Colombia Internacional No. 53

REGIONALISMO E IDENTIDADES COLECTIVAS: LAEXPERIENCIA EUROPEA*

Thomas Risse1

El artículo estudia la forma en que actuales procesos de regionalización inciden en la creación de identidades, tomando como ejemplo el caso de la Unión Europea y tres países que hacen parte de ella desde el principio: Alemania, Inglaterra y Fran-cia. Tras un análisis histórico en el que se enuncian algunas particularidades de cada uno, el autor evidencia que cuarenta años de un proceso de integración han traído consecuencias disímiles sobre las identidades colectivas de los países estudiados en la medida en que "lo europeo" ha sido asumido/interiorizado de forma diferente para cada caso. Aunque el artículo concluye que la identidad supranacional como la nacional pueden coexistir dados los fuertes nexos entre ambas, la competencia entre estos dos niveles de identidad seguirá planteando un reto para la futura profundización de la integración. Palabras clave: Unión Europea/ identidad / integración regional.

This article analyzes the ways in which current integration processes within the European Union influence the formation ofidentities in Germany, Great Britain and Trance. Following a histórica! discussion of identity formation processes in each country, the author argües that European integration exercises distinct types of influences upon collective identities in the three nations, in the sense that "Europeaness" is absorbed and interiorized in different ways. Although the article condudes that supranational and national identities can coexist, given that strong linkages are apparent between the two, competition between distinct levéis of identity also constitutes a challenge to thefurther deepening of regional integration. Keywords: European Union/ identity/ regional integration.

INTRODUCCIÓN2 necesitan del apoyo de sus miembros para poder llevar a cabo e implementar decisio-

Cualquier entidad política que funcione nes que de otra manera podrían encontrar efectivamente requiere que sus miembros le resistencia. Los esfuerzos por alcanzar una otorguen legitimidad. Los sistemas políticos integración regional por medio de los cua-

* Este artículo es una versión revisada de la ponencia presentada por el autor en el taller "El estado deldebate contemporáneo en las relaciones internacionales" organizado por el Departamento de CienciaPolítica y Gobierno de la Universidad Torcuato Di Telia, Buenos Aires, 27 y 28 de julio de 2000.

1 Profesor de Política Internacional de la Universidad Libre de Berlín. 2 Agradezco a los participantes, particularmente a Roberto Russell, por sus comentarios. El trabajo

informa sobre los resultados del proyecto de investigación "Ideas, instituciones, y cultura política: la europeización de identidades nacionales" financiado por la Germán Research Association (Deutsche Forschungsgemeinschaft). La investigación empírica fue llevada a cabo por Daniela Engelmann-Martin, Hans-Joachim Knopf, Martin Marcussen, y Klaus Roscher a quienes les estoy muy agradecido por sus aportes. Lo que sigue es una versión revisada de Risse (2000). Ver también Marcussen (1999).

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les los estados miembros combinan, compar-ten o transfieren partes de su soberanía na-cional a instituciones supranacionales, no son una excepción. La pregunta entonces es ¿cuál es el grado de identificación colectiva con estas entidades supranacionales y con la integración que se requiere para sostener dichos esfuerzos? ¿Es que los argentinos co-munes tienen que identificarse con el Mercosur y sentirse apegados a sus compa-ñeros latinoamericanos para que las élites económicas y políticas puedan promover la integración regional? Por supuesto que la respuesta varía con el grado y extensión de la integración regional: una unión aduane-ra probablemente requiere un menor grado de identificación colectiva que un mercado común, mientras que una moneda única como el euro o el desarrollo de una política común de seguridad y defensa con un ejér-cito integrado, son asuntos totalmente dife-rentes. En estos últimos casos, la organización regional obtiene más y más competencias que, hasta ese momento, han sido propieda-des del estado nación.

Este trabajo se concentra en la experien-cia europea. Primero, el esfuerzo europeo de integración se extiende a través de cinco dé-cadas y, por lo tanto, uno esperaría algún impacto sobre los procesos de identificación colectiva. Segundo, en comparación con otros procesos de integración regional, la Unión Europea (UE) es, por lejos, la organi-zación regional más desarrollada y profun-da que ya ha adquirido muchos de los ras-gos de una federación. Las competencias son compartidas entre varios niveles de gobernabilidad (supranacional, nacional, subnacional) en casi todas las áreas temáti-cas sensibles de la vida política, desde la agri-cultura hasta las políticas sociales. Sería in-teresante comparar la experiencia europea con la latinoamericana, pero es imposible

hacerlo en este trabajo, dada mi falta de co-nocimiento del Mercosur y otros intentos de cooperación regional.

Aquellos que teorizan sobre una entidad política europea emergente siempre han es-tado interesados en las cuestiones relativas a la formación de identidades colectivas. Los padres fundadores de la teoría de la integra-ción regional tales como Haas y Deutsch, también fueron pioneros de la literatura so-bre la construcción de naciones y el nacio-nalismo (Deutsh, 1957:5-6,129; Haas,1958). Los "euro-pesimistas" desafían la lógica evo-lutiva de la integración europea basándose precisamente en estos fundamentos. Argu-mentan que una entidad política europea es imposible, debido a que no puede lograrse una integración en términos de identidad colectiva (Kielmansegg, 1996; Smith, 1992). Después de casi cuarenta años de integra-ción europea, sabemos muy poco aún con respecto a cómo los procesos de europeiza-ción actuales y la emergencia gradual de una entidad política europea han afectado a las identidades colectivas en los varios niveles de afiliaciones subjetivas. Los datos surgi-dos de encuestas de opinión, como el Euro-barómetro, que son llevados a cabo dos ve-ces al año en los quince estados miembros de la Unión Europea por medio de cuestio-narios idénticos, nos dicen relativamente poco, a pesar de que incluyen preguntas so-bre identidades sociales para los últimos diez años. Estos datos sugieren esencialmente que la identificación de los europeos con "Euro-pa" es menor que la identificación con sus estados nación y sus regiones locales. Pero ¿qué significa esto?

Para empezar, el concepto de identidad europea es bastante elusivo. ¿Se identifica la gente -grupos sociales e individuos- con Europa y, de ser así, qué significa esto para

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sus identidades nacionales, subnacionales, de género u otras identidades? ¿Es que la "identidad europea" significa que se tiene que renunciar a las identidades nacionales u otras afiliaciones subjetivas? Yo afirmo que establecer una "identidad europea" con-trastándola con identidades nacionales o re-gionales ya enmarca el tema de una manera cuestionable. Más bien, los individuos y gru-pos sociales poseen múltiples identidades y la verdadera pregunta que debe hacerse tie-ne que ver, por lo tanto, con cuánto espacio hay para "Europa" en las identidades colec-tivas dadas. También afirmo que las ideas con respecto a Europa y al orden europeo re-suenan de diferentes maneras con culturas políticas e identidades nacionales de-terminadas.

Este trabajo se desarrolla de acuerdo con los siguientes puntos. Primero, trato de cla-rificar el concepto de "identidad colectiva" y sugiero tres formas para pensar sobre la relación entre la identidad supranacional y las otras identidades que la gente posee. Se-gundo, presento los hallazgos procedentes de un proyecto de investigación que exami-na las construcciones de identidad de las élites políticas en tres países europeos. En el caso británico, las nociones de "lo inglés" han sido construidas mayormente como di-ferenciadas de la noción "Europa" y han permanecido así desde los años cincuenta. La identidad inglesa de estado nación pre-valeciente aún percibe a Europa como el (amistoso) "otro," y esto sigue siendo incom-patible con las visiones federalistas o supranacionalistas del orden político euro-peo, como lo experimenta Tony Blair cada día cuando trata de mover un poco más a Gran Bretaña hacia la euro zona. En contras-te, la identidad alemana (occidental) de es-tado nación fue reconstruida a fondo du-rante los años cincuenta cuando las visiones

puramente nacionalistas estaban cada vez menos disponibles después de la catástrofe de la Alemania nazi y de la Segunda Guerra Mundial. Una "Alemania europea" era vista como una forma de sobreponerse al pasado nacionalista alemán. La identidad de "esta-do nación alemán europeo" sobrevivió al fin de la Guerra Fría y a la unificación alemana y explica porqué las élites políticas alema-nas, ya sean demócratas cristianos o social demócratas, han apoyado que se dieran ma-yores pasos hacia la integración europea. Mientras que Gran Bretaña y Alemania son, en consecuencia, casos de continuidad des-de por lo menos fines de la década de los cincuenta, ha habido cambios sustanciales en las identidades colectivas francesas de estado nación. A fines de la mencionada dé-cada, predominaba una visión claramente nacionalista de una identidad francesa de estado nación. La Quinta República del pre-sidente de Gaulle combinaba la historia fran-cesa de un estado centralizado, de ilustra-ción y de republicanismo, con una visión de grandeur y indépendence. Los sucesores de de Gaulle descubrieron, sin embargo, que estas visiones de Francia eran crecientemen-te inconsistentes con la realidad de la inte-gración europea. Como resultado, las élites políticas -comenzando con la centro iz-quierda durante los años 1980 y continuan-do con la centro derecha- incorporaron a "Europa" a la identidad colectiva francesa adoptando una visión de Europa como el estado nación francés en un sentido amplio.

¿Qué es la identidad colectiva y cómo po-demos pensar sobre las identidades supranacionales?

Para clarificar el concepto de soberanía co-lectiva, tomo prestados algunos elementos de la sicología social, particularmente las teo-


rías de la identidad social y de auto cate-gorización (Abrams y Hogg, 1990; Turner, 1987; Oakes, Haslam y Turner, 1994; Tajfel, 1981). El término colectivo tiene que ser enfatizado en el sentido de los entendimien-tos de identidad compartidos intersubje-tivamente que se han hecho consensúales entre grupos sociales. Mientras que las élites políticas están casi constantemente constru-yendo identidades colectivas, sólo algunas de estas construcciones son consensúales en algún punto dado en el tiempo. Las identi-dades sociales contienen, primero, ideas que describen y clasifican la pertenencia de un individuo a un grupo social incluyendo los componentes emocionales, afectivos, y de evaluación. Grupos de individuos perciben que tienen algo en común y sobre esta base forman una "comunidad imaginada" (An-derson, 1991). Segundo, esta condición co-mún se ve acentuada por un sentido de dife-rencia con respecto a otras comunidades. Los individuos frecuentemente tienden a ver al grupo con el cual se identifican en una for-ma más positiva que al "grupo de afuera". Para muchos argentinos, por ejemplo, los brasileños parecen ser un "grupo de afuera" y viceversa. Sin embargo, esto no significa que las diferencias percibidas entre el "gru-po de adentro" y el "grupo de afuera" estén basadas necesariamente en juicios de valor y que el "otro" sea usualmente tenido a me-nos (Eisenstadt y Giesen, 1995). Tercero, las identidades nacionales construyen las "co-munidades imaginadas" de los estados na-ción (principalmente definidos en forma te-rritorial) y están, por lo tanto, estrechamente vinculadas a ideas sobre soberanía y condi-ción de estado (Bloom, 1990). Las identida-des nacionales a menudo contienen visio-nes de órdenes políticos y sociales justos. Cuarto, las identidades sociales están cons-treñidas por un contexto (Oakes, Haslam y Turner, 1994:100). Esta condición significa

que se invocan diferentes componentes de las identidades nacionales dependiendo del área de políticas en cuestión. Las "identida-des nacionales" en relación a las reglas de ciudadanía podrían verse diferentes de las "identidades nacionales" que implican ele-mentos del orden político y del estado. Este trabajo se relaciona más con esto último que con lo primero, de modo que a continua-ción utilizaré el término identidad de estado nación para delinear las diferencias con otros componentes de identidades colectivas na-cionales. La condición de limitación del contexto y de contestación de las identida-des colectivas ha llevado a muchos autores a concluir que las identidades sociales son flui-das y sujetas a cambios frecuentes (Neumann, 1996). Pero lo último no resulta de lo anterior. La sicología cognitiva y la teo-ría de la auto clasificación argumentan que cuanto más cambian las categorizaciones propias y de otros, más se incorporan en ins-tituciones, mitos y símbolos, como así tam-bién en entendimientos culturales (Fiske y Taylor, 1984; Oakes, Haslam y Turner, 1994). Esto debería ser particularmente relevante para las identidades colectivas pertenecien-tes al estado nación que usualmente toman bastante tiempo y esfuerzo para ser construi-das y que luego son incrustadas (quedan im-plantadas) en las instituciones y en la cultu-ra política de un país.

Podemos distinguir entre, por lo menos, tres formas de conceptualizar de qué mane-ra las identidades supranacionales se rela-cionan con otras identidades que constitu-yen grupos sociales. Primero, está el modelo "suma cero" de identidad colectiva. Aquí, la identificación con un grupo social se pro-duce a expensas de identificarse con otros grupos. Cuanto más uno se identifica con América Latina, menos se identifica con Ar-gentina. La eumpeidad reemplaza en forma


gradual y creciente a las identidades nacio-nales, subnadonales u otras relacionadas con espacios territoriales. Los padres fundado-res (hay pocas madres, desafortunadamen-te) de la teoría de integración europea pen-saron, por ejemplo, que aquellas élites políticas, económicas y sociales que más se benefician con la integración europea, se identificarían cada vez más con Europa y que, como resultado, se sobrepondrían a sus identidades nacionales (Haas, 1958:16). La emergente entidad política europea obten-dría en forma creciente la lealtad del pueblo europeo, comenzando por el nivel de las élites. Una mirada rápida a la evidencia em-pírica desautoriza completamente este argu-mento. Los grupos sociales tales como los granjeros, que discutiblemente son quienes más se benefician de la integración europea en términos económicos, no son particular-mente conocidos por expresar un gran afec-to por Bruselas y la Unión Europea. Más aún, los fundamentos teóricos de este concepto de identificación colectiva han fallado. Re-sulta problemático suponer que los indivi-duos sólo tienen disponible un espacio li-mitado para identificarse con colectividades y que cuanto más uno se identifica con Eu-ropa (o el Cono Sur, para el caso), menos leal-tad puede sentir por su estado nación (Ar-gentina), su región, o su localidad (Buenos Aires). Una visión tan "suma cero" de las identidades colectivas es bastante cuestiona-ble.

A través de la sicología social y de la so-ciología sabemos que los individuos poseen identidades múltiples que son invocadas dependiendo del contexto social (Abrams y Hogg, 1990; Eisenstadt y Giesen, 1995; Giesen, 1999). Los sicólogos sociales sugie-ren que cuanto más sobresaliente se vuelve un contexto social, mayor es el número de gente que se identifica con el grupo social

respectivo (o lo rechaza fuertemente). Esto conduce a la proposición que dice que los niveles de identificación con Europa o de un rechazo consciente deberían aumentar, cuanto más importante se vuelva la UE en la vida de la gente. Así, deberíamos esperar un salto en las tasas de identificación o de re-chazo con la introducción del euro como dinero en los bolsillos de la gente en 2002. Cuanto más importante se vuelva el Mer-cosur en las vidas de la gente común, mayor debería ser su identificación o su rechazo consciente con el mismo.

Dicha comprensión de identidades múl-tiples y contexto-dependientes conduce a un segundo concepto de pensamiento con res-pecto a las identidades colectivas que po-dría llamarse el modelo de "torta en capas". En consecuencia, la gente y los grupos so-ciales tienen identidades múltiples y estas identidades sociales están superpuestas en capas. Luego, cuál de estas identidades múl-tiples es invocada y se vuelve prominente depende del contexto social de interacción. Dos ejemplos: un porteño puede sentir una fuerte lealtad hacia Buenos Aires cuando visita las provincias argentinas, pero se iden-tifica con Argentina cuando visita Brasil. Un europeo alemán bávaro vestido con sus típi-cas calzas de cuero puede sentirse intensa-mente bávaro cuando visita el Berlín "pru-siano", mientras que puede sentir con fuerza su "alemanidad" (su condición de alemán) cuando se queja de la falta de eficiencia del control de tráfico aéreo italiano mientras está varado en el aeropuerto de Bolonia. Sin em-bargo, cuando este alemán bávaro visita un bar en el oeste medio norteamericano, po-dría rápidamente identificarse con com-patriotas europeos con fuertes sentimientos respecto a su "europeidad," ya que no pue-den encontrar ni una cerveza decente, ni un vino decente (no estoy sugiriendo aquí que

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la identidad europea sólo concierne a la co-mida y a la bebida, sin embargo). Esta no-ción de los procesos de identificación múl-tiple es ahora bastante común en los estudios sobre identidades europeas. La mayoría de los académicos ya no piensan que las identi-dades europeas y nacionales constituyan proposiciones de "uno u otro".

Tercero, existe un concepto de identida-des colectivas que uno podría llamar el mo-delo de la "torta de mármol o marmolada". Este concepto sostiene que la gente posee múltiples identidades y que estas identida-des son invocadas en forma contexto-depen-diente. Sin embargo, la idea aquí es que las identidades no están ordenadas y formadas en capas de una manera tan prolija como supone el ejemplo del europeo germano bávaro o del porteño argentino. Más bien, el modelo de "torta marmolada" sugiere que las identidades colectivas se entretejen y flu-yen entre sí, que no existen límites claramen-te definidos entre, digamos, la "italianidad" o la "europeidad" de un individuo. La idea es que las identidades múltiples están ani-dadas o incrustadas antes que prolijamente formadas en capas. Quizás, uno no pueda ni siquiera describir qué significa ser griego (o italiano, o alemán, o...) sin que se hable tam-bién de Europa y la "europeidad". La histo-ria y herencia cultural de una nación pue-den estar tan entretejidas con la historia y herencia cultural de Europa que se hace muy difícil desenredarlas cuando se describe la identidad colectiva nacional de uno. Lo mis-mo puede ser cierto para las identidades re-gionales fuertes -desde Sicilia hasta la tierra del Rin-. En el caso de Argentina, el modelo "torta marmolada" de identidad colectiva sugiere, por ejemplo, que existe cierta iden-tificación con Europa antes que con Suda-mérica entre muchos argentinos que po-drían, por supuesto, entorpecer los intentos

de alcanzar la integración regional en el Mercosur.

Dos conclusiones resultan de esta con-ceptualización de identidad europea. Prime-ro, puede que haya un grado mucho mayor de "europeidad" enraizada en las culturas nacionales y, por lo tanto, una identidad europea colectiva mucho más fuerte de lo que usualmente se supone. Este proceso de identificación podría abarcar una historia mucho más larga -y probablemente también más contendida- que los cuarenta años de integración europea. Segundo, queda muy poco claro, sin embargo, si es que los grie-gos, italianos, franceses, o alemanes quieren significar lo mismo cuando hablan sobre su "europeidad". La noción francesa de mission civilisatrice, por ejemplo, podría traducirse en estos días en una misión civilizadora eu-ropea. Pero los alemanes probablemente no se sentirían muy cómodos al ser confronta-dos con semejante interpretación de "euro-peidad". Nuevamente, las percepciones de la investigación psicológica social sugieren que las crecientes identidades europeas en-tre los italianos, alemanes, y franceses po-drían en realidad conducir a evaluaciones menos positivas de italianos, alemanes, y franceses entre sí. Si la gente simplemente transfiere los valores positivos y compo-nentes de identidad de su "grupo de aden-tro" a una colectividad más grande, podría distanciarse más profundamente de los "gru-pos de afuera" pertenecientes a la categoría de menor nivel. Si los alemanes se identifi-can fuertemente con Europa, pero "Europa" es simplemente Alemania en un sentido amplio, la distancia social que ellos sienten con Italia podría de hecho aumentar. Esta es una percepción bastante perturbadora y contra intuitiva que surge de la investiga-ción psicológica social que sugiere que la tolerancia social en Europa podría decrecer


con sentimientos más fuertes de identidad europea. También, si muchos argentinos se sienten "europeos" antes que latinoame-ricanos, esto podría incrementar su distan-cia social de, digamos, los brasileños o los chilenos.

En suma, entonces, el concepto "torta marmolada" sostiene, por un lado, que hay mucho más europeidad arraigada en las identidades colectivas nacionales, regiona-les, u otras, de lo que usualmente se supone. Por el otro lado, el significado de Europa po-dría diferir profundamente en los varios con-textos nacionales, subnacionales, y otros. Po-demos entonces ref ormular la cuestión de la identidad europea en si es que plantea que los diferentes significados de Europa mues-tran alguna superposición y si es que hay, no obstante, algunos entendimientos comunes de europeidad, aun cuando su arraigo his-tórico y cultural difiera profundamente. Para suministrar un ejemplo: los atenienses po-drían relacionar su entendimiento de la de-mocracia europea con la antigua Grecia. La europeidad francesa también comprende los valores liberales, pero estos están relaciona-dos con una versión europeizada de la ilus-tración francesa y los valores republicanos.

A continuación, utilizo el concepto de "torta marmolada" de identidades colecti-vas para explorar de qué manera la europei-zación ha influenciado las identidades de estado nación en Francia, Alemania, y el Reino Unido a lo largo de los últimos cin-cuenta años. Me concentro empíricamente en los discursos entre las élites políticas, en particular en los principales partidos políti-cos de los tres países. Las construcciones de identidad pueden ser distinguidas siguien-do dos dimensiones: primero, ideas sobre cómo Europa se relaciona con identidades dadas de estado nación; segundo, visiones

sobre el orden político y económico euro-peo. El grado en el que estas construcciones de identidad fueron representadas en los discursos políticos en los tres países varió considerablemente. Más aún, diferentes construcciones de identidad ganaron pro-minencia y se volvieron consensúales.

EUROPA Y LA EVOLUCIÓN DE IDENTIDADES DE ESTADO NACIÓN EN GRAN BRETAÑA, ALEMANIA Y FRANCIA

Europa como el "otro" de Gran Bretaña

Quizás el rasgo más notable de las actitudes de las élites británicas hacia la integración europea es su estabilidad y falta de cambio (Knopf, 1997). Las orientaciones fundamen-tales hacia la Comunidad Europea han per-manecido esencialmente las mismas desde el fin de la Segunda Guerra Mundial y han sobrevivido a los altos y bajos en las políti-cas británicas hacia la CEAJE. Más de veinte años después del ingreso a la Comunidad Europea, Gran Bretaña todavía es conside-rada como "de" antes que "en" Europa; con-tinúa siendo el "socio incómodo" y "semi alejado" de Europa (Bailey, 1983; George, 1994). Esta actitud general no ha cambiado desde los años cincuenta: "¿Dónde estamos parados? No somos miembros de la Comuni-dad Europea de Defensa, ni tenemos la inten-ción de ser fusionados en un sistema federal europeo. Sentimos que tenemos una relación especial con ambos. Esto puede ser expresado por preposiciones, por la preposición 'con' pero no 'de' -estamos con ellos, pero no so-mos de ellos-. Tenemos nuestra propia Man-comunidad e Imperio" (Churchill, 1953).

Las actitudes británicas hacia el proyec-to europeo reflejan creencias colectivamen-te sostenidas sobre la identidad británica,


particularmente la identidad inglesa, ya que lo "británico" ha sido identificado con lo "inglés" a través de gran parte de la era pos-terior a la Segunda Guerra Mundial. Esto sólo ha cambiado durante la última década cuando las identidades regionales tales como la escocesa o la galesa se volvieron creciente-mente prominentes en los debates políticos británicos. Entre las cinco construcciones de identidad típicas ideales presentadas arriba, la identidad nacionalista prevaleció clara-mente en los discursos políticos británicos. Aún persiste el sentimiento de "ellos" ver-sus "nosotros" entre Gran Bretaña y el conti-nente. "Europa" continúa siendo identifi-cada con el continente y percibida como "el otro" en contraste con la condición de "lo inglés". La construcción social de "lo inglés" como el núcleo de la identidad británica del estado nación comprende significados ad-judicados a instituciones, memoria históri-ca, y símbolos. Resulta difícil reconciliar a cada uno de estos componentes con una vi-sión de un orden político europeo que vaya más allá del inter gubernamentalismo (Lyon, 1991; Schauer, 1996; Schmitz y Geserick, 1996). No es sorprendente que partes de la identidad inglesa de estado nación sean vis-tas con frecuencia como potencialmente amenazadas por la integración europea. Ins-tituciones como el Parlamento y la Corona forman elementos importantes de una iden-tidad colectiva de estado nación. Los signi-ficados relativos a la identidad, adjudicados a estas instituciones, se centran alrededor de una peculiar comprensión de soberanía na-cional. La Corona simboliza "soberanía ex-terna" en términos de la independencia de Roma y el Papa como así también del conti-nente europeo desde 1066. La soberanía par-lamentaria o interna representa un princi-pio constitucional muy importante que se relaciona con una tradición parlamentaria de 700 años de antigüedad y de victorias

duramente ganadas sobre el rey. La sobera-nía inglesa está, así, directamente vinculada a mitos sobre una historia continuada de evolución liberal y democrática y de "ingle-ses nacidos en libertad". Las objeciones bri-tánicas en contra de transferir soberanía a instituciones supranacionales europeas son justificadas usualmente con base en la au-sencia de responsabilidad pública democrá-tica, queriendo significar parlamentaria. Los entendimientos de soberanía parlamentaria relativos a la identidad están vinculados di-rectamente a las visiones prevalecientes de un orden europeo que comprende a estados nación independientes. Esto se demuestra en las siguientes citas de 1950 y de 1990:

Ministro de Finanzas Laborista, Sir Sta-fford Cripps, 1950: "No nos parece, según lo aconsejado actualmente, ni necesario ni apropiado... investir a una autoridad supra-nacional de personas independientes con poderes para sobrepasar las decisiones par-lamentarias y gubernamentales en los países participantes. (...) Ciertamente, este Parla-mento siempre ha ejercido la mayor cautela en cuanto a acceder a cualquier remoción de su propio control democrático de cual-quier elemento importante de nuestras polí-ticas o poder económico" (Cripps, 1950).

Primer ministro Margaret Thatcher, 1990: "Pero -y se trata de un pero que es crucial-nunca aceptaremos el enfoque de aquellos que quieren ver a la CE como un medio para remover nuestra habilidad para gobernar-nos como una nación independiente. El Par-lamento británico ha perdurado por 700 años y ha sido un faro de esperanza para los pue-blos de Europa en sus días más oscuros" (Thatcher, 1990).

Primer ministro John Major, 1993: "Está claro ahora que la Comunidad permanecerá


como una unión de estados nacionales so-beranos. Eso es lo que sus pueblos quieren: tomar decisiones a través de sus propios par-lamentos. Eso protege la forma de vida, las diferencias culturales, las tradiciones nacio-nales ... Son las naciones las que deben cons-truir a Europa, y no Europa la que debe in-tentar pasar sobre las naciones"(Major, 1993).

Estas y otras declaraciones muestran una continuidad notable en las actitudes britá-nicas hacia la Unión Europea y las construc-ciones de identidad relacionadas, desde la década de los cincuenta (y antes) hasta el día de hoy. También demuestran que las identi-dades de estado nación superan las orienta-ciones ideológicas entre los dos partidos principales. En suma, la identidad británica de estado nación parece estar muy poco afec-tada por la integración europea y "Europa" todavía es construida mayormente como el "otro," si bien un "otro" amistoso. Mientras que el caso británico es uno de no adapta-ción a la Unión Europea, la identidad ale-mana de estado nación sufrió una transfor-mación orientada hacia Europa antes de que el proceso de integración pudiera dejar su marca. En otras palabras, Gran Bretaña es un caso de fuerte incompatibilidad entre Euro-pa y el estado nación, mientras que Europa resuena bien con la identidad alemana con-temporánea de estado nación.

El pasado alemán como el "otro" de Europa: el caso de la República Federal.

El caso alemán es un ejemplo de reconstruc-ción profunda y total de la identidad de es-

tado nación luego de la catástrofe de la Se-gunda Guerra Mundial (Engelmann-Martin, 1998; Risse y Engelmann-Martin, en pren-sa). El dictum de Thomas Mann expresando que "no queremos una Europa alemana, sino una Alemania europea" rápidamente se con-virtió en el mantra de las élites de posguerra de Alemania Occidental3. A partir de los años cincuenta, un consenso fundamental ha emergido entre las élites políticas y ha sido compartido por la opinión pública en el sen-tido de que la integración europea es de un interés vital para Alemania (Bulmer, 1989; Katzenstein, 1997a; Banchoff, 1999).

Después de 1945, el entonces recién fun-dado Partido Demócrata Cristiano (PDC) inmediatamente abrazó la unificación euro-pea como la alternativa al nacionalismo del pasado. Como lo expresara Ernst Haas, "en los principales círculos del PDC, el tríptico formado por un anti nazismo muy sensibili-zado, valores cristianos, y una dedicación a la unidad europea como medio para la re-dención por los pecados alemanes del pasa-do, ha jugado un rol ideológico crucial". (Haas, 1958:127). El cristianismo, la democra-cia y, más tarde la economía social de merca-do se convirtieron en los tres pilares sobre los que habría de basarse una identidad eu-ropea colectiva. Se distinguía nítidamente del pasado nacionalista y militarista alemán y, durante fines de la década de los cuarenta y principios de los cincuenta, del comunis-mo soviético y del marxismo. En otras pala-bras, el propio pasado de Alemania al igual que el comunismo, constituían a los "otros" en esta construcción de identidad.

3 A continuación, utilizo "Alemania" rutinariamente para la República Federal, incluyendo el período previo a la unificación.


Pero, durante los primeros años de la década de 1950, no había un consenso de élites sobre la identidad alemana de estado nación. Los socialdemócratas (PSD) eran el principal partido de oposición a las políti-cas de Adenauer en ese tiempo. En el perío-do entre guerras, el PSD había sido el pri-mer partido alemán importante en abrazar el concepto de un "Estados Unidos de Euro-pa" en su programa Heidelberg de 1925. Cuando el partido fue forzado al exilio du-rante el período nazi, el liderazgo abrazó plenamente la noción de una federación europea democrática que se volvería casi naturalmente un orden socialista. Como en el caso del PDC, "la idea europea fue invo-cada primeramente como un valor espiritual en los primeros años de la emigración... Cómo sería Europa después de Hitler era una pregunta de segundo orden, aunque se to-maba como algo auto evidente que sería so-cialista. En este período, Europa era vista como una antítesis de la Alemania nazi" (Paterson, 1974:3). En consecuencia, cuando el PSD fue refundado en 1946, su primer pro-grama apoyaba a los "Estados Unidos de Europa, una federación socialista y demo-crática de estados europeos. [La social de-mocracia alemana] aspira a una Alemania socialista en una Europa socialista" (Sozial-demokratische Partei Deutschlands, 1946). Así, Europa, Alemania, la democracia, y el socialismo eran percibidos como idénticos.

El primer líder de posguerra del PSD, Kurt Schumacher, un sobreviviente de los campos de concentración nazis, promovió fuertemente el concepto de una "Europa como una tercer fuerza" para la nueva iden-tidad alemana de estado nación. Argumen-tó vigorosamente en contra de la política de la integración occidental, ya que excluía las perspectivas de una reunificación rápida de las dos Alemanias (Paterson, 1974; Rogosch,

1996). Schumacher denunció al Consejo de Europa y a la Comunidad Europea del Car-bón y del Acero (CECA o ECSC) como "an-tieuropeos", como una "mini Europa," (Kleinsteuropa), como conservadores, cleri-cales y capitalistas. Al mismo tiempo, el PSD se esforzó por discutir que no se oponía a la integración europea como tal, sino sólo a esta versión en particular.

Después de dos grandes derrotas electo-rales (1953 y 1957), el PSD cambió de curso. Siempre había existido una oposición inter-na contra las políticas de Schumacher. Estas élites partidarias apoyaban la construcción de identidad de una Alemania europea mo-derna como parte de la comunidad occiden-tal de estados liberales y democráticos. Para fines de los años cincuenta, este grupo tomó el liderazgo del partido. Los socialdemócra-tas alemanes reformaron a fondo su progra-ma doméstico y de política exterior. Con res-pecto a esta última, volvieron a revisar el programa Heidelberg de 1925 y se convirtie-ron en firmes partidarios de la integración europea. Los cambios culminaron en el pro-grama Godesberg de 1959 (Bellers, 1991; Rogosch, 1996).

El giro dado por el PSD puede explicar-se en parte por los intereses instrumentales percibidos. El partido necesitaba atraer a nuevos votantes quienes aparentemente apo-yaban las políticas de Adenauer, mientras que la oposición de Schumacher no obtenía resultados. La nueva orientación ideoló-gica del partido resultó de un cambio en el liderazgo que trajo a la facción euro-peista y atlanticista al poder. Así, los inte-reses instrumentales explican que "algo" tenía que hacerse. Los objetivos políticos y la identidad colectiva de los nuevos lí-deres del partido dan cuenta del conteni-do y sustancia del cambio.


A partir de los años sesenta en adelante, prevaleció un consenso federalista ("Estados Unidos de Europa") entre las élites políticas alemanas que comprendían a los partidos principales desde la centro derecha hasta la centro izquierda. Este consenso sobrevivió a los cambios en el gobierno del PDC al PSD en 1969, del PSD al PDC en 1982, y el cambio reciente hacia una coalición entre el PSD y el partido Verde en 1998. Aún más significa-tivo, la unificación alemana no dio como resultado una reconsideración de las políti-cas europeas de Alemania. Con el fin ines-perado del conflicto Este/Oeste y una sobe-ranía alemana recuperada, emergió una amplia gama de oportunidades relativas a la política exterior creando una situación en la cual las élites alemanas podrían haber redefinido sus intereses nacionales. Pero Ale-mania no reconsideró sus orientaciones fun-damentales sobre política exterior, ya que el compromiso de Alemania con la integración europea había sobrevivido largamente al contexto en el cual había emergido original-mente (Banchoff, 1999; Hellmann, 1996; Katzenstein, 1997a). Luego de la unificación, el gobierno alemán aceleró, en lugar de ami-norar, su apoyo para un mayor progreso en la integración europea. El apoyo alemán a una moneda única y en favor de una unión política europea estaba perfectamente en concordancia con actitudes de larga data hacia la integración y la identidad europea del estado nación del país.

Este consenso federalista alemán iba de la mano con una peculiar construcción de identidad en la secuela de la Segunda Gue-rra Mundial. La noción alemana de lo que constituye el "otro," el no europeo, está rela-cionada con la historia nacionalista alema-na y europea. El nacionalismo alemán llegó a ser visto como autoritarismo, militarismo, y antisemitismo. El pasado nacionalista y

militarista de Alemania constituía al "otro" en el proceso de formación de identidad "pos nacional" por medio del cual la euro-peidad reemplaza a las nociones tradicio-nales de identidad de estado nación. Todos los gobiernos federales, desde Konrad Ádenauer en adelante, estaban determina-dos a hacer que el proceso de unificación europea fuera irreversible porque estaban convencidos de que el concepto de una Eu-ropa unificada era el seguro más efectivo en contra del renacimiento del nacionalismo y de conflictos desastrosos. Hoy en día, un "buen alemán" equivale a un "buen eu-ropeo" que apoya a una Europa unida. "Eu-ropa" en esta construcción de identidad significa un orden de paz estable sobrepo-niéndose al sangriento pasado del continen-te, la democracia y derechos humanos (en contraste a la historia autocrática europea y alemana), como así también una economía de mercado social que incluye al estado be-nefactor (en contraste tanto con el comunis-mo soviético como con el capitalismo anglo-sajón del "laissez-faire") (Bellers y Winking, 1991; Katzenstein, 1997a).

En suma, y contrastando con Gran Bre-taña, el caso alemán es un caso de transfor-mación comprensiva de una identidad de estado nación pos Segunda Guerra Mundial. La europeidad alemana, como una construc-ción de identidad particular, fue combatida a lo largo de toda la década de los años 1950, pero se volvió consensual después, en parte debido a que convenía a los intereses instru-mentales percibidos de las élites políticas. El proceso europeo de integración no creó esta identidad. Más bien, la reforzó y estabilizó al demostrar que Alemania puede prosperar económicamente y recuperar fuerza políti-ca en Europa mediante una política de auto-vinculación con las instituciones europeas. El euro patriotismo alemán afectó profun-


damente las percepciones de las élites sobre los intereses nacionales del país y sus actitu-des hacia la integración europea y permane-ció estable a pesar de sufrir varios desafíos que de otra manera hubieran podido con-ducir a cambios en los intereses instru-mentales.

Europa como Francia en un sentido amplio y la transformación del excepcionalismo francés

En contraste con Gran Bretaña y Alemania, las actitudes hacia Europa compartidas por las élites políticas francesas experimentaron cambios considerables a través del tiempo (Roscher, 1998). Los formuladores de políti-cas de la Tercera República, tales como Aristide Briand y Eduard Herriot, estuvie-ron entre los primeros en abrazar una visión federalista de "les Etats Unis d'Europe" du-rante el período entre guerras (Bjol, 1966:172-173). No obstante, sus visiones no se hicie-ron consensúales dentro de sus propios partidos sino hasta después de la Segunda Guerra Mundial.

Durante los años cincuenta, y en conjun-ción con los primeros esfuerzos hacia una integración europea, tuvo lugar un debate nacional que concernía a la identidad fran-cesa y a orientaciones políticas básicas en la era de la posguerra. La Segunda Guerra Mundial y la ocupación alemana fueron ex-periencias traumáticas que hicieron que la identidad francesa de estado nación se vol-viera problemática y contendida. Muchas controversias se centraron en torno a cómo manejarse con Alemania que en ese momen-to representaba el "otro" más significativo para Francia. Los partidarios de la integra-ción europea argumentaban en favor de una estrategia vinculante y de crear institucio-

nes supranacionales con el fin de contener el poder alemán de una vez y para siempre, mientras que los opositores favorecían las estrategias basadas en el equilibrio de poder para manejar el problema alemán, como lo evidencian las siguientes afirmaciones:

El líder socialista, Guy Mollet, 1947: "La única manera de desinfectar al pueblo ale-mán del nazismo y democratizarlo es rodear a Alemania en una Europa democrática" (Mollet, 1947).

Líder del MRF; Alfred Coste-Floret, 1952: "No hay Europa sin Alemania y no hay so-lución al problema alemán sin Europa" (Cos-te-Floret, 1952).

Estas prescripciones fueron correlativas con las construcciones de identidad de esta-do nación prevalecientes en los respectivos partidos en ese momento. No existía ningún consenso entre las élites políticas francesas con respecto a la integración europea como una solución al problema alemán. La derro-ta del tratado sobre la Comunidad Europea de Defensa, en la Asamblea Nacional Fran-cesa, en 1954 mostró las profundas divisio-nes existentes entre las élites políticas.

La siguiente coyuntura crítica para la identidad francesa de estado nación fue la guerra en Argelia y la crisis que atravesaba la Cuarta República. Cuando la Quinta Repú-blica empezó su existencia en 1958, su padre fundador, el presidente Charles de Gaulle, reconstruyó la identidad francesa de estado nación y logró reunificar una nación pro-fundamente dividida en torno a una visión común del rol francés en el mundo:

"Cuando uno es la capa Atlántica del con-tinente, cuando uno ha plantado su ban-dera en todas partes del mundo, cuan-do uno esparce las ideas, y cuando uno


se abre a sí mismo al ambiente, en suma, cuando uno es Francia, uno no puede escaparle a los grandes movimientos en tierra." (De Gaulle, 1950).

La construcción de identidad de de Gaulle se relacionaba con los mitos históri-cos de lo francés y los combinaba de una forma única. Como el líder de la resistencia francesa durante la Segunda Guerra Mun-dial, se sobrepuso al trauma del régimen de Vichy y se relacionó con entendimientos del estado nación francés que combinaban un significado específico de soberanía con los valores de la ilustración y la democracia. La noción de soberanía -comprendida como in-dependencia nacional de la interferencia externa junto con un sentido de singulari-dad (grandeur)- fue usada para construir un puente entre la Francia republicana posrevolucionaria y la monarquía pre-rrevolucionaría. La comprensión del état-nation francés connotaba la identidad de la nación y la democracia como también la identidad de la sociedad francesa con la Re-pública. Finalmente, de Gaulle reintrodujo la noción de la excepcionalidad y singulari-dad francesa en términos de una misión ci-vilizadora para el mundo (mission civilisa-trice) destinada a diseminar los valores universales de la ilustración y de la revolu-ción francesa. Ninguna de estas construc-ciones de identidad de estado nación era particularmente nueva, pero de Gaulle las combinó de una manera especial y logró usarlas con el fin de legitimar las institucio-nes políticas de la Quinta República.

Por supuesto, estos entendimientos eran difíciles de reconciliar con las visiones federalistas de un orden europeo. Antes, "l'Europe des nations" (la Europa de los es-tados nación) se convirtió en el grito de gue-rra durante la presidencia de de Gaulle. Pero

la específica construcción gaullista de iden-tidad de estado nación sólo continuó sien-do consensual entre las élites políticas por alrededor de otros diez años después de la renuncia de de Gaulle. Comenzando a fines de los años setenta, la europeización gradual-mente transformó a la identidad francesa de estado nación entre las élites, en conjunción con dos críticas coyunturas -el fracaso de las políticas económicas del presidente Mitterrand a principios de los 1980 y el fin de la Guerra Fría a fines de esa misma déca-da- (Flynn, 1995; Schmidt, 1997).

Cuando Mitterrand y el partido Socialis-ta llegaron al poder en 1981, inicialmente se embarcaron en un proyecto de creación del socialismo democrático en Francia basado en el keynesianismo izquierdista. Este pro-yecto fracasó amargamente cuando las reac-ciones adversas de los mercados de capitales golpearon a la economía francesa ocasionan-do, a su vez, una severa pérdida de apoyo electoral para las políticas de Mitterrand. En 1983, Mitterrand prácticamente no tenía otra opción que cambiar de curso dramáticamen-te, si quería permanecer en el poder. Este cambio político condujo a una profunda crisis dentro del partido socialista que aban-donó gradualmente el proyecto socialista y se movió hacia ideas que alguna vez habían sido catalogadas irónicamente de "socialde-mócratas". Al cambiar de curso, el partido siguió al presidente Frangois Mitterrand quien había definido a la construcción de la Comunidad Europea como un tema central durante su mandato: "estamos en el momen-to en el que todos se unen, nuestra patria, nuestra Europa, Europa nuestra patria, la ambición de sostenerse los unos a los otros, la excitación de nuestra tierra y de la gente que produce, y la certeza de una nueva di-mensión que los espera" (Mitterrand, 1986:15-104).


La movida del PS hacia Europa incluía un esfuerzo por reconstruir la identidad fran-cesa de estado nación. Los socialistas france-ses comenzaron a resaltar la herencia cultu-ral e histórica europea común. Discutían en forma creciente que el futuro francés habría de encontrarse en Europa. La izquierda fran-cesa empezó a abrazar la noción de una "Fran-cia europea" extendiendo la visión de la mission civilisatrice francesa hacia Europa en un sentido amplio. Los peculiares lega-dos históricos y culturales de Francia fue-ron transferidos del "primer estado-nación" en Europa al continente como un todo, por-que todos los estados europeos eran vistos como hijos de la ilustración, la democracia y el republicanismo. Francia imprimió sus marcas sobre Europa. Esta construcción de identidad usó elementos tradicionales de "lo francés" y del estado-nación francés y los extendió a Europa. En contraste con las cons-trucciones de identidad inglesas en las cua-les Europa todavía es el "otro," este entendi-miento incorpora a Europa en la propia identidad colectiva de estado nación y sus entendimientos sobre soberanía y orden político. La identidad francesa es transfor-mada, pero sólo en el grado en el que las ideas sobre Europa puedan ser incorpora-das a, y estar en resonancia con, las anterio-res visiones del estado. Este cambio se co-rresponde bastante con el modelo "torta marmolada" de identidad colectiva discuti-do más arriba.

Se produjeron cambios similares en las visiones prevalecientes del orden europeo y las reconstrucciones de la identidad france-sa de estado nación en la derecha francesa, aunque más tarde. El heredero de las visio-nes de Charles de Gaulle, el Rassemblement pour la République (RPR), provee otro ejem-plo de la élite política francesa cambiando de curso. El fin de la Guerra Fría fue el mo-

mento decisivo que constituyó otra "coyun-tura crítica" y una experiencia de crisis para la identidad francesa. Cuando cayó el muro de Berlín, Alemania se reunificó, y se cons-truyó el orden europeo de seguridad de la pos Guerra Fría, Francia, la grande nation, permaneció mayormente a un costado. Los esfuerzos diplomáticos franceses fracasaron miserablemente. Como resultado de esto, una gran parte de la élite política comprendió la gran ilusión de la gmndeur y la indépendence. La salida estaba en Europa (Flynn, 1995). Los debates políticos que se desarrollaron en tor-no al referendum sobre los tratados de Maastricht en 1992 representaban discursos relacionados con la identidad sobre el nue-vo rol de Francia en Europa y el mundo des-pués del fin de la Guerra Fría. Como sucedía en la década de 1950, el temor al poder ale-mán dominaba los debates. Los partidarios de Maastricht y de la Unión Monetaria, par-ticularmente en la derecha francesa, ar-gumentaban a favor de una estrategia vinculante, mientras que los opositores apo-yaban un retorno a la política tradicional de equilibrio de poder. Esta vez, los partidarios de la integración europea prevalecieron en todos los partidos principales.

En suma, la mayor parte de la élite políti-ca francesa incorporó gradualmente a Euro-pa en las nociones de lo distintivo francés (de singularidad francesa) y comenzaron a identificar el futuro de Francia como un es-tado nación con el orden europeo. Pero una marcada minoría a través del espectro polí-tico se mantiene fiel a los viejos conceptos gaullistas de la gmndeur y la indépendence fran-cesas. De los fres países considerados en este trabajo, Francia es el único que llevó a cabo importantes cambios de formato y posición en el discurso de la élite sobre la identidad del estado nación en las dos últimas déca-das. Queda por verse, sin embargo, hasta qué


punto la identificación con una "Europa" que se parece a Francia es realmente compa-tible con un proceso de integración europea que contiene fuertes rasgos federales que son muy diferentes de los del estado francés.

CONCLUSIONES

La investigación empírica indica que las identidades de estado nación cambian len-tamente. En el caso del Reino Unido, lo in-glés aún se define en contraste a la "euro-peidad", por lo cual "Europa" constituye el "otro" de la identidad de estado nación. Casi veinte años como miembro de la CE/UE no parecen haber hecho gran diferencia. Por contraste, en el caso alemán se produjo una reconstrucción a fondo de la identidad del estado nación en el período post Segunda Guerra Mundial. Una vez que la europeidad alemana se hizo consensual entre las élites políticas a principios de la década de 1960, esta identidad de estado nación ha perma-necido estable desde entonces. La europei-dad alemana, antes que seguir detrás del progreso en la integración europea, lo pre-cedió. Pero la integración europea estable-ció una diferencia en el caso francés en cuan-to a que transformó la identidad de estado nación gaullista. A partir de la década de 1980, las élites francesas, desde la centro de-recha hasta la centro izquierda, han comen-zado a identificarse con lo europeo antes que con lo estrictamente francés.

¿Cómo pueden explicarse estos desarro-llos diferentes? De acuerdo con lo argumen-tado en la introducción y siguiendo la línea del modelo "torta marmolada" de identida-des colectivas, las nuevas ideas sobre orden político y construcciones de identidad tie-nen que armonizar con las nociones arraiga-das en las identidades colectivas de estado

nación. Las clásicas nociones británicas de orden político, por ejemplo, enfatizan la democracia parlamentaria y la soberanía ex-terna y es por esto que sólo las versiones inter gubernamentalistas del orden político eu-ropeo resuenan con la soberanía interna y externa. En el caso francés, el republicanismo centrado en el estado -el deber de promover valores tales como la hermandad, libertad, igualdad y derechos humanos, en suma, la "civilización"- constituye un elemento sos-tenido en el discurso francés sobre orden político. Por lo tanto, cualquier idea euro-pea que resuene con el excepcionalismo fran-cés y que no viole el concepto de republica-nismo centrado en el estado puede ser promovido con legitimidad en Francia, in-cluyendo a una excepcionalidad europea antes que sólo francesa. Las discusiones ac-tuales en Francia sobre la finalité polüique de la Unión Europea indican, sin embargo, que una federación europea no se reconcilia fá-cilmente con las nociones francesas del estado nación (l'état-nation). En Alemania, los conceptos de una economía social de mer-cado, la democracia y el federalismo políti-co, eran elementos centrales en el discurso de las élites alemanas exiliadas durante la guerra y entre la clase política entera des-pués de la Segunda Guerra Mundial. Las ideas sobre el orden político europeo que resonaban con estos conceptos eran, por lo tanto, considerados legítimos en el debate político alemán. Además, el militarismo y el nazismo habían desacreditado totalmente una noción nacionalista de Alemania. Europa pro-veyó una construcción de identidad alterna-tiva y, de este modo, una salida. Dada la simi-litud institucional entre la estructura del federalismo alemán y la emergente federación europea (Bulmer, 1997; Katzenstein, 1997b), debería resultarle más fácil a la identidad post nacionalista alemana ajustarse a Europa que a las visiones francesas de estado nación.


Pero, ¿cómo podemos explicar los cam-bios producidos en las identidades colecti-vas relativas a Europa, según lo experimen-tado en Alemania a fines de los años cincuenta, y en Francia a principios de los ochenta? Situaciones de crisis, coyunturas críticas, en conjunción con intereses ins-trumentales parecen dar cuenta de estas transformaciones. En la República Federal de Alemania, el PSD alcanzó su coyuntura crítica de mediados a fines de la década de los cincuenta cuando miembros pertene-cientes al liderazgo del partido comprendie-ron que la visión de Kurt Schumacher de "Europa como una tercera fuerza" ya no era una opción viable, dadas las realidades de la Comunidad Europea del Carbón y del Ace-ro (ECSC), el Tratado de Roma, y de dos se-veras derrotas en las elecciones federales, sufridas una seguida de la otra. Al mismo tiempo, el concepto occidental moderno de identidad europea resonaba bien con el pro-grama doméstico de los reformadores del partido quienes apoyaban la democracia li-beral, la economía de mercado, y el estado benefactor, al mismo tiempo que abandona-ban visiones socialistas de mayor alcance. El deseo de obtener poder político facilitó el cambio ideológico del programa partidario de los socialdemócratas y su reconstrucción a fondo de la identidad alemana de estado nación.

En el caso francés, sólo era una cuestión de tiempo para que la identidad de estado nación francesa-gaullista se volviera incom-patible con el proceso de europeización y el apoyo francés general que tenía. Mientras que la europeidad alemana y la integración europea iban de la mano, la brecha entre una identidad de estado nación nacionalista fran-cesa y la realidad de la integración europea se ensanchaba a través del tiempo. Cuando las políticas económicas del presidente

Mitterand se toparon contra el Sistema Mo-netario Europeo en 1982-83, éste se vio forza-do a optar entre Europa y sus metas socialis-tas-francesas. Mitterand optó prontamente por Europa para permanecer en el poder, pero puso entonces en acción un proceso que los socialdemócratas alemanes habían experimentado 25 años atrás: la democrati-zación social paralela y la adaptación a Eu-ropa en la identidad de estado nación de los socialistas franceses. Para fines de la década, lo francés y la europeidad se habían recon-ciliado dentro de la centro izquierda france-sa. Los gaullistas franceses pasaron por un proceso similar después del fin de la Guerra Fría cuando gradualmente comprendieron que la excepcionalidad francesa y su mission civilisatrice sólo podría ser preservada den-tro de una construcción de identidad euro-pea. Así, la europeidad francesa se volvió consensual entre una mayoría de las élites políticas desde la centro derecha hasta la centro izquierda durante principios de la década de 1990.

En suma, más de cuarenta años de inte-gración europea tuvieron diferentes efectos sobre las identidades colectivas de estado nación en los tres países. El supranaciona-lismo permanece, aunque resulta incompa-tible con nociones profundamente atrinche-radas de lo inglés y conceptos de soberanía británica. En contraste, la emergencia de una entidad política europea reforzó y fortaleció la europeidad alemana de posguerra. Final-mente, la europeización gradualmente con-tribuyó a cambiar la identidad de estado nación francesa. Lo francés y la europeidad ya no son incompatibles, pero no debe pa-sarse por alto que esta investigación corres-pondía exclusivamente al nivel de las élites políticas. No queda nada claro si los hallaz-gos también se aplican al nivel de públicos masivos. Los datos indican, por ejemplo, que


el apoyo de las élites a la integración euro-pea permanece extraordinariamente alto entre los quince miembros de la UE (sólo "varía" de alrededor de 84% [Dinamarca] a 98% [Alemania]), mientras que la UE está mucho más cuestionada a nivel de la opi-nión pública masiva (variación de un 27% [Austria] a un 75% [Italia]). La brecha con-cerniente a los niveles de apoyo para inte-grar la UE entre las élites y las masas es de casi un 60% en Alemania, 45% en Francia, y 51% en el Reino Unido (1998 datos del Eurobarómetro) (Spencer, 1998). Aunque es-tos datos no hacen mediciones de identida-des, sugieren que Europa y la UE enfrentan importantes problemas de legitimidad en lo que concierne al apoyo público.

En conclusión, quisiera referirme a dos preguntas: Primera, ¿es que realmente im-porta que haya más espacio para "Europa" en las diversas identidades de estado nación de lo que previamente se había supuesto? Segunda, ¿qué podemos aprender de la ex-periencia europea que pueda aplicarse a otros esfuerzos de integración regional?

En lo que respecta a la primera pregunta, la respuesta es ambigua. Está claro, por ejem-plo, que no hay una conexión inmediata entre el nivel de identiñcación de las élites con Europa y las políticas nacionales hacia la UE en general. Por ejemplo, parece haber poca correlación entre las identidades euro-peas de las élites y el grado de cumplimien-to con las leyes de la UE. Gran Bretaña, por ejemplo, tiene uno de los mejores récords de cumplimiento con las leyes y regulacio-nes de la UE, mientras que Francia está se-gundo entre los peores. O, tomemos el caso de Italia: Son pocos los estados miembros de la UE en donde la gente, tanto élites como masas, parecen identificarse más con Euro-pa. Sin embargo, Italia posee el peor récord

de cumplimiento entre los estados miembros (según una nueva base de datos desarrolla-da en el IUE; Bórzel, comunicación per-sonal).

¿Significa esto que la identificación es totalmente irrelevante cuando se trata de las políticas reales hacia la UE? ¿Estamos estu-diando algún epifenómeno? Pese a las difi-cultades señaladas arriba, uno no debería perder de vista que existen elementos im-portantes y rescatables en este tema. La iden-tificación con Europa entre las élites políti-cas parece tener mayor importancia cuando se trata de decisiones sobre tratados. Hemos argumentado que las políticas hacia la mo-neda única en el Reino Unido, Francia y Alemania no pueden ser explicadas sobre la base de intereses económicos o geoestraté-gicos, sino que tienen que ser comprendi-das dentro del contexto de la política basada en identidades (Risse, 1999). El debate sobre el referéndum en Dinamarca que condujo a un rechazo del euro no hace sino subrayar este punto. Esto no es muy sorprendente, desde que la moneda de una nación con-cierne directamente las decisiones constitu-cionales sobre el orden europeo que están estrechamente relacionadas con visiones so-bre el orden social y político apropiado que hacen a parte de nuestra propia identidad de estado nación.

¿Cuáles son entonces las lecciones que han de aprenderse de la experiencia euro-pea para otros esfuerzos en pos de una inte-gración regional? La buena noticia es que está decididamente mal suponer que las iden-tidades nacionales tienen que ser superadas en favor de identidades supranacionales y que dicha identificación supranacional es un requisito previo para la integración re-gional. La gente posee identidades múltiples y actúa sobre la base de estas identidades en


formas que son dependientes del contexto (contexto-dependientes). Más aún, el con-cepto de "torta marmolada" de identidades múltiples sugiere que los diversos niveles de identificación están incrustados (enrai-zados) unos dentro de otros. La identidad de estado nación de un pueblo podría de hecho abarcar referencias a su parte del mun-do más amplia. La mala noticia es que la iden-tificación con la propia región del mundo a veces viene en colores muy diferentes. La identificación de un brasileño con América Latina podría verse muy distinta del con-cepto de la identidad latinoamericana pre-valeciente en Argentina. Si uno sigue las dis-cusiones en la conferencia de Buenos Aires, las cosas pueden complicarse aún más, ya que muchos argentinos parecen identificar-se más con Europa que con América Latina. Si esto es ciertamente el caso y la "europei-dad" de los argentinos contradice directa-mente su "sudaméricaneidad", los esfuerzos en pos de una integración regional tendrán que superar unos cuantos obstáculos. Más aún, la tarea no es necesariamente más fácil en el caso de moverse hacia una mayor inte-gración regional si las diversas identidades supranacionales simplemente consisten de la identidad nacional de uno pero en un sen-tido amplio. Por último pero no menos importante, un mayor movimiento en el ca-mino de la integración no fortalece necesa-riamente a la identificación con la propia región del mundo. Una mayor prominencia de las instituciones supranacionales en la vida de la gente podría muy bien resultar en un mayor rechazo que, a su vez, obtendría una mayor significancia política. La Unión Europea ha sido en gran medida una em-presa impulsada por una élite que está en peligro de perder el apoyo de los ciudada-nos europeos. Las élites en otras democra-cias alrededor del mundo que están llevan-do a cabo esfuerzos de integración regional

deberían estar conscientes de este problema y deberían tratar de no repetir las equivoca-ciones europeas.

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LA SOBERANÍA PERDURABLE*

Stephen D. Krasner1

En el artículo se examina de qué manera el actual proceso de globalización incide en la soberanía de los estados nación. Para esto se realiza una caracterización de cuatro diferentes tipos de soberanía (de interdependencia, interna, westfaliana y legal internacional), y profundizando en ellos se concluye que los nuevos procesos y actores generados por la globalización no han logrado aún afectar de manera determinante todos los tipos de soberanía, así como tampoco generar nuevas estructuras que puedan reemplazar al estado. Para el autor la soberanía y la figura del estado-nación se han enfrentado a lo largo de la historia a amenazas más serias que las actuales, por lo cual afirma que tal vez se ha hablado apresuradamente de la muerte del estado-nación en el actual sistema internacional. Palabras clave: Estado-nación / soberanía/ autonomía/ sistema internacional.

This article examines the ways in which current processes of globalization undermine the sovereignty of the nation-state. Within this context, four types of sovereignty are analyzed (interdependence, internal, Westphalian and legal-international). It is concluded that new processes and actors generated by globalization have yet to affect all types of sovereignty in a determínate fashion, while they have alsofaüed to créate new structures capable ofreplacing the state. According to the author, both sovereignty and the nation-state have confronted more serious threats throughout history than those being faced at present, with which the article concludes that prognoses concerning the death of the nation-state in the current international system may well be mistaken. Keywords: nation-state/ sovereignty /autonomy I international system.

INTRODUCCIÓN mentó, los actores básicos, para el sistema de estados moderno. Los estados soberanos son

La característica definitoria de cualquier sis- unidades territoriales con independencia tema internacional es la anarquía, la ausen- jurídica, además no están formalmente suje- cia de cualquier fuente de autoridad jerár- tos a alguna autoridad externa pues tienen quica legítima. Los sistemas anárquicos una autonomía de facto y, aunque actores pueden, sin embargo, variar con respecto a externos han penetrado o controlado sus es- la sustancia específica de las reglas e institu- tructuras de autoridad domésticas, ésta no ciones y al grado en que estas reglas son rees restringida formalmente, pero es necesa- conocidas y efectivas. El sistema internacio- rio decir que el poder y las preferencias de nal contemporáneo tiene sus propias reglas esos actores limitarán las opciones factibles y actores. Los estados soberanos son el basa- de los estados.

* Este artículo es una versión revisada de la ponencia presentada por el autor en el taller "El estado del debate contemporáneo en las relaciones internacionales" organizado por el Departamento de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad Torcuata Di Telia, Buenos Aires, 27 y 28 de julio de 2000.

1 Profesor del Departamento de Ciencia Política, Stanford University.


Una de las implicaciones de la autono-mía es la máxima que dice que los estados no deberían intervenir en los asuntos internos de los demás, de la cual también se despren-de que generalmente los estados soberanos tienen algún grado razonable de control so-bre sus fronteras y su territorio. Las teorías racionalistas de las relaciones internaciona-les, tales como el realismo y el instituciona-lismo liberal, simplemente dan por supues-to que los estados soberanos (unitarios, racionales, autónomos) son las unidades constitutivas (buildingblocks) ontológicas del sistema internacional (Waltz, 1979; Keohane, 1984). De otro lado, los enfoques constructi-vistas ven al sistema de estados soberanos como un producto de un entendimiento intersubjetivo compartido (Ruggie, 1998). Pese a estas diversas posiciones, existe muy poco debate sobre la naturaleza del sistema o el carácter de sus unidades básicas.

Un número de analistas ha sugerido que en el período contemporáneo el estado so-berano está siendo sometido a presiones sin precedentes ejercidas especialmente por la globalización y las normas de derechos hu-manos que cuestionan la viabilidad del sis-tema mismo. Por ejemplo, en Modernity at Large Arjun Appadurai (1996) escribe que "...he llegado a convencerme de que el Esta-do nación, como una compleja forma políti-ca moderna, está en las últimas" (Appadurai, 1996:19). Appadurai continúa argumentan-do que "aun una inspección sumaria de las relaciones dentro y entre los más de 150 esta-dos nación que ahora son miembros de las Naciones Unidas muestra que las guerras li-mítrofes, las guerras culturales, la inflación galopante, poblaciones inmigrantes masivas, o serias fugas de capitales amenazan la so-beranía en muchos de estos estados" (Appadurai, 1996:20).

El análisis que se presenta aquí concluye que es demasiado temprano para programar un funeral para el sistema de estados sobera-nos. Las apresuradas aseveraciones que sos-tienen que la globalización y los derechos humanos están conduciendo al desvaneci-miento de la soberanía ignoran el hecho de que los desafíos contemporáneos no son ori-ginales; ya que el control y la autoridad de los estados han sido persistentemente dis-putados. Si las reglas de soberanía son su-plantadas esto sólo podría tener lugar a tra-vés de un proceso evolutivo en el cual actores claves encuentren que conviene a sus inte-reses elegir nuevas reglas e instituciones que sean incompatibles para la tradicional sobe-ranía estatal. Es poco probable que actores estatales hagan tales elecciones dadas las ventajas inherentes del status quo, la habili-dad de los estados para simplemente desa-tender a los reclamos de autoridad sobre áreas temáticas que no pueden regular efectiva-mente, y el hecho de que la soberanía puede coexistir con, pero no ser desplazada por, arreglos institucionales alternativos. La so-beranía es una estrategia estable evolutiva débil, una estrategia que será seleccionada por muchos actores, pero que también pue-de persistir junto a nuevas figuras institu-cionales, estrategias alternativas que son más atractivas para actores específicos en momen-tos particulares.

DEFINIENDO A LA SOBERANÍA

En la práctica, el término soberanía ha sido usado de muchas maneras diferentes. En el uso contemporáneo pueden distinguirse cuatro significados distintos: soberanía de interdependencia, soberanía interna, sobe-ranía westfaliana o vatteliana, o soberanía legal internacional.

La soberanía perdurable • 27

La soberanía de interdependencia se refiere a la capacidad de los estados para controlar el movimiento a través de sus fronteras. Muchos académicos han argumentado que la soberanía está siendo erosionada por la globalizadón que resulta de los cambios tec-nológicos que han reducido dramática-mente los costos de las comunicaciones y el transporte. Los estados no pueden regular los movimientos a través de las fronteras de bienes, capitales, gente, ideas o transmisores de enfermedades. Los gobiernos ya no pue-den emprender actividades que tradicional-mente habían sido comprendidas como parte de su portafolio regulador: no pueden con-ducir una política monetaria efectiva debi-do a los flujos de capital internacionales; no pueden controlar el conocimiento a causa de Internet; no pueden garantizar la salud pública debido a que los individuos pue-den desplazarse tan rápidamente a través del globo. El tema aquí no es tanto sobre la auto-ridad sino más bien sobre el control. El dere-cho de los estados de manejar sus fronteras no ha sido desafiado, pero la globalización, se asevera, ha erosionado su capacidad para hacerlo realmente.

Por otro lado, la soberanía interna se refie-re a las estructuras de autoridad dentro de los estados y a la capacidad de estas estruc-turas para regular efectivamente el compor-tamiento. Los teóricos clásicos de la sobera-nía, Bodin y Hobbes, estaban interesados primariamente por la soberanía interna. Ambos escribieron en el contexto de las gue-rras religiosas en Europa y buscaban, por sobre todas las cosas, establecer un sistema estable de autoridad que fuera reconocido como legítimo por todos los miembros de la entidad política sin tener en cuenta su afi-liación religiosa. Ambos apoyaban una es-tructura de autoridad altamente centraliza-da y rechazaban todo derecho de rebelión

(Bodin, 1992:13-14; Skinner, 1978:284-287; Hinsley, 1986:181-84). En la práctica, la vi-sión de Bodin y Hobbes nunca ha sido imple-mentada. Las estructuras de autoridad han tomado muchas formas diferentes incluyen-do monarquías, repúblicas, democracias, sis-temas unificados y sistemas federales.

La aceptación o legitimación de una es-tructura de autoridad dada es un aspecto de la soberanía interna: el otro es el nivel de control que los funcionarios realmente ejer-citan. Esto ha variado dramáticamente. Las entidades políticas internas bien ordenadas tienen estructuras de autoridad efectivas a la vez que legítimas. Los estados fallidos no tienen ninguna de las dos. La pérdida de soberanía de interdependencia, que es pu-ramente un asunto de control, también im-plicaría cierta pérdida de soberanía interna, al menos soberanía interna entendida como control, ya que si un estado no puede regu-lar los movimientos a través de sus fronteras, como ocurre con el flujo de drogas ilegales, no es probable que pueda ser capaz de con-trolar actividades dentro de sus fronteras, tales como el uso de estas drogas.

La soberanía westfaliana o vatteliana se re-fiere a la exclusión de fuentes externas de autoridad tanto de jure como de facto. Den-tro de sus propios límites, el estado tiene un monopolio sobre la toma de decisiones au-torizadas. En el nivel internacional esto im-plica que los estados siguen la regla de la no intervención en los asuntos internos de otros. Esta noción de soberanía es asociada frecuentemente con la Paz de Westfalia que terminó la Guerra de los Treinta Años en 1648. Aunque los tratados de Osnabruck y Muenster que comprendían la Paz respalda-ban el principio de cuius regio, eius religio (el príncipe puede fijar la religión de su territo-rio) originalmente formulado en la Paz de


Augsburgo de 1555, Westfalia significaba en realidad el establecimiento de un régimen internacionalmente reconocido para la tole-rancia religiosa en Alemania antes que una legitimación de la autoridad de los prínci-pes para establecer reglas para las prácticas religiosas dentro de sus propios dominios. La Paz de Westfalia, que fue firmada por la mayoría de las principales potencias, esta-bleció un sistema consociativo para decidir las cuestiones religiosas en Alemania; tales temas tenían que ser aprobados por una mayoría tanto de católicos como de protes-tantes en la Dieta y Cortes del Sagrado Impe-rio Romano (Krasner, 1993; Whaley, 2000; Parry, 1969). La Paz de Westfalia no tenía casi nada que ver con las nociones convenciona-les de soberanía.

El principio que dice que los gobernan-tes no deberían intervenir o juzgar los asun-tos internos de otros estados en realidad fue introducido por dos teóricos del derecho internacional en la última parte del siglo xviii, Emer de Vattel y Christian Wolff. Este último escribió en los años 1760 que "inter-ferir en el gobierno de otro, sea cual sea la forma en que se haga, se opone a la natural libertad de las naciones, por virtud de la cual uno es totalmente independiente de la vo-luntad de otras naciones en su acción". (Thomas y Thomas, 1956:5). Vattel aplicó este argumento tanto a los estados europeos como a los no europeos afirmando que "los españoles violaron todas las reglas que ellos establecieron cuando se erigieron como jue-ces del Inca Atahualpa" (Vattel, 1856:5). Du-rante el siglo diecinueve el principio de la no intervención fue enarbolado por los esta-dos latinoamericanos, las entidades más dé-biles en el sistema internacional y no fue for-malmente aceptado por los Estados Unidos hasta 1930.

Por último, la soberanía legal internacio-nal se refiere al reconocimiento mutuo. La regla básica de la soberanía legal internacio-nal es que el reconocimiento es acordado a entidades territoriales jurídicamente inde-pendientes que son capaces de incorporarse en acuerdos contractuales voluntarios. El enfoque convencional del derecho interna-cional es análogo a la teoría liberal del esta-do (Weiler, 1991). Los estados en el sistema internacional, como los individuos en las entidades políticas internas, son libres e iguales. La soberanía legal internacional es consistente con cualquier acuerdo siempre que el estado no sufra coerción (Oppenheim, 1992:365-367).

Las reglas, instituciones y prácticas que son asociadas con estos cuatro significados de la soberanía no están asociados lógica-mente, y mientras que puede que estén em-píricamente relacionados, la correlación está lejos de ser perfecta. La soberanía refiere a ambas prácticas, esto es, tanto a la capacidad para controlar movimientos transfronterizos o actividades dentro de los límites de un es-tado, como a las reglas o principios como el reconocimiento de entidades territoriales jurídicamente independientes y la no inter-vención en los asuntos internos de otros es-tados. Un estado puede tener poca sobera-nía de interdependencia, ser incapaz de regular sus propias fronteras, pero su sobe-ranía westfaliana/vatteliana podría perma-necer intacta en tanto que ningún actor ex-terno intente influenciar sus estructuras de autoridad interna. Un estado fallido como Somalia a fines de los años 1990 ofrece un ejemplo de esta situación. Los estados pue-den gozar de una soberanía legal interna-cional, un reconocimiento mutuo, sin tener una soberanía westfaliana/vatteliana; los es-tados de Europa del Este durante la Guerra Fría cuyas estructuras domésticas estaban


profundamente penetradas por la Unión Soviética son ejemplos. Los estados pueden voluntariamente conceder su soberanía wesfaliana/vatteliana por medio del ejerci-cio de su soberanía legal internacional, como lo han hecho los estados miembros de la Unión Europea (UE). Los estados pueden carecer de una soberanía interna efectiva entendida ya sea como control o autoridad y aún tener soberanía legal internacional, como ejemplo se puede tomar al Zaire/Con-go durante los años noventa. Como se pue-de ver, la soberanía es una canasta de bienes que no necesariamente van juntos (Fowler y Brunck, 1995:116-117).

SOBERANÍA DISPUTADA

Las reglas básicas asociadas con la soberanía westfaliana/vatteliana y la legal internacio-nal han sido reconocidas por lo menos des-de fines del siglo dieciocho, y en algunos casos, aun antes. Estas reglas han estado en vigencia durante un período de cambios materiales e ideológicos sin precedentes en la sociedad humana. Durante los siglos die-cinueve y veinte la revolución industrial transformó las condiciones materiales de la sociedad humana; el promedio de vida au-mentó dramáticamente; la mortalidad infan-til cayó en picada; la porción de la pobla-ción que trabajaba en la agricultura declinó en algunos países de un 90% a un 5%; dece-nas de millones de individuos fueron muer-tos en guerra; se inventaron las armas nu-cleares; los cambios tecnológicos redujeron el tiempo en las comunicaciones interconti-nentales de semanas a segundos; la ideolo-gía comunista influenció la organización política y económica de muchos estados; las creencias comunistas fueron repudiadas; el número de regímenes democráticos se ele-vó, cayó, se elevó y cayó de nuevo; grandes

áreas del mundo fueron colonizadas y des-colonizadas; algunos países en el este de Asia experimentaron niveles de crecimiento sin precedentes; y, quizás lo más dramático de todo, el número de seres humanos en el pla-neta se incrementó de quizás 1.400 millones de individuos en 1800 a más de 6.000 millo-nes en 2000. Durante los dos últimos siglos en que las reglas del sistema de estado sobe-rano han sido ampliamente comprendidas, el mundo ha cambiado mucho, probable-mente más que en ningún otro momento en la historia humana.

Muchos observadores recientes han sos-tenido que el sistema de estados soberanos está ahora bajo una tensión sin precedentes debido a dos desarrollos: la globalización y las normas internacionales cambiantes con respecto a los derechos humanos. La globa-lización plantea desafíos a las soberanías de interdependencia así como a la soberanía interna debido a que amenaza al control del estado. Las normas sobre derechos humanos desafían a la soberanía westfaliana/vatteliana porque implican que las autoridades inter-nas no son libres de fijar sus propias reglas sobre el tratamiento dado a individuos den-tro de sus fronteras.

Se ha sugerido que el aumento de la glo-balización es una amenaza a la soberanía. Lo que usualmente se afirma es que el estado está perdiendo control sobre ciertas activi-dades, pero en algunos trabajos por lo me-nos han insinuado que esto también podría producir cambios en las estructuras de auto-ridad. Un especialista en la situación de las telecomunicaciones globales asevera que "a la larga, las telecomunicaciones transcende-rán el concepto territorial y la noción de que cada país tiene control territorial sobre la comunicación electrónica se volverá arcaica en el mismo sentido en que el control nació-


nal sobre la palabra hablada (y luego escrita) se volvió anticuado" (Noam, 1987:44). James Rosenau (1990) escribe que han emergido nuevos temas tales como "polución atmos-férica, terrorismo, el comercio de la droga, crisis de las monedas, y el sida" que son un producto de la interdependencia o de las nuevas tecnologías y que son transnaciona-les antes que nacionales. Los estados no pue-den proveer soluciones a estos y otros temas (Rosenau, 1990:13).

Los estados, sin embargo, siempre han operado en un ámbito internacional interdependiente. Nunca han podido regu-lar perfectamente los flujos a través de las fronteras. Los flujos internacionales de ca-pital eran importantes en la Edad Media. Los Fuggers, una de las familias banqueras ale-manas más importantes a principios del período moderno controlaban minas en Eu-ropa central y en los alpes, tenían correspon-sales en Venecia, eran la firma dominante en Amberes, el centro financiero más importan-te de ese tiempo, y tenían sucursales en Por-tugal, España, Chile, Fiume y Dubrovnik (Braudel, 1982:186-187). Antes del siglo die-cinueve, los estados europeos fueron más dependientes de los préstamos internacio-nales para financiar actividades públicas (la más importante de las cuales era la guerra) cuando carecían de la capacidad adminis-trativa para extraer recursos de sus propias economías, de lo que lo han sido desde en-tonces (Tilly, 1990:53).

Durante el siglo diecinueve, los estados latinoamericanos estaban plagados por ci-clos de florecimiento y de quebrantos vin-culados a los flujos internacionales de capi-tal de los que dependían fuertemente. Barings Brothers, la institución financiera británica que sufrió un espectacular colapso en 1995 como resultado de los manejos espe-

culativos de un intermediario en Singapur, hubiera dejado de existir en 1890 como re-sultado de préstamos cuestionables que ha-bían sido hechos a la Argentina si no hubie-se sido por la intervención del Banco de Inglaterra, el Banco de Francia, el Tesoro bri-tánico, y J.E Morgan (Cohén, 1986:94-95). El período anterior a la Primera Guerra Mun-dial tuvo flujos de capital neto a una escala mayor que antes o después de ese período; sólo los flujos de capital bruto sufrieron un incremento dramático a fines del siglo vein-te. La integración del mercado de capitales en la última parte del siglo diecinueve al-canzó tan altos niveles debido al telégrafo, que incrementó la velocidad de las comuni-caciones, al patrón oro, que redujo los ries-gos de los tipos de cambio, y a una limitada presión política del sector laboral (obstfeld, 1997:8:0 'Rourke y Williamson, 1999). Aun-que la tecnología ha hecho que las comuni-caciones sean más fáciles aún, los riesgos en los tipos de cambio y las presiones políticas domésticas pesan en contra de un retorno a los niveles de integración de mercados de capitales alcanzados a fines del siglo dieci-nueve. Flujos de capital altos y reglas de so-beranía han coexistido por lo menos por dos siglos, aun si tales flujos han hecho que ele-mentos de soberanía de interdependencia e interna sean problemáticos.

Las tasas de migración internacionales alcanzaron sus niveles más altos en el largo siglo xix que se extiende desde el fin de las guerras napoleónicas hasta 1914. En el siglo que siguió a 1820, se mudaron al nuevo mun-do que se encontraba escaso de mano de obra 60 millones de europeos. Sin estas migracio-nes, las fuerzas laborales de un número de países americanos, junto con Australia y Nueva Zelanda, hubieran sido significati-vamente más reducidas, quizás un 24% me-nos en el caso de los Estados Unidos (EU) y

La soberanía perdurable 31

un 86% menos para la Argentina. La migra-ción dio como resultado una sustancial con-vergencia salarial entre Europa y EU y pro-movió una contraofensiva política que contribuyó al establecimiento de políticas inmigratorias más restrictivas (O 'Rourke y Williamson, 1999; Williamson, 1996:16-18).

El comercio internacional también se ha incrementado rápidamente desde principios del siglo diecinueve. Los cambios tecnoló-gicos tales como el ferrocarril y el barco a vapor redujeron los costos de transporte. Los mercancías con relaciones de peso/valor al-tas, tales como granos, se volvieron competi-tivas internacional e intercontinentalmente. Este estallido de comercio internacional fue detenido abruptamente por la Primera Gue-rra Mundial y la relación comercio/activi-dad económica agregada se mantuvo baja durante el período entre guerras y la Segun-da Guerra Mundial. El comercio se incre-mentó nuevamente después de 1950 igua-lando los picos alcanzados en el siglo diecinueve para muchos países en los años 1980 y sobrepasándolos luego. El patrón, no obstante, es disparejo. Las proporciones de comercio de Estados Unidos han crecido de un 10 a un 20 por ciento del PBN desde los años 1950, mientras que las de Japón han permanecido estables (Thomson y Krasner, 1989).

En una historia informativa y perceptiva de la globalización económica en el siglo diecinueve, Kevin O'Rourke y Geoffrey Williamson (1999) escriben:

"Para 1914, casi no existía una aldea o pueblo en cualquier parte del globo cu-yos precios no estuvieran influenciados por distantes mercados extranjeros, cuya infraestructura no estuviera finan-ciada por capital extranjero, cuyas habi-lidades de manufactura, ingeniería y aun

para los negocios no fueran importadas desde el exterior, o cuyos mercados la-borales no estuvieran influenciados por la ausencia de aquellos que habían emi-grado o por la presencia de extraños que habían inmigrado" (O'Rourke y Williamson, 1999:2).

En otras arenas diferentes a la económi-ca, la aseveración de que la era contemporá-nea representa un quiebre cualitativo con el pasado es algo que también debería tomarse con cierto escepticismo. El sida, que proba-blemente se originó en alguna remota parte de África, se ha diseminado alrededor del mundo, pero en términos del número de muertos escasamente puede compararse con pandemias anteriores como la peste bu-bónica en Europa durante la Edad Media, la viruela que los europeos trajeron al Nuevo Mundo y la gripe durante la primera parte del siglo veinte.

La etapa final del siglo veinte también ha sido testigo de la propagación de ideas que incluían normas tales como los derechos de los indígenas y una cultura popular como la del MTV (programa musical por cable). Pero aquí, nuevamente, el grado del cambio pue-de estar siendo exagerado. La Reforma trans-formó el mapa político de Europa dentro de una década luego de que Lutero apostara sus 95 Tesis en la puerta de la Schlosskirche en Wittenberg. Obtener el precio correcto es una cosa; quemarse en el infierno por toda la eternidad es otra cosa bastante diferente. Internet ha suministrado formas de comu-nicación no sólo muy rápidas, sino también ampliamente disponibles y poco costosas, pero el incremento más dramático en la ve-locidad de las comunicaciones no tuvo lu-gar en los años 1980, sino en los años 1860 cuando se completaron los primeros cables telegráficos transatlánticos.


No es que la globalización no haya teni-do un impacto sobre el control del estado, sino que se trata más bien de que el control de los movimientos a través de las fronteras, sin mencionar los desarrollos producidos dentro de los límites de un estado, siempre han sido un desafío. Los problemas para los estados se han vuelto más severos en algu-nas áreas, pero menos en otras. No existe evi-dencia que demuestre que la globalización ha socavado sistemáticamente el control del estado. Por cierto, la relación más clara entre globalización y la actividad del estado es que se han incrementado tomadas de la mano. El nivel del gasto gubernamental en los prin-cipales países se ha incrementado, en pro-medio, sustancialmente desde 1950 junto con incrementos en el comercio y los flujos de capital. Esto no debería ser ninguna sorpresa: los gobiernos han intervenido para proveer redes de seguridad social que hacen que las políticas económicas más abiertas sean políticamente aceptables (Garret, 1998:52).

En suma, los flujos globales no son nue-vos. En algunas áreas sensibles, tales como migraciones, los flujos fueron más altos en el siglo diecinueve de lo que lo son ahora. Las iniciativas de gobierno no han sido mu-tiladas por la globalización.

Mientras que la globalización y las cues-tiones asociadas de control han planteado un conjunto de temas con respecto a la via-bilidad del sistema de estados soberanos, es-pecialmente en relación a la interdependen-cia y a los aspectos de control de la soberanía interna, la diseminación de normas interna-cionales referentes a los derechos humanos plantea un segundo conjunto de desafíos. Aquí, los temas están relacionados con la soberanía westfaliana/vatteliana antes que con la soberanía interna o de interdepen-dencia. Las normas globales sobre derechos

humanos son un desafío directo a un aspec-to de la autoridad del estado, su derecho a regular las relaciones entre sus subditos y sus gobernantes libre de interferencias ex-ternas. Las nociones convencionales de so-beranía westfaliana/vatteliana colocan la autoridad sobre las relaciones entre gober-nantes y gobernados enteramente en las manos de los gobiernos nacionales; las polí-ticas que emanan de estructuras políticas internas no están sujetas a cuestionamientos por parte de actores externos, especialmente de aquellos que alegan autoridad por de-recho propio. Las normas universales de derechos humanos, por contraste, prescri-ben estándares que todos los regímenes de-ben honrar. Puede que el estado sea el único actor que puede establecer reglas autoriza-das dentro de sus fronteras, pero las normas universales de derechos humanos implican que no puede fijar cualquier regla que se le ocurra.

La soberanía westfaliana/vatteliana pue-de ser violada en una cantidad de formas diferentes incluyendo las actividades de or-ganizaciones no gubernamentales transna-cionales tales como Amnistía Internacional, organizaciones internacionales tales como el Banco Mundial, el uso de coerción militar como las intervenciones soviéticas en Euro-pa del Este durante la Guerra Fría y acuer-dos voluntarios, como por ejemplo la Con-vención Europea de Derechos Humanos.

Entre algunos observadores se ha produ-cido un entusiasmo desmedido en relación con las actividades contemporáneas relati-vas a los derechos humanos al considerar que ellas están cambiando la naturaleza bá-sica del sistema de estados soberanos. Al igual que en el caso de las discusiones sobre glo-balización, tales disposiciones reflejan un elemento de miopía histórica. El derecho de


los estados a establecer sus propias reglas concernientes a las relaciones entre las auto-ridades públicas y los individuos dentro de sus fronteras nunca ha permanecido sin ser desafiado, ya sea por otros estados o por or-ganizaciones no gubernamentales transna-cionales, aunque el foco de preocupación específico -tolerancia religiosa, derechos de las minorías, derechos humanos- ha cam-biado a través del tiempo.

Las organizaciones no gubernamentales transnacionales (ONGT) estuvieron activas tanto en el siglo diecinueve como en el vein-te. Grupos privados transnacionales estaban involucrados en esfuerzos por abolir la es-clavitud, promover los derechos de la mu-jer, mejorar las condiciones para los trabaja-dores, terminar con el vendaje de pies en China, establecer una ley comercial interna-cional y regular las telecomunicaciones (Charnovitz, 1997; Keck y Sikkink, 1998).

La soberanía westfaliana/vatteliana ha sido cuestionada por los mismos estados durante un período aún más largo, por lo menos desde el siglo diecisiete. El derecho a intervenir en las relaciones entre gobernan-tes y gobernados ha sido justificado no sólo en términos de derechos humanos, sino tam-bién en nombre de los derechos de minorías y en la necesidad de asegurar la estabilidad y seguridad internacionales. La Paz de Westfalia fue primariamente un esfuerzo por despolitizar los temas religiosos en Alema-nia por medio de la introducción de un sis-tema de toma de decisiones concertado como parte de un tratado internacional. De otro lado, los acuerdos posteriores a las guerras napoleónicas proveyeron protección de los derechos de los católicos en los Países Bajos y un juramento por parte de Prusia, Rusia, y Austria de respetar los derechos nacionales de los polacos (la primera instancia de pro-

tección de una minoría étnica en oposición a una minoría religiosa) a pesar de que Polo-nia había sido dividida y finalmente desapa-reció durante el siglo dieciocho. Como una condición para el reconocimiento por las principales potencias del continente, los fu-turos líderes de cada estado que emergió del Imperio Otomano durante el largo siglo die-cinueve comenzando con Grecia en 1832, y siguiendo con Rumania, Serbia, Montene-gro, y Bulgaria (como estado tributario del imperio) en 1878, hasta Albania en 1913, tu-vieron que reconocer los derechos civiles y políticos de sus minorías religiosas. Las po-tencias europeas impusieron estas condicio-nes porque temían que los conflictos étnicos y religiosos desestabilizaran el área y arras-traran a las principales potencias europeas hacia un conflicto más amplio, un temor que los acontecimientos de julio y agosto de 1914 demostraron que era por demás presciente. Después de la Primera Guerra Mundial, más de treinta estados concedieron protecciones a sus minorías nacionales para asegurarse el reconocimiento o admisión a la Liga de las Naciones (Bartsch, 1995:74-89). La preocupa-ción por los derechos humanos en oposi-ción a los de las minorías, ya sean étnicas o religiosas, se hizo más manifiesta luego de la Segunda Guerra Mundial. Más de veinte convenciones de las Naciones Unidas sobre derechos humanos, junto con varios acuer-dos regionales, han sido concluidos duran-te de los últimos cincuenta años. La tensión contemporánea entre los derechos humanos y la soberanía westfaliana/vatteliana refleja las anteriores tensiones que se producían en torno a la tolerancia religiosa y a los dere-chos de las minorías. Motivados en primer lugar por preocupaciones sobre la seguri-dad internacional, los estados poderosos han intervenido persistentemente en las estruc-turas de autoridad internas de entidades políticas más débiles.


ADAPTABILIDAD DE LA SOBERANÍA

De modo que aquí está el acertijo: la globali-zación y las estructuras normativas alterna-tivas tales como los derechos humanos y de minorías han desafiado en forma persisten-te a las soberanías westfaliana/vatteliana y de interdependencia. Los cambios económi-cos, demográficos, militares y en el campo de las ideas han sido excepcionalmente di-námicos durante los dos últimos siglos. No obstante, ningún conjunto alternativo de arreglos institucionales ha suplantado a las reglas asociadas con la soberanía estatal, aun-que se han establecido nuevos arreglos tales como protectorados, dominios y entidades regionales que coexisten con las normas de soberanía. La adaptabilidad de la soberanía es notable.

Salvo que se produzca una guerra nu-clear o una invasión del espacio exterior, la soberanía no va a colapsar repentinamente. Si las reglas, normas, e instituciones asocia-das con la soberanía cambian, esto sólo po-dría ocurrir como resultado de cambios pro-gresivos introducidos por tomadores de decisiones públicos o privados que persi-guen sus propios intereses en un ambiente tan complicado que hace imposible prever todas las consecuencias de sus decisiones. La emergencia del sistema de estados mo-derno en sí, que se produjo a través de va-rios siglos, ofrece una analogía histórica. Los estados que eran entidades territoriales jurí-dicamente independientes y que se recono-cían mutuamente no emergieron de repente como producto de la Paz de Westfalia o de ningún otro evento histórico. Las reglas de soberanía no fueron formuladas explícita-mente en un paquete orgánico por ningún teórico o líder político. Más bien, emergieron a través del tiempo y fueron adoptadas con diferentes grados de fidelidad. El fin del

mundo medieval y de las ciudades estado, imperios y ligas de ciudades fue precipita-do por los cambios tecnológicos y sostenido por nuevas ideas, especialmente las ideas asociadas con la Reforma protestante. Los recientes cambios en la tecnología asociados con la globalización y la adopción de nor-mas sobre derechos humanos ¿conducirán a nuevas estructuras políticas y a nuevas re-glas que suplantarán a aquellas asociadas con el estado soberano? ¿Nos encontramos en medio de una transformación evolutiva cu-yos pasos iniciales, pero no su desenlace fi-nal, se están haciendo más visibles?

Una aproximación teórica que nos pue-de servir de guía para pensar sobre este tema es la teoría del juego evolutivo. Ella supone que los actores son racionales pero miopes, pues no poseen un conocimiento común sobre el juego que están jugando y proce-den por medio del sistema de prueba y error. A través del tiempo los jugadores seleccio-nan aquellas estrategias que les dan mejores resultados. Otros jugadores pueden imitar estas estrategias (Sugden, 1989:90: Aski,2002). Desde una perspectiva teórica de juego evo-lutivo la pregunta básica es: ¿existen juga-dores que tienen incentivos y capacidades para desarrollar nuevas reglas e institucio-nes que podrían suplantar la soberanía esta-tal?. Los arreglos institucionales existentes no van simplemente a colapsar.

Existen varias razones para sospechar que ninguna transformación de este tipo está por producirse. Primero, están las ventajas usua-les del status quo. El desarrollo de nuevos arreglos requiere nuevas inversiones, mien-tras que el mantenimiento de los viejos sim-plemente involucra expendios ya en curso. Una vez que una institución está instaurada, al margen de cómo llegó allí en primer lu-gar, genera expectativas compartidas que se


convierten en una fuerza para la estabilidad. Las posiciones sobre políticas son formuladas bajo el supuesto de que las prácticas existen-tes persistirán. Los individuos invierten en capacitación porque creen que las oportuni-dades de empleo -en el cuerpo diplomático, servicio civil, fuerzas armadas- habrán de con-tinuar (Moe, 1987). Se desarrollan prácticas culturales complementarias, los estados sobe-ranos, por ejemplo, pueden apelar a lealtades nacionales, crear himnos y banderas, promo-ver el idioma nacional, privilegiar ciudada-nos y establecer feriados nacionales.

Segundo, según lo sugieren los desafíos de larga data planteados por la globalización y por los esfuerzos externos por influenciar las relaciones entre gobernantes y goberna-dos (tolerancia religiosa, derechos de mino-rías, derechos humanos), la práctica en sí de la soberanía ha estado caracterizada por una hipocresía organizada. Reglas muy bien comprendidas tales como la no intervención en los asuntos internos de otros estados han sido violadas y estas violaciones han sido legitimadas por otras normas tales como de-rechos de minorías, derechos humanos y la necesidad de preservar la estabilidad inter-nacional. Las razones dadas por los princi-pales países de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) para la inter-vención en Kosovo no fueron muy diferen-tes a las razones que algunos de estos mis-mos estados habían dado para intervenir en la guerra de la independencia de los griegos en la década de 1820 (Krasner, 1999). La exis-tencia de múltiples normas antes que ser una amenaza para las reglas de soberanía puede, de hecho, ayudar a preservarlas al hacer que les sea más fácil a los gobernantes de estados poderosos perseguir metas materiales e ideo-lógicas en algunas situaciones, al mismo tiem-po que adhieren a las normas convenciona-les de soberanía en otras.

Tercero, los actores políticos comprome-tidos con el sistema de estados soberanos tie-nen la opción de desprenderse de funcio-nes que no pueden manejar. Algunos observadores que ven a la globalización so-cavando a la soberanía han señalado correc-tamente que algunos estados ya no pueden regular los flujos de capital internacionales y, en consecuencia, su habilidad para con-ducir una política macroeconómica se ve constreñida. Algunos estados más chicos que no pueden perseguir políticas monetarias autónomas pueden simplemente resignar su control sobre esta arena. Los ejemplos más extremos de este fenómeno son la dolari-zación, con países que adoptan una moneda extranjera, el dólar, y abandonan todo esfuer-zo por mantener una oferta de dinero nacio-nal. Otros países, Argentina es un ejemplo, han adoptado medidas menos radicales que están diseñadas para mantener un tipo de cambio fijo entre la moneda nacional y el dólar, aunque la credibilidad de tales com-promisos es siempre cuestionable.

Tales transformaciones, ¿auguran la caí-da del estado soberano y la emergencia de alguna estructura institucional alternativa? Este sólo podría ser el caso de un desprendi-miento de autoridad en alguna área, una reformulación de la soberanía interna en la que al darse condiciones muy problemáti-cas los actores políticos y económicos signi-ficativos comenzarían a buscar nuevas es-tructuras que podrían ser inconsistentes con las reglas de soberanía. Esto, por supuesto, podría ocurrir. Pero es más probable que los estados más débiles y pequeños con regíme-nes políticos inestables tengan un mejor des-empeño económico si ceden el control de sus propias políticas monetarias porque esto reducirá las chances de una inflación. Una rendición tan franca de la autoridad macroe-conómica sería más problemática para los


estados más grandes y más poderosos con estructuras de autoridad interna más efecti-vas debido a que les resultaría más difícil proveer estabilidad social y económica a sus propias poblaciones.

Un ejemplo histórico de los beneficios de restringir y ceder antes que de expandir la autoridad del estado es el desarrollo de la tolerancia religiosa en Europa. Para los go-bernantes europeos ceder el control sobre la religión no fue fácil. No sólo significaba aban-donar la preocupación por las almas de los propios subditos, sino también el debilita-miento de uno de los fundamentos para la legitimidad de sus propios regímenes. Los gobernantes europeos no abrazaron la tole-rancia religiosa: confrontados con las gue-rras religiosas de los siglos xvi y xvn la adop-taron con renuencia y en última instancia, muchos adhirieron a la libertad religiosa que rechazaba la participación del estado en asuntos espirituales. La tolerancia y libertad religiosas fueron una consecuencia del re-conocimiento por parte de las autoridades políticas de que existían elementos de la vida humana que ellas no podían regular. Al redefinir el alcance de la soberanía interna fortalecieron la estabilidad política.

Cuarto, las reglas asociadas con la sobe-ranía -reclamos sobre la autoridad interna, la exclusión de la autoridad externa y el re-conocimiento internacional y la igualdad de los estados- han sido compatibles con otras estructuras que han existido en el sistema internacional. Los actores individuales han tenido incentivos para desarrollar reglas e instituciones alternativas. Ciertamente, hi-cieron esto de maneras muy imaginativas. Pero estos otros arreglos han sido figuras institucionales que antes que suplantar a la soberanía, han coexistido con ella. Los pro-tectorados, a menudo establecidos a través

de tratados en los que una potencia más fuer-te controla algunos aspectos de las políticas de un estado más débil (usualmente, la polí-tica exterior) pero no otros, nos dan un ejem-plo de un muíante neutral semejante. Du-rante la expansión del poder occidental en el siglo xix los protectorados eran particular-mente convenientes porque proveían un control pero con costos limitados en cuanto a la gobernabilidad. Los ejemplos incluyen a Kuwait a fines del siglo xix, el tratamiento norteamericano dado a Cuba durante la pri-mera parte del siglo xx, y Kosovo luego de la ocupación por parte de la OTAN en 1999 (Lake, 1999; Strang, 1996:24; Oppenheim, 1992:267-274; Langley, 1989:21-22).

El ejemplo contemporáneo más intere-sante de una figura institucional es la Unión Europea (UE). Consistente con las expectati-vas de un enfoque evolutivo, el status actual de la UE ha emergido de complejas negocia-ciones a través de un período de tiempo, di-señadas para tratar temas específicos, antes que de algún esfuerzo por cumplir con un bien comprendido conjunto de reglas y nor-mas. La UE tiene territorio, reconocimiento, control, autoridad nacional, autoridad extra nacional y autoridad supranacional. Su es-tructura está lejos de estar totalmente conso-lidada. Podría simplemente evolucionar ha-cia un estado federal convencional. Podría quedar implantada como una nueva forma institucional, una cuyo conjunto de atribu-tos incluya autoridad supranacional y extra nacional. En la actualidad, la UE ya es una estructura que ha desplazado a la soberanía convencional dentro de Europa misma. La UE ha reducido la soberanía westfaliana/ vatteliana de sus miembros, alterado la es-tructura de sus instituciones políticas do-mésticas, y ha creado una entidad legal in-ternacional que coexiste con sus estados miembros. En el ámbito internacional más


amplio, sin embargo, es una figura institu-cional que coexiste con entidades políticas que todavía abrazan reglas de soberanía con-vencionales.

Las instituciones cambian porque las cir-cunstancias, usualmente las materiales, cam-bian. Históricamente, algunas reglas inter-nacionales han sido aniquiladas cuando entidades políticas con poder asimétrico, previamente distantes entre sí, repentina-mente se involucran en confrontaciones militares directas. Si las reglas contemporá-neas cambian, esto será como resultado de elecciones increméntales hechas por líderes motivados por cálculos de interés a corto plazo antes que por algún plan comprensi-vo. En el ambiente contemporáneo resulta difícil identificar porqué o cómo dicho pro-ceso podría iniciarse.

CONCLUSIONES

La soberanía no ha sido un conjunto inse-parable de reglas orgánicamente relaciona-das. Diferentes elementos de soberanía no están relacionados lógicamente ni han ocu-rrido empíricamente siempre juntos. Los te-mas de globalización y derechos humanos, que han recibido tanta atención en los análi-sis contemporáneos, no son problemas nue-vos sino viejos. Los estados siempre han lu-chado por controlar el flujo a través de las fronteras de ideas, bienes y personas. El de-recho de los gobernantes a establecer leyes unilateralmente y en forma autónoma para sus propias entidades políticas ha sido desa-fiado por actores externos preocupados por la seguridad internacional, los derechos de minorías y la responsabilidad fiscal. Aque-llos que detentan el poder en el sistema ac-tual no tienen un incentivo para idear un nuevo conjunto de reglas que desplazaría a

aquellas asociadas con la soberanía, debido a que los arreglos existentes pueden coexis-tir con alternativas que pueden ser construi-das ya sea voluntariamente o mediante la coerción cuando las normas convenciona-les proveen resultados menos atractivos.

Esto no es afirmar que nada es nuevo o que los desafíos que confrontan los líderes contemporáneos son exactamente iguales a los que surgieron en el pasado. Según lo su-gerido más arriba, mientras coexiste confor-tablemente con instituciones establecidas en el ámbito internacional más amplio, la UE ha desplazado a la soberanía westfaliana/ vatteliana y a la soberanía legal dentro de Europa, alterando al mismo tiempo las es-tructuras de autoridad internas de sus miem-bros, incluyendo el abandono de sus recla-mos sobre la regulación de los flujos a través de fronteras entre estados miembros en la mayoría de las áreas. Más aún, existen por lo menos dos actores que se destacan más en el ámbito internacional contemporáneo de lo que ha sido el caso en el pasado: las organi-zaciones internacionales (Oí) y las organiza-ciones no gubernamentales transnacionales (ONGT). Además, la tecnología ha intro-ducido una nueva y potencialmente per-turbadora forma de actividad, el crimen cibernético.

Las organizaciones internacionales, tales como las Naciones Unidas, el Fondo Mone-tario Internacional (FMI), el Banco Mundial, la Organización Mundial de Comercio y muchas, muchas otras, son más consecuen-tes de lo que han sido en el pasado. Estas organizaciones están en última instancia obligadas hacia sus estados miembros, espe-cialmente en el caso de aquellos estados miembros con recursos sustanciales, pero los funcionarios dentro de las Oí pueden, no obstante, actuar por cuenta propia dentro


de mandatos que a veces son amplios. Las Oí pueden ser las transmisoras de normas internacionales, muchas de las cuales pero no necesariamente todas, han sido genera-das inicialmente dentro de las entidades políticas más grandes y más poderosas. Es-tas organizaciones pueden servir como ins-trumentos para comprometer la soberanía westfaliana/vatteliana de sus miembros. El Banco Europeo de Reconstrucción y Desa-rrollo, que fue establecido en 1991, respaldó explícitamente la condicionalidad política. Con el fin de la Guerra Fría las instituciones más antiguas tales como el FMI y el Banco Mundial se involucraron más íntimamente con las cuestiones políticas a pesar de las prescripciones formales en contra de seme-jante comportamiento.

La extensión de la democracia y de los cambios tecnológicos ha hecho que las acti-vidades de las organizaciones no guberna-mentales que operan tanto dentro como a través de los países sean más notables. Internet ha hecho que les sea más fácil orga-nizarse a los grupos más chicos y más po-bres, en contraste con los que son más gran-des y más ricos como las corporaciones multinacionales. El número de ONG ha au-mentado dramáticamente durante el siglo xx de quizás 200 en 1900 a 4000 en 1980 (Boli y Thomas, 1999). La tecnología de las teleco-municaciones -teléfono, fax, internet- ha re-ducido los costos de organización para las ONG, convirtiéndolas en organizaciones más potentes para hacer lobby de lo que hubieran sido de otra manera, especialmen-te en las entidades políticas democráticas. Las redes que promueven distintas causas pueden organizarse para presionar a las or-ganizaciones internacionales, las demostra-ciones de Seattle en contra de la Organiza-ción Mundial de Comercio ofrecen un ejemplo. Las ONGT pueden desafiar no sólo

políticas específicas, sino también a la auto-ridad del estado exigiendo una mayor ren-dición de cuentas de sus actos (accountability) o exponiendo a líderes políticos al escarnio público. Los militares argentinos retrocedie-ron en su política de hacer desaparecer a individuos y de negar todo conocimiento de crimen alguno debido a que la presión ejercida por las ONG en favor de los dere-chos humanos promovió las sanciones impuestas por los estados occidentales que incluyeron reducciones en la ayuda econó-mica y militar (Keck y Sikkink, 1998).

El ciberespacio creará oportunidades para nuevos tipos de actividades criminales o simplemente maliciosas. Los virus genera-dos en un país pueden congelar el correo electrónico y destruir archivos en todo el mundo. Individuos de un país pueden pe-netrar los sistemas de computación de otros países. Tales actividades problemáticas po-drían ser enfrentadas mediante sistemas le-gales nacionales, siempre y cuando cuenten con las leyes y mecanismos de ejecución apropiados, algo que no puede darse por sentado. Los crímenes más problemáticos podrían ser aquellos que se originan en lu-gares que no son controlados efectivamente por ningún estado. En algunos lugares es más fácil tener una buena conexión de In-ternet que una soberanía interna efectiva.

Las ONGT, las organizaciones interna-cionales y el ciber crimen plantean nuevos desafíos al control del estado y, en algunos casos, también lo hacen a la autoridad del mismo. Con respecto a las reglas de sobera-nía, sin embargo, la pregunta que cabe es: ¿estos desafíos generarán nuevas reglas y normas que podrían socavar o suplantar aquellas asociadas con la soberanía? Para las ONGT, la respuesta es no. Las ONGT no son estructuras de gobernabilidad alternativas;


están diseñadas para cambiar la política del estado. Para los estados democráticos las ONGT son perfectamente consistentes con la soberanía interna; son simplemente otro tipo de grupo de presión aunque podrían ser capaces de reforzar su influencia al ope-rar a través de las fronteras. Podrían, sin em-bargo, permear la soberanía westfaliana/ vatteliana desafiando la legitimidad de las prácticas estatales existentes. Que esto ocu-rra o no, es una cuestión empírica. Muchas ONG de derechos humanos, como Amnis-tía Internacional, consideran a la pena de muerte como un signo de barbarie, pero no es probable que esto cambie las políticas públicas en los Estados Unidos aunque otros estados podrían ser más susceptibles a dicha presión. Para los estados autocráticos las ONGT pueden cuestionar tanto a la sobera-nía interna como a la westfaliana/vatteliana argumentando, por ejemplo, que las estruc-turas de gobernabilidad deberían ser más democráticas, pero las ONGT no pretenden ofrecer una alternativa a la autoridad de es-tado. Las organizaciones internacionales son una manifestación de soberanía legal inter-nacional. Los estados, especialmente los es-tados individuales, podrían no ser del todo capaces de controlar a las Oí, pero las Oí son un producto de la soberanía legal interna-cional aun cuando socaven, a veces, la sobe-ranía interna y la westfaliana/vatteliana. Las Oí, antes que sustituir a los estados sobera-nos, los complementan. No son un escalón hacia otra cosa.

El ciber crimen plantea un problema más interesante. En un nivel modesto, tales acti-vidades pueden simplemente ser uno de los costos de hacer negocios en la era cibernéti-ca, pero las transgresiones podrían volverse tan extensivas que amenazarían el comercio. En una entidad política con una soberanía interna efectiva el ciber crimen, como otros

tipos de crimen, podría ser más o menos con-trolado. En aquellas áreas sin un control político efectivo las actividades ilícitas po-drían ser mucho más extensivas. Este es un problema que pide a gritos que se inventen algunos arreglos institucionales nuevos, fi-guras institucionales, que coexistirían con estados soberanos. Una forma actualizada de protectorado, en la que ciertas actividades dentro de un área específica fueran regula-das por actores externos, podría ser una po-sibilidad. Los costos de tales iniciativas en términos de gobernabilidad (¿quién quiere hacerse cargo de Chechenia, por ejemplo?) podrían, sin embargo, ser inmensos. Alter-nativamente, los gobiernos, dentro de cuyo territorio se estuvieran produciendo tales actividades, podrían optar por, o ser alenta-dos a, nombrar extranjeros para fiscalizar ciertas clases de actividades. Indonesia, por ejemplo, contrató funcionarios de aduana holandeses.

Otra posibilidad, una con un historial más largo en el ámbito internacional, sería la afirmación de autoridad extra territorial por parte de estados que cuentan con sistemas judiciales en lo penal que funcionan bien. Estas afirmaciones podrían tener lugar con o sin el acuerdo de los estados observados. Las actividades norteamericanas relaciona-das con las drogas podrían proveer un mo-delo para los temas relacionados con el ciber crimen. El Acta Contra el Abuso de Drogas (Antinarcóticos) de 1986 hacía ilegal la fabri-cación de drogas fuera de los Estados Uni-dos que estaban destinadas para ser exporta-das a territorio norteamericano. Esta ley proveía una base legal a los funcionarios norteamericanos para procesar a nacionales extranjeros que quizás nunca habían pisado los EU. Los funcionarios norteamericanos han operado desde hace tiempo en otros países, a veces con el consentimiento del


gobierno huésped pero a menudo sin él. En los años 1920, la Prohibition Unit (Unidad de Prohibición) del departamento del Teso-ro estadounidense tenía agentes estaciona-dos en alrededor de diez países. En 1999, la Drug Enforcement Agency (DEA) tenía agentes en más de 56 países2. Estos agentes han participado en una variedad de activi-dades, algunas aprobadas por el país hués-ped y algunas no, incluyendo el secuestro de nacionales extranjeros, la recolección de información, entrenamiento de policía ex-tranjera, pago de informantes en otros paí-ses y el ofrecimiento de entrada a los Estados Unidos bajo el programa de protección para testigos. Aun cuando otros países, tales como México, han aceptado formalmente las aser-ciones extra territoriales de los Estados Uni-dos, lo han hecho con renuencia y sólo bajo presión o porque habían perdido el control sobre su propio aparato policial (Toro, 2000). Las aserciones extra territoriales pueden ser un mecanismo para compensar una ausen-cia de soberanía interna.

En suma, a través de los varios cientos de años durante los cuales las reglas de sobera-nía han sido ampliamente comprendidas, el control de estado nunca pudo ser dado por sentado. Los estados nunca pudieron aislarse del ámbito externo. La globalización y las normas internacionales intrusas no son un fenómeno nuevo sino viejo. Algunos as-pectos del ámbito contemporáneo son úni-cos -el número de organizaciones no guber-namentales transnacionales ha crecido dramáticamente, las organizaciones interna-cionales son más prominentes, el ciber cri-men no podría existir sin el ciber espacio-. Estos desarrollos sí desafían el control de

estado. Una pérdida del control puede pre-cipitar una crisis de autoridad, pero aun una crisis de autoridad es sólo una condición necesaria pero no suficiente para desarro-llar nuevas estructuras de autoridad. Nue-vas reglas podrían emerger en una forma evolutiva como resultado del proceso de ensayo y error llevado a cabo por actores ra-cionales pero miopes. Pero estos arreglos como, por ejemplo, la acción policial inter-nacional, probablemente coexistirán con las estructuras soberanas convencionales en vez de suplantarlas. La adaptabilidad de la so-beranía es, sino otra cosa, un reflejo de su tolerancia frente a las alternativas.

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CUBA EN EL ENTORNO REGIONAL: LAS RELACIONES CON AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE EN EL CAMBIANTE CONTEXTO REGIONAL

Andrés Serbin1

En el artículo se exponen diversas consideraciones sobre el papel de Cuba en el contexto regional y mundial en el período de la post guerra fría. El autor analiza los diversos esfuerzos de este país para afianzar su política exterior hacia otras naciones de América Latina, a fin de desvincular sus relaciones con la región de la influencia estadounidense. Hace hincapié en la relación especial que ha forjado Fidel Castro con su homólogo venezolano, Hugo Chávez, como una alternativa que en los últimos años se le ha presentado a Cuba para ampliar sus espacios de maniobra en el ámbito externo. A pesar de lo anterior, el texto concluye que las posibilidades reales que tiene el país a nivel de su política exterior siguen estando circunscritas en gran medida a la política de Estados Unidos. Palabras clave: Política exterior cubana/ Cuba/ relaciones Cuba-Estados Unidos.

This article offers a series of considerations concerning Cubas role in the post-Cold War regional and global contexts. The author analyzes the country 's diverse efforts to strengthen its foreign policy tozvards other Latín American nations, with the goal of delinking its relations with the región from the influence ofthe United States. Special emphasis is placed upon the relationship that Fidel Castro has built with Venezuelan president, Hugo Chávez, as an alternative means of expanding Cuba 's margins of action ow an external level. Notwithstanding such efforts, the article concludes that the country 's possibilities for enhanríng its foreign relations continúes to be hampered by U.S. policy. Keywords: Cuban foreign policy /Cuban-Venezuelan relations ICuban-U.S. relations.

A principios de 1999, dos sucesos diferentes del balserito Elián González, retenido en galvanizaban la atención de las autoridades Miami por sus parientes. Ambos hechos, y cubanas y, en especial, de Fidel Castro. Por las reacciones frente a ellos, sintetizaban y un lado, la realización, en La Habana, del simbolizaban, para el momento, algunos de Segundo Congreso sobre Globalizadón que los lineamientos más importantes de la poli- reunía a varios centenares de funcionarios y tica exterior cubana luego del colapso del representantes de organismos regionales y bloque soviético y el díficil período de adap- multilaterales, a economistas y a destacados taciónquelosucedió intelectualesdediferentespartesdelmun do junto con un permanente seguimiento y Por un lado, la persistencia de una vi- participación del propio Fidel Castro y, por sión globalista desarrollada en las condicio- otro, la movilización por el retorno a Cuba nes favorables de la Guerra Fría y la necesi-

1 Profesor. Director del Centro de Estudios Globales y Regionales (CEGRE) de la Universidad de Belgrano, Buenos Aires, Argentina. Presidente de la Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES).


dad de dar seguimiento, en el contexto de un entorno distinto al de la confrontación entre Este-Oeste, a la dinámica del cambio global y a las posibilidades que pudiese abrir para una inserción distintiva de Cuba en el sistema internacional, sin que la búsqueda de una nueva forma de inserción implicara la introducción de cambios políticos en la isla. Para lo cual no sólo era necesario desa-rrollar un seguimiento y un análisis de la situación mundial con el concurso de los mejores especialistas, sino también aprove-char la oportunidad para reforzar y profun-dizar espacios de participación y estrechar lazos con diversos organismos regionales y multilaterales, agotando todo el espectro posible de espacios internacionales accesi-bles para lograr una inserción de Cuba en la dinámica mundial.

Por otro lado, la percepción de que el prin-cipal obstáculo a vencer en este proceso era la continuidad de la política aislacionista de Es-tados Unidos (EU) hacia la isla más allá de la Guerra Fría y, en particular, el papel de la co-munidad cubano-americana en el manteni-miento y desarrollo de esta política, compo-nentes siempre presentes en la política exterior cubana desde la década del sesenta.

Ambos elementos son fundamentales a la hora de intentar comprender la actual orientación de la política exterior cubana. El primero, en tanto apunta2, básicamente, a se-

guir identificando los espacios e interlocu-tores para una necesaria diversificación eco-nómica y política de su actividad y orienta-ción exterior y, a la vez, la exploración de posibles alianzas que refuercen su posición frente a EU, sin afectar el sistema político establecido por la Revolución. El segundo, porque sigue identificando claramente a la política de Estados Unidos como el princi-pal obstáculo para el desarrollo de una polí-tica exterior activa por parte de Cuba, en ma-nifiesta articulación con la incidencia de un factor político interno representado por la capacidad de presión e influencia política de la comunidad cubano-americana en EU3.

Ambos elementos son también cruciales para comprender la nueva visión del entor-no geopolítico que orienta la política exte-rior cubana en la actual coyuntura, en parti-cular en el ámbito de las relaciones con América Latina y el Caribe.

Para ello, sin embargo, y en primer lugar, hay que ubicar las nuevas condiciones en las que se desarrolla esta política, tanto en lo interno como en lo externo.

EL FIN DE LA GUERRA FRÍA Y LA DESAPARICIÓN DE LA UNIÓN SOVIÉTICA." IMPACTOS EN CUBA

En este sentido, después de la desaparición de la Coordinadora de Actividades Mercan-

2 Más allá de lo que Jorge Domínguez ha denominado la progresiva "caribeñización" de la política exterior cubana luego del fin de la Guerra Fría y su reducción de los parámetros globalistas a las realidades de un pequeño país de economía limitada. Ver: Domínguez, Jorge (1995:23-42). Como lo señala este autor: "excepto por las persistentes relaciones de adversario con los Estados Unidos de Norteamérica y aspectos residuales de las relaciones ruso-cubanas, la actual política exterior de Cuba no es muy diferente de las otras islas caribeñas" (Domínguez, 1995:23).

3 En este marco, como señala el analista cubano Carlos Alzugaray, los principales objetivos de la reinserción de Cuba en el sistema internacional pasan por su seguridad nacional, fundamentalmente definida en función de prevenir que EU logre el aislamiento de la isla, y por el desarrollo económico, básicamente orientado a la búsqueda de socios comerciales y de inversores.

Cuba en el entorno regional: las relaciones con America Latina y el Caribe... • 45

tiles Empresariales (CAME) y del bloque so-viético, junto con el desmoronamiento de una serie de mecanismos de apoyo financie-ro y comercial a la isla, se desató una crisis económica en 1991 que llevó a una contrac-ción de la economía cubana en los tres años subsiguientes (Font, 1997). Luego de que la crisis económica consecuente alcanzara su nadir en 1993, la progresiva recuperación de la economía cubana ha dado lugar a una gra-dual estabilización en el marco del "período especial en tiempos de paz" que, de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), se expresa en un crecimiento económico sostenido en los úl-timos años4. Desde esta perspectiva, y en fun-ción de un modelo mixto de atracción de inversiones extranjeras en diversos sectores, la recuperación económica se ha articulado asimismo, con la posibilidad de medir y ajus-tar el eventual despliegue de medidas eco-nómicas internas orientadas a reforzar las ac-tividades económicas no-estatales.

A la par de la progresiva recuperación económica, sobre la base de una apuesta a la diversificación económica y política en sus relaciones exteriores y a la atracción de in-versiones extranjeras, junto a las eventuales aperturas en la economía interna, situacio-nes como la retención de Elián González en EU, han posibilitado una fuerte reactivación de la movilización política en torno a las tra-dicionales banderas nacionalistas y anti-nor-teamericanas y a un mayor control sobre las disidencias políticas.

Este cuadro interno se articula con un entorno internacional dinámico y cambian-te. Por un lado, la diversificación de rela-ciones políticas llevó, luego del fin de la Guerra Fría, a una contracción y a un redi-mensionamiento de la política exterior cu-bana más acorde con sus alcances actuales, y a una focalización en la multiplicación de espacios de inserción, en lo económico5, pero también en lo político, que sirviera para con-trarrestar el principal obstáculo para la su-pervivencia de la isla -el embargo de EU y las políticas consecuentes de presión hacia Cuba-.

Por otra parte, tanto las relaciones con los países miembros de la Unión Europea (UE) fueron, en el mundo desarrollado, al-gunos de los referentes más importantes en una nueva estrategia de relaciones con el Norte industrializado, a lo largo de la déca-da del noventa, como contrapeso significa-tivo a la situación de antagonismo con EU. Sin embargo, en los últimos años, las presio-nes de estos actores hacia una transforma-ción y una apertura progresiva del sistema político cubano y en particular el tema de los derechos humanos y políticos en la isla, han generado una reversión del proceso, particularmente si tomamos en cuenta los casos de España y de Canadá. En este con-texto, el balance entre las necesidades de di-versificación de relaciones, la profundiza-ción de acuerdos económicos y la atracción de flujos financieros y comerciales con los países industrializados, por un lado, y la re-

4 A este respecto la CEPAL señala un acelerado crecimiento económico en los últimos años, cuya proyección, de acuerdo con The Economist (2001), puede ubicarse en un 4,5% para el 2001 y un 5,5% para el 2002.

5 En búsqueda de inversiones extranjeras y mayores flujos de intercambio comercial exterior.


sistencia a las presiones externas para intro-ducir reformas políticas, ha sido un compo-nente particularmente complejo de la polí-tica cubana en la década del noventa.

En el marco de la estrategia de diversifi-cación de relaciones y de la búsqueda de alianzas internacionales que facilitaran la reinserción de Cuba en el sistema mundial luego del fin de la Unión Soviética (Erisman, 2000), el capital acumulado en décadas ante-riores de vínculos con los países en vías de desarrollo del Sur, también ha sido amplia-mente explotado, quizás con más éxito que en las relaciones con los países industriali-zados, en tanto existe una mayor iden-tificación de problemas comunes en torno al desarrollo a enfrentar en un escenario internacional signado por la globalización, y menos presiones y demandas en torno a las situaciones domésticas. En este sentido, tanto las relaciones con los países asiáticos y, en especial con China, han ido ampliándose progresivamente, culminando con la reciente visita del Premier chino a Cuba y la visita oficial, en mayo de este año, de Fidel Castro a varios países asiáticos y del Medio Orien-te6, como en especial, las relaciones con Amé-rica Latina y el Caribe, espacio regional que, a partir de la crisis de principios de la déca-da del noventa, ha comenzado a ser nueva-mente privilegiado en la política exterior de Cuba. El rol asumido por Cuba en años an-teriores en el Movimiento de Países No-Ali-neados (NOAL) y en el Grupo de los 15, ha sido un factor nada desdeñable a la hora de

capitalizar estas relaciones con el mundo en vías de desarrollo y, como veremos más ade-lante, a la hora de comenzar a diseñar, con algunos aliados regionales, una nueva visión de la dinámica internacional frente a EU.

LAS RELACIONES CON AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: LA DIMENSIÓN MULTILATERAL

Donde quizás se hace más evidente la capi-talización de las relaciones desarrolladas en el marco del globalismo característico de la política exterior cubana en las décadas pre-vias y el nuevo sesgo regional asumido en la década del noventa, es en el caso del Caribe y de América Latina. En este marco, es de señalar que a lo largo de la década del ochen-ta la proyección global de la política exterior cubana, puso en segundo lugar7 a las rela-ciones con los países de la región en función de privilegiar la proyección global de la po-lítica exterior cubana en el contexto de las alianzas y alineaciones de la Guerra Fría y, en particular, con el significativo involucra-miento militar asumido en África. Está de-más decir que este proceso fue percibido asi-mismo, como parte de una estrategia mundial de alianzas y, a la vez, como un mecanismo, con marcado sesgo ideológico, de preven-ción y enfrentamiento de la política de aisla-miento llevada adelante por EU.

Sin embargo, los cambios en el entorno internacional generados por la desaparición

6 Argelia, Irán, Qatar y Malasia. 7 Luego de la importancia asignada en la década del setenta a las relaciones con los países de América

Latina con la mayoría de los cuales se reestablecieron relaciones diplomáticas a partir de 1973, luego de la exclusión de Cuba de la OEA, con la notable excepción de México, y con los países del Caribe anglófono con los que se establecieron relaciones diplomáticas a partir de principios de la década, en el marco de un énfasis, hacia 1975, en el carácter caribeño de Cuba.


del bloque soviético y de la propia URSS, con sus efectos negativos sobre la economía cubana, dieron lugar a una significativa reorientación de su política exterior hacia la búsqueda de espacios de reinserción y de nuevas alianzas en el contexto latinoameri-cano y caribeño. Las primeras iniciativas en este sentido se hicieron evidentes a nivel multilateral, aprovechando la inserción de Cuba en espacios y foros multilaterales re-gionales donde no estuviera participando Estados Unidos. Por otra parte, esta orienta-ción inicial hacia una mayor presencia en los espacios, foros y mecanismos multilate-rales estuvo fuertemente condicionada por la búsqueda de una diversificación de vín-culos económicos externos, en el marco de la difícil situación por la que atravesaba la economía cubana y en función de una nue-va valorización de las relaciones Sur-Sur, más al alcance de las constricciones impuestas a la proyección global cubana luego de la des-aparición de los apoyos desde el bloque de Europa Oriental.

En este sentido, en primer lugar, en la década del noventa, se produce una revalo-rización de la importancia de las relaciones con los países del Caribe anglófono y se ge-nera una activa política hacia la Comuni-dad del Caribe (CARICOM), luego de la cri-sis y el distanciamiento generados en la década del ochenta con la invasión norte-americana a Grenada en 1983. En este con-texto, junto con el restablecimiento de rela-ciones con Grenada, Barbados y Jamaica, países con los cuales el distanciamiento ha-

bía sido más evidente, se reactiva la comi-sión mixta Cuba-CARICOM y se produce un acercamiento a este organismo regional en función de una eventual incorporación de Cuba al mismo8 y, a la vez, a través de la CARICOM de relaciones eventuales con la Unión Europea a través de la CARIFORUM, para aquel momento embarcada en la renegociación, en el marco del grupo de países ACP (África, Caribe y Pacífico), del acuerdo de Lomé con la Unión Europea9. Más allá de que este proceso se ha visto coyunturalmente detenido en meses recien-tes, en lo que a Cuba respecta, generó en los últimos años de la década del noventa una resonancia evidente tanto en términos de la reinserción cubana en el ámbito de la región del Caribe10 como en términos de la relación con los países de la UE. Asimismo, contribu-yó a reforzar la presencia regional activa de Cuba a través de potenciar, en el marco de los vínculos con los países del Caribe anglófono y, más recientemente, con Repú-blica Dominicana, el apoyo a su participa-ción en la Asociación de Estados del Caribe (AEC).

La AEC en tanto plataforma política y ám-bito de concertación económica, sin aspirar a ser, a diferencia de otros esquemas, un acuerdo de libre comercio, se constituyó en un espacio particularmente propicio para la reinserción regional de Cuba, en un ámbito en dónde no participa Estados Unidos y en dónde las condiciones se prestaban a una participación activa capitalizando un papel destacado en la dinámica regional oriénta-

8 Inicialmente como observador. 9 CARIFORUM es el Foro del Caribe que agrupa a las excolonias europeas de la región, en el marco de las

negociaciones entre el grupo ACP (África, Caribe, Pacífico) y la Unión Europea. 10 El 15 de junio del año en curso se firmaron en Kingston, los protocolos complementarios del Acuerdo

de Cooperación Económica entre Cuba y la CARICOM.


da hacia la cooperación. La concepción es-tratégica mas recientemente introducida en la AEC, de generar en la región una zona de cooperación (Association of Caribbean States, 2000) se articuló, en este sentido, cabalmente con los intereses cubanos de participar en espacios colectivos regionales sin necesaria-mente comprometerse en iniciativas de libe-ralización comercial o en acuerdos de libre comercio inspirados en la Asociación de Li-bre Comercio en América del Norte (NAF-TA). En este marco, Cuba contribuyó de una manera marcada al desarrollo y potencia-miento de la Asociación de Estados del Cari-be (AEC), apoyando activamente su desarro-llo sobre la base de las alianzas y vínculos establecidos tanto con los países del Caribe como con el Grupo de los Tres (México, Co-lombia y Venezuela), principales promoto-res de la iniciativa, tanto por razones econó-micas (West Indian Commission, 1992) como geopolíticas luego del vacío geoestratégico generado en la región con el fin de la Guerra Fría y la definición de una nueva agenda de seguridad regional por parte de EU, y de las incertidumbres generadas por NAFTA y la ausencia de iniciativas que dieran paridad a la Iniciativa de la Cuenca del Caribe favora-ble a los intereses de las pequeñas econo-mías regionales (Tulchin y Serbin, 1993; Desch, Domínguez y Serbin, 1998). Adicio-nalmente, la participación en la AEC contri-buyó a un acercamiento coyuntural con los países centroamericanos con los cuales, lue-go de la crisis de los ochenta y de la derrota electoral del sandinismo en Nicaragua, las relaciones estaban caracterizadas por el dis-tanciamiento y la frialdad, cuando no por el antagonismo.

La capitalización de las alianzas regiona-les en el Caribe sirvió también para reactivar el papel de Cuba en el Sistema Económico Latinoamericano (SELA) que, si bien en la

década del noventa sufrió un significativo proceso de deterioro por la progresiva dilu-ción de su rol de mecanismo de consulta y concertación económica entre los países de América Latina y el Caribe en el marco de una coyuntura donde el foco en la coopera-ción Sur-Sur había sido desplazado por otras prioridades y por el interés de los países más grandes de avanzar los diferentes esquemas de integración, seguía constituyendo un es-pacio atractivo por la ausencia de una parti-cipación norteamericana. El fuerte énfasis en la más activa incorporación y participación de los países caribeños y centroamericanos en este organismo, junto con el papel que desempeñó en el apoyo a la creación de la misma AEC, convergieron para que Cuba reforzara su participación en el mismo y para que, en los últimos años, prestara un apoyo significativo para que este organismo no desapareciera. De hecho, es de señalar en este proceso en los últimos años, el fuerte rol y el peso específico de los países centroamerica-nos y caribeños (Cuba incluida) para lograr dar una nueva funcionalidad y orientación al organismo, particularmente en función de la ausencia de una orientación más definida por parte de los más activos países del Gru-po de Río.

La relación con el Grupo de Río y la par-ticipación en las Cumbres Iberoamericanas -dos ámbitos particularmente relevantes para el relacionamiento con los países más grandes de América Latina- estuvieron fuer-temente signadas por las actitudes de los paí-ses latinoamericanos frente al tema de la de-mocracia, en especial en el marco de los procesos de redemocratización y consolida-ción democrática que atravesaban algunos de ellos. A principios de la década predomi-nó, en el seno del Grupo y de los países lati-noamericanos en general, una posición pro-clive a la reinserción de Cuba en la región y


una crítica manifiesta a las presiones de EU (y en particular, en coincidencia con los paí-ses europeos, el cuestionamiento a la ley Helms-Burton) junto con una actitud vaga y ambivalente frente al tema de los derechos políticos y la democratización de la isla, con algunas notables excepciones como el caso de Argentina, identificada en forma explíci-ta durante los gobiernos de Menem, con un cuestionamiento del sistema cubano. Esta actitud latinoamericana fue cambiando gra-dualmente en los últimos años y, en particu-lar, luego de la Cumbre Iberoamericana de La Habana, cuando el énfasis, sin abando-nar las críticas a EU, se acentuaron en rela-ción con la situación política interna en la isla y los derechos humanos. La culmina-ción de este proceso se evidenció, por un lado, en el respaldo a la condena a la situa-ción de los derechos humanos en Cuba en la reunión de la Comisión de Derechos Hu-manos de las Naciones Unidas en Ginebra, a principios del año en curso, y a las frecuen-tes controversias y críticas del gobierno cu-bano a las actitudes de El Salvador, Argenti-na, Guatemala y Costa Rica en el transcurso de los últimos meses.

Por otra parte, la creciente presencia cu-bana en la región de la Cuenca del Caribe, no se disoció de una serie de iniciativas en los ámbitos multilaterales en donde partici-paban muy activamente los países latinoa-mericanos más grandes. Esto se hizo parti-cularmente evidente con la incorporación de Cuba, en 1998, a la Asociación Latinoa-mericana de Integración (ALADI), que po-sibilitó una relación económica con países latinoamericanos de economías comple-mentarias y no necesariamente competitivas

como en el caso de la Cuenca del Caribe, además de generar un clima propicio para la reinserción política de Cuba en el escena-rio latinoamericano.

LAS RELACIONES BILATERALES Y LOS CAMBIOS EN EL ENTORNO REGIONAL

La participación activa en los espacios mul-tilaterales en el ámbito regional, no sólo se articuló con el objetivo de establecer y pro-fundizar un espectro de alianzas y acerca-mientos políticos útiles para contrarrestar la política de aislamiento a la que Cuba había sido sometida en años anteriores en el ámbi-to regional y potenciar nuevas modalidades de inserción en la comunidad regional, sino también para avanzar en el proceso de profundización de la diversificación de vín-culos e intercambios económicos, tan nece-sarios para relanzar la economía del país lue-go de la situación creada por la desaparición del CAME.

En este sentido, es de destacar la impor-tancia creciente asignada, en la década del noventa, a Canadá y México como socios co-merciales de la isla, tanto en lo que se refiere a la provisión de inversiones en distintos campos (pero particularmente en el turísti-co, en la última década) como destino de exportaciones de bienes y servicios y fuente de importaciones. Pero junto a estos dos paí-ses se destacan, a principios de la década, Argentina como un importante exportador de bienes a la isla y, a finales de la década, Venezuela, a través del acuerdo de asistencia energética firmado con el gobierno de Hugo Chávez con Cuba11.

11 Para más detalles de la evolución de las relaciones comerciales de Cuba con los países de América Latina, ver Erisman (2000).


En este contexto, lo que es importante resaltar es el cambio generado en el entorno regional por la emergencia del bolivaria-nismo y de Chávez en Venezuela y sus efec-tos positivos para la economía de Cuba y para el despliegue de un rol renovado de la di-plomacia cubana en la región. En este senti-do, la profundización del acercamiento de Venezuela con Cuba a raíz de la victoria elec-toral de Hugo Chávez trae una serie de correlatos importantes en la dinámica regio-nal y, en especial, en la situación de Cuba.

En primer lugar, es de señalar que los acuerdos entre Venezuela y Cuba y, en parti-cular, la provisión de 53.000 barriles diarios de petróleo venezolano a este último país12

(un tercio de su consumo) por cinco años, en condiciones preferenciales de pago y con la posibilidad de su reventa a precios inter-nacionales, implica, necesariamente, una in-yección financiera crucial para la economía cubana, sin contar algunas ventajas adicio-nales vinculadas al intercambio de profesio-nales y servicios como parte del pago de la deuda así acumulada.

Pero más importante aún, la estrecha re-lación avanzada en los últimos años entre Cuba y Venezuela y, en especial, entre sus dos mandatarios -Fidel Castro y Hugo Chávez (quien ha hecho expresa reiteradas veces su admiración por el dirigente cuba-no)-, tiende a reconfigurar el entorno regio-nal y la dinámica tanto de la Cuenca del Caribe como del conjunto de América Lati-na, en la coyuntura actual.

En este sentido es de hacer notar la reorientación general de la política exterior venezolana desde la asunción de Hugo

Chávez Frías a la presidencia, en un sentido eminentemente geopolítico donde los recur-sos petroleros son utilizados para promover un cuadro de alianzas que pueda contrarres-tar, por lo menos en lo que señalan los dis-cursos del presidente venezolano, el peso de la hegemonía estadounidense. En el diseño bolivariano que sustenta esta política, las aperturas hacia una incorporación de Vene-zuela en MERCOSUR, la simpatía (cuando no el apoyo) implícito o explícito a la guerri-lla colombiana y las reacciones frente al plan Colombia promovido por EU, y la asistencia y cooperación a los países de Centroamérica y el Caribe, junto a un fortalecimiento de la Organización de Países Exportadores de Petrolero (OPEP) y de los vínculos con los países árabes, China y Rusia, entre otros, in-tenta configurar un nuevo esquema regio-nal e internacional que algunos analistas (y en particular algunos investigadores cuba-nos) no dudan en identificar con una visión neobolivariana de la integración, con exclu-sión de EU por oposición al panamerica-nismo promovido por este país y sus alia-dos regionales, percibido como un esquema de sometimiento geopolítico de América La-tina a los intereses norteamericanos.

En esta perspectiva, el planteamiento es muy evidente en términos de privilegiar la relación con Brasil, como factor de contra-peso regional a Estados Unidos y, en parti-cular, a la iniciativa del ALCA, percibida como parte del proceso neoliberal de globa-lización, en función de la generación de un polo integradonista alternativo. En este mar-co, el eje Caracas-La Habana se convertiría en un factor decisivo a la hora de aglutinar fuerzas frente a la hegemonía norteamerica-na, reforzado por el desarrollo de diferentes

12 Convenio Integral de Cooperación entre la República de Cuba y la República Bolivariana de Venezuela.


movimientos sociales a lo largo y a lo ancho del continente, en coincidencia con los señalamientos del Foro de Sao Paolo.

Independientemente de la viabilidad po-lítica de este cuadro en un mundo globalizado y caracterizado por una arqui-tectura del poder compleja y cambiante, en términos de actores y de procesos, lo cierto es que la alianza entre La Habana y Caracas, en función de la creación de un polo alter-nativo de poder, por más que incipiente e inicialmente frágil, favorece, en la coyuntu-ra actual, una oxigenación necesaria para Cuba, particularmente en el marco de una agudización de las tensiones con EU des-pués de haber asumido George W. Bush la presidencia de este país (más allá de los cam-bios que, en términos de política exterior, pueda generar la recomposición política re-ciente del Senado de EU), y de un deterioro de las relaciones con los países europeos y Canadá a raíz de sus críticas a la situación política interna. En este sentido, si bien no amplía el espectro de diversificación de re-laciones económicas y políticas, abre la po-sibilidad de reactivar y ampliar su esfera de influencia y eventualmente su liderazgo a nivel regional, a través de la recuperación de la capacidad movilizadora en tomo a una serie de banderas tradicionalmente impul-sadas por la revolución cubana y actualmen-te aggiornadas a la crítica al proceso de glo-balización y los presupuestos neoliberales que lo sustentan.

En este contexto es necesario tener en cuenta que históricamente las relaciones de Cuba con los países de América Latina se caracterizaron por fases en donde éstas se canalizaron a través de los vínculos con ac-tores políticos específicos y no necesaria-mente a través de los gobiernos respectivos, particularmente en la fase en que las relacio-

nes diplomáticas estaban suspendidas con la mayoría de ellos. En este sentido, la even-tual apuesta al liderazgo de Brasil no está desvinculada de las crecientes posibilidades de una próxima victoria electoral del PT y de su líder Lula da Silva y las relaciones con otros países latinoamericanos no dejan de estar teñidas por los vínculos y nexos con priístas y perredistas en México, o, salvando las diferencias de escala e incidencia, de ra-dicales y frepasistas en Argentina. A pesar de los acuerdos de protección de inversio-nes firmados con México y del contacto per-sonal con Fox, subsisten dudas acerca de que la nueva administración mexicana suscriba muchos de los principios de la previa y que Cuba siga ubicada en la posición que antes ocupaba en la política exterior mexicana. De una manera similar, la votación en Ginebra en la Comisión de Derechos Humanos a fa-vor de una condena de la situación de dere-chos humanos en Cuba por parte del gobier-no argentino, por encima de las reacciones, del intercambio de invectivas y del enfria-miento de las relaciones diplomáticas que haya podido generar en los últimos tres me-ses, deja en claro cuales son las prioridades de Argentina (y cuáles son sus preocupacio-nes) a la hora de considerar el rol de Cuba (y de Venezuela) en la región y en relación con el Mercosur.

UN BALANCE TENTATIVO: LA "DESNORTEAMERICANIZACIÓN" IMPOSIBLE

La cumbre del ALCA en Québec, en abril de este año, ha evidenciado hasta qué punto la búsqueda de una reinserción de Cuba en el concierto regional sigue sin disociarse de la impronta de la relación con EU y de la arti-culación con la dinámica global, indepen-diente de la contracción de la política exte-


rior de Cuba luego del fin de la Guerra Fría y su focalización en la búsqueda de alianzas y de diversificación de sus vínculos políti-cos y económicos en el ámbito latinoameri-cano y caribeño. El ataque explícito de Bush, durante ese evento, a Cuba y la reacción de Fidel Castro de crítica a la globalización y al neoliberalismo y de apoyo a los movimien-tos anti-globalizadón que se despliegan, con particular fuerza, desde la reunión de la Or-ganización Mundial de Comercio (OMC) en Seattle, en diciembre de 1999 (Dierckxsens, 2000) y que asimismo se hicieron presentes en Québec, constituyen un episodio mas de este proceso, dónde el eje de la confronta-ción entre EU y Cuba persiste, mas allá del fin de la Guerra Fría, como un elemento de-terminante en la configuración e implemen-tación de la política exterior cubana.

En este proceso, las relaciones con los países de América Latina y del Caribe, inde-pendientemente de la búsqueda de una in-serción económica regional en una etapa de difícil transidón para la economía cubana, siguen fuertemente signadas por los avata-res de la relación de Cuba con Estados Uni-dos, como componente primordial, y por una visión de las oportunidades y desventa-jas que ofrece el cuadro global para mante-ner una inserción relevante en el sistema mundial. La emergencia del régimen boli-variano en Venezuela otorga eventualmen-te, en este marco, un espacio renovado para la presencia cubana en la región y para el desarrollo y profundizadón de nuevas alian-

zas en el plano global. Sin embargo, su evo-lución posterior queda, precisamente, con-dicionada por las eventuales reacciones de Estados Unidos, dónde el nuevo gobierno republicano tiende a reforzar una política de presión y aislamiento sobre Cuba.

BIBLIOGRAFÍA

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West Indian Commission. Time for Action. Bridgetown, 1992.

LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN PASTRANA (1998-2002)

HACIA UNA EVALUACIÓN PRELIMINAR1

Diego Cardona Cardona2

Este artículo examina las características principales de la política exterior colombiana durante la administración de Andrés Pastrana. Para ello, se señalan algunos lineamientos generales de la práctica histórica de la política internacional del país a fin de enmarcar las posturas adoptadas durante el período estudiado. El análisis que hace el autor se centra en la incidencia de la crisis doméstica colombiana en el manejo de las estrategias de política exterior frente a diversas regiones del mundo. Se concluye que el énfasis puesto en la relación bilateral con los Estados Unidos ha obstaculizado tanto el estrechamiento de vínculos con otros países, como la crea-ción de aproximaciones más positivas a los múltiples problemas que enfrenta Co-lombia en la actualidad. Palabras clave: Política exterior colombiana/ relaciones bilaterales Colombia-Estados Unidos/ Plan Colombia/ administración Pastrana.

This article examines the principal characteristics of Colombian foreign policy during the administration of Andrés Pastrana. A series of general tendencies in the country 's international relations are highlighted with the goal of situating the postures adopted during the period under study. The author's analysis focuses on the implications of Colombia 's domestic crisis for its foreign policy strategies towards distinct regions of the world. lt is concluded that the emphasis placed upon the country's bilateral relations with the United States has impeded the strengthening of ties with other countries, as well as the creation ofmore positive approaches to the múltiple problems that Colombia faces at present. Keywords: Colombian foreign policy/ Colombia-U.S. bilateral relations/ Plan Colombia/ Pastrana administration.

liste artículo pretende abordar, de una ma- siguiendo varios temas, a saber: los princi- nera sucinta, los rasgos más sobresalientes pios de la política, las prioridades geográfi- de la política exterior colombiana desde agos- cas, las temáticas, los instrumentos, los cana to de 1998 hasta febrero de 2001. El esquema les de la política y los resultados obtenidos general atiende a un orden utilizado por el (Cardona, 1997). autor, el cual analiza las políticas exteriores

1 El presente artículo se elaboró con base en la ponencia presentada por el autor en septiembre de 2001 en Washington DC, dentro del congreso de la Latin American Studies Association -LASA-. Forma parte de un libro que el autor prepara sobre las grandes tendencias de la política exterior colombiana de los últimos cuarenta años.

2 Director, Centro de Estudios Políticos e Internacionales, Universidad del Rosario - Bogotá. Ex viceministro de Relaciones Exteriores de Colombia.


LOS PRINCIPIOS ORIENTADORES DE LA POLÍTICA EXTERIOR

Los estudiosos de la política exterior colom-biana han adoptado una clasificación que proviene de consideraciones locales, y que fue desarrollada inicialmente por dos exministros de relaciones exteriores (que más tarde se convirtieron en presidentes), a par-tir de las orientaciones generales y las prio-ridades geográficas establecidas por el go-bierno colombiano en sus relaciones con el mundo. En efecto, durante la segunda déca-da del siglo xx, el expresidente Marco Fidel Suárez insistió en la necesidad de enfatizar en una buena relación con Estados Unidos (EU), pese a los eventos que dieron origen a la separación de Panamá en 1903; ello era necesario, según Suárez, por la imperiosa obligación de reconocer que Colombia re-quería de EU, en inversiones, comercio, de-sarrollo de la infraestructura de comunica-ciones y transportes; y a que dicho país ya se perfilaba como una potencia de importan-cia en el mundo y era sin duda ya la primera en el continente. Dicho imperativo fue for-mulado con la expresión latina Réspice Polum, es decir, "mira hacia el norte" (hacia la estre-lla polar). Con el tiempo, se convertiría en uno de los principios activos de la política exterior de Colombia.

Décadas más tarde, comenzando los años setenta del siglo xx, otro futuro presidente, Alfonso López Michelsen, siendo ministro de Relaciones Exteriores de la administra-ción Lleras Restrepo, formuló un principio diferente, que correspondía esta vez a las rea-lidades de su tiempo. De acuerdo con su vi-sión, el mundo se había diversificado y exis-tían ahora nuevos e importantes actores en el escenario internacional; por ello, era ne-cesario priorizar las relaciones con los países semejantes, y no solo con un actor

privilegiado. Este principio se formuló a imagen del anterior, como Réspice Similia (mira a los semejantes).

A partir de tales principios orientadores, los analistas han hablado de dos grandes ten-dencias generales en la política exterior co-lombiana (Drekonja, 1983; Tokatlian, 1988). Siguiendo este razonamiento, podríamos calificar como gobiernos de réspice polum, o de una tendencia semejante, al gobierno con-servador de Marco Fidel Suárez, y a las ad-ministraciones liberales de Enrique Olaya (1930-1934), Eduardo Santos (1938-1942), Al-berto Lleras Camargo (1958-1972), Julio Cé-sar Turbay (1978-1982), y Virgilio Barco (1986-1990). Y podríamos hablar, por otra parte, de administraciones más cercanas al réspice similia en el caso de los liberales Carlos Lleras-Restrepo (1966-1970), Alfonso López-Michelsen (1974-1978), y Ernesto Samper (1094-1998); así como la del conservador Belisario Betancur (1982-1986).

En ese sentido, la administración Pastrana Arango puede clasificarse dentro de la tendencia réspice polum, como veremos más adelante. Si comprendemos este princi-pio de base, que representa la orientación predominante de la política exterior, podre-mos abordar de una manera más precisa el tema que nos ocupa.

Naturalmente el llamado réspice polum ha tenido motivaciones y expresiones diferentes según la época: fue fruto de la resignación en el periodo Suárez; implicó un acerca-miento en la búsqueda de la modernización política en Olaya y Santos; produjo el ma-yor acercamiento que el gobierno colombia-no haya tenido con los Estados Unidos en su historia, en el período Lleras Camargo; fue un instrumento de la Guerra Fría en el período Turbay Ayala; y corresponde en la

La política exterior de la administración Pastrana (1998-2002) • 55

actual administración a una necesidad de reactivar las relaciones bilaterales, bloquea-das al mas alto nivel durante el cuatrienio de Ernesto Samper. También es una respues-ta al hecho de que el gobierno colombiano no haya podido manejar, por sí mismo, los altos niveles de conflicto y narcotráfico exis-tentes en el país.

El propio interés de los Estados Unidos con las drogas convertidas en "la amenaza número uno a la seguridad nacional"3, por lo menos hasta el 11 de septiembre de 2001, se encontraba en concordancia con la visión de los recientes gobiernos de Colombia. Des-pués del once de septiembre, el terrorismo pasó a ocupar el primer lugar entre las ame-nazas internacionales a la seguridad norte-americana. El hecho de que en la lista de las organizaciones terroristas más importantes del mundo según el Departamento de Esta-do, figuren tres agrupaciones colombianas (las FARC, el ELN, y los paramilitares o AUC) permite augurar enormes presiones en los años venideros. Muy posiblemente, en el futuro el margen de maniobra del gobierno colombiano en los espacios en los cuales exis-tan puntos de confluencia entre drogas y terrorismo será muy reducido.

El nuevo réspice polum de la administra-ción Pastrana ha tenido varias implicacio-nes. Entre las positivas podríamos citar el

evidente acercamiento colombo-estadouni-dense, manifestado en el apoyo en la lucha contra las drogas e indirectamente en las di-versas ayudas en relación con el conflicto interno. También podemos hablar de la nor-malización de las relaciones entre los dos países, las cuales se habían visto entorpeci-das durante el cuatrienio anterior. Curiosa-mente, la política del ejecutivo colombiano hacia Estados Unidos, no varió sensiblemente entre las administraciones Samper y Pastrana, si se juzga por la serie de medidas mantenidas en la lucha contra las drogas: aspersión aérea de cultivos, no legalización, interdicción marítima, autorización para monitoreos diversos, apoyo contra el lavado de dinero, desarrollo legislativo de medidas de extinción de dominio sobre bienes pro-ducto de las drogas, actividad multilateral en la materia, tanto en la Organización de Estados Americanos (OEA) como en Nacio-nes Unidas4. Lo que cambió, y de manera muy importante, fue la política del gobier-no de Estados Unidos hacia el de Colombia, con la transición de Samper a Pastrana en 1998. Comparto, sin embargo, el punto de vista de que un éxito indudable de la políti-ca exterior de la administración Pastrana Arango, es haber logrado durante tres años, que el gobierno de Estados Unidos aceptara el tema de la paz como una prioridad de pri-mera línea, pese a las relaciones entre drogas y conflicto (Tickner, 2001).

3 Existe una clara diferencia entre esta afirmación del gobierno Clinton, y la que se hizo durante el gobierno de Nixon, que también había definido las drogas como "el enemigo público número uno de los Estados Unidos". La gran diferencia radica en que en el período Nixon las drogas fueron conside-radas como un peligro público frente al cual eran suficientes los recursos policiales. En el período Clinton, se entendió que todos los recursos del estado podían comprometerse en esta lucha.

4 Véase al efecto la serie de informes anuales, tanto del Programa de Naciones Unidas para la Fiscalización y la Interdicción de Drogas (PNUFID), así como la Junta Internacional de fiscalización de Estupefa-cientes 0IFE). Tales informes contienen las cifras más confiables a nivel internacional en la materia y pueden consultarse en las páginas www.pnufid.org y www.incb.org/s/


En otra dirección, me aparto de la posi-ción ingenua de algunos analistas y funcio-narios en Colombia en el sentido de que los últimos tres años han permitido diversificar la agenda de la política exterior, al punto de que la misma tendería a la desnarcotización. La realidad político-diplomática muestra que nunca antes había existido una mayor insistencia en que la cooperación a todo ni-vel, en especial con Estados Unidos y Euro-pa, se dé dentro del marco del conflicto in-terno colombiano, vinculado en muchos aspectos (incluida su virulencia), al tema de las drogas como fuente de financiación im-portante de grupos alzados en armas, ya sean guerrilleros o de los llamados grupos de pa-ramilitares o autodefensas. Lo que ha existi-do no es en verdad una desnarcotización de la agenda, en especial de la bilateral con Es-tados Unidos, pues esto sería imposible dada la magnitud de las cifras sobre producción, transporte, consumo y lavado de dinero en relación con las drogas. Por el contrario, de lo que podemos hablar es de una "narcoti-zación positiva" de la agenda (Tokatlian, 1999), es decir, a partir del hecho indiscuti-ble de que el tema de las drogas ilícitas está en la actualidad en el centro del problema colombiano, se ha insistido desde foros in-ternacionales diversos en que las soluciones a dicho problema tienen que incluir: aper-tura a mercados para los productos lícitos, cooperación para el desarrollo sostenible, apoyo político-diplomático y fondos para la lucha contra este flagelo universal. Sin duda, ha faltado mayor actividad y firmeza en esta materia en los propios países consumidores, algunos de los cuales han querido limitar el conflicto y el desgaste a regiones o países fuera de sus fronteras, sin que se observe dentro de ellas el mismo fervor y la misma integración de políticas que existe hacia el exterior.

Si se acepta que en el caso de la política exterior colombiana lo que realmente existe (y es, con ciertos altibajos, una tendencia desde la administración Barco) es una "narcotización positiva" de la agenda, tam-bién podría entonces aceptarse que la mis-ma ha llevado a un cierto margen de manio-bra en otros temas, como comercio y cooperación en su sentido más amplio.

Pero toda moneda tiene dos caras y el réspice polum en condiciones de asimetría, máxime cuando es autoasumido plenamen-te, tiene algunos inconvenientes respecto de los cuales sería deseable trabajar en los próxi-mos años, incluyendo la administración que se encuentre en ejercicio a partir de agosto de 2002. En efecto, en temas como política, comercio e inversiones y lo relacionado con fuentes de cooperación internacional, es ideal que un país diversifique sus socios, lo cual no obsta para que exista alguno más importante que otro. El hecho es que por ejemplo, en 1997 se dirigía a Estados Unidos el 37% de las exportaciones colombianas; la cifra para el año 2000 fue del 50% (DAÑE, 2001). El socio siguiente es Venezuela, con un monto cuatro veces menor. Y en cuanto a las importaciones, para el año 2000, EU re-presentaba del 48.5%, también con sumas ascendentes (DAÑE, 2001). Este incremento, importante para algunos sectores de la eco-nomía se ha efectuado a costa de otros mer-cados, pues el comercio con Europa fue pro-porcionalmente inferior, con Asia descendió en este periodo y el intercambio con África fue casi inexistente. Por su parte, las inver-siones extranjeras han descendido notable-mente como resultado del conflicto interno colombiano. Las provenientes de Europa también han disminuido por el costo de la integración y las perspectivas de la amplia-ción al este. El mismo comportamiento se registra en el caso de Asia, en parte debido a


las dificultades financieras sufridas por esos países luego de la crisis de la segunda mitad de los noventa.

Sin duda alguna existe un caso que de-muestra la visión que el gobierno de EU tie-ne sobre la menor autonomía relativa por parte de la política exterior colombiana a partir del nuevo réspice polum. El asunto, que generó incluso algunas expresiones estriden-tes provenientes de funcionarios medios del Departamento de Estado, fue el voto emiti-do por Colombia en el Consejo de Seguri-dad de las Naciones Unidas en abril de 2001. Como se verá más adelante, parece que la actitud de dichos funcionarios medios no es acorde con el respeto que se deben entre sí los socios en el escenario internacional. Afor-tunadamente, tales manifestaciones no se repitieron con ocasión de un voto seme-jante en diciembre del mismo año.

Las relaciones con las instancias del esta-do y el gobierno de EU, se normalizaron a partir de finales de 1998. Cumplida esta ta-rea el tema pendiente consiste en ganar en diversificación de la política exterior y en tener un mayor margen de autonomía rela-tiva. Muy seguramente, el camino sea la aso-ciación más estrecha en el futuro con países de importancia mediana, tales como los de Europa Occidental, Canadá, Brasil, México, China e India, entre los mas importantes.

LAS RELACIONES ENTRE POLÍTICA EXTERIOR Y POLÍTICA INTERNA

La dinámica entre política exterior y políti-ca interna ha sido muy importante en la ad-ministración Pastrana. En efecto, existen as-pectos diversos de política interna que tienen impacto a nivel internacional o que son vis-tos con sumo interés por los diversos actores

del sistema mundial. Entre los más impor-tantes está la situación de derechos huma-nos, el conflicto y sus posibles soluciones, las relaciones entre drogas y violencia, las deficiencias en la gobernabilidad del país, el régimen de inversiones, la seguridad de los extranjeros en el territorio nacional, el efecto del conflicto sobre la competitividad, la situación de la infraestructura energética y de comunicaciones, a más de los controles de calidad para la exportación.

Por otra parte, existen temas internacio-nales que tienen relación con los asuntos internos en Colombia, como el hecho de que no disminuya la demanda de drogas ilícitas en el mundo, la tendencia a una aproxima-ción multilateral al tratamiento diplomático de estos asuntos, el peso de los derechos hu-manos en la política exterior de los países europeos y en EU, la superproducción cafe-tera mundial, los controles ínfimos a las ex-portaciones de insumos o precursores quí-micos por parte de los países desarrollados, la falta de reglamentaciones sobre biotecnología y sus relaciones con la biodiversidad, la disminución de disponi-bilidad para inversiones en el exterior por parte de Asia y Europa, el enfriamiento rela-tivo de la economía de EU y los enormes flujos de armas ligeras con pocos controles en el mundo. Todos estos temas afectan de una u otra manera a la ubicación de Colom-bia en el sistema internacional y las capaci-dades de su política exterior. En el siguiente aparte se aclara la forma en que se relacio-nan con las prioridades explícitas o implíci-tas de la política exterior.

Prioridades escritas y prioridades de hecho

La política exterior de una administración puede ser evaluada más fácilmente si toma-


mos en consideración sus propuestas inicia-les y sus prioridades, en especial cuando existen documentos explícitos para el caso. Ello es excepcional en los países latinoame-ricanos y Colombia, por desgracia, no ha es-capado a esa tendencia a la improvisación de la política exterior. Sólo contamos con un documento de finales de la administración Gaviria, que pretendía recoger las grandes líneas de la política exterior asumida como política de estado y no solo de un gobierno (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1993)5.

Excepcionalmente, en el caso de la polí-tica exterior de la administración Pastrana, existe un documento básico publicado a co-mienzos del respectivo periodo. Tales orien-taciones brillaron por su ausencia en los otros ministerios y demás oficinas guberna-mentales (Ministerio de Relaciones Exterio-res, 1998). Un análisis de dicho documento nos muestra que:

1) En 1998 la prioridad de la administración, incluyendo su actuación en el exterior, era la construcción de la paz.

2) Se continúa con la tradición colombiana de apego a los principios del Derecho Internacional, incluyendo el de no-inter vención y el de no-injerencia en asuntos internos de otros países, así como el de la solución pacífica de controversias.

3) En el documento se dio prioridad el tema de la integración y la concertación con América Latina, por sobre otros actores.

4) Países como Estados Unidos, Venezuela y el tema de la política de fronteras se

ubican por encima de asuntos relaciona-dos con Europa.

5) Medio Oriente y África ocupan la última prioridad geográfica.

6) En cuanto a los temas, se otorga mayor importancia a los Derechos Humanos y a las drogas.

7) Los temas ambientales ocupan una prio ridad baja en la administración.

8) En la agenda multilateral, se considera prioritario justamente el fortalecimiento del multilateralismo. Se otorga una gran importancia a la OEA. La participación colombiana en el movimiento de los paí ses No Alineados, desciende a última prioridad multilateral mencionada (si bien Colombia se encontraba en la troika del movimiento hasta el año 2001).

9) Se consagran algunas líneas al tema de la asistencia a nacionales colombianos en el exterior.

10) Se prevé una reforma de la Cancillería y del servicio exterior.

En el desarrollo del proceso algunos te-mas se han mantenido y han ganado impor-tancia. Esto se hace evidente en el énfasis puesto en la diplomacia en relación con el conflicto interno, y en general el llamado Plan Colombia, que contiene seis grandes temas: proceso de paz y conflicto, economía, estrategia anti-narcóticos, el estado de dere-cho y la promoción de la democracia, y el desarrollo social. Sin embargo, los gobier-

5 El libro fue el fruto de un arduo y no repetido trabajo entre académicos, analistas diversos y funciona-rios de la Cancillería colombiana, durante poco más de un año.


nos de la Unión Europea como conjunto, han manifestado en varias oportunidades su negativa a apoyar al Plan Colombia, pese a su respaldo decidido a la paz en Colombia y al fortalecimiento de la democracia y la par-ticipación social. Ello quizás, debido a sus desacuerdos con el componente bélico del Plan, el cual aprecian como muy dependien-te de la voluntad de los Estados Unidos.

Otros temas han cambiado de prioridad. Por ejemplo, Estados Unidos se ha converti-do en la prioridad número uno de la admi-nistración y América Latina ha descendido a un segundo plano, pese a haber existido una gran actividad en esta dirección. En efec-to, Colombia detentó durante el 2000 la Se-cretaría pro-témpore del Grupo de Río, con resultados positivos para la política exterior colombiana. Además, se reactivó oficialmen-te el Grupo de los Tres, en el primer semestre de 2001, con toda la importancia que el asun-to tiene en la creación de consensos en el centro del continente americano. También se comenzó a fortalecer la relación bilateral con México, incluyendo visitas presidencia-les y comisiones binacionales aún en asun-tos tan complejos como la seguridad, la jus-ticia y otros tópicos relacionados.

En otros temas, la importancia ha des-cendido. Por ejemplo, la Comunidad Andina (CAN) no ha dado pasos hacia adelante en el proceso integrador, debido quizás en par-te a que los países socios no están prepara-dos para la integración real, y a que existen posiciones contradictorias: Colombia se ha acercado más a Estados Unidos, mientras que Venezuela, desde finales del gobierno Cal-dera, lo ha hecho al Brasil. Por su parte, Perú y Ecuador están solo saliendo de sus dificul-tades políticas y económicas, y es de impor-tancia particular el caso de la transición a la democracia en el Perú. En cuanto a Bolivia,

por su propia situación geográfica y su con-dición de miembro asociado del Mercosur, parece llamado mas bien a jugar un papel activo en un eventual espacio de libre co-mercio de América del Sur.

Por su parte, la política exterior común de la CAN, no ha avanzado en la medida en que fue una iniciativa un tanto apresurada de su Secretaría General que no pasó por el previo proceso de consultas y por ende, fue mal acogida por las cinco cancillerías. En esas condiciones es explicable que la CAN tenga de preferencia una doble función: a) en lo político, la concertación de algunos temas en el Consejo Andino de Presidentes, la máxima autoridad de la Comunidad, así como en el Consejo de Cancilleres; y b) En lo económico, la concertación de posiciones comerciales, particularmente en las negocia-ciones de ALCA, y en las negociaciones en-tre la CAN y el Mercosur. Opera aquí la ins-tancia de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, pero la integración no ha avan-zado de manera digna de mencionarse en el periodo evaluado. Como se ve, estas funcio-nes se han limitado al campo de la concer-tación, más que al de la integración real.

El tema de la concertación comercial es de gran importancia. Las negociaciones en-tre la Comunidad Andina y el Mercosur, que deberían conducir en el corto plazo a un es-pacio de libre comercio de América del Sur (una especie de SAFTA), se encuentran pa-ralizadas por un tema de fondo. En efecto, para los negociadores del Mercosur, aún si no contáramos con las dificultades econó-micas de Argentina, un acuerdo de este tipo sería deseable, pero por su tradición y vi-sión de los temas económicos se han mani-festado contrarios al reconocimiento de las ventajas provenientes de la asimetría para los países de menor desarrollo relativo. Por


el contrario, la CAN tiene en su propio seno el reconocimiento de Ecuador y Bolivia, como países de menor desarrollo, lo cual implica desgravaciones arancelarias y otras medidas a una velocidad diferente y favore-ce por supuesto a dichas economías en pro de la armonía del proceso integrador.

Desde esa base, la CAN ha planteado el reconocimiento de la asimetría como un prin-cipio negociador, con miras a proteger algu-nas de sus industrias hasta que se encuen-tren preparadas para competir con el gigante brasileño. La economía venezolana ve el asunto con otros ojos, en la medida en que depende más de las exportaciones actuales y potenciales de petróleo y energía que Brasil necesita y posee una producción baja de manufacturas. Por su parte Colombia, Ecua-dor y Perú han sido enfáticos en este punto del reconocimiento de las asimetrías, máxi-me que el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) debe tomar en cuenta el tamaño de las economías, y en principio debería estar negociado muy pronto en 2005. Por la razón anterior, la construcción de un espacio de libre comercio de Amé-rica del Sur no ha sido vista como una prioridad de la política exterior colombia-na reciente, lo que va en contravía de las prioridades asignadas a comienzos de la ad-ministración.

En otro tema que hace relación a los paí-ses vecinos, el del desarrollo fronterizo, se ha trabajado muy poco desde la perspectiva colombiana, quizás por razones que podrían ser estructurales, tales como un presupuesto limitado en épocas de austeridad fiscal, o una visión tradicional de las regiones fronteri-zas como algo lejano y que implica elevados costos y pocos beneficios. En esa medida, la concepción de las fronteras continúa sien-do más la de "soberanía territorial" que la

del desarrollo. Es esta una asignatura pen-diente del país para los próximos años.

Pasando a otras regiones del mundo, con la evidente perdida de importancia del Mo-vimiento de los No Alineados (NOAL) en la política exterior colombiana, África se ha convertido en un tema inexistente en la agen-da colombiana, al tiempo que la importan-cia de Asia es muy relativa. La relación es-tructural con Japón no se ha incrementado; algunos inversionistas coreanos se han reti-rado del país; y la relación con Asia sud-oriental sufre aún las consecuencias de la desaceleración de sus economías. China si-gue siendo un país con el cual puede algún día existir una relación importante. En cuan-to al Medio Oriente, no siendo Colombia potencia petrolera mundial, la prioridad ha sido menor y se ha restringido a algunos as-pectos puntuales: cooperación en algunos temas con Israel, temas políticos en el caso palestino, preocupación por la llegada a las guerrillas colombianas, de armas provenien-tes de Jordania, vía Perú, en el gobierno de Fujimori.

La narcotización positiva de la agenda

Habiéndose convertido los Estados Unidos en la prioridad geográfica más importante de la administración Pastrana, es necesario examinar el efecto inmediato de dicha rela-ción para Colombia. En su conjunto, existen en la relación con EU una serie de temas de agenda de la mayor importancia: comercio, inversiones, ciencia y tecnología, promoción de la democracia, acuerdos internacionales en materia de lucha contra las drogas y deli-tos conexos, cooperación, migraciones, ayu-da en el tema del conflicto interno, entre otros.


Sin embargo, recordemos que el gobier-no de EU, desde el periodo Clinton, definió a las drogas como "la amenaza número uno a la seguridad nacional"; ello hizo que la percepción de las prioridades en los temas de la agenda bilateral fuera diferente al mo-mento de examinarla desde la perspectiva de este país En esta dirección, los diversos temas existían, pero el orden variaba. En pri-mer lugar se encontraba el asunto de las dro-gas, referido esta vez a la producción y al narcotráfico, sin adjudicar relevancia a los problemas derivados del consumo o del la-vado de dinero, o al control de exportacio-nes de insumos o precursores, o al tráfico de armas. El tema se ubicaba como la prioridad por excelencia de la agenda bilateral del go-bierno y del congreso de los EU. El efecto de esta visión, dada la asimetría evidente entre los dos países, era y es que, en la agenda bila-teral solo en la medida en que el gobierno colombiano muestre resultados palpables y satisfactorios en el tema drogas, obtendrá a cambio resultados en otros temas de la mis-ma. Algo semejante podría ocurrir con la prioridad asignada a la lucha antiterrorista, después del 11 de septiembre de 2001.

Esa cooperación activa ha sido una ca-racterística de la política colombiana, en es-pecial desde el periodo Barco (1986-1990), pero se ha profundizado a lo largo de la dé-cada de los noventa6. Podemos hablar aquí de actividades diversas en la lucha contra la producción de drogas en la medida en que los recursos nacionales lo permiten: ilegalización de todos los cultivos, sin ex-cepción; fumigación aérea de los mismos; actividades contra los capos de la droga, sea el cartel de Medellín o el de Cali, o los capos

regionales; lucha contra el lavado de dine-ro; convenios para monitoreo aéreo, prime-ro desde las bases de Panamá y luego desde Ecuador y las Antillas Holandesas; conve-nio de cooperación marítima; cooperación policial, y desde el gobierno Pastrana, co-operación militar; además, impulso común a acuerdos multilaterales como la Estrategia americana contra las drogas en el seno de CICAD-OEA(1996).

La insistencia en la necesaria internacio-nalización de las soluciones al problema de las drogas, proviene de gobiernos anterio-res. Pero una característica importante del periodo Pastrana es la relación entre droga y fuentes de violencia en Colombia, en espe-cial en zonas rurales. Ya no se trata de una referencia a organizaciones criminales de-dicadas exclusivamente a esta actividad (los típicos carteles de los noventa), sino de la financiación, por medio de las drogas, de fuentes de violencia en cabeza de algunas guerrillas o los paramilitares, actividad que, dicho sea de paso, era común en Líbano, Afganistán o Pakistán, e incluso parcialmente en Centroamérica en la década de los ochen-ta, pero que era desconocida en Sudamérica antes de la presencia de Sendero Luminoso en el Perú. Y esa relación, que de hecho se da en el terreno, ha sido mencionada de mane-ra persistente por la diplomacia colombiana de los últimos tres años.

El efecto importante de esta diplomacia, que corresponde a hechos nuevos, es la vin-culación de la comunidad internacional al tema de la solución al conflicto colombiano, por la vía negociada, hasta febrero de 2002. Podemos decir entonces que la política exte-

6 Es interesante anotar que en 1991, Martha Ardua había caracterizado a algunos períodos de la relación bilateral Colombia-Estados Unidos, como de "subordinación activa". Ver: Ardua (1991).


rior colombiana de la administración Pas-trana tuvo como una de sus características esenciales, el esfuerzo consciente por obte-ner una vinculación internacional bilateral y multilateral al tema de la solución del con-flicto. Cierto es que algunos analistas acadé-micos y de los medios de comunicación han hablado de la internacionalización del con-flicto, debido a la vía de la presencia cre-ciente de estadounidenses en este proceso y por los posibles efectos regionales del mis-mo (desplazados y operaciones en zonas de frontera). Pero la actividad diplomática frente a los países europeos y en general a América Latina, mas la multilateral en Naciones Uni-das, lleva a pensar que también se había dado prioridad al tema de la internacionalización de la paz. Naturalmente, el proceso hacia la concordia será largo, y no exento de altibajos y rupturas, como lo prueba la experiencia con otros conflictos complejos en el mundo.

El otro efecto, tal como se ha indicado antes, es el de la narcotización positiva de la agenda, asunto muy distinto a la llamada "desnarcotización" de la misma, la cual es imposible dada la realidad de las cifras. Ade-más, el gobierno colombiano ha establecido conscientemente una relación (link) entre este tema de la agenda y otros, para obtener ventajas en los otros temas (comercio, inver-

siones, apoyo al fortalecimiento del estado, apoyo a la democracia, cooperación).

Subsiste la discusión obvia entre la "Colombia cooperable" y la "Colombia inter-venible" (Tokatlian, 1997), en especial debi-do a los avances del concepto de "inter-vención justificada" o de "derecho de injerencia", desde las primeras formu-laciones en los ochenta, hasta el "Informe Brahimi" discutido en el seno de Naciones Unidas en el año 20007. La diferencia, a partir de la administración Pastrana es que con anterioridad existía la tendencia creciente de algunos observadores internacionales y miembros del gobierno de EU a considerar a Colombia como un país con presencia acti-va de la narco-politica, y en un proceso de evolución más delicada en la cual se habla-ba de connivencia social con el fenómeno, es decir una evolución hacia un "narco-esta-do", y aun más, hacia una "narco-sociedad". Hoy día, se reconoce la gravedad del pro-blema, pero se ha vuelto a percibir desde fuera del país, algo que nunca ha dejado de existir en los últimos veinte años: la existen-cia de una población y una opinión pública que en su gran mayoría es también víctima de la actividad criminal de quienes en todo el mundo se lucran del funesto negocio de las drogas ilícitas.

7 Al respecto es de interés la trayectoria del informe: "Credible, Achievable Mandates. Welcoming the report of the Panel on United Nations Peace Operations -the Brahimi report- and the report of the Secretary-General on its implementation, the Security Council this morning resolved to give Peace-keeping operations clear, credible and achievable mandates. The Panel, chaired by Lakhdar Brahimi of Algeria, issued its report on 21 August, and the Council established a Working Group to review the report's recommendations on 3 October".(...) "Unanimously adopting resolution 1327 (2000), a wide-ranging, seven-part resolution containing recommendations and decisions on peacekeeping opera-tions proposed by its Working Group, the Council recognized the critical importance of such opera-tions having, where appropriate and within their mandates, a credible deterrent capability. Further, it urged prospective parties to peace agreements, including regional and subregional organizations, to cooperate fully with the United Nations from an early stage in negotiations" (ONU, 2002).


La parte negativa de las consideraciones anteriores estriba en el hecho de que en muchos sectores fuera del país, se tiene la percepción de que se ha enfatizado la parte bélica del Plan Colombia, en detrimento del componente institucional y social. En la medida en que esta percepción existe, es un factor que debe ser tomado en consideración en la política exterior. El otro aspecto es el reconocimiento de que el estado colombia-no no puede con el problema sin la actividad internacional, lo cual produce de hecho una internacionalización creciente no solo de las actividades en la búsqueda de la paz sino también de la participación de algunos ac-tores externos en el conflicto mismo.

CAMBIO Y CONTINUIDAD EN LAS PRIORIDADES GEOGRÁFICAS

Estados Unidos

La intensidad de la relación con el gobierno de EU tiene, por supuesto, resultados positi-vos y algunos inconvenientes. Algunos ya se han indicado o se indicarán más adelan-te. El aspecto más notable es sin duda la nor-malización de las relaciones, deterioradas al nivel del ejecutivo durante la administra-ción anterior (Ernesto Samper, 1994-1998). El legislativo colombiano y parte de la dirigencia de algunas regiones, continúan siendo vistos con aprehensión desde el go-bierno y la opinión pública en EU. Pero es un hecho, que se ha producido un mejora-miento notable del clima general de la rela-ción bilateral. El tono y la intensidad de la relación han variado de manera sustancial. Desde el momento de su elección hasta fina-les del año 2001, se han producido ocho visi-tas del presidente Pastrana a EU, incluyen-do una visita de estado. Por su parte, el

presidente Clinton visitó Cartagena, produ-ciéndose con ello la primera actividad de un presidente de los EU en muchos años en el país. El Plan Colombia se aprobó en un tiempo récord en el Congreso de los EU, y parece existir un clima positivo para la pro-longación y eventual ampliación de las pre-ferencias comerciales andinas (el sistema ATPA), en los próximos meses.

De la desconfianza y la hostilidad (Par-do, 1997) se ha pasado a un sistema de comprehensive partnership que incluye temas como democracia, desarrollo económico, drogas, paz y conflicto, entre otros. La agen-da binacional se caracteriza por una "narcotización positiva" y, asunto muy im-portante, el manejo del tema colombiano ha ascendido en el nivel de la administración de los Estados Unidos. Las grandes decisio-nes ya no son tomadas por los subsecretarios especializados del Departamento de Estado (cuarto nivel del mismo), sea en el tema dro-gas o en el de América Latina; ahora, involucran de manera creciente al segundo nivel (deputy) o el tercero (los tres subsecre-tarios generales, o viceministros). Algunos temas han ascendido no solo a la persona titular de la Cancillería, sino también al pre-sidente y otros ministros y miembros impor-tantes del Consejo Nacional de Seguridad.

Sin embargo, ese ascenso en importancia y en interlocutores, tiene también una expli-cación en el hecho de que Colombia, des-aparecida la guerra fría, ha adquirido la ca-tegoría de "país problema" en el continente americano, situación que quizás comparte en la actualidad con Venezuela, aunque no por las mismas razones. La presión de las instancias gubernamentales de EU sobre Colombia es estructural y no coyuntural, y es previsible que se profundice con el paso de los próximos meses para incluir a cual-


quier gobierno que se encuentre en el poder a partir de agosto de 2002.

Entre los inconvenientes de esta nueva relación cercana podemos registrar, ante todo, la tendencia a olvidar que la mayor cercanía no implica menor presión en di-versos temas de la agenda. Por el contrario, ya algunos analistas de la política exterior colombiana han mostrado que el tema de la autonomía relativa se encuentra a la orden del día cada vez que se produce un mayor acercamiento de los gobiernos colombianos a los de EU (Cepeda y Pardo, 1989). En la administración Pastrana, el hecho más evi-dente lo constituyó -como atrás se enunció-la votación colombiana en el Consejo de Se-guridad en un proyecto de resolución sobre el tema palestino, en abril de 2001. Dado que con el voto colombiano se obtenían los nue-ve votos necesarios para aprobar la presen-cia de observadores internacionales en las áreas palestinas de Gaza y Cisjordania, el gobierno de los EU no tuvo más alternativa que acudir al derecho al veto (que es excep-cional), para frenar la resolución; ello pro-dujo reacciones importantes de algunos fun-cionarios del Departamento de Estado. El problema es que la votación colombiana se enmarcó en una política tradicional hacia el Medio Oriente, que ha apoyado diplomáti-camente a Israel desde su creación, pero que considera que los palestinos tienen también derecho a un estado, y que debe garantizar-se la solución de las controversias por las vías de la legalidad internacional. Dicho voto también se basó en los compromisos que el país tenía como miembro de la troika de los

No Alineados. Por otra parte, los diferentes gobiernos colombianos han tenido continui-dad en este tema y en una posición mediado-ra e imparcial, como lo prueba el hecho de que desde 1956 hasta hoy, un grupo de solda-dos colombianos se encuentra entre el contin-gente de fuerzas de interposición de las Na-ciones Unidas en el sur del Sinaí. Lo que el hecho demuestra es que, en el pensamiento de algunos funcionarios medios del Depar-tamento de Estado, el incremento en la co-operación con Colombia no le permitiría al gobierno de este último país un cierto mar-gen de maniobra en foros internacionales.

Es evidente, además, cierto grado de in-jerencia en algunos temas de la política in-terna colombiana. Un ejemplo es la presión creciente en algunos aspectos del manejo de la economía. Y finalmente un hecho muy significativo: se ha incrementado en la rela-ción bilateral el énfasis en el conflicto pro-piamente dicho y el componente colombia-no del problema internacional de las drogas ilícitas. Muy pocos resultados se han obteni-do en materia de compromisos con resulta-dos verificables en otros eslabones de la ca-dena, tales como el consumo, el lavado de dinero en el sistema financiero de los EU, o la desviación de insumos o precursores quí-micos, sin los cuales las drogas no existirían. Vista la poca voluntad de los EU en estas materias, el gobierno colombiano parece haber adoptado la política de promover como contrapartida estadounidense del tema de la "responsabilidad compartida"8, la vía de las inversiones y donaciones dentro del Plan Colombia, y eventualmente la mayor

8 La teoría de la "responsabilidad compartida": fue admitida por primera vez (a partir de una iniciativa Colombo-Mexicana) en un foro internacional, en la Reunión de Cancilleres de la Unión Europea y el Grupo de Río, en Cochabamba en 1996. Luego hizo tránsito hacia Naciones Unidas, por la vía de la sesión especial de la Asamblea General, que se dedicó al tema de las drogas en 1997. Hoy día, forma parte del vocabulario diplomático internacional.


apertura a mercados; este último asunto es esencial para las exportaciones de produc-tos alternativos y por ende para obtener so-luciones sostenibles al cultivo y procesa-miento de drogas en Colombia.

En algunos sectores se habló en su opor-tunidad del interés colombiano en el ingre-so al NAFTA. En mi opinión, es este un tema irreal por dos razones: en primer lugar está lo relacionado con los actores. El NAFTA está constituido por tres países, y no solo por uno. Existe una fuerte resistencia por parte de los empresarios mexicanos a ampliar al Tratado de América del Norte, a países diferentes a Chile o eventualmente Costa Rica, pues no tienen interés en perder las ventajas compa-rativas que el Tratado les proporciona. El gobierno mexicano difícilmente podría ha-cer caso omiso de tal resistencia. En segun-do término, también es necesario considerar el tiempo de la negociación. Con el horizon-te de una muy intensa negociación hacia ALCA, hasta el año 2005, es más económico en términos de recursos de negociación y de capital político, dedicar los mayores esfuer-zos a dicha negociación y no a ampliaciones del Tratado de América del Norte. Incluso Chile, que recibió promesa formal y pública al respecto en diciembre de 1994, espera aún el "fast track" que autorizaría al gobierno de EU la iniciación de negociaciones.

Lo que sí podría ser factible es la amplia-ción de las preferencias andinas (ATPA) en el curso del proceso de renovación que en los próximos meses hará transito en el Con-greso de los EU y eventualmente, podría pensarse incluso en un acuerdo bilateral de

libre comercio Colombia-Estados Unidos, en especial si el proceso de ALCA llegara a tras-pasar la fecha límite prevista para la culmi-nación de la negociación, es decir el año 2005.

América Latina

Sin lugar a dudas Venezuela constituye la segunda prioridad geográfica de la adminis-tración Pastrana. Ha sido tradicionalmente un país de enorme importancia para Colom-bia, dada la actividad de la zona fronteriza y el hecho de que ambos sean los dos países más activos de la Comunidad Andina, y per-tenezcan también al Grupo de los Tres (con México) y a la Asociación de Estados del Caribe. Los dos son los únicos países lati-noamericanos que a su vez son andinos, amazónicos y caribeños. Estas razones estruc-turales se superponen a una circunstancia coyuntural relacionada con la preocupación que el gobierno colombiano ha tenido en épocas recientes por algunas declaraciones y posiciones internacionales del presidente Hugo Chávez, y en especial por su posición crítica frente al Plan Colombia y sus even-tuales simpatías con algunos actores del con-flicto interno colombiano, diferentes al esta-do. La política exterior colombiana ha sido en este punto más inclusiva que excluyente, e incluso se puede registrar el hecho verda-deramente excepcional de que, en el lanza-miento formal de las negociaciones de paz con las FARC9, se hubiera contado con la presencia del Ministro de Relaciones Exte-riores de Venezuela, asunto que fue inter-pretado de manera muy diversa en Colom-bia y fuera del país10.

9 Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Es la mayor fuerza guerrillera de Colombia. Se estima que actualmente puede contar con aproximadamente 25.000 miembros, mas los grupos de apoyo.

10 Se trata del llamado "Acuerdo de los Pozos", firmado por el presidente Pastrana y el líder de las FARC, Manuel Marulanda, el 9 de febrero de 2001.


El hecho es que los incidentes fronteri-zos han disminuido en los últimos años, y subsisten y se han afinado los muy diversos mecanismos de comunicación a diferentes niveles entre funcionarios de los dos países, y entre sectores representativos de las zonas de frontera, mecanismos provenientes de los periodos Gaviria y Samper. Un tema pen-diente, después de muchos años, es la deli-mitación marítima entre los dos países, asun-to en el que no se ha avanzado en la última década, pese a la existencia de un mecanis-mo presidencial institucionalizado. Incluso la reactivación bilateral de los Altos Comi-sionados, producida en el último trimestre de 2001, puede contribuir a examinar algu-nos de los temas bajo su consideración (mi-graciones, demarcación de la frontera terres-tre), pero seguramente no registrará avances en los otros dos (delimitación de la frontera marítima y submarina, y cuencas hidrográ-ficas), dado que cualquier solución al diferendo fronterizo tendrá que ser someti-da a referéndum en Venezuela y, por lo me-nos en el corto plazo, no existe clima para un asunto semejante en el vecino país. Por ello, la reactivación de esta Comisión es más un hecho simbólico que real.

Otros países americanos

En cuanto a los demás países del continente, la nueva prioridad más evidente está consti-tuida por el buen entendimiento bilateral y multilateral creciente con México. El nivel de representatividad diplomático de Colom-bia en México no expresa todavía esta ten-dencia, y éste debería ser un tema de impor-

tancia en la política exterior colombiana de los próximos meses.

Un hecho esperado, pero no por ello menos complejo, ha sido la demanda Nica-ragüense del Tratado de 1928 en relación con los límites y aguas marinas y submarinas que rodean a San Andrés, Providencia y Santa Catarina. En este punto, se ha expresado un mecanismo de consenso de la política exte-rior colombiana, que ha prolongado la acti-tud existente desde el periodo Turbay, du-rante el cual se presentaron los primeros asomos de reclamo nicaragüense. Desde esa época11, sin interrupciones por administra-ción, el tema se trató en varias ocasiones en el seno de la Comisión Asesora de Relacio-nes Exteriores; el consenso bipartidista allí expresado llevó a un proceso de preparación gradual y sistemática frente a una eventual demanda Nicaragüense ante la Corte de La Haya. Desde la preparación adecuada del expediente y sus anexos, y la consecución de los eventuales juristas internacionales que han de llevar el caso, este tema se trató al más alto nivel de la política interna. El desenvol-vimiento del asunto, expresa posiciones de consenso nacional sobre la inmutabilidad del Tratado de 1928, pese a algunas diferen-cias de detalle sobre el carácter limítrofe o no del meridiano 82.

Ya se han efectuado atrás algunas consi-deraciones sobre el Grupo de Río y la Co-munidad Andina. Un capítulo interesante ha sido el relanzamiento formal del Grupo de los Tres (G-3) integrado por Colombia, Venezuela y México, hecho sucedido a co-mienzos de 2001 en Caracas. En este sentido,

11 Siendo canciller colombiano Diego Uribe Vargas, primer Ministro de Relaciones Exteriores del período Turbay.


los jefes de estado siguieron las recomenda-ciones de un grupo de reflexión trinacional, compuesto por académicos, empresarios y otras personalidades. El relanzamiento del grupo se efectuó sobre la base de que su fun-ción política fundamental es la concertación entre los tres gobiernos en los temas de inte-rés común, y en la parte económica, se redu-jo el número de Grupos de Alto Nivel exis-tentes para concentrarse en comercio, infraestructura, y educación y cultura, los cuales tienen su propia dinámica. Es este un mecanismo que seguramente será utilizado profusamente en el futuro, en la medida en que es del interés de los tres países. Para Co-lombia, tiene importancia por el carácter de mediación que el presidente mexicano pue-de ejercer frente a eventuales tensiones Co-lombia-Venezuela. Además, vincula a Méxi-co con los temas colombianos, y dada la cercanía de México con Estados Unidos y su papel de liderazgo (con Brasil) en los temas latinoamericanos, el asunto adquiere impor-tancia. Además, permite puentes EU-Méxi-co-Venezuela, lo cual interesa en un proceso de estabilidad en este último país. Por otra parte, es importante porque contribuye a mecanismos de consenso en la región cen-troamericana y del Caribe insular. Y en el aspecto comercial, el G-3 es perfectamente compatible con el NAFTA. En ese sentido, el G-3 es un proyecto altamente estratégico que podría contribuir a crear consensos y forta-lezas eventuales en el centro del continente americano.

Un aspecto que no debe desdeñarse es el posible impacto directo o indirecto del con-flicto colombiano en los países vecinos. La percepción contiene diferencias, si se le mira desde Colombia o desde el otro lado de cada frontera. Los gobiernos de los países fronte-rizos con Colombia temen que un recrude-cimiento eventual del conflicto pueda lle-

var a la existencia de un número importante de refugiados hacia su territorio, con las con-secuencias complejas que ello traería. Tam-bién han manifestado que temen (en espe-cial Venezuela y Ecuador) una eventual extensión de operaciones militares a sus paí-ses, o la conformación de "santuarios" extra-territoriales de algunos de los actores del conflicto colombiano. Los acuerdos bilate-rales en la materia y la existencia de un Plan Andino parecen diseñados para disminuir tales aprehensiones.

En cuanto al Caribe, y pese a algunos procesos internos y otros en el campo de la cultura, se ha mantenido el perfil bajo y la poca actividad adoptados por la adminis-tración anterior. Como se recuerda, el perio-do más importante de actividad colombiana en el Caribe ha sido el de la administración Gaviria (1990-1994).

Europa

En relación con los países de la Unión Euro-pea, la política exterior colombiana de la administración Pastrana ha enfatizado en tres aspectos:

a) Desde el punto de vista bilateral, ha exis tido una intensa relación con España en comercio e inversiones, continuando una tendencia de la última década. Además, puede constatarse una relación bilateral renovada ligeramente con el Reino Uni do y Alemania, sin mayores resultados con otros países.

b) Con la Unión Europea en su conjunto, es de resaltar el apoyo público de sus re presentantes al proceso de paz en Colom bia, incluyendo algunas facilidades y actividad diplomática en el proceso de


negociación. Igualmente, el relativo éxi-to de la mesa de donantes convocada en el 2001 en Bruselas. Y por otra parte, un fracaso diplomático, con el no apoyo de la Unión Europea al Plan Colombia, y las expresiones públicas al respecto, en especial por parte del gobierno alemán, el francés y los del Benelux, a más del Parlamento Europeo.

c) Otra actividad muy importante ha sido la ambientación de la prolongación de las preferencias andinas (el sistema SGP-Andino). Como se recordará, en la pro-longación de 1998, la Comisión Europea pretendía condicionarla a una vincu-lación del tema con otros asuntos extra-comerciales en relación con derechos la-borales, ambientales y de derechos humanos. Esta posición fue rechazada en su momento por el Consejo de los quin-ce países miembros, decisión a la cual no fue ajena la estrategia diseñada por los países andinos en Bruselas, con acciones en las capitales de los quince miembros de la Unión Europea y en las capitales andinas. La diplomacia colombiana acau-dilló el proceso, en la medida en tenía en ese entonces la secretaría pro-témpore la Comunidad Andina12. Más tarde, la ges-tión desarrollada en pro de la renovación de 2001, tendía a preservar el respecto por el principio mediante el cual se crearon las preferencias: la compensación por los esfuerzos de los países andinos en la lu-cha contra las drogas ilícitas.

En resumen, si bien la Unión Europea ha manifestado no apoyar el Plan Colombia, ha sido explícita en su apoyo al proceso de paz y ha participado activamente en las ges-

tiones diplomáticas al respecto, y en la mesa de donantes para financiar proyectos socia-les en el país. También la cooperación bilate-ral con los diversos países europeos ha sido importante. Existe, por supuesto, una enor-me presión de parte europea en el tema de los estándares en derechos humanos.

Asia y África

En cuanto a Asia, tal como se indica en otro aparte, la relación ha descendido notable-mente en importancia. Quizás hayan con-fluido en ello varios factores: la crisis de los países de Asia sud-oriental y el menor creci-miento de Japón en los últimos años; la ma-yor importancia de la economía de los EU hasta el 2000; el énfasis en la política de acer-camiento hacia EU en general; el mínimo perfil de los NOAL en la administración Pastrana.

Por lo que hace al continente africano, es prácticamente inexistente en las prioridades de la administración estudiada, en parte por lo dicho arriba en relación con Asia, y par-cialmente por el descenso de los grandes indicadores de producción y comercio del continente, con excepción quizás de África del Norte y Sudáfrica.

Un aspecto importante de la política ex-terior colombiana en el periodo es el hecho de ocupar, por quinta ocasión, una silla como miembro no permanente del Consejo de Se-guridad de las Naciones Unidas. Este hecho es importante, en la medida en que es una derivación de los "derechos" del ejercicio de la presidencia de los No Alineados (1995-1998). En efecto, cada presidente de los

12 Estas acciones se desarrollaron entre septiembre y octubre de 1998.


NOAL asume en algún momento una silla en el Consejo. En su momento, la adminis-tración Samper pospuso ese "derecho" para no incurrir en contradicciones mayores con el gobierno de EU. La administración Pastrana recibió el legado y el compromiso pendiente, y con la apropiada gestión di-plomática se produjo la elección durante las sesiones de la Asamblea General del 2000 para el periodo 2001-2002. Por supuesto, la pertenencia al Consejo plantea oportunida-des y algunos problemas, estos últimos deri-vados del hecho de que Colombia aún per-tenecía a la troika de los NOAL como presidente saliente, y tenía así compromisos con los 113 miembros restantes del movi-miento, a más de que su elección por casi unanimidad contó por supuesto con el apo-yo franco de los miembros del mismo. Por otra parte, con la aproximación a EU, pue-den existir momentos de delicado manejo en los debates y las votaciones. La presiden-cia rotativa mensual del Consejo de Seguri-dad le correspondió a Colombia durante agosto de 2001. Dicha presidencia fue ejerci-da la mayor parte del tiempo por el ministro de Relaciones Exteriores. Un logro de inte-rés es haber obtenido una declaración del Consejo que abre el camino a futuros con-troles a la exportación de armas ligeras, asun-to de importancia para países en conflicto.

Otros temas

Por razones de espacio he omitido en este escrito el tratamiento detallado de algunas de las prioridades temáticas, en especial los temas de derechos humanos, drogas y me-dio ambiente. Valga mencionar solo que, en lo referente a los derechos humanos, la si-tuación colombiana es cada vez más grave, pero dentro del país y por parte de la comu-nidad internacional existe una visión que

asocia las violaciones atroces a los derechos humanos en Colombia, con el tema de con-flicto. Sin que ello signifique inacción, pare-ce existir una tendencia al consenso en el sentido de que la disminución de los nive-les de conflicto podría mejorar sensiblemen-te la situación de derechos humanos en el país.

En el tema ambiental, existe un hecho dual: el presupuesto del Ministerio de Me-dio Ambiente, fue drásticamente reducido (como sucedió con educación, salud y Colciencias). La Oficina de Asuntos In-ternacionales de dicho ministerio se vio re-ducida a su más mínima expresión. Sin embargo, el hecho de que se hubiera nom-brado como titular del mismo a un experto ambientalista, internacionalmente reconoci-do, y que se le hubiera mantenido desde co-mienzos del gobierno, produjo positivos re-sultados en la esfera internacional.

LOS INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR

Todo país utiliza instrumentos diversos de política exterior. Algunos enfatizan los me-dios político-diplomáticos. Otros tienen a su disposición instrumentos económicos (in-versiones, empréstitos, comercio); otros acu-den de preferencia a las armas jurídicas de preservación de la soberanía. En todos los casos debemos examinar el estado de los ins-trumentos organizacionales y burocráticos de la política.

Ante todo, debemos evaluar si la política se planifica o no, y si existen mecanismos de coordinación interna y de flujos apropiados de información. Vale decir que puede abo-narse a la administración Pastrana el haber


publicado un documento comprensivo de sus prioridades de política exterior desde el comienzo de la administración, tal como se mencionó antes. Este documento, Diploma-cia para la paz, trazó algunas líneas impor-tantes de política.

Más adelante tendría que haber existido el Plan Nacional de Desarrollo, previsto en la Constitución, y que se convierte en la bi-tácora de la administración. Desafortunada-mente, éste sólo se aprobó en el Congreso en el segundo año de la administración y fue declarado inconstitucional por vicios de for-ma en el tránsito de los debates de una Cá-mara a otra. Para remediar la situación, se presentó de nuevo un proyecto de ley, el cual se expidió un año más tarde bajo el nombre de Plan Nacional de Inversiones y también fue declarado inconstitucional. En estas con-diciones, y a falta de un Plan Nacional de Desarrollo, la administración Pastrana ha funcionado en varios temas, incluidos algu-nos de política exterior, sobre la base del do-cumento Diplomacia para la paz y los conte-nidos del Plan Colombia, elaborados desde un comienzo por las autoridades de la Di-rección de Planeación Nacional. Este en su conjunto, se ha constituido en el derrotero general de la administración. Así, el "Plan Colombia" en su versión colombiana ha ter-minado por hacer las veces del Plan Nacio-nal de Desarrollo.

Otro punto instrumental importante tie-ne que ver con las competencias de los di-versos ministerios en la materia. Como en Colombia existe, desde la administración Gaviria, un Ministerio de Comercio Exterior, es claro que las negociaciones comerciales internacionales dependen del mismo. La visión política corresponde por supuesto al Ministerio de Relaciones Exteriores, y en caso de nuevas estrategias que impliquen a los

dos ministerios, es al Consejo de Ministros (que se ha reunido en muy escasas ocasiones en los casi cuatro años transcurridos de la administración Pastrana) o al Presidente, a quien corresponde tomar las decisiones. En un comienzo existió el proyecto de fusionar los dos ministerios (al estilo de Brasil), pero dichos planes fueron abandonados. Tampo-co se produjo la esperada fusión entre los ministerios de Comercio y Desarrollo.

Se expidió desde el primer semestre del 2000 un decreto que preveía una ligera rees-tructuración de la Cancillería (Decreto 1295 de 2000). En vista de que no se había implementado después de un año de su fir-ma y promulgación, fue necesario expedir uno nuevo, prácticamente idéntico, en oc-tubre de 2001 (Decreto 2105 de 20001, vigente al momento de escribir estas líneas); así, la reestructuración se puso en práctica casi a punto de finalizar el gobierno, solo en di-ciembre de 2001. Esta inestabilidad jurídica y política que llevó a un sentimiento de in-terinidad y poco compromiso por parte de muchos funcionarios, hizo que durante casi todo el transcurso de la administración Pastrana se funcionara en el Ministerio de Relaciones con base en la estructura ante-rior, que contemplaba un viceministerio ge-neral, y dos geográficos (se redujo de hecho a dos viceministros en el sistema vigente). Como inconvenientes, podemos registrar la desaparición de las direcciones de Área Geo-gráfica (con el consiguiente malestar de los Embajadores extranjeros). Además, los temas económicos siguen estando ausentes en la Cancillería, y el tratamiento de los temas americanos globales se ha distorsionado en la medida en que el seguimiento de la OEA se encuentra estructuralmente separado del de la Cumbre de las Américas y los temas bilaterales del continente. Por otra parte, por razones de botín burocrático algunas emba-


jadas y consulados no necesarios para la ges-tión contemporánea exterior del país conti-nuaron funcionando. No se ha avanzado, por otra parte, en sistemas modernos de ad-ministración, de flujos y tratamiento de in-formación, y el procedimiento de toma de decisiones sigue teniendo un carácter ad hoc, en lugar de uno institucional.

Igualmente se produjo una reforma del servicio exterior, incluyendo algunos ajus-tes a la Carrera Diplomática y Consular, de-finiendo mejor los periodos de rotación en el exterior y en planta interna, así como los periodos de ascenso y convocatorias13. Se ha continuado muy lentamente con la labor de profesionalización del servicio exterior; en el tema todavía existen importantes asigna-turas pendientes.

Otro asunto instrumental hace relación a los consensos internos de la política exte-rior. Al respecto cabe efectuar dos conside-raciones: el consenso o nó sobre el Plan Co-lombia y sus relaciones con la paz y el conflicto. Y en segundo lugar, la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores.

Sobre el primer tema, cabe anotar que el Plan Colombia fue originalmente redactado por un pequeño grupo de funcionarios del gobierno, y en la versión que circuló en el Congreso de los Estados Unidos, fue revisa-do por personas expertas en el tema de la relación con el Congreso. Que haya apareci-do en primera instancia redactado en inglés, tiene la explicación proveniente del hecho de que el primer destinatario del proyecto del Plan era justamente el Congreso de EU. Semanas después, el Plan siguió su propio curso en EU y en Colombia, pero lo esencial

es que en un comienzo era un plan del go-bierno, que ni siquiera había pasado por Consejo de Ministros. Lo importante era con-vertir la parte sustancial de la propuesta en un proyecto nacional que pudiera ser avala-do por fuerzas políticas importantes dentro del país, a fin de darle continuidad, es decir, a fin de convertirlo en un proyecto de esta-do y no solo de un gobierno. En esa direc-ción se ha avanzado al punto que, con los matices propios de sus convicciones políti-cas, los dos precandidatos presidenciales más opcionados (Alvaro Uribe y Horacio Serpa), estarían de acuerdo con proseguir buena parte de sus iniciativas. En algunos casos, se prevé una reestructuración o un mayor én-fasis en algunos aspectos, pero ninguno de los pre-candidatos presidenciales ha ataca-do en los últimos meses al plan en sí mismo. Hoy día puede concluirse que el plan como tal es un proyecto que tiende a ser un pro-yecto de estado. Obvio es que, por razones de presentación y de enfoque, es posible que el candidato triunfante en las elecciones pre-sidenciales, decida una vez posesionado, reorientar parcialmente el plan para enfati-zar algún aspecto del mismo. Pero es este un asunto que no afecta lo sustancial de ciertos consensos nacionales.

El otro punto se refiere a la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores. Es esta una institución que en Colombia se acerca a un siglo de existencia, en la medida en que se creó por iniciativa de Marco Fidel Suárez. Es restringida y a ella pertenecen por dere-cho propio los ex-presidentes, el respectivo Canciller y un número variable (cuatro o seis según el período) de representantes del Con-greso elegidos entre miembros de las mayo-rías (por ende hasta ahora liberales o conser-

13 Se trata del Decreto 274 de febrero 22 del 2000. Este, a diferencia del anterior, se ha aplicado desde su vigencia.


vadores), adicionalmente se incluyen dos representantes personales del Presidente. Es muy importante anotar que se trata de una comisión consultiva del Presidente (nunca de la Cancillería), y que su función no es técnica sino política. Es convocada por el Jefe de Estado, cada vez que lo considera conveniente. Con ella se busca que el Presi-dente pueda pulsar el consenso político de sus eventuales iniciativas en política exte-rior. Por esa razón, algunos autores hablan de los consensos bipartidistas en la política exterior colombiana (Cepeda y Pardo, 1989). Ello explica también la razón por la cual la política exterior normalmente no implica debates importantes en el Congreso o la opi-nión pública. Explica también el desgaste menor de los Cancilleres frente a sus colegas de gabinete y el hecho de que en las en-cuestas de opinión obtengan siempre un alto grado de aceptación. Pues bien, la Co-misión Asesora se ha reunido en varias ocasiones (como es usual) en la adminis-tración Pastrana. Por esta vía se han obte-nido importantes consensos en materia de política exterior entre los dos partidos más importantes del país, el liberal y el con-servador, y entre corrientes representati-vas de dichos Partidos.

A MANERA DE SÍNTESIS

Podemos concluir diciendo que la política exterior de la administración Pastrana tiene las siguientes características centrales:

1) La relación con EU se convirtió en el eje de la política, configurando lo que en Co lombia se llama un nuevo Réspice Polum.

2) América Latina siguió siendo la segunda región más importante, pero no fue la

prioridad estratégica de la administra-ción.

3) La relación con Europa perdió impor-tancia en comercio e inversiones. La Unión Europea no apoyó al Plan Colom-bia en su conjunto, si bien los países eu-ropeos se mostraron cercanos a las pro-puestas sociales y de desarrollo propuestas por el gobierno y la sociedad civil en Colombia.

3) Asia perdió importancia para la política exterior colombiana. Por su parte, las re laciones con África son prácticamente inexistentes.

4) Se produjo una "narcotización positiva" de la agenda, vinculando otros temas a los de las drogas, intentando obtener ven tajas negociadoras por esta vía.

5) Se produjo, durante los tres primeros años, una creciente internacionalización de la paz. Algunos hablan de una ten dencia a la internacionalización crecien te del conflicto.

6) El Plan Colombia reemplazó en la prac tica al inexistente Plan Nacional de Desa rrollo. Se efectuaron esfuerzos, con algu nos resultados positivos, para convertirlo en un programa de estado, y no solamente de gobierno.

7) El tema del conflicto marcó parcialmen te, pese a los esfuerzos de la administra ción, las relaciones con los vecinos. El llamado "Plan Andino" busca disminuir de alguna manera esta preocupación.

8) Colombia se ha movido entre la prepara ción de las negociaciones del ALCA, el relanzamiento del G-3 y la posibilidad


de un espacio de libre comercio sudame-ricano. Sin embargo, el comportamiento en los tres casos ha sido diferente. Por una curiosa razón, el gobierno y los em-presarios tienen cierto temor a competir en Brasil, pero ese temor no existe en re-lación con Estados Unidos.

9) Como corolario de la anterior, el compor tamiento frente al NAFTA es cualitati vamente distinto al de Mercosur, pese a que las circunstancias son semejantes. Se tiene temor a un acuerdo con Mercosur, pero los empresarios colombianos y al gunos sectores oficiales desearían un acuerdo con los países del NAFTA o con Estados Unidos.

10) La gestión ambiental internacional fue en general bastante positiva, gracias a la permanencia de un experto respetado internacionalmente, a la cabeza del Minis terio de Medio Ambiente. Todo ello, pese a la dramática reducción de medios a que fue sometida su cartera, así como suce dió con Colciencias, sector estratégico para el desarrollo del país.

11) Existe continuidad en algunos asuntos, tales como la actividad de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores. Se ha proseguido con el principio de la "res ponsabilidad compartida" de todos los países del mundo en el tema drogas. Y se continuó la actividad en el tema de los derechos humanos, con resultados no satisfactorios, debido a la intensidad y complejidad del conflicto.

13) Se produjo una ajuste en el régimen del servicio exterior. Se anunció desde el co-mienzo de la administración, una refor-ma de la Cancillería. La tardanza en su aplicación, la cual solo comenzó en di-

ciembre de 2001, produjo una acumula-da sensación de "interinidad", negativa para la gestión y para el clima interno de la Cancillería.

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LOGROS DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE COLOMBIA: 1998 - 2002

Guillermo Fernández De Soto1

Al realizar un balance de la gestión de la administración del presidente Andrés Pastrana Arango, en materia de política exte-rior, se debe indicar que Colombia logró al-canzar los objetivos propuestos en la Diplo-macia por la Paz: recuperar la presencia internacional del país, internacionalizar el proceso de paz de Colombia, obtener una mayor cooperación y solidaridad política por parte de los demás países, y conseguir una comprensión objetiva por parte de la comu-nidad internacional, sobre las características y acciones de los grupos al margen de la ley que operan en territorio colombiano.

El país logró fortalecer sus relaciones bi-laterales con las naciones consideradas es-tratégicas para el país y conseguir un alto posicionamiento en los principales foros multilaterales.

A su vez, el gobierno construyó un am-plio consenso nacional sobre las metas de política exterior, gracias al importante apo-yo y consejo permanente de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores.

CONSTRUCCIÓN DE LA PAZ Y DEFENSA DE LA DEMOCRACIA EN COLOMBIA

La tarea de construcción de la paz se constitu-yó en un propósito prioritario del presidente Pastrana y, con ese sentido, la política exterior de Colombia se dirigió a conseguir pers-

pectivas y enfoques realistas del aconte-cer nacional y de las especificidades y di-námicas de nuestro conflicto interno, al igual que del accionar de los distintos ac-tores que pretenden desestabilizar la de-mocracia colombiana.

Las acciones que se desplegaron ante los estados y organismos internacionales consi-derados como estratégicos, hicieron que cambiara en forma efectiva la percepción tra-dicionalmente favorable, a nivel internacio-nal y especialmente en algunos países de la Unión Europea, que existía sobre algunos grupos al margen de la ley en Colombia, contribuyendo a forjar un apoyo político a la tarea de la construcción de la paz. Igual-mente, se fue generando una conciencia cre-ciente sobre las infracciones a los derechos humanos y al derecho internacional huma-nitario cometidas por dichos grupos.

Se alcanzó un consenso sólido sobre la ne-cesidad de respaldar políticamente a la demo-cracia colombiana y a la búsqueda de la paz, lo cual vino a traducirse en la configuración de un Grupo de Países Facilitadores -Cana-dá, Cuba, España, Francia, Italia, México, No-ruega, Sueda, Suiza y Venezuela- del proceso de negociación con las Fuerzas Armadas Re-volucionarias de Colombia (FARC). Un se-gundo grupo, denominado de Países Amigos -Cuba, España, Francia, Noruega y Suiza-, prestó su concurso en las conversaciones con el Ejército de Liberación Nacional (ELN).

1. Exministro de Relaciones Exteriores.

Documentos • 77

En la medida en que los grupos insur-gentes no correspondieron con gestos de paz a la voluntad positiva del gobierno na-cional, la comunidad internacional continuó acompañando a Colombia y exhortó en múl-tiples ocasiones a dichos grupos al margen de la ley para que avanzaran efectivamente en el proceso.

Paralelamente, se expresó en forma cate-górica el rechazo al secuestro, a la extorsión, a los ataques terroristas contra la población civil y, en general, a las violaciones a los de-rechos humanos y al derecho internacional humanitario (DHI). Cuando el gobierno, el día 20 de febrero de 2002, tomó la determina-ción de suspender las negociaciones con las FARC se produjeron manifestaciones inter-nacionales que reflejaron una comprensión de las razones históricas que condujeron a esta decisión, por la cual se mostró un soli-dario respeto y apoyo.

En el ámbito hemisférico, esta compren-sión y respaldo quedaron consignados en la reunión del Grupo de Río, en Costa Rica, celebrada los días 11 y 12 de abril de 2002, y en la reciente reunión de la Unión Europea y América Latina y el Caribe, realizada en Madrid, el 17 y 18 de mayo de 2002. En el escenario de San José, los países latinoame-ricanos manifestaron su solidaridad con Colombia en su empeño por defender su democracia y reiteraron su voluntad de asu-mir la responsabilidad que a cada uno com-pete en el combate contra el problema mun-dial de las drogas, al igual que el imperativo de actuar coordinadamente en la lucha con-tra el terrorismo, de acuerdo con las disposi-ciones del Consejo de Seguridad de Nacio-nes Unidas.

En la ciudad de Madrid, América Latina y el Caribe y Europa rechazaron consensual-

mente, en esta la Cumbre birregional, los actos terroristas llevados a cabo contra la población civil en Colombia, el secuestro y toda práctica que vaya en detrimento del respeto de los derechos humanos y el dere-cho internacional humanitario.

A su vez, la Unión Europea incluyó, en junio de 2002, a las FARC en su lista de orga-nizaciones, personas, grupos y entidades te-rroristas. Este resultado fue producto de la alta credibilidad internacional del gobierno de Colombia.

En el ámbito político quedan abiertos vastos espacios de legitimidad para que la diplomacia colombiana continúe desplegan-do su actividad en la actual etapa histórica de defensa de la institucionalidad democrá-tica frente a los violentos y de lucha contra el terrorismo. Existe un amplio reconoci-miento a los esfuerzos dedicados en este pe-riodo a la solución del conflicto interno. Pero es necesario subrayar que se logró construir una clara conciencia del carácter terrorista del accionar de los grupos al margen de la ley, de su indiferencia frente al DIH y de sus vinculaciones con el negocio ilegal de las drogas. Ha quedado también nítidamente establecido y aceptado que la solución del conflicto colombiano pasa por un ejercicio efectivo de responsabilidad compartida de los estados en materia de drogas ilícitas y terrorismo.

Profundización de la cooperación interna-cional

El Plan Colombia, como programa integral de desarrollo social y fortalecimiento insti-tucional, fue ampliamente promovido y divulgado a nivel internacional para conse-guir la cooperación financiera y técnica, como


complemento al aporte nacional. Para ello se contó con el apoyo técnico del Banco Intera-mericano de Desarrollo, en el marco del Gru-po de Apoyo al Proceso de Paz que se reunió sucesivamente en Londres (junio 19 de 2000), Madrid (julio 7 de 2000), Bogotá (octubre 24 de 2000) y Bruselas (abril 30 de 2001) y que fue seguido por misiones técnicas de identifica-ción de proyectos, tanto de la Comisión Euro-pea como de países latinoamericanos.

El gobierno de los Estados Unidos formó parte activa de este grupo de apoyo e igual-mente, de forma bilateral, ha sido el mayor aportante a la estrategia. Cabe destacar que su apoyo no se concentró exclusivamente en la lucha antinarcóticos y en ayuda militar, sino que su contribución se extendió signi-ficativamente al campo social, en áreas como el desarrollo alternativo, el fortalecimiento de la justicia, la preservación del medio am-biente, los derechos humanos, el mejora-miento del sistema carcelario, entre otros. El reinicio de las actividades de la USAID en nuestro país fue fundamental para el capí-tulo social del Plan Colombia.

La Unión Europea (UE), por su parte, es-cogió contribuir con los proyectos sociales del Plan Colombia. Es necesario subrayar la lentitud de ésta en el diseño de los proyec-tos y en los desembolsos para los programas de redención económica y social de las zo-nas afectadas por la violencia y los cultivos ilícitos. Sin embargo, hay que reconocer que la voluntad de cooperación de la UE siguió adelante después de la ruptura del proceso de paz con las FARC, lo cual constituye una señal de compromiso con el país.

Algunos países como el Canadá reforza-ron la cooperación ya existente en áreas como los derechos humanos y el derecho interna-cional humanitario. Naciones como Costa

Rica, Brasil, Argentina y Chile se unieron a la estrategia a través de proyectos de coope-ración técnica horizontal, principalmente en el campo del desarrollo alternativo y de la protección al medio ambiente.

LA AGENDA BILATERAL

A. Normalización y profundización de las relaciones con Estados Unidos

La circunstancia histórica del sensible dete-rioro de la relación con los Estados Unidos exigió su normalización, a través de un diá-logo político del más alto nivel con el Ejecu-tivo y el Legislativo de los Estados Unidos y la creación de mecanismos institucionales de cooperación.

Después de cuatro años de recuperación de la relación, hemos podido cimentar una alianza estratégica para la defensa de la de-mocracia en Colombia, la lucha contra el te-rrorismo y las drogas ilícitas, la protección del medio ambiente y la creación de espa-cios de oportunidad para el comercio y la inversión.

Hemos logrado que la política exterior de los Estados Unidos hacia Colombia sea la expresión de una política de estado bipar-tidista y se erija en una elocuente demostra-ción de su interés en fortalecer y diversificar sus lazos de cooperación con Colombia.

Los dos últimos encuentros con el presi-dente George W Bush -noviembre de 2001 y abril de 2002— son una demostración del excelente estado de las relaciones bilatera-les. Las reuniones del mecanismo bilateral de alto nivel y la fluida comunicación con el Congreso de ese país, han permitido un

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trabajo conjunto en las iniciativas de interés común.

contribuye a mejorar los esfuerzos de cada estado de la subregión en la lucha contra este flagelo.

Plan Colombia

El apoyo de los Estados Unidos al Plan Co-lombia se constituye en un eje central de la cooperación bilateral en esta etapa, en su componente de lucha contra las drogas, for-talecimiento institucional y desarrollo social, lo cual se convierte en un hecho sin prece-dentes que manifiesta un histórico respaldo a la Diplomacia por la Paz.

La ayuda de los Estados Unidos ha sido decisiva en la implementación de los distin-tos componentes del Plan Colombia, inclu-yendo los relativos al fortalecimiento insti-tucional y desarrollo social y a la lucha contra el problema de las drogas. Esta cooperación se ha complementado con los recursos apro-bados para nuestro país en el marco de la Iniciativa Regional Andina.

Iniciativa Andina contra las Drogas

A comienzos del año 2001, la administración Bush planteó la idea de que la solución al problema de las drogas requería una aproxi-mación regional y propuso la Iniciativa Andina contra las Drogas como enfoque in-tegral para abordar la problemática del com-bate de las drogas en nuestra región, toman-do en consideración los asuntos relativos al desarrollo social, el fortalecimiento de la democracia y el crecimiento económico.

El gobierno de Colombia apoyó esta idea en cuanto constituye un complemento a la acción desplegada dentro del Plan Colom-bia. En todo momento se respaldó dicha iniciativa y se consideró un aporte que

Ayuda antinarcóticos

El gobierno de Colombia en razón del cam-bio de condiciones en nuestro país después de la ruptura del proceso de paz con las FARC, y debido a los continuos ataques te-rroristas de los grupos al margen de la ley y de sus vínculos con el narcotráfico, ha venido trabajando con el Ejecutivo y con el Congreso de los Estados Unidos para cambiar las res-tricciones que actualmente existen en la legis-lación norteamericana, con el objetivo de redireccionar parte de los recursos antinar-cóticos en la lucha contra el terrorismo.

Esta ayuda presupuestal adicional se des-tinará al entrenamiento de las unidades antisecuestro de la Policía, al batallón que protegerá el oleoducto Caño Limón-Coveñas, y a las unidades de la Policía Na-cional que brindarán seguridad para la cons-trucción de nuevas estaciones de policía en áreas de conflicto.

Renovación y ampliación del ATPA

La renovación y ampliación de la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (ATPA) concedidas a los países de la región (Colom-bia, Ecuador, Perú y Bolivia) por sus esfuer-zos en la lucha contra el problema mundial de las drogas, fue prioritaria dentro de la agenda económica y comercial con los Esta-dos Unidos, por sus efectos positivos en el desarrollo económico, la generación de em-pleo y la reducción de las actividades ilícitas. El gobierno de Colombia promovió este tema tanto con la administración como con los miembros del Congreso de los Estados Uni-


dos, buscando su prórroga a partir del 4 de diciembre de 2001 con efectos retroactivos, así como su extensión para que incluya tex-tiles, confecciones, artículos de cuero, atún enlatado, entre otros, productos que ante-riormente no estaban cubiertos por esta ley de preferencias arancelarias.

Con este propósito, se diseñó una estra-tegia coordinada entre el Ministerio de Re-laciones Exteriores, el Ministerio de Comer-cio Exterior, la Embajada de Colombia en Washington y la Oficina Comercial de Co-lombia en esa ciudad, con el apoyo del sec-tor privado.

Igualmente, Colombia lideró al interior de la Comunidad Andina las gestiones con-juntas para el logro de este objetivo com-partido de los países beneficiarios del ATPA.

Grupo Consultivo de Alto Nivel

Colombia logró la institucionalización de este mecanismo, por primera vez en la historia diplomática de la relación colombo-estadounidense, el cual está diseñado para el diálogo político sobre los temas fundamentales de la agenda bilateral. Está dirigido por el ministro de Relaciones Exteriores de Colombia y el Secretario de Estado de los Estados Unidos, y se reúne periódicamente con el objetivo de revisar distintos aspectos de la agenda conjunta para su efectivo seguimiento, lo que se ha lo-grado gracias a una estrecha coordinación interinstitucional en los dos países.

Durante la administración del presiden-te W. Bush, este mecanismo ha continuado su activa dinámica, a través de encuentros con el secretario de estado, Colin Powell; el secretario de estado adjunto, Richard Lee Armitage; el subsecretario de estado para

Asuntos Políticos, Marc Grossman, entre otros.

B. Profundización de las relaciones con América Latina y el Caribe

Colombia logró profundizar las relaciones bilaterales con aquellos países de la región considerados como estratégicos y amplió el diálogo político en temas de interés nacio-nal. En este sentido, y en el marco de la estra-tegia colombiana de desarrollo social y for-talecimiento institucional-Plan Colombia-se ejecutaron importantes programas de co-operación horizontal en diversas áreas, es-pecialmente en desarrollo alternativo y pro-tección al medio ambiente. Se destaca el generoso apoyo de Brasil, Argentina, Chile y Costa Rica en estos programas.

Así mismo, se crearon mecanismos de co-operación y se fortalecieron los ya existentes, en materia de seguridad y justicia con países como México, Jamaica, Costa Rica y el Perú, entre otros, con los cuales se hacía necesario reforzar una acción conjunta en la lucha con-tra el problema mundial de las drogas y, des-pués del 11 de septiembre, contra el flagelo del terrorismo y sus delitos conexos.

Relaciones con Venezuela

Desde 1990 y durante más de diez años, Co-lombia y Venezuela han edificado con gran esfuerzo una relación constructiva y de mu-tuo beneficio, mediante la institucionaliza-ción de mecanismos que permitieron dinamizar la agenda bilateral y facilitar la integración. Los dos mecanismos política-mente más significativos han sido la Comi-sión Presidencial Negociadora y la Comi-sión de Integración y Asuntos Fronterizos.

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Para Colombia, Venezuela es un socio es-tratégico en la subregión andina y con el cual compartimos intereses comunes: defensa de la democracia y las libertades civiles y pro-moción del libre comercio, la integración andina y del desarrollo social. Es por ello, que en estos últimos cuatro años, nos hemos unido bilateral y multilateralmente al res-paldo al orden constitucional en Venezuela y esperamos que prevalezca un espíritu de diálogo nacional en dicho país.

Colombia ha logrado una constructiva di-námica de las Comisiones de Asuntos Fronte-rizos y de Negociación. Igualmente, y ante el sensible tema de la seguridad fronteriza, pro-pusimos -sin respuesta todavía- la confor-mación de una Comisión de Verificación, la cual estaría integrada por personalidades de ambos países para prevenir la recurrencia de este tipo de situaciones en la zona fronteriza.

En el mismo orden de ideas, Colombia ha manifestado reiteradamente su interés en promover la coordinación entre las fuerzas públicas de ambos estados para atender con transparencia los asuntos que afectan la se-guridad en las zonas de frontera y con ese propósito ha reiterado al gobierno de Vene-zuela la necesidad de que la Comisión Bina-cional Fronteriza (COMBIFRON) continúe sus trabajos, a la mayor brevedad.

En el plano económico, uno de los más grandes logros ha sido el notorio incremen-to de los flujos del comercio global bilateral que ascendieron de US$ 596 millones en 1992 a US$ 2.520 millones en 2001, lo cual ha con-tribuido a fortalecer nuestros vínculos bila-terales y la complementación económica.

En síntesis, durante estos cuatro años, el gobierno de Colombia atendió de forma prio-ritaria los siguientes temas con Venezuela:

i. Fortalecimiento del diálogo político de alto nivel: este se ha mantenido a nivel presidencial y ministerial, en toda cir-cunstancia.

ii. Preservación de los mecanismos vigentes para el manejo de los temas sensibles que están pendientes entre los dos países.

iii. Manejo de la seguridad fronteriza. iv. Diálogo para el manejo y superación de

las restricciones comerciales y la consoli-dación de la integración binacional.

Afianzamiento de las relaciones con los países vecinos

La peculiar dinámica del conflicto interno en Colombia ha hecho que en la agenda con los países vecinos figure de forma priorita-ria el desarrollo fronterizo, al igual que la seguridad y la preocupación de dichos esta-dos por las incidencias que pueda tener en ellos nuestro conflicto interno. Para el ma-nejo de este tema tan sensible, se ha desarro-llado un diálogo proactivo al más alto nivel político y se han diseñado mecanismos, con la participación del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), que permiten atender los casos de desplazamiento y el refugio de nuestros connacionales; así mismo se ha impulsado la coordinación entre las autoridades mili-tares y policiales, y la colaboración entre las autoridades judiciales.

El diálogo político, impulsado por el gobierno de Colombia, ha permitido indi-carle a los países vecinos que la situación de seguridad está determinada por la comple-mentariedad de las economías ilícitas en la zona fronteriza, el crecimiento de estructu-ras delictivas binacionales y la existencia de una situación de orden público que atañe a las naciones que comparten fronteras.


De forma complementaria, el gobierno de Colombia ha buscado impulsar, con el firme convencimiento de que un mayor desarrollo económico y social contribuye a la seguridad fronteriza, la celebración de las Comisiones de Vecindad (Colombia-Ecuador, Colombia-Venezuela, Colombia-Panamá, Colombia-Perú y Colombia-Brasil) y el diseño y ejecución de medidas y programas de desarrollo fronterizo en beneficio de las comunidades asentadas a uno y otro lado de las fronteras comunes.

Se ha promovido el comercio y la inver-sión, mediante la celebración de encuentros y misiones empresariales, auspiciadas por nues-tras embajadas y las oficinas de Proexport.

C Profundización de las relaciones con la Unión Europea

Desde el comienzo del mandato del presi-dente Pastrana, el acercamiento a los países de la Unión Europea y a sus órganos comu-nitarios, tales como la Comisión y el Parla-mento Europeo, han sido un objetivo estra-tégico en nuestra agenda. La UE y otras naciones de ese continente han sido solida-rias con Colombia.

Varios estados de la Unión -España, Fran-cia, Italia y Suecia- formaron parte de los grupos de países facilitadores de los diálo-gos con los grupos insurgentes. A raíz de la ruptura de los diálogos de paz, la Unión Europea ha expresado su comprensión y solidaridad frente a los nuevos desafíos que se le presentan a Colombia.

La cooperación de la Unión Europea para el programa Laboratorio de Paz del Magda-lena Medio nos llena de entusiasmo y qui-siéramos que los aportes anunciados en las Mesas de Aportantes que realizaron en Ma-

drid, Bogotá y Bruselas, pudieran concre-tarse en breve, a través de los desembolsos de recursos para la ejecución de programas que contribuyan a la redención económica y social de las zonas afectadas por la violen-cia y los cultivos ilícitos.

Existe en el ámbito europeo un espacio abierto para la defensa de la democracia co-lombiana y un campo de acción propicio para profundizar la cooperación en la lu-cha contra las drogas y el terrorismo.

El tema de los derechos humanos y la vigencia del derecho internacional huma-nitario, conjuntamente con la búsqueda de una solución política del conflicto, segui-rán ocupando un lugar fundamental en el manejo de la relación con la UE, cuya presi-dencia es ejercida por Dinamarca a partir del mes de julio.

En el ámbito comercial, Colombia junto con los países andinos trabajaron conjunta-mente y lograron la prórroga del Sistema General de Preferencias (SGP) andino para el período 1999-2001 y 2001-2004. Para este último período, la UE realizará un monitoreo de carácter laboral y ambiental.

En el plano de la inversión extranjera, se considera conveniente activar la negociación o revisión de los acuerdos de promoción y protección de inversiones, a la luz de la refor-ma del artículo 58 de la Constitución Nacio-nal, como herramientas de seguridad jurídi-ca para la inversión europea en Colombia.

D. Profundización de las relaciones con la cuenca del Pacífico

Los esfuerzos para vincular de forma más estrecha el país con Asia y los países ribe-

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renos de la cuenca del Pacífico han sido con-tinuos. En tal sentido, se promovió la parti-cipación de Colombia en los organismos re-gionales de cooperación económica y el fortalecimiento de las relaciones bilaterales. Hemos participado activamente en el Con-sejo Económico de la Cuenca del Pacífico (PBEC), en el Consejo de Cooperación Eco-nómica del Pacífico (PECC), en el Foro de Cooperación Económica en el Pacífico (APEC), así como en los encuentros de los grupos de trabajo del Foro de Cooperación América Latina - Asia del Este (FOCALAE), cuyos resultados servirán de base de trabajo para la reunión de altos funcionarios de ese organismo que se llevará a cabo en Colom-bia, en el próximo mes de octubre. Igualmen-te, es de resaltar que Colombia realizará la coordinación de América Latina en el FOCALAE, en el período 2002-2003.

El desarrollo de la política exterior de Co-lombia hacia esta área, durante los últimos cuatro años, ha permitido generar nuevas oportunidades comerciales, de inversión y de cooperación con Malasia y la India, así como con otros importantes estados de la región.

bre del Milenio de Naciones Unidas y logró coordinar una posición conjunta de Améri-ca Latina y el Caribe frente a los principales temas planteados en este foro multilateral. Este consenso regional fue presentado por el presidente Andrés Pastrana en Naciones Unidas, como aporte de la región a los temas prioritarios de la agenda global.

Igualmente, se trabajó en la relación con la Unión Europea en temas prioritarios como intervención humanitaria, concertación en la lucha contra en el problema mundial de las drogas, derechos humanos y derecho in-ternacional humanitario, tráfico ilegal de armas pequeñas y ligeras, y comercio inter-nacional. Colombia desempeñó un rol cen-tral en estos diálogos, y en especial en la IX Reunión Ministerial de Vilamoura, Portugal, celebrada el 24 de febrero de 2000, en la cual la vocería de América Latina y el Caribe es-tuvo a cargo del canciller de Colombia, Guillermo Fernández De Soto.

Complementariamente, Colombia logró liderar y alcanzar, por primera vez en la his-toria del Grupo de Río, una vocería única de este mecanismo de concertación y consul-ta en el marco de la Cumbre de las Américas.

CONSTRUCCIÓN DE UN LIDERAZGO PARA COLOMBIA EN LA CONCERTACIÓN POLÍTICA LATINOAMERICANA

Durante el año 2000, Colombia asumió la Secretaría Pro-Témpore del Grupo de Río y afrontó el reto de coordinar la concertación de un grupo recientemente ampliado con la entrada a título individual de los países de Centroamérica y República Dominicana.

Colombia escogió, como tema de su Se-cretaría Pro-Témpore, la agenda de la Cum-

FORTALECIMIENTO DE LA INTEGRACIÓN SUBREGIONAL ANDINA E INSERCIÓN DE COLOMBIA EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN HEMISFÉRICA

Promoción de un enfoque multidimensional de la integración andina

Colombia ha continuado siendo un actor destacado en el marco subregional de la in-tegración y en el contexto de la concertación


latinoamericana. Ha trazado como una de sus prioridades en política exterior el tema de la integración regional, abordada desde un en-foque multidimensional que amplía el con-cepto de integración más allá de los aspectos estrictamente comerciales y económicos, ex-tendiéndolos a los políticos y sociales.

Con este enfoque, Colombia ha manteni-do una posición clara y de liderazgo en la Comunidad Andina de Naciones (CAN). No sólo como Secretaría Pro-Témpore, cargo que desempeñó en el período 1998-1999 y donde éste fue planteado, sino también en los años siguientes en desarrollo de las grandes áreas y compromisos de la integración andina.

En efecto, durante la celebración de la XI Cumbre del Consejo Presidencial Andino, realizado en Colombia en 1999, que coinci-dió con la celebración del trigésimo aniver-sario de la suscripción del Acuerdo de Cartagena, se propuso concretar la adop-ción de políticas para el establecimiento del mercado común, la puesta en marcha de la política exterior comunitaria y la implemen-tación de una agenda social.

Es de resaltar que este encuentro de los Jefes de Estado fue precedido por reuniones interministeriales, que lograron comprome-ter el esfuerzo de todos los actores involucrados en la nueva agenda multidi-mensional del proceso subregional andino.

Las recomendaciones, los planes de ac-ción y los cronogramas de ejecución de es-tas reuniones fueron recogidos en la Decla-ración Presidencial de Cartagena, dándoles así un carácter vinculante.

A su vez, el 30 de enero de 2002, los presi-dentes de la Comunidad Andina se reunie-ron en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra,

Bolivia, para lograr un mayor compromiso con el fortalecimiento del proceso de inte-gración, tanto en el campo político como en el económico, destacándose aquellos aspec-tos relacionados con la conformación de la Zona de Libre Comercio y de la Unión Adua-nera, al mismo tiempo que se lograron signi-ficativos acuerdos para impulsar la dimen-sión política del Grupo.

Promoción de la democracia

Colombia le ha otorgado una prioridad es-pecial a la promoción del respeto de los va-lores y principios democráticos en la subre-gión. Se propuso, el 7 de agosto de 1998, con motivo de la toma de posesión del presiden-te Andrés Pastrana, la creación de un Proto-colo Adicional al Acuerdo de Cartagena, que estableciera las medidas a ser adoptadas por los países ante una eventual ruptura del or-den democrático en un país miembro.

Esta iniciativa se llevó a término con la firma de todos los países miembros de la CAN del protocolo Compromiso de la Comuni-dad Andina por la Democracia, cuyo conte-nido determina la eliminación progresiva de los derechos para cualquier país miembro que sufra una ruptura en su ordenamiento democrático.

Temas de la agenda de la política exterior común de la CAN

En la Cumbre Presidencial de los países be-neficiarios del ATEA y Venezuela, celebrada en Cartagena el 18 de abril de 2001, Colom-bia impulsó el establecimiento y el desarrollo de una estrategia andina de lucha contra el problema mundial de las drogas, que rati-fica el carácter integral de este flagelo y la

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validez del principio de la corresponsa-bilidad.

Se buscó, a su vez, incorporar activamente al sector empresarial al proceso de integración y se consiguió crear el Consejo de Comercio e Inversión CAN-USA (junio de 1999).

Las relaciones entre la CAN y la Unión Europea fueron objeto de especial atención para lograr la renovación del SGP Andino, para el período 2001-2004, y dar pasos hacia una nueva asociación con la UE, siguiendo etapas similares a las surtidas por países de nuestra región, tales como México y Chile.

Colombia ha proyectado igualmente como una prioridad su participación en el proceso de construcción del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), teniendo como prin-cipal norte integrar los beneficios comerciales y el aumento de los flujos de inversión a nivel hemisférico con el fortalecimiento de los pro-cesos de integración subregional.

El ALCA debe ser parte integral de la agenda social y económica de las Cumbres de las Américas. De esta manera, dentro de la Comunidad Andina, Colombia ha parti-cipado en los nueve grupos de negociación, los dos comités, el Grupo Consultivo de Pe-queñas Economías, el Comité de Negocia-ciones Comerciales (CNC) y las reuniones ministeriales, gracias a lo cual ha podido te-ner un mayor peso y consolidarse como uno de los bloques importantes dentro de la ne-gociación, junto con el NAFTA y el Mercosur.

Secretaría Pro-Témpore de Colombia

A partir de julio de 2002, Colombia ocupa de nuevo la Secretaría Pro-Témpore de la CAN,

para cuyas tareas se está preparando el gru-po de trabajo de integración y concertación del Ministerio de Relaciones Exteriores.

En la actualidad el proceso de integra-ción, contando con una institucionalidad comunitaria derivada del Protocolo de Trujillo, debe avanzar en forma decidida hacia un mercado común. Para ello es nece-sario completar la unión aduanera que per-mitirá avanzar con buenas perspectivas en el ALCA.

Sin embargo, es innegable que se requiere mayor voluntad política de los gobiernos para fortalecer a la Comunidad Andina. Hay ten-dencias al proteccionismo en medio de una desaceleración económica subregional e in-ternacional, y de alguna manera hay carencia de un compromiso real de cumplir con las obligaciones adquiridas, e incluso con las cuo-tas de financiación necesarias para el sosteni-miento de la institucionalidad regional.

FORTALECIMIENTO DEL MULTILATERALISMO Y LA AGENDA GLOBAL

Colombia en el campo multilateral actuó sobre la base de dos concepciones funda-mentales: el respeto irrestricto de los princi-pios del derecho internacional, los cuales orientan el funcionamiento de todos los or-ganismos multilaterales, y la promoción y defensa del multilateralismo, como herra-mienta fundamental de los países en vía de desarrollo para el logro de un orden inter-nacional más justo.

Estas consideraciones básicas orientaron nuestro accionar en los foros multilaterales en los cuales participamos de manera cons-


tructiva, como es el caso del Consejo de Se-guridad de las Naciones Unidas. Así mismo, y como reflejo de esa actitud, distinguidos colombianos han ocupado y ocupan posi-ciones claves en importantes instancias in-ternacionales, como es el caso, en el momen-to presente, de la Organización Internacional del Café, la Organización de Estados Ameri-canos (OEA), la Comisión Permanente del Pacífico Sur, el Comité del Pacto de Dere-chos Civiles y Políticos de las Naciones Uni-das, el Comité del Pacto de Derechos Econó-micos y Culturales de las Naciones Unidas, la Corte Interamericana de Derechos Huma-nos y el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia.

A su vez, Colombia buscó conseguir en los foros multilaterales la aceptación del principio de la responsabilidad compartida como base para el tratamiento y manejo de los temas globales que nos afectan directa-mente: principalmente el problema mundial de las drogas ilícitas, el terrorismo y el tráfi-co ilícito de armas pequeñas y ligeras.

Drogas ilícitas Hemos defendido de manera sistemática, a nivel mundial, el manejo integral y equili-brado de la lucha contra las drogas ilícitas, con el propósito de que cada una de las eta-pas del fenómeno sea asumida, reconocida y atendida por los estados, según la cuota de responsabilidad que les corresponde, de acuerdo con las distintas fases que los afecte.

En el ámbito de la OEA, y especialmente de la CICAD, el manejo multilateral del pro-blema de las drogas, a través del Mecanismo Multilateral de Evaluación (MEM), nos ha permitido establecer equilibrios y cuotas de responsabilidad en la lucha contra este fla-gelo, superando las dificultades de la eva-luación unilateral.

Terrorismo Los trágicos sucesos del 11 de septiembre 2001 generaron una etapa de las relaciones inter-nacionales para el naciente siglo xxi, que está determinada por un manejo multilateral del terrorismo sin precedentes en la historia, al producir decisiones vinculantes del Consejo de Seguridad de la ONU, asumidas a la luz del Capítulo VI de la Carta, y por lo tanto de obligatorio cumplimiento para los estados.

Consciente de los nexos entre el narco-tráfico y terrorismo, el gobierno de Colom-bia asumió una actuación protagónica en el Consejo de Seguridad para el diseño de es-tas decisiones y participó activamente en la Vicepresidencia del Comité contra el Terro-rismo, encargado de evaluar los esfuerzos desplegados por los estados.

A nivel de la OEA, Colombia lideró la negociación de la Convención Interameri-cana contra el Terrorismo, suscrita en la Asam-blea General de Barbados, el pasado mes de mayo, y actúa en el Grupo de Trabajo sobre Controles Financieros, creado en el marco del Comité Interamericano contra el Terro-rismo (CICTE).

En la utilización adecuada de los espa-cios que se abren en la lucha multilateral con-tra el terrorismo, se ofrecen oportunidades de coordinación y solidaridad efectiva para la defensa de la democracia colombiana.

Igualmente, se ha trabajado en otros te-mas de alto interés para Colombia como el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras, el establecimiento de la Corte Penal Interna-cional y la protección al medio ambiente.

Tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras El gobierno de Colombia, acompañado por el esfuerzo y la iniciativa de países seriamente

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afectados por el flagelo del tranco ilícito de armas, lideró el proceso que permitió con-vocar por primera vez una Conferencia In-ternacional de las Naciones Unidas sobre el Comercio Ilícito de Armas Pequeñas y Lige-ras en todos sus Aspectos, la cual se celebró en julio del año 2001, en New York.

Esta Conferencia, presidida por el repre-sentante permanente de Colombia ante Na-ciones Unidas en Ginebra, embajador Ca-milo Reyes, permitió ratificar la validez del principio de la responsabilidad compartida para combatir este flagelo, así como fortale-cer las normas, legislaciones y mecanismos nacionales, regionales e internacionales para alcanzar a nivel global, un control estricto del comercio de armas.

Sus conclusiones y decisiones contribui-rán en grado sumo a garantizar el éxito de las acciones que se emprendan en la lucha contra el fenómeno del tráfico ilícito de ar-mas. Sin embargo, es necesario continuar con el estudio y liderazgo asumido por el país en este tema, así como mantener vigente el proceso de seguimiento, que incluye la cele-bración de reuniones cada dos años y la rea-lización de una Conferencia de Examen en el año 2006.

Corte Penal Internacional

En un esfuerzo conjunto del Ejecutivo y el Legislativo se adelantó el proceso de refor-ma constitucional que permitió la aproba-ción, por parte del Honorable Congreso de la República, del proyecto de ley del Estatu-to de Roma. Esta ley fue sancionada por el Presidente de la República el día 4 de junio de 2002 y fue sometida al respectivo estudio de la Corte Constitucional.

las actividades de la Corte Penal Internacio-nal, tribunal que se encargará de desarrollar el derecho penal internacional y de proce-sar a los responsables de crímenes graves de trascendencia internacional, como es el caso del genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad.

Negociaciones sobre medio ambiente

En el campo ambiental multilateral se des-taca la participación de Colombia en la Sép-tima Conferencia de las Partes de la Con-vención de Cambio Climático (Marruecos, noviembre de 2001), la celebración del Sép-timo Período de Sesiones del Consejo de Ad-ministración del Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (PNUMA), el Tercer Foro de Ministros del Medio Am-biente, y la activa participación en el proce-so preparatorio de la Cumbre Mundial so-bre Desarrollo Sostenible.

Se participó también en la negociación de los acuerdos de Marruecos sobre cambio climático, los cuales reglamentaron el fun-cionamiento del Mecanismo para el Desa-rrollo Limpio (MDL) contemplado en el Pro-tocolo de Kioto.

Durante el séptimo período extraordina-rio de sesiones del Consejo de Administra-ción del PNUMA y el Tercer Foro de Minis-tros del Medio Ambiente realizado en la ciudad de Cartagena de Indias en febrero de 2002, Colombia impulsó la consolidación del concepto de "ética ambiental" en el ám-bito global con el fin de impulsar su desa-rrollo en el marco de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, la cual se lleva-rá a cabo en Sudáfrica en septiembre de 2002.

De esta forma, Colombia podrá unirse a

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Colombia en el Consejo de Seguridad

Gracias a una intensa y exitosa gestión di-plomática, la candidatura de Colombia al Consejo obtuvo la más alta votación que hayamos obtenido en este foro, con 168 votos a favor. Es de resaltar que esta es la sexta vez que Colombia es elegida para integrar el Consejo de Seguridad de Na-ciones Unidas.

Históricamente, Colombia ha manteni-do una política de estado coherente y uni-forme, sustentada en la defensa de princi-pios y valores y en el respeto por las normas del derecho internacional, así como una ac-tuación consistente con los compromisos políticos que se derivan de la pertenencia al Movimiento de Países No Alineados.

En el año y medio transcurrido como miembros del Consejo, la tradición de la política exterior de Colombia se ha reflejado en el tratamiento de los diversos temas abor-dados en el Consejo, entre los que se des-tacan: • Presidencia del Consejo de Seguridad. En

agosto de 2001, Colombia ejerció la presi dencia. Durante ese periodo, impulsó y negoció una Declaración Presidencial de apoyo a los logros obtenidos por la Con ferencia de las Naciones Unidas sobre Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Lige ras en todos sus Aspectos.

• Medio Oriente, incluida la cuestión Pales tina: Colombia ha mantenido la posición tradicional de defensa de los derechos del pueblo palestino, su reconocimiento y autodeterminación.

• Comité de Sanciones de Afganistán: Colom bia ejerció durante su primer año la pre sidencia del entonces Comité de Sancio nes contra la facción Talibán. Con

posterioridad a los hechos del 11 de sep-tiembre y a la operación adelantada por el ejército de los Estados Unidos en Afga-nistán, se replantearon las funciones del comité mediante la Resolución 1390 (2001), la cual establece las condiciones de manejo por parte del Consejo de Se-guridad en la lucha internacional contra las organizaciones de Al Quaeda, Talibán y sus remanentes. Colombia ha seguido presidiendo este comité. Comité Contra el Terrorismo-CCT. Colombia se viene desempeñando como uno de los tres vicepresidentes de este Comité, que fue establecido por el Consejo de Seguridad, y su tarea se dirige a coordinar la revisión de los informes que presentan los estados a esta instancia, rela-cionados con el cumplimiento de Resolución 1373. Temas transversales. Colombia ha partici-pado constructivamente en la negocia-ción y aprobación de varias resoluciones y declaraciones presidenciales sobre los llamados "temas transversales", que in-cluyen áreas centrales de la agenda glo-bal como la prevención de conflictos, la protección de los niños en los conflictos armados, la consolidación de la paz des-pués de los conflictos y las operaciones de mantenimiento de la paz.

DESARROLLO DE UNA POLÍTICA INTEGRAL EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

El conflicto interno en Colombia ha genera-do una compleja situación en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacio-nal Humanitario que ha afectado significa-tivamente a la población civil y ha suscitado

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la preocupación de la comunidad interna-cional.

El gobierno del presidente Pastrana mos-tró un firme compromiso con la defensa y protección de los derechos humanos en nues-tro país y le otorgó al tema una atención prio-ritaria dentro de la acción gubernamental. El deseo de superar esta situación y de obte-ner la cooperación internacional a favor de los sectores más afectados y vulnerables de la población explica la presencia en Colom-bia de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Hu-manos, cuya permanencia se amplió por un año más, de acuerdo con el convenio suscri-to en diciembre de 2001.

La actitud del gobierno ha sido la de una total cooperación con el sistema de protec-ción de los derechos humanos a nivel de las Naciones Unidas, igualmente con la Comi-sión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Para atender en forma cada vez más efec-tiva los requerimientos derivados de los compromisos internacionales vigentes, se creó una Dirección de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario en el Ministerio de Relaciones Exteriores, oficina que además de hacer un seguimiento de los casos y situaciones en el marco de la coordi-nación interinstitucional, colabora activa-mente en el diseño y seguimiento de la polí-tica nacional en estas materias.

La inclusión del tema del DIH en la es-tructura de la Cancillería, ha permitido im-pulsar medidas de aplicación de las normas humanitarias en el orden interno -a ni-vel legislativo, administrativo, de difu-sión y capacitación- y mantener una es-trecha coordinación interinstitucional,

especialmente con el Programa Presiden-cial de Derechos Humanos y Derecho Inter-nacional Humanitario de la Vicepresiden-cia de la República.

A su vez, el gobierno nacional creó en el año 2000 la Comisión Intersectorial Perma-nente para los Derechos Humanos y el De-recho Internacional Humanitario, y su Gru-po Técnico Intersectorial, que tienen la misión de coordinación interinstitucional de alto nivel y de interlocución con la Ofici-na de Naciones Unidas, con las organizacio-nes no gubernamentales, y se han constitui-do en una herramienta de la mayor utilidad en la implementación de las recomendacio-nes que la comunidad internacional formu-la al estado colombiano.

En el contexto regional se han atendido las sesiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, donde presentamos el seguimiento de casos individuales que la misma Comisión había escogido con antela-ción y que reflejó el interés permanente del estado por garantizar la aplicación y protec-ción de los derechos humanos, a pesar de la situación de conflicto armado que vive el país.

Invitamos también a la Comisión a visi-tarnos en diciembre de 2001. En aquella opor-tunidad tuvieron la ocasión de entrevistarse con autoridades gubernamentales, organi-zaciones no gubernamentales y organismos internacionales que tienen su sede en Co-lombia, con el fin de verificar los progresos realizados en materia de derechos humanos y establecer, entre otras, los desafíos que en-frenta el estado colombiano. Al concluir su visita, la Comisión emitió un comunicado de prensa que presentaba un balance positi-vo de la disposición del gobierno a favore-cer los programas de protección a defenso-


res de derechos humanos, sindicalistas y periodistas, así como los esfuerzos que ade-lanta para impulsar la administración de justicia y por instaurar un proceso de paz.

Durante esta administración, se han adoptado varios instrumentos internaciona-les de derechos humanos entre los que re-sulta pertinente destacar los relativos a la protección de los Derechos de los Niños, la Desaparición Forzada de Personas y la Dis-criminación contra Personas con Disca-pacidad.

DEFENSA DE LA SOBERANÍA TERRITORIAL Y PROMOCIÓN DE LA POLÍTICA FRONTERIZA

El Ministerio de Relaciones Exteriores con-tinuó vigilando el cumplimiento de los tra-tados vigentes sobre límites y asuntos terri-toriales de la República, atendiendo los incidentes fronterizos y adelantando las ta-reas de demarcación y densificación de hi-tos en las fronteras terrestres.

En efecto, se avanzó con las labores de de-marcación, densificación y estudios técnicos afines, de manera conjunta, en varios sectores fronterizos con Brasil, Ecuador, Perú y Pana-má. Se efectuaron actividades unilaterales para establecer la situación en algunos tramos de la frontera común con Venezuela, Panamá y Ecuador. Igualmente, se verificó y se realiza-ron las gestiones pertinentes en relación con las denuncias de las comunidades o autorida-des sobre los incidentes que ocurren en nues-tras fronteras.

Conforme con el objetivo del gobierno nacional de asumir el desarrollo fronterizo como una estrategia que tiende a mejorar el

nivel de vida de los habitantes de frontera, se creó la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo que reúne por prime-ra vez a los ministros de las distintas carteras relacionadas con el tema. Con la colaboración de los gobiernos locales y las comunidades de frontera se definieron en el documento Conpes 3155 los "Lineamientos para el desa-rrollo de la política de integración y desarro-llo fronterizo", de enero de 2002.

Esta estrategia nacional se complementa con las Decisiones de la Comunidad Andina sobre las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), que fortalecerán los procesos de inte-gración binacional vigentes.

Igualmente, se ha continuado con el pro-ceso de fortalecimiento de las Comisiones de Vecindad y en este sentido vale la pena destacar la realización de las Comisiones con Venezuela, Brasil, Ecuador y Jamaica. Sus resultados, sin duda, fortalecen la relación con los países vecinos, en beneficio de las comunidades fronterizas.

Con el objeto de promover las tareas binacionales de integración fronteriza, se creó en el Ministerio de Relaciones Exterio-res, la Dirección de Integración y Desarro-llo Fronterizo, mediante el Decreto 2105 del 8 de octubre de 2001, la cual se ha constitui-do en Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo.

AFIANZAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN MARÍTIMA DE COLOMBIA EN EL PACÍFICO Y EN EL CARIBE

Para Colombia la ejecución de una política clara y definida encaminada a culminar la

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delimitación de sus áreas marinas y subma-rinas con los países que son nuestros veci-nos en ambos mares ha sido una prioridad de la política exterior durante estos últimos cuatro años.

En este marco, la ratificación del Tratado de Delimitación Marítima con Honduras (di-ciembre 20 de 1999) constituye un logro de la mayor trascendencia en la historia diplo-mática de Colombia y en la ejecución de una política exterior, que dentro del marco de la Diplomacia por la Paz, ha buscado de-fender nuestra soberanía y avanzar en el añanzamiento de nuestra jurisdicción en el Caribe.

Igualmente, avanzamos en forma sustantiva con San José al llevar a cabo el 29 de mayo de 2000, un canje de notas entre los cancilleres de Colombia y Costa Rica que permitió dar trámite legislativo al Tratado de Delimitación de Áreas Mari-nas y Submarinas y Cooperación Maríti-ma entre la República de Colombia y la República de Costa Rica, suscrito el 6 de abril de 1984, referente a las áreas en el Océano Pacífico, con lo cual consolida-mos nuestra jurisdicción.

Con respecto al tratado referente a los es-pacios marítimos correspondientes a los dos países en el mar Caribe, cabe destacar que dicho instrumento ha venido cumpliéndo-se de buena fe y así ha sido reconocido por el gobierno de Costa Rica.

Las pretensiones de Nicaragua sobre el archipiélago de San Andrés y Providen-cia, que forman parte de la demanda pre-sentada por ese país contra Colombia ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ), son objeto de un cuidadoso estudio del Mi-nisterio de Relaciones Exteriores. Este será

sin duda, en los próximos años, uno de los temas de mayor cuidado, dedicación y responsabilidad de la política exterior co-lombiana.

Al respecto, debe subrayarse que nuestro país está listo para defender y hacer valer sus legítimos derechos frente a la República de Nicaragua. Con ese propósito, el canci-ller Guillermo Fernández De Soto constitu-yó un grupo, coordinado por el ex- canciller Julio Londoño Paredes, actual embajador de Colombia en Cuba, que está conformado por connotados expertos nacionales e interna-cionales. El grupo está adelantando, bajo la dirección del Ministro de Relaciones Exte-riores, las consultas y estudios técnicos y ju-rídicos que se han estimado pertinentes.

Como ha sido la tradición de nuestro país en estos temas, el gobierno ha actuado y ac-tuará, concertada y solidariamente, por en-cima de cualquier consideración diferente de los intereses de la patria. Frente a este caso, Colombia toda tendrá una sola voz.

MODERNIZACIÓN Y FORTALECIMIENTO DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES

El gobierno nacional ha dado un renovado impulso a la modernización y fortalecimien-to del Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de tres componentes básicos: el cam-bio de su estructura (Decreto 2105 de 2001), la regulación del Servicio Exterior (Decreto 274 de 2000) y el impulso brindado a la Aca-demia Diplomática de San Carlos.

Esta iniciativa cumplió con el objetivo de profesionalizar la Carrera Diplomática y Consular y adaptar la estructura del Minis-


terio a los nuevos retos que impone las re-laciones internacionales en un mundo globalizado. Se realizó pensando en la perma-nente actualización y capacitación de los fun-cionarios de la Carrera Diplomática y Consu-lar. Para ello se propuso fortalecer la Academia Diplomática y definir sus nuevas funciones, tratando de situarla a la altura de los nuevos requerimientos en política exterior.

Hoy, la Academia Diplomática de San Carlos, en su continua labor de formación de los funcionarios del Ministerio de Rela-ciones Exteriores, se dirige a mantener una diplomacia sólida, estructurada y adecuada. Y con este propósito, ha continuado convo-cando el concurso público anual de ingreso a la Carrera Diplomática y Consular y reali-zando el curso anual de formación diplo-mática.

La Academia dirige en coordinación con el gobierno de Francia y la Universidad Ex-ternado de Colombia, el Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo, en el que se rea-liza la Maestría en 'Análisis de problemas políticos, económicos e internacionales con-temporáneos". Asimismo, ha sido relevante la tarea desarrollada por ésta en la actualiza-ción permanente de los funcionarios diplo-máticos.

COMENTARIOS FINALES

El gobierno del presidente Andrés Pastrana Arango adelantó, en estos últimos cuatro años, una política exterior de estado que, bajo un estricto y amplio consenso nacional, se ha dirigido a contribuir sustancialmente a la promoción de la paz en Colombia, al for-talecimiento de sus instituciones democrá-ticas y al desarrollo de sus gentes.

En esta tarea de preservar y promover los intereses de Colombia a nivel internacional, y a través del ejercicio de la Diplomacia por la Paz, deseo resaltar que el trabajo realizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores ha dejado, como legado para la diplomacia colombiana, los siguientes elementos: • La recuperación de la presencia digna

de Colombia a nivel internacional. • La internacionalización del proceso de

paz. • El reconocimiento de la comunidad in

ternacional sobre las características y ac ciones de los grupos al margen de la ley en Colombia.

• La normalización, diversificación y con solidación de las relaciones con los Esta dos Unidos.

• El logro del más alto nivel histórico de cooperación económica, política, militar y social entre los Estados Unidos y Co lombia.

• El entendimiento a cabalidad de la Unión Europea de la verdadera realidad colombiana y la definición de una agen da de cooperación con Colombia.

• La obtención de la solidaridad política de múltiples países y de una mayor co operación internacional con Colombia.

• El fortalecimiento de nuestras Fuerzas Armadas.

• El desarrollo y la ejecución del Plan Co lombia.

• La construcción de una dinámica agenda bilateral con los actores centrales del esce nario internacional, tales como Unión Europea, Japón, India, Canadá, Brasil, México, Chile, Costa Rica y Venezuela.

• El fortalecimiento de las relaciones polí ticas, económicas y comerciales con la Cuenca del Pacífico.

• La conquista de un lugar privilegiado y de respeto de Colombia en los foros mul tilaterales.

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• La consolidación de la posición del país en temas centrales de la agenda multilateral: terrorismo, drogas ilícitas, medio ambiente, armas pequeñas y ligeras, y derechos humanos y derecho in-ternacional humanitario. La aceptación de la comunidad internacional del principio de la responsabilidad compartida en la lucha contra el problema de las drogas ilícitas, el tráfico de armas y el combate al terrorismo. La reelección por unanimidad del expresidente César Gaviria para la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos.

• La elección de Colombia al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, con la más alta votación que hayamos obtenido en este foro.

• La actuación ejemplar y eficaz en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la Secretaría Pro-Témpore del Grupo de Río y la Secretaría Pro-Témpore de la Comunidad Andina. La contribución a la definición y el desarrollo de una agenda multidimensional en la Comunidad Andina. La extensión y ampliación del ATPA con los Estados Unidos y del SGP andino con la Unión Europea.

• La implementación de un nuevo marco legal para promover la inversión extran-jera (reforma del art. 58 de la Constitución).

• La definición de una nueva política de integración fronteriza y la creación de una Comisión Intersectorial para promover el desarrollo socioeconómico en las regiones fronterizas. La ratificación y entrada en vigor del Tratado sobre Delimitación Marítima con Honduras, que permitió consolidar nuestra jurisdicción marítima en el Mar Caribe.

• La ratificación y entrada en vigor del Tra-tado sobre Delimitación Marítima en el Mar Pacífico, que permitió consolidar nuestra jurisdicción marítima en el Pací-fico.

En síntesis, los logros obtenidos en mate-ria de política exterior, en el período 1998-2002, se constituyen en un efectivo aporte a los más altos intereses de Colombia y permi-tirán continuar construyendo una nación que privilegia la paz, la democracia y la jus-ticia social.

La labor desarrollada por el Ministerio de Relaciones Exteriores se constituye en un ejemplo de diplomacia efectiva que defen-dió los más altos intereses nacionales y en la cual no hubo espacio para la improvisación. La tarea emprendida cumplió con los obje-tivos de la Diplomacia por la Paz, fortaleció las relaciones bilaterales con los países con-siderados estratégicos para el país y con-siguió un alto posicionamiento en los prin-cipales foros multilaterales.

A la vez, el gobierno construyó un am-plio consenso nacional sobre las metas de política exterior, gracias al importante apo-yo y consejo permanente de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores.

Hoy, en el ámbito político, la administra-ción del presidente Pastrana deja abiertos amplios espacios de legitimidad para que la diplomacia colombiana continúe desplegan-do su actividad en la actual etapa histórica de defensa de la institucionalidad democrá-tica frente a los violentos y de lucha contra el terrorismo.

GLOBALIZACIÓN Y TRANSFORMACIONES INTERNAS EN COLOMBIA

A continuación se transcriben las intervenciones de Ann Masón, Arlene Tickner y Luis Jorge Garay en el marco del foro "La crisis política colombia-na: más que un conflicto armado y un proceso de paz", organizado por el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.

Ann Masón1

Voy a hablar de uno de los temas sobre el cual expuso el profesor Rosenau esta maña-na, lo cual es bastante arriesgado de hacer con él presente en este auditorio, pero segu-ramente si cometo algún error de interpreta-ción él me va a corregir.

Uno de los debates más turbulentos que ha estimulado a la ciencia política a partir de la finalización de la Guerra Fría tiene que ver sin ninguna duda con el futuro del esta-do nación. Desde mi área de estudio, las re-laciones internacionales, se han dedicado muchos análisis al tema de las implicacio-nes de las nuevas fuerzas globalizadoras so-bre el estado soberano.

Corriendo el riesgo de minimizar las im-portantes diferencias entre la multitud de posiciones, las posturas fundamentales pue-den resumirse de la siguiente manera. Por un lado están quienes afirman que el estado puede contar los días que le quedan de vida, pues el mercado global, la revolución tecno-lógica, los procesos sociales transnacionales, la defunción de los particularismos cultura-les, las instituciones globales, etc., son ele-mentos que se presentan como las causas de debilitamiento del poder del estado, de su capacidad y de su relevancia. La conclusión aquí es que el estado está siendo eclipsado

como la principal fuerza que organiza, re-gula y da significado a la vida social, políti-ca y económica, abriendo espacios a actores, mercados y procesos sin fronteras, que pro-gresivamente lo superan.

Frente a aquellos que están preparando el epitafio del estado con entusiasmo, están quienes asumen una posición más cautelo-sa. Los realistas argumentan que el estado, a pesar de que nunca logró consolidarse como el ideal westfaliano, se ha mantenido bas-tante inmune a estas transformaciones globales. A través de la historia moderna el estado ha sido sujeto de asaltos en su territo-rio, su competencia, sus instituciones y su soberanía, y aún así, se ha probado a sí mis-mo ser altamente elástico sin que haya emergido ninguna unidad política viable que pueda reemplazarlo. Según esta posi-ción, el estado puede sobrevivir bastante bien lado al lado de la globalización.

Algunos, los que rechazan la visión del estado como víctima de la globalización, se-ñalan que los estados en realidad han sido agentes activos de este proceso; otros, inclu-yendo a Michael Mann, han argumentado que algunas características del nuevo orden mun-dial pueden de hecho generar que el estado y sus instituciones se fortalezcan. Consideran

1. Directora del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes.

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también que la transnacionalización social y la competencia global pueden significar más, no menos, regulación estatal.

Por supuesto, la verdad probablemente se encuentra en algún punto entre estas dos posiciones distantes, y puede ser la que sos-tiene que las fuerzas globales cambiantes han ocasionado más bien la reconfiguración del estado. Incluso acreditando que la institu-ción del estado ha sido bastante estable, éste por sí mismo, como construcción socio-política, ha sufrido un constante proceso de movimiento y adaptación a través de la his-toria moderna, así que ésta, la época global, no es más que otro momento de transición durante el cual las condiciones imperativas mundiales nuevas han estimulado cambios importantes en las formas y funciones del estado. A mí me interesa una dimensión par-ticular de esta reconstrucción del estado, y es la forma en que los cambios globales y la estructura de la gobernabilidad global están afectando el componente de la autoridad de la soberanía estatal. En el caso de Colombia, sugiero que los cambios relacionados con las funciones reguladoras de la gobernabilidad, como en el área de derechos humanos y se-guridad, y la explosión de nuevos actores (como James Rosenau lo mencionó en su po-nencia), han generado que las jurisdiccio-nes no correspondan a fronteras territoria-les y esto ha diluido el principio de exclusividad en el que descansa la soberanía estatal. Esta dinámica ha creado nuevas es-feras de autoridad global con importantes implicaciones para el ejercicio de la autori-dad política en Colombia.

Comenzaré esta discusión con una breve mención de la autoridad soberana y luego trataré de relacionar mi argumento con el caso de Colombia. La autoridad es la esencia de la soberanía. Un estado es soberano en

virtud del reconocimiento por parte de otros estados de su derecho de existir y de repre-sentar a la población dentro de su jurisdic-ción territorial. El reconocimiento compar-tido entre los estados del mundo de que no hay autoridad superior que aquella del esta-do, y por lo tanto, la exclusión mutua de ac-tores externos de las estructuras domésticas de autoridad, es lo que constituye el sistema moderno descentralizado de estados.

En el ámbito interno, la autoridad políti-ca del estado para validar y hacer cumplir las reglas del control social relacionadas con el uso de la fuerza, la resolución de conflic-tos, la administración de justicia y la extra-dición, es idealmente monopolística: acto-res, instituciones y reglas subestatales pueden ejercer influencia y ordenar lealtad dentro de la sociedad, pero estos agentes es-tán subordinados a la autoridad política del estado. Desde este punto de vista se podría interpretar el conflicto interno en Colombia como consecuencia de los intentos, por par-te de actores no estatales domésticos, por es-tablecer focos alternativos de autoridad que desempeñen las mismas funciones del esta-do. Es obvio que este reclamo de exclusivi-dad se da más en teoría de lo que es en la práctica.

De otro lado, el hecho de que el estado ostente una autoridad soberana no imposi-bilita las restricciones externas. De hecho, fuerzas externas penetran al estado con fre-cuencia, particularmente estados débiles cuyas capacidades y estrategias para respon-der a presiones globales son limitadas. En el caso de Colombia hay muchos ejemplos de la influencia de fuerzas externas: el paquete de ajuste del Fondo Monetario Internacio-nal, la política antinarcóticos (y ahora anti-terrorista) de los Estados Unidos, los mismos mercados mundiales de la droga, las activi-


dades domésticas de Amnistía Internacional, e ideas disponibles en el internet, son algu-nos ejemplos. ¿Hasta dónde es posible ha-blar acerca de la exclusión de autoridades externas?. Me refiero al reclamo por una au-tonomía interna y una independencia ex-terna, reconocida como legítima, por otros estados que son constituidos como sobera-nos en la misma forma. Es decir, todos los estados en el mundo comparten la norma de esferas de autoridad exclusivas. La autori-dad del estado se encuentra entonces en el cruce de los dominios domésticos -interna-cionales, define el orden del mundo inter-nacional estableciendo territorios discretos cuyos espacios políticos están normativa-mente protegidos de actores externos y, al mismo tiempo, designa los instrumentos del estado como recurso final de poder y con-trol legítimo dentro de una jurisdicción. Para mí, uno de los cambios más dramáticos que está siendo forjado actualmente por la glo-balización en el estado, es la clara y notable irrupción en estas exclusivas esferas de au-toridad, y eso es precisamente el tema sobre el cual James Rosenau ha escrito mucho y del que habló esta mañana.

Tal y como mencioné anteriormente, en la práctica esto ha sido menos ideal, pero excepto por ciertas voces aisladas, la norma de que el estado no comparte la autoridad siempre se consideró predominante pero tal vez en la actualidad esto ya no se cumple. Los estados simplemente han dejado de ser soberanos en el sentido tradicional de ese término, ya que el surgimiento de posterrito-rialismos significa que los estados no pue-den ejercer una autoridad final exclusiva sobre sus propias jurisdicciones. La expan-sión de instituciones transnacionales, regí-menes multilaterales y leyes globales refleja un cambio general del estado hacia meca-nismos de gobernabilidad global, es decir,

se ha generado una estructura de agencias supraestatales cargadas de funciones de go-bierno que ejercen presión sobre todos los estados o grupos de estados, y que genera-ron la creación de múltiples sitios de gobernabilidad que actúan mano a mano o que pueden incluso competir con el estado. Ahora, estas organizaciones internacionales no son propiamente nuevas, después de todo el sistema de la Organización de las Nacio-nes Unidas (ONU), las instituciones econó-micas del Brettón Woods, nacieron des-pués de la segunda guerra mundial, pero el mayor crecimiento institucional y la for-mación de nuevos instrumentos legales han sucedido en las últimas dos décadas. El marco regulatorio de esas instituciones sobrepasa ampliamente las primeras ins-tituciones internacionales originalmente concebidas, sus reglas y competencias son de alcance global desatendiendo los espa-cios de jurisdicción territoriales, y ahora van mucho más allá de transacciones eco-nómicas para abarcar aspectos políticos de la gobernabilidad global.

Otro rasgo del nuevo paradigma plu-ralista del orden global es que los estados también tienen que lidiar con una plétora de Organizaciones No Gubernamentales (ONG 's) y otros representantes de la socie-dad civil global que están siendo considera-dos cada vez más como autoridades compe-tentes en áreas tan diversas como derechos humanos, derechos indígenas. Como otros han argumentado, los nuevos arreglos institucionales y las repetidas prácticas de los actores institucionales globales están creando un nuevo marco de normatividad caracterizado por una cierta erosión en la autoridad soberana del estado-nación y el creciente reconocimiento de que institucio-nes y normas globales representen otra fuen-te de autoridad para las sociedades domésti-

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cas. Bien, ¿entonces qué significa todo esto para Colombia y en qué forma esta reestruc-turación a nivel global a afectado la crisis interna?.

Para mí todavía esta es una línea de ar-gumentación bastante preliminar, sin em-bargo, quiero plantear algunas ideas con respecto a cómo veo esa dinámica manifes-tándose en Colombia.

En primer lugar, esta intromisión de las estructuras de autoridad global sí se hace evi-dente en Colombia al igual que en otros es-tados, particularmente en el área de dere-chos humanos y seguridad. Uno de los cambios políticos más importantes de nues-tro tiempo es el desarrollo de un régimen mundial en derechos humanos y el giro co-rrespondiente hacia normas y reglas globales. Aunque la idea de la universali-dad de los derechos humanos no deja de ser debatida, hay una amplia aceptación entre los miembros de la comunidad internacio-nal de que los estados soberanos están cier-tamente sujetos a estándares supranacionales en lo que respecta al tratamiento de sus pro-pios ciudadanos. Este proyecto global de derechos humanos ha propuesto un claro reto a la concepción tradicional de autori-dad estatal exclusiva, en la medida en que la responsabilidad por la provisión de seguri-dad y la protección de los derechos huma-nos ahora incluye representantes de la so-ciedad civil global. Los marcos legales expandidos, el reconocimiento del papel de las ONG's, y el rol que juega la ONU y organizaciones regionales en el manteni-miento de la paz, la resolución de conflictos y las intervenciones humanitarias ilustran este cambio.

El conflicto armado en Colombia, la si-tuación devastadora de derechos humanos

y orden interno, han llevado a un aumento notable en la presencia y en la mira de acto-res externos, organizaciones internacionales y entidades del tercer sector en Colombia (intentamos conseguir la cifra actual de cuán-tas ONG 's se encuentran si no con sede, por lo menos trabajando el tema de Colombia, y para nosotros fue imposible conseguir esa cifra). Entonces, en un primer nivel, se halla internacionalizado tanto el conflicto arma-do como el proceso de paz, en el sentido de que las nuevas normas del régimen global de derechos humanos y seguridad han pues-to este asunto doméstico en la agenda global y han hecho a Colombia más permeable. Pero además, tanto la sociedad civil como el esta-do colombiano han aceptado en mayor gra-do actores e instituciones globales como agentes legítimos con respecto a lo que ante-riormente se consideraba como asuntos do-mésticos. La manera en que los ciudadanos están siendo llevados cada vez más hacia re-laciones globales más complejas evidencia un redireccionamiento o un desplazamien-to de los sentimientos de libertad de la socie-dad colombiana hacia actores e institucio-nes globales. Los cambios mundiales han legitimado nuevas relaciones entre las socie-dades civiles y los actores no estatales, parti-cularmente en situaciones tales como la agu-da crisis interna colombiana donde el estado ha demostrado ser menos que competente en la solución de sus problemas internos. En Colombia hay un creciente número de ciudadanos que se acercan a organizaciones no gubernamentales, a organizaciones inter-nacionales, e incluso a otros estados que son percibidos como más instrumentales y posi-blemente como más legítimos que su propio gobierno. Grupos cívicos, poblaciones des-plazadas y víctimas de la violencia política rutinariamente pasan por alto al estado co-lombiano al llevar sus apelaciones directa-mente a la Alta Comisión para los Derechos


Humanos de la ONU, la Cruz Roja Interna-cional, Unicef, Amnistía Internacional, cor-tes de apelación de distritos de los Estados Unidos y la Unión Europea, para mencio-nar sólo algunos. La esperada ratificación del Tratado de Roma que establecería una corte criminal internacional permanente con ju-risdicción global y con autoridad para so-brepasar la ley doméstica pasa por alto esta-dos soberanos. Sin discutir el loable progreso que la Corte Penal Internacional significaría para la protección de los derechos huma-nos, vale la pena señalar que este cambio hacia un cuerpo legal global significa otro reto al estado colombiano. Es importante acordarse de que hay una posibilidad real de juicios en La Haya no solo a los líderes de la guerrilla y a los paramilitares, sino tam-bién a oficiales del gobierno colombiano y miembros de las Fuerzas Armadas. Creo que las actividades de esa política global de de-rechos humanos facilitan la fusión de la so-ciedad doméstica colombiana con la socie-dad civil global y relaciones de autoridad global, pues en la medida en que colombia-nos acudan a estas instituciones legitiman las estructuras globales de gobernabilidad. Otra vez ese desarrollo no es necesariamen-te bueno o malo pero sí reta el principio de la exclusividad de la autoridad soberana.

Mi tercer y último punto es que este de-sarrollo puede agravar el ya notable déficit de legitimidad del estado colombiano, con-tribuyendo al gradual proceso de debilita-miento del estado. Varios de los panelistas en los últimos dos días han comentado que la legitimidad del estado colombiano ya se encuentra severamente erosionada, tanto en cuanto a su legitimidad de in put, medido por su representatividad y participación, como en términos de su legitimidad de out put en términos de su desempeño mediocre, los efectos distribucionales desiguales, po-

cos procedimientos de rendición de cuen-tas y niveles bajos de acatamiento. Yo plan-teo que esta crisis de autoridad colombiana también ha sido exacerbada por esos desa-rrollos globales, porque si bien la intromi-sión de procesos globales relacionados con los derechos humanos y seguridad en Co-lombia implica una erosión en su autoridad soberana, también afecta su autoridad inter-na dado que la legitimidad facilita el desem-peño de las funciones instrumentales del estado relacionadas con el control territorial, estabilidad y orden interno, extradición, y también establece un contexto de norma-tividad dentro del cual la sociedad civil y las instituciones públicas interactúan. La dispersión de sentimientos de libertad ha-cia nuevos focos de autoridad pueden difi-cultar que el estado cumpla con sus funcio-nes básicas. Entonces, como en un círculo vicioso, la autoridad interna reducida en gran medida por el pobre récord de gober-nabilidad hace que la labor del estado sea más difícil, lo que a su vez contribuye a un pobre desempeño. Esto incide en la crecien-te legitimación de fuerzas alternativas de autoridad tanto internas como globales y hacia los actores no estatales vistos como autoridades competentes dentro de Colom-bia, esto puede exacerbar las ya precarias re-laciones de autoridad y por lo tanto, minar aun más la fortaleza del estado.

Terminaré remontándome a mis prime-ros comentarios referentes a la manera como la globalización está afectando al estado-na-ción, donde dije que es más preciso discutir esos cambios en términos de adaptación y evolución que en términos del decaimiento del estado. El estado colombiano no se está debilitando sino que está haciendo ajustes difíciles a las transformaciones globales. La crisis interna y la misma debilidad del esta-do hace a Colombia relativamente más vul-

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nerable a estas nuevas reglas de goberna-bilidad global. Esto también significa que el régimen global de derechos humanos y se-guridad ha tenido un impacto potencial-mente mayor en Colombia que en otras so-ciedades. Es importante señalar que cualquier discusión de la relación entre la globalización y el estado tiene que tomar en cuenta lo que debería ser muy evidente: que los efectos de los cambios globales son muy disparejos y varían según las diferencias que se encuentran entre los estados. Entonces, mientras que los Estados Unidos probablemente no ratificará, ni reconocerá la autoridad del CCI, si Colombia no lo hiciera arriesgaría ser estigmatizada como un país premoderno y un país violador de los dere-chos humanos. Lo paradójico es que este desdibujamiento entre la autoridad domés-tica y la gobernabilidad global seguramente tendrá un impacto mucho mayor en Colom-bia que el que tendría en Estados Unidos.

Termino afirmando que el eje de la crisis del estado colombiano es una profunda pér-dida de legitimidad. Esta no fue causada ni va a ser resuelta por la globalización, pero en la medida en que el paradigma pluralista de orden global ofrece alternativas al ciuda-dano colombiano desilusionado a legitimar nuevos actores o instituciones que rigen más allá de sus fronteras, la autoridad soberana del estado colombiano continuará deterio-rándose contribuyendo a su problema de au-toridad política interna.

Arlene Tickner1:

Yo, al contrario de Ann Masón y del profe-sor Rosenau, voy a hacer una presentación

más bien visual y mucho menos teórica y conceptual, pero que creo complementa tan-to la charla del profesor Rosenau como las observaciones que ha hecho Ann. En mi bre-ve presentación voy a tratar de adoptar más bien una perspectiva semiestadísta para ar-gumentar que el conflicto que vivimos en Colombia en la actualidad sí se ve afectado por relaciones entre estados, en particular por el papel muy negativo, desde mi punto de vista, que viene ejerciendo Estados Uni-dos en el país y por la inserción inevitable de la crisis interna en la lucha global contra el terrorismo.

Históricamente las relaciones de Colom-bia con el mundo han sido circunscritas a sus relaciones con Estados Unidos, primer motivo para pensar en la forma en que Esta-dos Unidos afecta la situación actual. Esta tendencia hoy día se va reafirmando por va-rios motivos: el 42.7% de las exportaciones de Colombia van hacia Estados Unidos, país que ha tenido una creciente intervención en la situación doméstica colombiana en los úl-timos años, en particular, a partir de su par-ticipación en el Plan Colombia y, como men-cioné al comienzo, Colombia evidencia una preocupante inserción en lo que ya son ló-gicas globales, no solamente las que señala Ann sino las que se remiten a la lucha global antiterrorista, en torno a la cual Estados Uni-dos centra su actual política exterior. En esta medida, aproximarnos a lo que yo llamaría los peligros, retos y limitaciones de la políti-ca internacional colombiana, así como su po-lítica doméstica en la próxima administra-ción, obliga a entender las relaciones de este país con Estados Unidos en la actualidad. Tal vez hay un último motivo para tener esto en cuenta dentro de la campaña electoral en

1. Profesora del Departamento de Ciencia Política y directora del Programa CEI, Universidad de los Andes.


la que estamos, y es que yo creo -y tanto Rosenau como Ann lo han mostrado- que tal vez jamás en la historia del país dependía tanto la evolución de nuestra crisis interna de lo que es el entorno global y de profun-das limitaciones que se evidencian ahí. Una aproximación preliminar a este tema, que me interesa llegar a mostrar, pasa necesariamen-te por una breve evaluación de lo que ha sido la relación bilateral con Estados Uni-dos durante la administración Pastrana. Yo lo llamo un balance ambiguo en el mejor de los casos por varios motivos: la política exte-rior de Colombia durante estos últimos cua-tro años ha priorizado una serie de temas, entre ellos: la normalización de las relacio-nes bilaterales e internacionales después del período muy problemático de Samper; ejer-cer una diplomacia por la paz, o sea, priorizar la paz como eje de la política exterior colom-biana; de la mano con esto, imponer el Plan Colombia que entra a reemplazar el plan de desarrollo dentro de este período; fortale-cer las relaciones comerciales, en particular, a través de instrumentos como el Tratado de Preferencias Arancelarias (ATPA), y mejorar la situación de derechos humanos. Si mira-mos uno por uno podríamos señalar, como digo al comienzo, resultados bastante ambi-guos en el mejor de los casos. La normaliza-ción de las relaciones con Estados Unidos y el mundo se dio efectivamente, pero tal vez a costo de la conversión de Colombia en país problema, o sea, si durante Samper era un país paria en el contexto internacional, hoy día es un país problema con tendencia a ser, como señalaré al final, un país contaminan-te del resto del hemisferio.

En el caso de la Diplomacia por la Paz, efectivamente la administración Pastrana ha sido muy activa en la promoción (o fue an-tes de la ruptura del proceso), de la necesi-dad de una ayuda internacional al proceso,

en particular en Europa y, como voy a seña-lar después, tal vez los resultados en este campo tampoco son tan positivos en térmi-nos de la ayuda tangible que logra en el vie-jo continente.

En términos de Plan Colombia, efectiva-mente este gobierno fue muy exitoso en la garantía de altas cantidades de ayuda, en especial de Estados Unidos, pero como tam-bién voy a argumentar, a un precio muy cos-toso, en particular la militarización del con-texto doméstico.

En términos de las relaciones comercia-les estamos todavía por ver si el Congreso estadounidense ratifica la extensión del ATPA y la ampliación a incluir productos como textiles y confecciones. La inclusión es algo que no sabemos si se va a dar, y es muy improbable que se dé en la actualidad.

En el campo comercial esto se combina con una decreciente inversión extranjera en el país durante estos últimos cuatro años; en el últi-mo año, tenemos más bien una situación de desinversión extranjera en Colombia, o sea tasas negativas de inversión, una deuda ex-terna que ha ascendido a niveles muy preo-cupantes (52% del PIB), razón por la cual, como ustedes sabrán, la empresa calificadora de riesgos Moody's acaba de bajar su califica-ción a Colombia de estable a negativa.

En términos de derechos humanos, como mostraré también, se ha afirmado que las Fuerzas Armadas han mejorado su récord de respeto por los derechos humanos, pero resulta que la situación de derechos huma-nos y de violaciones en el país sigue más o menos inmune a estos supuestos cambios.

Hechas estas observaciones muy genera-les quisiera concentrarme por unos instan-

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tes en dos aspectos específicos de esta situa-ción. El primero tiene que ver con lo que lla-mo los efectos perversos de la política antidrogas en Colombia, y después lo que son otros efectos del Plan Colombia en el país.

En lo que respecta con la ayuda militar entre el año 1996 y el período 2000-2001, hay una ascendencia enorme en el año 2000 (ésta se ha multiplicado quince veces, pasando de US$ 67.2 millones a US$ 1.005.7 millones) que corresponde al paquete de ayuda que Estados Unidos dio para el 2000-2001 para el Plan Colombia. Lo que quiero mostrar es que de la mano del crecimiento de los cultivos ilícitos en el país (en el mismo período los cultivos aumentaron de 67.200 a 169.800 hec-táreas) la ayuda militar de Estados Unidos a ascendido, o sea que parecería haber una co-rrelación muy enfermiza o perversa entre los montos de ayuda militar y el crecimiento de los cultivos. Con la fumigación de los culti-vos, sucede algo muy similar en el sentido de que la fumigación también asciende cons-tantemente entre el período 1996-2001 (para 1998 se incrementó en un 50% el número de hectáreas fumigadas con respecto a 1997, en el 2001 la Policía Nacional fumigó casi dos veces más de cultivos que el año anterior); parecería que entre mayor fumigación, ma-yor número de cultivos vemos en el país. De hecho, la Policía Nacional colombiana ha aducido que para el año 2001 fumigó dos veces más de cultivos que en el año 2000, y si bien hay discrepancias en las cifras, pues la policía dice que descendieron los cultivos 11% y la CÍA dice que aumentaron 25%, que es la cifra que uso, podemos concluir que los cultivos en el año pasado aumentaron a pe-sar de todos los esfuerzos ejercidos tanto por Estados Unidos como por Colombia.

Otros indicadores para el período 2000-2001 también son muy preocupantes. Prime-

ro que todo, se registra un incremento de cultivos ilícitos y precios de hoja de coca en Perú, país que se suponía ya había superado este problema a partir de estrategias de desa-rrollo alternativo. Segundo, también parece haber estabilidad en los precios de cocaína en las calles de Estados Unidos, que es uno de los objetivos principales de este país en su lucha contra las drogas en países como Colombia y, por último, pocos avances en Colombia en los proyectos de desarrollo al-ternativo a pesar de que esto constituya un eje del Plan Colombia, tal como se presentó originalmente.

Aparte de estos fracasos propios de la guerra contra las drogas, el Plan Colombia y específicamente la política de Estados Uni-dos han generado otros "efectos colaterales", como los llamo yo tal vez de manera un poco sarcástica. En primer lugar, como señalé an-teriormente, la situación de derechos huma-nos se ha tornado cada vez más crítica, y a pesar de leyes como la Enmienda Leahy las ayudas para el 2000-2001 cuentan ya con un waiver que significa esencialmente que el gobierno colombiano no ha cumplido con las metas impuestas por Estados Unidos en materia de derechos humanos, en particular en lo referente al castigo y juicio de militares que participan en violaciones, y la ruptura de vínculos con los grupos paramilitares y su persecución, grupos que cometen en la actualidad más o menos el 70% de las viola-ciones de derechos humanos en la país. Hay un crecimiento en el desplazamiento forzo-so, el cual no señalaré en este momento por razones de tiempo.

De otro lado, la fumigación en el sur del país, en particular, ha generado problemas de salud pública que ya se han documen-tando desde la academia y otros tipos de or-ganizaciones, al tiempo que la destrucción


de cultivos ilícitos ha ido de la mano de des-trucción también de cultivos lícitos, incluso en aquellas comunidades que han firmado los llamados pactos con el gobierno colom-biano. El conflicto se ha "derramado" hacia los países vecinos y éstos han respondido con una creciente militarización de sus fron-teras, tema que voy a retomar al final. Y, por ultimo, la Diplomacia por la Paz que lenta-mente se fue marginando a favor del Plan Colombia, es vista en Europa, en particular, como un plan de militarización de parte de Estados Unidos. Yo añadiría a estos temas negativos la insostenibilidad del Plan Co-lombia, afirmación proveniente de la misma Contraloría General de la Nación que hizo una evaluación el año pasado de lo que fue su evolución.

Hecho este balance quisiera dedicar el resto de mi tiempo al análisis del impacto del 11 de septiembre en las relaciones bilate-rales y en el contexto nacional. Aquí simple-mente miro muy por encima algunas de las repercusiones generales del 11 de septiem-bre en la política exterior de Estados Uni-dos: cambios dramáticos en la identificación de prioridades de política exterior, obvia-mente un predominio de estrategias milita-res después de que pensáramos que con el fin de la Guerra Fría éstas habían llegado a ocupar un segundo plano, una polarización del sistema internacional de estados que se asemeja paradójicamente al contexto mismo de Guerra Fría a través de ideas como "justi-cia infinita" y "cero tolerancia" para los gru-pos terroristas. La misma idea de "imperio del mal" o "eje del mal" que evoca la admi-nistración de Bush en este momento, se pa-rece bastante a lo que era el contexto de Gue-rra Fría y produce en el sistema cierta polarización. Más importante para el caso de Colombia es el énfasis (dada la situación de Afganistán) que se ha puesto en los nexos

existentes entre terrorismo, drogas y armas. Sabemos y siempre hemos sabido que entre estos tres flujos hay íntimos vínculos e interrelaciones y la guerra mundial contra el terrorismo tiende a recalcar esta relación.

Por último, está también la aparición del narcoterrorismo de la mano del terrorismo como nuevo enemigo en el escenario global. De lo anterior se desprende muy obviamen-te de qué manera Colombia se encaja dentro de estas nuevas realidades globales que ya todos saben. Primero que todo, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Autodefensas Unidas de Colom-bia (AUC) son identificados como grupos te-rroristas por el Departamento de Estado. De hecho, las AUC fueron colocadas en la lista el 10 de septiembre, un día antes de la llega-da del secretario de estado Colin Powell a Colombia (viaje en el cual supuestamente iba a presionar al gobierno para empezar a tomar acción frente al fenómeno del paramilitarismo en el país); tal parece que el 11 de septiembre tiende a revertir este proce-so. Segundo, los tres son señalados por deri-var ingresos significativos de su participa-ción en el negocio de las drogas. Según la DEA, si bien todos los grupos armados par-ticipan en distintas etapas de la cadena pro-ductiva de drogas, son las FARC y las AUC las que más inmersas están en este negocio: mientras que la DEA señala que las FARC cobran esencialmente impuestos e intercambian drogas por armas, acusan a los paramilitares de una participación mucho más íntima en lo que es la comercialización de la droga, o sea, desde la misma DEA po-dríamos decir que las AUC (algunos secto-res en particular), tienen una relación mu-cho más íntima con lo que es el narcotráfico en tanto fenómeno global.

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Por último, la ruptura del proceso de paz, como todos sabemos, insertó de manera irre-mediable al país dentro de la lógica de lucha contra el terrorismo. Las FARC, de hecho, nunca fueron calificadas como terroristas antes del 20 de febrero, día en que se rompe el proceso, y lo que voy a mostrar después es que paradójicamente los paramilitares y el ELN todavía no han sido calificados como tales de parte del gobierno colombiano, mientras que de parte del estadounidense parcialmente sí.

¿Cómo se traduce esta inserción de Co-lombia dentro de la lucha global antiterro-rista en políticas concretas de parte de Esta-dos Unidos? Antes que todo, Colombia, de parte de Estados Unidos, es vista hoy a tra-vés de la lente de la cruzada antiterrorista. Tanto en el país, como formuladores de polí-tica de Estados Unidos, tiene que plantear el problema de Colombia en estos términos, porque toda la política exterior estadouni-dense necesariamente pasa, en este momen-to, por ese filtro. Un dato curioso que acabo de señalar es que básicamente las FARC se han convertido en el eje principal de esta estrategia, tanto desde el lado colombiano como desde el lado estadounidense.

Para Estados Unidos las FARC han asesi-nado ciudadanos estadounidenses mientras que otros grupos armados no lo han hecho, cosa que hace más fácil argumentar a favor de la lucha antiterrorista en el país, más cuan-do el ELN está en una negociación y los pa-ramilitares lamentablemente luchan contra un enemigo común, cosa que hace mucho más difícil entrar a calificarlos como terro-ristas.

El segundo aspecto tiene que ver con la distinción entre "lucha antidrogas" y "lu-cha contra la insurgencia". Éste, que había

sido el eje de la política estadounidense, tien-de a borrarse en la actualidad. En este mo-mento la administración Bush tramita en el Congreso estadounidense, como parte de una propuesta de emergencia, 27 mil millo-nes de dólares argumentando que las ayu-das recibidas por Colombia hasta el momen-to deben ser utilizadas para la lucha contra la insurgencia, que se equivale en este mo-mento a la lucha contra el terrorismo o el narcoterrorismo, como quieran verlo. La es-trategia estadounidense en Colombia, que se había andinizado para el año 2000, tiende a volver a colombianizarse también para el paquete de ayuda del 2003, en función de la lógica antiterrorista. Países como Ecuador que son tan preocupantes en términos del derrame del conflicto, por ejemplo, recibi-rán en el actual paquete que solicita Bush solamente 37 millones de dólares en el año 2003 y por último, la ayuda que va a recibir Colombia en el año 2003 tiene orígenes no relacionados con la lucha contra la droga. Este es un fenómeno importante que no tie-ne antecedentes en el período de postguerra fría (100 millones de dólares casi para prote-ger el oleoducto Caño Limón-Coveñas, un recurso estratégico tanto para Colombia como para Estados Unidos y 400 millones de dólares adicionales solicita la administración de Bush para la lucha contra el terrorismo en el país).

Quería hacer una similitud entre la polí-tica estadounidense, tal como va evolucio-nando, y la colombiana, por la forma como los medios de comunicación han represen-tado enemigos, en particular el narcote-rrorismo. El discurso que he mencionado constituye realmente un solo aspecto del problema; los medios de comunicación tam-bién participan, como lo hacen los gobier-nos, en la construcción de escenarios en los que las relaciones entre países evolucionan.


En este caso simplemente quiero recalcar el papel de los medios en la construcción de enemigos, cosa que ya he hecho en el pasa-do. Películas como Peligro inminente, Prueba de vida, Daño colateral, son clara evidencia de cómo Hollywood ha construido enemigos colombianos (sean estos narcotraficantes, sean guerrillas) que secuestran, consumen y trafican drogas o sean, como en el caso de Daño colateral, narcoterroristas que atentan contra la seguridad nacional de Estados Unidos. Esto es importante en la medida en que incide en la forma en que Colombia es vista, así como en la posibilidad de cambiar estrategias políticas. Realmente se puede ver cierta coincidencia entre las posturas oficia-les y la forma como Hollywood mismo va representando la crisis colombiana.

Tanto el gobierno de Estados Unidos como el gobierno de Colombia han lanzado campañas publicitarias que complementan la construcción hollywoodense del enemi-go narcoterrorista, y en esta medida señalo que los gobiernos utilizan estrategias mediáticas para lograr sus objetivos. En una de las imágenes que han salido en Estados Unidos en función de la lucha contra el con-sumo de drogas y su relación con el terroris-mo a escala global se puede leer: "Este fin de semana lavé mi carro, me reuní con unos amigos y ayudé a matar a una familia en Colombia. Vamos, era una fiesta", y hay una serie que se llama: "Yo ayudé entonces a ma-tar policías, familias, jueces, enseñar a los niños a matar, a explotar edificios", y esto va haciendo la conexión entre drogas y terro-rismo. La campaña se llama La verdad, la antidroga. Esto puede ser bueno en la medi-da en que busca concientizar al público es-tadounidense que consume droga, pero al mismo tiempo impide cualquier discu-sión sobre las causas reales del problema, algunas de las cuales se originan necesa-

riamente en la política antidrogas de los Estados Unidos. De hecho, cuando habla-mos de La verdad, la antidroga no permiti-mos en los medios verdades ni discusio-nes alternativas.

El gobierno de Colombia no ha sido aje-no a este proceso, pues también ha hecho una campaña publicitaria en Estados Uni-dos, que pude conseguir hasta hace unos días. Comentaré algunos apartes de los tex-tos de cuatro propagandas. En la primera se muestra todo el cúmulo de logros en mate-ria de la guerra contra las drogas, incluidos los implementos destruidos; en otra se pue-de leer "Fuerzas Armadas colombianas en-trenadas: mejor balance en derechos huma-nos"; en una tercera se habla de los niños y cómo estos deben estar en el colegio y no en los campos de cultivos; y por último, tal vez la más llamativa, se puede leer "Colombia es el lugar en donde la campaña global contra el terrorismo, liderada por Estados Unidos, se está luchando en América Latina".

Debajo de todos los avisos va un anun-cio en el que se lee: "en un año el Plan Co-lombia ha sido exitoso en la reducción del tráfico ilícito de drogas, en mejoramiento de las instituciones públicas y la revitalización de la economía colombiana". En todos estos tres frentes realmente lo que han mostrado los estudios es que la campaña ha sido me-nos que exitosa.

Antes de terminar, quisiera mencionar cuáles son los peligros, retos y limitaciones de la política internacional de Colombia en función de lo que vengo mencionando. La inserción de Colombia en la lógica antiterro-rista constituye para mí un peligro en este momento por varios motivos. Primero que todo, grupos armados que cometen actos te-rroristas no son iguales a grupos terroristas

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que toman a los Estados Unidos como blan-co militar. Y esta es la asociación que empie-za a surgir tanto en los discursos oficiales como en las propagandas que los dos go-biernos van publicando. En segundo lugar, hay una simplificación de la situación local que reduce dramáticamente los márgenes de maniobra de Colombia y los espacios que otros países tienen para acercarse al país de una forma más positiva. Colombia se va re-afirmando ya no como país problema sino como país contaminante, y esto lo vemos cla-ramente de parte de los países vecinos y de parte de otros países a nivel global. Salió en El Tiempo un editorial que señala que en 162 países los colombianos deben tramitar visas, hasta incluso en Ecuador y Panamá existe la posibilidad de que esto suceda. Esto reafir-ma la necesidad de aislar a la crisis colom-biana, mas no de colaborarle a Colombia en la resolución de su crisis. Tercero, hay una disminución dramática de los espacios de maniobra para la negociación política, ya que simplemente no se puede negociar con actores terroristas. En la medida en que las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colom-bia (FARC) se van clasificando como grupo narcoterrorista por encima de los otros gru-pos armados, se vuelve muy difícil justificar un proceso de negociación con ellos.

Por último, y con esto termino, Colom-bia para la próxima administración se en-frenta a una reducción dramática de márge-nes de autonomía para el manejo de su política doméstica y para el manejo de su política internacional. A todo lo que ya han señalado el profesor Rosenau y Ann Masón, se suma la inserción en la lógica antiterrorista y la manera en que esta tiende a limitar los espacios con los cuales Colombia puede re-

orientar tanto su política doméstica como su política internacional.

Luis Jorge Garay1:

La globalización es un proceso social en es-tricto sentido de la palabra, que abarca las instancias económica, política, social y cul-tural en una sociedad.

En la instancia económica evidentemen-te la globalización impone el desarrollo de una forma de relación en la sociedad a tra-vés del mercado, y del mercado rector, espe-cialmente en el contexto global. El mercado, como nos lo enseñaron hace ya varios siglos, es una construcción social. Colombia adole-ce de serias, graves y estructurales falencias tradicionales para haber desarrollado un ver-dadero mercado en el país, mercado que cru-za las relaciones en todos los ámbitos en una sociedad. La década de los noventa en Co-lombia es el caso más dramático de la disfuncionalidad en diferentes ámbitos, no sólo políticos sino institucionales, regulato-rios de manejo de política económica y ob-viamente productivos estructurales que aten-tan seriamente con un proyecto de construcción nacional.

Voy a concentrarme básicamente en lo económico. Antes de los noventa y del pro-ceso de apertura a la competencia externa en el país, y lo que se ha llamado corrientemen-te, aunque no es preciso, la etapa actual de la globalización de las economías latinoameri-canas, Colombia vivía un proceso estructu-ral de desactivación productiva. Colombia bajo el modelo tradicional también había sufrido serios problemas de un proceso de

1. Economista y consultor.


desindustrializadon, desagriculturizacion y terciarización perversa. Con eso se quiere decir que Colombia en su estructura produc-tiva ha venido sufriendo una anomalía per-versa de la incapacidad creciente del apro-vechamiento de los recursos humanos, naturales y de capital para la reproducción social, y eso se ve claramente delineado por el hecho de que a través de las décadas, antes de la apertura, el país fue perdiendo progre-sivamente factores o motores de crecimiento sostenido dentro de los marcos de un mer-cado capitalista. Por el contrario, desde me-diados de los setenta Colombia empieza a usufructuar un conjunto de bonanzas de índole legal o ilegal que ocultan un fenóme-no estructural mucho más profundo que es la pérdida de motores de crecimiento de la economía. En los noventa muchos de estos procesos eclosionan, fruto en parte, de la competencia internacional, pero obviamen-te parte del desarreglo institucional, políti-co y económico dentro de las exigencias del marco de la globalización. En el campo eco-nómico voy a ilustrarlo con algunas caracte-rísticas básicas de lo que llamamos o pode-mos llamar crisis en el manejo institucional y la conducta económica de Colombia de cara a la apertura. La década de los noventa marca en el país algo muy novedoso. Por primera vez en muchas décadas Colombia se distingue por una altísima inestabilidad en el comportamiento económico y algo más contundente, por una altísima inestabilidad en la conducción macroeconómica del país. Es paradójico que en medio de la globaliza-ción, según los principios rectores del mer-cado, la intervención de la política econó-mica no solo pierde autonomía sino que debe seguir ciertos hilos rectores para acomodar-se a la competencia en el mercado mundial. Sin embargo, tanto Colombia como América Latina en general avanzan en un proceso de apertura en medio de una profunda dislo-

cación del mercado mundial. No sé si uste-des recuerdan, a comienzos de los noventa se producen unas crisis financieras interna-cionales que llevan a que en medio de la apertura de las economías latinoamericanas haya una inundación masiva de excedentes financieros de los países desarrollados, en-tre otros Estados Unidos, que ayudan a des-estabilizar el manejo económico y obviamen-te las condiciones de competencia de los países latinoamericanos. Eso fue el primer ciclo de crisis macroeconómica en América Latina en medio de la apertura. Colombia no fue ajena a ello, de hecho, el país fue mucho más allá en esta apertura que mu-chos vecinos latinoamericanos, no solo con la liberalización de las importaciones, sino algo muy fundamental, con la apertura de cuentas de capital y simultáneamente con una legalización implícita de capitales lega-les e ilegales en el exterior, en contravención al decreto 444 o Estatuto de Capitales vigen-te en el país desde 1968. Eso llevó a una pre-sión inflacionaria y desestabilizadora en ini-cios de los noventa, en plena apertura, que profundizó muchas de las falencias ya críti-cas de la economía colombiana previas a la apertura económica. Esta afluencia y abun-dancia de capitales de toda índole en el país, generó una progresiva revaluación y, algo desconocido en el país desde la posguerra, una explosión o crecimiento de la demanda interna financiada con todos estos capitales, durante cuatro o cinco años, que vino a eclosionar hacia el año 1997 al llegar a la cri-sis financiera sin precedentes en el país, y por primera vez en setenta años, a tener una caída del producto bruto a finales de los noventa.

Colombia en los noventa, cuando se exi-ge según libro de texto mayor estabilidad en el manejo macroeconómico y mayor estabi-lidad en la macroeconomía, sufre claramen-

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te el período donde se observa la mayor ines-tabilidad desde que hay datos económicos. Pero ese es uno de los elementos por los cua-les uno puede concluir que la configuración de la sociedad colombiana y del mercado colombiano no está adecuado a las exigen-cias de la globalización. Pero quiero, dado este panorama económico, mencionar lo que está en el trasfondo a nivel de lo institucio-nal, regulatorio y social. Obviamente la con-figuración de un mercado requiere un pro-greso decidido en la inversión social para que los ciudadanos sean participes no solo en el mercado sino también como ciudada-nos de una sociedad. Colombia infortunadamente es una de las sociedades más excluyentes del mundo y, obviamente, de Latinoamérica. Entendida la exclusión social como una multidimensión, es claro que Colombia tiene una altísima proporción de su población que no participa en el mer-cado ni tampoco en la sociedad propiamen-te dicha. Y es claro que Colombia tiene hoy niveles sin precedentes de pobreza: el 60% o más es pobre; de nivel de indigencia nunca, desde que había estadísticas, ha logrado el nivel que tiene hoy más o menos el 26% de la población es indigente, y se han acentua-do problemas serios en la exclusión social. El tema es: ¿ello es fruto de la globalización únicamente, o de la apertura de la economía colombiana? o ¿es fruto de la confluencia de un conjunto de factores de índole estructu-ral agravados por la globalización o por la apertura económica?

Nosotros pensamos que es obviamente la segunda. Colombia en lo productivo no ha desarrollado una verdadera cultura em-presarial capitalista que pueda enfrentar de-bidamente la competencia externa. Sólo vale mencionar lo siguiente: la agricultura y la industria hoy, respecto al producto interno bruto, han perdido respectivamente tres

puntos en el último decenio en favor del cre-cimiento de los servicios financieros y de la construcción. Colombia en esta situación no tiene ningún motor de crecimiento visible claro para poder abordar o enfrentar la com-petencia externa en los próximos años. Uno de los problemas centrales es que no solo no hay proyectos productivos sino que no hay las condiciones político económicas y socia-les para la construcción tan siquiera de un verdadero mercado interno. Obviamente, aún en globalización, es fundamental avan-zar en la construcción del mercado interno.

En segundo lugar, la crisis social del país no tiene precedentes por lo menos desde que se cuenta con estadísticas claras. En los no-venta y en medio de la apertura, Colombia avanzó en el gasto social a tal punto que hoy el gasto social es más o menos el 17% del PIB (que es el doble del inicio de los noventa), sin embargo, las necesidades sociales en Co-lombia han aumentado más que proporcio-nalmente a ello y esto exige, dentro del mar-co del estado social de derecho, una profunda reconfiguración de la administra-ción pública y de la gestión pública, obvia-mente de las prioridades públicas y de la gestión política de los intereses colectivos. En un panorama visual sobre Colombia en la presente década veríamos que Colombia no solo no podrá crecer a más de tres puntos porcentuales al año, lo cual implicaría en el mejor de los casos la manutención del pro-ducto per cápita, sino que tampoco tal como está, podría tener la disponibilidad de re-cursos ni tampoco la voluntad política para avanzar en la resolución de algunos de los problemas sociales básicos.

Colombia como nunca antes se encuentra enfrentada a unos trade off fundamentales, políticos y económicos. A manera de ilustra-ción: Colombia en medio de la agudización


del conflicto armado ha tenido que aumen-tar crecientemente los recursos públicos para enfrentar el conflicto armado. En los últi-mos diez años la sociedad en su conjunto, la defensa, la seguridad, y la seguridad ciuda-dana, ha triplicado el esfuerzo respecto al producto interno bruto. Quiere decir que actualmente Colombia, la sociedad colom-biana, le dedica más de ocho puntos por ciento del PIB para financiar la fuerza mili-tar, las fuerzas policiales, y todo este innu-merable andamiaje de seguridad privada legal en el país. Si se suma lo que la sociedad paga directa e indirectamente a lo legal e ile-gal, diríamos que la sociedad gasta hoy igual en seguridad que en gasto social, lo cual plantea en medio de la agudización del con-flicto serios problemas de economía política y de política propiamente dicha. Colombia se enfrenta como sociedad, entonces, en me-dio de la globalización, a los siguientes de-safíos críticos.

Primero, avanzar a la construcción de una democracia. La democracia no solo se avanza con la configuración de derechos ci-viles y políticos, que de hecho son fun-damentales. La democracia sólo es posible mediante la formación, construcción, y legi-timación de ciudadanos. La ciudadanía solo es realmente actuante en la medida que dis-ponga de las condiciones básicas para el de-sarrollo de sus libertades. Una sociedad como la colombiana, con los niveles de exclusión mencionados, es inviable para avanzar en la democracia social. En ese sentido, avanzar hacia un verdadero proyecto de estado so-cial de derecho, implicaría para Colombia que la sociedad en su conjunto asumiera el reto de dedicar buena parte de los exiguos excedentes, a gastos sociales directamente relacionados no sólo con una función asistencialista del estado sino como una fun-ción promotora de derechos por parte del

estado colombiano. Y quisiera hacer enton-ces, simplemente, un cuadro de contabili-dad y aritmético para que vean qué tipo de problemas enfrenta el país en medio de la globalización. Colombia tiene hoy una de las estructuras tributarias con mayor regresividad de muchos de los países del ter-cer mundo, en dos sentidos: uno, no sólo la sociedad, o sea los que tienen disponibili-dad de recursos, pagan lo suficiente porque el esfuerzo neto que hace la sociedad colom-biana es menor que el promedio latinoame-ricano, sino que existe una serie de preben-das fruto de la estructura política del país que favorecen a menos de 150 grupos o per-sonas naturales y jurídicas, con un monto de recursos hoy equivalente a lo que el país gasta en educación. Es decir que las preben-das altamente distribuidas que tiene la so-ciedad, que superan el 4% del PIB, van a un número muy reducido de grupos cuando simultáneamente, fruto de la precaria legiti-midad e institucionalidad representativa del estado, la conducción de asuntos públicos y de recursos públicos en el país se ve agobia-da seriamente por problemas de corrupción pero, más grave aún, por fallas en la admi-nistración del estado. De cálculos que se es-tán elaborando en un proyecto de la Contraloría General se encuentra que hoy el país en hechos no abiertamente co-rruptos que es el caso menos frecuente, sino en casos de fallas de la administra-ción de recursos públicos, fruto de una inadecuada regulación e institucionaliza-ción del manejo de recursos públicos a cargo de privados, estaría perdiendo más o menos cuatro puntos del PIB. O sea, que entre el esfuerzo tributario escaso que hacen los capitalistas, más las prebendas que reci-ben los capitalistas, más el uso indebido de recursos públicos, Colombia tendría más o menos la capacidad de abordar seriamente las funciones sociales básicas para estipular

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la universalidad y la gratuidad del acceso a servicios básicos de toda la población pobre del país.

El segundo elemento es el conflicto ar-mado y la decisión política y social que ha de tomar el país para enfrentarlo, yo estoy hablando sólo de economía. Si Colombia decidiera seguir por la ruta de un progresi-vo robustecimiento de las finanzas y de la profesionalización y modernización de las fuerzas militares, en cinco años estaría gas-tando en seguridad, en total, alrededor de 15 puntos del PIB, lo cual sería absolutamen-te inédito e injustificable social y democráti-camente. Por lo tanto, el conflicto armado hoy más que nunca, como no lo fue hasta hace tres o cuatro años, se ha convertido se-riamente en un problema profundo finan-ciero y en un problema de economía políti-ca inescapable al país. El país debería con mayor razón debatir este tema con mucha más claridad de la que tenemos.

Tercer punto: lo productivo. Colombia infortunadamente no sólo ha avanzado en una desactivación productiva que carece de motores para crecer, por lo tanto para com-petir, por lo tanto para distribuir, y por lo tanto para insertarse en el mercado mundial; no sólo adolece de esos motores, sino que fruto de los procesos de inestabilidad ma-croeconómica y de prebendas que ha habi-do tradicionalmente y en particular en la última década, está en unas condiciones de empobrecimiento aún mayores, que le im-piden todavía avanzar en un proceso de modernización con mayor severidad. Sólo quiero mencionarles tres casos que eviden-cian cómo ocurre esto. Colombia hoy es un país que es inviable para garantizar la segu-ridad alimentaria de la sociedad colombia-na. Si Colombia quisiera avanzar en la segu-ridad alimentaria del país en términos

razonables, tendría que hacer una profunda recomposición del ordenamiento territorial no sólo en propiedad de tierras, que no es quizá la única y más importante, sino que el setenta de la tierra cultivable hoy del país tendría que ser redistribuida entre usos y fuentes ya que gran parte del territorio está produciendo lo que no es apto para produ-cir. En el país el 34% de su tierra cultivable está dedicada a la ganadería extensiva, en un alto porcentaje del narcotráfico y de gru-pos ilegales, en tanto que los productos aque-llos precarios con los cuales puede garanti-zar su seguridad alimentaria está replegada sólo a las laderas de más baja productividad del pequeño campesino. Aquí hay un pro-blema político, de seguridad nacional y social.

Colombia, dentro de esta estructura de precarización productiva y una creciente lejanía a la construcción de una verdadera cultura empresarial, tiene las siguientes ca-racterísticas: no sólo la productividad labo-ral no ha subido como en otros países lati-noamericanos, sino que se ha producido en el país un cambio profundo en la composi-ción laboral por el hecho de que la econo-mía se ha desviado de los sectores producti-vos a los sectores financieros perversos, y los pocos sectores productivos para poder com-petir, obviamente, tienen que aumentar la productividad, la mano de obra calificada, generando problemas estructurales en po-breza y desempleo. Todo lo anterior se ve reflejado en que la inversión extranjera, fue-ra de recursos naturales no sólo no ha sido importante y no lo va a ser, sino que funda-mentalmente la inversión privada en el país viene sufriendo un deterioro estructural a través de las últimas décadas. Hoy día Co-lombia tiene los niveles de ahorro y de in-versión más bajos de América Latina, por lo tanto es inviable pensar en un proyecto pro-


ductivo de esta manera. El reflejo de ello es que Colombia es el país latinoamericano que tiene mejores accesos a los mercados mun-diales y no los ha podido aprovechar. Co-lombia tiene un acceso abierto a los merca-dos europeos y estadounidense fruto de la lucha contra la droga y sólo el 18% de lo que exporta a esos mercados usufructa el ATPA, o las ventajas arancelarias, lo que delata y denota la incapacidad productiva del país. Y esto tiene que ver con algo fundamental: el reto de la construcción del ALCA, que es un paso más allá al perfeccionamiento de la globalización en el hemisferio americano, plantea un reto absolutamente inédito en la historia contemporánea, pues Colombia en las condiciones actuales no tiene la capaci-dad de aprovechar las oportunidades pero

sí tiene los grandes riesgos de sufrir las des-ventajas del proceso.

El ALCA para Colombia implica perder las preferencias que Estados Unidos da unilateralmente para concedérsela a Estados Unidos sin ninguna contraprestación. En ese sentido el ALCA para Colombia no es sólo un proyecto comercial, no es sólo un pro-yecto de inversión extranjera, debiera ser comprendido como un proyecto fundamen-talmente político, de lo contrario, Colombia frente al ALCA, tal como están las cosas, es uno de los países con mayores posibilidades de sufrir una "desincersión empobrecedora" en el hemisferio americano de no contar con otras instancias de índole política en la ne-gociación.

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