prioritarios para Estados Unidos.

Una evaluación de la conducta inter-nacional de los recientes gobiernos desde Betancur a Pastrana muestra cuan alinea-da, desalineada, o no alineada frente a Es-tados Unidos ha sido la conducta exterior

20 Véase Informe de la Comisión de Análisis y Recomendaciones sobre las Relaciones entre Colombia y Estados Unidos, "Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo". En: Análisis Político, edición especial, julio de 1997.

21 Véanse los distintos informes desde 1986 hasta 1999 del US Department of State, Report to Congress on Voting Practices in the United Nations, Washington D.C.: US Government Printing Office.


del país y, por lo tanto, cuan coherente ha sido la política del Estado colombiano en las últimas dos décadas.

La administración Betancur afilió al país al Movimiento No Alineado (NOAL) e intentó distanciarse de Estados Unidos. Si bien su mandato fue percibido interna-mente como refractario frente a ese país, fue un gobierno bastante pro Washington en sus votos. En 1985, Colombia coincidió en un 27,9% con Estados Unidos; un por-centaje semejante a San Cristóbal/Nevis y Belice. En cuanto a las votaciones de ma-yor significación para Washington, Co-lombia la acompañó en un 80%; porcen-taje similar a República Dominicana y El Salvador.

La administración Barco, por el con-trario, pareció cercana a Washington. En Colombia se asumía que su gestión era excesivamente alineada con Estados Uni-dos. Sin embargo, los votos muestran otra cosa. La coincidencia con Estados Unidos en la totalidad de votaciones descendió a 13% en 1989; porcentaje semejante a Chi-na y México. En las resoluciones clave de ese año, Bogotá acompañó a Washington en un 50%, porcentaje similar a Argentina y Brasil.

La administración Gaviria, por su par-te, fue vista en el plano doméstico como moderada frente a Estados Unidos, a pe-sar de que en 1994 consiguió la presiden-cia de los NOAL para Colombia y de que el mandatario obtuvo la Secretaría General de la OEA. Sin embargo, llegó a coincidir en un 25% con Washington en 1993, du-plicando los niveles de votación cercana a Estados Unidos del gobierno de Barco. En los asuntos cruciales, Bogotá siguió en

un 65% a Washington; porcentaje inter-medio entre Betancur y Barco.

La administración Samper, a su vez, insinuó un alejamiento de Estados Uni-dos y dejó la percepción de que expresaba un tono nacionalista frente a Estados Uni-dos. Sin embargo, los datos muestran una gran ambigüedad. En 1996, Bogotá alcan-zó el nivel de más cercanía histórica re-ciente con Washington con un porcenta-je de coincidencia en todas las votaciones de un 39,1 %. En los votos esenciales para Estados Unidos, Colombia lo siguió en un 44,4% en 1997; porcentaje más bajo de acompañamiento en los últimos años y similar a países del NOAL, como Djibouti, Malawi, Tailandia, Omán y Túnez.

La administración Pastrana ha busca-do y alcanzado una mayor proximidad a Estados Unidos y cada vez requiere ma-yor apoyo de ese país. Sin embargo, en los votos de 1998 Colombia sólo acompañó a Estados Unidos en el 33,3% de los casos, mientras que durante el mandato Samper la coincidencia con Washington fue 35,3% en 1994, 38,7% en 1995, 39,1% en 1996 y 36,4% en 1997. El gobierno de Pastrana votó en la ONU como Benin, Burkina Faso, Gui-nea Ecuatorial, República Centroafricana, Grenada, Guyana y Filipinas. En los 10 temas prioritarios para Estados Unidos, Bogotá sólo coincidió con Washington en el 42,9% de las votaciones. Éste es el por-centaje más bajo de coincidencias de Co-lombia y Estados Unidos en los últimos lustros. El país votó igual que Afganistán, Bangladesh, Botswana, Emiratos Árabes Unidos, Guinea Ecuatorial, Gambia, Ma-rruecos, Myanmar, Omán y Singapur. En Latinoamérica, países medios e importan-tes similares a Colombia tuvieron todos


porcentajes más elevados de apoyo a las decisiones estadounidenses: Argentina 75%, Brasil y Chile 66,7%, México 55,6%, Perú 62,5% y Venezuela 50%.

Para resumir, plantearé siete conclu-siones:

1. Colombia ha tenido en las últimas dos décadas y en la mayoría de los temas internacionales políticas exteriores de gobierno y no de Estado a pesar del monopolio bipartidista en el diseño y la ejecución del comportamiento in ternacional del país22.

2. Colombia ha ido difuminando su per fil externo, oscilando entre un princi- pismo ad hoc y un pragmatismo sui géneris; lo cual afecta las metas de lar go plazo del país en el mundo.

3. Colombia ha adolecido de una políti ca externa medianamente consistente, cooperativa o confrontativa o condes cendiente frente a Estados Unido. Este hecho tiende a producir una perdida de elemental realismo en la política in ternacional del país.

4. Colombia ha desplegado un no alinea miento confuso y cambiante, compor tándose como un no alineado formal durante la Guerra Fría (cuando pudo haber sido el momento para darle un contenido progresista a esa postura) y como un no alineado militante duran-

te la Posguerra Fría (cuando hacerlo se ha tornado poco funcional).

5. El tema de las drogas ha concentrado las relaciones colombo-estadounidenses, pero su efecto sobre la agenda bila teral más amplia es mucho más com plejo de lo que se podría suponer a primera vista: pareciera ser que a ma yor cercanía a Washington en materia de drogas, mayor la posibilidad de ejer cer posturas de disensión política con Estados Unidos en ciertos tópicos o, lo que es lo mismo, Washington tolera temporalmente más algunas posturas diplomáticas divergentes de Bogotá, siempre y cuando el país sea fiel a la estrategia estadounidense en el frente de los narcóticos. Sin embargo, lo an terior no condujo a incrementar la so beranía interna ni la autonomía exter na en el manejo de las condiciones y variables vinculadas a la crisis nacio nal.

6. La conducta de Colombia en la ONU se asemeja a la de muchos países con tre mendos déficit en el tema de los dere chos humanos. Resulta paradójico que, por un lado, Colombia realiza un gran esfuerzo para mostrar que el Estado no viola sistemáticamente los derechos humanos y que desea genuinamente resolver la tragedia humanitaria que vive el país y, por el otro, vote tan cercanamente a gobiernos violadores de los derechos humanos23.

22 Una de las escasas excepciones ha sido la existencia de una política de Estado en el tema de la posesión soberana colombiana del archipiélago de San Andrés y Providiencia.

23 La pos tura ambigua del Estado en materia de derechos humanos quedó ref le jada en el comportamiento de Colombia durante el debate en 1998, en Roma, que condujo al establecimiento de la Corte Penal Internacional


7. En Colombia la distancia entre la per-cepción interna de un mandato en tér-minos de su política internacional y su comportamiento externo concreto es notable.

En ese sentido, cabe preguntarse: ¿Es factible buscar y precisar una mirada ge-nuinamente consensual en materia de política exterior que evite que Colombia ingrese al siglo XXI en las mismas condi-ciones externas desfavorables con las

que ingresó al siglo XX? Las urgencias y necesidades en el frente externo superan lo que puede hacer el gobierno colombia-no en el frente mundial. Para evitar otra tragedia traumática como la de Panamá24, se hace indispensable una consistente política internacional de parte del Esta-do y de la nación: la diplomacia oficial y la diplomacia ciudadana deben coincidir y converger alrededor de unos pocos in-tereses nacionales prioritarios para Co-lombia.

24 Si bien es muy poco probable una intervención directa unilateral de Estados Unidos en Colombia, es bueno subrayar que ésta podría llevarse a cabo si los intereses de Washington en Panamá se ven seriamente comprometidos por la guerra interna colombiana. En ese sentido, cabe recordar la llamada Enmienda De Concini de 1978. Esta Enmienda es el instrumento más letal que posee Estados Unidos para intervenir militarmente en los asuntos internos de Colombia. Su origen se remonta a los Tratados (el del Canal y el de la Neutralidad) Torrijos-Carter entre Panamá y Estados Unidos de los setenta. Cuando, en 1978, éstos se iban a ratificar por el legislativo estadounidense, el senador Dennis De Concini incorporó una Enmienda a la parte final del artículo IV del Tratado de Neutralidad. Según el texto, el Senado lo aprobaba si la "Declaración de Entendimiento expedida por el gobierno de Estados Unidos de América el 14 de octubre de 1977 se incorporaba por este medio como parte integral de este tratado". La Enmienda dice: "Conforme al Tratado concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá, Panamá y Estados Unidos tienen la responsabilidad de asegurar que el Canal de Panamá permanezca abierto y seguro a naves de todas las naciones. La interpretación correcta de este principio es que cada uno de los países, de conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales, defenderá el Canal contra cualquier amenaza al régimen de neutralidad y por consiguiente tendrá el derecho de actuar contra cualquier agresión o amenaza dirigida contra el Canal o contra el tránsito pacífico de naves por el Canal" (subrayado personal) Esto significa que, por ejemplo, si guerrilleros, paramilitares o narcotraficantes colombianos afectan con sus actos -enfrentamientos que traspasen la frontera con Panamá, forzamiento masivo de desplazados hacia ese país, atentados en la zona canalífera, etc.- el Canal de Panamá, Estados Unidos podría invocar la Enmienda para defenderse. Un hecho real o montado, o la percepción de una potencial acción inminente en cercanías del Canal podría ser una excusa para la utilización de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos. Aunque desde 1978 pende el fantasma de esa Enmienda, nunca pareció contemplarse su uso, ya que en aquella época el conflicto colombiano parecía limitado en escala. Sin embargo, después de la invasión a Panamá de 1989 por parte de Estados Unidos, cobró verosimilitud la posibilidad de que Washington usara, eventualmente, la fuerza para proteger sus intereses en el Canal. En breve, la existencia de la Enmienda De Concini brinda un recurso legal a Estados Unidos utilizar, de manera legítima, su poder militar. Esto no es el caso de Venezuela, Brasil, Perú y Ecuador, las otras naciones con fronteras terrestres con Colombia.

AMÉRICA LATINA EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE ITALIA

Hugo Fazio Vengoa*

Una de las mayores dificultades que en-frenta el investigador a la hora de estu-diar, en general, la política exterior italia-na y, en particular, las relaciones con los países latinoamericanos consiste en esta-blecer la perspectiva de análisis que le debe servir de fundamento. Si uno trabaja so-bre España y América Latina, el eje de la problemática puede articularse en torno a la temática del impacto de la transición de un régimen autoritario a uno democráti-co en la definición de la política interna-cional y latinoamericana del país ibérico y de la influencia que la inauguración de un ámbito multilateral, otrora inexistente, tuvo en la reformulación de las relaciones externas de este país. De esos factores se desprenden los distintos ejes en torno a los cuales gravitan las variadas dimensio-nes de las relaciones con América Latina.

Si uno se propone analizar las relacio-nes de Francia con América Latina, esto tampoco supone un mayor problema. El peso que tiene el Estado en la determina-ción y ejecución de la política exterior y la pretensión universalizante que las élites políticas y económicas le han querido asig-nar a su país en el ámbito internacional, permite inscribir el análisis en una pers-pectiva que conjuga elementos de las teo-rías realista, neorrealista y de la interde-

pendencia, por cuanto el hilo conductor que permite comprender la lógica de su actuación externa es el deseo compartido de hacer de Francia un engranaje impor-tante de la dinámica del sistema interna-cional. De ahí que las relaciones con Amé-rica Latina carezcan de un perfil particular y se inscriban en ese proyecto de acción global. De esta realidad, también se des-prende la búsqueda perenne de equilibrio entre intensificar relaciones a nivel políti-co y fortalecer los vínculos en el plano eco-nómico.

Ninguna de estas dos perspectivas puede aplicarse al caso italiano. De una parte, porque sería injusto dudar de las credenciales democráticas de este país du-rante toda la historia posterior a la Segun-da Guerra Mundial. De la otra, porque si bien los sucesivos gobiernos italianos han emprendido ingentes esfuerzos para con-vertir al país en un elemento más del siste-ma internacional a través de su adhesión a la OTAN, la CEE/UE y sus privilegiadas relaciones con Estados Unidos, éste es un factor que sólo parcialmente nos explica su comportamiento internacional, porque, a diferencia de París, Roma no ha mani-festado en estos años una aspiración de ser un actor sustantivo del sistema inter-nacional. En este sentido, resulta muy di-

* Profesor del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad Nacional y del Departamento de Historia de la Universidad de los Andes.

América Latina en la política exterior de Italia • 45

fícil precisar los ejes de su política exte-rior en estos esquemas multilaterales, por cuanto, en general, Italia ha tendido a asu-mir un papel secundario y no primario en la definición de los mismos. Pero debe-mos igualmente reconocer que esto es tam-bién una forma de expresar su política ex-terior; pero el problema que se nos presenta es la dificultad a la hora de preci-sar cuál es el lugar que en ésta ocupan los países latinoamericanos.

Algunos estudiosos han sugerido que las orientaciones fundamentales de la po-lítica exterior italiana deben interpretarse a partir de la dinámica de la vida política interna. Norman Kogan, al respecto, se-ñala:

El principal objetivo de la política exte-rior italiana es proteger la estructura po-lítica interna de los peligros internos1.

En este sentido, para un país como Ita-lia la dimensión externa del accionar de su Estado no constituiría un campo diferen-ciado de la política doméstica. En esta pers-pectiva, sería difícil encontrar otro país para el cual sean más válidas las palabras pro-nunciadas en una conferencia el 9 de julio de 1981, por el ministro de Asuntos Exte-riores francés, Claude Cheysson:

No hay asuntos extranjeros. Hay una tra-ducción exterior de las políticas interio-res y hay una capacidad de expansión hacia el exterior de lo que representan las prioridades internas.

Sin embargo, la validez de esta aseve-ración que alude básicamente a los gran-

des lineamientos de la política exterior no nos debe llevar a la falsa creencia de que como la dinámica política doméstica de-termina la política exterior, el sistema de partidos y las reiterativas conmociones que sacuden la vida política interna alteran el accionar externo de Italia. En general, pue-de observarse que en torno a los temas de política exterior se han creado grandes consensos entre las principales organiza-ciones políticas y con independencia de quien se encuentre en el poder, la Demo-cracia Cristiana, los socialistas, Forza Ita-lia o el Olivo, no se alteran los principios básicos que orientan su comportamiento.

De otra parte, no se puede pasar por alto el destacado profesionalismo de su cuerpo diplomático que ha sabido mante-ner el perfil del accionar externo en mo-mentos en que grandes conmociones pú-blicas (el tránsito de la primera a la segunda República, la lucha contra la mafia y la corrupción, etc.) han transformado com-pletamente el escenario político interno. En este mismo sentido, ha desempeñado un papel muy relevante la importancia que Italia le ha asignado durante todo el período de posguerra a su participación en las diferentes organizaciones multilate-rales, lo que ha creado un marco coheren-te de desenvolvimiento de su política ex-terior.

Nuestra política exterior -señalaba hace algunos meses el canciller Lamberto Dini- ha sido un factor de continuidad en un contexto de discontinuidad institu-cional. Éste fue el resultado de que nues-tra política exterior estaba anclada en una

1 Norman Kogan, Storia política dell' Italia repubblicana, Barí: Laterza, 1982.


serie de organizaciones multilaterales que permitían pasar coherentemente de la primera a la segunda república2.

Es decir, la política exterior, no obstan-te el hecho de ser el producto de determi-nados compromisos internos, ha tenido una vida propia paralela a la dinámica interna. Pero, como lo recuerda Norman Kogan, no sólo la política internacional es una proyección de la política interna, sino que también se ha convertido en una pie-za que ha ayudado enormemente a mode-lar y darle solidez al escenario político interno. En este sentido, no podemos ol-vidar que Italia ha sido uno de los países que de modo más claro interiorizó la bipolaridad durante la Guerra Fría y con-virtió el escenario internacional en un mecanismo de equilibrio en su política interna. Para Italia, al igual que ocurriera, pero de una manera más aguda en la anti-gua Yugoslavia, la Guerra Fría fue mucho más que un simple equilibrio a nivel re-gional y mundial. Tuvo implicaciones domésticas en la medida en que creó un contrapeso político en el país entre las fuer-zas proclives a la conservación del siste-ma y otras interesadas en su superación. La interpenetración entre vida internacio-nal y política interna ayuda, por su parte, a explicar el porqué de los altos niveles de consenso alcanzados en materia de políti-ca exterior.

En síntesis, puede sostenerse que en Italia la política exterior no solamente es un producto de la dinámica política in-terna, sino que también es una dimensión de las actividades públicas y privadas ita-

lianas que ha contribuido a mantener los equilibrios internos y garantizar, de esa manera, un determinado consenso políti-co. Por lo tanto, éste es un caso evidente en el cual la política exterior es un asunto, que la literatura de las relaciones internaciona-les ha definido como interméstíco. Aquí se encierra, sin embargo, una gran paradoja: ha sido precisamente este papel determi-nante en la conformación y reproducción de los escenarios políticos lo que ha con-ducido a que la política exterior desempe-ñe un papel secundario en el quehacer co-tidiano de los italianos. Y ésta es la principal dificultad para definir el lugar de América Latina en su política internacional.

EL BAJO PERFIL DE LA POLÍTICA EXTERIOR ITALIANA

Cada vez que el mundo es sacudido por una crisis internacional que amenaza la seguridad a nivel regional o mundial, como los casos de Somalia, los innumera-bles conflictos del Medio Oriente, la anti-gua Yugoslavia, etc., prestamente la opi-nión pública internacional se entera de la posición que asumen los Estados más in-fluyentes y de las acciones que éstos em-prenden a nivel bilateral o multilateral para intentar resolver, contener o concluir con esa situación de crisis. Lo mismo su-cede en otros planos: es incuestionable la capacidad de incidencia que tienen los grandes Estados en la configuración de las relaciones económicas y financieras a nivel mundial. Siempre que se habla de ello, es común referirse a Estados Unidos, Alemania, Francia, el Reino Unido, Japón y eventualmente a Rusia y China. Italia,

2 Lamberto Dini, "The Role of Italian Foreign Policy", alocución pronunciada en la ceremonia de apertura de la Escuela de Administración Pública, Florencia, 8 de marzo de 1999. Archivo del Ministerio de Asuntos Externos.

América Latina en la -política exterior de Italia • 47

no obstante ser una de las economías más grandes del planeta, por regla general, permanece ausente. Incluso en relación con países de interés político primordial para Italia, como la antigua Yugoslavia, se observa que en el Grupo de Contacto, crea-do con el propósito de buscar alternativas de solución a la crisis, Italia fue marginada y no se contó con su participación, no obs-tante el hecho que de sus bases salieron los aviones de la OTAN, fue evidente su claro compromiso con el envío de soldados a las zonas de conflicto y quedó patente su pre-ocupación con las innumerables iniciati-vas que planteó con el propósito de contri-buir a la solución de la misma. Esta parcial ausencia, a veces, crea la impresión de que Roma carece de política exterior o de que su accionar externo es muy limitado.

A título comparativo puede sostener-se que mientras Francia tensiona al máxi-mo su accionar exterior con el propósito de desempeñar un papel internacional acorde con sus expectativas, Italia es un país que posee una serie de grandes atri-butos que podrían aumentar su papel en la vida internacional, pero su acciones no están a la altura de estas condiciones. Re-cordemos que es la quinta economía mun-dial, hace parte del selecto G-7, en cinco ocasiones ha sido miembro del Consejo de Seguridad de la ONU, es uno de los prin-cipales contribuidores financieros de las Naciones Unidas y constantemente cola-bora con el envío de soldados a zonas o países en conflicto, integrando las fuerzas multinacionales, hace parte de tres siste-mas de seguridad europea y atlántica -la OTAN, la UEO y la OSCE-, es miembro del

Consejo de Europa, ha sido uno de los países fundadores de la CECA, la Euratom, y de la CEE/UE y posee una envidiable posición geográfica que la convierte en un punto de intersección entre Europa occi-dental, la Europa centro-oriental, el Nor-te de África y el Medio Oriente.

Al igual que ocurre con la política in-ternacional de la Unión Europea3, aquí también observamos la existencia de una brecha entre las condiciones y las expec-tativas, con la única diferencia de que Ita-lia posee una serie de factores que podrían convertirla en un país de incidencia en el escenario internacional, pero como no expresa un propósito de ser más incisivo en los asuntos mundiales, no despierta en los demás países expectativas acordes con estas condiciones.

En general, se observa que, no obstan-te estas cualidades, la política exterior ita-liana se caracteriza por un bajo perfil, in-cluso cuando la comparamos con otras potencias medias menos dotadas como Es-paña. Varios factores, muchos de los cua-les hunden sus raíces en la historia con-temporánea de Italia, ayudan a entender esta situación.

Una explicación podemos encontrar-la en las tendencias de larga duración que han incidido en la historia italiana. La conminación de la "larga duración" es aquella que determina con profundidad las grandes orientaciones de la política extranjera. La explicación de esta postura la encontramos en la misma historia, en la manera como se perciben a sí mismos y también como interpretan a los otros, en

3 Véase Hugo Fazio Vengoa, La política internacional de la integración europea, Santa Fe de Bogotá, 1998.


el lugar que Italia ha desempeñado en la vida internacional en los últimos ciento treinta años, en el papel de las ideologías y en los sistemas de valores que compar-ten las élites y las grandes corrientes de la opinión pública4.

Tres de estos factores han ayudado a modelar la manera como Italia ha asumi-do su inserción en la vida internacional. De una parte, conviene recordar que des-de la constitución del Estado italiano en 1871, la política exterior se desarrolló a la sombra de otras potencias europeas, sobre todo de Francia, Gran Bretaña y Alema-nia. El recién construido reino de Italia necesitaba alianzas internacionales para favorecer su frágil equilibrio interno. Esto llevó a que después de la unificación, la política exterior italiana no fuera otra cosa que "un simple y modesto apéndice de la política francesa de Napoleón III5. Esta orientación pro francesa y posteriormen-te pro germana encontraba en parte su ra-zón de ser en la economía: el Norte, la re-gión más desarrollada e influyente, estaba más integrado a Europa que a la penínsu-la. En los momentos en que se produjo la unificación, menos del 20% del comercio se realizaba dentro del espacio italiano.

De otra parte, el proceso mismo de unificación encierra la clave del irresuel-to problema nacional en Italia: la des-unión entre el Estado y la nación. El he-cho de que este proceso se realizara por la fuerza y consistiera en la imposición del modelo del Estado piamontés permitió, como lo anunciara el mismo Cavour, cons-

truir Italia pero no a los italianos. Inclusi-ve las élites dirigentes carecían de proyec-to propio y no estaban unificadas en tor-no a un modelo de país. Entre 1970 y 1915, la élite política italiana se dividió en tor-no a los referentes de la experiencia ale-mana y francesa. Los primeros veían en la experiencia de Bismarck una excelente oportunidad para construir un Estado unitario, mientras que los segundos se in-clinaban por el carácter libertario del país galo, y anhelaban su sistema político y ad-ministrativo. Estas eternas disputas que atravesaron la política, la economía e in-clusive las artes, paralizaron cualquier es-fuerzo de dotar de contenido a la política nacional italiana. Es decir, el carácter tar-dío de la unificación, a lo que se suma la inexistencia de un proyecto pensado en el país y el insuficiente sentimiento de unidad nacional condujeron a que desde sus inicios la política extranjera ocupara un lugar relativamente marginal. En ge-neral, durante más de cien años, con una sola excepción del período fascista y, en menor medida, durante el período de Pos-guerra Fría, los sucesivos gobiernos italia-nos, no han expresado una intención de aumentar su papel internacional.

En tercer lugar, en este bajo perfil inter-vino la traumática experiencia fascista. La política de Mussolini, en parte, consistía en eliminar estas burguesías cosmopolistas que no solamente habían consentido que la industrialización fuera un proceso im-pulsado y controlado por extranjeros, sino que además habían optado por modelos que estaban diluyendo su propia cultura.

4 Pierre Milza, "Politique intérieure et politique étrangére". En: Rene Remond (dir.), Pour une hístoire politique, París: Seuil, 1996, p. 322.

5 Paolo Raffone, "L'Italie en marche. Chronique et 'temoignages'", París, Le Monde, 1998, p. 132.


A partir de este rechazo a lo extranjeri-zante, la experiencia fascista se propuso convertir al país en un decisivo actor in-ternacional. Al finalizar la Segunda Gue-rra Mundial, Italia se encontraba entre las potencias derrotadas y, para diferenciarse de la traumática experiencia anterior, la élite política renunció a cualquier tipo de protagonismo internacional y aceptó ocu-par una posición secundaria.

Las condiciones sobre las cuales se fundó la política exterior italiana se remontan a finales de la Segunda Guerra Mundial. Italia estaba entre las potencias derrota-das. Con el objetivo de diferenciarse del fascismo, renunció a toda aspiración de gran potencia y aceptó participar, en una posición de inferioridad, en la formación del sistema internacional que surgió del conflicto6.

Este sentimiento de culpa que mani-festaron millares de italianos en el perío-do de posguerra tuvo también otra conse-cuencia que consistió en silenciar el sentimiento nacional y refugiarse en el localismo y en el municipalismo, lo que, como lo veremos más adelante, se compa-tibilizaba plenamente con la dinámica política estructurada a partir del sistema de partidos.

La normalización de la política extran-jera en el período de posguerra se realiza a través de la desnacionalización de la misma. Si los intereses nacionales, tal como los había definido el fascismo, ha-bían conducido a una política exterior

expansiva e imperialista que habían lleva-do al país a convertirse en aliado de la Ale-mania nazi, las nuevas élites políticas, de derecha, de centro y de izquierda, como manifestación de su rechazo a la traumá-tica experiencia pasada, se inclinaron por ubicar al país en amplias instituciones in-ternacionales, al punto de casi querer des-truir la nación a favor de soluciones futu-ras y generalmente utópicas de tipo universal7. Así, mientras para los comu-nistas, el referente deseado de realización de la política exterior italiana era el internacionalismo proletario, para el cen-tro y la derecha, el país debía ser un miem-bro activo de organizaciones como la ONU y la Comunidad Europea.

Por esta razón Italia normalizó su po-sición internacional mediante su adhesión a organizaciones multilaterales, ingreso que realizó no sin ciertas dificultades: sólo en 1955 fue admitida a la ONU, y si hizo parte de la OTAN y de la Comunidad Eu-ropea desde sus inicios, en 1949 y 1958 res-pectivamente, la desconfianza que ali-mentaban hacia ella los países aliados, la relegaron a una posición periférica. El ser un socio menor en organismos interna-cionales, le abrió espacios para desarro-llar con cierta normalidad sus acciones exteriores, aun cuando éstas en general propendieran a seguir los lineamientos de los países más influyentes.

Aunque poco autónoma y poco original, también el acatamiento a las directivas impartidas por Estados Unidos a través

6 Giampaolo Caochi Novati, "La política exterior de Italia". En: Manfred Wilhelmy, La formación de la política exterior. Los países desarrollados y América Latina, Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1987, p. 126.

7 Cario Santoro, La política estera di una media potenza, Bolonia: II Mulino, 1991.


de la OTAN, o la subordinación al directo-rio franco-alemán por medio de la CEE, representaban una cierta política8.

La desnacionalización y su activa par-ticipación en los organismos internacio-nales, como elementos definitivos exter-nos para su accionar externo, ubican al país en una perspectiva internacional de cooperación, en la que sus intereses na-cionales, se confunden con los propósitos de estas organizaciones o de sus Estados más influyentes.

También, el bajo perfil se explica por la dinámica política interna. Desde el mo-mento de la liberación, la Democracia Cristiana se convirtió en un partido he-gemónico que condujo a los sucesivos go-biernos hasta entrado los años ochenta y participó en todos ellos hasta las eleccio-nes de marzo de 1994. El Partido Comu-nista Italiano, muy sólido en la sociedad italiana, quedó relegado a la oposición en la medida en que era un partido antisis-tema. Esta indiscutida hegemonía demó-crata cristiana explica en alto grado la debilidad propia del Estado italiano, de-bido a que buena parte de sus administra-ciones se definían en relación con las orga-nizaciones políticas. Este factor favoreció el establecimiento de relaciones políticas sobre bases clientelistas más que ideológi-cas, en el marco de un compromiso inter-partidista que permitió a los opositores

participar, de modo indirecto, en la deci-sión política y en la gestión de los recur-sos públicos9.

Esta división de la población entre la Democracia Cristiana y el Partido Comu-nista, además, creó una nueva forma de pertenencia que contribuyó a diluir el ca-rácter nacional. El sentimiento de perte-nencia a un Estado democrático no se ba-saba en la conciencia que los ciudadanos tenían de sus derechos o de sus deberes frente a la sociedad, ni tampoco en los va-lores compartidos, expresados en la Cons-titución. La identidad nacional y el senti-do de ciudadanía no coinciden debido a la pertenencia separada10. En este plano, conviene señalar que estos partidos dis-ponían de una concepto claro sobre los temas domésticos y, en materia de política exterior, sus propuestas aludían a Europa, Estados Unidos, la Unión Soviética y las relaciones Norte-Sur, pero nunca articu-laron proyectos económicos o políticos más allá de las fronteras de Europa y, por ejemplo, tendencias que podían tener tan-to impacto, como la emigración hacia la Plata, no se desarrollaron dentro de mar-co ideal alguno11.

En síntesis, en los inicios de estos tres períodos históricos -la creación del Esta-do italiano, la experiencia fascista y la di-námica de la reconstrucción de posgue-rra, se observan disímiles propuestas de

8 Giampaolo Calqui Novati, op. cit., p. 124.

9 Jean-Louis Briquet, "La fin de l'anomalie italienne?". En: Ilvo Diamanti y Marc Lazar, Politique a l'italienne, París: PUF, 1997, p. 33.

10 Pietro Scoppola, La Repubblica dei partiti. Evoluzione e crisi de un sistema político 1945-1966, Bolonia: II Mulino, 1997.

11 Aldo Albonico y Gianfaustro Rosoli, Italia y América, Madrid: Colección Mapire, 1994, p. 188.


realización de la política exterior, en las que dos de ellas tienen en común el he-cho de ser estrategias de bajo perfil. En el primero, los intereses nacionales se defi-nieron en función de las alianzas con los países más influyentes del concierto eu-ropeo. En el segundo, hubo una intención de definir claramente intereses naciona-les propios y se propendió por crear los medios que permitieran la realización de los mismos. Por último, tras la Segunda Guerra Mundial, la clase política italiana desnacionalizó la política internacional mediante la identificación de referentes universalistas que se sobreponen a cual-quier veleidad de realizar intereses nacio-nales propios, proceso que se acompañó del fortalecimiento, en el interior del país, de subculturas territoriales, bajo liderazgo comunista o demócrata cristiano, espacio en el cual los partidos hegemónicos bus-caban realizar los intereses materiales de la población y para quienes proponían una identidad colectiva de pertenencia social, política y territorial12.

Además de estos elementos estructu-rales propios de la vida política italiana, otras circunstancias completan el panora-ma del bajo perfil de su política exterior. Para un país, para el cual el medio externo ha desempeñado un papel tan crucial, las sucesivas crisis nacionales e internaciona-les han afectado de modo amplificado el posicionamiento internacional de la pe-nínsula. Las dificultades que durante más dos décadas ha experimentado en el pla-no económico han mermado su capaci-

dad de incidencia en las políticas comu-nitarias. Igualmente, el errático compor-tamiento de la lira, una de las monedas tradicionalmente más débiles de la CEE/ UE, le ha impedido adoptar mayores res-ponsabilidades en las relaciones financie-ras internacionales. Las sucesivas crisis de gobierno, aunado al tránsito de la prime-ra a la segunda república, los numerosos escándalos de corrupción, el reciente sur-gimiento de nuevas organizaciones polí-ticas, la legitimación por parte del gobier-no de Berlusconi de la extremista Alianza Nacional, cuyo núcleo está conformado por el Movimiento Social Italiano, el anti-guo partido fascista, han complicado el fortalecimiento de relaciones más inten-sas con otros países. A todo esto finalmen-te se suma el cambiante entorno interna-cional, muy sensible particularmente en Europa y en el Mediterráneo, es decir en el principal escenario de acción de la di-plomacia política y económica italiana, que ha puesto en primer plano las defi-ciencias italianas para actuar en el nuevo escenario internacional.

En una situación extremadamente volá-til a nivel doméstico e internacional así como en sus relaciones mutuas, Italia co-rre el riesgo de desempeñar un papel cada vez más marginal13.

Por último, el complejo posiciona-miento internacional de Italia que obliga-ba a complicados equilibrios y consensos internos y externos, aunado al hecho de que durante los años álgidos de la Guerra

12 Marc Lazar, "La gauche, la République et la nation". En: Ilvo Diamanti, et al., llltaüe, une nation en suspens, Bruselas: Complexe, 1995.

13 Gianni Bonvici, "Regional reassertion. The dilemmas of Italy". En: Christopher Hill, The Actors in Europe's foreign Policy, Londres: Routledge, 1996, p. 92.


Fría Italia vivió un gran boom industrial, conocido como el milagro económico italiano, modelo basado en la apertura económica y en el gran crecimiento de las exportaciones, facilitaron un desplaza-miento del centro de atención de los te-mas políticos a los económicos. Parte sus-tancial de la agenda internacional de Italia gravitó en torno a los temas económicos, en los cuales el dinamismo no se contra-decía con el bajo perfil de los temas polí-ticos internacionales.

No es de extrañar que el fin de la Gue-rra Fría, situación que coincide, sin que sea una casualidad, con el desgaste y la posterior desaparición y/o transformación de sus poderosas organizaciones políticas, haya creado las condiciones para que la vida italiana, así como sus relaciones ex-ternas, hayan empezado a entrar en una nueva fase. Los elementos identificatorios internos, tales como la subcultura territo-rial, no han podido ser retomados por aquellas organizaciones que, como las Li-gas Lombardas, también fundamentan su acción a partir de una pretendida identi-dad territorial. De otra parte, las nuevas corrientes políticas, como Forza Italia y el Olivo, pretender ser organizaciones no ancladas en lo territorial, sino que se es-fuerzan por conquistar su audiencia a ni-vel nacional.

En un escenario como el actual donde predomina la competición global, se teme que una Italia cada vez menos integrada esté condenada a una grave decadencia. Dada la crónica debilidad de su clase diri-gente, Italia tiene una mayor necesidad de la Unión Europea que la que pueden te-

ner Francia y Alemania. Sólo la participa-ción en un bloque supranacional puede compensar las numerosas deficiencias ita-lianas: el atraso científico y tecnológico, la ineficiencia del Estado, el rezago en la in-fraestructura de los transportes y las teleco-municaciones, la incapacidad para progra-mar la inversión pública a largo plazo y el escaso peso de la diplomacia italiana en las grandes negociaciones internacionales. De ahí que no sea mera retórica, cuando algu-nos analistas han prevenido que

si nos aislamos del resto de Europa, nos encontraremos bien pronto, codo a codo, con países emergentes como Corea14.

De otra parte, los grandes cambios que se han presentado en el escenario mun-dial han conllevado una redefinición de su posición internacional. Italia goza cada vez más de mayores márgenes de autono-mía y en la medida en que supere sus cri-sis más recientes, Roma podrá definir su lugar en el nuevo sistema internacional. En general, se observa que en los últimos años la política exterior italiana ha asumi-do un perfil más definido. Los elementos centrales de su nuevo accionar se pueden resumir en los siguientes puntos: prime-ro, contribuye con nuevos esfuerzos al for-talecimiento del contenido institucional de la UE y a la delimitación de su cobertu-ra geográfica; segundo, participa en la ac-tualización de la relación transatlántica para adaptarla al nuevo contexto mundial y a la naturaleza de los principales desa-fíos que se enfrentan; intenta fortalecer la presencia italiana en aquellos países que se encuentran en un proceso de transición a la democracia y a la economía de merca-

14 Federico Rampini, "L'Italia svalutata". En: // Mulino. Europa, Milán, año XLIV, no. 1/1995, p. 95.


do y, por último, actúa en el sentido de reducir la brecha que separa al mundo desarrollado de los países en desarrollo.

A esa mayor confianza en la acción ex-terna ha contribuido una serie de factores:

1. El fin de la Guerra Fría y el surgimien to de una configuración mundial más heterogénea y multifacética liberaron al país de las ataduras políticas e institucionales en que antes se encon traba inscrito.

2. El fin de la Guerra Fría ocasionó una radical transformación del mapa polí tico italiano y aceleró el desmorona miento del sistema de partidos, acabó con la hegemonía DC y liberó al Esta do de la tutela partidista, lo que le ha abierto mayores márgenes de autono mía en su acción exterior.

3. El nuevo mapa geopolítico europeo ha conducido al surgimiento de nuevas alianzas, lo que ha abierto márgenes para que un país como Italia se convier ta en un actor con una capacidad de incidencia mayor a la que tenía antes.

4. Las regiones próximas a Italia se han vis to sacudida por numerosos conflictos (guerra entre Croacia y Serbia, desinte gración de Bosnia Herzegovina, crisis albanesas, Kosovo, desencadenamien to de una violencia fundamentalista en Argelia, condena internacional a Irak, tensiones greco-turcas, etc.), lo que ha exigido que los gobiernos italianos ha yan tenido que asumir posiciones más precisas frente a estos conflictos que de una u otra manera le han repercutido.

5. La importancia que en el mundo de la Posguerra Fría se ha asignado a la di-

mensión económica de las relaciones internacionales y los desafíos que han enfrentado los países de la Unión Eu-ropea para cumplir con los criterios de Maastricht, conducentes a la moneda única, han encontrado a una Italia bas-tante bien preparada, sino en las con-diciones para hacer frente a estos candentes temas, por lo menos en la importancia que la dimensión econó-mica externa ha desempeñado en los últimos cuarenta años.

Por último, el agotamiento del anterior sistema político ha estimulado el auge de organizaciones que se reclaman de diferen-tes tipos de nacionalismo: las ligas lombar-das, la Alianza Nacional y Forza Italia de Berlusconi. Esto sin duda está conducien-do a una nueva toma de consciencia en torno al proyecto de nación, lo que en el plano de la política exterior se traducirá seguramente en la definición de nuevas y más claras preferencias nacionales como elementos articuladores del accionar externo.

De este bajo perfil se explican varias características propias de su política exte rior '

1. Italia no es un país muy propositivo en materia de política internacional.

2. Por regla general, se mantiene a la zaga de las decisiones que adoptan aliados más importantes.

3. La alta significación que tiene su par ticipación en diferentes organizacio nes multilaterales, ha conducido a que parte importante de sus acciones ex ternas se realicen dentro de los marcos de esas organizaciones y de ahí que no sea claramente visible su participación internacional.


4. La compatibilidad entre el escenario internacional predominante en la Guerra Fría y la dinámica política in-terna, inhibían cualquier intento de aumentar su protagonismo internacio-nal, debido a que podía alterar el frágil equilibrio interno.

Por último, la importancia asignada a la dimensión económica en su actividad exterior ha conducido a una bifurcación en su actuación externa: con respecto a re-giones sensibles, Italia conjuga ambas di-mensiones, pero en relación con países o regiones más distantes, con los cuales son escasos los puntos de convergencia a nivel político, su actuación se centra básicamen-te en temas y preocupaciones económicas.

De esto se desprenden importantes ele-mentos que caracterizarán la política lati-noamericana de Italia. De una parte, se realiza básicamente a través de los cauces de las instituciones multilaterales y, en primer lugar, de la Comunidad Económi-ca Europea. En todo este período no se observa la existencia de una dimensión bilateral y otra multilateral, sino la reali-zación de las potencialidades bilaterales dentro de un contexto multilateral. De otra parte, el componente económico ha sido y seguramente será el elemento central de estas relaciones, debido a que el bajo per-fil se realiza a través de la densificación de estas relaciones, y porque la intensifica-ción de vínculos económicos no indispo-ne a los Estados Unidos.

Por último, el bajo perfil ha conduci-do a que esta política sea poco original y atrevida. Los cambios de la Posguerra Fría

y el mayor protagonismo internacional de Italia probablemente poco modificarán estos componentes de las relaciones italo-latinoamericanas, por cuanto la región aparece como una zona de interés sólo en la medida en que es una región con po-tencialidades para la internacionalización de la economía italiana. Por esta razón, América Latina seguramente seguirá sien-do parte de los ámbitos de bajo perfil de la política exterior italiana.

EJES DE LA POLÍTICA EXTERIOR

Cuatro son los ámbitos principales en los que se realiza la política exterior italiana y éstos comportan, al mismo tiempo, una di-mensión geográfica y una temática. En su respectivo orden de importancia son: la Comunidad y posteriormente la Unión Europea (integración); Estados Unidos y la OTAN (seguridad); el Mediterráneo (co-mercio y seguridad) y desde la caída del Muro de Berlín, con un redoblado conte-nido, los países de la Europa centro-orien-tal (relaciones económicas, seguridad y ele-vación del papel internacional de Italia).

No es fácil encontrar otro país en el Vie-jo Continente para el cual la integración europea haya tenido la importancia que ha revestido para Italia. Esto lo sintetiza clara-mente Alain Dieckhoff, cuando escribe:

La aspiración de lo nacional por lo uni-versal explica la atracción ejercida por el federalismo europeo sobre los partidos italianos: Europa permite una útil supe-ración de un marco nacional cuyo conte-nido político siempre fue incierto y que el fascismo, con su nacionalismo exacer-bado, descalificó duramente15.

15 Alain Dieckhoff, "Presentation". En: Ilvo Diamanti, L'Italie, une nation en suspens, op. cit., p. 13.


En este sentido, la integración en la Comunidad no sólo ha permitido satisfa-cer ciertas necesidades exteriores, sino que también ha sido un factor que ha permiti-do mantener consensos en torno a la ne-cesidad de la unidad italiana.

Lo que genéricamente aglutinamos bajo el término de integración asociado a la CEE comporta para Italia, en términos de preferencias domésticas e internacio-nales, numerosos elementos que van des-de la internacionalización de la economía y el desarrollo de las regiones periféricas, pasando por un refortalecimiento de las instituciones, la democracia, el equilibrio político interno y el anclaje definitivo a Europa, hasta llegar a un realce de su sig-nificación a nivel internacional.

Si el status mediterráneo dotó al país de un aura de subdesarrollo económico y de inestabilidad política, la asociación con la Comunidad Europea proveyó a Italia de una protección simbólica y también psicológica contra ese status16.

Esta significación que reviste Europa para Italia la expresó claramente el Minis-tro de Asuntos Externos, Lamberto Dini, cuando señaló: "Europa es la principal unidad de medida de nuestra credibili-dad"17. Incluso, la principal organización opositora durante la época de la Guerra Fría, el Partido Comunista Italiano, desde 1971 se inclinó por la plena aceptación en su plataforma programática de la perte-

nencia de su país a la CEE, porque veía en esta integración la posibilidad de expre-sar su política eurocomunista.

En las nuevas condiciones políticas de inicios de la década de los años noventa, en momentos en que florecieron variadas organizaciones políticas estructuradas en torno a discursos de naturaleza naciona-lista, estos movimientos no han rechaza-do, sino que, por el contrario, han busca-do integrar el tema comunitario en sus propósitos políticos. Incluso este tipo de posiciones la han asumido las separatistas Ligas Lombardas. "Dividir a Italia en dos entidades sería bueno para el Norte y para el Sur", declaraba el portavoz económico de la Liga Norteña. Padania fácilmente calificaría para ingresar a la unión econó-mica y monetaria, que es lo que decidida-mente desea. Los impuestos se reducirían y los ingresos fiscales se gastarían en cosas que la Padania necesita en lugar de ser transferidos a Roma. El resto de Italia, que podrá conservar ese nombre, podrá ser más competitiva mediante la devaluación de la lira y con el tiempo el Sur también po-drá calificar para la moneda única18. Es decir, aun cuando se presenten diferen-cias en los énfasis, el tema de la integra-ción ha sido y sigue siendo uno de los principales puntos de referencia y de con-senso de la vida política italiana.

En sus inicios, el interés de Italia por participar en los procesos de integración

16 Hiñe David, Governing Italy. The politics of bargaining pluralism, Londres: Clarendon Press, 1995, p. 285.

17 Lamberto Dini alia Camera dei Deputati in ocassione del dibattito sulla politica estera, 17 de marzo de 1998. Archivo del Ministerio de Asuntos Externos.

18 The Economist, 8 de noviembre de 1997.


europeos respondía a imperativos políti-cos más que económicos. Era una forma de dejar atrás el pasado fascista, fortalecer la democracia, consolidar las instituciones, reducir el riesgo de marginación, permitir el desarrollo de acciones hacia zonas o paí-ses sensibles bajo el paraguas multilateral, ubicar internacionalmente a Italia en Eu-ropa, legitimar la coalición centrista en el gobierno y combatir la amenaza comunis-ta. La idea comunitaria también se rela-cionaba con la masiva emigración en cuya aventura muchos italianos veían una opor-tunidad para borrar las fronteras y facili-tar su desplazamiento a otros países.

Posteriormente, la Comunidad tam-bién sirvió para la realización de deter-minados propósitos económicos al con-vertirse en un escenario en el cual se desenvolvió "el milagro económico" y la apertura de su economía le ha permitido menguar ciertas debilidades estructurales de su economía, ha sido un claro sustituto a su débil identidad nacional (contradic-ción Norte-Sur) y la ha guiado como me-canismo disciplinario. En el primer lus-tro de la década de los años noventa, se emprendió un duro recorte fiscal para que Italia pudiera satisfacer los criterios de la moneda única. El objetivo consistió en mejorar los índices de inflación y reducir el déficit público mediante recortes en el gasto y el cobro de nuevos impuestos19.

Esta identificación con la Comunidad puede explicarse también porque su siste-ma político es multicentrado y plural y porque la idea de la integración goza de un alto nivel de aceptación entre la opi-nión pública. Una encuesta realizada en

diciembre de 1993 es ilustrativa al respec-to. A la pregunta de cómo valoraban de-terminadas expresiones o palabras, la ma-yoría de los encuestados ubicó en primer lugar a Europa (83%), por encima de las empresas, la religión, el patriotismo, la unidad nacional, la región, el Estado y Roma. En Europa, la población italiana es, sin duda, la más euroentusiasta.

De ahí que las autoridades constante-mente se encuentren bajo presión de la opinión pública, de los grupos parlamen-tarios y de los partidos políticos en favor de un proyecto federalista. Por esta razón, Italia generalmente apoya todas las instan-cias comunitarias y a los Estados interesa-dos en profundizar el proceso. Sin embar-go, subsiste una gran tensión. Mientras en el plano externo los objetivos italianos son evidentes y se destaca el apoyo a la inte-gración en casi todas las áreas, a nivel in-terno los ajustes necesarios para adaptar al país a las normas comunitarias no han avanzado con la misma celeridad. Esto se percibe, por ejemplo, en el problema presupuestal, mientras el país ha abogado por la participación en la moneda única, de la otra, los desequilibrios financieros y presupuéstales italianos constituyen uno de los obstáculos para la creación dgl euro. Esto explica una gran paradoja: mientras los italianos son los defensores más fervien-tes del avance en el proceso de integración, la aceptación que tiene Italia por parte de los otros países europeos es escasa, lo que la relega a un lugar secundario en la defini-ción de las orientaciones comunitarias.

La centralidad que la Comunidad re-presenta para Italia convierte este ámbito

19 Le Monde, 30 de septiembre de 1996.

América Latina en ¡a -política exterior de Italia • 57

en un componente de su política interna y, dada las dificultades que experimenta a la hora de incidir en sus orientaciones fun-damentales a lo que se suma además la es-trecha identificación de su población con los temas comunitarios, explican porque no se debe interpretar la integración como un componente para la realización de su política exterior. En numerosos temas de la agenda política y económica, Italia bus-ca, a través de las estrategias comunita-rias, responder a problemáticas difíciles de resolver en su política doméstica. Este decir, Italia comunitariza interna e interna-cionalmente su participación en la Unión Europea.

Este alto nivel de comunitarización se observa en el hecho de que como Italia ha registrado innumerables problemas para adaptarse al esquema integrador europeo, ha debido, más que otros países, introducir una serie de profundas transformaciones para adaptarse a las normas comunitarias. Por su parte, los inicios de la cooperación política han erosionado aún más la sobe-ranía de Italia y han vinculado al país a una dimensión europea. Si la interrela-ción del país con la CEE/UE no puede ser ignorada no es del todo evidente hasta qué punto los intereses italianos están presen-tes en las orientaciones fundamentales de la CEE/UE.

No obstante el hecho de ser uno de los países que más ha contribuido al proceso comunitario, el papel del Italia en las po-líticas de integración ha sido más bien marginal, debido también a otros dos fac-tores de índole regional: de una parte, la convulsionada historia de las relaciones

con Francia y la poca confianza que Italia despierta entre la clase dirigente alemana, es decir, han existido discrepancias con los dos países que mayor peso tienen en los destinos del proceso de integración.

Cuando comenzó la Guerra Fría, el ge-neral De Gaulle, temeroso de los efectos de la hegemonía anglosajona en la parte occidental de Europa, vio la necesidad de intensificar los vínculos con Italia como una fórmula que le permitiera generar un cierto equilibrio a favor de Francia a nivel continental. Como resultado de ello, Fran-cia e Italia concluyeron una unión adua-nera en marzo de 1948 y París apoyó el ingreso de Italia como fundador de la OTAN y de los distintos instrumentos de inte-gración en Europa (la CECA, la Euratom y la CEE). El entendimiento y el interés mu-tuo perduró hasta finales de los años cin-cuenta.

El retorno del general de Gaulle a la jefatura del Estado francés en 1958, la adop-ción de un esquema presidencialista y de una política exterior con claros tintes na-cionalistas empujaron a la clase política italiana a una mayor identificación con Estados Unidos. La posición nacionalista del general francés acabó con la posibili-dad de intensificar los vínculos entre las partes.

Si su posición antinorteamericana hubie-se tenido una clara connotación europeísta y hubiese estado dispuesto a sacrificar la grandeza de Francia a la construcción de una Europa supranacional -escribe sergio Romano- la Italia de los años sesenta, se hubiese visto obligada a elegir entre Eu-ropa y Estados Unidos20.

20 Sergio Romano, "Francia e Italia, la possibilitá de un'intesa". En: 11 Mulino no. 1, 1995, p. 64.


Pero el general defendía una posición en la que pretendía promover los intere-ses nacionales del país galo. El viraje de Francia hacia Alemania y el eje franco-ale-mán creado en enero de 1963 con el canci-ller Adenauer como nuevo pilar para la construcción europea selló definitivamen-te el fin de las especiales relaciones entre Italia y Francia. Sólo con la reunificación alemana, la ampliación de la UE hacia paí-ses que se identifican con Alemania en sus propósitos fundamentales y la próxima adhesión de países de la Europa central, todo lo cual ha desplazado el eje de grave-dad de la UE hacia el centro de Europa, han comenzado a surgir ciertos atisbos de una mayor colaboración entre Francia e Italia, lo que está dejando atrás las tres dé-cadas de recelos mutuos.

De otra parte, para los dirigentes ale-manes, Italia ha sido históricamente el prototipo del despectivamente llamado Clubmed, término popularizado por las agencias turísticas para aludir al sol y al descanso en el Mediterráneo, pero que, como vocablo político, ha sido utilizado para evidenciar la escasa confianza que la Europa del Norte tiene en Italia, en su ca-pacidad de sacrificio y en su disposición para ser un actor serio y confiable en la CEE/UE. Recientemente este rechazo de Alemania a Italia quedó confirmado una vez más con la irrestricta oposición de Bonn para que Italia hiciese parte del pe-lotón de punta de la moneda única. Si fi-nalmente ingresó a ella, fue por el decidi-do apoyo que le brindó Francia, cada vez más temerosa de una germanización de la UE. Una Italia progresivamente desvincu-lada de Francia, que no podía sacar parti-do hasta la década de los años ochenta de una presencia de otros Estados mediterrá-neos a nivel comunitario y la actitud

desconfiada de Bonn frente a Roma la con-denaron a una especie de ostracismo y se redujo sustancialmente su capacidad para incidir en el curso de la CEE.

A final de cuentas, esta comunitari-zación de Italia en condiciones en que no es un actor principal del esquema integrador reviste una gran importancia en la medida en que con grandes dificul-tades ha logrado refractar a nivel comuni-tario sus preferencias nacionales, y menos aún europeizar sus opciones en materia de política exterior. Por lo tanto, cuando los gobiernos italianos europeizan a través de la Comunidad su política exterior, están básicamente secundando las orientaciones fundamentales que diseñan y defienden otros Estados más poderosos dentro de la CEE/UE, lo que se traduce en el hecho de que la UE no se convierte en una institu-ción que irradie la posición italiana hacia terceros países. De otra parte, la inhibición para actuar autónomamente en la vida in-ternacional y el relativo marginamiento en el seno de la CEE favorecieron la tenden-cia italiana de mantenerse en el esquema de europeización de su política exterior.

El segundo eje está conformado por la OTAN y, como lo evidenció el distancia-miento con Francia, en el interés de man-tener las relaciones con Estados Unidos en un alto perfil. La identificación con Estados Unidos tiene varios motivos. De una parte, la importancia de la migración hacia ese país, el papel desempeñado por Estados Unidos en la liberación de la pe-nínsula, la importancia de la asistencia económica norteamericana (1,31 millardos de dólares, es decir, el 2,2% del PIB y el 11% de la ayuda total recibida por los paí-ses occidentales) en la reconstrucción y el rol de protector frente a la amenaza comu-


nista. En alto grado, la clase política italia-na intentó contrapesar el eje franco-alemán con el establecimiento de relaciones privi-legiadas con Estados Unidos, lo cual fue posible porque, para Washington, Roma debía desempeñar una función estratégica en el Mediterráneo. Estas fluidas relacio-nes con Estados Unidos han tenido efectos positivos y negativos. Entre los primeros se encuentra el apoyo económico, político y militar que Washington le ha prodigado a Roma y ha servido para vencer los recelos que muchos europeos tenían frente a Ita-lia, debido a la experiencia fascista. Entre los segundos, inhibió una mayor partici-pación italiana en los destinos de Europa y mantuvo sobre todo el recelo de los po-líticos franceses frente a ella.

Asociada al punto anterior se encuen-tra la opción mediterránea. La inclinación de la Democracia Cristiana hacia el Sur se deriva de ciertas razones políticas en la medida en que ésta es una zona rural y tradicionalista a diferencia del Norte me-nos permeable a los discursos y acciones de la Iglesia. El hecho de que el Sur fuera su principal fortín electoral le permitió de-fender valores que se contraponían con la modernización euro-estadounidense. Al respecto, Sergio Romano escribió:

Cuando Fanfani y Moro, en los años se-senta y setenta, se ofrecen como media-dores entre árabes e israelíes, no lo ha-cen simplemente impulsados por el deseo de evitar un conflicto que afectará a Ita-lia, ni por esa sed de primacía a la que una parte del país se mantiene sensible.

Están motivados por el deseo de cons-truir un espacio político italiano distinto y, por consiguiente, separado del Occi-dente jacobino y tecnocrático. Aquí, en el Mediterráneo, independientemente de la religión de las poblaciones que habitan, los católicos reencuentran el perfil de una historia común en donde las estructuras comunitarias tienen raíces más profun-das y antiguas que las del Estado. Aquí encuentran interlocutores marcados por las mismas experiencias históricas y es-peran ponerse de acuerdo con ellos en el respeto del pasado, una evolución me-nos traumatizante, una modernización menos alienante21.

Es decir, las relaciones con el Medite-rráneo han sido un componente esencial en la formulación de elementos propios en su política internacional.

El interés fundamental de Italia en el Mediterráneo guarda relación con las agendas de seguridad. Italia, al igual que España, se manifiesta favorable a una de-finición amplia del espacio mediterráneo que abarque al Mediterráneo oriental. En este plano, los intereses italianos han cho-cado con dos obstáculos: de una parte, el papel que Francia desempeña en la región con su pretensión al ejercicio de un liderazgo y, de la otra, la delicada heren-cia fascista con su política mediterránea expansionista.

En el Mediterráneo, en la Europa balcánica y adriática y en la centro-orien-tal, nuevas zonas de relevancia para la política exterior italiana, además de los

21 Sergio Romano, "Plaidoyer por une Italie ambigué". En: Politique étmngére, París, no. 2,1981, p. 326. 22 Lamberto Dini, "La nuova Ostpolitik", 16 de enero de 1998. Archivo del Ministerio de Asuntos

Externos de Italia.


intereses políticos y de seguridad que se han vuelto más evidentes en la medida en que se han recrudecido los conflictos y problemas políticos y migratorios en estas regiones, una de las principales motiva-ciones está representada por los intereses económicos.

La Europa Central y Oriental importa no sólo por su cercanía, sino también por-que se ha desarrollado relaciones políti-cas, económicas y culturales que han con-vertido a Italia en uno de los principales socios en la región22.

Numerosas empresas han percibido las grandes oportunidades que presentan estas regiones. A título de ejemplo, entre los años 1995 y 1996,100 empresas del área de Treviso se instalaron sólo en un país como Rumania.

En este uso económico de las relacio-nes, la política exterior italiana se ha pre-ocupado por promover el interés nacio-nal, creando las condiciones para que las firmas puedan proyectarse de la mejor manera en estos mercados. Para ello se re-quiere que haya estabilidad política, se intensifique la integración regional, se desarrolle la infraestructura y se potencie la economía italiana. El objetivo econó-mico fundamental es promover la inicia-tiva de la pequeña y mediana empresa para que puedan del mejor modo desarrollar su capacidad creativa. La novedad de esta Ostpolitik italiana consiste en ser un enfo-que en relación con la Europa central y oriental que no privilegia el desarrollo de un tipo de relación en detrimento de otras,

sino que opta por un enfoque integral, que comprenda la forma de la colaboración regional y los vínculos bilaterales23.

Con respecto a estos países, la coope-ración desempeña un papel fundamental que ha servido para alcanzar propósitos políticos. Aun cuando, las condiciones han cambiado, en la época de la Guerra Fría, Italia se encontraba en medio de una área de crisis en la confrontación Este Oeste, ahora se encuentra en una zona de alta tensión entre desarrollo y subdesarro-llo, las deficiencias comparativas en rela-ción con los otros Estados desarrollados han conllevado que la cooperación se uti-lice políticamente para ganar amigos y aliados y económicamente para penetrar en esos países con inversiones, suminis-tros, intercambios, desarrollando áreas pri-vilegiadas y consolidando situaciones de interdependencia.

Valga señalar que esta intensificación de vínculos económicos con países geo-gráficamente colindantes del Sur y del Este, al tiempo que aumenta el prestigio internacional de Italia, también vuelve más vulnerable al país sobre todo porque el Mezzogiono se encuentra muy expuesto a la competición internacional. Su empla-zamiento en la periferia de los mercados europeos lo ubica en una posición desven-tajosa en comparación con la Europa cen-tral y oriental, región que dispone de una mano de obra barata (conviene recordar que el trabajo a tiempo parcial en Italia es uno de los más bajos de Europa, ya que involucra sólo al 5% de los empleos), una

23 Lamberto Dini, "Le relazioni economiche italiane verso l'Est: le nuove opportunitá e la dimensione regionale", 29 de enero de 1998.


cercanía a los principales mercados euro-peos y una infraestructura más o menos adecuada. La agricultura en el Sur, por su parte, está expuesta a la competencia del Norte de África y del Medio Oriente. Has-ta la última crisis en Albania, pequeñas empresas de la región de Apulia, en el Sureste, comenzaron a desplazar su pro-ducción24.

Desde el fin de la Guerra Fría se obser-va una política exterior italiana más segu-ra y que empieza a gozar de mayores már-genes de autonomía, lo que se evidencia en que en ocasiones actúa a través de las instituciones multilaterales, la UE, la OTAN y la ONU y en otras, como en Albania, se desempeña autónomamente, pero esto último sólo tiene lugar cuando se consta-ta que no existe el consenso necesario para la acción inmediata y cuando la estabili-dad de una determinada región es consi-derada de vital importancia para el país25.

En las nuevas condiciones internacio-nales surgidas luego del desplome del sis-tema socialista en Europa, los principales objetivos de la política exterior italiana, que pretenden darle un mayor realce a su actuación exterior, luego que desaparecie-ron algunos de los factores que inhibían su participación en la vida internacional, se pueden resumir, de acuerdo con los lineamientos oficiales, en los siguientes puntos: continuar con los esfuerzos para profundizar la integración europea me-diante el tránsito a la moneda única, dotar a la UE de una mayor capacidad de auto-nomía para gestionar la crisis y forjar la

identidad europea. En organizaciones como las Naciones Unidas, se ha intenta-do ampliar los márgenes de maniobra de Italia y se han desarrollado esfuerzos ten-dientes a superar la lógica del directorio, y se ha buscado favorecer también la am-pliación en la OTAN para fortalecer los me-canismos de seguridad a nivel regional. En lo que atañe a las regiones aledañas, el centro de gravedad de la política italiana ha consistido en reforzar el área medite-rránea, distender las relaciones con Irán, Irak y Libia y, por último, consolidar la di-plomacia económica en áreas consideradas prioritarias como el Este europeo, América Latina y Asia meridional y el Mediterrá-neo. Sólo en este último punto, se pone en evidencia el interés que puede despertar América Latina. A la pregunta: ¿Por qué esta situación? Podría decirse lo siguiente:

Durante toda la época de la Guerra Fría, Italia, por las razones antes expuestas, se encontraba bastante inhibida para una mayor actuación a nivel internacional y por ello parte sustancial de su estrategia exterior, económica, política y de seguri-dad, la realizó a través de las instituciones multilaterales en que se encontraba ins-crita. Como, en ese entonces, sus márge-nes de acción eran limitados, también eran escasas las posibilidades para poder reali-zar sus intereses a través de la actuación en estas instituciones. Sólo con el fin de la Guerra Fría se comenzaron a romper las ataduras que privaban a Italia para actuar en la vida internacional, y en esta recons-trucción de su accionar externo, han co-menzado a desarrollarse estrategias hacia

24 A Survey of Italy. Many mountains still to climb. The Economist, 8 de noviembre de 1997.

25 Panorama, 23 de julio de 1998.


aquellas zonas que le pueden deparar grandes e inmediatos beneficios. El Medi-terráneo, región estratégica por excelen-cia, y la Europa central y oriental, tierra de nadie en términos de influencia de las grandes potencias, han abierto las posibi-lidades para que una potencia media, pero con una gran voluntad de densificar las relaciones económicas, abra intersticios de acción que eleven su perfil internacio-nal. Con respecto a las demás, zonas, in-cluida América Latina, se ha mantenido el esquema anterior de europeizar su po-lítica hacia la región, lo que ha reducido sustancialmente su capacidad de inciden-cia, más aún cuando debe competir con un país como España que se encuentra bien posicionado en la región.

ECONOMÍA Y RELACIONES INTERNACIONALES

Una característica propia de este país y una de las constantes de su actuación externa consiste en la importancia que se le ha asig-nado a la dimensión económica. Si bien para todos los países europeos la dimen-sión económica de sus relaciones externas ocupa un lugar central, en el caso de Italia esto es mucho más acentuado, debido al favorable contexto internacional en que se desenvolvió la modernización econó-mica, le asignó un papel importante a la apertura y a la internacionalización de su economía.

El "milagro económico italiano" fue tributario de una serie de factores: 1), la disponibilidad de una abundante reserva de mano de obra que permitió que duran-te largo tiempo se mantuvieran bajos los

salarios; 2), la masiva transferencia de tec-nología proveniente de naciones más industrializadas facilitó la rápida moder-nización de las estructuras productivas industriales; 3), la apertura internacional, que encontró un contexto favorable en un largo ciclo de expansión además de los beneficios que deparó el mercado común; 4), los crecientes flujos de exportación per-mitieron mejorar las economías a escala y mantener el equilibrio de la balanza de pagos; 5), los elevados gastos públicos (grandes trabajos, autopistas, Mezzogiorno) mantuvieron la demanda interna; y 6), la favorable evolución de los precios inter-nacionales, debido a la disminución del valor de las materias primas26.

En el fondo, este milagro económico (1950-1973) fue posible por la apertura a los mercados internacionales y por el lu-gar central que en este diseño le corres-pondió a las exportaciones. Luego sobre-vino una nueva fase que abarca los años setenta, que se caracterizó por el comien-zo de una aguda crisis como resultado de las crisis internacionales del petróleo, el aumento de la inflación y el estancamien-to en el crecimiento económico.

A partir de 1979, se inicia un nuevo período, cuando el gobierno y el Banco de Italia decidieron adherirse al sistema monetario europeo, lo que conllevó la adopción de políticas más rigurosas en materia de disciplina financiera que se tra-dujeron en el paulatino abandono de la otrora recurrente estrategia de devaluar la lira con el propósito de aumentar la competitividad a través de las exportacio-nes. Por su parte, eso se tradujo en una

26 Giovanni Balcet, L'économie de l'ltalie, París: La Découverte, 1995, p. 37.


mayor racionalización de la organización de la producción y en el desarrollo de nuevos factores de competitividad basa-dos en la calidad de la producción y en la innovación tecnológica, todo lo cual con-llevó una acelerada reestructuración de la industria. La singularidad italiana de este proceso de reconversión industrial con-sistió en que se mantuvo la tendencia de fortalecimiento de las grandes empresas oligopólicas, al tiempo que se produjo una gran expansión de las pequeñas y media-nas empresas (PYME). En 1991, el 61% de los empleos en la industria manufacture-ra tenían lugar en empresas de hasta 100 trabajadores, el 18% en empresas de hasta 500 empleados y el 21,2% en firmas con más de 500 trabajadores.

Estas empresas se pueden dividir en cuatro grupos: las PYME marginales, con una débil rentabilidad, que operan en sec-tores protegidos por monopolios natura-les, por costos de transporte o por subven-ciones públicas; las PYME satélite de grandes empresas, organizadas en redes de subcontratadón y ubicadas en un es-pacio polarizado; las PYME intersticio que ocupan nichos tecnológicos y segmentos de mercados finales con una gran capaci-dad de innovación, imitación y adaptación tecnológica; y las PYME suministradoras es-pecializadas, autónomas frente a las gran-des empresas, muy competitivas y a veces concentradas en distritos industriales27.

Con base en estas transformaciones, a partir de 1988, se inauguró una nueva fase en la internacionalización de la economía italiana, la cual se caracteriza porque un

gran número de PYME se internacionalizan en condiciones en que las grandes empre-sas comienzan a acusar fuertes problemas para expandirse en los mercados externos. En general, son pequeñas y medianas em-presas especializadas y flexibles. Se orga-nizan en grupos y actúan en campos poco afectados por el proceso de multinaciona-lización, como el textil, el vestuario, los equipos mecánicos, producción de apa-ratos eléctricos para el hogar y alimentos.

En el fortalecimiento exponencial de las PME un papel muy importante corres-pondió a las oportunidades comerciales que surgieron con la unificación del mer-cado común, el crecimiento económico de China y de los países del Extremo Oriente y la apertura de las economías de la Euro-pa centro-oriental.

En 1996, el número total de exporta-dores italianos alcanzó los 175.000. La ma-yor parte de ellos se ha concentrado en los mercado de Europa y el Medio Oriente. Cada vez es más acuciante el interés que despiertan los países de la Europa centro-oriental para los exportadores italianos. Entre 1992 y 1993, esta región representó el 25% de las nuevas participaciones en el extranjero y el 40% de los empleos28. En las exportaciones a América Latina parti-cipan 4.782 microempresas, 15.166 peque-ñas empresas, 5.024 medianas y 2.451 de las grandes. En el mercado latinoamerica-no participa la mayor parte de las grandes empresas italianas, más del 60% de las medianas empresas, aproximadamente el 25% de las pequeñas y poco más del 10% de las microempresas. Diferente es la si-

27 Ibídem, pp. 87-88.

28 M. Cominotti y S. Mariotti, Italia multinazionale 1994, Milán: Etas Libris, 1994.


tuación en las regiones próximas donde aumentan enormemente estas últimas.

La Unión Europea sigue siendo el des-tino prioritario en la actividad de estas empresas. 103.700 exportaron hacia este mercado en 1997; es decir, el 60,5% del to-tal. La cuota de los microexportadores dis-minuyó en el área del 44% en 1992 al 34% en 1997. América Latina representa 5 paí-ses entre los 50 primeros por presencia de empresas italianas: Brasil (el puesto 28 con 9.478 empresas), Argentina (el 36 con 8.307), Venezuela (el 43 con 6.446), México (el 48 con 4.895) y Chile (el 50 con 4.691). En este caso, se presenta una estrecha relación en-tre la coyuntura de los mercados y la pre-sencia de los exportadores italianos. En 1997, hacia la UE exportaron 103.702 em-presas italianas, el segundo lugar lo ocu-paron los países en transición de la Euro-pa centro-oriental (60.048), la EFTA (49.965), el Medio Oriente (42.565), Estados Unidos y Canadá (33.615), Asia (29.642), África (27.885) y América Latina (27.423).

Es de gran importancia el papel de es-tas PYME en el comercio exterior de Italia para entender la naturaleza de la política que este país mantiene en relación con América Latina. El hecho de que parte sus-tancial de las exportaciones sean el pro-ducto de la actividad de las PYME y que éstas representen en la actualidad uno de los sectores más dinámicos, explica ya en buena parte el lugar de América Latina en las relaciones externas de Italia. La capaci-dad de penetración en mercados distan-tes es una estrategia efectiva para las gran-

des empresas, pero representa un serio riesgo para las más pequeñas.

La concentración de éstas en las regio-nes geográficamente próximas le otorgará a mediano plazo un mayor dinamismo a los vínculos que mantiene Italia con estos países en detrimento de América Latina.

Como ilustración de la importancia que han alcanzado estas empresas en el proceso de internacionalización de la eco-nomía italiana, el Ministerio de Asuntos Externos ha asumido como una de sus principales funciones la identificación de factores que pueden promover el "siste-ma Italia" y la internacionalización de las empresas. A partir de sus análisis estraté-gicos, se han establecido las áreas regiona-les de mayor interés en las cuales se puede ejercer un esfuerzo prioritario de diplo-macia económica. Los que representan mejores perspectivas para las empresas ita-lianas son, en primer lugar, Asia y Europa centro-oriental y después el Mediterráneo, América Latina y África austral29.

Otra característica de la economía ita-liana, que tiene grandes repercusiones en su comportamiento exterior, guarda rela-ción con el dualismo existente entre algu-nas regiones altamente industrializadas y otras atrasadas, como el Mezzogiorno. Este es un problema fundamental de Italia, ya que los desequilibrios regionales alcanzan proporciones muy elevadas en compara-ción con otros países europeos, en razón de que en estas zonas más deprimidas re-side más del 36% de la población, se gene-

29 Lamberto Dini, "Globalizzazione: l'Italia accetta la sfida, questo e'il nostro impegno". En: Teléma, invierno de 1997/1998.


ra el 25% del PIB, el tejido industrial es débil, el Estado es precario y las mafias poderosas.

Esta diferenciación regional puede visualizarse claramente en la importancia que las regiones tienen en el volumen de las exportaciones en 1998: Italia nordocci-dental (Piamonte, Valle de Aosta, Lombar-día, Liguria) 12,4%, Italia nororiental (Trentino, Alto Adigio, Véneto, Friuli Emilia Romana) 30,9%, central (Toscana, Umbría, Las Marcas, Lacio) 15,7%, Mezzogiorno (Abruzzos, Molise, Camapania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia y Cerdeña) 10,1%. Sólo 3 regiones, Lombardía, el Véneto y Piamonte generan casi el 40% del PIB y la mitad de las 12 regiones del norte el PIB per cepita es el doble que en una región como Calabria. Sólo 55 empresas de Lombardía exportaron en 199612 trillones de liras, es decir, más que todo el Sur junto.

Desde el ángulo de la orientación ex-portadora de las regiones, América Latina no registra un mejor comportamiento. En general, como se observa en el cuadro 1, todas ellas privilegian a la Unión Euro-

pea. En segundo lugar, se ubican América del Norte, principalmente Estados Uni-dos, país de destino de uno de los más grandes flujos de migración de italianos, seguido por la Europa centro-oriental, que se ha convertido en uno de los mercados más dinámicos e importantes de Italia en la década de los noventa. En cuarto lugar, las regiones aledañas e incluso Asia. Amé-rica Latina sólo se ubica en penúltimo lu-gar, superando a los países africanos.

ESTADO Y NATURALEZA DE LAS RELACIONES CON AMÉRICA LATINA

En el período de posguerra, al tiempo en que se precisaron las nuevos objetivos ge-nerales de la política exterior italiana, la naturaleza de los vínculos con América Latina fueron objeto de una nueva defini-ción. Uno de los principales móviles que impulsó este renovado interés por Améri-ca Latina consistía en ganar el apoyo de estos países para las negociaciones sobre su tratado de paz. América Latina, por lo tanto, debía favorecer el rompimiento del aislamiento internacional. Por esto, se sus-

CUADRO 1 EXPORTACIONES DE LAS REGIONES ITALIANAS POR ÁREA DE DESTINO, 1999 (En porcentaje)

UE EFTA América Países en África Asia Medio América del Norte transición Oriente Latina Noroccidente 59,7 5,3 7,9 6,7 2,4 4,8 6,0 4,2

Nororiente 52,8 2,0 7,0 8,9 2,1 4,3 5,7 3,0 Central 52,3 4,1 14,2 8,5 2,4 4,9 6,3 3,8 Mezzogiorno 59,6 3,2 10,7 5,8 2,6 3,9 7,4 2,5 Italia 52,9 4,0 9,2 7,0 2,2 4,1 5,6 3,3

Fuente: Datos del Instituto de Comercio Exterior de Italia.


cribieron ocho tratados de paz con distin-tos países de la región. El voto de estos países fue fundamental para lograr la acep-tación de Italia como miembro de las Na-ciones Unidas.

En un primer momento, no fueron pocos los funcionarios de la Cancillería que, siguiendo a españoles y franceses, quisieron inscribir estos vínculos dentro del marco de la latinidad. Éste fue, sin embargo, un concepto lo suficientemente etéreo e ideológico como para convertirse en la nueva directriz de su política hacia la región. Varios factores explican esto.

De una parte, las autoridades italianas nunca supieron o quisieron utilizar las in-fluyentes comunidades de conciudadanos presentes en América (más de 2 millones) como un mecanismo de validación de las relaciones, lo que, en alguna medida, hu-biera podido convertirse en un elemento articulador de la latinidad. Ningún go-bierno italiano de 1945 a la fecha ha pro-curado extraer beneficios de esta presen-cia italiana en América Latina. Esto, en parte, se explica por el carácter irresuelto del problema nacional. Desde el siglo XIX, varias olas de emigrantes buscaron opor-tunidades en nuestro continente. En esos diferentes períodos, el carácter nacional italiano se encontraba en un estadio muy incipiente, y por esto muchos de ellos se-guían más apegados a sus culturas regio-nales originales, que a un pretendido es-píritu nacional.

Segundo, el concepto tampoco resul-taba muy operativo en la medida en que inscribía a América Latina en una dimen-sión retórica, que nunca había permitido elevar la calidad de las relaciones. En al-

guna medida, el recurso a estos elementos discursivos se debía al desconocimiento de la realidad continental, fenómeno co-rriente en la mayor parte de los países eu-ropeos. Sólo después del triunfo de la Re-volución Cubana y el experimento de la Unidad Popular en Chile a inicios de los setenta surgió un interés de la opinión pública italiana por la realidad latinoame-ricana que iba más allá de los clichés y generalidades habituales.

Pero más importante aún fue otro fac-tor: el concepto era pensado como un medio para abrir un espacio de acción fren-te al poder que en la región ejercían los países anglosajones. Pero la dependencia que experimentaba Italia respecto a Esta-dos Unidos en Europa y en el Mediterrá-neo, el papel que para las fuerzas gober-nantes debía desempeñar la política estadounidense en las estrategias de con-tención del comunismo a nivel interna-cional y como contrapeso a su presencia a nivel nacional, privó a esta iniciativa de buena parte de su sustento. No se podían asumir posiciones contraria a los intere-ses estadounidenses en América Latina, si Italia se perfilaba ya en ese entonces como uno de sus más sólidos aliados en Europa y en el Mediterráneo. Tampoco surtió ma-yores efectos la estrategia atlantista que pretendía vincular los capitales estadouni-denses, los recursos naturales latinoameri-canos con el desplazamiento de la mano de obra italiana hacia la región. Esto hubie-ra requerido inscribir la emigración en una perspectiva de triangulación de las relacio-nes, fenómeno imposible de lograr, dada la precariedad de recursos con que contaba Italia para motivar a los otros socios.

Esto explica por qué la política latinoa-mericana de Italia, durante la década de


los años cincuenta, adoptó un bajo nivel. Una clara demostración de esto lo obser-vamos en la respuesta que en diciembre de 1952, dio el presidente del gobierno ita-liano, De Gaspieri, ante las repetidas in-sistencias de una sección del Ministerio de Asuntos Exteriores, de que se hiciese algo en América Latina: E bene pensará... ripensarci; e riparlargliene piú avanti (hay que pensarlo bien... volver a pensarlo y hablaremos del asunto más adelante)30.

Si las preocupaciones italianas de ese entonces se concentraban en otras regio-nes y si Estados Unidos era un impedi-mento para la definición de la política hacia América Latina, no mejor suerte co-rrieron estos vínculos con el ingreso de Italia a la CECA y posteriormente a la CEE. Tampoco era fácil en ese entonces asociar la dimensión comunitaria en su accionar externo con el tipo de relación económica y comercial que se proponía para los paí-ses latinoamericanos. La respuesta italia-na a este dilema fue intentar convertir a Italia en el defensor de la causa latinoame-ricana en el seno de las organizaciones comunitarias. En sí, no sería equivocado sostener que Italia intentó cumplir en parte el papel que España posteriormente asu-mió como puente entre la CEE/UE y nues-tro continente. Pero entre ambos países se distinguen dos marcadas diferencias: de una parte, Italia no supo ni pretendió dar un contenido especial a esos vínculos, un uso propio, que le permitiera aumentar el poder negociador en el seno de la Comu-nidad y tampoco se propuso definir un

marco especial de relación con este con-junto de países. En sí, Italia se limitó a ins-cribir las relaciones italo-latinoamericanas en el marco de los vínculos entre la Co-munidad y nuestro continente. De ahí que la dimensión comunitaria se haya conver-tido en el marco global en el que se han desenvuelto estas relaciones, y ello expli-ca también por qué estos vínculos se man-tuvieron en un bajo perfil.

Ya a inicios de los años sesenta, bajo iniciativa de una propuesta italiana, se intensificaron las relaciones entre la Co-munidad y América Latina con la crea-ción de una subcomisión para el estudio de las relaciones entre ésta y América La-tina. Italia también desempeñó un sig-nificativo papel en el desarrollo de las relaciones multilaterales a través de la Co-misión Mixta de contacto permanente en-tre la CEE y los embajadores latinoameri-canos en Bruselas. El objetivo era inscribir las relaciones entre las partes en un esque-ma de triángulo equilátero31 en las que América Latina mantenía relaciones equi-libradas con Estados Unidos, por un lado y, por el otro, con la Comunidad Econó-mica Europea de la que hacía parte Italia.

En mayo de 1965, el entonces jefe de gobierno italiano Amintore Fanfani, en México, declaró su apoyo a una "verdade-ra política latinoamericana" en la CEE, destacando además la importancia del proceso de integración en el área, con-vencido de que esto representaba la única vía para alcanzar una cooperación trian-

30 Aldo Albónico y Gianfaustro Rosoli, Italia y América, op. cit., p. 179.

31 Massimo Micarelli, "Las relaciones entre Italia y América Latina", documento de trabajo no. 20, Madrid: Irela, 1989, p. 22.


gular entre Europa, Estados Unidos y América Latina. Para el político italiano, la presencia política, económica y cultu-ral de Europa en América Latina debía ser un elemento de equilibrio y no debía percibirse como un sustituto o como un concurrente de la presencia de los Esta-dos-Unidos. Fanfani reiteró en numerosas ocasiones el ofrecimiento de los servicios de Italia para que este país actuara como puente entre la CEE y América Latina. Quizás el resultado más tangible de esta "vocación" latinoamericana del jefe de gobierno italiano fue la propuesta realiza-da en 1965 de crear un instituto de coordi-nación y promoción de las iniciativas ita-lianas hacia América Latina: el Instituto ítalo-latinoamericano.

En los años setenta, en momentos en que languidecía el boom económico italia-no, se asistió a una importante iniciativa para consolidar su presencia en América Latina en el campo económico, lo que se tradujo en la firma de numerosos acuer-dos comerciales y de cooperación técnica con varios países de la región. Igualmen-te, los dirigentes italianos expresaron en reiteradas oportunidades su total acuer-do para que América Latina suscribiera un acuerdo preferencial con la CEE, con el objetivo de impulsar una política común en las relaciones económicas entre las par-tes. Estas iniciativas no contaron con un apoyo lo suficientemente sólido, razón por la cual nunca se tradujeron en acciones concretas. Tal vez, el resultado más tangi-ble de la florecimiento que estaban alcan-zando las relaciones bilaterales se observó en que a través de los contactos con gober-nantes latinoamericanos Italia fue admiti-da como observador permanente en la OEA.

Durante las décadas de los años seten-ta y ochenta, las relaciones italo latinoa-mericanas perdieron la reducida intensi-dad anterior. Varios factores concurrieron en este sentido:

1. Las crisis del petróleo y el elevado ni vel de dependencia de recursos ener géticos que Italia experimenta en este plano, hicieron que Roma aumentara su interés en los países del Medio Oriente y del Mediterráneo, lo que, dada su débil presencia en otras zo nas, incluida América Latina, tenía que dar por resultado una merma de su presencia en nuestra región.

2. La crisis de la deuda que azotó a nu merosos países de América Latina no hizo más que darle mayor importan cia a una tendencia que ya tenía más de una década y que consistía en que la región, otrora considerada como el socio comercial más importante en el mundo en desarrollo, comenzó a per der su capacidad de atracción en tanto que mercado para atraer el comercio y las inversiones italianas, mientras se acentuaron los flujos financieros y co merciales hacia Asia, el Mediterráneo y sobre todo hacia África. La necesi dad experimentada por los países lati noamericanos de aumentar sus expor taciones, para disponer de recursos para el pago de los intereses a los acree dores internacionales, disparó el défi cit comercial que Italia registraba con la región. Como resultado de esto, el intercambio comercial consignó un agudo retroceso y la participación de América Latina en el intercambio co mercial italiano cayó a poco más del 2%.


3. El establecimiento de gobiernos mili tares en los países con los cuales Italia mantenía un alto perfil en las relacio nes (Brasil, Argentina, Uruguay y Chi le) debilitó los contactos a nivel políti co y, en algunos casos, como Chile, los enfrió a tal punto, que durante prácti camente todo el régimen militar no hubo representación italiana de emba jador en este país. En tales circunstan cias, las relaciones políticas perdieron el impulso anterior y, en lo económico, la crisis de la deuda obstaculizaba cual quier intento de privilegiar esta di mensión de las relaciones.

4. El ingreso de España y Portugal a la Comunidad le arrebataron a Italia el papel de "puente" entre la CEE y Amé rica Latina. Desde mediados de los años ochenta, la política de Roma hacia la región se ha caracterizado por secun dar las iniciativas que frente a la re gión emanan de la capital española y se desdibujó el pretendido "liderazgo" que Fanfani había querido darle a es tas relaciones.

Por último, en el momento en que se recrudecían las tensiones entre las dos su-perpotencias, sobre todo tras el arribo al poder de Ronald Reagan en los Estados Unidos, Italia, dada su tradicional depen-dencia frente a Washington, se vio impul-sada a mantener su tradicional identifica-ción con Estados Unidos, lo que llevó a que cuando se agudizó el conflicto cen-troamericano, las autoridades de la penín-sula debieron bajar aún más el tono en la región para no indisponer ni a la poten-cia del Norte ni malograr las relaciones con las naciones latinoamericanas. Así, por ejemplo, cuando, en febrero de 1981,

funcionarios estadounidenses intentaron convencer a las altas autoridades italianas de apoyar la política estadounidense en Centroamérica, las autoridades de la pe-nínsula que no querían mermar la cordial relación que existía con importantes paí-ses de la región, optaron, siempre con un bajo perfil, apoyar al Grupo de Contadora. Posteriormente, el gobierno italiano cum-plió un importante papel en el fortaleci-miento del Diálogo de San José, iniciado entre la CEE y Centroamérica, pero sinque-fuera visible su participación e indispo-ner sus relaciones con Washington.

En resumidas cuentas, hasta finales de la década de los años ochenta, Italia care-ció de una política propiamente latinoa-mericana. Tal como lo hemos señalado, los factores que llevaron a esta situación fue-ron el siempre presente referente estado-unidense, la participación de Italia en la CEE que por facilidad y conveniencia la condujo a realizar buena parte de sus re-laciones con América Latina a través de los cauces comunitarios, en condiciones en que América Latina no sólo ocupaba un lugar muy bajo en la escala de prefe-rencias de la CEE, sino que además carecía de acuerdos preferenciales que sirvieran de soporte para elevar la calidad de estas relaciones, la atracción que, por disímiles razones, comenzaron a suscitar en la Can-cillería italiana otras regiones del mundo en desarrollo y, por último, la convulsio-nada vida política y económica latinoa-mericana. En síntesis, de la experiencia de estos años se puede concluir que el carác-ter errático que asume la política exterior de un país medio, cuando no se ha defini-do un tipo de relación particular con res-pecto a un conjunto de países, como los latinoamericanos.


LA INTENSIFICACIÓN DE LAS RELACIONES EN LOS NOVENTA

Sólo en la década de los años noventa, con los cambios que han ocurrido en América Latina y el nuevo clima internacional rei-nante a escala mundial, se ha comenzado a revertir esta tendencia y puede sostener-se que están apareciendo atisbos de una política más clara frente a la región en el seno de la Cancillería italiana. Como lo sugieren las reiteradas referencias a Amé-rica Latina en los pronunciamientos ofi-ciales, se observa además que el gobierno italiano ha comenzado a seguir con ma-yor atención los desarrollos económicos y políticos en el área latinoamericana. La consolidación de las instituciones demo-cráticas, la mayor estabilidad política, la apertura económica, el crecimiento de la demanda en la región, el fortalecimiento de la integración regional, el relanzamiento del diálogo con Europa, el nivel de parti-cipación en la vida de los organismos in-ternacionales y la mayor confianza que despierta la región entre los inversionistas extranjeros han sido considerados como elementos que facilitan la intensificación del diálogo bilateral.

Pero este renovado interés en América Latina no ha implicado una modificación de los ejes sobre los cuales las autoridades italianas conciben las relaciones con Amé-rica Latina. En alto grado, en este proceso de consolidación de las relación se asigna una alta importancia a la profundización de los procesos de integración que se han venido experimentando a ambos lados del Atlántico.

De otro modo -ha señalado el Ministro de Asuntos Externos de Italia, Lamberto Dini- Europa estará muy lejos para ser, si no una alternativa, por lo menos un complemento de la América septentrio-nal. Tanto más aún cuando la Unión Eu-ropea corre el riego de quedar monopo-lizada por la ampliación hacia el Este y por esto reducir el esfuerzo en un conti-nente que ama considerarse a veces una "Europa en exilio"32.

Claro está que no debemos ser muy optimistas a la hora de evaluar este rena-cer del interés por América Latina. Esta mayor preocupación se inscribe en una tendencia más agresiva de Italia a nivel internacional, en la que nuestra región compite con la atención que han suscita-do los países de la Europa centro-oriental y del Adriático en materia económica, política y de seguridad y con el crecimien-to inusitado que han registrado algunos países asiáticos que antes eran percibidos como algo periférico.

En este nuevo diseño que debe propi-ciar mejoras sustanciales en las relaciones se ha otorgado una alta significación a los esfuerzos para mantener los intercambios culturales en el entendimiento de que la cultura es un adecuado principio de in-tensificación posterior de los vínculos eco-nómicos y políticos. A partir de esto, la estrategia se ha centrado en la diversifica-ción de la cooperación económica, en la importancia que se asigna a las pequeñas y medianas empresas que constituyen un factor de fortalecimiento de la economía italiana, en activar instrumentos finan-cieros competitivos a través de una polí-

32 Lamberto Dini, "Strategia dell'Italia verso l'America Latina", 11 de marzo de 1998.


tica de crédito que se adecué a las poten-cialidades del mercado regional, en incen-tivar las inversiones industriales, ampliar la red bilateral para la promoción y pro-tección de las inversiones y mejorar la red de información y servicios.

Es decir, la ofensiva italiana hacia América Latina consiste básicamente en potenciar un conjunto de instrumentos económicos para favorecer el carácter multilateral de la inserción internacional de Italia, aprovechando las nuevas econo-mías de escala que se han ido creando a través de los acuerdos de integración en los que se han comprometido los países latinoamericanos.

En todo esto se destaca la importancia del Mercosur donde están presentes las comunidades italianas más grandes, se concentra el intercambio comercial, y la presencia comercial y económica es más consistente33.

Se destacan como un elemento intere-sante, la flexibilidad y la adaptabilidad de las pequeñas y medianas empresas, que son consideradas como un ejemplo del espíritu de iniciativa, de innovación tec-nológica y capacidad administrativa y en ese sentido pueden ofrecer una contribu-ción particular al futuro latinoamerica-no34. En tal sentido, dado el hecho de que en Italia una parte cada vez más signifi-cativa en la presencia económica inter-nacional del país recae en la actividad de las pequeñas y medianas empresas, las iniciativas gubernamentales asumen como objetivo estimular la presencia de

éstas en mercados distantes, para lo cual deben aprovechar las economías de esca-la que generan los acuerdos de libre co-mercio.

Como resultado de estas iniciativas, se observa un leve repunte en el volumen de exportaciones italianas hacia nuestros paí-ses: si en 1990 el 5% de las colocaciones ita-lianas extracomunitarias se destinaban a América Latina, porcentaje realmente bajo pero, cuyo comportamiento en buena me-dida se explicaba por los negativos efectos de la crisis de la deuda externa, dado que en 1980 se ubicaba en torno del 8%, en 1997 ascendió al 8,9%; es decir, se incrementó casi en un 40% más que a comienzos de la década. A nivel de las importaciones, por el contrario, se ha asistido a un leve decre-cimiento de las colocaciones latinoameri-canas en el mercado italiano: 7,7% en 1980, 6,5% en 1990 y 6,1% en 1997.

A nivel del comercio total, la impor-tancia de América Latina sigue siendo poco significativa: a la región se destinó en 1997 sólo el 4,0% del total de exportaciones ita-lianas y, a nivel de las importaciones, de este mercado provino el 2,4%. El total de colocaciones en América Latina es un poco superior a las exportaciones italia-nas a un sólo país como Suiza, con la úni-ca diferencia de que de este país se impor-ta tanto como se exporta.

Uno de los aspectos que reviste mayor importancia para Italia en este nuevo esta-dio de las relaciones comerciales con nues-tra región consiste en que realiza un am-plio superávit. Desde 1992, el saldo ha sido

33 II Popólo, 13 de octubre de 1999.

34 Lamberto Dini, "Strategia...", op. cit.


netamente favorable para la península (13.007 millones de ecus entre 1992 y 1997). En 1998, Italia exportó a América Latina productos por un valor de 18.649 milliar-dos de liras, de los cuales 2.892 se destina-ron a Argentina y 5.727 a Brasil.

Para hacer un diagnóstico más ecuáni-me de la dinámica de las relaciones co-merciales con América Latina, no estaría de más comparar el comportamiento de los flujos con la región con los de otras áreas geográficas. Las exportaciones hacia los países ACP han disminuido del 6,0% del total de las colocaciones italianas extracomunitarias en 1980,3,4% en 1990 al 2,5% en 1997 y las importaciones pasaron del 6,4%, 3,9% al 3,2% respectivamente. Hacia los países mediterráneos no comu-nitarios las exportaciones pasaron de un 25,3% del total vendido a terceros países en 1980, el 19,4% en 1990 y el 17,8% enl997. En cuanto a las importaciones de ahí pro-vino el 18,3% del total adquirido en los mercados extracomunitarios, el 22,7% y el 19,2%, respectivamente. A diferencia de estas dos regiones, América Latina consti-tuye una región que permite realizar un superávit comercial y tiene un comporta-

miento más equilibrado. Sin embargo, no alcanza a registrar la importancia que tie-nen las economías dinámicas del Sudeste Asiático (Tailandia, Malaysia, Singapur, Corea del Sur, Hong Kong y Taiwan), paí-ses que pasaron del 2,7% en 1980, al 7,8% en 1990 y al 10,4% del total exportado en 1997 por Italia a terceros países, lo que de-muestra que la ofensiva comercial ha sido más ágil y de mayor penetración.

Una característica de Italia que la dife-rencia de un país como España es el eleva-do nivel de concentración de los intercam-bios con América Latina. Básicamente, los países del Mercosur representan el inte-rés fundamental de Italia en nuestro con-tinente. Las motivaciones principales que han llevado a destacar el Mercosur se pue-den resumir en los siguientes puntos: la existencia de afinidades culturales y la sig-nificativa presencia de comunidades ita-lianas en estos países, el nivel de desarro-llo de Brasil y Argentina que facilita la implantación en estos países, el tamaño de los mercados, la sustancial rebaja en los aranceles y la escasa presencia de otras potencias industriales que puedan dispu-tarle mercados (cuadro 2).

CUADRO 2 INTERCAMBIO DE ITALIA CON LOS PAÍSES DEL MERCOSUR (En millardos de liras)

Exportaciones Importaciones

1995 1996 1997* 1995 1996 1997*

Argentina 2.175 2.503 2.734 1405 1.313 1.333 Brasil 5.164 4.802 5.492 3.323 2.924 2.921 Paraguay 127 160 146 64 54 48 Uruguay 371 335 353 121 142 148 Mercosur 7.837 7.800 8.726 4.913 4.433 4.450

*Enero a noviembre. Fuente: Datos del Instituto de Comercio Exterior de Italia.


No es casualidad, por lo tanto, que ésta sea la zona donde Italia ha registrado un mayor dinamismo. Mientras las importa-ciones del Mercosur provenientes de la UE han permanecido estacionadas en un 25% aproximadamente entre 1988 y 1997, Italia ha visto aumentar su participación del 2,9% al 5,4% respectivamente. La im-portancia del Mercosur radica también en el saldo favorable: 4.276 milliardos de li-ras en 1997. Las importaciones mundiales del Mercosur provienen en 1997 de la UE 25,5%, Estados Unidos 22,3%, Japón, 4,5%, Asía-Pacífico 10,2, China 2,2 y América Latina 26,3. Entre las naciones industriali-zadas Italia es una de las de mejor desem-peño, ya que mientras Alemania ha dis-minuido su participación en los últimos

años del 9,7% en 1988 al 7,1% en 1997 y Francia del 3,9% y 3,1 %, Italia pasó del 2,9% en 1988 al 5,4% en 1997, con una pequeña inflexión a partir de 1994 cuando alcanzó el 6,0%.

Como se desprende de la información contenida en el cuadro 3, no se observan mayores variaciones en comparación con otros países europeos en cuanto a la composición de los flujos comerciales. Italia coloca en el Mercado del Cono Sur productos de origen industrial, mientras que las adquisiciones que realiza en este mercado son mucho más diversificadas, ya que es relativamente elevado el por-centaje de productos agrícolas y mine-ros.

CUADRO 3 COMPOSICIÓN DEL COMERCIO DE ITALIA CON EL MERCOSUR, 1996 Y 1997

1996 Export.

1996 Import.

1997 Export.

1997 Import.

Productos agrícolas, pesca y caza Productos de la industria extractiva Productos de la industria manufacturera

Industria alimentaria y afines Industria textil Industria de vestuario Industria del calzado Industria maderera Industria metalúrgica Máquinas y aparatos Productos mecánicos de precisión Medios de transporte Otros productos metalmecánicos Industria de transformación mineral no ferroso Industria química Otras manufacturas

0,2 18,8 0,2 21,6 0,0 12,8 0,0 12,5

99,6 70,5 99,6 66,0 3,8 25,2 2,2 23,5 3,0 2,9 3,1 2,8 0,8 0,6 0,9 0,5 0,4 12,7 0,4 12,6 0,8 2,5 0,8 1,8 4,6 6,5 4,3 3,5

41,1 3,0 39,4 2,3 3,9 1,0 2,7 0,6

16,7 6,1 20,6 10,0 4,6 0,4 4,0 0,5 1,8 0,6 2,3 0,5

11,8 4,4 11,7 3,3 4,4 4,0 6,9 3,9

Fuente: Información del Instituto de Comercio Exterior de Italia.


En cuanto a la inversión directa extran-jera, Italia, al igual que la mayor parte de los países europeos, destina el grueso de sus capitales a los países europeos (aproxi-madamente el 65%) y, por lo tanto, sólo un 35% en promedio se canaliza hacia países extracomunitarios. De este último, aproxi-madamente la mitad se encamina a países desarrollados no comunitarios, principal-mente Estados Unidos y Suiza y la otra mitad hacia el mundo en desarrollo, bási-camente a los países de la Europa centro-oriental y del Sudeste Asiático. América Latina registra un récord bastante bajo en este plano, tal como puede observarse en el cuadro 4. De nuevo, son los dos países más grandes del Mercosur los que atraen la atención de los inversionistas italianos.

En 1990, el 3,2% de la IED de los países de la Unión Europea era de origen italia-na, en 1992 el 10%, en 1995 el 1,8% y en 1996 el 2,5%. Sólo en algunos casos selec-cionados el volumen de IED italiana ha

llegado a revestir cierta significación: éste es el caso de Argentina, país en el cual la inversión italiana representó el 10,0% del total de IED de la UE en 1996, y el Mercosur el 3,2%.

Argentina y Brasil representan casi el 90% del stock de IED de Italia en América Latina. Los principales sectores hacia los cuales se destina esta inversión son ma-nufacturas (67,9%) entre los cuales se des-tacan las áreas de productos alimenticios (8,4%), químicos (15,6%), minerales y me-tales (16,0) y motores de vehículos (20,1), la intermediación financiera (15,7) y trans-portes y comunicaciones (5,9). Tal como lo veíamos anteriormente, el peso creciente que tienen las pequeñas y medianas em-presas en términos de comercio e inver-sión italiana en el exterior y la preferencia de éstas por adaptarse a los dinámicos mer-cados geográficamente próximos, todo ello deja entrever que ni en el plano co-mercial y menos aún en materia de inver-

CUADRO 4 FLUJOS DE IED A PAÍSES SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA, 1980-1996 (Flujos netos en millones de dólares)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Argentina 14 65 5 9 22 63 123

Brasil 30 35 12 -71 -62 45 25 Chile 0 17

2

2 1 2 4 Colombia 1 -1 1 1 1 0 2 Costa Rica 0 -1 -1 1 3 2 2 México 1 -1 -79 8 7 -12 12 República Dominicana 1 0 0 1 1 2 3 Uruguay 1 0 0 0 2 5 5 Venezuela 7 14 14 26 20 2 6 América Latina 56 123 -48 -13 -2 111 183

Fuente: BID e Irela, Inversión extranjera directa en América Latina, op. cit., p. 249.


siones, podrá revertirse la tendencia en los próximos años.

En materia de cooperación, se observa una situación análoga a las anteriores. Las tres zonas que concitan la atención son África, región donde las empresas italia-nas fueron atraídas por las grandes opor-tunidades en materia de infraestructura y por la facilidades para la exploración y explotación del petróleo. En general, fue-ron las empresas las que abrieron el cami-no para el desarrollo de los posteriores vínculos diplomáticos. El África del Nor-te ha constituido otra prioridad debido a la proximidad geográfica, a la presencia económica y cultural de Italia en la región, y el problema de los flujos migratorios ha-cia Europa y, por último, desde los años noventa, la Europa central y oriental ha emergido como una zona de alto interés, básicamente por las posibilidades de rea-lizar objetivos económicos.

Con América Latina, la cooperación se ha orientado a intensificar los intercambios comerciales y ha consistido en el otorga-miento de créditos con el fin de estimular las exportaciones italianas. Un informe de la cooperación italiana definía claramente los objetivos, cuando señalaba: encontrar mercados para las exportaciones italianas, proteger las inversiones italianas y reforzar la internacionalización de las empresas ita-lianas. La filosofía que ha orientado esta vocación comercial de la cooperación se explica porque, desde la década de los años ochenta, para hacer frente a la crisis de la deuda externa latinoamericana, se debía estimular el desarrollo económico que per-mitiera hacer frente a los compromisos.

La Disposición del Comité para la Pro-gramación Económica del 23 de junio de

1995, publicada en el Diario Oficial de la República Italiana, no. 230, establece las zonas principales que concentran la co-operación italiana: el Mediterráneo orien-tal, con el fin de contribuir a los aportes de la comunidad internacional al proceso de paz entre palestinos e israelíes, el Me-diterráneo occidental y Albania, donde la cooperación debe favorecer la estabilidad política y social, la antigua Yugoslavia, donde la ayuda humanitaria debe partici-par en la mejora inmediata de las condi-ciones de vida de la población y a media-no plazo debe ayudar a la reconstrucción para facilitar la solución política del con-flicto y los países del Cuerno de África y del África del Sur para apoyar el difícil proceso de paz y reconstrucción. Se seña-laba en ese documento que América Lati-na y Asia se beneficiarían de recursos residuales utilizados para operaciones se-lectivas. Ello explica la gran caída de los volúmenes de cooperación hacia nuestros países que disminuyeron entre 1989 y 1995 en un 90%. Se privilegió, por su parte, a los países que hacían parte de los objeti-vos estratégicos y de seguridad, como el Medio Oriente y el Mediterráneo.

En América Latina un tercio de la co-operación se destina a Argentina. Las prin-cipales áreas de interés geográfico han sido el Cono Sur (el apoyo a la democracia), los países andinos (la ayuda a grupos vulne-rables, como las comunidades indígenas y Centroamérica (el respaldo a los proce-sos de paz) y desde los años noventa Cuba.

El principal interés de Italia en Améri-ca Latina lo representa Argentina, país con el cual las visitas a nivel diplomático han alcanzado una alta significación y en tor-no al cual se ha pensado que pueden


rediseñarse los vínculos entre Italia y América Latina en su conjunto. En 1998, los políticos italianos declararon que ése era el "Año de América Latina" y las visi-tas a Buenos Aires del ministro de Rela-ciones Exteriores Lamberto Dini y del pri-mer ministro Romano Prodi, marcaron el momento de máxima intensidad en las relaciones entre ambos países. En mayo de 1999, Massimo d'Alema visitó el país austral. Como lo señalara, Patrizia Toia, alta funcionaría de la Cancillería italiana:

Creo que el punto de partida de nuestro nuevo curso político comenzó en 1996, año de inicio de una fase de profundo cambio.

La estabilidad política le dio un nue-vo impulso a la economía e hizo posible detener el crecimiento del déficit presu-puestal. Es esta "Italia europea" la que mira a Argentina que también se ha transfor-mado y constituye una pieza fundamen-tal de Mercosur. Desde este punto de vis-ta, América Latina se ha convertido en un renovado interlocutor hacia el cual mira Italia. Este último se ha propuesto como interlocutor entre el Mercosur y la UE. La relación es tanto más importante, ya que Argentina saca partido de las oportunida-des europeas a través de Italia y este últi-mo saca partido del Mercosur a través de Argentina35. Pero, no obstante la intensifi-cación de vínculos con Argentina, difícil es imaginar que de aquí pueda nacer una vocación propiamente latinoamericana. Con Argentina, Italia comparte un pasa-do y un destino común. Los otros países latinoamericanos carecen, en su gran ma-yoría, de los "atributos" que hacen espe-

ciales las relaciones con el país del Cono Sureño.

CONCLUSIÓN

Italia goza de buena imagen en América Latina, quizá porque en la historia con-temporánea de las relaciones la península nunca intentó inmiscuirse en los asuntos de la región y siempre ha tendido a adop-tar un perfil más o menos favorable en América Latina. Sin embargo, el estado actual de las relaciones no se adecúa a las potencialidades que tienen las partes y tampoco se corresponde con la idea co-rriente de que Italia es uno de los abande-rados de las causas latinoamericanas.

La europeización tampoco ha jugado el papel de activador de las relaciones. La experiencia italiana demuestra que un país de desarrollo medio que además carece de una adecuada y densa relación bilateral e inscribe sus vínculos con la región en una perspectiva comunitaria no puede utili-zar estos vínculos como un maximizador de oportunidades para acrecentar su in-fluencia en el marco comunitario ni para incidir en sus orientaciones, ni le sirve de fundamento para definir un perfil propio a las relaciones con la región y tiende, por su parte, a dejarse arrastrar por las iner-cias comunitarias en relación con Améri-ca Latina y privilegiar el ámbito comer-cial y financiero.

La inexistencia de una política exterior latinoamericana en el seno de la Canci-llería lleva a que las relaciones se tornen muy aleatorios y fluctuantes, cuando no

35 II Popolo 18 de marzo de 1999.


retóricas, y dependan en exceso de las cir-cunstancias por las que atraviesan estos países y de la influencia que ejercen otros actores de la vida internacional. Tampoco es dable esperar que los contactos con otros países comunitarios interesados en Amé-rica Latina, en particular con España, pue-dan servir para un involucramiento más decidido de Italia en el diseño de las estra-tegias hacia América Latina. En parte, por-que Madrid no querrá compartir el mo-nopolio que en este plano ha alcanzado y, de la otra, porque la experiencia de-muestra que los ejes de la política exte-rior de los Estados miembros siguen sien-do una prerrogativa en manos de los Estados.

Es difícil que esta situación pueda cam-biar en un futuro próximo por la impor-tancia que para Italia tienen otras regiones y por la debilidad del Estado italiano para asumir una actitud más activa en los asun-tos internacionales. En tal sentido, a los países latinoamericanos les corresponde asumir un mayor liderazgo en este sentido y buscar un acercamiento más real en la agenda política con Italia, toda vez que tal como lo demuestra la experiencia, consti-tuye uno de los países comunitarios que puede sacar más partido a una elevación en la calidad de las relaciones mutuas, aun cuando no se pueda esperar que los víncu-los a nivel económico alcancen proporcio-nes mayores a los actuales.

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA POLÍTICA COMERCIAL EN COLOMBIA: LA INFLUENCIA DE LOS GREMIOS

EN LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA COMERCIAL

Philippe De Lombaerde*

La fuerza de los gremios [de empresarios] está en su honestidad, capacidad técnica y representativa y no en su poder de intriga ni el de atemorizar o

halagar a los funcionarios. Que ningún congresista [...] pueda afirmar que los gremios hayan ejercido presiones sobre él, o utilizado argumentos de

dudosa moralidad para presentar sus puntos de vista.

Fabio Echeverri Correa**

INTRODUCCIÓN

La política comercial de los países tiene determinantes externos e internos. El peso relativo de las dos categorías de determi-nantes depende de una serie de factores estructurales y coyunturales. Entre los determinantes externos encontramos, por ejemplo, el peso económico y político de los socios comerciales, los regímenes supranacionales vigentes, y la coyuntura económica y política en el mundo. El en-foque que privilegia los factores externos

es conocido como el enfoque sistémico (Krasner, 1976; Juárez Anaya, 1993:6-7) o estructural (Kébabdjian, 1999:52). Los de-terminantes internos incluyen: el "interés nacional", los intereses de grupos subnacionales, las coaliciones políticas, la estructura económica y la estrategia de de-sarrollo.

En este documento queremos aportar algunos elementos para el entendimiento de los determinantes internos de la política comercial en Colombia. Aunque se po-

* Philippe De Lombaerde es profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia. La realización de las encuestas y entrevistas contó con la colaboración de Audra Mockus, Marta Castro, Dalila Ospina, Claudia Ximena Rojas, María Fernanda Ángel, Patricia Arango, Alejandro Carnero, Katia Restrepo, Laura Wills, Juan Carlos Hernández, Alvaro Samper, César Rodríguez, Sandra Monroy, Cristina Salazar, Marcela Orbegozo, Jenny Jaimes Puentes, Carmen Rosa Murcia, Martha Liliana Rodríguez, Patricia Cortés, John Herrera, Olga Montero y Federico Sarmiento, estudiantes de la Especialización en Negociación y Relaciones Internacionales de la Universidad de los Andes, Bogotá. John Herrera colaboró además en el procesamiento de los datos.

** Echeverri Correa (1991: 205), citado en: Sáenz Rovner (1992: 133).

La economía política de la política comercial en Colombia • 79

dría pensar, y con razón, que en econo-mías periféricas, como la colombiana, los determinantes externos son relativamen-te importantes y restringen notablemente la autonomía de la política nacional, vere-mos que los determinantes internos tam-bién tienen su importancia.

La economía política de la política co-mercial es un tema relativamente poco es-tudiado en Colombia. Sin embargo, exis-ten varios estudios que han analizado, directa o indirectamente, el papel de los grupos de presión, los políticos, los buró-cratas y las instituciones en la toma de decisiones sobre la política comercial. Entre éstos se destacan Echavarría (1999) sobre el aumento de los niveles de protec-ción en los años treinta, Sáenz Rovner (1990,1992) sobre el lobby de los indus-triales para conseguir protección en los años cuarenta, Martínez Ortiz (1986) so-bre las reformas arancelarias en el período 1950-1982, y Juárez Anaya (1993) sobre la política comercial en el período 1967-1991.

Parece haber un cierto consenso en cuanto a la importancia de considerar la influencia de los gremios de la industria para entender la dinámica de la política comercial en Colombia. Sin embargo, hay diferentes puntos sobre los cuales no hay necesariamente claridad o sobre los cua-les hay discrepancias; por ejemplo: la exis-tencia o no de una autonomía a nivel del gobierno nacional frente a los intereses particulares, la influencia relativa de los diferentes gremios entre ellos, la influen-cia relativa de los gremios frente a otros

grupos de presión o de intereses, la rela-ción entre los arreglos institucionales (organizacionales) a nivel del Estado y la permeabilidad del mismo.

En este documento, después de una revisión del marco teórico y la literatura sobre el caso colombiano, presentamos los resultados de una encuesta sobre la per-cepción de la influencia de los gremios productivos y otros grupos en la formula-ción de la política comercial.

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA POLÍTICA COMERCIAL: MARCO TEÓRICO

Como se mencionó anteriormente, en la economía política de la política comercial podemos distinguir entre el enfoque sistémico, que centra su atención en los factores externos, por un lado, y los enfo-ques que buscan los determinantes de la política comercial en los factores internos. El papel de los gremios en la formulación de la política comercial es estudiado en esta segunda categoría de enfoques.

Frey y Weck-Hannemann (1996:154-155) clasifican los factores internos, a su vez, en dos categorías. En la primera, ubi-can los factores reducibles a faltas de in-formación e inteligencia para que los agen-tes económicos 'entiendan' los beneficios del libre comercio1. Reconocen, sin em-bargo, que estos factores explican proba-blemente sólo una pequeña parte de la protección otorgada en el mundo. En la

1 Encontramos aquí una referencia implícita a los supuestos de la nueva economía institucional: la racionalidad limitada y la capacidad limitada para utilizar la información disponible, por parte de los agentes económicos. Véase, por ejemplo, Williamson (1996: 129) y Ménard (1997: 31).


segunda categoría, la más importante, con-sideran los factores relacionados con las imperfecciones de los mercados. Dentro de esta categoría encontramos, por un lado, los motivos a favor de la intervención del Estado basados en las nuevas teorías del comercio o en el argumento del arancel óptimo y, por otro, los factores relaciona-dos con la problemática de la distribución de las ganancias del comercio (p. ej., la compensación de los sectores perjudica-dos por la apertura). Es frente a la proble-mática de la distribución que se movili-zan las fuerzas políticas (p. ej., los gremios) para influir en la toma de decisiones a ni-vel gubernamental. Para Kébabdjian (1999: 52), este último grupo de factores conforma la explicación 'institucional' del proteccionismo.

En la nueva economía política de la política comercial, el papel de los grupos de interés está ligado a las deficiencias del modelo del votante mediano. Según este modelo, el votante mediano (es decir, el que define la mayoría) apoyaría el libre comercio, puesto que, de acuerdo con el principio de optimalidad de Pareto, los inicialmente perjudicados por la apertu-ra siempre pueden ser compensados con los recursos provenientes del efecto neto sobre el bienestar del país. Sin embargo, en una democracia donde una regla di-recta de mayoría simple determina las de-cisiones políticas de una asamblea, el mo-delo del votante mediano no funciona cuando no se cumple una serie de supues-tos (Frey, 1991).

Baldwin (1976) ha considerado algu-nas de las modificaciones y extensiones

necesarias para llegar a un modelo más realista:

- Los perdedores de una reducción aran celaria, es decir, los productores do mésticos de los bienes importados, no necesariamente reciben compensa ción;

- Los posibles ganadores tienen menos incentivos para participar en las elec ciones, para informarse, y para organi zar y apoyar grupos de presión que los perdedores;

- Los posibles perdedores pueden estar mejor representados en el Parlamento que los posibles ganadores;

- El intercambio de votos (logrolling) puede afectar el resultado de una vo tación por mayoría2;

- La protección, en forma de aranceles, es una fuente de ingreso para los go bernantes; las alternativas pueden te ner costos políticos o dificultades téc nicas importantes.

Adicionalmente, puede presentarse el fenómeno del universalismo (Winters, 1994; Bilal, 1998b: 6-9). Cuando se está ofre-ciendo protección específica (que toma la forma de un bien privado) como compo-nente de un paquete de medidas, los polí-ticos pueden optar por adherirse a la coa-lición que apoya el paquete y apoyar la protección para todos, pero incluyendo medidas a favor de su propio distrito elec-toral.

En las circunstancias descritas, se or-ganiza un mercado político donde se ofre-ce y demanda protección. Entre los agen-tes que ofrecen protección encontramos

2 Véanse también Cuevas (1998: 172-173) y Bilal (1999b: 4-6).


los políticos, los burócratas y los partidos políticos. Entre los que demandan protec-ción encontramos grupos de electores, empresas, grupos de interés y partidos po-líticos.

Las actividades de lobby (que tienen un costo, y son, además, directamente inproductivas) pueden maximizar las ga-nancias de los involucrados, aproprián-dose de las rentas (rent seeking) o los in-gresos monetarios relacionados con la protección (revenue seeking) (Krueger, 1974).

Los grupos de interés pueden organi-zarse de diferentes maneras. Las teorías neoclásicas del comercio internacional ayudan a entender cuáles son los factores económicos detrás de las modalidades de organización de los grupos de presión política. El modelo de factores específicos (Samuelson, 1971; Jones, 1971) y el modelo de Heckscher-Ohlin (Heckscher, 1950; Ohlin, 1933; Stolper y Samuelson, 1941; Samuelson, 1948,1949) muestran el papel crucial que juega la movilidad de los fac-tores de producción. Cuando los factores son móviles entre sectores (no entre paí-ses), los grupos de presión se organizarán por factores (gremios suprasectoriales que defienden los intereses de los capitalistas, sindicatos 'cúpula' que representan los intereses de los trabajadores, asociaciones de terratenientes,...); es decir, nos acerca-mos al análisis marxista y la lucha entre las clases. Sin embargo, cuando los facto-res son específicos (no móviles entre sec-tores), los grupos se organizarán por sec-tores económicos. En este caso, los intereses de los empresarios de un sector coinciden con los intereses del sindicato del mismo sector; ambos grupos pueden tener inte-

rés en la protección de su sector. La orga-nización y el peso político relativo de los distintos grupos determinará la orientación de la política comercial. En un desarrollo interesante del modelo de Heckscher-Ohlin, Rogowski (1989) muestra además, en modelos con tres o más factores, cómo la formación de coaliciones entre factores puede orientar la política comercial en una u otra dirección.

Ahora, a nivel del grupo, el proteccio-nismo tiene el carácter de un bien público y se presenta el problema del free rider. De acuerdo con Frey y Weck-Hannemann (1996:162), existen tres condiciones bajo las cuales es más probable que se constitu-yan grupos de interés:

- Cuando el grupo se ha formado por otras razones o por iniciativa del go bierno;

- Cuando los miembros del grupo ob tienen bienes privados de la organiza ción (p. ej., información);

- Cuando el grupo tiene un tamaño re ducido, lo cual disminuye el costo de la organización y mejora la posibili dad de sancionar los free rider s eficaz mente.

Generalmente, los grupos de presión se forman más fácilmente por el lado de los que favorecen la protección (los pro-ductores del sector) que por el lado de los oponentes (los consumidores dispersos).

A nivel de la oferta de protección, di-ferentes aspectos son importantes: el peso relativo de la política comercial dentro del conjunto de temas (issues) alrededor de los cuales gira el debate político y sobre el cual se organizan las consultas (eleccio-nes), el sistema electoral y de gobierno, los


perfiles y objetivos ideológicos de los par-tidos, la maximización de la posibilidad de ser reeligido por los políticos, las res-tricciones presupuéstales y de la balanza de pagos (Frey y Weck-Hannemann, 1996: 163-164).

La burocracia también es un actor im-portante al lado de la oferta. En la función objetiva de los burócratas entran variables como el poder, el prestigio, el tamaño del sector a su cargo, la producción de norma-tividad, la permanencia en el cargo, la flui-dez de las relaciones con su clientela, y el presupuesto3. La organización 'sectorial' de las burocracias hace suponer un sesgo proteccionista en su actuación, que pue-de dominar el interés colectivo. El mode-lo burocrático se basa en Downs (1967) y en la capture theory de Stigler (1971)4. Se presenta un problema de principal-agen-te, cuando existe un control (político) de-ficiente sobre los burócratas.

Juárez Anaya (1993:6-9) habla del en-foque centrado en el Estado, cuando exis-te algún grado de autonomía a nivel de los políticos o burócratas para defender el interés común frente a los intereses parti-culares5. Cuando estos últimos predomi-nan, habla del enfoque centrado en la sociedad6. Este enfoque coincide aparen-temente con la explicación institucional deKébabdjian(1999).

En cuanto a la demanda de protección, se presenta el problema del/ree rider, que se intensifica con el número de empresas con intereses similares. Los sectores que cuentan con pocas empresas serán más efectivos en su lobby que los sectores gran-des. Esto es consistente con la lógica de la acción colectiva de Olson (1992). De Meló, Panagariya y Rodrik (1993) se refieren al preference-dilution effect. No solamente el tamaño del sector es relevante para el pro-blema del/ree rider; la distribución del in-terés entre las empresas también es rele-vante. Una distribución muy sesgada puede favorecer el lobby de las empresas más interesadas.

Aunque es una teoría muy influyente, ha sido cuestionada tanto con base en con-sideraciones teóricas como empíricas (Bilal, 1998a: 36). Debido a la propiedad de la no rivalidad en el consumo del bien público (la protección), un aumento en el número de empresas no disminuye los beneficios de la acción colectiva, pero sí disminuye el costo (la contribución) de cada empresa beneficiada (Chamberlin, 197A). Se ha mostrado también que la con-tribución a la provisión del bien público, puede disminuir la incertidumbre relacio-nada con el comportamiento de las demás empresas (Austen-Smith, 1981). Otro cuestionamiento del modelo de los gru-

3 Véase, por ejemplo, Frey (1991: 226). 4 Sobre los logros y deficiencias de la teoría de la burocracia, véase Cuevas (1998:179-189). Un enfoque

alternativo es el del congressional dominance (Weingast y Moran, 1983; Weingast, 1984). 5 Es necesario precisar, sin embargo, que la existencia de una autonomía a nivel de la burocracia (es

decir, una independencia frente a los grupos de interés) no garantiza necesariamente que los burócratas defenderán el interés colectivo. Esto será solamente así cuando existe un control administrativo eficaz o un 'residuo de altruismo' (en palabras de Cuevas, 1998:179), de lo contrario, la autonomía servirá a los intereses propios de burócratas.

6 Según Juárez Anaya, este enfoque encuentra su origen en un trabajo de Schattschneider (1935).


pos de presión de Olson es presentado en el modelo aditivo (adding machine model; Caves, 1976). Según este modelo, un sector industrial compuesto por un gran número de empresas, dispersas geográficamente, puede ser más eficaz en el lobby, porque puede 'sumar' apoyo político en un mayor número de distritos electorales. Este mo-delo se vuelve poderoso en combinación con el supuesto de que el objetivo del go-bierno es maximizar la posibilidad de su reelección (Downs, 1957)7.

Es importante anotar que pueden exis-tir economías de escala en el lobby. Así, los sectores grandes con empresas gran-des tendrían una ventaja sobre otros.

Finalmente, el efecto de compensación se refiere al fenómeno de mayores niveles esperados de demanda de protección en coyunturas económicas adversas, porque el retorno neto relativo de las contribucio-nes al lobby aumentan (Bilal, 1998a: 42-43)8.

LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LA POLÍTICA COMERCIAL EN COLOMBIA

A continuación, haremos una síntesis se-lectiva de algunas de las investigaciones que permiten acercarnos a la economía política de la política comercial en Co-lombia en el siglo XX. Privilegiamos los

resultados que aclaren el papel de los grupos de presión en la toma de deci-siones.

Los años treinta y cuarenta

Los años treinta son de especial impor-tancia para el estudio de la influencia de las fuerzas políticas en la política comer-cial. Los aranceles aumentaron conside-rablemente durante esa década; se alcan-zaron los más altos niveles durante el período de 1855 y 1950, y eran mayores que los aranceles en la mayoría de los paí-ses latinoamericanos (Mayor Mora, 1989:334-335; Echavarría, 1999:102,106-113, apéndice E). Echavarría sostiene que gran parte de la explicación del aumento está justamente en el lobby eficaz de los in-dustriales, a pesar de una serie de factores estructurales desfavorables: la baja parti-cipación de la industria en la producción y el empleo total; su concentración regio-nal (en Antioquia y Bogotá; cuadro I)9; bajas tasas de penetración de las importa-ciones; la oposición de los comerciantes, los caficultores10 y otros intereses agríco-las; la 'ideología' de los políticos en el po-der; etc. (Echavarría, 1999:102,115-116). Los factores a favor de las peticiones de aumentos en los niveles arancelarios eran: la importancia del arancel como fuente de ingresos para el Estado (anexo 1), la poca importancia de sectores industriales

7 Acerca de los grupos de presión y la búsqueda de rentas, véase también Cuevas (1998: 191-202).

8 El efecto de compensación es atribuido a Magee et al. (1989).

9 Aunque la concentración regional puede facilitar (y facilitó efectivamente) la organización y el monitoreo en el grupo de interés.

10 La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia fue fundada formalmente durante el II Congreso Cafetero Nacional del 21 al 27 de junio de 1927 en Medellín. Véase, por ejemplo, Saether (1999).


CUADRO 1 PRODUCCIÓN INDUSTRIAL EN COLOMBIA, POR REGIONES (1944-1945)

Departamento Producción industrial (en pesos colombianos; 1° de julio de 1944 a 30 de junio de 1945; 1 US$ = 1,75 pesos)

Producción industrial (% del total nacional)

24,0 21,8 13,1 11,4 9,8 5,2 4,0 3,3 2,1 1,4 1,3 0,8 0,7 0,7 0,4

Fuente: Sáenz Rovner (1992: 50).

exportadores, y la poca presencia de in-versión extranjera directa en la industria colombiana.

Echavarría (1999:103-104) explica cómo el grupo de los industriales pudo llegar a ser tan eficaz en la defensa de sus intere-ses, a pesar de esos factores adversos. Para la 'toma del Estado' utilizaron básicamen-te tres mecanismos:

- El nombramiento de miembros de fa-milias industriales en altos cargos en el sector público;

- La 'contratación' de los servicios de al tos funcionarios;

- La canalización de las negociaciones a través de la Federación Nacional de Industriales (creada en 1930 en Bogo tá) y la Industria Nacional Colombia na (creada en 1930 en Medellín), que tuvieron como uno de sus objetivos principales justamente el ejercicio de influencia en materia arancelaria11.

El autor muestra el peso limitado de las 'ideas' (académicas) en los debates so-bre el proteccionismo y el libre comercio,

11 Los industriales de Barranquilla y Cali se unieron a la asociación de Bogotá (los caleños después de un conflicto con los industriales de Medellín). Sólo en 1944, una sola asociación, la ANDI, llegó a representar a todos los industriales del país (Echavarría, 1999: 104-105).

Antioquia 154.108.449Cundinamarca 139.850.672Valle 83.733.672Caldas 73.040.909Atlántico 62.925.633Santander del Sur 33.207.054Tolima 25.342.548Bolívar 21.423.084Boyacá 13.525.466Cauca 8.907.210Santander del Norte 8.330.808Nariño 5.146.250Magdalena 4.789.931Huila 4.360.373Otros 2.390.091


aunque reconoce que la ideología de los políticos ha tenido cierta autonomía e importancia.

La mayoría de los grupos de interés estaba en contra de los aumentos en los aranceles; sólo los industriales y algunas agrupaciones de trabajadores, artesanos y 'nacionalistas' de izquierda estaban a fa-vor del establecimiento de mayores aran-celes (Echavarría, 1999:126).

El carácter 'regresivo' de los aranceles reflejó de alguna manera las diferentes posiciones de los diferentes grupos frente al proteccionismo: los agricultores estaban a favor de aranceles sobre las importacio-nes de productos agrícolas, pero en con-tra de los aranceles sobre ciertos bienes manufacturados (químicos,...); los comer-ciantes estaban en contra de los aranceles sobre las importaciones de bienes manu-facturados (Echavarría, 1999:126-127). Al igual que los industriales, los agricultores y los comerciantes también se organiza-ron para mejor defender sus intereses. La Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), por ejemplo, defendió mayores aranceles para el algodón en 1937-38, mien-tras que la Cámara de Comercio de Bogotá y la Federación de Comerciantes de Medellín se opusieron a los altos arance-les a las importaciones12.

Los años treinta marcaron el inicio de una divergencia de intereses entre indus-

triales y comerciantes, quienes histórica-mente habían estado íntimamente vincu-lados (Echavarría, 1999:127).

Los trabajadores y artesanos, en ese período, estaban generalmente a favor del proteccionismo, pero, de todos modos, su peso político era muy reducido. El autor explica la posición de los trabajadores con base en el hecho de que los bienes transables (importados) no representaban una proporción grande de la canasta fa-miliar (Echavarría, 1999:128)13. Jaramillo muestra que el sesgo proteccionista carac-terizará la praxis ideológica y las propues-tas de política económica de las diferentes organizaciones sindicales durante todo el siglo (Jaramillo, 1994).

El trabajo de Echavarría muestra tam-bién de qué manera un gremio exportador fuerte puede enfrentar con éxito las pre-siones de los gremios proteccionistas, quie-nes defienden los intereses de las empre-sas que compiten con las importaciones. En los años treinta, la Federación Nacio-nal de Cafeteros logró que se creara un doble arancel a las importaciones, otorgan-do preferencias a los países que daban un tratamiento favorable a las importaciones de café desde Colombia y, por los mismos motivos, ejerció presión sobre el gobierno colombiano para que se firmara un trata-do comercial con los Estados Unidos (Echavarría, 1999:128-129)14. La preocupa-ción de los exportadores por las posibles

12 Según Echavarría (1999: 127), la Cámara de Comercio de Bogotá fue creada justamente para luchar contra los altos aranceles.

13 En países donde la parte de los transables era mayor en la canasta familiar (p. ej., en Perú y Argentina), los trabajadores estaban inclinados a apoyar el libre comercio (Echavarría, 1999: 128). Este fenómeno explica la posición ambigua de la izquierda frente a las políticas comerciales.

14 El tratado tuvo vigencia de 1936 hasta 1948.


represalias de otros países, víctimas de medidas proteccionistas en los sectores importadores, explica por qué se pueden oponer a esas medidas y cómo pueden es-tar vinculados los intereses de diferentes sectores.

En su estudio sobre los industriales en los años cuarenta, Sáenz Rovner (1992:106-107) describe cómo los manufactureros or-ganizados en la ANDI ejercieron una in-fluencia directa sobre el gobierno y los partidos políticos, desde su fundación. En esta relación, fue importante el papel efi-ciente de los lobbyists profesionales como Gonzalo Restrepo Gutiérrez, Alfonso Araújo y Carlos Lleras Restrepo (Sáenz Rovner, 1992:112). El autor explica cómo los empresarios ejercieron una influencia clara sobre la Junta Nacional de Aduanas después de su creación en 1944 (Sáenz Rovner, 1992:133-). Menciona los casos de Coltabaco y de los textileros antioqueños (Tejicondor, Fabricato, Coltejer), quienes ejercieron una efectiva influencia a través de la ANDI. Muestra también la importan-cia de las relaciones personales entre los gremios y el ejecutivo, en la figura de Car-los Lleras Restrepo, miembro de la Junta, y entre los gremios y el legislativo (p. ej., en la figura del congresista Luis Carlos Mesa). Los productores de paños y de ce-mento (Cementos Argos) también utiliza-ron los canales de la ANDI y de Lleras Restrepo para defender sus intereses. Los industriales buscaban generalmente ma-yores niveles de protección para sus pro-ductos pero menores aranceles para los insumos agrícolas y químicos.

Sáenz Rovner (1992: 133,134) señala también la posibilidad de que existan con-flictos de interés entre los grupos de in-dustriales de diferentes sectores (unos a

favor de la apertura, otros a favor del pro-teccionismo) y el papel de intermediario que pueden jugar las cúpulas gremiales como la ANDI. Es decir, antes de acudir al gobierno, los empresarios pueden encon-trar más eficaz tratar de conciliar sus inte-reses previamente. Los organismos como la ANDI evitan de esta manera el debilita-miento de la posición negociadora de los empresarios frente al ejecutivo y la socie-dad, debido a su división interna. Los con-flictos de intereses entre sectores pueden repercutir en la figura de los políticos. Esto ha sido el caso, por ejemplo, de Carlos Lleras Restrepo, quien mantuvo vínculos con los cafeteros y los industriales, con posiciones diferentes frente a los temas comerciales (Sáenz Rovner, 1992:112). Los intentos de la ANDI a finales de los cua-renta por ganar más influencia y control sobre la pequeña industria y los talleres de artesanos podrían señalar una diver-gencia de intereses entre estas dos catego-rías de empresarios. Ésta, a su vez, podría interpretarse como la expresión del hecho de que los industriales grandes, siendo productores de bienes transables, y los in-dustriales pequeños, productores de bie-nes no transables (con un contenido im-portante de servicio) tenían, lógicamente, diferentes perspectivas sobre el libre co-mercio.

Se señala el papel de Fenalco y de otros grupos de comerciantes en contra de los industriales, a favor del libre comercio, sus intereses y los intereses de los consumi-dores. La alianza de los intereses agrarios (cafeteros) y comerciales logró la no apro-bación del Proyecto de Medidas Arance-larias del ministro Pérez a finales de 1946. Este proyecto fue recibido inicialmente como un proyecto hostil a los intereses de los industriales, pero gracias a una eficaz


labor de lobby fue modificado satisfacto-riamente para los mismos15.

Por razones metodológicas y empíri-cas, Sáenz Rovner (1992:105-106) no com-parte la tesis del aislamiento tecnocrático a nivel del ejecutivo, que está asociado con una limitada influencia de los gremios sobre las decisiones de política económi-ca, como lo ha defendido, por ejemplo, Urrutia (1983). Para Sáenz Rovner, los gre-mios sí tenían (y tienen) una influencia significativa sobre la toma de decisiones de política. El serio cuestionamiento de la tesis de relativa autonomía de lo político (el gobierno), frente a los intereses parti-culares de las clases dominantes, lo hace con base en su análisis de los años cuaren-ta, pero arguye que su crítica se aplica tam-bién al resto del siglo (Sáenz Rovner, 1992: 28-29). Lo que dificulta la identificación de esta relación causal entre intereses y políticas es el simple hecho de que los in-tereses de la clase dominante no eran inte-reses homogéneos, y que las fuerzas relati-vas de las diferentes fracciones han variado en el tiempo. Para el autor, el go-bierno representó claramente los intere-ses de la clase dominante, pero enfatiza que era el escenario de tensiones y con-flictos entre diferentes intereses de frac-ciones (caficultores, latifundistas, comer-ciantes e industriales) (Sáenz Rovner, 1992: 25). Hasta finales de los años cuarenta, los intereses de los primeros tres grupos eran claramente los dominantes. Los cambios en las posiciones de poder de los diferen-tes grupos con sus diferentes intereses (a la vez que reflejan los cambios estructura-

les en la economía colombiana y la efica-cia relativa de las estrategias de lobbying de los distintos grupos) explican la apa-rente inconsistencia en las posiciones de los gobiernos, partidos políticos e, inclu-so, los políticos, frente al debate entre li-bre comercio y proteccionismo. De la lec-tura de Sáenz Rovner se concluye también que, aunque importante, la influencia de los gremios en ese período no era total; el ejecutivo mantuvo una autonomía relati-va frente a los empresarios industriales. Prueba de ello fueron, por ejemplo, las re-laciones tensas entre el presidente Ospina Pérez y el ministro de Hacienda Pérez16, por un lado, y los industriales, por otro (Sáenz Rovner, 1992:134-135).

Mientras que inicialmente la ANDI mantuvo buenas relaciones con los dos partidos (Liberal y Conservador), la cam-paña presidencial de 1949 marcó un mo-mento importante: el Partido Liberal se pronunció a favor de los intereses de los cafeteros y comerciantes, y el libre comer-cio (Sáenz Rovner, 1992: 112). Lleras Restrepo dio un giro radical a su posición. De esta manera, los industriales se acerca-ron aún más a los sectores conservadores antioqueños. El hecho de que el liberal Lleras Restrepo haya sido más eficaz en las acciones contra el ala izquierda de la Conferencia Colombiana de Trabajadores (CTC), podría confirmar que los intereses entre industriales y sindicatos pueden coincidir frente a los temas de la estrategia de desarrollo y la política comercial, lo cual estaría de acuerdo con los resultados del modelo de factores específicos.

15 Básicamente, se incluyeron mayores aranceles a unos treinta productos.

16 Pérez fue ministro de Hacienda tanto en el gabinete de Lleras Camargo, como en el de Ospina Pérez.


Sáenz Rovner (1992,2000:309) cuestio-na la posición de Bejarano (1978) según la cual el Estado en los años treinta se hubie-ra convertido en un instrumento de clase dominado por la burgesía industrial y con un proyecto nacional de industrializa-ción. Tampoco acepta la asimilación del Partido Liberal con los intereses industria-les, y del Partido Conservador con los in-tereses de los terratenientes.

Al igual que Echavarría (1999), Sáenz Rovner (1992:139) encuentra que la con-centración regional de la industria (en Antioquia) fue un factor en contra de los intereses de los grandes industriales (cua-dro 2).

Los empresarios utilizaron el argu-mento del empleo en el sector industrial como argumento adicional a favor de sus aspiraciones, conforme las predicciones del modelo de factores específicos, y ape-laron a los sentimientos nacionalistas.

La posguerra

En su estudio de las reformas arancelarias en el período 1950-1982, Martínez (1986) menciona tangencialmente la influencia que han ejercido los grupos de presión en diferentes ocasiones; por ejemplo:

- Los exportadores e importadores asu-mieron posiciones contrarias frente al proyecto de ley que habría de conver-tirse en la Ley 83 de 1962, que contem-plaba un impuesto al dólar de impor-

tación (como alternativa a la devalua-ción) (Martínez, 1986:36-38).

Los cafeteros mostraron resistencia a la devaluación antes de la expedición del Decreto Ley 444 del 22 de marzo de 1967 (Estatuto Cambiario y de Comer-cio) (Martínez, 1986:42-43). El Decreto 305 de 1972 que tuvo como objetivo "aumentar los ingresos fiscales, resolver algunos problemas del transporte público y racionalizar la es-tructura arancelaria", y que contempló la reducción de los gravámenes para un número importante de posiciones arancelarias (p. ej., para contrarrestar el contrabando) fue criticado severa-mente por la Asociación Nacional de Industriales y la Federación de Indus-triales Metalúrgicos de Colombia. La presión de estos gremios logró revertir parte importante de la reforma (Martínez, 1986:55)17. Martínez (1986:58-62) se refiere al papel de los cafeteros y de otros gremios en el período 1974-197818. Este período se caracteriza inicialmente por la crisis mundial (petrolera) pero a mediados de 1975 se presenta una recuperación importante en los precios del café. A nivel de las orientaciones de la políti-ca económica, se vio una tendencia hacia la liberación del comercio, con la necesidad, en el corto plazo, de un ajuste macroeconómico relacionado con el boom cafetero. Los grupos de presión lograron orientar o revertir una serie de medidas tomadas por el

17 Decretos 570,1100,1147 y 1201 de 1972.

18 Véase también Ocampo y Revéiz (1979).


gobierno de López Michelsen en ma-teria cafetera, tributaria, financiera y comercial. De esta manera, los indus-triales impidieron un mayor grado de liberación comercial. La mezcla 'prag-mática', 'ecléctica' o 'improvisada' de políticas de este cuatrienio refleja las tensiones políticas entre los políticos y los grupos de presión y muestra la capacidad de los grupos de presión de obligar a los gobiernos (con una auto-nomía limitada) a abandonar sus me-tas estratégicas.

Martínez (1986:53) muestra además la importancia de los arreglos institucionales para la toma de decisiones en materia co-mercial. Mientras que antes de 1964 los cambios arancelarios se decidían en el Congreso, en 1964 el gobierno delegó esta facultad al Consejo Nacional de Política Aduanera, con base en facultades extraor-dinarias. La modificación de algunos ítems en 1971 produjo una demanda en contra de la disposición y la promulgación de la Ley 6a. de 1971 (Ley Marco de Adua-nas). Si el gobierno actuaba siguiendo las pautas trazadas por esta ley, las reformas se podrían hacer sin trámite legislativo. Así, el gobierno adquirió un mayor nivel de autonomía frente a los grupos políticos.

Juárez Anaya (1993) subraya que en las últimas décadas del siglo las élites políti-cas lograron, mediante unos arreglos institucionales, un aislamiento burocráti-co relativo a nivel de la política económi-ca. Esto ha resultado en cierta autonomía, tecnicidad y estabilidad en las políticas macroeconómicas, cambiarías y comercia-les. Las élites políticas no solamente han

logrado dar cierto poder decisivo a los tec-nócratas19, sino que además han logrado ejercer un control sobre los grupos de pre-sión (gremios) mediante acciones estata-les encaminadas a coorganizar y contro-lar a los mismos. Para Juárez Anaya, las élites políticas en Colombia han logrado cierta independencia de los intereses par-ticulares, de tal manera que los determi-nantes internos de la política comercial son la expresión tanto de los intereses sec-toriales como del interés del Estado. El arreglo institucional del Frente Nacional (1956-1974), que incluyó, entre otras cosas, un consenso sobre las grandes orientacio-nes en materia de política económica, hizo que existiera menos espacio para los gre-mios para defender puntos de vista más radicales ante partidos o fracciones políti-cas determinadas.

El fenómeno del Frente Nacional ha-bría contribuido al débil perfilamiento de los partidos tradicionales en materias eco-nómicas y al débil perfil partidista de los gremios en la era después del Frente Na-cional. Sin embargo, Juárez Anaya enf atiza que los gremios estrecharon sus vínculos con el Estado a partir del Frente Nacional y que este vínculo ha tenido un carácter preferencial, puesto que otros grupos so-ciales, como los sindicatos, no han logra-do tal cercanía.

Juárez Anaya describe la proliferación de los grupos con intereses económicos particulares a partir de los años cuarenta y reconoce que su influencia en las políti-cas gubernamentales ha sido muy impor-tante (pero no ilimitada) y sus canales de acceso al poder público múltiples. Desta-

19 Acerca del papel de los tecnócratas, véase también Cepeda Ulloa y Mitchell (1980).


ca como organización de mayor impor-tancia la Asociación Nacional de Indus-triales (ANDI) (Juárez Anaya, 1993:16). La influencia de esta organización explica, al menos parcialmente, el sesgo a favor de la industrialización de la política económi-ca colombiana en la posguerra20. Se supo-ne que los gremios fortalecieron su posi-ción como intermediarios preferenciales sociales y económicos durante el gobier-no de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970).

Con la creación del Fondo Nacional del Café en 1940, la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia adquirió un poder considerable. Juárez Anaya (1993: 18) enfatiza su carácter ambiguo; como en-tidad mixta se ha comportado en ocasio-nes como una entidad pública, en otras como entidad privada, lo cual muestra muy bien la estrecha relación entre los intereses públicos y privados. Su influen-cia sobre las políticas comerciales ha sido, por supuesto, una función de la impor-tancia de las exportaciones del café en las exportaciones totales. Por consiguiente, como las exportaciones colombianas se han ido diversificando en las últimas décadas, la Federación ha perdido lógicamente im-pacto (anexo 2).

El autor destaca además a Asocaña y Asocolflores como gremios que en los años

ochenta y noventa lograron una gran efec-tividad en su lobby en temas comerciales, hasta tal punto de que prácticamente dic-tarían las políticas al respecto, en sus sec-tores específicos (Juárez Anaya, 1993:19).

La autonomía de la política y el aisla-miento burocrático en materia comercial fueron fortalecidos con las reformas del presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970), por dos razones básicamente: pri-mero, fueron creados dos organismos pú-blicos importantes con relativa autonomía (Proexpo e Incomex) y, segundo, la diver-sificación exportadora a la cual las refor-mas contribuyeron, dispersó los intereses gremiales. Las reformas fueron posibles por la circunstancia particular del Frente Nacional y porque inicialmente no toca-ron los intereses de los sectores protegi-dos21. La apertura de 1990-1991 fue factible gracias a la división entre los intereses de los gremios en los sectores exportadores e importadores.

Juárez Anaya se posiciona en la línea de Urrutia (1983), compartida por Rome-ro (1995:436), según la cual la influencia de los gremios sobre la política de las últi-mas décadas habría sido relativamente moderada22. Sin embargo, esta posición no es necesariamente incompatible con la percepción de la mayoría de los autores

20 Se observará que el lobbying a favor de los intereses industriales en sí no da claridad sobre la orientación de las políticas apoyadas (proteccionistas o aperturistas).

21 Justamente, Proexpo fue financiado inicialmente con un impuesto a las importaciones (Juárez Anaya, 1993: 29).

22 Para Luis Gustavo Flórez, presidente de Fedemetal, los cambios importantes que se dieron en los años noventa en cuanto a la dinámica interna de los gremios y a sus actividades, han sido tales que "...[e]l trabajo de lobby se ha terminado, hoy en día es sinónimo de pasado, y con los empresarios se está trabajando con otro tipo de instrumentos: en materia de capacitación, desarrollo tecnológico y estrategias de competitividad. Aunque es un trabajo incipiente, apunta a un mejoramiento institucional en la línea en que los gremios puedan facilitar una concertación más sana y transparente" (Flórez, 1995: 458).


de que durante el resto del siglo el lobby frente a la política comercial ha sido uno de los objetivos más importantes de los gremios de la producción y, además, que en este campo, el lobby ha sido muy eficaz (Echavarría, 1999; Sáenz Rovner, 1992; Vesga, 1992:251).

Valdría la pena investigar la eficacia del lobby de los gremios en la época de la aper-tura. Debido a los compromisos adquiri-dos por Colombia a nivel multilateral y regional, los gremios, por supuesto, ya no pueden aspirar a los aranceles de épocas anteriores. Sin embargo, quedan espacios y se han creado nuevos espacios para ejer-cer influencia y defender intereses secto-riales, como, los acuerdos de competitivi-dad, el manejo del Fondo Nacional de Productividad y Competitividad, las me-didas antidumping, las salvaguardias, las negociaciones con Mercosur, las negocia-ciones sobre ALCA, las negociaciones en el marco de la OMC, etc.

que tienen los gremios a la esfera política. Las preguntas de la encuesta están repro-ducidas en el anexo 4.

Nuestro objetivo no fue analizar ni evaluar las políticas comerciales del go-bierno colombiano en ese período24.

La muestra total consistió de 127 per-sonas vinculadas al tema de la política comercial, organizadas en seis categorías (anexo 3):

- Ministros y viceministros: 10 - Funcionarios públicos: 21 - Representantes de los gremios de la

producción: 19 - Representantes del sector exportador:

18 - Representantes de los sindicatos y otras

organizaciones sociales de los sectores industrial y agrario: 46

- Representantes del sector académico, vinculados a los temas de la economía y las relaciones internacionales: 13

PROPÓSITOS Y METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

El propósito de nuestra investigación fue indagar sobre cómo era percibido el pa-pel y la influencia de los gremios en la formulación de la política comercial en Colombia a finales de los años noventa23. También se buscó establecer cómo los arre-glos institucionales determinan el acceso

RESULTADOS DEL ESTUDIO

Política comercial e intereses particulares

Parece haber consenso en que los intere-ses particulares que más compiten con el interés del país, a la hora de tomar deci-siones de política comercial, son los de los

23 Para un estudio reciente sobre los gremios empresariales colombianos a finales de los noventa, sus objetivos, sus actividades de lobby, su estructura interna, etc., véase Losada (1998).

24 Véanse, por ejemplo, Juárez Anaya (1993); Urrutia (1993); Santos (1994); Hallberg y Takacs (1995); Camacho et al. (1995); García (1995, 1999); Mazuera (1995a, 1995b); Sarmiento (1996); Ronderos (1997), Bejarano (1998); Bonilla (1998); Mesa et al. (1999); De Lombaerde (1999, 2000); Ramírez de Rincón (1999).


gremios de la producción, organizados por sectores. Para algunos observadores los intereses gremiales pueden incluso pesar más que los del país. Las respuestas sugie-ren que la burocracia tiene intereses pro-pios y que es capaz de influir en la toma de decisiones, es decir, tiene cierta auto-nomía. La burocracia parece tener más peso que los partidos políticos. Otra cate-goría de actores a quienes se les atribuye una capacidad de influencia son las em-presas multinacionales. Hay consenso so-bre el papel marginal de los sindicatos y las ONG. Para consuelo de los académicos, parece que los ministros y los funciona-rios valoran sus aportes más de lo que el público en general y ellos mismos se atre-ven a atribuir.

Peso político relativo de los gremios

Hay bastante coincidencia entre las clasi-ficaciones de los gremios, según su in-fluencia política, por parte de los diferen-tes grupos de entrevistados (cuadro 2).

A pesar de que la mayoría de los encuestados todavía menciona a la Fede-ración de Cafeteros como el gremio de mayor incidencia en la formulación de políticas comerciales, es significativo que entre los encuestados del nivel ministe-rial, quienes están mejor ubicados para evaluar el peso político de cada gremio, ocupa apenas el séptimo lugar en la clasi-ficación establecida con base en las opi-niones emitidas. Hoy en día, la ANDI y Analdex, como gremios inter o suprasec-toriales se proyectan como los interlocu-tores más importantes para el gobierno (aunque, los funcionarios, por ejemplo, no otorgan tanta importancia a Analdex). La opinión de los ministros y de los sindica-

tos coincide con los resultados de la en-cuesta de Kline (1974) entre congresistas y con la posición de Juárez Anaya (1993), según los cuales, la ANDI sería la más po-derosa e influyente agrupación en el país. El modelo factorial parece entonces tener relevancia en el contexto colombiano. Esto, a su vez, podría indicar que los factores de producción son relativamente móviles en-tre sectores, que los industriales colombia-nos importantes se caracterizan por un portafolio diversificado de actividades, y/ o que los empresarios y los sindicatos no se logran poner de acuerdo para organi-zar el lobby a nivel sectorial (a pesar de tener intereses coincidentes). El estudio confirma la opinión de Juárez Anaya (1993: 19), según la cual, algunos gremios secto-riales, Asocolflores y Asocaña han logra-do eficazmente ejercer una influencia sig-nificativa sobre el ejecutivo. Mientras que en la primera mitad del siglo XX, los inte-reses agrarios y comerciales todavía pe-saban mucho en materia de política co-mercial (Sáenz Rovner, 1992; Echavarría, 1999), la importancia creciente de la in-dustria en la economía nacional y el debi-litamiento del sector agrario, hoy en día, hacen que los intereses industriales do-minen el debate sobre políticas comer-ciales.

Política comercial y tendencias partidistas

Hay cierta confusión sobre el papel de las tendencias partidistas de las fuerzas polí-ticas en el poder, como lo evidencian las respuestas del sector privado (aunque el perfil partidista del Ministro puede tener una importancia). Los ministros y los aca-démicos (quienes asesoran a los primeros) creen en su gran mayoría que las tenden-


CUADRO 2 CORRELACIÓN DE RANGO DE SPEARMAN (R) ENTRE LAS CLASIFICACIONES DE LOS GREMIOS POR PARTE DE LOS DIFERENTES GRUPOS DE ENTREVISTADOS

Ministros Funcionarios Gremios Exportadores Sindicatos Académicos Ministros 1,00 0,91 0,91 0,90 0,92 0,90 Funcionarios 1,00 0,96 0,93 0,89 0,90 Gremios 1,00 0,97 0,92 0,94 Exportadores 1,00 0,94 0,97 Sindicatos 1,00 0,95 Académicos 1,00

Nota: Los coeficientes de Spearman se calcularon con base en la clasificación de los gremios según su influencia (de mayor a menor) en la política comercial, por parte de cada uno de los grupos de entrevistados. No se incluyeron los gremios mencionados dentro de la categoría "Otros".

das partidistas no influyen en la toma de decisiones de política comercial, mientras que los funcionarios y los sindicatos sí parecen percibir que las tendencias parti-distas del ejecutivo tienen un impacto real.

Arreglos institucionales, autonomía y eficiencia de Mincomex

Con la excepción de los sindicatos, las di-ferentes categorías de entrevistados coin-ciden en que con la creación del Ministe-rio de Comercio Exterior se incrementó la autonomía en la política comercial nacio-nal frente a los intereses sectoriales25. Hay menos claridad, sin embargo, en cuanto a la relación entre la estructura organizacio-nal del Ministerio y la autonomía en la toma de decisiones.

La pregunta directa sobre la existencia y el grado de corrupción en el Ministerio parece haber asustado a los funcionarios y ministros. La mayoría de los funciona-rios no quiso contestar y ninguno admi-tió corrupción en su ministerio; sólo un ministro (entre 10) admitió la existencia de algún grado de corrupción. Tanto los gremios como los sindicatos han sido muy enfáticos en afirmar la existencia de co-rrupción. Entre académicos y exporta-dores, hay una minoría que lo afirma.

Las respuestas sobre la capacidad téc-nica de los funcionarios del Mincomex se distribuyen entre las categorías alto y me-diano nivel técnico. Los ministros tienen un concepto generalmente positivo de los funcionarios del Ministerio, pero a nivel

25 El Ministerio de Comercio Exterior fue creado mediante la Ley 7a. de 1991 o Ley Marco de Comercio Exterior, como un organismo encargado de dirigir, coordinar, ejecutar y vigilar la política de comercio de bienes, servicios y tecnología en concordancia con los planes de desarrollo. En ejercicio de las facultades otorgadas en el artículo 20 se expidió el Decreto 2350 del 17 de octubre de 1991, por el cual se definió la estructura orgánica de la entidad y se determinaron sus funciones.


de los mismos funcionarios las opiniones son totalmente divididas.

La mayoría de los entrevistados ve cla-ramente una relación entre la estructura organizacional del Ministerio y la eficien-cia de sus operaciones.

La última pregunta de la encuesta fue inspirada por algunas propuestas de rees-tructuración y racionalización del ejecu-tivo, que fueron lanzadas en el gobierno Pastrana, pero que finalmente no produ-jeron cambios. No solamente hay argu-mentos a favor de una reestructuración por razones de finanzas públicas, sino también hay argumentos académicos sólidos a fa-vor de la integración de los ministerios por razones de efectividad, lo cual se re-fleja en las opiniones de los académicos al respecto. La fusión con el Ministerio de Desarrollo podría permitir una mejor co-ordinación entre las políticas comercial e industrial, como es el caso del MITI japo-

nés; la fusión con el Ministerio de Rela-ciones Exteriores podría aumentar la efi-cacia de las negociaciones internaciona-les y podría orientar las actividades de la Cancillería, las embajadas y consulados más hacia los negocios y los intereses eco-nómicos de Colombia. Sin embargo, tanto los ministros como los representantes del sector exportador no apoyan la idea. Es interesante la respuesta de los funciona-rios; aunque son ellos quienes sufrirían directamente las consecuencias de los cam-bios organizacionales y aunque la mues-tra no incluyó ningún funcionario del Mi-nisterio de Desarrollo, la mayoría de ellos apoya la idea de una fusión con ese Mi-nisterio por razones de eficiencia. A nivel de las diferentes categorías de encuesta-dos, incluidas las que apoyan las fusio-nes, parece haber un consenso en que las fusiones no incrementarían la autonomía de la política comercial, es decir, las fusio-nes podrían politizar más esa área de polí-tica.


ANEXO 2 EXPORTACIONES DE CAFÉ

Año(s) Exportaciones de café Año(s) Exportaciones de café

(% de exportaciones totales) (% de exportaciones totales) 1870/1-1874/5 16,4 1950-1952 76,9 1875/6-1877/8 22,3 1959-1961 80,0 1878/9-1880/1 21,4 1963 67,8 1881/2-1882/3 16,9 1964 71,9

1888-1891 34,3 1965 63,8 1894-1897 55,1 1966 64,7

1898 49,0 1967 63,0 1905 39,5 1968 62,9

1906-1910 37,2 1969 56,6 1911 42,4 1970 63,5 1912 52,2 1971 58,3 1913 53,6 1972 52,2 1914 49,4 1973 50,6 1915 51,5 1974 44,0 1916 53,8 1975 47,2 1917 42,8 1976 55,4 1918 55,3 1977 61,3 1919 68,7 1978 65,1 1922 68,8 1979 60,8

1980 59,8 1981 48,1 1982 50,5 1983 48,9 1984 50,7 1985 49,1 1986 58,5 1987 32,9 1988 32,6 1989 26,6 1990 20,9 1991 18,5 1994 23,5 1995 18,1 1996 14,9 1997 19,6 1998 17,4 1999 11,4

Fuentes: Tovar Zambrano (1989: 11), Gaviria (1989: 187), Juárez Anaya (1993: 27-28), De Lombaerde (2000).


ANEXO 3 TAMAÑO Y ESTRUCTURA DE LA MUESTRA DE ENCUESTADOS/ENTREVISTADOS

Categoría Número de encuestados Distribución interna

Ministros

Funcionarios públicos

Gremios de la producción

Exportadores

Organizaciones sociales y sindicales de los sectores agrario e industrial

Académicos Total;

10

21

19

18

46

13 127

Viceministros: 6 Ministros: 4

Mincomex: 11 Cancillería: 5 DIAN: 2 DNP: 2 Federación Nacional de Departamentos: 1

Acicam: 3 ANDI: 2 Asocolflores: 2 Fedecafé: 2 Fedemetal: 2 Fenalco: 2 Acopi: 1 Asocaña: 1 Fedegan:1 Fedepalma: 1 Fenavi: 1 SAC: 1

Empresas privadas: 11 Analdex: 1 Asocueros: 1 Fedecafé: 1 Asocolflores: 1 Carbocol: 1 ANDI: 1 Proexport Alemania: 1

ANUO 8 Sindicato Incora: 8 Festracol: 7 Anmucid: 7 Fanal: 5 Fensuagro: 4 Fenaltrase: 2 Sindecomex: 1 Sintra-DIAN: 1 CGTD: 1 C T C l Acbra: 1


Encuestados y entrevistados del nivel ministerial

Ministros Viceministros

Gobierno de César Gaviria Juan Manuel Santos Juan José Echavarría

Gobierno de Ernesto Samper Daniel Mazuera Mauricio Reina Carlos Ronderos Felipe Jaramillo

Alfonso Llórente Magdalena Pardo

Gobierno de Andrés Pastrana Marta Luda Ramírez Ángela María Orozco


ANEXO 4 RESULTADOS DE LAS ENCUESTAS

1. Para cada uno de los factores que se mencionan a continuación, califique de acuerdo con el nivel de importancia otorgado por el Gobierno, en lo referente a la toma de decisiones de política comercial.

MUY IMP MOD POC SIN ns/nr Ministros (N = 10) Interés del país 60 30 0 0 0 10 Intereses sectoriales (gremios) 20 60 10 0 0 10 Intereses de los trabajadores (sindicatos) 0 0 40 40 0 20 Intereses de las ONG 0 0 40 40 0 20 Intereses de los consumidores 0 40 10 30 0 20 Intereses de los partidos políticos 0 0 10 40 30 20 Intereses burocráticos 0 10 10 30 20 30 Intereses de las multinacionales 10 40 20 0 10 20 Opinión de la academia 10 20 30 20 10 10 Funcionarios públicos (N = 21) Interés del país 29 29 38 0 0 5 Intereses sectoriales (gremios) 38 38 10 10 5 0 Intereses de los trabajadores (sindicatos) 0 0 29 19 38 14 Intereses de las ONG 0 0 19 19 48 14 Intereses de los consumidores 0 14 19 33 19 14 Intereses de los partidos políticos 0 38 14 14 19 14 Intereses burocráticos 19 33 24 10 10 5 Intereses de las multinacionales 0 71 19 5 0 5 Opinión de la academia 10 5 24 24 24 4 Gremios de la producción (N = 19) Interés del país 53 32 0 11 5 0 Intereses sectoriales (gremios) 26 58 11 0 5 0 Intereses de los trabajadores (sindicatos) 0 21 32 11 21 16 Intereses de las ONG 0 16 21 26 21 16 Intereses de los consumidores 0 32 37 11 21 0 Intereses de los partidos políticos 21 26 11 21 11 11 Intereses burocráticos 16 5 42 11 16 11 Intereses de las multinacionales 5 42 26 16 11 0 Opinión de la academia 0 47 16 16 21 0 Exportadores (N — 18) Interés del país 44 33 17 0 6 0 Intereses sectoriales (gremios) 44 33 22 0 0 0 Intereses de los trabajadores (sindicatos) 0 28 50 22 0 0 Intereses de las ONG 0 28 33 28 11 0 Intereses de los consumidores 39 28 28 0 6 0 Intereses de los partidos políticos 28 11 44 17 0 0 Intereses burocráticos 6 39 44 11 0 0 Intereses de las multinacionales 33 50 17 0 0 0 Opinión de la academia 0 17 17 56 11 0

(Continúa)


(Continuación)

MUY IMP MOD POC SIN ns/nr Sindicatos (N = 46) Interés del país 24 24 7 22 22 2 Intereses sectoriales (gremios) 46 39 2 7 7 0 Intereses de los trabajadores (sindicatos) 0 4 4 46 46 .0 Intereses de las ONG 0 13 13 39 35 0 Intereses de los consumidores 0 0 4 4 4 87 Intereses de los partidos políticos 33 33 2 15 15 2 Intereses burocráticos 50 37 0 6 6 0 Intereses de las multinacionales 50 37 0 7 7 0 Opinión de la academia 0 2 2 4 4 87 Académicos (N =13) Interés del país 38 46 15 0 0 0 Intereses sectoriales (gremios) 15 62 23 0 0 0 Intereses de los trabajadores (sindicatos) 0 8 31 54 8 0 Intereses de las ONG 0 0 8 31 54 8 Intereses de los consumidores 0 15 31 38 15 0 Intereses de los partidos políticos 0 15 31 8 38 8 Intereses burocráticos 8 15 23 23 23 8 Intereses de las multinacionales 15 46 15 23 0 0 Opinión de la academia 0 15 23 46 15 0

Nota: MUY = muy importante, IMP = importante, POC = poco importante, SIN = sin importancia.

2. Desde su óptica, ¿qué grado de influencia han tenido los gremios en la toma de decisiones sobre la política comercial en Colombia?

ALT MED BAJ NIN ns/nr

Ministros (N = 10) ANDI Analdex Asocaña Asocolflores SAC Fedemetal Fedecafé Acopi Acoplásticos ANIF Fedegan Andigraf Augura Asoconfecciones

80 0 10 0 10 80 0 10 0 10 70 10 10 0 10 70 10 10 0 10 50 30 10 0 10 50 30 10 0 10 40 30 20 0 10 20 50 20 0 10 20 0 0 0 80 10 10 40 30 10 10 30 50 0 10 10 0 0 0 90 10 0 0 0 90 10 0 0 0 90

(Continúa)


(Continuación)

ALT MED BAJ NIN ns/nr Ascolfa 10 0 0 0 90 Fenavi 10 0 0 0 90 Fenalco 0 40 50 0 10 Asobancaria 0 30 60 0 10 Camacol 0 30 30 30 10 Confecámaras 0 20 50 20 10 Asocueros 0 10 0 0 90 Funcionarios públicos (N = 21) Fedecafé 67 33 0 0 0 Asocolflores 57 33 10 0 0 ANDI 52 43 5 0 0 SAC 48 38 14 0 0 Asocaña 43 38 19 0 0 Fedegan 33 43 24 0 0 Asobancaria 33 29 33 5 0 Confecámaras 33 14 29 19 5 Fedemetal 29 48 19 0 5 Analdex 24 43 33 0 0 Fenalco 19 19 62 0 0 Camacol 14 24 48 10 5 Acopi 10 24 62 0 5 ANIF 5 48 19 14 14 Gremios de la producción (N = 19) Fedecafé 79 11 5 5 0 ANDI 58 37 0 0 5 SAC 42 37 11 0 11 Asocolflores 42 21 21 5 11 Fenalco 32 37 32 0 0 Analdex 32 32 26 5 5 Asocaña 26 32 26 5 11 Confecámaras 21 21 42 11 5 Asobancaria 2*1 11 58 11 0 Fedegan 21 11 58 11 0 Camacol 16 32 37 11 5 Fedemetal 16 32 32 11 11 ANIF 16 26 42 11 5 Acopi 11 53 26 0 11 Exportadores (N = 18) Fedecafé 61 28 11 0 0 Asocolflores 33 39 17 0 11 ANDI 22 44 33 0 0 Analdex 17 61 28 0 0 Fenalco 17 50 28 0 44 Confecámaras 11 17 28 0 44 SAC 0 44 44 6 6

(Continúa)


(Continuación)

ALT MED BAJ NIN ns/nr

Sindicatos (N = 46) ANDI Asocolflores Fedecafé Analdex SAC ANIF Asobancaria Acopi Camacol Fedemetal Fenalco Confecámaras Asocaña Fedegan Académicos (N — 13) Fedecafé Asocolflores Analdex ANDI ANIF SAC Fenalco Asobancaria Confecámaras Fedemetal Acopi Asocaña Fedegan Camacol

7 0 26 0 0 7 4 26 0 0 7 2 28 0 0 7 2 28 0 0 6 0 35 0 4 5 0 35 2 2 5 0 39 0 4 5 2 43 0 0 4 2 52 0 2 3 2 59 0 2 7 4 2 0 87 7 4 0 0 89 7 2 2 0 89 7 2 2 0 89

77

23 0 8 0

6 8 15 8 0 6 23 15 0 0 5 31 15 0 0 3 23 15 23 8 2 54 23 0 0 2 38 38 0 0 2 23 31 23 0 2 23 31 8 15 1 54 31 0 0 1 38 38 0 8 1 31 38 8 8 8 31 38 8 15 0 31 38 23 15

Nota: ALT = alto, MED = mediano, BAJ = bajo, NIN = ninguno.


3. ¿Considera usted que han afectado en las decisiones de política comercial los siguientes factores?

SÍ NO ns/nr

Ministros (N = 10) Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios Funcionarios públicos (N = 21) Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios Gremios de la producción (N = 19) Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios Exportadores (N = 18) Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios Sindicatos (N = 46) Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios Académicos (N = 13) Tendencias partidistas del Presidente Tendencias partidistas de los ministros Tendencias partidistas de la mayoría en el Congreso Tendencias partidistas de los gremios

20 70 10 20 70 10 10 80 10 10 80 10

71 15 15

67 19 15 29 33 38 57 29 15

42 47 11 63 21 16 37 42 21 37 53 11

56 44 0

56 39 6 33 56 11 33 44 22

78 22 0 76 20 4

67 30 2 65 33 2

38 62 0 38 62 0

23 62 15 15 69 15


4. Con la creación del Ministerio de Comercio Exterior, ¿cree usted que la autonomía en la política comercial frente a los intereses sectoriales aumentó (AUM), disminuyó (DIS), continuó igual (IGU) o que se creó total dependencia sectorial (DEP)?

AUM DIS IGU DEP ns/nr N

Ministros 40 20 30 0 10 10

Funcionarios públicos 48 5 29 19 0 21

Gremios de la producción 74 11 11 0 5 19

Exportadores 44 17 11 6 22 18

Sindicatos 28 30 30 4 7 46 Académicos 31 0 62 8 0 13

5. ¿Considera que existe algún grado de corrupción en el Ministerio de Comercio Exterior?

Muestra SÍ NO ns/nr N

Ministros Funcionarios públicos Gremios de la producción

Exportadores Sindicatos Académicos

6. ¿Qué grado de corrupción considera usted se maneja dentro del Ministerio de Comercio Exterior frente al promedio en otros estamentos ministeriales?

Muestra ALT MED BAJ ns/nr N

Ministros 0 0 100 0 1 Funcionarios públicos . . . . . Gremios de la producción Exportadores Sindicatos Académicos

ALT = Alto grado de corrupción frente al promedio, MED = Medianamente corrupto frente al promedio, BAJ = Bajo nivel de corrupción frente al promedio.

10 80 10 10 0 43 57 21

63 11 26 19 28 50 22 18 46 9 46 46 23 69 8 13

0 17 75 8 12 20 20 60 0 5 57 43 0 0 21 0 100 0 0 3


7. ¿Como considera el nivel de capacidad técnica general de los funcionarios del Mincomex, para la toma de decisiones de política comercial (comparativamente frente a otros ministerios)?

Muestra ALT MED BAJ ns/nr N

Ministros 50 30 0 20 10

Funcionarios públicos 33 33 24 10 21

Gremios de la producción 68 21 5 5 19 Exportadores 6 50 17 28 18

Sindicatos 37 22 15 26 46 Académicos 31 46 15 8 13

ALT = Nivel técnico alto, MED = Nivel técnico medio, BAJ = Nivel técnico bajo.

8. ¿Considera que la estructura organizacional del Mincomex está afectando el nivel de eficiencia interna?


Ministros Funcionarios públicos Gremios de la producción Exportadores Sindicatos Académicos

9. ¿Considera que la estructura organizacional del Mincomex está afectando la autonomía en la toma de decisiones?


Ministros Funcionarios públicos

Gremios de la producción

Exportadores

Sindicatos

Académicos

50 30 20 10 52 19 29 21 63 26 11 19

6 50 44 18 50 22 28 46 54 15 31 13

30 50 20 10 52 19 29 21

26 53 21 19

39 39 22 18

28 39 33 46

31 31 38 13


10. Teniendo en cuenta la tendencia a la reestructuración de las entidades estatales, ¿cómo considera que se afectaría la política comercial en términos de eficiencia y autonomía, si se presentan las siguientes figuras institucionales?

Eficiencia Autonomía

AUM MAN DIS ns/nr AUM MAN DIS ns/nr

Ministros (N= 10) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial

Funcionarios públicos (N = 21) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial

Gremios de la producción (N = 19) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial

Exportadores (N = 18) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial

Sindicatos (N = 6) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial

Académicos (N — 13) Actual estructura con reformas Fusión Mincomex-Cancillería Fusión Mincomex-Mindesarrollo Privatización parcial

60 30 0 10 30 60 0 10 10 0 80 10 10 30 50 10

0 0 90 10 0 10 70 20 30 10 30 10 10 10 50 30

29 62 5 5 29 57 10 5 38 5 57 0 24 10 62 5 57 10 29 5 33 14 43 10 33 5 24 38 43 5 19 33

53 26 11 11 21 58 11 11 16 5 68 11 5 5 79 11 16 11 63 11 11 11 68 11 26 0 37 37 16 11 42 32

33 56 11 0 39 50 11 0 6 39 56 0 17 28 56 0

11 44 44 0 11 22 67 0 67 22 11 0 50 44 6 0

33 67 0 0 50 33 0 17 0 17 83 0 0 0 83 17

17 17 67 0 17 0 67 17 17 0 83 0 0 0 83 17

54 31 8 8 31 62 0 8 46 0 46 8 8 23 62 8 69 8 15 8 23 38 23 15 23 15 38 23 23 15 38 23

AUM = Aumenta, MAN = Se mantiene, DIS = Disminuye.


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