CARTA A LOS LECTORES

Las revistas Colombia Internacional y Documentos Ocasionales del Centro de Estudios Internacionales han salido a la luz de una manera periódica e ininterrumpida, desde 1985 y 1988, respectivamente.

Desde su primera aparición, Colombia Internacional ha estado orientada al debate de temas referentes a las relaciones internacionales, cubriendo una alta gama temática. Así mismo, Documentos Ocasionales fue concebida con el ánimo de publicar trabajos de alto nivel académico en torno a temas teórico-conceptuales.

A partir del presente número, Colombia Internacional y Documentos Ocasionales serán fusionados en una sola publicación, manteniendo el nombre y la numeración de Colombia Internacional. Documentos Ocasionales se convertirá en una sección de la última y seguirá conservando su propósito original para el cual fue creado.

Igualmente, con el fin de darle una mayor agilidad a la publicación de la revista e ir de acuerdo con las coyunturas políticas y económicas del siste-ma internacional, las secciones que contenía Colombia Internacional han sido abolidas. Esto también nos ofrece la posibilidad de dedicar números especiales a tratar temas específicos.

Finalmente, el tradicional formato de la revista ha sido rediseñado, haciendo su lectura más fácil y amena.

De esta manera, entregamos a nuestros lectores el No. 37 de Colombia Internacional, correspondiente al trimestre (enero-marzo de 1997), cuyo contenido esperamos sea de su interés.

Centro de Estudios Internacionales

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CONDICIONALIDAD Y DROGAS: EL CASO DE COLOMBIA

Juan Gabriel Tokatlian*

El tema de la condicionalidad en las relaciones internacionales es una cuestión que surge con mayor fuerza a raíz de la asimetría, intensidad y profundidad que caracterizan el proceso de glo-balización en la Posguerra Fría1. La condicionalidad en la política contemporánea expresa, de modo sintético, una situación de dependencia: un conjunto de actores Estados, agentes no gubernamentales, instancias multinacionales, etc. con grandes atributos de poder hace depender a otro conjunto de actores estatales y societarios con menores o escasos recursos de poder de una serie de condiciones, para asegurar la integración o no exclusión de estos últimos a un esquema mundial hipotéticamente homogéneo en lo político (en cuanto al Estado y la democracia) y lo económico (en cuanto al mercado y al capitalismo).

En ese contexto, la condicionalidad en los asuntos internacionales manifiesta una "regla de juego" sistémica; regla que se diseña de modo in-cremental y unilateral entre muy pocos y se apli-

ca, implícita o explícitamente, de manera creciente a muchos. Así, entonces, la condicionalidad significa una limitación o una restricción impuesta, que resulta funcional a la estructura de poder imperante en el sistema planetario. Esta estructura está hoy formalmente liderada por Estados Unidos, pero se caracteriza por la simultánea y contradictoria declinación de la autoridad de los Estados y el ascenso de la autoridad no estatal (grandes corporaciones, conglomerados financieros, organizaciones internacionales, entidades supragubernamentales, grupos criminales transnacionales, etc.) en la economía política mundial2. En esa dirección, la condicionalidad no se ha reducido a las cláusulas escritas o tácitas, de origen estadounidense, europeo (Unión Europea) o multinacional (Naciones Unidas, Banco Mundial, etc.), sobre la protección de los derechos humanos, la preservación del medio ambiente, el mantenimiento de la democracia representativa, la profundización de la apertura económica, el

* Investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. 1 en este caso, parto de la definición de McGrew sobre globalización: Globalization refers to the multiplicity of linkages and interconnections between states and societies which make up the modern world system. It describes the process by which events, decisions, and activities in one parí ofthe world can come to have significant consequences for individuáis and communities in quite dístant parts of the globe. Globalization has two distinct dimensions: scope (or stretching) and intensity (or deepening). On the one hand it defines a sel of processes which embrace most ofthe globe or which opérate world-wide, the concept therefore has a spatial connotation. Politics and other social activities are becoming stretched across the globe. On the other hand it also implies an intensification in the levéis of interaction, interconnectendeness or interdependence between the states and societies which constitute the world community... But of course globalization does not mean that the world is becoming more politically united, economically interdependent or culturally homogeneous. Globalization is highly uneven in its scope and highly differentiated in its consequences... Moreover, far from being a completely novel or primarily twentieth-century phenomenon, a globalizing imperative has been evident in many previous periods of history, and is perhaps most power fidly visible in nineteenth-century imperialism... In many respects globalization can be conceived as a dialectical process (or set of interlinked processes) which is also highly uneven and highly differentiated in its impact across different societies and within different policy domains. Globalization should be construed neither as a historically unique process nor as the harbinger of a world society. Anthony G. McGrew, "Conceptualizing Global Politics", en Anthony G. McGrew y Paul G. Lewis et al., Global Politics, Cambridge: Polity Press, 1992, p. 23. 1 Sobre el tema de la autoridad en la política mundial de este final de siglo XX y en perspectiva del próximo siglo XXI, véase al respecto, Susan Strange, The Retreat ofthe State: The Diffusion of Power in the World Economy, Cambridge: Cambridge University Press, 1996.

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apuntalamiento del buen gobierno, la superación de la corrupción, entre otras. El tema de las drogas psicoactivas ilícitas es también objeto de una política de condicionalidad. En este sentido, el mayor condicionamiento proviene de la legislación antinarcóticos de Estados Unidos y se patentiza, primordial pero no exclusivamente, mediante el instrumento de la certificación. A su vez, en el ejemplo de su aplicación, en cuanto a Colombia, se evidencia el gradual afianzamiento de un "modelo" de muy probable repetición y reproducción hemisférica. El caso colombiano demuestra no tanto el ejercicio de una conducta burocrática obnubilada por parte de Washington, sino el ensayo de un modelo de vinculación con los "países-problema" (de acuerdo con Estados Unidos), afectando los límites tolerables (para Estados Unidos) de la soberanía de esas naciones pero evitando una intervención directa costosa. Este modelo se sustenta en la "diplomacia coercitiva" estadounidense de la Posguerra Fría; esto es, asegurar el ajuste y el cambio interno en un país sin la consideración de supuestos ideológicos férreos y de acuerdo con los dictados estratégicos de Washington, mediante la invocación concreta y la utilización específica de un vasto instrumental de presión, amenaza y sanción sin requerir del uso de la fuerza ostensible y directa para lograr tal propósito. Estados Unidos, como portador de una tradición prohibicionista militante3, principal mercado mundial de demanda de múltiples sustancias psicoactivas naturales y sintéticas, territorio donde se realizan las mayores ganancias con la venta

de drogas4, epicentro de los elementos básicos que conforman la parafernalia del negocio de los estupefacientes (precursores químicos, armas de fuego livianas, lavanderías de divisas, etc.) y país donde se ubica la mayor burocracia antinarcóticos con interés de autoperpetuación, con espíritu de cruzada y con potencialidad de alta corrupción, pretende a través de la imposición internacional de su legislación doméstica antidrogas disciplinar a los países productores/procesadores/traficantes de narcóticos, evitar la configuración de una poderosa narcocriminalidad organizada a nivel hemisférico y fortalecer su hegemonía continental.

LA CERTIFICACIÓN COMO CONDICIONALIDAD

El presidente demócrata de Estados Unidos, Wi-lliam Clinton, se ha ido transformando en un cruzado en la lucha contra las drogas. Cada vez se parece más a sus antecesores republicanos Ronald Reagan y George Bush, debido a la definitiva asunción de una retórica y una práctica antinarcóticos fuertemente punitivas.

En ese contexto, Colombia representa un lamentable símbolo de muy fácil ataque diplomático. En la Posguerra Fría, la lógica de la prohibición conduce a que países como Colombia, supuestamente convertidos en santuario de un narcotráfico mimetizado como una modalidad violenta de criminalidad organizada transnacional, deban ser disciplinados. El mensaje parece claro: si el establecimiento político y económico no se autodepura autónomamente frente al negocio de las drogas, Washington se reserva el

3 Como bien lo resume un texto reciente sobre las drogas psicoactivas en Estados Unidos: Illicit dnigs and the war against them have great symbolic signifícame in American politics. Cetting tough on drug users and dealers is political proofthat one is anlicñme, profamily, hard-nosed, practical and realistic. Drug use as morally wrong, users as crimináis, and the drug war as a righteous, moral crusade-such symbols domínate the policy debate and obscure serious public-health problems that are caused by drug abuse and by our drug policy... The punitive drug war paradigm created by struggles early in this century has become commonsensical... The ideas, valúes, and symbols of the punitive paradigm persist not simply because they have become part of our political culture but because they are embodied in political institutions, from the DEA down to local póliceforces... Within this context, partisan politics and electoral dynamics make the escalation of failing and harmful drug war quite rational, as elected officials believe they must out-tough each other to win votes and public support for their policies. Their political rhetoric further reínforces the drug war and the punitive paradigm... Public officials will be reticent to change course as long as they fear the political costs of change. And as long as drug war politics is domínated by voices of punitive prohibitionists, political leaders wilfind it reasonable to take the paths of least resistance: escalation when it serves a particular political agenda, maintenance of the drug war status when it does not, and occasional tinkering with treatment and education on the margins. Change will only come when pressure mounts from citizens and organized groups demanding an end to the politics of denial and a new commitment to a politics ofreason, care, and collective responsability. Eva Bertram, Morris Blachman, Kenneth Sharpe y Peter Andreas, Drug War Politics: The Price of Denial, Berkeley: University of California Press, 1996, pp. 258-263.

4 Por ejemplo, la cocaína que se procesa en Colombia a US$400 dólares, que deja la frontera del país a US$1.200 dólares, que llega a Miami a US$20.000 dólares el kilo y que arriba a Chicago con un precio al por mayor de US$32.000 dólares, se vende al por menor en esa ciudad a US$158.000 dólares, a precios de 1996.

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derecho para forzar un cambio que evite la consolidación de lo que varios funcionarios de Estados Unidos han llamado una narcodemocracia. Independiente del amplio abanico de opciones económicas y militares de sanción y retaliación que posee, Estados Unidos dispone en su legislación antinarcóticos de un vasto instrumental para apremiar, chantajear o estrangular a Colombia y a otros países que hacen parte de la red mundial del fenómeno de las drogas ilícitas. Veamos algunos breves ejemplos. Con base en el Inmigration and Nationality Act de 1952 y el State Department Basic Authorities Act de 1956, el Departamento de Estado puede denegar o retirar visas de entrada a EE.UU. en razón de infracciones o delitos ligados al asunto de los narcóticos. Además, el Trade Act de 1974 establece la no concesión de beneficios comerciales por parte del mandatario estadounidense si un país no coopera con Washington para evitar el ingreso de drogas a Estados Unidos. A su vez, en el marco del Caribbean Basin Economic Recovery Act de 1981 la llamada Iniciativa de la Cuenca del Caribe de principios de los ochenta el Presidente de Estados Unidos puede no otorgar ventajas comerciales a aquellos países beneficiados por la ley que no cooperen con Estados Unidos en materia de lucha antidrogas. Asimismo, el Aviation Drug Trafficking Control Act de 1984 le otorga al Departamento de Transporte el poder para suspender o revocar certificados de ingreso a Estados Unidos a compañías aéreas5. El proceso de certificación anual entonces se inscribe en ese marco coercitivo de tratamiento a las naciones afectadas por el negocio ilegal de los narcóticos6. Cuando ese instrumento de evaluación de los países se instauró en 1986, el prohibicionismo estadounidense en materia de drogas psicoactivas alcanzaba una de sus manifestacio-

nes más vehementes en cuatro décadas. La historia pública, el ofuscamiento del ejecutivo y la frustración del legislativo se combinaron para justificar el establecimiento de un recurso discrecional y unilateral como el de la certificación. Éste se producía en un año crítico en términos del endurecimiento de la política internacional antidrogas de Washington. En efecto, en abril de 1986 el presidente Reagan firmó la Directiva Presidencial número 221, declarando que las drogas ilegales constituían una amenaza letal a la seguridad estadounidense y ampliando el papel de los militares en la lucha antinarcóticos. Meses después, en julio, el gobierno de Estados Unidos envió una unidad de combate del ejército, de la brigada de infantería 193 estacionada en Panamá, con seis helicópteros Black Hawks a Bolivia para llevar a cabo la "Operación Blast Furnace" dirigida a localizar y destruir laboratorios y centros de producción de cocaína. Más adelante, en octubre el Congreso aprobó una legislación draconiana mediante la International Narcotics Control Act de 19867. En síntesis, la certificación representaba la incorporación de un nuevo "garrote" al conjunto del arsenal represivo estadounidense en el frente externo antinarcóticos. Estados Unidos se auto-adjudicó el derecho de evaluar quiénes enfrentaban al asunto de las drogas, cómo lo hacían y de qué modo lo debían hacer. En breve, la condicio-nalidad se hizo realidad en el área temática de los narcóticos. Seriamente, ningún país europeo o latinoamericano o asiático individualmente o en coalición se opuso a este esquema unilateral. En gran medida, ello pudo deberse al uso dado a este instrumento en sus primeros años de vida. En realidad, durante el segundo lustro de los ochenta, la lógica de la Guerra Fría predominó por sobre la idea de una Guerra contra las Drogas. Los aliados de Washington, entre ellos Co-

5 Véanse, al respecto, Committee en Foreign Affairs, U.S. House of Representatives, Compilation on Narcotics Laws, Treaties, and Executive Documents, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office: Junio de 1986 y Committee on Foreign Affairs, U.S. House of Representatives, International Narcotics Control and United States Foreign Policy: A Compilation of Laws, Treaties, Exe-cutive Documents, and Related Materials, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office: Diciembre de 1994.

6 En el caso de Colombia, es pertinente recordar que en octubre de 1995, el presidente William Clinton impartió la Orden Ejecutiva 12978 para responder a la "amenaza excepcional y desusada" generada por el narcotráfico originado en Colombia. Mediante un uso máximo y extremo de esta Orden Ejecutiva, se puede llegar debido al poder brindado a los Departamentos de Justicia, de Estado y de Tesoro a un potencial bloqueo comercial y/o financiero del país. Además, de modo rutinario, este instrumento sancionatorio puede acompañar a la decertificación en una especie de "doble condicionalidad" contra Colombia.

7 Véase, Juan Gabriel Tokatlian, Drogas, dilemas y dogmas: Estados Unidos y la narcocriminalidad organizada en Colombia, Santafé de Bogotá: Tercer Mundo Editores/Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, 1995.

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lombia, siempre eran certificados plenamente sin importar la efectividad de su comportamiento en la lucha antinarcóticos8. Los enemigos de Estados Unidos, por ejemplo Irán, eran invariablemente descertificados a pesar de que el gobierno de Teherán aplicaba cada año la pena de muerte a cientos de traficantes. Un país geopolíticamente gravitante para Washington, como el Líbano, era perpetuamente certificado con una cláusula excepcional por motivos de interés vital estadounidense, aunque ese país fuese un epicentro clave del negocio de la heroína y del hachís9. En general, los países latinoamericanos no eran descertificados, los países consumidores de Europa no eran juzgados anualmente por su alto nivel de demanda de drogas y los gobiernos asiáticos certificados o no estaban profundamente desinteresados respecto a este procedimiento estadounidense de castigo en materia de narcóticos. Además, al fin y al cabo, menos de dos docenas de países eran objeto del proceso certificatorio anual durante la década de los ochenta. Sin embargo, a partir de los noventa es un recurso diplomático sancionatorio menos ideologizado y más político. Terminada la Guerra Fría, la racionalidad predominante es la de la Guerra contra las Drogas como parte del combate contra el crimen organizado y el terrorismo. Para Washington, la noción ideológica tradicional de amigo-enemigo se desdibuja y en su lugar se refuerza la imagen imperial de acatamiento-amenaza para identificar el grado de cercanía o distancia de un país. Es así como naciones como Colombia ya no pueden dar por garantizada su alianza con Estados Unidos; menos aún cuando, además, la certificación ha dejado de ser técnica. Hasta 1993, Washington evaluaba la labor antidrogas de un país con base en criterios relativamente empíricos y medibles. Se certificaba o descertificaba la cooperación de acuerdo con el número de hectáreas erradicadas, la cantidad de laboratorios destruidos, el total de personas encarceladas, etc.

Desde 1994, se ha incluido el criterio de nivel de narcocorrupción para analizar el compromiso de un país contra las drogas. Esto significa la inclusión de pautas más subjetivas y caprichosas de evaluación a las ya existentes. Y en esa dirección, el número de naciones sometidas a la evaluación anual de Estados Unidos en cuanto a su cooperación con Washington respecto a la cuestión de las drogas se acerca a las tres docenas en el comienzo del segundo lustro de los noventa. Por ello, los efectos negativos de la eventual descertificación, más que los escasos dividendos de la potencial certificación, son hoy fundamentales. De acuerdo con el proceso certificatorio, las consecuencias de un juicio desfavorable de Estados Unidos a un país en materia de cooperación antidrogas son profundamente improcedentes y altamente preocupantes. Con base en las diferentes enmiendas incorporadas durante los noventa al Foreign Assistance Act de 1961 y, durante los ochenta, a la Narcotics Control Trade Act de 1974, se precisan los alcances de la descertificación anual de un país que no colabora con Washington en el combate contra los narcóticos. De modo obligatorio, el ejecutivo debe suspender la asistencia externa a un país descertificado, con excepción de la ayuda relacionada a razones humanitarias y/o a la lucha antinarcóticos. A su vez, los inversionistas estadounidenses pierden el otorgamiento de garantías de la Overseas Priva-te Investment Corporation (OPIC) en cuanto al país afectado por la descertificación. Paralelamente, el EXIMBANK de Estados Unidos deja de financiar operaciones de exportación al país sancionado. Asimismo, la nación sancionada se ve privada de algunos mecanismos estadounidenses de financiación en el terreno militar, sea ello para material bélico, para cursos especiales, etc. Adicional-mente, los delegados estadounidenses ante la banca de crédito multilateral (Banco Mundial, Banco ínter americano de Desarrollo, etc.) deben votar negativamente la solicitud de crédito de un

8 Sobre el proceso certificatorio durante la década de los noventa y los vínculos colombo-estadounidenses recientes véase, Diana Pardo y Diego Cardona, "El procedimiento de la certificación y las relaciones entre Colombia y Estados Unidos", en Colombia Internacional, No. 29, Enero-Marzo de 1995.

9 El proceso anual de certificación implica que el ejecutivo en Estados Unidos somete al legislativo la lista de los países que según la Casa Blanca cooperan o no con Washington en materia de drogas psicoactivas. Las categorías que existen son tres. Por un lado, full certification; es decir, una certificación plena debido a su esfuerzo de clara cooperación con Estados Unidos. Por otro lado, decertification; es decir, descertificación por no cooperar con Estados Unidos en el campo de los narcóticos. Y finalmente, vital national interests certification; es decir, una suerte de semidescertificación, dado que el país evaluado no cooperó suficientemente con Washington y recibe una calificación de tipo excepcional. 7

país descertificado. Esto último no implica el inmediato rechazo del crédito, ya que el voto contrario de Estados Unidos en esas instancias no significa un veto total, debido a que el peso relativo de su participación en esas entidades no es suficiente para que su decisión solitaria afecte la provisión de los recursos. Sin embargo, en algunos fondos específicos de reducido tamaño en esos bancos como en el caso del BID, por ejemplo con su sólo voto Estados Unidos logra la no concesión del crédito. Finalmente, según el Crime Control Act de 1990, una nación descertificada no puede recibir los bienes o dineros obtenidos a través de confiscaciones realizadas en Estados Unidos con base en información proveída desde el exterior. En términos discrecionales, el ejecutivo puede retirarle a una nación descertificada los beneficios derivados del Sistema Generalizado de Preferencias y, en el caso de Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador, las preferencias comerciales brindadas por el Andean Trade Preference Act de 1991. En forma concomitante, la administración estadounidense puede incrementar el arancel para ciertos productos de un país sancionado con un nivel de 50% del valor de determinadas exportaciones. A su vez, una nación descertificada puede verse afectada por el retiro de su cuota de venta de azúcar a Estados Unidos. Adicionalmente, el ejecutivo puede suspender el transporte aéreo del país descertificado hacia Estados Unidos. Por último, Washington puede retirar su personal y sus recursos de los acuerdos para preautorización aduanera de visitantes de la nación descertificada.

A MODO DE CONCLUSIÓN

Como resulta evidente, la certificación es el instrumento que simboliza la nueva condidonalidad estadounidense en materia de drogas psicoactivas. Hoy es Colombia el país colocado en cuarentena diplomática por parte de Estados Unidos10. Washington detenta un conjunto de medios y herramientas para propiciar ajustes internos intro-metiéndose de hecho en el devenir político del

país, en medio de la elocuente pasividad nacional en los años recientes. La mayoría de la élite civil y militar aún no ha entendido que la Guerra Fría terminó y que el país está sometido a la lógica vehemente de un prohibicionismo militante. El abrumador fracaso de su política nacional antinarcóticos del presidente Clinton; la creciente presión republicana en el legislativo para que la administración ataque con más dureza este fenómeno; la demanda de resultados drásticos por una opinión pública que percibe un estrecho vínculo violencia domestica-drogas externas; la tradicional búsqueda de un chivo expiatorio exterior de los males internos y la alta propensión de republicanos y demócratas por igual a emplear el chantaje y la fuerza para lograr objetivos de política exterior de corto plazo, auguran graves dificultades para Colombia, en particular, y Latinoamérica y el Caribe, en general, como consecuencia del fenómeno de las drogas ilegales. Colombia sigue siendo un blanco fácil en la lucha contra el crimen organizado transnacional ligado a los narcóticos. México, Rusia e Italia son epicentro de grandes conglomerados mañosos, al tiempo que están en auge las bandas criminales chinas y japonesas. Sin embargo, en esos países, Estados Unidos tiene intereses estratégicos en juego y no se arriesga a presionarlos excesivamente, pues se podrían producir crisis inmanejables. El relativo poco valor de Colombia para Washington, sumado a la enorme vulnerabilidad diplomática de Bogotá y la potencial consolidación de un narcoproyecto de gobierno en el país, hacen que para Estados Unidos sea poco costoso y muy rentable seguir condicionando a Colombia en el frente de las drogas a través del proceso certificatorio. En los ochenta, los descertificados fueron Siria e Irán. En los noventa, se sumó Burma. En 1995, se descertificó a Siria, Irán, Burma, Nigeria y Af-ganistán. En 1996, a esa lista se agregó Colombia; primer país formalmente democrático en ser des-certificado.

10 Peligrosamente, mientras el tema de las drogas psicoactivas está llevando a Colombia a ser percibida como una cuestión de seguridad nacional para Estados Unidos, la inestabilidad interna, generada por fenómenos como el narcotráfico y la guerrilla, y la vulnerabilidad externa, producto de la creciente crisis de ingobernabilidad, están transformando al país en un asunto de inseguridad regional. Casi inadvertidamente, Colombia se ha convertido en fuente de conflicto potencial o referente de alarma para los vecinos. Esto podría, de modo muy preocupante, fracturar territorialmente al país o volverlo epicentro de una intervención.

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La recertificación de un país no ha sido la norma. Eso será más difícil en el futuro, porque de acuerdo con la Sección 490 (introducida en 1995) de la Foreign Assistance Act de 1961, la recertificación es posible cuando el ejecutivo corrobora que "un país ha experimentado un cambio fundamental en el gobierno" o que se hayan transformado las condiciones que llevaron a la descertificación inicial, o cuando el legislativo apruebe una resolución al respecto. En ninguno de los seis países descertificados, en 1996, se han producido cambios de gobierno notorios ni se ha alterado de modo categórico el contexto original de la descertificación, según las autoridades estadounidenses. Además, esas naciones, tal como se encuentran gobernadas en el presente, no cuentan con muchos amigos en la Casa Blanca y en el Congreso estadounidense. Asimismo, Washington no le quitó la visa al presidente Samper en 1996 con

acusación de complicidad con el narcotráfico como parte de una movida coyuntural: con él al frente del gobierno, y aunque esté en prisión toda la cúpula de los grandes carteles de las drogas, no habrá certificación plena para Colombia. En esa dirección, el caso colombiano representa un parámetro de condicionalidad en referencia al asunto de las drogas que bien podría reproducirse en varios países latinoamericanos y caribeños. Hoy la descertificación solitaria de Colombia en América Latina focaliza el problema de las drogas en un país, evita que se conforme una coalición regional contra la certificación y logre de los demás concesiones anticipadas. Mañana, la experiencia colombiana puede multiplicarse ante la inercia latinoamericana y caribeña para responder a la certificación como modalidad de condicionamiento estadounidense.

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LAS RELACIONES INTERAMERICANAS EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI

Diana Pardo*

Las grandes transformaciones presentadas en el sistema internacional, en los últimos años, han contribuido en gran medida a redefinir los temas tradicionales de la agenda de política exterior estadounidense hacia América Latina. Durante el período de la Guerra Fría, las relaciones interamericanas estuvieron inmersas dentro del esquema bipolar Este-Oeste, y la región latinoamericana fue un importante escenario de conflicto. Con el fin de la Guerra Fría y la consecuente desaparición del comunismo, la agenda de las relaciones interamericanas se ha vuelto más compleja y diversificada, uniendo elementos tradicionales con temas nuevos. Actualmente, ad portas del siglo XXI, los puntos centrales que dominan la agenda son temas como el tráfico ilícito de drogas, los derechos humanos, la democracia, la integración económica, y la migración.

Durante su primer período como Presidente de Estados Unidos, Bill Clinton centró sus esfuerzos en tratar de resolver problemas de carácter doméstico, descuidando de paso el frente externo. En este último cuatrienio no hubo una política exterior definida, ni unos lincamientos claros de cuál debía ser el papel de Estados Unidos en la comunidad internacional. Los problemas eran resueltos a medida que iban apareciendo. En el caso concreto de América Latina, tampoco existió una agenda definida, y las actuaciones de Washington hacia países del hemisferio estuvieron movidas más por razones de política interna y con fines electorales, que por principios fundamentales. Por estas razones Clinton ha sido muchas veces criticado por sus adversarios, quienes lo acusan de no haber ejercido con firmeza el liderazgo del país en el exterior. Como resultado de esas críticas, y enfrentado a un Congreso de mayoría republicana, Clinton ha anunciado que

enfocará su segunda administración a fortalecer la política exterior estadounidense y darle un mayor protagonismo a su país como potencia mundial. El objetivo principal del presente ensayo es analizar las relaciones entre Estados Unidos y América Latina en los próximos cuatro años de gobierno del presidente Clinton. ¿Qué relevancia tienen dentro de la agenda internacional estadounidense los países latinoamericanos? ¿Cuáles son los principales objetivos de la política exterior de Estados Unidos hacia América Latina? El artículo se divide en dos partes. En la primera se intenta hacer una aproximación al nuevo concepto de seguridad hemisférica. En la segunda se analizan los principales objetivos de la política exterior estadounidense hacia América Latina.

I. LA SEGURIDAD HEMISFÉRICA Tradicionalmente, la noción de seguridad hemisférica ha sido diferente para América Latina y Estados Unidos. Durante la Guerra Fría, para los países latinoamericanos su seguridad tenía que ver con Estados Unidos como potencia hegemónica del hemisferio: cómo tratar con ella, cómo beneficiarse de ella, y cómo evitar su dominación (Muñoz, 1990:32). Para Estados Unidos, el problema de seguridad radicaba en cómo prevenir cualquier expansión europea, y luego soviética, en el hemisferio occidental (Kurth, 1990). Durante este período, el objetivo primordial de la política estadounidense hacia América Latina fue evitar a toda costa la expansión del comunismo en la región. El concepto de seguridad buscaba responder a los intereses y necesidades de Estados Unidos como potencia hegemónica, y su definición se limitaba al campo militar.

* Investigadora, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de Los Andes.

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Con la caída del Muro de Berlín, la disolución de la Unión Soviética y el consecuente fin de la Guerra Fría, se hizo necesario replantear el concepto de seguridad que se manejaba en el sistema interamericano. En la actualidad, América Latina ya no es escenario del conflicto bipolar. Sin embargo, se ha convertido en escenario de nuevas amenazas de seguridad, como son el narcotráfico, las violaciones a los derechos humanos, la inestabilidad democrática, la migración ilegal, entre otros. En 1992, el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos (OEA) encomendó, a una comisión especial de estudiosos del tema de seguridad, la tarea de ajustar un nuevo concepto a las necesidades e intereses del hemisferio en el período de Posguerra Fría. Luego de estudiar el tema, la Comisión identificó algunos aspectos como fundamentales en la construcción de un nuevo sistema de seguridad hemisférica: i) democracia, ii) protección de los derechos humanos, iii) desarrollo económico y social, iv) integración, v) justicia social (Obando Arbulú, 1994:42). Estos temas aportan elementos importantes para una definición mucho más amplia de seguridad hemisférica, ya que toma en cuenta aspectos económicos y sociales, y al mismo tiempo contribuyen a que la definición de la misma llene las expectativas de todos los países del hemisferio. En el período de Posguerra Fría, el concepto de seguridad no involucra exclusivamente el aspecto militar. De acuerdo con Víctor Millán, en las relaciones interamericanas se debe distinguir entre tres tipos de seguridad: i) la seguridad militar, ii) la seguridad económica, y iii) la seguridad democrática. La primera es aquella que vincula las capacidades de ofensa y defensa de los Estados. La segunda tiene que ver con el "acceso a los mercados y recursos financieros y tecnológicos que permitan los niveles de producción y las ventajas competitivas de las naciones" (Millán, 1993: 52). Por último, la seguridad democrática se define como "el mantenimiento de la legalidad constitucional y la vigencia de los principios democráticos de los Estados (Millán: 53). De lo anterior se desprende que los temas que conforman la agenda interamericana actualmente son de carácter transnacional. Así, los eventos que tengan lugar dentro de uno de los Estados tendrá repercusiones en otros Estados. Los pro-

blemas de carácter interno pasan a ser una preocupación regional. De la contraposición de intereses entre las naciones surge la importancia de las instituciones. Éstas son definidas como "conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y configuran las expectativas" (Keohane, 1989:15). Las instituciones "les permiten [sic] a los Estados tomar acciones que, de otra forma, serían inconcebibles" (Keohane, 1989: 20). Dentro de este contexto surge el concepto de cooperación. Éste es definido por Keohane como "el proceso a través del cual las políticas adoptadas por los gobiernos son vistas por sus contrapartes como facilitadoras para lograr sus propios objetivos, como un resultado de coordinación política" (Keohane, 1984:51). De acuerdo con el mismo autor, la cooperación puede fomentarse con la creación de regímenes internacionales. Los regímenes simplifican el proceso de cooperación entre Estados, porque proveen unos parámetros que les permiten coordinar las acciones y encontrar soluciones a problemas comunes. Este nuevo paradigma de cooperación se ha convertido en herramienta fundamental de las relaciones interamericanas. Desde el gobierno del presidente George Bush, la política exterior estadounidense hacia América Latina incorporó el concepto de cooperación, basándose en la idea de una asociación hemisférica en la cual los problemas deben ser solucionados multilateralmen-te (Augusto Varas, 1990:53). Finalmente, ante las nuevas amenazas de seguridad regional, surgen mecanismos de coerción como sanciones económicas y políticas, que reemplazan aunque no descartan las sanciones de tipo militar.

II. LAS PRIORIDADES DE LA AGENDA INTERAMERICANA

A pesar de los buenos augurios sobre lo que iba a ser la política de Clinton hacia América Latina hace cuatro años y de las buenas intenciones y objetivos plasmados en la Declaración de Principios de la Cumbre de las Américas, celebrada en la ciudad de Miami en diciembre de 1994, la verdad es que América Latina no figuró como una de las prioridades en la agenda internacional del presidente Clinton. El que Clinton no haya visitado ningún país latinoamericano durante su primer mandato, situación que no se presentaba desde la administración del presidente Hoover, es un he-

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cho muy diciente del poco interés de Clinton hacia esta región. De la misma manera, a pesar de que hace cuatro años la política de Clinton hacia sus vecinos latinoamericanos se perfilaba como una política más consultada y cooperativa, más multilateral y con un mayor énfasis en los asuntos económicos, la experiencia demostró lo contrario. Así, en temas como Cuba y el tráfico ilícito de drogas los temas más espinosos de la agenda, las medidas unilaterales fueron el común denominador. Hasta el momento, Clinton no ha dado indicios claros de cuál va a ser su política hacia América Latina. Sin embargo, algunos analistas latinoamericanos1 coinciden en señalar que la política estadounidense hacia esta región no va a sufrir muchas modificaciones; aunque teniendo en cuenta el nuevo equipo del gabinete, es posible que en algunos temas la tendencia sea hacia un mayor endurecimiento. A pesar de la falta de claridad del actual gobierno demócrata en cuál será su política hacia la región, se pueden identificar algunos objetivos que se desprenden del contexto coyuntural en que se han movido las relaciones hemisféricas en los últimos años: a. Fomentar la integración económica. b. Reducir la producción y el tráfico de narcóticos. c. Impulsar la democracia en Cuba. d. Fortalecer la democracia en el hemisferio. e. Fomentar el respeto a los derechos humanos.

Integración económica

La importancia que América Latina representa para Estados Unidos radica principalmente en los beneficios comerciales que esta región puede aportar a Estados Unidos. Con el fin de la Guerra Fría, los temas económicos cobraron una mayor relevancia dentro de las relaciones interamericanas, y hoy estamos frente a lo que Joseph Tulchin llama la "naftalización" de la agenda hemisférica (Tulchin, 1996:126). En relación a este objetivo, se espera que la administración Clinton impulse las metas de integración comercial fijadas en la Cumbre de las Américas y en las Cumbres posteriores que sobre

este tema específico se realizaron posteriormente en Denver y Cartagena. América Latina representa el 40% de las exportaciones estadounidenses2. La posibilidad de crear un Acuerdo de Libre Comercio de América Latina (ALCA) se visualiza como una prioridad en la segunda administración de Clinton. En ese sentido, el Presidente ha anunciado que en los primeros meses de 1997 viajará a Argentina y Chile para impulsar el ALCA. Sin embargo, el sentir de la comunidad latinoamericana hacia Estados Unidos frente a este tema de integración comercial es más bien de desconfianza e incredulidad. Existe sobre todo una polarización entre países como Brasil, Argentina y Estados Unidos frente al tema del ALCA. Tanto es así que se está fomentando con mayor entusiasmo la idea de crear un Tratado de Libre Comercio de Suramérica (South American Free Trade Agreement, SAFTA). Brasil ha sido el promotor de este proyecto que ha tenido mucha acogida entre los miembros de Mercosur. La voluntad política que demuestren los países latinoamericanos es definitiva para obtener resultados concretos respecto a la creación de un área de libre comercio en el hemisferio.

Tráfico ilícito de drogas

El problema del narcotráfico es, sin lugar a dudas, una de las prioridades de la actual administración, debido al incremento en los niveles de consumo de múltiples drogas psicoactivas dentro de la sociedad estadounidense, y por la estrecha relación que existe entre este problema y asuntos de carácter doméstico, como el crimen y la violencia. A pesar de que al inicio de su primer mandato el presidente Clinton basó su estrategia antidrogas en reducir la demanda de narcóticos y, a pesar de que en la Cumbre de las Américas se planteó una estrategia multilateral para combatir el fenómeno del narcotráfico, en los últimos dos años Estados Unidos mantuvo una política represiva, prohibicionista y unilateral. Una política dirigida específicamente hacia los países productores de drogas en el hemisferio: Colombia, Perú, Bolivia y México. Dentro de este contexto, Colombia, como uno de los principales abastecedores de cocaína, se convirtió en el núcleo del problema del narcotráfico. La percepción del actual gobierno

1 (Peter Hakim, 1996), joseph Tulchin, 1995). 2 Michael Serrill, "Latín America 1997, What's Ahead". Time, Noviembre 4,1996.

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demócrata no ha cambiado. Los nombramientos de Madeleine Albright y William Cohén como Secretaria de Estado y Secretario de Defensa, respectivamente, no favorecen un cambio de política hacia el tema de las drogas. En los dos casos, ambos funcionarios son reconocidos por sus posiciones fuertes frente a temas de seguridad. Y como el narcotráfico es catalogado como un problema que amenaza la seguridad nacional de los Estados Unidos, todo apunta hacia un endurecimiento de la política antidrogas. En este punto, sin embargo, también jugará un papel muy importante la persona que llene el puesto de Robert Gelbard, como Subsecretario para Asuntos de Narcóticos.

Cuba

Algunos elementos anotados anteriormente son válidos para el caso de Cuba. Aunque este país ya no representa una amenaza para la seguridad nacional de Estados Unidos, Washington continúa utilizando mecanismos de fuerza con el fin de mantenerlo aislado política y económicamente del hemisferio. Aunque los demás países latinoamericanos comparten la posición de que Cuba debe abrirse políticamente, ninguno de ellos está de acuerdo con los métodos utilizados por Clinton para presionar el régimen de Fidel Castro. La gran diferencia estriba en que mientras Estados Unidos desearía poner fin al régimen castrista, los demás países de la región abogan por una transición democrática más gradual. Para lograr esto, la mejor manera sería integrar a Cuba dentro de la comunidad hemisférica.

La política adoptada en los últimos meses de la pasada administración, como el caso de la Ley Helms-Burton que endurece el embargo contra Cuba, no sufrirá muchas modificaciones. La tendencia es que los mecanismos de fuerza utilizados para presionar a Fidel Castro se mantengan. Varios factores contribuyen a ello: en primer lugar, la insistencia de Fidel Castro en mantener el socialismo cubano; segundo, la influencia en el partido Republicano mayoría en el Congreso de la ultraderechista Fundación Nacional Cubano-americana que preside Jorge Mas Canosa. No olvidemos que Clinton ganó las elecciones en el Estado de la Florida precisamente por sus posi-

ciones duras contra Cuba; y en tercer lugar, Madeleine Albright es considerada como una de las principales opositoras al régimen de Castro.

Democracia

Aunque existen muchas definiciones de democracia, se pueden percibir algunos elementos comunes en todas ellas: i) independencia de poderes, ii) adecuada representación y participación ciudadana, iii) elecciones libres y periódicas, iv) libertad de expresión, prensa, y asociación, y v) pleno acceso a la información3. El tema de la democracia continúa siendo para el presidente Clinton uno de los principales objetivos de su política exterior hacia América Latina. Si a comienzos de los años noventa los países de la región, a excepción de Cuba, experimentaron un proceso de transición a la democracia, el objetivo de los próximos años es el fortalecimiento de las democracias latinoamericanas. Los diversos acontecimientos que han tenido lugar en América Latina a comienzos de los noventa (intentos de golpes de Estado en Perú y Venezuela, golpe de Estado en Haití, problemas de corrupción política en Colombia, México, Brasil y Venezuela, el reciente derrocamiento del Presidente de Ecuador, entre otros) han demostrado que la democracia, como forma de gobierno, es aun frágil en la región. Al contrario de lo que sucedió durante la Guerra Fría, actualmente los enemigos de la democracia vienen de adentro. De esta manera, la corrupción política, el narcotráfico, el terrorismo, entre otros, son aspectos que amenazan los regímenes democráticos de los países latinoamericanos. Aun cuando Washington no tiene una estrategia precisa de cómo fomentar la democracia en la región, algunas medidas se han trazado: controlar la violencia y la corrupción política, fortalecer la administración de justicia, reducir la autonomía e influencia política de las Fuerzas Armadas, y fortalecer el desarrollo económico. Asimismo, desde comienzos de la presente década, la OEA ha tenido un protagonismo importante en la protección, fomento y defensa de la democracia en el hemisferio. Así, el propósito fundamental de la Carta de la organización contener la expansión del comunismo fue reemplazado por la idea de crear un sistema

3 Para una definición del concepto de democracia, véanse, (Baloyra, 1987), (Rueschemeyer, Stephans, Stephens, 1992) y (Linz, s.d.)

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colectivo de defensa de la democracia. En este sentido, en 1990, la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) adoptó la Declaración de Asunción en la cual se reafirma el principio de la democracia y se rechazan al mismo tiempo el narcotráfico y el terrorismo. Asimismo, se creó la Unidad para la Promoción de la Democracia, con la idea de asistir a los países del hemisferio en mantener/preservar las democracias. La Unidad tiene la tarea de proveer a los gobiernos asistencia técnica para monitorear procesos electorales, así como promover el intercambio de ideas y experiencias para fortalecer las instituciones democráticas (Muñoz, 1994:198). En junio de 1991 se acordó en Santiago, Chile, el llamado Compromiso de Santiago en el cual se aprobó un mecanismo que faculta a la OEA para intervenir en aquellos países donde ha sido interrumpida la democracia sin el consentimiento del régimen de facto. De esta manera, la defensa por la democracia pasó de ser una preocupación interna para convertirse en una prioridad de los países del hemisferio. De la misma manera, el Compromiso de Santiago constituye un avance fundamental dentro de la OEA, ya que, por principio, tradicionalmente la organización trataba de evitar cualquier clase de envolvimiento en los asuntos internos de los países miembros. Este mecanismo ha sido utilizado en los casos de Haití, Guatemala y Perú. Las sanciones previstas para estos casos envuelven sanciones de tipo político y económico, mas no el uso de la fuerza. En el caso de Haití, por ejemplo, las sanciones económicas no dieron los frutos deseados, y por ello se hizo necesaria una intervención militar de Estados Unidos respaldada por las Naciones Unidas.

En diciembre de 1992 fue reformada la Carta de la OEA. Conocida como El Protocolo de Washington, esta reforma establece la suspensión temporal de los países miembros cuyo régimen democrático haya sido interrumpido por el uso de la fuerza. Estos compromisos de la OEA han permitido que la organización surja como un actor relevante dentro del hemisferio, particularmente en lo que concierne a la defensa y promoción de los regímenes democráticos constitucionales.

Posteriormente, en 1994, en la Declaración de Principios de la Cumbre de las Américas, los países del hemisferio plasmaron la necesidad de fomentar las democracias como requisito fundamental para alcanzar la paz y el desarrollo de la región. Estados Unidos ha sostenido en muchas ocasiones su interés para que los países de América Latina y el Caribe consoliden sus democracias. Para contribuir a ello, el gobierno del presidente Clinton deberá, en los próximos cuatro años, cooperar a nivel bilateral con los países de la región, brindando asistencia técnica y económica para lograr una mayor modernización del Estado, a fin de agilizar y volver más eficaz su funcionamiento. Asimismo, deberá colaborar para fortalecer los sistemas judiciales, para que no haya impunidad y para que los sistemas carcelarios sean más eficientes. Finalmente, Washington deberá actuar en compañía de los países de la región para combatir la corrupción política, ya que ésta socava la integridad de las instituciones democráticas.

Derechos humanos

Existe una tendencia histórica en la política exterior estadounidense de promover la protección de los derechos humanos de los países latinoamericanos. Este tema siempre ha formado parte de la agenda interamericana, y más aún durante los gobiernos demócratas estadounidenses4. El tema de los derechos humanos está estrechamente ligado al tema de la democracia. Esta clase de sistema político es el único que puede garantizar el respeto a los derechos humanos y libertades individuales. En las décadas de los años setenta y ochenta, cuando la mayoría de países latinoamericanos tenían gobiernos militares, los índices de violaciones a los derechos humanos fueron muy altos. Sin embargo, de acuerdo con informes de organizaciones no gubernamentales como Amnistía Internacional y Human Rights Watch, el problema de derechos humanos en América Latina continúa siendo muy grave, a pesar del proceso hacia la transición democrática presentado a finales de la década de los ochenta.

4 El presidente Jimmy Cárter (1976-1980) es especialmente recordado en América Latina por su política de protección a los derechos humanos.

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El presidente Clinton y su secretaria de Estado, Madeleine Albright, han demostrado un especial interés en el tema de derechos humanos. La importancia atribuida por el gobierno al proceso de certificación que en materia de derechos humanos se expide anualmente para aquellos países que han cooperado activamente en la protección de derechos humanos, es tan sólo uno de los aspectos que confirman el interés hacia este asunto. Colombia es un buen caso para ilustrar la política de derechos humanos que adoptará la administración Clinton en el próximo cuatrienio. Partiendo de informes suministrados por Amnistía Internacional y Human Rights Watch, quienes consideran que Colombia es el país latinoamericano con mayor índice de violaciones a los derechos humanos, el gobierno estadounidense le advirtió a su homólogo colombiano sobre una posible descertificación por no haber realizado un esfuerzo suficiente para frenar las violaciones a los derechos humanos. De acuerdo con los informes de las ONG mencionadas, el material militar entregado por Estados Unidos al Ejército colombiano para la lucha contra el narcotráfico, ha sido utilizado por éste en los combates contra la guerrilla, en los cuales se han presentado violaciones a los derechos humanos. De lo anterior se desprende que aun cuando la violación de los derechos humanos no constituye una amenaza directa contra la seguridad nacional de Estados Unidos, como sí lo constituye el narcotráfico, los derechos humanos representan para el actual gobierno estadounidense una especial preocupación.

CONCLUSIÓN

A pesar de los buenos pronósticos que los especialistas en relaciones interamericanas hicieron respecto del primer mandato del presidente Clinton, y de la importancia que representaba América Latina para Estados Unidos con el fin de la Guerra Fría, lo cierto es que el único legado de Bill Clinton a los países latinoamericanos fue un cuatrienio de frustraciones y propósitos no cumplidos. A pesar de que la región no se perfila como un foco esencial de la política exterior estadounidense en el umbral del siglo XXI, América Latina se verá inmiscuida de alguna manera en el deseo de Bill Clinton de fortalecer el frente externo, descuidado en su primera administración. Aun cuando el gobierno demócrata no ha adoptado aún

una estrategia clara con respecto a sus vecinos del Sur, existe una voluntad política del presidente Clinton y su gabinete de actuar conjuntamente con los países de América Latina y el Caribe en los temas señalados en el presente ensayo.

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LA COOPERACIÓN EXTERNA DE LA UNIÓN EUROPEA EN MATERIA DE LUCHA CONTRA LA DROGA

Muriel Laurent*

INTRODUCCIÓN

Los países de la Unión Europea son, después de los Estados Unidos, los principales consumidores de estupefacientes. También son importantes centros de blanqueo de capitales ilícitos y fabricantes de precursores químicos necesarios en el procesamiento de las drogas. Debido a la actual política internacional en materia de drogas, tanto la producción como el consumo de estupefacientes tienen efectos nocivos en los ámbitos económico, político y social, además de la salud pública.

Frente a estas amenazas y temiendo el peligro que pueda desprenderse para sus propios sistemas e instituciones democráticas, las autoridades europeas se han dotado de una política interna y externa contra las drogas. Esta política comunitaria trata de abarcar el multifacetismo del problema de los estupefacientes y, poco a poco, se ha ido ampliando.

En el presente artículo se aborda la cooperación que las instituciones europeas han desarrollado hacia el exterior en materia de lucha contra la droga1. Por razones de espacio, la presentación destaca las líneas de cooperación que la entidad europea mantiene con el exterior, subrayando la filosofía que fundamenta su ayuda. Por lo tanto, se consideran únicamente las acciones efectivas que existen. Primero que todo y para mayor claridad, es preciso referirse a las competencias con las cuales cuentan las instituciones europeas para establecer su cooperación externa en materia de

lucha contra la droga. Luego se presentará la justificación, así como la orientación prioritaria de la cooperación externa. Los tres puntos siguientes abarcarán las realizaciones en materia de cooperación en el campo de la droga. Se finalizará con una referencia específica a la cooperación con América Latina.

LAS COMPETENCIAS EXTERNAS EN MATERIA DE LUCHA CONTRA LA DROGA

Con el Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor en noviembre de 1993, se definió un nuevo esquema de competencias comunitarias e intergubernamentales. Este afecta obviamente del tema de la lucha antidroga.

Dentro de las competencias comunitarias (primer pilar), se encuentran básicamente los campos de la salud pública, la política comercial, el blanqueo de dinero, el control de precursores y la cooperación al desarrollo. Esta última es la que nos va a interesar principalmente, puesto que bajo este rubro se llevan a cabo las líneas de cooperación con el exterior en materia de lucha contra el narcotráfico y los estupefacientes. Es necesario mencionar que, en el ámbito intergubernamental, tanto la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) como la cooperación en el campo de Justicia y Asuntos de Interior (JAI)2 deben ampliar su papel respecto de la lucha contra el narcotráfico. La lucha contra el tráfico de drogas ilícitas ha sido identificada como un

* Investigadora del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes y profesora del Departamento de Historia de la misma universidad. 1 En consecuencia, no se examina la política interna que adoptó la Comunidad Europea y luego la Unión Europea para enfrentarse a las cuestiones de lucha contra la droga en su propio territorio. Tampoco se hace énfasis en la manera como ésta se ha desarrollado desde los años ochenta. 2 Segundo y tercer pilares del Tratado de la Unión Europea (TUE).

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objetivo específico de aplicación de la PESC, es decir como uno de los "campos abiertos a una acción común frente a países y grupos de países particulares" y se definieron como zonas prioritarias a Magreb y a Oriente Medio3. Actualmente, se busca fortalecer los mecanismos políticos de cooperación de lucha antidroga con América Latina, incluyendo el Caribe que ha sido considerado como punto débil, dado el escaso control de las actividades relacionadas con el narcotráfico en estas islas y la hasta entonces inexistente cooperación comunitaria con esta parte del mundo. La Comisión Europea es la que gestiona la cooperación efectiva que mantiene la Unión Europea con el exterior. Más específicamente, son las direcciones generales encargadas de las relaciones exteriores con las distintas áreas del mundo las que manejan las líneas de cooperación y la ejecución de los acuerdos. En 1994, se redactó el plan de acción para 1995-1999, con el fin de responder de manera global e integrada al fenómeno de la droga, así como de asegurar la coherencia y coordinación de las acciones europeas. El plan cubre los tres elementos clave propios de todo enfoque global: la acción relativa a la reducción de la demanda, la acción en materia de represión del tráfico ilícito y la acción de cooperación internacional. Tiene el mérito de dejar claras algunas ideas básicas respecto de la acción internacional4. Este documento indica que, para llevar a cabo la política exterior de la Unión Europea en materia de drogas, se debe recurrir a los instrumentos comunitarios así como a las nuevas posibilidades ofrecidas por la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC). Como consecuencia, la acción europea se tiene que realizar en los siguientes campos: Cooperación multilateral: participación, en el límite de las competencias comunitarias en los esfuerzos internacionales para enfrentarse al problema de la droga (Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización

Internacional de las Drogas (Pnufid), Grupo Pompidou del Consejo de Europa, etc.); Cooperación bilateral: a) fortalecimiento de las estrategias nacionales y regionales de lu cha antidroga en cooperación con ciertos países y regiones que presentan un riesgo particular debido a su proximidad con la Unión (Mediterráneo, Oriente Próximo, Eu Central y Oriental), pero igualmente con zonas sensibles, tales como el Triángulo de Oro, el Creciente de Oro y Bolivia-Colom-bia-Perú; b) puesta en práctica del dispositivo institucional, legal y administrativo para la prevención y represión de la producción y/o tráfico ilícito, el desvío de precursores y el blanqueo de narcodivisas; c) reducción de la producción mediante políticas que favorezcan el desarrollo de actividades económicas alternativas duraderas y productivas en las zonas de producción ilícita y en las zonas de pobreza y marginalización que inducen a la demanda; d) mantenimiento del Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG) andino y centroamericano5; Desarrollo de la cooperación mediante la inclusión de cláusulas sobre la lucha contra la droga en los acuerdos de la Comunidad con países terceros, con el fin de fundamentar la cooperación y profundizar el diálogo político6; Inclusión de la cooperación en materia de lucha contra la droga dentro de los temas prioritarios de la política comercial y de cooperación al desarrollo (mediante el recurso a los instrumentos existentes, tales como el SPG, la Convención de Lomé, los programas con Rusia (Tacis) y los países de Europa Central y Oriental (Phare) y la línea presupuestaria B7-5080)7.

La PESC ofrece una nueva dimensión que permite añadir a los mecanismos comerciales y de cooperación al desarrollo vigentes todo el peso de las relaciones políticas y diplomáticas de la

3 Commission européenne, Secrétariat general, Coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures, Drogues-Observatoire des drogues, Aide-mémoire, structurees drogues, par M. Bogaerts, Bruselas, 06.06.1995, p. 7.

4 Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement europeen concemantun Plan d'action de l'Union européenne en matiére de lutte contre la drogue (1995-1999), documento COM(94)234 final, Bruselas,

5 23.06.1994, p. 53-54. 6 Ver infra. 7 Ver infra. 8 Ver infra.

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Unión Europea, así como actuar en campos no cubiertos por las competencias comunitarias. En cuanto al presupuesto total dedicado al tema de las drogas, un 53% de dicho presupuesto para 1995 (27,9 millones de ecus) se gastó en acciones de cooperación internacional. Aproximadamente dos tercios del presupuesto de la cooperación interna-cional han sido dirigidos a países no europeos y un tercio a países de Europa Central y Oriental8.

LA JUSTIFICACIÓN DE LA ACCIÓN EXTERIOR9

Al menos dos razones explican que la Unión Europea complemente su acción interna de lucha contra la droga con un aspecto exterior: por una parte, la eficacia interna de la lucha contra la droga requiere una acción sobre la producción y el tráfico ilícito hacia los países que conforman la Unión Europea. Por lo tanto, la cooperación con países terceros comprometidos en la lucha contra la producción de drogas ilícitas y su comercio internacional es una de las prioridades de la Unión. Por otra parte, el abuso de narcóticos y la actividad criminal ligada a la producción, tráfico y demanda ilícita de estupefacientes tienen consecuencias nefastas en el plano individual, familiar, económico y político en los países terceros a los cuales la Unión provee sumas considerables a título de cooperación al desarrollo, ayuda a la transformación económica, asistencia a la consolidación de las instituciones democráticas y al respeto de los derechos humanos. Los efectos positivos de estas distintas formas de asistencia sobre los niveles de vida y sobre los procesos de democratización están directamente amenazados por el abuso de estupefacientes y el negocio ilícito en los países socios. Más concretamente, las instituciones europeas consideran que la lucha contra la droga debe ser

parte integrante de la cooperación al desarrollo y la transformación económica y democrática por las siguientes razones:

las causas subyacentes de la demanda ilícita de droga son socioeconómicas, como el desempleo, la marginación y la ausencia de reales perspectivas de condiciones de vida mejores. Esto conlleva a que la cooperación deba orientarse a los grupos vulnerables tanto en el medio rural como en el urbano; permitir que se extiendan los daños causa dos por las drogas en los países terceros con los cuales la Unión Europea persigue una política de cooperación equivale a minar la durabilidad de los éxitos registrados por esta cooperación10. Consecuentemente, la lucha contra la droga debe poder financiarse con los medios presupuestarios previstos para la política de cooperación al desarrollo y para la transformación económica y democrática. El diálogo político, los compromisos en materia de lucha antidroga suscritos por los países terceros ante las Naciones Unidas y la presión de las fuentes financieras potenciales en juego deben ser utilizadas para conseguir que los países terceros acepten que la lucha contra la droga se convierta en un sector prioritario de las acciones de cooperación de la Unión Europea. Esto es incluso más importante para los países con los cuales la Comunidad Europea ha firmado compromisos convencionales.

LA ORIENTACIÓN PRIORITARIA DE LACOOPERCIÓN EXTERNA11

La cooperación de la Unión Europea en materia de lucha antidroga está basada en la noción de 'responsabilidad compartida'. Esta idea de 'co-

8 European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (Emcdda), Annual Report on the State ofthe Drugs Problem in the European Union 1995, European Communities, 1996, p. 4.2.

9 Esta sección se pudo redactar gracias a los conceptos contenidos en: Commission européenne, Direction General I, Relations économiques extérieures, Relations Nord-Sud, Relations économiques avec les organisations internationales, Projet de communication: Actions de l'Union au plan externe dans le domaine de la lutte contre la drogue, Bruselas, 29.04.1994.

10 Artículo 130u del Tratado de la Unión Europea: "1. La política de la Comunidad en el ámbito de la cooperación al desarrollo que será complementaria de las llevadas a cabo por los Estados miembros, favorecerá: —el desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo y, particularmente, de los más desfavorecidos; — la inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial; — la lucha contra la pobreza en los países en desarrollo.

2. La política de la Comunidad en este ámbito contribuirá al objetivo general de desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de derecho, así como al objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales". 11IRELA, Cooperation in the fight against drugs: European and Latín American initiatives, Dossier No. 55, Madrid: Octubre de 1995, p. 43. 19

irresponsabilidad' significa que tanto los países productores como los consumidores tienen responsabilidad en la existencia del fenómeno, lo que les obliga a actuar de manera paralela, equilibrada y conjunta. En consecuencia, la entidad europea acepta la obligación de adoptar medidas tendientes a la reducción de la demanda de estupefacientes. Igualmente, está obligada a una ayuda con miras a la reducción de la oferta en los países productores. Este último punto se traduce en general en una cooperación en materia de represión de la producción y el tráfico. A veces, se materializa por un enfoque integrado de políticas de reducción de la oferta. A nivel internacional, la Unión Europea eligió privilegiar el desarrollo integrado, es decir, un enfoque basado en que los exportadores de drogas lo hacen a causa del subdesarrollo y la pobreza. La reducción depende entonces de las condiciones económicas internas y externas. El país debe poder contar con oportunidades de desarrollar mercados para sus mercancías lícitas. Por lo tanto, se necesitan óptimas circunstancias ma-croeconómicas monetarias y financieras. Desde un punto de vista microeconómico, los productores deben poder vender sus productos lícitos de manera decente (si los precios son bajos e inestables, dificultan la situación de los campesinos). En conclusión, para las instituciones europeas, cualquier asistencia que permita aumentar el desarrollo económico de los países productores de estupefacientes es beneficioso para la lucha contra la droga y el narcotráfico. Por eso, es así como, obviamente por razones presupuestarias, que las acciones directas de la Unión Europea son reducidas, aunque sus acciones indirectas son numerosas.

LAS LÍNEAS DE COOPERACIÓN CON LOS PAÍSES DE ÁFRICA, CARIBE Y PACÍFICO (ACP), Y LOS PAÍSES DE EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL (PECO)

La Unión Europea ha establecido líneas de coo-peración externa con todas las partes del mundo. En cuanto a cooperación al desarrollo, ésta se re-

aliza de manera prioritaria con los países de África, Caribe y Pacífico (ACP). De hecho, en su opinión, se trata de la zona con mayor necesidad de cooperación, debido a los enormes problemas de subdesarrollo que vive. Además, Europa considera importante profundizar los vínculos estrechos que siempre ha mantenido con estos países. Existen relaciones cooperativas de un tipo relativamente parecido con América Latina y con Asia. Pero éstas, y sobre todo Asia, no son regiones históricamente socias. Esta realidad se confirma cuando se observan los bajos presupuestos desembolsados en concepto de cooperación con Asia. Recientemente también se han emprendido relaciones con los países de Europa Central y Oriental. 1 El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) es un fondo destinado a financiar la cooperación al desarrollo instituida por la Convención de Lomé, Acuerdo de Asociación que vincula a la Unión Europea unos 70 países de África, Caribe y Pacífico (ACP).

El Convenio de Lomé IV contiene dos artículos referentes a la droga. El artículo 154-3 prevé, en el marco de la cooperación relacionada con la salud, la lucha contra el consumo de estupefacientes. El artículo 159-1k prevé una asistencia a los ACP para luchar contra el tráfico de droga a nivel regional e interregional12. Sin embargo, parece que esta ayuda financiera no fue explotada a fondo por sus potenciales beneficiarios. Dentro del presupuesto previsto, se le destina una cuota particular al Caribe, dada su inclusión en los ACP: para el año 1994, el monto alcanzaba 1 millón de ecus. Efectivamente, son numerosos los sitios con mayores problemas de drogas en la zona (Belize, Bahamas, Barbados, República Dominicana, Jamaica, Trinidad y Tobago)13.

2. El Programa Phare es un programa general para los países de Europa Central y Oriental (PECO) que contiene un aspecto regional, como es la droga, para los siguientes países:

Hungría, Polonia, Rumania, Bulgaria, República Checa y Eslovaquia. Aprobado por los Estados miembros en noviembre de 1992, este programa empezó en septiembre de 1993. Persigue el

12 Commission européenne, Secrétariat General, Coordination II, Actions d'intérét pour le citoyen II: coordination de la lutte anti-drogue, aides d'urgence dans le cas de catastrophes dans les Étas membres, Lutte contre la drogue, Aide Mémoire, Bruselas, 01.07.1996, p. 36.

13 Irela, op. cit., p. 45.

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objetivo de ayudar a los países beneficiarios a poner en práctica un marco jurídico y organizativo apropiado que permita luchar contra el problema de la droga. La línea presupuestaria B7-600 "Ayuda a la restructuración económica de los países de Europa Central y Oriental" cuenta con alrededor de 2 millones de ecus14. Un segundo programa regional más amplio fue propuesto por la Comisión a los Estados miembros de la Comunidad Europea. Cubre el período 1996-1999. Su monto global es de 16 millones de ecus. Se dirige a los mismos países que el anterior, añadiendo Estonia, Letonia, Li-tuania, Eslovenia y Albania. Esta acción regional cubre cuatro campos específicos: lucha contra el desvío de precursores, lucha contra el blanqueo de dinero, puesta en marcha de sistemas y/o redes de información sobre drogas, apoyo a los programas de reducción de la demanda. También se orienta a fortalecer las instituciones de lucha contra la droga de esos países (por ejemplo, los controles fronterizos), en el marco del programa de apoyo a la transición15.

LAS CLÁUSULASA 'DROGA EN LOS ACUERDOS DE COOPERACIÓN

Desde principios de los años noventa, las instituciones europeas (inspirándose en el sistema inaugurado en materia de derechos humanos) se ha preocupado por integrar, en cada acuerdo que firma, en el marco de sus competencias, con terceros países y grupos de países, una cláusula relativa al blanqueo de dinero y/o a la lucha contra la droga. A su manera, dichas cláusulas consisten en el esbozo de un diálogo político. Las partes se comprometen a coordinar e intensificar los esfuerzos para prevenir y reducir la producción, tráfico y consumo de sustancias estupefacientes ilegales. Como se ha dicho, el 'Plan de acción para 1995-1999' sugiere la continuación e intensificación de las medidas en este sentido16.

Tales cláusulas se encuentran en los acuerdos firmados con ciertos Estados de América Central y América del Sur desde 1991, así como con ciertos países de Europa Central y Oriental y de la antigua Unión Soviética en 1993 y 1994 y con varios países mediterráneos y asiáticos entre 1989 y 1994. En los acuerdos con América Latina, la cláusula identifica varias modalidades de cooperación: proyectos de reducción de la demanda, programas de investigación, medidas de apoyo a las alternativas económicas (cultivos alternativos, en el caso del Pacto Andino), intercambio de informaciones relevantes, por ejemplo, sobre el blanqueo de dinero y programas de control del comercio de precursores químicos. Dos artículos (en los acuerdos con Chile y Uruguay) tienen un alcance más limitado, ya que se refieren únicamente a la prevención y la educación.

EL PROGRAMA DE COOPERACIÓN NORTE-SUR EN EL ÁMBITO DE LA LUCHA ANTIDROGA (LÍNEA PRESUPUESTARIA B7-5080) Presentación17

Debido a que el fenómeno de las drogas se caracteriza por la estrecha independencia entre sus distintos aspectos (cultivo, fabricación, distribución, consumo, blanqueo de dinero, desvío de sustancias, etc.), la Comunidad Europea ha reconocido la imperiosa necesidad de una cooperación Norte-Sur específica en este ámbito. Asimismo, las autoridades de los países productores de drogas ilícitas han tomado conciencia de las implicaciones múltiples de las drogas en sus propias sociedades, lo cual les ha llevado a reconocer que la solución a los problemas de la droga ya no depende únicamente de los países consumidores, y que incluso la creciente vulnerabilidad de sus economías y sistemas políticos, jurídicos y sociales hace necesario que inicien una lucha antidroga concertada con el resto de los países del globo.

14 Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant un Plan d'action de l'Union européenne en matiére de lutte contre la drogue (1995-1999), documento COM(94)234 final, Bruselas, 23.06.1994, p. 53-54.

15 Commission européenne, Secrétariat General, Coordination II, Actions d'intérét pour le citoyen II: coordination de la lutte anti-drogue, aides d'urgence dans le cas de catastrophes dans les Etas membres, Lutte contre la drogue, Aide-Mémoire, Bruselas, 01.07.1996, p. 35; Intervention du représentant de la Commission européenne a l'occasion de la 39éme session de la Commission des Stupéfiants des Nations Uniesss, Vienne, 16-25 avril 1996.

16 Irela, op. cit., p. 48. 17 Comisión europea, Programa de cooperación Norte-Sur en el ámbito de la lucha contra las drogas, Bruselas, julio de 1995.

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Para dar respuesta a las acuciantes y repetidas peticiones de cooperación dirigidas a la Comunidad y para apoyar las conclusiones de los Consejos Europeos de junio de 1985 y 1986, el Consejo de Ministros dictó, en 1987, las directrices que habrán de seguirse en las acciones comunitarias de cooperación internacional en materia de lucha contra la droga. En esta formulación de directrices, se indican las modalidades que se promoverán para alcanzar los objetivos de la política. Se trata del esbozo de un enfoque estructurado e integrado de las relaciones de cooperación con los países productores y de tránsito. Contra la producción ilícita se prevé la "fijación de las poblaciones rurales mediante la creación de nuevas actividades agrícolas e industriales, diversificación y ampliación de las fuentes de ingresos en las zonas interesadas, fortalecimiento de las infraestructuras físicas, sociales y administrativas". Contra el consumo abusivo se piensa en "acciones en los campos de la salud, formación, educación, información y rehabilitación de los toxicómanos". Para "la lucha contra la droga bajo todas sus formas" la idea es "la valorización de las experiencias (de la Comunidad) y su transferencia en provecho de terceros países (información, intercambio de know-how y técnicas, seminarios multidisciplina-rios bilaterales e interregionales, etc.)". Los socios de las acciones de cooperación de la Comunidad serán las instituciones de investigación, las organizaciones no gubernamentales y las asociaciones de productores. Dos conclusiones relativas a la orientación elegida por la Comunidad Europea se sacan de la decisión del Consejo de Ministros. Por una parte, es a propósito que la Comunidad incluyó su estrategia de cooperación en materia de lucha contra la droga en el marco de su política de desarrollo. Por otra parte, se explica racionalmente porque ha orientado su cooperación hacia la lucha contra la droga bajo todas sus formas, incluyendo el tráfico ilícito y el blanqueo de dinero. De hecho, estos tres aspectos están ligados entre ellos e interactúan estrechamente con el proceso general de desarrollo económico y social. De esta iniciativa se desprendió el 'programa de cooperación Norte-Sur en el campo de las drogas' (línea presupuestaria B7-5080), que empezó a funcionar el mismo año 1987 con un presupuesto de 5.500 millones de ecus que luego se duplicó hasta estabilizarse alrededor de 10 millones de ecus. Las acciones que se van a realizar en

los países beneficiarios del programa tienen como objetivos la reducción de la producción y prevención del consumo de drogas, el tratamiento y la reintegración social de los toxicómanos, el control de los movimientos ilícitos de capitales así como de sustancias estupefacientes naturales y sintéticos y de precursores. Esta cooperación se aplica concretamente a cuatro campos:

a. Asistencia a los países para la evaluación del fenómeno de la droga en su territorio, formulación de una estrategia antidroga integrada y desarrollo de instituciones y capacidades nacionales;

b. Lucha contra el consumo de drogas: estudios epidemiológicos y acciones de investigación sobre los factores que determinan la frecuencia, distribución y causas de las toxicomanías en las poblaciones, prevención de la toxicomanía por medio de acciones de información, sensibilización, educación, organización social y prevención primaria, acciones de tratamiento, prevención secun daria, reducción de riesgos, rehabilitación y reinserción social de los toxicómanos;

c. Reducción de la producción ilícita de drogas: determinación de estrategias nacionales y regionales susceptibles de prevenir y reducir la producción ilícita y capaces de evitar el desplazamiento de las zonas de producción de drogas; desarrollo de las zonas rurales afectadas en estrecha cooperación con los grupos de población locales directamente relacionados, mediante la creación de nuevas actividades agrícolas e industriales, la diversificación y ampliación de las fuentes de ingresos, el refuerzo de las infraestructuras de sanidad y educación y de las materiales, sociales y administrativas, y la mejora de los circuitos de comercialización de los productos sustitutivos; rehabilitación económica, social y ecológica de las zonas en las que se ha suprimido la producción por la fuerza.

d. Formación y equipamiento del personal especializado en la represión y el control: información, comunicación, intercambio de conocimientos especializados y técnicas, se-

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mínanos multidisciplinares bilaterales e interregionales.

El artículo B7-5080 del presupuesto puede financiar total o parcialmente las acciones de lucha contra el abuso de drogas en los países asociados del Sur. El ámbito geográfico se extiende a todos los países en vías de desarrollo de Asia y América Latina, así como a los de África, Caribe y Pacífico. En cuanto a las acciones de reducción de la producción, éstas suelen adoptar la forma de proyectos plurianuales encaminados a introducir nuevas actividades de producción, o de proyectos integrados de desarrollo con objetivos múltiples. En el caso de que estos proyectos no puedan acogerse al artículo B7-5080 por su excesiva relevancia financiera, pueden financiarse con el artículo B7-30 'cooperación financiera y técnica' para los países de América Latina y Asia, y mediante los créditos del Fondo Europeo de Desarrollo en el caso de los países de África, el Caribe y el Pacífico en la medida en que corresponden a las prioridades de desarrollo del país beneficiario.

Reflexiones y orientaciones18

Según la Comisión Europea, la financiación comunitaria debería, sin que eso se vuelva una condición previa, beneficiar prioritariamente a los países socios que ratificaron los tres convenios de las Naciones Unidas en materia de lucha contra los estupefacientes.

La actual tendencia es que la línea se utilice para preparar las acciones prioritarias. De manera más precisa, tiene que servir para: (1) financiar estudios para establecer el perfil del fenómeno de la droga en un país o una región en los aspectos de demanda, oferta, tráfico, desvío de precursores, blanqueo, y para deducir las prioridades de una estrategia nacional y sus necesidades, incluyendo las de asistencia externa; (2) ayudar a un país o grupo de países a poner en práctica el

marco administrativo, legal y judicial que exige la acción de represión del tráfico en particular; (3) financiar actividades pilotos en el campo de la prevención y reducción de la demanda; (4) financiar la fase de preparación de proyectos encaminados a la reducción de la oferta y que implicarían a un eslabón ulterior los medios financieros disponibles en el marco de la cooperación; (5) identificar acciones de cooperación subregional para luchar de manera coordinada contra la producción ilícita, los desvíos de precursores y el tráfico. Dada la creciente coordinación con el Pnufid para llevar a cabo dichas actividades, la Comisión Europea tendría que fijarse como objetivo afectar un 25% de los créditos inscritos en la línea B7-5080 a apoyar acciones de este organismo.

Justificación de la línea19

La línea puede utilizarse para la puesta en marcha del Acuerdo sobre precursores con los países andinos (ayuda técnica en las fronteras)20 y está en sintonía con el Sistema de Preferencias Generalizadas (ayuda a los campesinos para su reconversión hacia productos lícitos). La puesta en marcha de la decisión de la Unión de noviembre 1993 de ayuda a Marruecos y la prosecución del proceso de fortalecimiento de las acciones relativas a la lucha antidroga hacia América Latina y el Caribe (que se da desde la Cumbre Europea de Madrid de 1995) también pueden beneficiarse de la línea.

Las prioridades geográficas no siempre son fáciles de determinar. Debido en parte a su influencia en el tráfico hacia Europa, África podría ser una prioridad (tránsito y consumo) y Asia y los Balcanes (producción y tránsito de heroína) podrían ser otra. Las acciones podrían concentrarse sobre los países por los cuales transitan los estupefacientes. Un problema agudo se plantea a la

18 Commission des Communautés européennes, Proposition de réglement (CE) du Conseil concernant la coopération Nord-Sud dans le dómame de la lutte contre les drogues et la toxicomanie (poste budgétaire B7-5080), Bruselas, 30.06.1995, documento COM(95)296 final (Anexo: Evaluation de la situation dans le domaine de la drogue et toxicomanie dans les pays en développement et élaboration d'une stratégie communautaire); Commission européenne, Direction Genérale I, Relations économiques extérieures, Relations Nord-Sud, Relations économiques avec les organisations intemationales, Projet de communication: Actions de l'Union au plan externe dans le domaine de la lutte contre la drogue, Bruselas, 29.04.1994.

19 Commission des Communautés européennes, Proposition de réglement (CE) du Conseil concernant la coopération Nord-Sud dans le domaine de la lutte contre les drogues et la toxicomanie (poste budgétaire B7-5080), Bruselas, 30.06.1995, documento COM(95)296 final.

20 Ver infra.

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hora de implantar una cooperación con países como Afganistán y Myanmar y también con África: no se sabe con quién trabajar, los gobiernos no cooperan y a veces no existen formalmente. En ciertos casos, la Comisión Europea duda de la voluntad efectiva de luchar contra la droga (en su opinión, por ejemplo, ciertos parlamentarios de Pakistán y Colombia son corruptos por el dinero del narcotráfico). Para que la colaboración sea eficaz, deben reunirse dos elementos. De hecho, la Comisión insiste en que, por un lado, es preferible invertir donde existe una voluntad política de acción y, por otro lado, para una realización eficiente se necesitan socios convencidos y comprometidos. Con relación a las acciones en Turquía, por ejemplo, hay serias dudas acerca del compromiso político de las autoridades turcas (se desconoce si los equipos facilitados sirven para el propósito acordado) y se teme la existencia de una eventual ambigüedad oficial. Una buena utilización de los recursos exige que la ayuda se destine a los países donde las acciones parecen funcionar. Más que todo eso es lo que determina la destinación de los fondos. En cuanto a las prioridades temáticas, se ha privilegiado el tratamiento de los toxicómanos y la prevención del abuso de drogas. Las actividades de desarrollo alternativo suelen ser un éxito pero su eficacia global puede ser dudosa: es necesaria una acción generalizada para lograrla. Ante la reciente petición boliviana de compensaciones a los agricultores que aceptan dejar el cultivo de la coca, la Unión Europea y sus miembros piensan contestar positivamente al otorgamiento de una ayuda orientada al desarrollo alternativo y apoyan una solución socieconómica del problema. Al contrario, rechazan la idea de las compensaciones que consiste en una solución demasiado puntual y a corto plazo. Al fin y al cabo, las causas estructurales del narcotráfico en los países en vías de desarrollo (PVD) constituyen el blanco de la línea de coope-ración.

Además de este aspecto de cooperación al desarrollo, la línea presupuestaria debe también servir al ejercicio externo de las competencias comunitarias. Sería preciso fortalecer la eficacia de la acción relativa a los precursores químicos, por ejemplo, con los PVD porque en sus territorios están instalados laboratorios que utilizan precursores. Se trata de complementar, gracias a una acción financiera, los compromisos jurídicos emprendidos. Desde 1987 hasta 1995 incluido, la línea B7-5080 de 'cooperación Norte-Sur en materia de lucha contra la droga' ha financiado en América Latina unos 113 proyectos21 con un monto total de 30.538.186 ecus, es decir, casi un 40% (a título de comparación: Asia 30.5%, países ACP 10.5%, países mediterráneos 15%, proyectos horizontales 1% y Europa Central y Oriental 3%). El reparto por sectores en América Latina es de un 30.4% para la reducción de la oferta, un 66% para la reducción de la demanda y un 3.6% para las acciones multisectoriales. Los proyectos son realizados en su mayoría por ONG, así como por el Pnufid y por administraciones y gobiernos locales22.

LA COOPERACIÓN ESPECIFICA CON AMÉRICA LATINA

Antes de finalizar, se hace breve referencia a las principales pautas de cooperación que las instituciones europeas mantienen con América Latina. Esta cooperación se formaliza a varios niveles y básicamente a escalas birregional y bilateral. Ante todo, conviene realzar la existencia del Reglamento (CEE) No 443/92 del Consejo de 25 de febrero de 1992 relativo a la ayuda financiera y técnica y ala cooperación económica con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia. Los anteceden-tes de esta reglamentación se encuentran en las 'Directrices para la cooperación con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia' presentados por la Comisión en junio de 1990 y donde identificaba los campos y estrategias principales de asistencia técnica y financiera así como de cooperación económica para el período 1991-1995. Se establece la política antidroga como un área prioritaria de la cooperación con América Latina. El Consejo adoptó las directrices en febre-

21 En Colombia, se financiaron 19 proyectos. 22 Commission européenne, Direction Genérale I.B., Relations extérieures: Mediterranée du Sud, Moyen et Proche-Orient,

Amérique Latine, Asie du Sud et du Sud-Est et Coopération Nord-Sud, Rapport sur Vaction externe menee par la Commission européenne en matiére de lutte contre la drogue (1987-1995), Bruselas, 18.01.1996.

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ro de 1991 y luego las hizo efectivas en el reglamento mencionado. El artículo 5o. de este reglamento contiene una mención interesante: "Se prestará especial atención a actividades de lucha contra la droga. La cooperación de la Comunidad con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia, para fomentar la lucha contra la droga, se intensificará mediante un diálogo centrado en el contexto más general del desarrollo económico de los países productores y de su cooperación con la Comunidad Europea. Dicha cooperación incluirá acciones referidas tanto a la ayuda humanitaria como a la ayuda para el desarrollo". Esta afirmación deja clara la orientación comunitaria elegida en la materia. Un contacto político estrecho existe entre la Unión Europea y el Grupo de Río. En diciembre de 1990 se institucionalizó el diálogo político que comporta una atención renovada al problema de la droga, reconociendo la corresponsabilidad de los países productores, de tránsito y consumidores. Este tema pasa a ser uno de los ámbitos prioritarios de la cooperación bilateral. Esta cooperación se realizará principalmente en el campo del desarrollo alternativo y la reducción de la demanda, promoviendo, por lo tanto, una mayor cooperación entre las policías antidrogas de ambas regiones. Durante la reunión de abril de 1991 entre la Comunidad Europea y el Grupo de Río se añadieron el blanqueo de dinero y el tráfico de precursores como ámbitos de cooperación23. Las relaciones de cooperación han sido más profundas con el Pacto Andino y los países que lo componen. Se firmaron varios acuerdos relacionados con el tema de la lucha contra la droga. En primer lugar, un acuerdo marco de cooperación entre la Comunidad Europea y el Acuerdo de Cartagena y sus países miembros, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela fue firmado

el 23 de abril de 1993 en Copenhague, en reemplazo del acuerdo marco de cooperación de 1983. El artículo 25 se titula 'Cooperación en la Lucha Contra la Droga' y compromete a las partes a "intensificar sus esfuerzos para la prevención y la reducción de la producción, la distribución y el consumo ilícitos de drogas"24. En segundo lugar, la Comunidad Europea contestó favorablemente al pedido dirigido a la comunidad internacional por el presidente colombiano Virgilio Barco en 1990 bajo el concepto de Programa Especial de Cooperación (PEC). Esta respuesta comunitaria se concretó mediante la elaboración del Sistema de Preferencias Arancelarias Generalizadas (SPG) dirigido a Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Se concedió una reducción de los derechos de aduanas para ciertos productos de exportación procedentes de países que sufren de manera aguda, como los países andinos, de problemas relacionados con el narcotráfico25. Este régimen favorable se otorgó para el período 1991-199426

Se trataba de ofrecer a estos países salidas estables y suficientemente atractivas para que los proyectos de sustitución del cultivo de la coca traigan consigo recursos regulares para la agricultura andina y para que puedan desarrollarse así mismo corrientes de exportación de productos manufacturados. La Comunidad Europea consideró que "el desarrollo de la producción de cocaína en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú se hace en detrimento de producciones agrícolas lícitas cuyo ingreso entra en su economía: esta situación conduce a una disminución sustancial de sus recursos de exportación" y que el tráfico de cocaína atenta peligrosamente contra la integridad social de estos países y deteriora su economía hasta comprometer e incluso hacer retroceder su desarrollo. El sistema se concibe entonces como un apo-

23 Irela, América Latina y Europa..., op. cit., p. 53. 24 Acuerdo Marco de Cooperación entre la Comunidad Económica Europea y el Acuerdo de Cartagena y sus Países miembros, Bolivia,

Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, en Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. C25, Bruselas, 28.01.1993, p. 32-42. 25 Comisión de las Comunidades Europeas, Comunicación de la Comisión. Respuesta comunitaria al Plan especial de cooperación de

Colombia (Propuesta de reglamento SPG, Proyecto de Decisión de los representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros de la CECA, Propuesta de Resolución), documento COM(90)254 final, Bruselas, 29.06.1990; Base de datos Rapid, European Union-Co- lumbia relations, Memo 95/41, Bruselas, 13.03.1995.

26 Reglamento (CEE) NO. 3835/90 del Consejo, de 20 de diciembre de 1990, que modifica los Reglamentos (CEE) NO. 3831/90, (CEE) No.3832/90 y (CEE) No. 3833/90 relativos al régimen de preferencias arancelarias generalizadas aplicado a ciertos productos originarios de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, así como en la Decisión 90/673/CECA, que modifica la decisión 90/672/CECA relativa al régimen de preferencias arancelarias generalizadas aplicado a ciertos productos siderúrgicos originarios de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, en Journal Officiel des Communautés européennes, No. L370, Bruselas, 31.12.1990.

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yo de la Comunidad Europea a la diversificación de las exportaciones y a la reducción de la importancia del cultivo de drogas ilícitas, en el sector agrícola y por extensión, en la economía de estos países27. En 1992, mediante el Reglamento (CEE) No. 3900/91 de 16.12.1991, el régimen especial agrícola fue extendido a los países de América Central, pero con una lista de productos más reducida que la de los países andinos. Según los datos disponibles, la Comisión estima que el desarrollo evidente del comercio debido a las preferencias especiales podrá tener un efecto continuado sólo si éstas se aplican durante un período más largo. De todos modos, la evaluación del impacto sobre la lucha contra el narcotráfico es un ejercicio arriesgado. El esquema preferencial fue prorrogado muta-tis mutandis para el período 1995-199928 para los productos industriales procedentes de los cinco países andinos (se incluyó a Venezuela, por considerarse que se enfrenta a problemas similares a los demás países andinos) y para los productos agrícolas las preferencias se renovaron de una manera levemente distinta: en espera de su revisión general, según los principios puestos en marcha en el esquema industrial, el esquema agrícola fue prolongado hasta el 31.12.1995 (y luego hasta el 30.06.1996). Se estableció la posibilidad de la suspensión del acuerdo en caso de deficiencias manifiestas de los controles aduaneros en materia de exportación y de tránsito de productos ilícitos (estupefacientes y precursores) e incumplimiento de las convenciones internacionales en materia de blanqueo de dinero. Asimismo, se prevé un sistema de evaluación de los progresos reali-

zados por los beneficiarios en materia de lucha contra la droga. El objetivo del régimen especial no sólo consiste en incentivar exportaciones de productos agrícolas sustitutivos al comercio de estupefacientes, sino también, y sobre todo, en aportar de forma general un apoyo masivo a la economía de los países interesados, con el fin de ayudarles a superar los efectos desestabilizadores del narcotráfico y el costo político y económico de la lucha contra esta corriente29. Con la aplicación de este régimen especial, el déficit conforme al beneficio previsto anualmente en el presupuesto comunitario es de aproxima-damente 100 millones de dólares para el período 1992-199530 . Las importaciones comunitarias de productos originados de los países beneficiarios de los regímenes especiales en 1993 se elevaron aproximadamente a 3 miles de millones de ecus; de los 2 miles de millones de importaciones pasibles de derecho, 1,6 miles de millones eran elegibles al SPG. Las importaciones que beneficiaron efectivamente del SPG lograron 1.3 miles de millones, es decir, casi un 85% de las importaciones elegibles, cifra ampliamente superior a la medida de los beneficiarios que es de 43%31. A pesar de que las exportaciones hacia Europa se encuentran por debajo de las dirigidas a los Estados Unidos, las exportaciones de algunos productos hacia Europa sobrepasan ahora las orientadas al mercado norteamericano, especialmente en sectores no tradicionales. No obstante, no se puede afirmar que esta actividad comercial se debe al régimen preferencial, a pesar de estas dudas, los países latinoamericanos quieren seguir beneficiándose del mismo32.

27 Commission européenne, Direction Genérale I.B., Relations extérieures: Mediterranée du Sud, Moyen et Proche-Orient, Amérique Latine, Asie du Sud et du Sud-Est et Coopération Nord-Sud, Rapport sur l'action externe menee par la Commission européenne en matiére de lutte contre la drogue (1987-1995), Bruselas, 18.01.1996, p. 33-34.

28 Reglamento (CE) No. 3281/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, relativo a la aplicación de un plan plurianual de preferencias arancelarias generalizadas para el período 1995-1998 a determinados productos industriales originarios de países en vías de desarrollo y el Reglamento (CE) No. 3282/94 del Consejo, de 19 diciembre de 1994, por el que se prorroga a 1995 la aplicación de los reglamentos (CEE) Nº 3833/90, (CEE) NO. 3835/90 y (CEE) NO. 3900/91 relativos a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas a determinados productos agrícolas originarios de países en vías de desarrollo, en Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. L348, Bruselas, 31.12.1994.

29 Reunión del Coreper de 19.10.1994, Point SPG, Note de briefing. 30 Reunión del Grupo de Dublín en Bruselas los 16-17.11.1995. 31 Commission européenne, Direction Genérale I. B., Relations extérieures: Mediterranée du Sud, Moyen et Proche-Orient,

Amérique Latine, Asie du Sud et du Sud-Est et Coopération Nord-Sud, Rapport sur l'action externe menee par a Commission européenne en matiére de lutte contre la drogue (1987-1995), Bruselas, 18.01.1996, p. 33-34.

32 IRELA, Coopération in the fight against drugs: Europen and Latin American iniciatives, Dossier No. 55, Madrid, octubre de 1995, p. 47.

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En tercer lugar, el 30 de diciembre de 1995, se publicaron en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, los textos relativos a los acuerdos establecidos entre los cinco países del Pacto Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) y la Comunidad Europea con respecto a los precursores y las sustancias químicas utilizadas frecuentemente en la fabricación ilícita de drogas y sustancias psicotrópicas. No se trata de un documento único firmado por los cinco países terceros, sino de un documento negociado y firmado por la Comunidad Europea con cada uno de los cinco países del Pacto Andino, es decir, de cinco acuerdos distintos aunque similares33. Este acuerdo prevé una cooperación para el control de los precursores de modo a evitar los eventuales desvíos. Recientemente un acuerdo parecido se ha firmado igualmente con México.

CONCLUSIÓN

El reproche que se le puede hacer a Europa frente al fenómeno internacional de las drogas, atañe a su falta de una posición clara y personal frente a la posición norteamericana. Europa Occidental reivindica su diferencia y, de hecho, teóricamente ha elaborado un enfoque diferente. En concreto, esta diferencia no se nota de manera evidente puesto que Europa no invierte mucho en la región y no alza la voz frente a los Estados Unidos y a sus actuaciones. Vista la relativa sumisión europea a los Estados Unidos en este campo, no está fuera de lugar cuestionarse acerca de una debilidad europea frente a las posiciones norteamericanas.

Además, se pueden destacar varias críticas acerca de la cooperación llevada a cabo por la Unión Europea. Por un lado, el hecho de que la línea B7-5080 se concentre prioritariamente en acciones relativas a la reducción de la demanda con los países terceros resulta llamativo, puesto que el mayor problema de estos países suele ser principalmente la producción y el tráfico de drogas ilícitas. Por lo tanto, se puede concluir que el enfoque privilegiado por la entidad europea no alcanza su meta de manera óptima. Por otro lado, el SPG acaba favoreciendo principalmente a los

grandes exportadores en vez de mejorar la situación de los campesinos y pequeños productores. Éstos necesitan un tipo de ayuda con el que pueden orientarse definitivamente hacia las producciones lícitas, abandonando el cultivo y la fabricación de drogas. Finalmente, en términos de gastos desembolsados a título de cooperación externa para la lucha contra la droga y a pesar de los elementos que se acaban de inventariar, la participación europea en este campo resulta muy reducida. Además, no está nada claro que la Unión Europea esté dispuesta a invertir sumas más importantes como concepto de lucha contra las drogas en los países terceros. Pero hay que tener claro que una amplia franja de competencias todavía está en manos de los Estados miembros y que el enfoque privilegiado por la entidad europea no alcanza su meta de manera óptima. Por otro lado, el SPG acaba favoreciendo principalmente a los grandes exportadores en vez de mejorar la situación de los campesinos y pequeños productores. Éstos necesitan un tipo de ayuda con el que puedan orientarse definitivamente hacia las producciones lícitas, abandonando la fabricación de drogas. Finalmente, en términos de gastos desembolsados a título de cooperación externa para la lucha contra la droga y a pesar de los elementos que se acaban de inventariar, la participación europea en este campo resulta muy reducida. Además, no está nada claro que la Unión Europea esté dispuesta a invertir sumas más importantes como concepto de lucha contra las drogas en los países terceros. Pero hay que tener claro que una amplia franja de competencias todavía está en manos de los Estados miembros y no de las propias instituciones europeas. Y es preciso repetir que está presente en organismos internacionales de cooperación y, por está vía, se puede fomentar una cooperación adaptada a las necesidades.

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33 Decisión 95/568/CE du Conseil, du 18 décembre 1995, concernant la Colombie relatif aux précurseurs et aux substances chimiques utilisés bsychotropes et Accord entre la Communauté européenne et la république de Colombie relatif aux précurseurs et aux substances chimiques utilisés fréquemment pour la fabrication illicite de drogues ou de substances psychotropes, en Journal Officiel des Communau-tés européennes, No. L324, 30.12.1995. Decisión 95/567/CE con Bolivia, 95/569/CE con Ecuador, 95/570/CE con Perú y 95/571/CE con Venezuela.

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la decisión 90/672/CECA relativa al régimen de preferencias arancelarias generalizadas aplicado a ciertos productos siderúrgicos originarios de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, en Journal Officiel des Communautés européennes, No. L370, Bruselas, 31.12.1990.

Reglamento (CE) No. 3281/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, relativo a la aplicación de un plan plurianual de preferencias arancelarias generalizadas para el período 1995-1998 a determinados productos industriales originarios de países en vías de desarrollo y el Reglamento (CE) No. 3282/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, por el que se prorroga a 1995 la aplicación de los reglamentos

(CEE) No. 3833/90, (CEE) No. 3835/90 y (CEE) No. 3900/91 relativos a la aplicación de preferencias arancelarias generalizadas a determinados productos agrícolas originarios de países en vías de desarrollo, en Diario Oficial de las Comunidades Europeas, No. 348, Bruselas, 31.12.1994.

Van Der Vaeren C, La politiaue de coopération internatio-nale de la Communauté européenne en matiére de lutte contre la drogue, Colloquium Papers, European scien-tific seminar on strategies and policies to combat drugs, European University Institute-Florencia, 9-11.12.1993.

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NUEVOS ACTORES SOCIOPOLÍTICOS EN EL ESCENARIO INTERNACIONAL*

Socorro Ramírez Vargas**

A lo largo de la Guerra Fría, el Estado soberano aparecía como protagonista casi exclusivo de la vida social tanto interna como internacional. Su seguridad era considerada con frecuencia como su objetivo fundamental y hasta excluyente. Su poder dependía sobre todo de la acumulación de recursos militares. El sistema internacional era considerado como una red de relaciones exclusivamente interestatales. Se desconocía así, casi por completo, la multiplicidad de actores, intereses y poderes que intervienen en la vida interna de las naciones y en sus relaciones recíprocas. Las drásticas transformaciones de la época actual han llevado a reconsiderar dichas apreciaciones, como se verá en la primera parte de este artículo. En la segunda haré referencia a algunos de aquellos actores sociopolíticos que más influyen en la política internacional. Finalmente, en la tercera se examinarán los nuevos actores, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), y los derechos humanos en particular.

REDEFINICIONES EN CURSO

Ya desde antes del fin de la Guerra Fría, el Estado empezó a dejar de ser visto como un ente jurídico abstracto, monolítico, autónomo y resistente al cambio. Desde entonces, diversas corrientes comenzaron a considerarlo como producto de una historia particular. Más que en relación a su soberanía, tamaño y estructura, lo miran entonces en función del contexto social, de la organización económica, de la base tecnológica, de la cultura política de la sociedad en la cual se inscribe y de su capacidad de gestión de los intereses colecti-

vos. En esta perspectiva, el Estado no aparece ya como el gran portador de un proyecto de sociedad o de economía, sino como el agente de los valores e intereses de los múltiples actores existentes en una sociedad en un momento dado. Tampoco se le considera como una institución formal que habla con voz unívoca y encuadra a las sociedades haciendo caso omiso de sus diferenciaciones sociales, regionales, étnicas o de género. El Estado ha pasado a ser asumido más bien como una institución, tal vez la más grande y la más compleja de una sociedad cualquiera, pero integrada por múltiples actores que ejercen diversos poderes, interactúan e influyen en las decisiones colectivas. Más que una estructura racional y permanente, pasa a ser concebido, cada vez más, como un producto de acuerdos y arreglos transitorios, o como un mecanismo flexible, consensualmente adoptado para manejar los intereses societarios de acuerdo con los valores, las preferencias, los comportamientos prevalecientes en un momento dado. Pero se trata de un mecanismo que no monopoliza la gestión de todos los sectores de la vida nacional o internacional. El concepto de poder1 también está cambiando tanto de lugar pues no es sólo el Estado el que lo ejerce como de naturaleza, bien sea en los ámbitos de la vida política y social, nacional o internacional. Dichos cambios se pueden apreciar en tres direcciones. Primero, las fuentes de poder no son unívocas; es decir, no están exclusivamente vinculadas a la fuerza o a la riqueza sino en el conocimiento, como una forma central de poder que hace eficaz la acción de múltiples agentes

* Conferencia en el Instituto de Estudios Geopolíticos Universidad Militar Nueva Granada, Bogotá: Agosto 28 de 1996. ** Politóloga e internacionalista, profesora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. 1 Ver al respecto, Luciano Tomassini, La política internacional en un mundo posmoderno, Documento de Trabajo No. 10, RIAL, 1991, p. 207.

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que lo detentan. Segundo, los actores que ejercen cuotas de poder tampoco son monolíticos o uniformes; son más bien fragmentados, pluralistas y hasta atomizados. Tercero, el poder no se mide en términos fundamentalmente cuantitativos sino cualitativos. Es decir, depende de la calidad de los recursos puestos en juego para ejercerlo, de la capacidad para adaptarse al manejo más eficiente posible del mayor número de temas, intereses o procesos en que estén involucrados los individuos o las sociedades contemporáneas. Digamos, en tercer lugar, que, con el fin del conflicto bipolar, se ha hecho más evidente que la realidad internacional actual es mucho más diversificada, gira en torno de una multiplicidad creciente de intereses y tramas de naturaleza económica, política, tecnológica, social, cultural, étnica, militar, religiosa. Es, por tanto, protagonizada por muy diversos actores, bien sea estatales o no estatales, que interactúan en diversos terrenos locales, nacionales, transnacionales, hemisféricos, regionales o mundiales y que se articulan a redes que no pasan necesariamente por los Estados. Algunos de esos actores y redes han alcanzado un impacto de gran importancia y han llegado incluso a influenciar la formulación y ejecución de políticas exteriores, así como de planes y compromisos internacionales. La riqueza, variedad y complejidad de posiciones y acciones de estos nuevos actores sociopolí-ticos, en el espacio doméstico y en el escenario internacional, puede contribuir a la fiscalización del uso de los recursos por parte de la sociedad y del Estado, a la aplicación de programas y compromisos y a la ampliación de la representatividad de las instituciones nacionales e internacionales. Refirámonos, en cuarto lugar, a la relación entre el Estado y la sociedad civil. Durante la Guerra Fría ciertas visiones de seguridad del Estado tendían a mirar la sociedad con desconfianza, como si en lo fundamental se tratara de una fuente potencial de competencia, de tensión y de conflicto con el Estado. El fin del conflicto bipolar permite replantear esa visión, tan ajena al sentido de la democracia. Un gobierno y un Estado son legítimos en la medida en que se muestran efectivamente capaces de representar a toda la sociedad, y no propiamente en la medida en que la sustituyen, convirtiéndose a sí mismos en el objetivo principal de la seguridad. En esta perspectiva hay que decir que

el primer sujeto de la seguridad debe ser la sociedad y no el Estado. El Estado existe, ante todo, para garantizar la seguridad de la sociedad, y no al contrario. Y la seguridad del Estado se deriva, fundamentalmente, de la legitimidad que la sociedad le reconoce, de su carácter efectivamente representativo de la misma, de la justeza de sus acciones, y no simplemente de la fuerza de la que pueda disponer. De igual manera, la participación de la sociedad en el espacio público que constituye el ejercicio de un derecho y la posibilidad de una contribución no le usurpa nada al Estado; más bien puede reforzar su legitimidad y ampliar su radio de acción.

LOS ACTORES SOCIOPOLITICOS

En esta segunda parte hagamos una rápida aproximación a diversos actores sociopolíticos que han tenido una clara influencia nacional e internacional.

Tal vez el actor sociopolítico de más amplia y antigua trayectoria ha sido la Iglesia católica, anterior incluso a la existencia del Estado nación. La Iglesia ha jugado un papel central a lo largo de la historia. Reconstruyó y unificó a Europa tras la ruina del Imperio romano. Su cisma condujo a la división de la Cristiandad entre el Oriente ortodoxo y el Occidente católico y romano. Sus movimientos de protesta y las guerras de religión a las que dieron lugar, acompañaron el nacimiento y la consolidación de los Estados nación. La Iglesia animó la colonización de América Latina y ha sido un poderoso factor de identidad entre sus pueblos. La creación de la Conferencia Episcopal Latinoamericana, en los años sesenta, le ha permitido a la Iglesia diseñar estrategias pastorales comunes para todo el continente. Como es sabido, la llamada teología de la liberación llegó a articular un movimiento regional de comunidades de base cristianas que pugnaban por una Iglesia comprometida en la búsqueda de la igualdad y el cambio social. Bajo las dictaduras del Cono Sur varios programas desarrollados por las Iglesias tuvieron un gran eco internacional que les permitió jugar un papel central en la defensa de los derechos humanos y las libertades públicas. El actual Papa, de origen polaco, cumplió un papel central en la caída del comunismo en su país y en la transición de otros países del Este europeo. Ya en este siglo, los partidos políticos también se han desempeñado como actores nacionales e in-

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ternacionales; sobre todo aquellos que han tenido vínculos más allá de sus fronteras, comparten su filosofía y objetivos, coordinan acciones y se apoyan mutuamente. Los más importantes partidos transnacionales se han originado en Europa y luego se han establecido especialmente en América Latina. Dentro de éstos se han destacado los partidos comunistas, que estuvieron unidos a Moscú y tuvieron su respectiva organización internacional, los socialdemócratas articulados en la Internacional Socialista y los demócrata-cristianos pertenecientes a la Unión Mundial Demócrata-cristiana. Ala socialdemocracia se afiliaron, a través de la Conferencia Regional de Latinoamérica y el Caribe, partidos como Acción Democrática de Venezuela, AFRA del Perú, Demócrata-laborista del Brasil, Radical de Chile, Revolucionario Febrerista de Paraguay, Izquierda Democrática de Ecuador, Popular Socialista de Argentina, y muchos otros partidos en Costa Rica, Nicaragua, Panamá, Salvador, Honduras, Haití, República Dominicana, Jamaica, Grenada, Santa Lucía, Guyana. A diferencia de los partidos europeos, los estadounidenses, el Demócrata y el Republicano, han tenido una cobertura exclusivamente nacional y, aunque han contado con intereses y simpatías externas, no han establecido vínculos transnacionales de carácter sistemático. Tampoco los partidos liberal y conservador colombianos han desarrollado nexos similares de manera permanente, aunque algunos de sus líderes han establecido algunos contactos internacionales. Cabe anotar además que, en los últimos años, casi todos los partidos y sus articulaciones transnacionales han ido perdiendo paulatinamente el carácter de representantes exclusivos de los ciudadanos y, por tanto, también han ido perdiendo peso en la escena internacional. Los sindicatos han jugado también un papel importante en momentos específicos, aunque su desarrollo internacional y multinacional ha sido lento y esporádico. Son pocas y poco consolidadas las organizaciones construidas, por ejemplo, a nivel de las Américas. Así, a pesar de sus afiliaciones hemisféricas o mundiales, los sindicatos se han organizado mucho más en torno a directrices nacionales y han llegado a ser políticamente importantes en sus países más que a nivel regional o internacional. Su acción se ha centrado fundamentalmente en la consecución de garantías laborales y condiciones salariales. Con todo,

ante procesos, por ejemplo, de nacionalización de corporaciones transnacionales o de integración económica han logrado incidir en las políticas exteriores de sus respectivos países, o en algunos organismos internacionales. En determinadas coyunturas muy variadas, entidades subnacionales se han convertido igualmente en actores de cierta notoriedad e influencia en la escena internacional. Dentro de ellos se encuentran etnias o grupos tribales, líderes de una provincia o región separatista, bandos de una guerra civil o en conflicto, gobiernos en el exilio o fuerzas rebeldes. Las guerrillas han sido parte del escenario latinoamericano desde las guerras de independencia y han tenido, por tanto, alguna incidencia internacional. Esta incidencia se acrecentó luego de la llegada de Fidel Castro al poder. Bajo auspicios cubanos se fundó, en 1967, con la participación de 27 movimientos, la Organización Latinoamericana de Solidaridad con el fin de coordinar sus acciones regionales e internacionales. Más tarde se fundó la Junta de Coordinación Revolucionaria, que coordinaba a grupos argentinos, chilenos, uruguayos y bolivianos. Las acciones de la guerrilla colombiana han sido las más amplias y persistentes del continente. Algunos de estos movimientos han desarrollado vínculos internacionales, dirigidos fundamentalmente a buscar legitimidad y reconocimiento político, financiación y apoyo logístico para su acción. Es necesario subrayar aquí cómo, más recientemente, también los traficantes de drogas han llegado a convertirse en actores sociopolíticos nacionales y transnacionales de primera importancia. Aunque el narcotráfico no sea un fenómeno directamente político, su enorme poder financiero y en ocasiones armado le ha permitido penetrar casi todas las instituciones y subordinar progresivamente al Estado y la sociedad a sus intereses privados y a sus actividades delictivas y criminales. Este fenómeno, bien conocido en Colombia, no es sin embargo exclusivo de nuestro país. Amenaza, de una u otra forma, a casi todas las democracias de la región. La penetración del narcotráfico en las instituciones está desvirtuando la razón de ser del Estado al convertirlo en cómplice del delito y del crimen. Falsea el carácter representativo de la democracia e introduce graves perturbaciones en las relaciones internacionales.

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Volviendo al terreno legal, es necesario señalar que diversos grupos económicos de interés han rebasado, de tiempo atrás, el ámbito nacional y han construido diplomacias y estrategias internacionales propias. Ha sido el caso, por ejemplo, de la Federación de Cafeteros de Colombia, de los pescadores británicos, de los agricultores españoles y de los productores de carne y trigo de Argentina. Igualmente, algunas entidades internacionales aun las que están conformadas por delegados o representantes de los gobiernos se han convertido en actores que desempeñan papeles internacionales prioritarios. Cabe destacar el caso del Fondo Monetario Internacional o del Banco Mundial, que imponen condicionalidades económicas para reorientar los modelos de crecimiento o apertura económica, especialmente en países en desarrollo, y se puede recordar el caso de la Organización de Productores y Exportadores de Petróleo (OPEP) que, en su momento, logró imponer sus precios en el mercado internacional. Pero los actores sociales que hoy en día poseen un mayor grado de incidencia en el ámbito internacional son, tal vez, las empresas o corporaciones multinacionales y transnacionales. Y aunque tampoco están orientadas a una finalidad directamente política, tienen una incidencia decisiva en la evolución del mundo contemporáneo. La necesidad de expansión de las multinacionales está a la raíz de la mentalidad neoliberal que impera hoy en el mundo. Ellas impulsan la reducción del Estado y la redefinición de sus funciones. Para captar la atención y las inversiones de las multinacionales, los Estados compiten hoy por reducir su injerencia en la economía, liberar el comercio, suprimir impuestos y aranceles, privatizar sectores estratégicos de la economía, contener los salarios, flexibilizar las condiciones laborales, etc. En mercados cada vez menos regulados, las multinacionales escapan a casi todo control político local o internacional. En este desfase entre el carácter transnacional de las grandes empresas y el carácter meramente nacional de las instituciones políticas, habría que buscar, tal vez, una de las razones de la creciente crisis de legitimidad de las democracias y de la indiferencia de los potenciales electores ante los partidos y la política. Cada vez más sometidos a los intereses del capital internacional, los Estados y partidos responden cada vez menos a las aspiraciones de los ciudadanos.

Con frecuencia ligados al gran capital nacional o transnacional, los medios de comunicación juegan un papel de primer orden. Ellos son el escenario donde aparecen y desaparecen, se construyen y destruyen la mayor parte de los actores sociales y políticos de hoy. Los medios les dan a los actores sociales clara proyección política en las sociedades de masas. Y, en ocasiones, se erigen ellos mismos como verdaderos actores sociopolíticos nacionales e internacionales.

LAS ONG COMO NUEVOS ACTORES

En esta tercera y última parte, centraremos la atención en los actores sociopolíticos más "nuevos", y, en particular, en las organizaciones no gubernamentales (ONG).

Organizaciones no estatales destinadas a intervenir en los problemas públicos han existido desde el nacimiento mismo del Estado. Casi todas ellas como las escuelas, los hospitales, los orfanatos, los ancianatos, etc. fueron creadas por las Iglesias; y, con frecuencia, fueron posteriormente asumidas por el Estado. Todo el desarrollo del Estado de Bienestar y de sus mecanismos de seguridad social estuvo casi siempre precedido por la acción de numerosas organizaciones privadas. Pero mientras estas entidades desplegaban una actividad claramente asistencial, orientada a mitigar los efectos de la pobreza y el abandono, las denominadas ONG nacieron y se desarrollaron sobre todo en América Latina, a partir de los años cincuenta, muy ligadas a la idea de un posible desarrollo estructural de las naciones y de los sectores sociales más atrasados. Las ONG han tratado, pues, de impulsar el desarrollo y de intervenir en las causas que generan el atraso económico, social y político, y no solamente en sus efectos. En la evolución de las ONG podemos distinguir quizá tres períodos. El primero, que podríamos llamar desarrollista, se extiende a lo largo de los años cincuenta y sesenta, y corresponde al surgimiento de ONG, a partir de la iniciativa de grandes empresas privadas o de programas de la Iglesia, orientados a mitigar los mayores desequilibrios del modelo de desarrollo ya existente. Estas ONG analizaban los índices de pobreza, criticaban la desigualdad, promovían el empleo, la salud, la educación, etc. Y, a partir de los años sesenta, algunas de estas organizaciones tenían el claro propósito de hacer algo para evitar la ex-

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pansión de la revolución cubana a todo el continente. En el segundo período, correspondiente a los años setenta y primera mitad de los ochenta, surgieron numerosas ONG radicalmente opuestas al modelo de desarrollo capitalista. Conservando la idea de promover el desarrollo, estas organizaciones no buscaban ya el mejoramiento del modelo sino su transformación radical. Muchas de ellas no compartían las formas centralizadas y autoritarias de organización leninista propias de diversos grupos de izquierda, ni la acción de la guerrilla. Como medio para propiciar un cambio de estructuras, las ONG de la época promovían sobre todo la organización y condentización popular. Surgieron por entonces igualmente algunas ONG de Defensa de los Derechos Humanos, ligadas a proyectos de cambio revolucionario y muy apegadas a la concepción jurídica vigente, según la cual, sólo el Estado y sus agentes violan los derechos humanos. El nacimiento y proliferación de las ONG de países en desarrollo se hizo posible gracias al apoyo ofrecido por entidades similares surgidas en países industrializados, sobre todo europeos, que tenían acceso a importantes recursos económicos en sus comunidades, países o regiones y que fueron creando muy diversos nexos internacionales con los países del Sur. El tercer período en la breve historia de las ONG comienza desde mediados de los años ochenta. Casi todas las ONG surgidas en la década anterior, tanto en los países menos avanzados como en Europa, reorientan su acción hacia la promoción de pequeños proyectos económicos, el impulso a la participación democrática y la formación ciudadana de los sectores más marginados. Esta profunda evolución de las ONG se vio estimulada por varias circunstancias: de una parte, por la crisis de los proyectos de cambio global y revolucionario y, de otra, por las urgentes necesidades de la población más desfavorecida, convertida en la principal víctima de la crisis generada por el endeudamiento externo de los países atrasados. La crisis de los partidos políticos y la necesidad de autorrepresentación en los ámbitos nacionales e internacionales contribuyó también al cambio de naturaleza de las ONG del segundo al tercer período señalado. Las ONG de hoy desarrollan numerosas actividades: impulsan la organización de distintos sec-

tores sociales: mujeres, jóvenes, indígenas o poblaciones negras; promueven el ejercicio de la ciudadanía y la participación de la población marginada; acompañan proyectos productivos o de desarrollo; ayudan a la búsqueda de soluciones a los problemas barriales o comunitarios; prestan servicios sociales de formación y capacitación; contribuyen a la defensa del medio ambiente o de los derechos humanos. A diferencia de las actividades desarrolladas en el segundo período, inscritas en franca oposición y crítica al Estado y ordenadas a un cambio radical de la sociedad, las de los últimos quince años se despliegan más bien en una permanente negociación y concertación con los poderes municipales, departamentales o de la administración central. Las ONG de hoy recogen, pues, en cierto modo, la experiencia de los dos períodos anteriores: sin abandonar su mirada crítica sobre los actuales esquemas de presunto desarrollo neoliberal, no buscan un cambio revolucionario, sino la progresiva inclusión de los sectores sociales tradicionalmente excluidos, a veces, por vías alternativas, con la esperanza de una lenta transformación del sistema global hacia una mayor democracia y equidad. Numerosas ONG han desbordado los límites nacionales y han establecido estrechos nexos internacionales, llegando a tener una incidencia directa en los espacios intergubernamentales. De hecho, toda Cumbre de Naciones Unidas cuenta con un foro paralelo de ONG. Pero también a las mismas cumbres intergubernamentales y a sus preconferencias preparatorias, asisten muchos miembros de ONG, bien sea como parte de las delegaciones oficiales o en calidad de observadores. Esto les permite entrar en contacto con todos los representantes, asistir a las negociaciones, tener voceros en ellas, realizar reagrupamientos para incidir en las definiciones de las Cumbres de las Naciones Unidas. El caso más destacado es quizá el de las ONG de mujeres, de defensa de los derechos humanos o el medio ambiente, las cuales han constituido el sector más organizado y con mayor capacidad de incidencia sobre los documentos, planes de acción y compromisos de los gobiernos en Cumbres como las de medio ambiente, población, social, mujer, hábitat. Conviene señalar, además, que tanto los gobiernos de los países industrializados como algunos organismos financieros internacionales han optado por aprovechar la rica experiencia de las ONG convirtiéndolas en socios e intermediarios 34

obligados de sus créditos y proyectos de desarrollo. A ello contribuye la desconfianza en el Estado, en razón de su ineficiencia o corrupción. La señora Hilary Clinton, por ejemplo, anunció en la Cumbre Social de Copenhague que la mayor parte de la ayuda al desarrollo que otorgará su país será entregada a través de ONG, en particular de mujeres. El Banco Mundial y el Banco Inte-ramericano de Desarrollo impulsan a los Estados a aplicar sus planes de desarrollo en asociación con ONG, e incluso empiezan a promover y negociar con algunas de éstas proyectos de gran envergadura. Seguramente reviste para ustedes una especial significación la labor que cumplen las ONG de Derechos Humanos. Es éste un tema sensible, casi espinoso y, desde luego, abierto al debate. Como ya lo señalamos, durante los años setenta y parte de los ochenta, las Organizaciones de Derechos Humanos compartían en su totalidad un proyecto revolucionario de izquierda, aunque en contra de lo que a veces se supone la mayor parte de ellas o de sus integrantes no tuviera ningún vínculo con organizaciones guerrilleras. Defendían los derechos humanos desde la visión más ortodoxa del Derecho Internacional, para el cual sólo el Estado y sus agentes armados pueden violar los derechos fundamentales de los ciudadanos. Estas normas vigentes son además las únicas que les permiten a las ONG actuar en los organismos internacionales. Hay que reconocer, sin embargo, que muchas veces, atrincheradas en esa visión ortodoxa y obnubiladas por sus opciones ideológicas, estas organizaciones no percibían o no denunciaban los enormes abusos de la guerrilla ni ejercían sobre ella ninguna vigilancia crítica. El escenario ha cambiado notablemente desde fines de los años ochenta. La mayor parte de las organizaciones defensoras de los derechos humanos, como todas las demás ONG, han experimentado una profunda evolución política. No se inscriben ya en un proyecto revolucionario y socialista, sino que abogan clara y decididamente por la vigencia de la democracia; les preocupa la legitimidad del Estado; ven con ojo crítico las prácticas guerrilleras de extorsión, secuestro y asesinato. Algunas incluso las reprueban públicamente, apoyándose en el Derecho Internacional Humanitario. Una cosa debe quedar clara: quienes denuncian la violación de los derechos humanos por

parte de los agentes oficiales, no son por ese hecho enemigos del Estado y de la fuerza pública, ni estafetas encubiertos de la guerrilla. Son, con frecuencia, sus más leales amigos. Como en la vida privada, también en la pública no todo el que nos critica es nuestro enemigo y muchas veces no hay mejor amigo que aquel que tiene la sinceridad para criticarnos de frente. Por lo demás, la primera garantía para la seguridad de una sociedad o incluso para la seguridad de un Estado no es la fuerza, y mucho menos la fuerza desbordada, sino la legitimidad moral y política del Estado mismo. Y nada deteriora tanto la legitimidad de un Estado ni suscita oposición como el abuso del poder y de las armas en particular. La violación de los derechos humanos por parte de miembros de la fuerza pública es un grave atentado a la seguridad del Estado. Su respeto debe ser el primer objetivo de toda estrategia de seguridad. En esto la cultura política de Colombia tiene una grave deformación. Muchos creen que los conflictos se ganan ejerciendo más violencia, y no más equidad y un mayor respeto de la ley.

CONCLUSIÓN

En suma, los marcos jurídicos y políticos de las naciones se han vuelto estrechos frente a las dinámicas globales de la economía, la información y las comunicaciones. Mientras los Estados permanecen prisioneros de sus fronteras geográficas, sus soberanías, diferendos y conflictos, las sociedades y sus distintos actores se emancipan de la tutela estatal y tejen hoy, aceleradamente, una densa malla de nexos internacionales y planetarios.

En este desbalance entre economía y política, entre marcos jurídicos nacionales y flujos transnacionales de intercambio, el Estado va quedando convertido en una blusa infantil demasiado estrecha para darle forma al cuerpo dinámico del mundo contemporáneo. Y las sociedades, cada vez más emancipadas de la tutela estatal, tienden a fragmentarse. Cada uno de sus actores sean individuos o grupos desarrollan redes de pertenencia y solidaridades que desbordan con mucho las fronteras nacionales. En este esquema en expansión, los actores so-ciopolíticos tradicionales, confinados a las fron-teras nacionales como los mismos Estados, los partidos, gremios o sindicatos pierden paulati-

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námente peso e incidencia tanto interna como internacional. En cambio, las grandes empresas, los medios de comunicación, las redes de información y los que, en los márgenes de la actual evolución mundial, promueven un desarrollo alternativo, cobran cada día mayor relieve e influencia. De estos nuevos actores, unos se mueven dentro de una cierta legalidad, como las multinacionales, las grandes empresas, los grupos de interés. Aunque su legalidad se inscribe dentro de un vasto desmantelamiento de toda regulación previa y de un enorme poder para doblegar las normas existentes en su provecho. Otros actores se mueven en la ilegalidad declarada, como los contrabandistas de todas las especies, empezando por los de textiles y confecciones, y terminando por los de drogas y armas. Finalmente, en este vasto conjunto mal articulado de actores sociales se agita un hormiguero de laboriosas ONG de todos los tamaños, configuraciones y propósitos. Casi to-

das ellas asumen parcialmente las funciones sociales de las que el actual Estado se ha venido descargando. Además, se empeñan en promover la participación ciudadana y la democracia local. Se constituyen así en reductos privatizados del Estado que, con una perspectiva transnacional, abogan por un desarrollo alternativo que no pase por una ruptura revolucionaria. El reconocimiento de la multiplicidad y diversidad de los actores que integran la vida en sociedad, así como el aprendizaje de una forma de articulación más equilibrada y dinámica entre la sociedad civil organizada, el Estado y el mercado constituyen un imperativo ineludible, si se quiere avanzar en una perspectiva democrática. Y en esa gran tarea de construcción de una democracia planetaria, todavía muy lejana, la completa defensa de los derechos humanos frente a todos los actores políticos armados constituye el umbral mínimo de la convivencia civilizada.

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DOCUMENTOS OCASIONALES No. 44

EL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE EN EL MARCO DE LA INTEGRACIÓN AMERICANA

Luisa Fernanda Santamaría*

INTRODUCCIÓN

Lejos de las antiguas concepciones, totalmente planteadas, diseñadas y dirigidas desde los Estados, la nueva idea de integración se presenta como una forma de lograr el desarrollo económico de los países involucrados; pero integración y desarrollo económico no son dos metas, sino dos instrumentos para llevar a cabo el fin central de cualquier esfuerzo que se realice a nivel económico o político: el desarrollo humano de la generación presente y futura. Esta nueva corriente se centra pues en la gente, en el logro de su bienestar y su progreso a nivel individual.

Bajo la idea de integración regional, el continente americano ha tenido dos significados diferentes, uno relacionado con la cooperación regional y los intentos de integración económica entre los países de América Latina, y otro significado que tiene que ver con la integración de todo el hemisferio occidental. En el último siglo, esta perspectiva fue artífice de la creación de una estructura formal institucional elaborada en la Organización de Estados Americanos; pero en la década de los ochenta la idea se reforzó gracias al éxito de Nafta, la Iniciativa Empresa para las Américas y la profundización de relaciones entre los países de América, con unas relaciones mejoradas y aumentadas entre Estados Unidos y el

resto de América. Finalmente, la idea de una comunidad hemisférica adquirió una mayor fuerza después de la Cumbre de Miami (1994), donde se vio la importancia de la democracia política y se convino la meta de crear un área de libre comercio regional a partir del 2005. Mediante una zona de libre comercio desde Tierra de Fuego hasta Alaska, América busca lograr lo que alguna vez Simón Bolívar soñó, una comunidad de naciones americanas con "la benevolencia de todos, riqueza para todos, igualdad y favor para todos, neutralidad y dignidad por todos y reciprocidad y amistad por parte de todos"1; ya no se trata de una integración económica con fines exclusivamente económicos, sino de un proceso centrado en la sociedad civil, definida como "un campo de la vida social organizada, que se autogenera, se autoapoya, es autónoma del Estado y se encuentra cohesionada por un orden legal o un grupo de normas (...) [que] involucra ciudadanos que actúan colectivamente en las esferas públicas para expresar .sus intereses, pasiones e ideas, intercambiar información, conseguir objetivos comunes, demandar al Estado acciones específicas y exigir responsabilidades de los empleados públicos"2. El presente trabajo pretende evaluar el concepto de integración económica en el continente ameri-

* Especialista en negociación y relaciones internacionales, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes. 1 Citado en "Palabras del Señor Presidente de la República de Colombia, Ernesto Samper Pizano" en Ministerio de Comercio Exterior, Proexport y Analdex. Memorias del Foro Empresarial de las Américas: Un paso decísivo haría la integración hemisférica. Santafé de Bogotá: Tercer Mundo Editores. Mayo de 1996:292. 2 Citado y traducido por Andrés Franco, "Cuando la Sociedad Civil Importa: Hacia un Modelo de Integración Sostenible". Documento sin publicar. Julio de 1996:1.

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cano, bajo esta nueva perspectiva social y humana basada en el desarrollo humano sostenible; lo anterior se realizará partiendo de las teorías acerca de la integración y la forma como éstas son aplicables en el caso de América, para llegar a estudiar detenidamente los aspectos sociales de la misma, mediante el análisis de los instrumentos de participación de la sociedad civil y la forma como éstos son utilizados. Adicionalmente, se busca hacer un énfasis en la importancia de los aspectos teóricos para entender y analizar un hecho real; de esta forma, a partir de las diferentes teorías de integración, se pretende evaluar el proyecto del Área de Libre Comercio de las Américas, considerando la importancia de centrarse en la sociedad civil y su progreso como base de cualquier proceso integrador. En el primer capítulo se hará, en primer término, una diferenciación de concertación, cooperación e integración, como punto de partida para definir lo que es la integración; posteriormente, se hará una revisión de las teorías que tienen que ver con la integración, y de cómo las diferentes corrientes teóricas justifican la idea de una integración regional. Finalmente, se tratarán más en detalle las modalidades de integración económica, por ser éste el tema del presente trabajo. En el segundo capítulo se realizará un recuento breve de cinco grupos de integración subre-gional de América, analizando el nivel de logros alcanzados en el tema de la integración. A partir de esta experiencia que han adquirido los países americanos, es factible que el camino hacia el ALCA sea más llevadero; por esto a continuación se hará un análisis de los logros alcanzados en Miami y sus posteriores desarrollos, haciendo un posterior énfasis en el Foro Empresarial de las Américas, realizado en Cartagena (1996). Una vez analizada la integración americana desde una perspectiva teórica, se realizará una revisión de la medida en la cual dicho proceso cumple o intenta de cumplir sus verdaderos objetivos, centrados en las personas mediante la búsqueda del desarrollo humano sostenible para los americanos. Para este fin se recurrirá a la definición del desarrollo humano sostenible y su relación con los procesos de integración, como instrumentos para vislumbrar las perspectivas

que ofrece el ALCA, como una forma alternativa de alcanzar el desarrollo de las personas, mediante el desarrollo económico que se obtendrá con la integración regional americana. Finalmente, se darán unas conclusiones sobre los puntos anteriores, y unas propuestas acerca de la forma como el continente americano debe abordar el tema de la participación de la sociedad civil, y de la búsqueda del bienestar de todas las personas que integrarán la sociedad civil transnacional americana.

EL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE EN EL MARCO DE LA INTEGRACIÓN AMERICANA

Elementos teóricos

Haciendo conciencia de que la teoría no lo es todo, pero se constituye como un elemento central para la creación de definiciones, conceptos y categorías alrededor de los cuales se conducen diferentes temas de la realidad mundial, el presente capítulo constará de un acercamiento teórico al concepto de integración, y de integración regional como punto de partida para entender y analizar el proceso de integración de las Américas.

Integración, cooperación y concertación

Dentro de los procesos de interacción entre dos o más países, se presentan diferentes tipos de relaciones, de acuerdo con su intensidad, actores, objetivos y naturaleza; dichas interacciones se pueden presentar a manera de concertación, cooperación o integración, cuyos significados y diferencias veremos a continuación. En primer lugar, la concertación se refiere a un proceso mediante el cual dos o más gobiernos actúan conjuntamente en el terreno estatal, por lo general, a nivel diplomático y con fines de preferencia políticos, frente a otros actores3; entendida de esta forma, la concertación es una forma de interacción de intensidad baja, con un objetivo en particular, que consiste en que dos o más Estados se ponen de acuerdo acerca de un tema específico, a fin de satisfacer las necesidades comunes; así mismo, se refiere a temas políticos, manejables mediante negociaciones diplomáticas, a nivel del Estado y sin involucrar a la sociedad civil.

3 Tokatlian, Juan. "Componentes Políticos de la Integración", en Jaime Acosta Puertas (comp.). Integración, Desarrollo Económico y Competitividad. Santafé de Bogotá, Centro de Estudios Regionales del Tercer Mundo, Creset, 1994: 54.

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De otro lado, Keohane4 entiende la cooperación como un sistema en el cual los actores (estatales y no estatales) interactúan de tal forma que acomodan sus propias legislaciones, políticas y demás características a aquellas de otros actores, a fin de alcanzar una coordinación de políticas que facilite el logro de los objetivos planteados. Siguiendo con la definición de Tokatlian, la cooperación se refiere a un mecanismo en el cual intervienen el Estado, la sociedad civil, los empresarios y demás actores no estatales; en este sentido, se producen "proyectos y acuerdos selectivos, puntuales y realizables de tipo económico y comercial particularmente y con un tras-fondo político, entre dos o más partes entre sí, y eventualmente entre aquellos países y otras contrapartes próximas"5. De esta forma, se entiende que la cooperación se refiere a una interacción de mayor intensidad, que involucra tanto las relaciones estatales como aquellas de la sociedad civil, sin la cual es imposible llegar a implementar los acuerdos de cooperación; igualmente, no se limita a un fin cerrado y específico, sino que involucra elementos comerciales y económicos, aunque también requiere un importante componente político. Finalmente, Tokatlian se refiere a la integración como "un proceso más amplio, complejo y profundo", en la medida en que implica vínculos sociales, políticos, económicos, culturales, científicos, diplomáticos y militares, al igual que un rol "dinámico y protagónico de variados agentes de las sociedades involucradas"6. Por su parte, Haas define la integración como el "proceso en que los actores en diferentes instancias nacionales son persuadidos de cambiar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro cuyas instituciones poseen o demandan jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes"7. Como se puede observar, hablar de integración significa referirse al proceso más profundo de in-teracción entre países, y no solamente a uno de carácter económico, puesto que incluye aspectos

sociales y políticos; además, involucra tanto al Estado como a todos los estamentos de la sociedad (empresarios, políticos, militares, civiles), en una serie de interacciones de carácter variado. "La idea es lograr que la integración "desde abajo" impulse y sustente los procesos acordados "desde arriba", (...) [para alcanzar el objetivo final de total integración económica y política, en la que] los Estados han cedido porciones de su soberanía en favor de entes supranacionales (interacción estatal formal), para que sean éstos los que garanticen, faciliten y regulen esta forma sofisticada de interacción estatal", sustentable mediante la integración social8. Cabe aclarar que las tres formas de interacción no se presentan de manera aislada; al mismo tiempo que la concertación y la cooperación se realizan para lograr un objetivo específico (político o económico), dichos procesos pueden estar encaminados a alcanzar un objetivo más amplio y profundo, como es la integración; por su parte, los esquemas de integración requieren acuerdos de concertación y cooperación para nutrirse y llegar a profundizar y dinamizar aún más las interacciones de los diferentes actores involucrados.

Teorías de integración

A raíz del surgimiento de la corriente integracionista, en la segunda mitad del siglo XX, se han presentado diversas teorías que intentan explicar el origen de la cooperación internacional, requisito necesario para conformar procesos de integración.

Para explicar el fenómeno de la integración, existen tres corrientes cuyas variables explicativas son diferentes. En un primer término, las teorías sistémicas (neorrealismo y globalización) se basan en la importancia de las estructuras políticas y económicas ampliadas y el impacto de las presiones externas sobre la región; segundo, las teorías de la interdependencia (neofuncionalismo, insti-tucionalismo neoliberal y constructivismo) parten de motivos de interdependencia creciente entre los actores involucrados; y finalmente, las teorías

4 Keohane, Robert. After the Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton University Press: 1984:51.

5 Tokatlian, Juan. Op. cit.: 54. 6 Ibídem:54. 7 Fawcett, Louise y Andrew Hurrel. (ed.) Regionalism in World Politics. Oxford University Press: New York, 1995: 60. 8 Franco, Andrés y Francisco Robles. "Integración: Un Marco Teórico" en Colombia Internacional. Centro de Estudios

Internacionales de la Universidad de los Andes. Abril-Junio de 1995: 21-22. 39

domésticas (coherencia estatal, tipo de régimen y democratización y teorías de convergencia) parten de los principios de comunidad en etniddad, raza, idioma, religión, cultura, historia y conciencia de una herencia común9. Los neorrealistas enfrentan el desafío de explicar este tipo de cooperación en un mundo naturalmente conflictivo, y por ello se encargan de afirmar que la integración regional surge como respuesta a una serie de desafíos externos, como el poder político y la competencia económica. Afirman también que la presencia de un hegemón en la región es determinante en la medida en que los países intenten dar respuesta a la presencia de un hegemón real o potencial, en que éstos intenten de restringir su poder hegemónico mediante la creación de instituciones, en que los Estados débiles busquen acomodarse regionalmente con el hegemón para recibir recompensas materiales, y en que el hegemón intente involucrarse en la integración regional para aumentar su hegemonía. Cuando se trata de un hegemón en decadencia, éste puede presionar la integración para favorecer sus intereses, compartir costos, resolver problemas comunes y generar apoyo y legitimidad internacional para sus políticas10 . Los teóricos de la globalización señalan que ante el aumento de los flujos de capitales, personas, imágenes e ideas, las fronteras pierden importancia y nos acercamos a un mundo sin fronteras; en este sentido, la integración regional surge porque, en primer lugar, existen problemas que demandan una acción colectiva, pero es políticamente más viable construir esta respuesta a nivel regional que global; segundo, porque hablar de carácter global es un poco exagerado, debido a que aunque los problemas son globales, sus efectos se sienten más directamente en regiones particulares, siendo el nivel regional el lugar donde el balance de intereses e incentivos presiona a los Estados a buscar respuestas a dichos problemas; un tercer argumento se refiere a que el nivel más viable para reconciliar el mercado integrativo y las presiones tecnológicas para imple-

mentar las presiones de la globalización y la integración; y finalmente, la globalización altera e intensifica los patrones de competencia económica mercantilista, y dichos cambios repercuten sobre la forma como los gobiernos definen sus metas de política exterior. La globalización enfrenta a los Estados a presiones para homogeneizar las políticas económicas para atraer inversión extranjera y tecnología, exigiendo liberalización y aumento de exportaciones, lo que a su vez implica presiones para formar unidades más grandes que alcancen eficiencia económica y mayores capacidades de negociación a nivel mundial. Desde una perspectiva diferente, el funcionalismo propuso la importancia de los enclaves de cooperación internacional, funcionalmente específicos y/o regionalmente concentrados, usualmen-te de carácter técnico en asuntos que inicialmente no involucran elementos políticos importantes para ninguno de los países participantes11. Es preciso anotar que a raíz de la "complejización" de los sistemas internacionales, aquellas tareas de carácter técnico han aumentado, y las esencialmente políticas no lo han hecho; en este sentido, "el crecimiento dotó de una mayor importancia a los asuntos técnicos, y hace necesaria la creación de un marco para la cooperación internacional"12; en otras palabras, el funcionalismo propone que la integración surge y se mantiene gracias al papel de los técnicos cuya función es la de diseñar modelos en cada uno de los diferentes aspectos de interacción internacional, permitiendo la integración bajo premisas de cooperación en temas exclusivamente técnicos. Para la corriente neofuncionalista la integración surge de altos niveles de interdependencia que conducen a la cooperación que lleva a la integración, en medio de un "proceso mediante el cual los agentes políticos en diversos entornos nacionales diferentes están convencidos de cambiar su lealtad, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro cuyas instituciones poseen o exigen jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes"13; dicha integración surge gracias

9 Hurrell, Andrew. "Regionalism in Theoretical Perspective" en Fawcett, Louise y Andrew Hurrell. Op. cit.: 37-73. 10 Ibídem: 47-53. 11 Brown, Seyom. International Relations in a Changing Global System. Boulder: Westview Press: 54. 12 Dougherty, James y Robert Pfaltzgraff. "Teorías de Integración Internacional, Regionalismo y Cohesión de Alianzas"

en Teorías en Pugna de las Relaciones Internacionales. Buenos Aires: GEL: 444. 13 Ibídem: 445.

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al trabajo de élites tanto del Estado como de la sociedad civil, movidos por intereses pragmáticos y no altruistas14. En este sentido, se puede afirmar que la integración supone una voluntad política, al igual que la aquiescencia (desde un punto de vista pesimista) o la participación activa (siendo optimistas) de la sociedad civil; el papel de los técnicos es el de traducir tal voluntad en acuerdos y organizaciones que llenen los intereses y necesidades de cada uno de los miembros. Adicionalmente, el proceso implica la creación de organismos supranacionales, al igual que unos objetivos bien definidos y una claridad acerca de las ganancias que cada miembro obtiene de la integración. Por último, las corrientes funcionalistas proponen el concepto de ramificación o derrame, que es de dos tipos, funcional y político. Mediante el derrame funcional, los pasos iniciales crean problemas que sólo son solucionables mediante más cooperación15; así, el desarrollo de la cooperación en un campo técnico permite el desarrollo de un comportamiento idéntico en otros campos técnicos; "la colaboración funcional en un sector genera una necesidad de colaboración funcional en otro sector"16. El derrame político se refiere a la existencia de instituciones supranacionales, cuyo efecto es el comienzo del proceso de creación de otras instituciones17. Con los anteriores elementos el funcionalismo explica los eventos que conducen hacia la integración completa. Al existir una necesidad de supervivencia en el concierto internacional, los Estados observan la conveniencia de un mercado ampliado, en el cual puedan vender sus productos sin barreras arancelarias, y recibir los demás sin el sobrecosto que implican los aranceles; esta convicción permite el nacimiento de una voluntad política que lleva a los Estados a negociar acuerdos de libre comercio en un primer término, con posteriores avances en el proceso; sin embargo, no bastan los elementos puramente económicos, sino que se deriva una serie de elementos no económicos sin los cuales no es posible avanzar en el

proceso integrador. En otras palabras, una integración de carácter económico supone la concertación de políticas económicas sólidas, el desarrollo sostenible, la dinamización del sector privado, la eliminación de barreras comerciales, la promoción de la inversión, la erradicación de la pobreza y el desempleo, y la protección ambiental, entre otros. Después de observar las perspectivas funcionalistas, es necesario destacar el trabajo de Joseph Nye, quien intentó refinar la teoría neofuncionalista, proponiendo los mecanismos de proceso y el potencial integrador. De acuerdo con los primeros es posible reconceptualizar y formular una nueva teoría neofuncionalista, teniendo en cuenta siete elementos: Primero, la vinculación funcionalista de tareas (derrame o ramificación) no siempre conduce al resultado lógico de la cooperación aumentada, sino que puede producir el efecto de reabsorción. Segundo, las transacciones crecientes no necesariamente amplían el alcance de la integración, sino que intensifican la "capacidad institucional central para manejar una tarea particular"18. Tercero, los vínculos deliberados y la formación de coalición no son una garantía para que la integración tenga éxito, sino que ésta avanza hasta el punto en el cual la élite que la favorece posea el apoyo de la mayoría de la sociedad civil; Nye sostiene que la vinculación en temas no sucede por necesidades técnicas sino por "proyecciones políticas e ideológicas y factibilidades políticas"19. Cuarto, la socialización de la élite puede llevar al fracaso de la integración debido a que ésta es muy cauta ante la posible pérdida del control nacional. Quinto, la formación de grupos regionales, cuyo carácter es débil por servir los intereses más generales, en tanto que los intereses específicos permanecen a nivel nacional. Sexto, en cuanto a la creación de una sensación de identidad, Nye afirma que es positiva en la medida en que disminuye la disposición de los grupos regionales a atacar el esquema de integración, pero es negativa porque puede contribuir a acentuar

14 Ibídem: 450. 15 Furrell, Andrew. Op. cit.: 59-61. 16 Dougherty, James y Robert Pfaltzgraff. Op. cit.:444. 17 Hurrell, Andrew. Op. cit: 60. 18 Ibídem: 456. 19 Ibídem: 456.

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la oposición de ciertos grupos a la integración. Séptimo, se da una gran importancia al compromiso de gobiernos externos y organizaciones internacionales, "como elementos de catálisis en los esquemas regionales de integración20”. De otro lado, Nye plantea que existen cuatro condiciones integradoras que son estimuladas por los anteriores siete elementos, denominadas potencial integrador. La primera de ellas es la simetría, según la cual lo importante no es que los miembros del proceso sean de igual tamaño, sino que debe existir una relación entre el comercio, la integración y el nivel de desarrollo (de acuerdo al ingreso per capita). La segunda condición es la complementariedad de las élites cuyo nivel determina el éxito de la integración. La tercera hace referencia a la existencia de un pluralismo que mejore las condiciones "para una respuesta integrativa a la retroalimentación desde los mecanismos del proceso"21. Finalmente, es preciso que la capacidad de los Estados miembros para adaptarse y responder a las cambiantes situaciones que implica la integración sea alta, lo cual a su vez depende del nivel de estabilidad interna y de las capacidades de los responsables de tomar decisiones22. Nye afirma que las percepciones son igualmente importantes en los procesos de integración; en este sentido, es necesario que los diferentes países miembros perciban una equidad en la distribución de los beneficios de la integración, una coherencia en las percepciones acerca de los problemas externos, y una adecuada percepción acerca de los costos (que éstos sean bajos o fácilmente exportables). De igual forma, es preciso que exista una redistribución del poder y los beneficios entre los países miembros, al igual que alternativas de acción ante las presiones que implica el avance del proceso. Finalmente, los países miembros deben entender que mediante la posición común frente a los diferentes temas que implica la integración, es más probable que los terceros países estén más dispuestos a interactuar, de alguna forma, con éstos23 .

El institucionalismo neoliberal busca identificar la forma como la integración económica re-gional crea problemas que requieren un manejo colectivo y unos incentivos para disminuir los costos de transacciones y facilitar las vínculos in-trarregionales; exhibe tres argumentos de expli-cación de la integración regional sobre la base de las instituciones. En primer término, gracias al creciente nivel de interdependencia, se generan demandas crecientes de cooperación internacio-nal, y las instituciones son unas soluciones gene-radas por los Estados para solucionar diferentes tipos de problemas y aumentar su bienestar. El segundo argumento se basa en la concepción del Estado como un "egoísta racional" que cuida el límite entre lo doméstico y lo internacional, en un ambiente en el que el manejo colaborativo de los asuntos refuerza su papel. Finalmente, las instituciones importan en la medida en que pro-veen beneficios y afectan la definición de los inte-reses del Estado 24. Para el constructivismo la integración regional depende del sentido sostenido y duradero de comunidad, basado en la responsabilidad mutua, el respeto mutuo y los altos niveles de dependencia cognitiva. Según Deutsch, el carácter de las relaciones intersocietarias se basa en el sentido de comunidad, de "nosotros", en la simpatía mutua, la lealtad e identidad compartida, y no sólo en intereses de corto plazo; de otro lado, hay quienes afirman que lo importante es la formación del proceso en el que interactúan intereses e identidades con los incentivos cambiantes, y de creación del sentido de pertenencia. Es decir, su explicación se basa en el conocimiento, el aprendizaje, las estructuras normativas e institucionales compartidas, y no sólo en los intereses de los Estados involucrados en la integración25. Según la teoría de la coherencia estatal, la integración regional surge como una respuesta a las condiciones actuales, donde los problemas de legitimidad no son entre Estados sino en el interior de los mismos; de esta forma, la integración se convierte en una alternativa del Estado y un me-

20 Ibídem: 457. 21 Ibídem: 457. 22 Ibídem: 458. 23 Ibídem: 458. 24 Hurrell, Andrew. Op. cit.: 61-64. 25 Ibídem: 64-66.

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dio para ir más allá del Estado-nación; pero es necesario que los Estados involucrados en el proceso posean relativa fortaleza y que su legitimidad (en cuanto a fronteras y régimen) no sea cuestionada; de esta forma, los Estados se constituyen en unos ladrillos necesarios para construir los acuerdos regionales26. Otra corriente sugiere que la democratización es un proceso necesario dentro de la integración regional, esgrimiendo el argumento de que las democracias no van a la guerra entre ellas; en este sentido, tienen mayor importancia las uniones regionales pacíficas, teniendo en cuenta el fuerte vínculo entre democracia y paz dentro de los grupos regionales27 . Finalmente, las teorías de convergencia explican la integración regional sobre la base de políticas domésticas convergentes, como el mejor medio para proteger un proyecto doméstico particular construido alrededor de la economía de crisis, el bienestar social y los acuerdos sociales corpora-tistas. La integración emerge de la búsqueda de políticas nacionales estrechas más que de las visiones internacionalistas, y pueden resultar en el fortalecimiento del Estado. Según esta teoría, el resurgimiento del regionalismo se ve en términos de la convergencia de preferencias de políticas económicas, centradas en la liberalización económica y la desregulación.

Clasificación de la integración

Existen diversas clasificaciones de la integración, de acuerdo con las razones, los objetivos, y la forma de interacción. En primer término, es posible afirmar que la integración tiene razones económicas y políticas. Los motivos que conducen a los países a la integración son económicos en la medida en que éstos buscan beneficiarse de la libertad de comercio y de mercado como el mecanismo más eficiente de asignación de recursos; un motivo adicional es "la búsqueda de la maximización conjunta de bienestar al adoptar medidas micro o macroeco-

nómicas, internalizando así las externalidades y conflictos que podrían provocar medidas unilaterales"28 . Dichas motivaciones pueden ser también de carácter político, debido a que por tratarse de unidades políticas extensas, la posibilidad de ser escuchado y adquirir mayor peso en el sistema internacional, aumenta a medida que se incrementa la cohesión derivada de los vínculos de carácter económico29

Otra posible clasificación de la integración es de acuerdo con los objetivos de la misma, bien sea que se trate de integración económica, política o social. La integración económica "es un proceso mediante el cual dos o más Estados construyen zonas de libre comercio, mercados comunes, uniones aduaneras y uniones económicas completas"30. La integración política comprende la constitución de entes supranacionales, cuyo fin es el de simplificar el proceso de integración económica y garantizar el cumplimiento de los acuerdos y demás obligaciones de los Estados miembros31; se trata pues de un proceso más ambicioso, encaminado a complementar el paso inicial de la integración económica. La integración social se constituye como un componente necesario del proceso, debido a que su objetivo es el de legitimar las acciones de orden económico y político, ante la sociedad civil, teniendo en cuenta que "los acuerdos interestatales necesitan el concurso activo de la sociedad civil para darles vigencia y evitar que éstos se conviertan en letra muerta"32 de esta forma, la integración social se convierte en marco y sustento de cualquier tipo de integración. La integración puede ser catalogada de acuerdo con la forma de interacción estatal, según sea de hecho, por tratado o formal. Como su nombre lo indica, la integración de hecho sucede al presentarse formas de asociación de carácter informal, con el fin de promover intereses comunes. Cuando se llega a la adopción de algún convenio tendiente a delimitar alcances y reglas generales, se trata de una integración por tratado. Y cuando

26 Ibídem. 67. 27 Ibídem: 68. 28 Tugores Ques, Juan. Economía Internacional e Integración Económica. McGraw-Hill: Madrid, 1995:142. 29 Ibídem: 142. 30 Franco Andrés y Francisco Robles. Op. cit.: 19. 31 Ibídem: 19. 32 Ibídem: 20.

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se llega a la formación de entes supranacionales encaminados a coordinar la integración, se llega a una integración formal33 . Respecto de la integración económica, que es el tema principal del presente trabajo, vale aclarar que ésta debe ser entendida como un proceso, consistente en una serie de medidas cuyo fin es el de suprimir las discriminaciones existentes entre unidades económicas de diferentes países34, las cuales pueden ser "barreras comerciales, limitaciones a los movimientos de factores, políticas microeconómicas industriales, alteraciones de los tipos de cambio y políticas macroeconómicas autónomas"35, factores que contribuyen a establecer diferencias entre las distintas unidades. De esta definición es posible extraer una clasificación de las modalidades de integración, dependiendo de las diferencias que se pretenda eliminar entre los países (Anexo 1: Niveles de Integración Económica). De una manera sencilla, se puede afirmar que se establece un área de libre comercio "cuando dos o más países eliminen entre sí las trabas al comercio de mercancías (...). Los países liberalizan su comercio recíproco, pero mantienen su autonomía en todo lo demás, especialmente en las políticas comerciales frente a terceros países" 36; es decir, se llega a una libre circulación de bienes y servicios. Como un paso posterior, la unión aduanera toma los elementos de la zona de libre comercio, y adiciona la adopción de un arancel externo común; de esta forma, el grupo de países actúa (en materia arancelaria) como una unidad frente al resto del mundo37

Luego, si el grupo de países decide adoptar el libre flujo de los factores productivos, es decir, el trabajo y el capital, pasarían a constituir un mercado común38, en otras palabras, el mercado común contempla, además de la libre circulación de bienes y servicios y del arancel externo co-

mún, la libre circulación de capitales, la libertad de inversión y la libre movilidad de trabajadores. Mediante la adopción común de políticas micro y macroeconómicas, y de una moneda única, se llega a constituir una unión económica y monetaria 39; vale aclarar que se trata de una integración de carácter económico, pero de alto contenido político en la medida en que solamente la voluntad política hace posible llegar a la unión, ya que sin ésta se pondrían de manifiesto las implicaciones negativas en contra de la soberanía y la autonomía del país implícitas en el proceso.

Diagnóstico y perspectivas de la integración americana

Una vez planteado el marco teórico de la integración, es posible evaluar la integración americana sobre la base de los diferentes elementos expuestos con anterioridad. El objetivo de este capítulo es observar la medida en la cual las diferentes teorías se pueden acomodar para definir y clasificar el proceso de integración de las Américas, evaluando sus factores de éxito y las amenazas que dicho proceso enfrenta.

Un breve recuento de la integración de las Américas

La idea de un bloque americano, desde Tierra de Fuego hasta Alaska, no es nueva; se trata de un sueño que nació en la época del Libertador Bolívar, pero en los últimos años recobró vigencia, a pesar de los devaluados intentos de integración subregional. Recientemente, el entonces presidente norteamericano George Bush visualizó el Área de Libre Comercio del Hemisferio Occidental40 en medio de su Iniciativa Empresa para las Américas, que surgió como respuesta a las dificultades económicas de América Latina, planteando a su vez un nuevo marco para las relaciones entre Estados Unidos y el resto de América. Sin embargo, a pesar de ser una iniciativa que surge desde la "cabeza" de América, se trata de

33 Ibídem: 20. 34 Rebolledo Soberón, Luis. Apuntes sobre integración: 6. 35 Tugores Ques, Juan. Op. cit.: 141. 36 Ibídem: 141. 37 Ibídem: 141. 38 Ibídem: 142. 39 Ibídem: 142. 40 La sigla en inglés es Whfta, que corresponde al Western Hemisphere Free Trade Área

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un camino largo y retrechero, que cuenta con cinco elementos principales: en primer lugar, la liberalización de barreras al comercio en bienes y servicios; segundo, la eliminación de los obstáculos a la inversión; tercero, la provisión de los movimientos laborales libres, al menos para trabajadores especializados; cuarto, la armonización de políticas monetarias y fiscales; y finalmente, el establecimiento de instituciones suprarregionales para administrar los acuerdos y resolver las disputas entre los países socios41. A su vez, la integración cuenta con diferentes etapas, que hacen posible evaluar los logros en este sendero; en la primera etapa los diferentes países alcanzan las precondiciones para estrechar los vínculos económicos; al respecto es posible afirmar que en el continente se han dado grandes avances para superar esta etapa, pero aún no está completamente perfeccionada. En la segunda etapa, se derriban las barreras al comercio y la inversión, lo cual no ha sido posible en América Latina ni en América del Norte. En la etapa final se llega a la creación del Área de Libre Comercio, con las respectivas consecuencias, como la creación de su propia estructura organizacional, la conciliación de leyes entre los diferentes países, la regulación de la competencia, la seguridad social y el medio ambiente; ésta es la meta propuesta para el 2005, para lo cual existe disposición, al menos en la retórica. El continente americano, empero, no es completamente virgen en lo que a esquemas de integración se refiere; "en este sentido, Latinoamérica y el Caribe poseen un importante acervo de experiencias y disponen de un significativo herramental de instrumentos y mecanismos de integración expresados en una amplia y diversificada gama de acuerdos, tanto subregionales como bilaterales, que adquirieron mayor expresión y expansión en la década pasada" 42. En la actualidad América cuenta con varios es-quemas subregionales, de los que se espera un

avance a fin de alcanzar una integración hemisférica partiendo de las enseñanzas subregionales. Por esta razón, es preciso realizar un diagnóstico de los elementos con los que cuenta América para llevar a cabo un Área de Libre Comercio; en tal sentido se pueden mencionar cinco grupos de integración (dentro de los trece conocidos43), por su tamaño, importancia y desarrollo. En primer lugar, Nafta, que agrupa a los países del Norte (Canadá, Estados Unidos y México), ha obtenido grandes avances en lo que se refiere a libre comercio en bienes y servicios, y libre movimiento de capitales; sin embargo, se ha hecho poco en el tema de libre movilidad de trabajadores e instituciones suprarregionales, y casi nada en armonización fiscal y monetaria (ver Anexo 2: Logros en la Integración Económica). En segundo término, el Mercado Común Centroamericano, que agrupa a los países de la América Central (excepto México, que se considera del Norte), es un mecanismo que a pesar de su antigüedad (alrededor de cuarenta años), aún no logra avances significativos respecto de los diferentes elementos de integración; su progreso es nulo en cuanto a la libre movilidad de capital y trabajadores, y a la armonización fiscal y monetaria; sin embargo, ha tenido algunos logros en lo que se refiere al establecimiento de libre comercio de bienes y servicios y la creación de organismos suprarregionales (ver Anexo 2: Logros en la Integración Económica). Tercero, Caricom, que agrupa a los países caribeños, es un esquema de integración bien avanzado, en la medida en que ha logrado una satisfactoria libertad en el comercio de bienes y servicios, y en la movilidad de capitales; igualmente, sus progresos son notables en la movilidad laboral, en la creación de instituciones suprarregionales y en la coordinación monetaria, aunque los adelantos en la armonización fiscal no son nada halagadores (ver Anexo 2: Logros en la Integración Económica).

41 Hufbauer, Gary Clyde y Jeffrey Schott. Western Hemisphere Economic Integration. Institute for International Economics. Washington D. C: Julio 1994: 3.

42 Rojas, Juan Francisco. "Estrategias de Participación en el Mercado Ampliado de Bienes y Servicios" en Ministerio de Comercio Exterior, Proexport y Analdex. Memorias del Foro Empresarial de las Américas: Un Paso Decisivo hacia la Integración Hemisférica. Santafé de Bogotá: Tercer Mundo Editores. Mayo de 1996:105.

43 Adicionalmente, Franco y Robles citan la Aladi, la Organización de Estados del Caribe Central, el G-3, el Grupo de Río, el Parlamento Latinoamericano, el Parlamento Andino, otros acuerdos comerciales y Actos Unilaterales del Congreso de los Estados Unidos. Franco, Andrés y Francisco Robles. Op. cit.: 21.

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Cuarto, el Grupo Andino, el más antiguo de los mecanismos de integración, nació en 1969 y sus miembros actuales son Colombia, Venezuela, Bolivia, Perú y Ecuador. Aunque se ha logrado avanzar (tímidamente) en el libre comercio de bienes y servicios, en la movilidad de capitales y la creación de instituciones suprarregionales, aún falta un esfuerzo considerable para alcanzar la libre movilidad de trabajadores, al igual que la armonización fiscal y monetaria (ver Anexo 2: Logros en la Integración Económica). Y finalmente Mercosur que, por ser el grupo de integración más joven en América, agrupando los países del Cono Sur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), cuenta con un bajo nivel de progreso sobre los diferentes elementos de integración; sus logros en armonización fiscal y monetaria son nulos, aunque gracias al acuerdo de enero de 1995 se ha logrado un ligero progreso en la movilidad laboral; Mercosur ha avanzado más en lo que se refiere al libre comercio de bienes y servicios y la creación de instituciones suprarregionales44 (ver Anexo 2: Logros en la Integración Económica). A pesar de lo anterior, se considera que Mercosur es un grupo de integración muy bien estructurado, y sus perspectivas futuras son las mejores respecto de los demás grupos de integración americanos. Como se puede observar, los progresos de integración a nivel subregional son limitados; sin embargo, América no ha perdido la confianza en la integración, por lo que formuló el nuevo modelo que integrará a toda América en el 2005, conocido como el ALCA cuyo nacimiento ocurrió en Miami, celebró su primer aniversario en Denver y el segundo en Cartagena.

Miami, 1994: Las Américas hacia la integración

A raíz de la Iniciativa Bush, la idea de integración americana se vio revitalizada a mediados de los ochenta; sin embargo, recientemente en 1994 la idea se vio cristalizada en la Cumbre de Miami, considerada como uno de los resultados más importantes encaminado a comprometer a toda América en la tarea de la integración. De Miami surgieron dos elementos trascendentales para América, como son la Declaración de Principios y

el Plan de Acción; en el primero, se establecen definiciones y orientaciones en lo que se conoció como un Pacto de los países americanos para el Desarrollo y la Prosperidad, y en el segundo, un documento muy puntual, se dictaminan las exigencias que implica el deseo de alcanzar avances reales tanto en materia de integración, como en lo referente a democracia, desarrollo, calidad de vida y protección ambiental. La integración americana puede ser vista desde la perspectiva funcionalista en la medida en que surge de una idea de carácter técnico, como es el libre mercado y el libre comercio; en este caso, la economía (y no la política) se da como una excusa para convocar a las treinta y cuatro naciones americanas en el proyecto de ALCA 2005. Partiendo de esta premisa, la integración americana se ve reforzada por el proceso de ramificación o derrame, debido a que se hace referencia a temas diferentes al comercial, como la necesidad de concertar políticas tanto económicas como de desarrollo sostenible y protección ambiental, promoción de inversiones, modernización estatal, erradicación de la pobreza, entre otros. El ALCA no es un mecanismo que plantee medios de coerción y control a los detractores, sino que se basa en el principio de Lindberg, que plantea que la integración es una parte del proceso entre las naciones que carece de violencia, debido a que lo más importante es la participación conjunta en la toma de decisiones45 , en un sistema en el cual "los agentes encuentran posible armonizar coherentemente sus intereses, transar sus diferencias y cosechar recompensas mutuas por sus interacciones46" . Si se observa bajo la perspectiva neofuncionalista, el proceso que acaba de emprender el continente americano tendrá éxito en la medida en que las ganancias que de éste se deriven generarán una tendencia a que quienes reciban beneficios de la integración faciliten el camino hacia la formación de instituciones supranacionales, capaces de regir el destino de cada uno de los países americanos. Los incentivos para la integración deben ser entonces de carácter pragmático, y los países deben verse beneficiados de la misma,

44 Mercosur ha recurrido a la creación de instituciones intergubernamentales basadas en la cooperación de los gobiernos y su espíritu solidario, evitando las tensiones que podría causar una entidad multinacional.

45 Dougherty, James y Robert Pfaltzgraff. Op. cit.: 445. 46 Ibídem: 446

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para que ésta logre avanzar a través de los diferentes pasos que implica el proceso. Adicionalmente, ALCA cuenta con otro ingrediente de éxito, y es que involucra tanto al sector público como a la sociedad civil, con lo cual es posible lograr, a partir de la legitimidad (en el interior de la sociedad) de los acuerdos que realiza el Estado, un avance fructífero del proceso de integración. Observando la integración americana desde la perspectiva que plantea Joseph Nye, existe una posibilidad de que los mecanismos de proceso pongan en peligro los avances y logros de la misma. Es importante tener en cuenta que el tema se maneje con tal cuidado y certeza, que no se dé la reabsorción a partir del denominado derrame; así mismo, mediante las transacciones crecientes se debe buscar la ampliación de la integración, aunque también es indispensable una profundización de la misma. Tal como lo plantea Nye, no basta con la formación de coaliciones y vínculos interestatales, sino que es preciso que la élite, respaldada por la sociedad, cuente con bases fuertes y suficiente poder de convicción, con el fin de no detener el proceso a causa de la reticencia de la sociedad civil nacional; en este sentido, las bases que motivan a los países a entrar en el ALCA no se deben limitar a cuestiones técnicas, sino que el esquema se debe manifestar como políticamente factible y con excelentes proyecciones políticas e ideológicas. Por esto los alcances del ALCA van más allá de los puramente funcionales, llegando a tratar aspectos ideológicos, políticos y sociales como la necesidad de elecciones libres, la erradicación de la pobreza y el analfabetismo, la lucha contra la corrupción, entre otros, como requisitos fundamentales de un área de comercio americana, según lo expresa el acuerdo firmado entre los treinta y cuatro países. El éxito del proyecto del ALCA también se observa en el hecho de que intenta representar los intereses de diferentes países, asignando a éstos la responsabilidad de avanzar sobre los diferentes temas sobre los cuales el interés sea mayor. Es conveniente anotar que lo que Nye denomina externa-lidades del proceso se presenta en la actualidad, si se considera que el mundo se está regionalizando, y bloques como la Unión Europea establecen

expresamente la disposición para negociar con otros bloques e interlocutores válidos de los diferentes grupos de países. Respecto de la simetría como condición inte-gradora, se puede comentar que aunque entre los países latinoamericanos no existen abismales diferencias en el nivel de desarrollo47, la diferencia entre los países del Norte y aquellos del Sur es considerable; sin embargo, existe la condición de complementariedad, además de un intenso comercio entre los países americanos; no obstante, esta condición de complementariedad hace que los países sean más vulnerables, y por ello es preciso que, además del comercio internacional, se refuerce el comercio intraindustrial. Aunque cada país de América Latina, por separado, apenas representa una pequeña parte del comercio para Estados Unidos en tanto que éste último se constituye como principal socio comercial de diferentes países del resto de América48, el bloque latinoamericano en su totalidad se presenta como un socio importante de Estados Unidos. De igual forma, el ALCA contempla la existencia y promoción del pluralismo en el interior de cada país, aunque es válido poner en duda la capacidad de los diferentes socios para responder y adaptarse a las diferentes situaciones que se van presentando conforme avanza la integración. En cuanto a las motivaciones de todos los países americanos para constituir una zona de libre comercio en el continente, éstas pueden ser vistas de diferente forma, de acuerdo con las diversas teorías que tratan el tema. El caso de Estados Unidos es el de un hegemón en decadencia, que recurre a la integración regional como un medio para aumentar su hegemonía decreciente y lograr entre sus "nuevos" socios legitimidad, apoyo para sus políticas y repartición de costos; esto es una respuesta ante el desafío japonés, la creciente importancia de la Unión Europea como potencia económica mundial, la devaluada importancia de su poder político y militar a nivel mundial, y los problemas económicos que enfrenta (como lo expone la teoría neorrealista de la hegemonía). Entre los países de América Latina puede existir una motivación conducente a atar un poco el

47 Conviene aclarar que aunque entre los países del Sur existen grandes diferencias, éstas no son tan pronunciadas como aquellas existentes entre Estados Unidos y el resto de América.

48 Lo cual significa una completa asimetría 47

poder de Estados Unidos en la región, y asociarse con éste para obtener beneficios materiales (o al menos no ser objeto de sus sanciones); pero la voluntad de integración regional obedece más a otras explicaciones. En primer lugar, es evidente que el fenómeno de la globalización ha afectado las interacciones entre los países de América, y que la existencia de problemas globales (como el narcotráfico, la pobreza y la corrupción) tiene un considerable impacto sobre el continente; ante la falta de efectividad de las medidas y esfuerzos globales, la región se ve en la necesidad de buscar nuevos senderos para la lucha contra los problemas cotidianos, cuyas soluciones pueden ser más ajustables y reales si se hacen bajo una perspectiva exclusivamente americana. De igual forma, la creciente interdependencia que caracteriza las interacciones del continente, nos lleva a pensar en soluciones regionales a los nuevos problemas que plantean las actuales condiciones del sistema internacional; existe también un incipiente sentido de "ser americanos", que debe ser explotado dentro de la sociedad civil continental, promoviendo el respeto mutuo, la simpatía entre las naciones, la lealtad para con nuestros vecinos americanos, los intereses comunes, y las diferentes estructuras que todos compartimos. Dentro del proceso de formación del ALCA, es más que evidente la necesidad de una democratización de los pueblos americanos, lo cual ha sido tratado explícitamente desde el surgimiento del proyecto en Miami; se trata de un proyecto que integra los Estados americanos, pero sus alcances van más allá de la simple coherencia estatal, puesto que llega hasta la misma sociedad civil; en este sentido, el argumento que se esgrime ante la sociedad se ajusta más al constructivismo, alentando el sentir de la población, los valores comunes, el conocimiento, la raza, la cultura y la historia común. También se basa en la idea de luchar juntos, como una región, en contra de los problemas globales, para lograr soluciones a nivel americano. Pero en términos pragmáticos, la integración regional se hace menos engorrosa si se mira desde las teorías de convergencia, teniendo en cuenta que ante las condiciones impuestas por organismos multilaterales para sobrellevar problemas como la deuda externa, la mayor par-

te de América cuenta con políticas para superar crisis económicas, políticas de liberalización y desregulación, políticas de bienestar social y demás medidas convergentes que son aplicadas dentro de cada país para solucionar problemas que todos enfrentan. Ante el desafío de lograr un mejor bienestar para la sociedad civil presente y aquella por venir, es posible y necesario que todos los países americanos se unan en procura de medidas eficaces para erradicar la pobreza, el desempleo y el analfabetismo, lograr mejor capacitación de las personas mediante el intercambio de conocimiento y tecnología a nivel regional, incorporar tecnologías que no afecten nuestros recursos naturales finitos, y corregir los desequilibrios tanto ambientales como individuales causados por el desarrollo de los países industrializados. La labor de los gobiernos y las élites comprometidas con el proceso debe incluir la claridad y transparencia ante la sociedad civil nacional, con el fin de evitar concepciones y percepciones erradas acerca del proceso; en este sentido, se debe presentar a la opinión pública una correcta apreciación de los beneficios equitativos, de los bajos costos, de las alternativas de acción, y de las posibilidades ante terceros que brinda el proceso de integración americana, así como canales efectivos de participación del sector privado en el diseño e instrumentación del proyecto del ALCA. Gracias a esto, será posible alcanzar el objetivo de una integración "desde abajo", a diferencia de otros procesos que, como la Comunidad Europea, comenzaron desde el nivel estatal.

Los últimos avances: Cartagena, 1996

A Cartagena fueron convocados empresarios de todo el continente con el fin de recibir aportes empresariales para la creación del ALCA, en medio de un Foro cuyo fin era el de presentar a los gobiernos las opiniones del sector privado acerca de diferentes aspectos del proceso integrador. Los objetivos básicos eran dos: "identificar los obstáculos al libre comercio, planteando simultáneamente sus soluciones y, de otra parte, definir los mecanismos que le permitan al sector privado participar activa y coordinadamente en el proceso de integración hemisférica"49. La idea de celebrar conjuntamente el Foro Empresarial y la

49 Ministerio de Comercio Exterior, Proexport y Analdex. Op. cit.

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Cumbre Ministerial obedecía al principio de una mayor comunicación entre el sector empresarial y el gobierno, corrigiendo un "error", que según el organizador50, había sido cometido en Denver. Para esta ocasión, se celebraría primero la reunión de empresarios para que sus conclusiones fueran presentadas a todos los Ministros con el fin de que éstos conocieran sus inquietudes y trabajaran sobre ellas. Después de la reunión, se felicitó a Colombia por el éxito del Foro Empresarial de las Américas, tanto en organización como en su contenido; asistieron cerca de mil quinientos empresarios de toda América, quienes hicieron parte de cuatro Comités y trece talleres de discusión acerca de diferentes temas: las estrategias de participación en el gran mercado de bienes y servicios, la infraestructura y las oportunidades del sector privado en su creación, la globalización de los procesos productivos y la responsabilidad corporativa en el desarrollo humano y la conservación del medio ambiente51(ver Anexo 3: Estructura del Foro Empresarial de las Américas). Lo que se puede observar en las conclusiones de los talleres es una profunda convicción del sector empresarial acerca de los beneficios de la integración, y del decisivo papel del sector privado en la implementación de la misma. En este sentido, los empresarios solicitan, además de coherencia, consistencia y claridad de los gobiernos, un espacio de participación para el sector empresarial en el diseño, negociación e implementación del ALCA; así mismo, demandan la creación de efectivos canales y flujos de comunicación e información de los gobiernos entre sí, de éstos con los empresarios, y de los empresarios entre sí. Sin embargo, se debe tener en cuenta que los objetivos de desarrollo hacia afuera, de globalización y de integración, no son unos fines sino que se trata de medios para alcanzar el bienestar de los individuos y el fortalecimiento del capital humano. Por tal razón, la integración no es un proceso que se debe adoptar ciegamente, sino que éste debe ser diseñado de forma inteligente, teniendo en cuenta los intereses y necesidades de los diferentes sectores de la vida nacional. En este sentido, el Foro Empresarial intentó dar lugar a la discusión de todos los temas álgidos dentro

del proceso integrador, otorgando a los empresarios, como una élite comprometida, un papel protagónico dentro del ALCA; los diferentes sectores económicos expusieron sus inquietudes y necesidades, con lo que se espera que el ALCA se constituya como un esfuerzo consistente con la realidad de todos los pueblos de América. Considerando que la gran mayoría de los países americanos son subdesarrollados o en vías de desarrollo, la posibilidad de libre comercio con países y empresas de gran escala hace percibir amenazas para los diferentes estamentos de la comunidad empresarial; por ejemplo, las empresas agrícolas piden un tratamiento preferencial para los temas de agroindustria, los encargados de telecomunicaciones sugirieron el establecimiento de políticas claras, en energía se pidieron marcos regulatorios adecuados, para la financiación de la infraestructura se exhortó la integración de sectores financieros, las grandes empresas expresaron la necesidad de reglas comerciales claras, y las pequeñas y medianas empresas (PYME) solicitaron fortalecimiento y preparación para el libre comercio (ver Anexo 4: Conclusiones de los Trece Talleres del Foro Empresarial de las Américas). Como se puede observar, el ALCA no sólo incluye temas funcionales en materia de comercio, sino que las perspectivas obligan a los empresarios y a los gobiernos a pensar en otros temas. Así, se habla de la necesidad de reconversión industrial para participar en el mercado ampliado, de crear canales de comunicación entre el gobierno y el sector privado, de establecer políticas claras que rijan las telecomunicaciones, de generar ambientes propicios para inversionistas (incluyendo la estabilidad monetaria), de implementar un adecuado comercio de servicios financieros, de lograr estabilidad macroeconómica en toda América, de mejorar la calidad de la educación y capacitación del recurso humano, de desarrollar nuevas tecnologías, de elevar el nivel de vida de la población, y de promover y difundir las normas ambientales. El proyecto de libre comercio implica otros tipos de integración, conforme lo expresan los mismos empresarios; en este sentido, para que el ALCA consiga sus objetivos comerciales, se debe presentar un proceso paralelo de integración en

50 La coordinación del Foro estuvo en cabeza de Jorge Ramírez Ocampo, Presidente Ejecutivo de Analdex. 51 Ministerio de Comercio Exterior, Proexport y Analdex. Op. cit.: 25.

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cuanto a servicios bancarios, sectores financieros, inversión, telecomunicaciones, transporte, y capacitación humana. Finalmente, los empresarios observan la necesidad de crear instituciones supranacionales de jurisdicción hemisférica, capaces de monitorear los procesos, brindar financiación, ejercer control sobre el cumplimiento de los acuerdos y/o solucionar los conflictos, en materia de aspectos legales, asesoría a los empresarios, financiación de la infraestructura, desarrollo y tecnología, asuntos comerciales, pequeña y mediana empresa, y protección ambiental. De acuerdo con los anteriores elementos, se puede afirmar que el Área de Libre Comercio de las Américas es un esquema de integración económica, que se vale de múltiples elementos de concertación y cooperación. Al respecto, cabe la definición de Jeffrey Schott y Gary Clyde Hufbauer: El área de libre comercio de refiere a un tipo de integración, en el cual los países conceden preferencias recíprocas a sus socios comerciales, enfatizando elementos como liberalización comercial y medidas fronterizas52 . En este sentido, el área de libre comercio implica una serie de libertades que son necesarias para implementar el principio del libre comercio, tales como libre movilidad de capitales, libertad de inversión, libre movilidad de trabajadores, e incluso, un respaldo institucional que se adquiere mediante la creación de organismos suprarregionales capaces de administrar los acuerdos y dirimir los conflictos que se presenten entre los diferentes países socios.

El desarrollo humano sostenible: ¿una meta americana?

Como se puede observar, la integración americana está planteada desde una perspectiva novedosa, que se centra en el desarrollo de las personas como fin último de cualquier esfuerzo de desarrollo económico e integración, considerando a la sociedad civil como base, sostén y fuente de legitimidad del proceso. En el presente capítulo se pretende realizar un análisis de los mecanismos que plantea el ALCA para llegar a alcanzar el desarrollo humano sostenible mediante la integración económica, haciendo uso de la definición de

desarrollo humano sostenible, su relación con la integración y la forma como el ALCA busca que su efecto sobre la sociedad civil sea el justo.

El desarrollo humano y el desarrollo humano sostenible

Como la mayoría de los conceptos de las ciencias sociales, el desarrollo humano aún no cuenta con una definición mundialmente aceptada, pues se atribuyen a éste descripciones incorrectas. De manera errónea se ha llegado a afirmar que el desarrollo humano es "anticrecimiento" por centrarse en la distribución de los ingresos y no en su generación; se ha dicho que cuenta con un carácter sectorial por ocuparse de inversiones en salud, educación y servicios básicos; también se ha afirmado que es un asunto de las sociedades en desarrollo, por cuanto se encarga de la satisfacción de necesidades básicas. Sin embargo, el desarrollo humano es un concepto amplio e integral; se ocupa del desarrollo de las capacidades humanas y de su utilización productiva y creativa para aumentar el crecimiento, lo que supone tanto la inversión en la gente como la contribución de las personas al crecimiento. Se trata de una búsqueda del desarrollo de las personas, para las personas y por las personas, lo cual implica la generación de oportunidades económicas para todos bajo un enfoque participativo53. Adicionalmente, no se trata de un concepto exclusivo y excluyente, sino que se aplica a todas las sociedades sin importar su momento de desarrollo, en las cuales la meta última del desarrollo no debe ser el crecimiento de sus índices económicos (PIB y PNB), sino el desarrollo de la gente; no se trata de un concepto propio de los "países pobres", pues las necesidades no son exclusivamente económicas, sino que varían de un país a otro, desde la supervivencia hasta los temas sociales. Como lo expresa el PNUD, se "teje el desarrollo en torno a las personas, y no a las personas en torno al desarrollo"54. En los términos anteriores, los Informes de Desarrollo Humano definen el desarrollo humano como "el proceso de ampliar la gama de opciones de las personas, brindándoles mayores oportunidades de educación, atención médica, ingreso y

52 Hufbauer, Gary Clyde y Jeffrey Schott. Op. ríf.: 3. 53 PNUD. Desarrollo Humano: Informe 1992. Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1992:19. 54 Ibídem: 19.

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empleo, y abarcando el espectro total de opciones humanas, desde un entorno físico en buenas condiciones hasta libertades económicas y políticas"55. El desarrollo humano, pues, pone un gran énfasis en la inversión en la gente, pero sin olvidar la importancia del crecimiento económico, el cual se constituye en un medio para obtener el mejoramiento de la calidad de vida de las personas; en otras palabras, mientras las personas contribuyen al crecimiento, el crecimiento contribuye al bienestar de las personas. Pero el concepto es aún incompleto; no sólo se busca que el desarrollo y el crecimiento sean un medio para incrementar la calidad de vida de las personas de la generación presente, sino que la idea es que éste sea beneficioso para las generaciones futuras, es decir, debe ser sostenible. Con esto se quiere crear conciencia de las amenazas que supone el desarrollo mismo, debido a que estamos cayendo en una "espiral descendente de pobreza y degradación ambiental que amenaza a las generaciones actual y futuras"56 , a causa de la contaminación, la falta de planeación urbana, la carencia o deficiencia de condiciones sanitarias, la ausencia de agua potable, el calentamiento de la tierra, la deforestación, la infertilidad de los suelos, los barrios de invasión y los urbanizado-res piratas, la extinción de especies animales y vegetales, las pruebas nucleares, la explotación indiscriminada de recursos naturales renovables y no renovables, entre otros. Por esto el desarrollo humano sostenible no se limita a la protección del medio ambiente, sino que se trata de un concepto amplio y novedoso para procurar el crecimiento económico enfocado hacia las personas, "que provee justicia y oportunidades para toda la gente del mundo, y no sólo para unos pocos privilegiados, sin destruir aún más los recursos naturales finitos del mundo ni poner en entredicho la capacidad de sostenimiento de la Tierra"57. Es decir, además de la eliminación de la pobreza y la conservación del ambiente, el desarrollo humano sostenible se ocupa del control demo-

gráfico, la distribución equitativa de los recursos, la salud de la gente, la capacitación de las personas, la participación del pueblo en gobiernos cada vez más descentralizados, el comercio equitativo y abierto. Se pueden distinguir tres principios orientadores sobre el concepto de desarrollo humano sostenible: En primer lugar, la conservación del ambiente es fundamental, pero como un medio para promover el desarrollo de las personas, su vida y sus oportunidades. La vida de las personas depende de los recursos naturales, de su protección y viabilidad a largo plazo, y por esto hay que preservarlos58. En segundo término, la orientación sobre el futuro de los países pobres y en vías de desarrollo no se encuentra en un punto de elección entre crecimiento económico y conservación del ambiente59; por el contrario, se encuentra en un punto en el cual se deben combinar las dos orientaciones, haciendo conciencia de una preocupación doble: El crecimiento económico es una obligación, y la protección del medio ambiente es una necesidad; por esta razón, la idea en adelante no es cuánto crecer sino cómo hacerlo. Es necesario, pues, concebir estrategias de crecimiento acordes con la protección ambiental, muy diferentes de aquellas empleadas por los hoy países industrializados. Finalmente, es preciso que cada país elabore su propia estrategia de conservación ambiental, que esté de acuerdo con las necesidades propias60, combinando las preocupaciones acerca de la calidad de vida, con las preocupaciones por la supervivencia misma.

Desarrollo humano sostenible e integración

Sin lugar a dudas, el desarrollo y el progreso económico que se obtendrían mediante la integración no son en sí una meta, sino una forma de alcanzar el objetivo final, el cual se enfoca en las personas; mediante la integración de debe buscar una elevación del nivel de vida de la población, en medio de un proceso que amplíe la gama de oportunidades para los individuos y les propor-

55 Ibídem: 18. 56 Ibídem: 47. 57 Ibídem: 48. 58 Ibídem: 49. 59 Ibídem: 50. 60 Ibídem: 50.

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cione un marco de aceptables condiciones y de libertades económicas y políticas. La integración se podría ver de una manera novedosa, definiéndola como "un componente de una estrategia de desarrollo basada en la producción competitiva en los mercados ampliados"61, consistente en un proceso en el cual se resta importancia a los aspectos formales y jurídicos, para otorgarla a los asuntos de fondo, dando primacía al mercado con plena participación de los empresarios y los trabajadores, con el fin de crear conjuntamente con el Gobierno un espacio nacional y subregional de diálogo y concertación; de esta forma se imprime al proceso una "dimensión laboral de la integración"62. La sociedad civil es, entonces, la parte fundamental de cualquier proceso de integración, no sólo porque la integración se debe enfocar hacia los intereses y las necesidades de la sociedad, sino además considerando que cualquier proyecto integrador existe y se sostiene "en la medida en que las negociaciones previas y su implementación posterior se hagan en el marco de una estructura edificada desde la sociedad civil hacia el Estado y desde el Estado hacia la sociedad civil"63. Como elemento de éxito de la integración es necesario adicionar el componente social, encargado de legitimar e imprimir permanencia al proceso; a su vez, la participación de la sociedad civil se encarga de asegurar que mediante la integración se logre el objetivo de elevar el bienestar de las personas. Siendo la sociedad civil el fin de los modelos de desarrollo humano sostenible, es válido homologar los dos conceptos y utilizar los elementos conceptuales expuestos en el artículo de Andrés Franco sobre la integración sostenible. El primer argumento tiene que ver con el carácter de la integración, que por ser multidimensional y multigradual, exige una participación permanente de la sociedad civil. La integración, como proceso, tiene metas que se logran en dife-

rente tiempo y dimensión; aunque su objetivo sea de carácter comercial, éste afecta e involucra a la sociedad civil, la cual a su vez imprime el doble carácter a la integración: el multidimensional, porque afecta a diversos actores, y el multigradual, porque el impacto sobre dichos actores no se produce simultáneamente64. El segundo argumento se refiere a la participación activa de la sociedad civil como requisito de la cooperación. Como se expuso anteriormente, la cooperación es precedente y sostén de la integración, y sólo se logra mediante el papel dinámico y protagónico de variados agentes de las sociedades involucradas (ver la definición de Tokatlian en el capítulo 1). En otras palabras, "la cooperación existe en la medida en que el Estado (...) lidere [la integración] como proceso y los sectores sociales afectados la acepten como una alternativa que produce beneficios"65; esto se logra mediante la creación de canales efectivos de información entre el Estado y la sociedad, capaces de transmitir al Estado las inquietudes de los particulares, y a éstos últimos, las verdaderas implicaciones de los procesos en curso. El tercer argumento define a la sociedad civil en razón a su participación. En todo sistema democrático la participación civil es fundamental, y gracias a ésta los individuos pueden ver representados sus intereses; en este sentido, y siendo la integración un asunto que afecta de una u otra forma a todos los sectores de la sociedad, se constituye como un tema vigente en el ámbito nacional. Por esta razón los gobiernos deben alentar la participación de la sociedad civil en las decisiones sobre integración, hecho que permite una mayor representación de los intereses de las personas, una mayor legitimidad del proceso mismo y el surgimiento de una sociedad civil transnacional66. De una forma directa, la integración económica tiene que ver con el libre comercio, la caída de aranceles y demás aspectos económicos; sin em-

61 Espinosa, Ignacio. "Aspectos Socio-Laborales de la Integración". Asociación Nacional de Industriales. Santafé de Bogotá: Agosto de 1995: 97. 62 Ibidem: 97. 63 Franco, Andrés. "Cuando la Sociedad Civil Importa: Hacia un Modelo de Integración Sostenible". Documento sin publicar. Julio de 1996:1. 64 Ibídem: 3. 65 Ibídem: 4. 66 Ibídem: 6.

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bargo, la participación en el mercado ampliado tiene diversas implicaciones de naturaleza diferente a la comercial, puesto que los aspectos económicos repercuten sobre los diversos estamentos de la sociedad, como los empresarios, los sindicatos, y los ciudadanos que se benefician de los recaudos arancelarios cuya función es social. Adicionalmente, la integración se debe observar desde una óptica sociolaboral, en la medida en que, además de la libre circulación de bienes, servicios y capitales, se contempla la libre movilidad laboral. Para lograr este fin, se deben analizar otras implicaciones menos evidentes, que de una u otra forma afectan a la sociedad y a los trabajadores, incluyendo la armonización de legislaciones laborales, elaboración de políticas de competitividad y reconversión industrial, cambios en la productividad, necesidad de implementar procesos de control de calidad, modificaciones en las políticas y niveles de empleo, incorporación de tecnologías, entre otros. En este sentido, los niveles de desarrollo humano se ven afectados por la integración, y de la representación efectiva de los intereses de la sociedad civil en las negociaciones y demás asuntos de la integración depende que el proceso cumpla con la meta de lograr un mejor desempeño del desarrollo humano para la generación presente y las futuras, lo que a su vez determina el grado de legitimidad del proyecto entre la comunidad como elemento de éxito o fracaso de la integración. En países como los de América Latina, donde los modelos de desarrollo no han arrojado los resultados anhelados, los niveles de necesidades básicas insatisfechas son muy elevados y las opciones de los gobiernos parecen agotarse. A partir de los modelos de apertura y globalización, se ha dado inicio a una nueva esperanza, que es el desarrollo hacia afuera, valiéndose de diferentes mecanismos, como la integración. El repentino entusiasmo hacia los proyectos de integración, especialmente en América, parece obedecer a este anhelo de integración sostenible, en la que será posible superar la etapa de subdesarrollo mediante un esfuerzo multilateral por ampliar las oportunidades de las personas en educación, atención médica, ingreso y empleo, mejorando su entorno

físico sin necesidad de destruir aún más los recursos naturales ni poner en peligro la capacidad de sostenimiento del planeta.

El caso de ALCA

Es preciso aclarar que el crecimiento económico no es una garantía para el desarrollo humano, y que los procesos de globalización expanden la economía mundial pero pueden conducir a impactos negativos sobre el desarrollo humano. Por esta razón, el tema del desarrollo humano sostenible requiere un tratamiento explícito dentro de los esquemas de integración, para lograr que el efecto del proceso sobre la sociedad civil sea el adecuado. Es evidente que el proceso de integración americana otorga una importancia considerable al tema del desarrollo humano sostenible; desde el principio del proyecto, se dio un importante énfasis a los aspectos relacionados con el desarrollo de las personas por medio de la integración. En el Plan de Acción expedido en la Cumbre de las Américas (1994), se expresa la necesidad de que los gobiernos fortalezcan el diálogo entre los grupos sociales y promuevan la participación de la comunidad, promuevan y protejan los derechos humanos observando las normas internacionales al respecto, reconozcan el verdadero papel de los actores no gubernamentales, y promuevan los valores culturales, entre otros67. En este sentido, se plantea al ALCA como una forma de promover la prosperidad mediante la integración económica y el libre comercio, y además de los temas comerciales y económicos, hay lugar para compromisos en cuanto a la erradicación de la pobreza, la discriminación y el analfabetismo, y el fomento de la seguridad social, la salud pública, la inversión en capital humano y la participación de los diversos sectores marginales de la sociedad. Así, se exige que para el 2010 el nivel de primaria sea del 100% y el de secundaria del 75%, que se lleven a cabo programas de capacitación técnica y profesional, y que se cree una asociación americana que proporcione un foro de consulta destinado a reformar las políticas educativas y orientar los recursos con mayor eficiencia68. Igualmente, los gobiernos se comprometen a mejorar el acceso a los servicios básicos de sa-

67 Cumbre de las Américas. "Plan de Acción". Miami: Diciembre de 1994. 68 Ibídem: 15.

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lud mediante programas de reformas conducentes a alcanzar metas de salud infantil, materna y reproductiva, prevención, infraestructuras adecuadas, y demás aspectos relacionados con la salud69. Con el fin de lograr que el desarrollo y la prosperidad del continente americano sean consecuentes con las generaciones venideras, los gobiernos americanos acordaron una serie de alianzas, encaminadas a lograr el uso de fuentes alternativas de energía, la protección de la biodiversidad, y la prevención de la contaminación. Siguiendo la anterior idea, el Foro Empresarial de las Américas propuso el tema para uno de sus talleres, en el cual se buscó destacar la necesidad del desarrollo del capital humano como una base del crecimiento, haciendo énfasis en la responsabilidad corporativa en el manejo de la fuerza laboral y la preservación del medio ambiente, con el fin de lograr un desarrollo humano sostenible70. En el Foro Empresarial se hizo conciencia de que América enfrenta una realidad en la cual la globalización hace que la economía mundial crezca con ganancias netas para todos los países; sin embargo, no hay que olvidar la deficiente distribución de las ganancias entre países y dentro de los mismos, lo cual implica que las oportunidades para unos se expanden mientras que para otros se cierran. Por esto surge la necesidad de pensar en el desarrollo centrado en la gente con el fin de que las fuerzas de la globalización sean utilizadas "para asegurar que los beneficios sean ampliamente compartidos" en un mundo en el que la riqueza se basa en el conocimiento71; para esto es necesario el compromiso corporativo, implicando la promoción "del desarrollo de industrias de pequeña escala en vez de grandes industrias intensivas en capital"72. Adicionalmente, se puso en evidencia la necesidad de canalizar "suficientes recursos multilaterales para atenuar los im-

pactos que la globalización ha generado a nivel general y al interior de las economías"73. Del taller correspondiente a recursos humanos surgieron varias conclusiones, en busca de lograr que la globalización se oriente "activamente a producir un reforzamiento del capital humano como el factor esencial del desarrollo económico"74, con el fin de erradicar los desequilibrios entre países y personas; aunque es claro que el crecimiento económico es una forma de alcanzar el desarrollo y el bienestar humano, los fenómenos de la actualidad no han conducido a la distribución equitativa de los beneficios, y por ello se ve la amenaza de que, ante una integración de países tan heterogéneos, se genere el efecto de acentuar las disparidades75.

Por esto se requiere una gran inversión en capital humano, utilizar mecanismos de complementación productiva sobre la base de la especialización, conciliar el modelo de crecimiento hacia afuera con el principio de equidad, concebir estrategias de desarrollo económico sobre la base del beneficio compartido, elaborar mecanismos que impongan cargas parafiscales a las empresas para ser invertidas directamente en capacitación, y contar con una activa participación del Estado, los empresarios y los trabajadores76. Además de los esfuerzos americanos a nivel general, contemplando los diferentes temas que tienen que ver con la integración, se han dado reuniones y talleres de especialistas en el tema, de los cuales fue posible revisar las conclusiones de dos grupos de trabajo. En primer lugar, las recomendaciones del Taller Internacional Preparatorio realizado en diciembre de 1995 en Cochabamba, Bolivia, expresan que el desarrollo sostenible en América es "una de las primeras y más importantes causas de la sociedad global" 77. Los expertos en el tema reconocieron que la integración juega un papel fundamental para el logro del desarrollo sosteni-

69 Ibídem: 17. 70 Ministerio de Comercio Exterior, Proexport y Analdex. Op. cit.: 260. 71 Fukuda-Parr, Sakiko. "Desarrollo Humano y Responsabilidad Corporativa" en Ibídem: 263. 72 Ibídem: 265. 73 Ángel, Carlos Arturo. "Comentarios" en Ibídem: 273. 74 Ministerio de Comercio Exterior, Proexport y Analdex. Op. cit.: 277. 75 Ibídem: 277. 76 Ibídem: 278-279. 77 "El Desarrollo Sostenible en la Perspectiva de la Cumbre de las Américas II". Cochabamba, Bolivia: Diciembre 7-8 de 1995:3.

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ble y el mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos, siendo su principal instrumento la activa participación de la sociedad civil. Para este fin, es necesario promover políticas que vinculen a la integración con el desarrollo sostenible, tanto a nivel nacional como internacional, así como programas de información y educación sobre los derechos, responsabilidades y deberes de los individuos en el nuevo marco americano. Se trata de un marco en el cual no se debe dejar de lado a ningún elemento de la sociedad, y por ello es preciso considerar los intereses y necesidades de indígenas, sociedades fronterizas, campesinos, mujeres, jóvenes y demás elementos tradicional-mente marginados de las decisiones estatales 78. Posterior a este taller, se dio la reunión del Grupo de Trabajo sobre Integración Económica, Participación y Desarrollo Sostenible, en Lima, Perú, en junio de 1996. El documento derivado de dicha reunión reconoce que la integración, como un proceso irreversible, debe ser un mecanismo para lograr mejoras en la calidad de vida de toda la población y afianzar el desarrollo sostenible, para lo cual es necesario fomentar una doble alianza, entre la sociedad civil y el Estado, y entre las sociedades civiles americanas79 . Es conveniente aclarar que, aunque se plantea la apertura de canales de participación de la sociedad, en la actualidad la voluntad política no se ha concretado; por esto las sociedades no se han incorporado a las negociaciones internacionales, de la misma manera que los grandes empresarios. Sin embargo, la participación de la sociedad civil es necesaria para que la integración sea "posible, sostenible y duradera"80, y con este fin es menester elaborar una estrategia que combine los esfuerzos de la sociedad civil y el Estado en tres áreas. En primer lugar, que la participación de la sociedad civil en los procesos de integración regional sea efectiva, y su implementación se realice a nivel nacional, regional y hemisférico; dicha par-

ticipación consiste en monitoreo, evaluación, propositivo e implementación de las diferentes recomendaciones y sobre los diferentes temas81. El segundo campo se refiere a la intensificación de las políticas de fomento en ciertos sectores como el de la micro, pequeña y mediana empresa, mediante programas de reconversión, de crédito, y tributarios 82. Adicionalmente, es necesario que los sectores que viven en condiciones de pobreza, se beneficien de la integración mediante la implementación de políticas sociales de salud, educación, alimentación y vivienda, programas dirigidos a elevar la calidad de vida de estos sectores, estudios de causas y efectos de la pobreza, y monitoreo, evaluación y divulgación del cumplimiento de los compromisos pactados acerca de erradicación de la pobreza, en el ámbito de la integración83. Finalmente, es preciso llevar a cabo la armonización de normas en algunas materias específicas, como desregulación, seguridad social, y normas laborales, con el fin de no desmejorar las actuales condiciones de empleo, de estandarizar las normas relacionadas con los derechos de los trabajadores, y de concretar los objetivos de recanalización de los trabajadores desplazados a causa de los procesos de apertura, reestructuración estatal y privatización84 .

Conclusiones y propuestas

A lo largo del trabajo se evidenció la gran importancia de establecer marcos teóricos para el análisis de los problemas y hechos que se presentan en la realidad; aunque la teoría no lo es todo, se constituye como un punto de partida para comprender los diferentes procesos, y un marco coherente para definir y analizar las verdaderas fuentes de hechos actuales como la integración. Como se pudo observar, un hecho real como la creación del ALCA bajo una perspectiva diferente de la integración basada en la gente, se puede "desmenuzar" mediante el uso de elementos teóricos; de

78 Ibídem. 79 Grupo de Trabajo sobre Integración Económica, Participación, y Desarrollo Sostenible. "Proyecto Sociedad Civil para la Integración Hemisférica". Lima, Perú: Junio 17-19 de 1996:1. 80 Ibídem: 2. 81 Ibídem: 3. 82 Ibídem: 3. 83 Ibídem: 4. 84 Ibídem: 5

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igual forma, esa nueva esencia de la integración hace parte de una conjunción de teorías que se salen de los intereses de los Estados para depositarse en el sentir de las personas. Sin duda, la zona de libre comercio que unirá a América en el 2005, además de incluir aspectos comerciales, vincula temas de otras índoles necesarios para alcanzar los objetivos económicos, cuyo carácter es social, político y cultural, aseverando el principio neofuncionalista de que la cooperación funcional en un sector genera colaboración funcional en otro sector. Es importante el trabajo comprometido de una importante élite a nivel americano, como son los grandes empresarios, pero es necesaria la participación de los ciudadanos corrientes, a los cuales es preciso brindarles información y canales mediante los cuales puedan expresar sus inquietudes, intereses y necesidades; para esto es preciso imprimir una mayor atención al papel de los actores no gubernamentales, los cuales además de empresarios incluyen organismos no gubernamentales, asociaciones de ciudadanos, movimientos cívicos, grupos indígenas, y sindicatos. La integración de las Américas es un hecho, al menos a nivel estatal; sin embargo, aunque se trata de una propuesta novedosa que parte de la base del bienestar humano como finalidad, y de la integración y el desarrollo económico como medios, la importancia de la sociedad civil sigue siendo marginal. Es evidente que dentro de las negociaciones y acuerdos entre los treinta y cuatro países americanos hay conciencia del trascendental papel de los ciudadanos como base, sostén y fuente de legitimidad de las acciones de sus respectivos gobiernos a nivel internacional; sin embargo, la mayor parte de América cuenta con una sociedad civil marginal, cuyo enanismo no es cuantitativo sino a nivel de representación política. Se trata de una sociedad despreocupada y desinformada de su futuro comercial dentro de la integración, cuyas mayores repercusiones serán a nivel social; a pesar de que los acuerdos, planes de acción, recomendaciones y demás textos emanados de las reuniones multilaterales proporcionan la oportunidad de canales de información más adecuados al nuevo marco de integración, la gran mayoría de las personas a las que dichos canales van dirigidos desconocen la existencia del proyecto del ALCA.

Por esta razón, es preciso crear mecanismos de participación civil, utilizando experiencias que han arrojado resultados dentro de la región, como es el caso de la ICIC (Iniciativa Civil para la Integración Centroamericana), al igual que campañas de información mediante los medios masivos de comunicación, que creen conciencia dentro de los ciudadanos acerca de los beneficios de la integración, así como de las amenazas que se plantean si no se cuenta con una adecuada preparación para la misma. De esta forma, se puede llegar a crear una "cultura de la integración" dentro de la naciente sociedad civil transnacional americana. Ante el nuevo espacio de integración, en el cual los actores son el Estado, las empresas y los sectores no gubernamentales, debe haber una profunda conciencia de la dimensión social de la integración, la cual está formulada para favorecer la prosperidad y el desarrollo humano presente y futuro. Es función de cada gobierno representar los verdaderos intereses de sus nacionales, y no simplemente adherirse al esquema para no quedarse marginado de la comunidad comercial internacional; por ejemplo, si existe una sociedad mayoritariamente agrícola, propender por la inclusión de normas que protejan esta incipiente industria; si su actividad económica se desarrolla en PYME, desarrollar mecanismos que las protejan y preparen para enfrentar las economías de escala; los países de América Latina deben ser conscientes de que su escaso nivel de desarrollo les obliga a llevar a cabo una integración inteligente, basada en el desarrollo de industrias de pequeña escala, con programas de capacitación, modernización, control de calidad, reingeniería, y desarrollo del capital humano. A pesar de las grandes necesidades del continente, no se debe olvidar que contamos con un factor que se considera riqueza ante su escasez a nivel mundial: los recursos naturales y medioambientales. Por esta razón, es necesario desarrollar tecnologías limpias, que no pongan en peligro la naturaleza y el bienestar de las generaciones venideras. En las actuales circunstancias, la pobreza se constituye como causa y efecto del deterioro del medio ambiente, por lo cual es menester llevar a cabo estrategias de erradicación de la pobreza y elevación del nivel de vida de estos sectores marginados de la sociedad. Siguiendo con el proceso de democratización iniciado en el continente, es preciso que el desarrollo con equidad que buscamos surja como fru 56

to de la participación de la sociedad civil dentro de la integración; los Estados deben actuar como reguladores de los procesos, alentando cada vez más la participación de la comunidad. Ante el aumento de la población, se deben fomentar campañas de control demográfico, al mismo tiempo que estrategias de distribución de la población, eliminando los peligros urbanos que conducen a precarias condiciones de la población marginada. Nuestra riqueza agrícola también debe ser objeto de estudio y análisis, con el fin de implementar procesos de elevación de la productividad agrícola, protección de los recursos hídricos, mecanismos de compensación de precios. Con los anteriores elementos, se puede diseñar un marco institucional que se encargue de coordinar los esfuerzos sobre desarrollo humano sos-tenible a nivel continental, canalizar los recursos financieros de acuerdo con las necesidades de cada sector, conseguir recursos a nivel multilateral para inversión y desarrollo, diseñar estrategias de cooperación entre los países, dotar a los ciudadanos de información, tecnología y financiación para la integración, generando progreso y desarrollo para cada uno de los países americanos. La implementación de las estrategias y demás instrumentos que se den con los acuerdos de integración, está a cargo de cada Estado en particular, el cual a su vez se encarga de transmitir su función a cada uno de los ciudadanos comunes que se benefician del desarrollo sostenible que implica la integración americana.

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ANEXO 1 NIVELES DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA*

Rebolledo Soberón, Luis. "Apuntes sobre Integración" en Esfuerzos de Integración en América Latina: 7.

ANEXO 2 LOGROS EN LA INTEGRACIÓN AMERICANA*

ASUNTO UE NAFTA MERCOSUR GRUPO ANDINO

MCCA CARICOM

Libre comercio de bienes y servicios

4 4 2 3 2 4

Libre movilidad de capital

4 4 1 3 0 3

Libre movilidad laboral

3 2 1 1 1 2

Instituciones suprarregionales

5 3 2 3 2 2

Coordinación monetaria

3 1 0 0 0 2

Coordinación fiscal

1 0 0 0 0 0

Promedio 3.3 2.3 1 1.7 0.8 2.2

*Hufbauer, Jerry Clyde y Jeffrey Schott. Western Hemisphere Economic Integration. Institute for International Economics. Washington D. C: Julio de 1994: 6.

ZONA DE LIBRE

COMERCIO

INTEGRACIÓN! TOTAL

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ANEXO 3 ESTRUCTURA DEL FORO EMPRESARIAL DE LAS AMERICAS*

*Ministerio de Comercio Exterior, Proexport y Analdex. Memorias del Foro Empresarial de las Américas: Un paso decisivo hacia la Integración hemisférica. Santafé de Bogotá: Tercer Mundo Editores: Mayo de 1996: 25.

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ANEXO 4 CONCLUSIONES DE LOS TALLERES DEL FORO EMPRESARIAL DE LAS AMÉRICAS

Mediante el presente anexo se pretende realizar un resumen acerca de las principales conclusiones a las que llegaron los empresarios en sus discusiones durante el Foro Empresarial de las Américas en Cartagena, y se basa en el libro de las memorias del Foro. El primer taller hizo referencia a los obstáculos para el intercambio comercial, y sus soluciones, recomendando a los gobiernos mantener el ritmo de las reformas económicas y de desregulación, considerando que la estabilidad económica y la eliminación de desequilibrios constituyen un elemento fundamental para acceder a los beneficios del ALCA. Los integrantes de este taller reconocieron la importancia de la participación del sector privado en el diseño e instrumentación del ALCA, así como la existencia de vínculos dinámicos y permanentes entre el sector privado y el gobierno. En el taller de Agroindustria se puso en evidencia la necesidad de mantener al sector agrícola con un tratamiento preferencial y diferenciado, debido a que su naturaleza y riesgo implican una importancia básica para todas las economías; por esta razón, debe haber un grupo de trabajo especial que cuente con la participación activa del sector privado, garantizando un proceso genuinamente multilateral con el fin de evitar distorsiones del verdadero significado de la integración. En este sentido, es necesario eliminar las políticas que distorsionen las ventajas naturales de la producción agrícola, organizar las estructuras internas, apreciar la importancia de financiar estudios, y alentar el proceso de reconversión que implica la participación en el mercado ampliado. En el taller de Aspectos Legales se expresó la necesidad de evitar leyes discriminatorias y trabajar para lograr la liberalización de los mercados respecto de productos agrícolas, manufacturas y servicios, proponiendo la creación de un mecanismo efectivo de solución de conflictos comerciales, haciendo uso de conciliación y arbitraje. En el taller que analizó el papel del sector privado en el ALCA, se evidenció la necesidad de tener en cuenta la asesoría y los intereses de los empresarios en el proceso de integración, para lo cual es preciso que exis-ta un excelente flujo de información, al igual que una consulta y asesoría permanente entre el sector empre-sarial, el gobierno y las diferentes instancias de discu-sión a nivel nacional, subregional y hemisférico.

Acerca de las Telecomunicaciones se recomendó establecer políticas claras acerca de armonización, interoperabilidad, servicios básicos y universales, expresando el papel fundamental del sector privado en la creación de una adecuada estructura de información hemisférica; lo anterior en razón a los cambios en la demanda de servicios de telecomunicaciones, y en las instituciones y tecnologías necesarias para la prestación de tales servicios. En el taller de Energía se trató la necesidad de una infraestructura energética desarrollada, la cual implica la inversión de grandes sumas de capital proporcionadas por el gobierno y el sector privado mediante procesos de privatización y nuevos proyectos; en este sentido, es preciso generar un ambiente propicio para los inversionistas que cuente con la moneda estable y predecible, marcos regulatorios compatibles con las nuevas condiciones (incluyendo normas técnicas, comerciales y ambientales comparables), y nivelación de los campos de acción entre los sectores público y privado. El taller que trató el tema de los distintos modos de transporte (vías, puertos y aeropuertos) sugirió la necesidad de fortalecer la infraestructura física de transportes, con el fin de estimular la oferta y prestación de los servicios, así como la importancia de la promoción de los transportes fluvial y multimodal. Al respecto, es preciso crear unas condiciones propicias para la participación privada, tanto en la implementación de la infraestructura como en la definición de políticas al respecto. Acerca de la Financiación de la Infraestructura se llegó a la conclusión de que dentro del proceso de apertura y globalización hay lugar para la promoción de la integración entre los sectores financieros y el incremento de la participación privada en el desarrollo de la infraestructura. Se debe empezar por la integración de servicios bancarios, y promover el comercio de servicios de carácter financiero, coordinando y armonizando las diversas reglamentaciones. Se evidenció la necesidad de acentuar los procesos de privatización, conceder créditos al sector privado por parte de organismos multilaterales y regionales, desarrollar los mercados internos de capitales, y lograr la estabilidad macroeconómica en los países de América. En el taller acerca de las políticas gubernamentales y empresariales para el desarrollo y la tecnología, hubo

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consenso acerca de la responsabilidad gubernamental en lo referente a la protección de la propiedad intelectual a nivel hemisférico, la promoción de la investigación y el desarrollo en las empresas, y la financiación de procesos de conversión industrial. De igual forma, todos los países del hemisferio deben promover la transferencia de tecnología, formar asociaciones entre entidades públicas y privadas, promover la inversión en tecnología, mejorar la calidad de la educación, reducir las barreras arancelarias y no arancelarias y eliminar las burocracias. En cuanto al papel de las grandes empresas en la integración, cuyo papel es decisivo teniendo en cuenta sus inversiones, operaciones conjuntas y alianzas estratégicas; para facilitar esta labor, los empresarios demandan un sistema hemisférico eficaz de solución de conflictos, la eliminación del dumping y los subsidios, la modernización del Estado, el fortalecimiento de los programas de estabilización, el fomento de la com-petitividad y la productividad, la estimulación de los mercados de capital y la eliminación de sistemas tributarios complicados. Un punto muy importante tiene que ver con la inversión, puesto que el hemisferio necesita la negociación de un acuerdo al respecto, que incluya trato nacional, derecho de establecimiento, adecuado sistema de cambios, protección contra la expropiación, y acceso libre al mercado interno; también es necesario estimular la innovación y la adquisición de tecnología, promover el desarrollo de nuevas tecnologías, crear ambientes propicios y atractivos para la inversión y desarrollar canales adecuados de información entre el gobierno y el sector privado. En el taller de la pequeña y mediana empresa se vio la necesidad de fortalecer y preparar a estas empresas para el proceso, ante la marcada brecha de su compe-titividad frente a los países del norte y a las grandes empresas. La tarea al respecto debe comenzar por definir y unificar el concepto de PYME en América, corregir los desequilibrios en políticas macroeconómica, financiera y de recursos humanos, fortalecer el acceso a las oportunidades comerciales haciendo uso de las redes de información, e imponer criterios de gradualidad en las negociaciones del ALCA. Los empresarios

proponen la creación de una comisión a nivel nacional que elabore y evalúe las gestiones en cuanto a las PYME, al igual que un seguimiento y monitoreo a nivel continental, que favorezcan el desarrollo tecnológico, la entrada al desarrollo sostenible, la utilización de sistemas de información, la estandarización de legislaciones (normas técnicas, calidad, presentación y empaque), y los temas de educación y formación. En el taller de Recursos Humanos se concluyó que la globalización debe buscar el fortalecimiento del capital humano como punto central del desarrollo, erradicando los desequilibrios sociales dentro de los países y entre éstos. Los empresarios proponen focalizar el desarrollo en los individuos, iniciativa que debe partir de los gobiernos, pero con un importante componente privado capaz de insertar a los trabajadores en ambientes tecnológicos cada vez más globalizados; por su parte, el sector sindical demanda la conciliación del modelo de crecimiento hacia afuera con objetivos de equidad, teniendo en cuenta el papel determinante de la formación, la capacitación y la elevación del nivel de vida de la población. La integración debe buscar el desarrollo de las capacidades y la utilización de las mismas mediante la formación y la capacitación, la promoción del aporte social de las empresas en cuanto a generación de empleo, impacto social y entrenamiento tecnológico, y la utilización de aportes parafiscales para ser invertidos en programas de capacitación. Finalmente, en el taller de Medio Ambiente se reconoció que el desarrollo no está en relación irreconciliable con la protección ambiental, sino que pueden actuar conjuntamente mediante esfuerzos serios e inteligentes que los entrelacen. Se debe lograr que el comercio y las inversiones se realicen de manera disciplinada, evitando la protección disfrazada del comercio con reglas ambientales, propiciando condiciones para que el sector privado se autorregule, otorgando incentivos fiscales para empresas que realicen labores ambientales, promoviendo la difusión y entendimiento de las normas ambientales, y velar por el cumplimiento de las legislaciones.

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