Colombia Internacional No. 40

CONTENIDO

El proceso de paz palestino-israel: condiciones, balance y perspectivas 3

Las imágenes nacionales y la guerra: una lectura crítica del conflicto entre ecuador y perú 12

Globalización en el sur: problemas para sostener y profundizar la integración en américa latina 24.

Hacia una sociedad civil del mercosur. Viejos y nuevos actores en el tejido subregional 35

EL PROCESO DE PAZ PALESTINO-ISRAEL: CONDICIONES, BALANCE Y PERSPECTIVAS

Luis E. Bosemberg*

INTRODUCCIÓN

El 13 de septiembre de 1993 se firmó en Washing-ton un histórico acuerdo conocido como la De-claración de Principios u Oslo I. Israel y la Or-ganización para la Liberación de Palestina (OLP), quienes se reconocían mutuamente, acordaron poner en marcha un plan de autonomía palesti-no1. Se estableció un período interino de cinco años durante el cual se fundarían unas zonas au-tónomas palestinas en Gaza y Cisjordania2. Al fi-nal de este período se negociarían los temas más espinosos, tales como, el status definitivo de Jeru-salem, la definición de fronteras, las colonias ju-días en tierras palestinas, la cuestión de los refu-giados y el Estado palestino.

Sin embargo, después del alborozo inicial hoy en día las negociaciones están en su punto más bajo. La dinámica de la paz no ha fructificado. El ambiente de reconciliación no ha sido creado. Is-rael y los Estados Unidos, las partes más poderosas de la negociación, no están dispuestas a satisfacer las necesidades nacionales de los palestinos. És-tos controlan tan sólo unas ciudades aisladas unas de las otras. La situación económica se ha dete-riorado en las zonas invadidas. La colonización de tierras palestinas continúa por parte de los is-raelíes. ¿Qué ha sucedido?

El siguiente artículo tiene tres objetivos: mos-trar qué condiciones gestaron el proceso de paz,

hacer un balance de sus resultados y presentar unas perspectivas y sugerencias. Se analizará el papel de americanos, israelíes y palestinos seña-lando sus objetivos y problemas.

¿Por qué ha habido pocos éxitos para una ver-dadera paz? Se plantea que el cambio en la admi-nistración americana con el presidente Clinton, el giro a la derecha del electorado israelita y la pérdida de prestigio de la Autoridad Palestina han sido fatales para el proceso.

LAS CONDICIONES

El ensayo parte de la tesis de que las grandes trans-formaciones de finales de la década de los ochen-ta y principios de los noventa tuvieron un impac-to tal en el conflicto que condujeron a las primeras tentativas de paz. Así, el proceso estaba enmarca-do dentro de lo que se denominaba el nuevo or-den mundial: el final de la Guerra Fría, la Guerra del Golfo, la globalización y la solución pacífica de conflictos —pero también la hegemonía ameri-cana.

La coyuntura era ideal. Los americanos esta-ban reposicionándose en la región como nunca antes lo habían hecho, e iniciar el proceso de paz era parte de esa evolución. La paz se enmarca dentro de unos intereses de larga duración: la he-gemonía regional3 y el apoyo a Israel. La coyun-

* Profesor del Departamento de Historia de la Universidad de los Andes.1 Véase el texto completo de los acuerdos en Relaciones Internacionales, no. 66, abril-junio 1995, pp. 105-110. 2 Se trata de dos de las zonas invadidas por Israel en la guerra de 1967. Nos referiremos a ellas con su nombre propio, el de

zonas invadidas o simplemente zonas. 3 Si se hace un balance de la situación americana, está claro que nunca había estado tan a su favor: la URSS desapareció, Israel

no sólo ha sobrevivido sino es la potencia regional por excelencia, el panarabismo ha abandonado su radicalidad de antaño y el petróleo (o casi todo) se halla en manos de aliados dependientes de los americanos. Para un balance de la política exterior, véase Michael C. Hudson, "To Play the Hegemon: Fifty Years of US Policy towards the Middle East", en Middle East] ournal, v. 50, no. 3, verano 1996, pp. 329-343.

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tura de la nueva situación fue el gran disparador. Con la debilidad y posterior desaparición de la URSS, la destrucción de Irak y el fortalecimiento de las alianzas regionales en la Guerra del Golfo la posición americana era única. Además, estaba en juego el prestigio de ser el agente pacificador.

Mientras esto sucedía, la situación en las zonas invadidas era onerosa4. La Intifada, o levanta-miento palestino que estalló en 1987, fue la reac-ción ante esa situación. Señaló el advenimiento, a nivel regional e internacional de un gran impulso en el conflicto. Se trataba de una nueva genera-ción de palestinos nacidos bajo la ocupación, me-nos prisioneros de los viejos clanes y sobre todo convencidos de que sus mayores no hacían mu-cho por la liberación de su patria5. Era un movi-miento autogestionado, popular y directo de una generación que estaba cansada de la politiquería y de los enfrentamientos de sus mayores. Su im-pacto fue inmenso en la opinión pública regional y mundial. La enconada resistencia hizo ver a Is-rael que los métodos represivos no bastaban y que era con los palestinos con los que había que negociar.

Con respecto a Israel existen dos interpretacio-nes diversas, aunque complementarias de los he-chos: por un lado, la polarización a escala regional disminuía (la URSS y sus aliados perdían fuerza) teniendo como consecuencia un fortalecimiento de la posición israelí en el marco del posiciona-miento americano. Aquí se observan elementos de continuidad de la estrategia tradicional. Por el otro, se necesitaba una readecuación a la nueva situación internacional y regional: Israel no po-día seguir sosteniendo una economía de guerra, no podía seguir dependiendo de las finanzas y ayudas americanas y no podía permanecer ajeno a los mercados regionales. A esto contribuiría el re-dimensionamiento de las relaciones entre Wash-ington y ciertos países árabes, las presiones ame-

ricanas para que Israel se incorporara al proceso de paz y al de negociación regional, así como también el deterioro del concepto de inviolabili-dad de la seguridad a raíz de los ataques por par-te de Irak y la Intifada.

La propuesta de Baker era un juste milieu que satisfacía a árabes e israelíes: aquéllos, que habían propugnado por un acercamiento global, veían cumplidas sus expectativas en las conferencias multilaterales por realizarse; éstos, que defendían la propuesta de las negociaciones bilaterales, también se sentían recompensados6. Hombres de negocios, tanto de la región como de otros países, aplaudían estas iniciativas —la globalización pa-recía que hacía su aparición triunfante en la re-gión—. Los americanos se convertían en los gran-des promotores.

Como resultado directo de la Guerra del Golfo los americanos lograron reunir a las partes en Madrid a finales de 1991. Esto significaba el diálo-go directo de todos los contrincantes. Empero, los israelíes no reconocían a la OLP.

Todavía el gobierno israelita bajo Shamir, mu-cho más ideologizado que su contraparte el labo-rismo, se mostraba intransigente. El disparador para el inicio de una negociación fue el triunfo electoral del partido laborista (1992) con Rabin a la cabeza a quien le tocó reconocer que el único interlocutor válido era la OLP —lo que el Likud nunca hubiera permitido.

Se trataba del triunfo de los moderados y prag-máticos. Esto se manifestó cuando Rabin reco-noció que se habían ganado militarmente cinco guerras pero políticamente ninguna, pues la OLP todavía existía. Él representaba a aquellos que creían en modelos alternativos de cooperación y seguridad regional y que insistían en desarrollar la economía más que la estrategia militar. Rabin llegó a pensar que las amenazas externas habían

4 "Micheline Paulet: Israel, en pays conquis", en Le Monde Diplomatique, aout 1991. La bibliografía sobre las zonas invadidas publicadas por la ONU, muy crítica de las políticas israelíes y bajo el Comité para el ejercicio de los derechos inalienables del pueblo palestino, es muy extensa; véase, entre otros, "Niños palestinos en los territorios ocupados", Nueva York, 1981; "La condición jurídica de Jerusalem", Nueva York, 1981; 1982; "Asentamientos israelíes en Gaza y la ribera occidental (incluida Jerusalem): su carácter y objetivo", Nueva York, 1982; "Política de Israel sobre los recursos hídricos de la ribera occidental", Nueva York, 1980.

5 Jean-Pierre Langelier, "Les enfants de 1967", en Le Monde, 5 de junio de 1987. 6 La propuesta consistía en, por un lado, negociaciones bilaterales entre Israel y sus oponentes y, por el otro, en una serie de

conferencias internacionales y multilaterales sobre desarrollo y control de armas. Véanse más detalles en Robert J. Bookmiller y Kirsten Nakjavani Bookmiller, "Behind the Headlines: The Multilateral Middle East Talks", en Current History, enero 1996, pp. 33-38.

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disminuido considerablemente. En un discurso ante los graduados del Colegio de Defensa Na-cional opinó:

El mundo ya no está contra nosotros... Estados que nunca nos tendieron la mano, Estados que nos condenaban, que lucharon contra nosotros, que ayudaron a nuestros enconados enemigos... nos consideran hoy como un interlocutor digno y respetable7.

Su concepto de "paz por tierra" (base de los acuerdos de 1993) era visto como un proyecto que eliminaría el ciclo de la violencia y reformu-laría la posición de Israel a nivel regional.

Su ascenso al poder mostraba una opinión pú-blica en mutación. La Intifada trajo de manifiesto la imposibilidad de mantener la ocupación y creaba inseguridad en una población que ade-más fue bombardeada durante la Guerra del Gol-fo. Había una nueva generación de judíos que ya no vivía bajo el trauma del holocausto y se preo-cupaba más por su alto nivel de vida que por la conquista de territorios. Por ejemplo, el retiro de tropas israelíes en 1994 no fue la gran noticia8.

La clase empresarial judía estaba interesada en la globalización económica: su preocupación consistía tanto en expandir sus negocios como captar inversión extranjera. Se sentían bloquea-dos por el conflicto con los árabes. El boicot árabe y consideraciones políticas y económicas dificul-taban la cooperación con firmas internacionales. Durante veinte años las zonas invadidas habían sido un sustituto parcial. Pero sus beneficios —un mercado cautivo y mano de obra barata— se re-dujeron a raíz de la Intifada9.

Israel se dio cuenta de que para acercarse a los países árabes había que solucionar la cuestión palestina y no como pretendió por muchos años —negociar con los Estados árabes sino los pales-tinos—. Había subestimado las relaciones entre los palestinos y sus aliados, incluyendo el apoyo popular de las masas árabes.

El partido Likud perdió las elecciones pues muchos lo acusaban de haber tenido fricciones

con los Estados Unidos (los americanos habían congelado garantías de préstamos por valor de US$10.000 millones para presionar al gobierno de Shamir a que asistiera a Madrid); las derechas religiosas le habían retirado su apoyo por haber iniciado las negociaciones; y millares de emi-grantes de origen soviético, que Shamir esperaba que votasen por la derecha, al no conseguir em-pleo, escogieron al laborismo.

Rabin, el nuevo jefe del laborismo, era conside-rado como la mano dura del partido a diferencia de su antecesor, Peres, que para muchos era muy laxo. Además, el partido se había despojado de su programática socialista.

También en la OLP constatamos el triunfo de los moderados y pragmáticos. Ya en la década de los setenta esta organización inició un lento cami-no hacia la moderación, cuando indicó la posibi-lidad de fundar un Estado en territorio liberado, es decir, aun al lado de Israel.

Pero la década de los ochenta fue muy difícil. Los diversos gobiernos israelíes, quienes com-partían el poder de manera paritaria, estancaron cualquier propuesta de solución mientras que los Estados Unidos, con Reagan a la cabeza, despre-ciaban a la OLP y la consideraban, dentro del con-texto de la segunda Guerra Fría, la avanzada de la URSS. Iniciando la década la OLP fue expulsada del Líbano viéndose así privada de la opción mi-litar mientras que pugnas internas la debilitaban. La Intifada la tomó por sorpresa y los fundamen-talistas tenían cada vez más adeptos. Si bien logró unificarse en 1987, a raíz de la alianza con Irak durante la Guerra del Golfo fue marginada y va-rios de sus aliados regionales le suspendieron apoyo financiero. Había perdido el apoyo de la URSS y la caída de esta superpotencia fortalecía a Israel. La época revolucionaria había terminado.

Pero no todo estaba perdido para la OLP. Los moderados deciden, teniendo como telón de fondo la Intifada, reconocer a Israel en 1988. Se cumplía un paso más en su lento camino hacia la moderación. Su liderazgo en buena parte del le-vantamiento palestino en las zonas le hizo ganar

7 Efraim Inbar, "Contours of Israel's New Strategic Thinking", en Political Science Quarterly, no. 1, primavera 1996, p. 44 citado por Luis Mesa Delmonte, "Israel: seguridad nacional, conflicto y política", en Revista de África y Medio Oriente, vol. 13, no. 1, 1996, 135-136.

8 Clyde Haberman, "Rich is One Thing: Happy is Another", en The New York Times, junio 26 de 1994. 9 Yoav Peled, "From Zionism to Capitalism: The Political Economy of Israel's Decolonization of the Occupied Territories", en

Middle East Report, mayo-junio/julio-agosto 1995, pp. 13-17.


capacidad de negociación. Aunque no fue invita-da a Madrid, su presencia detrás de la delegación jordana era conocida por todos.

Así las cosas, Arafat firmó porque se presenta-ba como el único interlocutor válido a pesar de sus reveses y pensaba que la paz desactivaría a los radicales; la situación en las zonas se deterio-raba y las colonias judías proliferaban; la conti-nua colonización judía hacía pensar que había que salvar lo existente y no perderlo todo; era mejor negociar un mal acuerdo que continuar con el sufrimiento de los palestinos; en últimas, existía una creciente brecha entre la fraseología revolucionaria y oficial y las nuevas realidades, —así que la OLP se tornó pragmática.

En síntesis, en el marco del llamado nuevo or-den, los americanos dispuestos y el triunfo de los moderados, apoyados popularmente, parecía lo necesario para lograr la paz.

LOS IMPASSES

Sin embargo, a cuatro años de la firma de los acuerdos el balance es bastante negativo. Se po-dría argumentar que la euforia global de inicios de la década (basada en un supuesto nuevo or-den, solución a conflictos por la vía pacífica, etc.) era compartida tanto por palestinos como por is-raelíes. Pero muchos creían que la solución era a corto plazo cuando en realidad era exactamente lo contrario —a largo plazo. Después de todo, ¿cómo sembrar confianza entre dos partes que llevaban más de medio siglo de odios y enfrentamientos?

Muchos de los que creían en la paz se desilu-sionaron rápidamente. Los palestinos creían que la situación en Gaza y Cisjordania mejoraría de la noche a la mañana: todos celebraron con júbilo la firma de los acuerdos en 1933; pocos hicieron lo mismo con los del 199510 .

La violencia de ambas partes ha incidido tanto en el lento devenir como en la victoria de Neta-niaju y las derechas. Los actos violentos de ambas partes desacreditaron las propuestas. Muchos cre-

yeron que la violencia terminaría rápidamente, lo cual era muy ingenuo.

Cuatro escenarios nos ayudan a comprender los impasses de la paz: la actitud conservadora de los americanos con la administración Clinton, los diversos problemas en la Autoridad Palestina en Gaza y Cisjordania, la actitud de una parte del electorado israelí y el estancamiento en las con-ferencias internacionales de cooperación global que deberían haber resuelto diversos problemas regionales.

Sin duda alguna, el papel que han cumplido los americanos es fundamental; es más, es en ellos en quienes reposan las grandes soluciones. Pero a los afanes de la administración Bush siguió una administración Clinton muy conservadora.

Si el gobierno de Bush estaba decidido a lograr la paz para cristalizar sus alianzas con los árabes, dentro de la euforia de la derrota del Irak y el final de la Guerra Fría, y así tener una presencia inusitada en la región, el gobierno de Clinton cree que la hegemonía es posible sin necesidad de una verdadera solución al conflicto.

Los cambios de la administración Clinton se apli-can en términos de política interna: el electorado pro israelita y el lobby judío son parte integral de la coalición electoral11. Ya durante las negociaciones en 1993 el gobierno americano mostraba una incli-nación a un proceso de paz conservador, es decir, a favor de los derechos israelíes. Esto condujo a que las negociaciones se trasladaran a Oslo12.

Por primera vez fondos americanos han finan-ciado la construcción de colonias en las zonas. Cuando se refieren a aquéllas ya no se trata de "obstáculos para la paz" o de "asentamientos ile-gales", sino de "un factor complicado". En 1995 vetaron una resolución del Consejo de Seguri-dad, respaldada por 14 de sus miembros, que ins-taba a Israel a abandonar la política de confisca-ción de tierras en Jerusalem, actividad que otrora varios gobiernos americanos habían declarado estar violando la Convención de Ginebra.

10 En septiembre de 1995 se firmó el acuerdo conocido como Oslo II, por medio del cual se amplió la autonomía palestina a siete ciudades en Cisjordania y se acordó la celebración de elecciones en las zonas. El Acuerdo de Oslo I tan sólo había otorgado autonomía a una ciudad en Cisjordania —Jericó.

11 Hudson, "To Play the Hegemon", op. cit. 12 Michael Hudson, "The Clinton Administration and the Middle East: Squandering the Inheritance?", en Current History, fe

brero 1994, pp. 49-54.


La otra parte del proceso han sido una serie de conferencias internacionales. Al inicio de las con-ferencias económicas se venció un cierto resenti-miento entre hombres de negocios árabes y ju-díos y se hicieron muy palpables las acuciantes necesidades de la región. Pero ya en la Conferen-cia de Casablanca (1994) no se logró ni la creación de un mercado regional, ni el levantamiento del boicot árabe a Israel y la creación de un banco de desarrollo para el Medio Oriente. La cuestión po-lítica entorpeció la reunión: los árabes criticaron la gran ausencia de Siria. (Su ausencia era un mé-todo para presionarla a firmar la paz). Los árabes estuvieron de acuerdo en que primero debía ha-ber una paz global13.

Al año siguiente la cumbre de Amman intentó asegurar un ambiente propicio para la inversión, acelerar el paso de la privatización y liberaliza-ción y poner en marcha proyectos concretos. Po-cos fueron los logros14. La tercera conferencia que se reunió en El Cairo en diciembre de 1996 en su comunicado final no hizo ningún llamado a ter-minar el boicot a Israel como se había hecho en las dos anteriores. La tendencia era clara: sin so-lución al problema palestino no habría una inte-gración económica . Las nuevas estrategias no contribuían a solucionar problemas socioeconó-micos ya que el sistema colectivo estaba articula-do a la solución del conflicto árabe-israelí.

Muchos comenzaban a opinar que una total apertura hacia Israel desembocaría en una hege-monía. Es decir, lo que Israel no había consegui-do por la vía militar lo conseguiría conquistando mercados; el resultado sería una especialización del trabajo que condenaría a los árabes a ser pro-ductores de materias primas y alimentos y las in-versiones irían a parar a Israel, que goza de una mano de obra calificada de alto nivel, o a Egipto en textiles y alimentos. Pero el desarrollo sería desigual16.

El gobierno de Rabin puede ser interpretado como el reino de los moderados enfrentados a durísimas exigencias. Se propiciaba un proceso de paz mediante garrote y zanahoria. Por un lado, los enemigos de la paz dentro de Israel pre-sionaban —los colonos, el ejército, el Likud, los

minipartidos religiosos— y para satisfacerlos Ra-bin, por ejemplo, aun contra del espíritu de Oslo, continuaba confiscando tierras palestinas o de-moraba las negociaciones. Pero, por el otro lado, llegó a firmar los acuerdos de 1995 que otorgaban un territorio mayor a la Autoridad Palestina en Cisjordania. Este juego fue fatal. Le costó la vida a Rabin, hizo que la oposición fundamentalista, judía e islámica, continuara atacando y despresti-gió a Arafat. Tal vez no había otra posibilidad de actuar.

Violentos ataques y contraataques enrarecieron el aire y la seguridad se convirtió en el tema de la opinión pública. Finalizando el año de 1995 y co-menzando el de 1996 tuvieron lugar una serie de hechos que introdujeron incertidumbres tanto en la política interna como en las perspectivas del proceso de paz. En un principio se creyó que el magnicidio perpetrado contra Rabin fortalecería el campo de los negociadores laboristas, ya que tuvo un efecto inhibidor en los sectores de de-recha que criticaban fuertemente al primer mi-nistro. En esta coyuntura el gobierno laborista adelantó las elecciones creyendo en una victoria segura. Pero no fue así.

A finales de 1995 la seguridad israelí asesinó a dos líderes fundamentalistas. La reacción no se dejó esperar. Atentados de Jamas en febrero y marzo del año siguiente causaron la muerte a 59 personas y produjeron casi 200 heridos. Desde el sur del Líbano las guerrillas Hezbollah atacaban a Israel. El contraataque israelí en abril lo condu-ce a arremeter sobre las bases de operación en el sur del Líbano, incluyendo objetivos civiles. La operación fracasa y es criticada nacional e inter-nacionalmente. Peres, sucesor de Rabin, pierde popularidad y se le acusa de haber puesto en jue-go la seguridad del país.

En el plano internacional, Israel logra un reco-nocimiento en la lucha contra el terrorismo. La cumbre antiterrorista de Sharm el-Sheik promo-vida por Washington, y en donde éste decide un gran apoyo en materia de logística e información, fue interpretada como la crisis en la búsqueda de métodos pacíficos. Para muchos la alianza israeli-

13 Samir Sobh, "Casablanca: la manne n'est pas pour demain", en Arables, diciembre 1994. 14 "Amman/95", en Arabies, octubre 1995. 15 Arabies, diciembre 1996. 16 Sara Roy, "La prosperité ou l'affrontement en", Le Monde Diplomatique, agosto 1994.


ta-americana no estaba propiciando efectos posi-tivos.

Al mismo tiempo la Autoridad Palestina cola-bora con los servicios secretos israelíes y persigue a sus opositores islámicos. El gobierno palestino es criticado, como se verá más adelante.

Netaniaju basó su campaña electoral en la ne-cesidad de la seguridad y condujo a que creciera el electorado de la derecha. Amenaza real o ficti-cia, el hecho es que era percibida. Tocaba los te-mores de unos votantes que se sentían inseguros por la violencia. Para muchos judíos ésta debería haber terminado de la noche a la mañana —pero no sucedió así.

Al mismo tiempo, al interior de Israel se produ-cen importantes transformaciones. El partido la-borista perdió el apoyo del Histradut, el sindicato de todos los trabajadores y primer empleador del país (con la partida de sectores pacifistas e iz-quierdistas). La pérdida de homogeneidad en el campo laborista condujo a Rabin a rodearse de militares y sectores de derecha17.

La OLP tuvo una acogida positiva a raíz de la firma de los acuerdos de 1993. Arafat había fraca-sado en la lucha armada pero había logrado esta-blecer un poder palestino en Palestina. La reali-dad, empero, mostró la complejidad de las cosas.

La Autoridad Palestina prometía a diestra y si-niestra un mejoramiento en el nivel de vida y en seguridad personal a una población hastiada de la dominación militar israelí, y que además, no veía grandes progresos en la Intifada18. Si durante el primer año hubo fallas en el gobierno pales-tino se atribuían a las restricciones israelíes o a la falta de experiencia de los nuevos burócratas.

Pero el desencanto comenzó a cundir. Las críti-cas se dejaron sentir con vehemencia. Es probable que muchos no hayan leído la declaración de prin-cipios. Había que tener en cuenta que una declara-ción de esta índole se compone tan sólo de pro-puestas por desarrollar pero contiene pocas cosas concretas —mejor dicho, estaba todo por decidirse.

La situación económica de las zonas comenzó a deteriorarse. Según el FMI, a partir de 1993 el desempleo ha aumentado de 18% a 34%19. La economía está bajo el control de Israel. Este país controla el movimiento de la fuerza laboral. Cuan-do cierra sus fronteras con las zonas (después de un acto terrorista) causa desempleo automático. Así, los salarios caen y la capacidad de negocia-ción disminuye. Israel también controla el movi-miento de mercancías. Los planes de autonomía han dejado aisladas a las comunidades palestinas, impidiendo su integración económica. Los inver-sionistas no se sienten seguros. Los problemas son desempleo, crecimiento bloqueado y movi-miento restringido de mercancías y trabajo20.

Merecen mención los actos terroristas de los is-lámicos y la reacción del gobierno judío. La res-puesta israelita de cerrar fronteras dejando a mi-les de palestinos desempleados y la campaña antiterrorista de la Autoridad Palestina (AP) pre-sionada por Israel, levantaron severas críticas contra ésta. Surgió la idea de que la suerte econó-mica de los palestinos estaba en función del dese-quilibrio reinante entre la AP y los israelitas —es decir, a merced de éstos. Mientras que la AP inten-taba demostrar que la calidad de vida de los pa-lestinos era independiente de las negociaciones con Israel, el cierre de fronteras demostraba exac-tamente lo contrario. Algunos, inclusive, han lle-gado a expresar que se está formando un contu-bernio entre los israelíes y la AP.

Muchas críticas se le han hecho a Arafat. Klein sugiere que los antiguos métodos de la OLP siguen siendo utilizados en la Autoridad Palestina a pe-sar de que ya a finales de los ochenta en aquella organización se habían exigido reformas, tales como un liderazgo colectivo y democrático o el nombramiento de funcionarios, teniendo en cuen-ta capacidades y no lealtad. Así pues, se le critica a Arafat el deseo de aprobar todas las cuestiones importantes o de mantener rivalidades para per-manecer como el líder que logra compromisos en-tre facciones rivales21.

17 Marión Sigaut, "Pourquoi Rabin a Tourné le dos á la paix" en Arabies, mayo 1995, pp. 18-23. 18 Graham Usher, "Why Gaza Mostly Say Yes", en Middle East Report, 459, septiembre 1993, pp. 19-20. 19 Alain Gresh, "Naissance et agonie des accords d'Oslo", en Le Monde Diplomatique, abril 1997, p. 7. 20 Para una buena síntesis de la penosa situación económica, véase Jennifer Olmsted," Thwarting Palestinian Development", en

Middle East Report, octubre-diciembre 1996, pp. 11-18. 21 Mehachem Klein, "Quo Vadis? Palestinian Authority Building Dilemas since 1993", en Middle Eastern Studies, vol. 33, no. 2,

abril 1997, pp. 383-404.


Arafat ha sido acusado de marginar oposición. Se le reprocha que las medidas coercitivas de su gobierno se llevan a cabo para satisfacer a Israel y a Occidente, pero no para apuntalar su gobierno en las zonas. Algunos señalan que Israel instó a que Arafat silenciara a los fundamentalistas para así desacreditarlo. Otros perciben un culto a la personalidad en los medios.

Se podría argumentar, a manera de hipótesis de trabajo, que la transición de revolucionario de la vieja escuela a gobernante ha conllevado mu-chas complicaciones: una cosa era la revolución y otra la gestión. Gobernar no es lo mismo que ha-cer la revolución. Este tránsito sería interesante de estudiar.

A la Autoridad Palestina se le critica que no ha sido capaz de desafiar las políticas de Israel o de movilizar la comunidad extranjera a su favor.

Para completar males, después de diversas tensiones los recién llegados (la OLP) dominan las instituciones de la AP. Es así como el retorno de Arafat a las zonas autónomas no fue fácil, ya que los diversos funcionarios que llegaron con él en 1994 sintieron la rivalidad con los palestinos loca-les —familias de notables, jóvenes líderes crea-dos por la Intifada y fundamentalistas.

Para terminar estos factores hay que recordar que otro golpe duro para Arafat fue la firma en 1994 de un acuerdo entre Jordania e Israel sin participación palestina que hacía temer una ac-tuación conjunta en su contra. El acuerdo deja la competencia abierta entre jordanos y palestinos por las zonas.

No parece haber una alternativa a la Autoridad Palestina encabezada por Arafat. Los fundamen-talistas son minoritarios, pues se les culpa de entor-pecer la paz y contribuir a la victoria de Netaniaju, la izquierda radical con sus consignas revolucio-narias no tienen mucho eco, la AP pierde terreno y los indiferentes son numerosos. Según una en-cuesta, el 34% de la población palestina confía en la organización de Arafat, el 29,4% ya no confía en nadie, mientras que tan sólo un 6,5% confía en Jamas22. Una situación así es explosiva, pues no presenta alternativas y causa desasiego.

En síntesis, la AP ha perdido prestigio y se ha debilitado. Por lo consiguiente, las futuras nego-ciaciones presentan a un Israel fuerte ante una AP con poca capacidad de negociación.

CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

A la dinámica de los inicios de la década le siguió el estancamiento. La realidad rebasaba las ilusio-nes de los primeros acuerdos. La situación in-ternacional y el feliz encuentro de los sectores moderados no fue suficiente para perpetuar las esperanzas. Americanos e israelíes pasaron de ser los apologetas del proceso a convertirse en aque-llos que obstaculizan un proceso real de paz. La situación no parece cambiar: para un electorado creciente israeli la violencia no ha cesado, para los palestinos su situación se deteriora, la AP pierde prestigio y americanos e israelíes ya no son los motores de inicios de la década. La solución a la cuestión nacional palestina sigue sin resolverse e Israel retomó el camino de la intransigencia.

Se está llevando a cabo un proceso de paz con-servador y los americanos son, en últimas, respon-sables de ese impasse. Ellos están hoy por hoy en una situación única de remodelar la región. Y eso es en parte lo que están haciendo. Pero están pensando en el corto plazo. Ellos deben recono-cer las necesidades de ambas partes y no de una sola. Históricamente las potencias hegemónicas tarde o temprano han sido desafiadas.

La actitud conservadora equivale a jugar con fuego. Le da credibilidad a los sectores antiimpe-rialistas que critican con vehemencia la arrogan-cia y hegemonía estadounidenses. Si los actos de la administración Bush fortalecieron a los aboga-dos de la paz, los de Clinton hacen lo contrario —los debilitan.

Los americanos poseen la clave para la paz. Son ellos los que pueden imponerse apoyando una paz justa. Fueron ellos quienes presionaron financie-ramente a Shamir a asistir a la Conferencia de Ma-drid (habían congelado garantías de préstamos a Israel por valor de US$10.000 millones). Contrario a lo que muchos creen, la dependencia de Israel es enorme y esta carta podría ser jugada23.

22 Mouin Rabbni, "Palestinian Authority, Israeli Rule: From Transitional to Permanent Arragement", en Middle East Report, oc tubre-diciembre 1996, p. 6.

23 El 98% de las armas israelíes son importaciones norteamericanas y su ejército es totalmente dependiente de la tecnología militar más sofisticada. Entre 1949 y 1984, los americanos proveyeron a Israel US$28.000 millones en asistencia económica y


Si los palestinos reconocieron a Israel ya es hora de que éste reconozca las aspiraciones na-cionales y legítimas de aquéllos. El conflicto es un caso de autodeterminación en contra de una po-tencia regional —de ahí que la asimetría en las negociaciones es apabullante—. Por ello no hay que aprovecharse del más débil.

¿Desean los israelíes una segunda Intifada, pero esta vez, de la población palestina en contra de la AP? La penosa situación en Gaza y Cisjor-dania apuntaría en esa dirección. Como están las cosas, se están creando unos bantustanes, es de-cir, una autonomía dependiente del control israe-li. Israel no debe continuar presionado a la AP a que ceda a su favor. Esto la desprestigia y la hace ver como colaboradora de sus enemigos.

Contrario a lo que muchos creen, el triunfo de las derechas con Netaniaju en 1996 no ha sido el punto de quiebre en la tormentosa evolución. Como lo hemos mostrado, varios escenarios ya hacían vislumbrar el impasse.

¿Qué le depara a la Autoridad Palestina? ¿Au-toritarismo, fundamentalismo o democracia? El fundamentalismo no es mayoritario, pero Arafat debe ser más democrático. No debe repetir el autoritarismo de tantos otros líderes árabes. Hay que tener en cuenta que hay sectores que desean reformas de apertura política dentro de los pales-tinos y dentro de la OLP.

La falta de resultados tangibles a tono con los acuerdos de 1993 fortalece a los enemigos de la paz tanto seculares como religiosos y mina la po-sición de los moderados en Israel y Palestina. Se necesita el fortalecimiento de estos últimos.

Netaniaju probablemente se verá obligado a reajustar paulatinamente su estrategia pues ten-drá que tener en cuenta ciertas consideraciones. Persistir en una posición intransigente va en con-travía de la seguridad que él cree defender. ¿Aca-so cree que derrotar el terrorismo es fácil? Si Israel no ha podido derrotarlo en los últimos 50 años, ¿por qué cree que podrá hacerlo ahora? Una me-jor manera de erradicar a los violentos es apo-yando una paz más justa. La proyección hacia los mercados regionales es una necesidad para los muchos empresarios; otros plantean la necesi-dad de no ser dependientes de los americanos. La diferencia de votos que lo condujo al poder no es muy grande y podría volver a cambiar. En las elecciones para Primer Ministro en 1996, Netaniaju consiguió el 50,4% del electorado, mientras su homólogo Peres, 49,6%. La diferencia era tan sólo de 14.729 votos24.

No es tan real la tesis de la seguridad que ma-nejan las derechas israelíes y que fue parte im-portante de la campaña de Netaniaju. Israel es un país seguro. Por un lado, un Estado palestino no sería una amenaza. Israel es la potencia militar regional por excelencia25. En el caso de que los palestinos comenzaran a competir en armamento Israel podría invadirlos en cuestión de horas. Por el otro lado, no sólo países importantes como Egipto o Arabia Saudita no desean otra guerra sino que otrora enemigos de los judíos, como Irak o Libia, han sido destruidos o minimizados. Siria,cercana en una época a la URSS, al perder su apo-yo se insertó en el nuevo orden americano.

Una verdadera paz se logrará con lo que se pactó en la Declaración de Principios: el retiro de tropas

(Continuación Nota 23) militar, la mitad fueron verdaderas donaciones. Han dado miles de millones en subsidios, que incluyen tratamiento favorable en impuestos sobre donaciones privadas, extensión de créditos por el Export-Import Bank, exención de aranceles de impor-tación en aduanas estadounidenses, y acceso libre a tecnología de avanzada—entre otras. Desde 1984, ha aumentado la ayuda hasta llegar a un promedio de US$1.800 millones anuales en donaciones militares y US$1.200 en préstamos. En resumen, Israel recibe anualmente, contando todas las diversas ayudas públicas y privadas, entre US$4 y 5 mil millones, lo que corresponde, según algunos, al 15-20% de su PNB. ES decir, US$4.000 por cada familia israeli. Muchos economistas judíos opinan que sin todo esto el colapso sería eminente. Véase Jerome Slater, "A Palestinian State and Israeli Security", en Political Science Quaterly, vol. 106, no. 3,1991, p. 425, quien cita entre otros a Yakir Plessner, "Change from Within", en Israeli Democracy, primavera 1990, p. 8; Cheryl Rubenberg, Israel and the American 'National lnterest, Universidad de Illinois, Champaign, 1986, p. 333.

24 Baruch Kimmerling, "On Elections in Israel", en Middle East Repon, octubre-diciembre 1996, p. 14. 25 Israel es el único país en la región con armas nucleares, posee un ejército de 540.000 soldados, misiles de intermedio y corto

alcance, 700 aviones de guerra, 4.000 tanques y miles de piezas de artillería, en Joseph Alpher et al., "The West Bank and Gaza: Israel's Option for Peace". Centro de Estudios Estratégicos Jaffe, Universidad de Tel Aviv, 1989. Este mismo estudio concluye que no habría ninguna amenaza por parte de un Estado palestino, debido a la superioridad israelita, citado por Slater, op. cit. pp. 416-417.


de Israel, una verdadera autodeterminación pales-tina y el derecho de Israel a vivir en paz y en fron-teras reconocidas. El éxito será posible con un apo-yo internacional y un apoyo popular masivo.

Aunque la versión generalizada es que la vio-lencia frena las negociaciones, como hemos visto, hay otro tipo de impedimentos. El terrorismo no

debe ser la razón para entorpecerlas, mucho me-nos para interrumpirlas. Dilatarlas es lo que quie-ren sus enemigos. A pesar de que se continúa derramando sangre, se debe seguir adelante. De-tenerlas es hacerle caso a los violentos. Jamas, así, favorece a las derechas israelíes. Y viceversa. ¡Qué paradoja!


LAS IMÁGENES NACIONALES Y LA GUERRA: UNA LECTURA CRÍTICA DEL CONFLICTO ENTRE ECUADOR Y PERÚ

Adrián Bonilla*

Este trabajo tiene la finalidad de usar varias cate-gorías teóricas referidas a las condiciones de emi-sión del discurso nacional del Ecuador y del Perú, para conocer las imágenes que ambos Estados na-cionales tienen de sí mismos, con relación a sus fronteras y a la percepción que cada uno tiene so-bre el conflicto.

Este ejercicio permite observar si han existido cambios fundamentales en las percepciones de las sociedades nacionales y en las políticas exte-riores de los dos Estados, que hayan modificado substancialmente sus posiciones con relación a la disputa a las puertas de la negociación luego del conflicto armado de 1995.

Para realizar esta tarea se intenta deconstruir la interpretación que el Ecuador y el Perú hacen de la frontera planteando la posibilidad de usar los mapas como textos en donde se abre un espacio de competencia narrativa. El proceso de interpre-tación textual es referido a los usos que los Esta-dos hacen de la historia, la misma que cumple funciones de legitimación institucional y otorga cohesión a sus respectivas sociedades. Con estos elementos se analiza el estallido del conflicto de 1995 y las expectativas actuales frente al proceso de negociaciones.

RELEVANCIA DE LAS APROXIMACIONES CRÍTICAS PARA LA REFLEXIÓN SOBRE LA IMAGEN NACIONAL

La representación de la imagen nacional

Desde el punto de vista de las teorías críticas en re-laciones internacionales, la representación como concepto es más bien la ejecución de un acto de

poder. Se legitima sobre la idea de asumir los va-lores construidos dentro de un colectivo imagina-rio (Cfr. P Rosenau, 1990: 91-92).

Un recurso nuevo aportado desde estas teorías es que el problema de la identidad estatal puede ser percibida como una imagen construida alre-dedor de signos que se leen socialmente1. Las visiones postestructuralistas de la realidad inter-nacional vuelcan nuevamente a la sociedad, y específicamente al individuo, aquello que se en-contraba bajo la soberanía estatal: el problema de las relaciones internacionales puede ser visto como un problema de valores.

Algunas inferencias resultan de esta aproxima-ción, temas sobre los que no ha habido explora-ción y que han pertenecido al espacio de lo que los enfoques teóricos convencionales han "invisi-bilizado". Un ejemplo puede ser el conflicto entre Ecuador y Perú. La fuerza cohesiva de las imáge-nes legitima la existencia misma de los Estados. Sus signos son las fronteras. Cada uno de los Es-tados hace una lectura distinta de esos signos. La lectura implica una reconstrucción de los hechos del pasado y la creación de una historia con mitos distintos. El resultado es una serie de valores in-ternacionalizados en los individuos que crean la imagen de una comunidad: la comunidad nacio-nal, y al mismo tiempo la percepción del "otro" agresivo. Estas imágenes informan conductas y justifican la violencia para defender lo "propio" percibido en riesgo por la amenaza de lo "ajeno".

Los discursos sobre los "objetos", antes que ba-sarse en ellos, en realidad los construyen. El obje-to de la disputa entre Ecuador y Perú es el espacio nacional. Las prácticas sociales, las políticas de se-

* Investigador, Flacso, Quito, Ecuador.1 La literatura fundamentada en las teorías discursivas de Foucault y los textos de Baudrilard admiten esta noción.


guridad externa son el resultado de ese objeto construido y pueden, al mismo tiempo, ser conce-bidas en esta dimensión discursiva: no son meras respuestas a desafíos de una exterioridad dada, sino que edifican también la imagen de la realidad en su diagnóstico, postulación, creación y conse-cuencias. Este proceso, que puede aparecer como el resultado de una aproximación racional se en-cuentra, como las demás imágenes de la vida social, determinado también por valores, prove-nientes del largo plazo y enraizadas en una serie de creencias que forman parte de la "cultura na-cional", que redefinen y alimentan la imagen de nación.

Estos son accesos válidos académicamente para el análisis e interpretación de hechos políticos que, como el conflicto internacional, se encuentran atravesados por dimensiones axiológicas y per-cepciones morales que legitiman prácticas espe-cíficas2.

En el campo de las relaciones internacionales estas aproximaciones implican la posibilidad de leer y concebir como discurso al conjunto de imá-genes que construyen la nación estado. De he-cho, la literatura contemporánea en este terreno plantea el cuestionamiento de algunos supuestos básicos sobre los que se han fundamentado es-cuelas como el Realismo de Poder.

En el caso del conflicto entre Ecuador y Perú, este trabajo plantea que la relevancia del análisis discursivo viene dada por el hecho de que el dis-curso se realiza socialmente cuando es consumido y actúa como mecanismo de interpelación, agre-gando voluntades y relacionando a los diversos actores, unificándolos en torno a determinados valores, representaciones de la realidad y enun-

ciados, de los que emanan intereses, demandas y objetivos implícitos y explícitos que constituyen las prácticas políticas concretas.

La experiencia societal en los dos países, pero sobre todo en el caso ecuatoriano, muestra que la imagen de la nación en peligro es capaz de unifi-car a prácticamente todos los actores sociales y políticos relevantes. En el año de 1995 práctica-mente todos los partidos convinieron una tregua, excepcional en un ambiente tradicionalmente ca-racterizado por altos niveles de confrontación re-tórica. Los ex presidentes se reunieron, a pesar de diferencias importantes. Empresarios y trabaja-dores suspendieron sus antagonismos. Incluso la Iglesia tomó posición al lado de los intereses esta-tales. ¿Cuáles fueron los valores e intereses que pudieron articular ese inédito consenso nacional? En primer lugar, la imagen abstracta de la propia nación, formulada alrededor de una interpretación común, pese a la extraordinaria diversidad cultural ecuatoriana, del mismo signo: la frontera; y lue-go, de la formulación de un interés igualmente co-mún: el interés nacional, que aparece como la ima-gen de soberanía en el Amazonas3.

Por ello, las políticas estatales se implantan sobre dispositivos discursivos consensúales, que articu-lan el conjunto de actores e intereses relevantes en un orden social dado bajo los objetivos del ac-tor o coalición de intereses dominante o hegemó-nica4 imponiendo una racionalidad específica al conjunto de participantes en el proceso político. Es difícil pensar, para el Ecuador, en un actor he-hegemónico que canalice el conjunto del proceso político. Sin embargo, para el caso de la frontera se puede hablar de un discurso nacional, que está representado por la imagen de las Fuerzas Armadas. Su hegemonía se fundamenta no en la coer-

2 El pensamiento postestructuralista se basa en raíces intelectuales de distintas vertientes, provenientes de la lingüística tardía, pasando por reapropiaciones de la filosofía de Nietzsche, de ciertos elementos de la sociología weberiana, así como de refle xiones provenientes de la Escuela de Frankfurt y la Teoría Crítica, hasta llegar a los "nuevos filósofos", Foucault, Derrida y Habermas (George y Campbell, 1990: 272-275) (Rosenau, 1993:12-14.

3 El interés nacional ecuatoriano se resume en su pretensión de una salida soberana al río Amazonas, mientras que el peruano en el cierre de la frontera, según su propia interpretación del Protocolo de Río de Janeiro. Véase, Hermosa, 1996. Las Fuerzas Armadas del Perú, s.e. Lima.

4 Dominación y Hegemonía no son lo mismo; la primera enfática el componente coercitivo, mientras la segunda noción pone especial acento en los factores de unidad y liderazgo intelectual y moral de un determinado grupo social, de interés (o, en el Orden Mundial, de Estados) sobre el conjunto de los participantes en el sistema. Recuperando una noción gramsciana, he gemonía es "consenso acorazado de coerción", en el corazón de todo proceso hegemónico se encuentran los elementos con sensuales. La dominación, o control coercitivo sólo alude al aspecto puramente físico-material de un poder para compeler a otros poderes a comportarse de una u otra manera. Una discusión interesante, en la que se presenta un análisis de la noción hegemónica y sus usos en la teoría crítica de las relaciones internacionales se puede encontrar en Cox (1986; 204-254).


don sino en el consenso, y en un hecho específico que es el de ser el único actor social de carácter nacional, en un contexto marcado por fracturas de orden étnico, cultural, regional y clasista5. La im-portancia de las Fuerzas Armadas radica no sólo en su propia legitimación nacional, sino en la ausen-cia de discursos alternativos, o de lecturas parale-las en otros actores de la sociedad civil y de la sociedad política a propósito de la frontera, y en la ausencia de la construcción de una política ex-terior institucionalizada por parte de la diploma-cia6.

De esta manera, el discurso de la seguridad ex-terna cumple funciones de legitimación de cier-tas formas específicas de ejercicio del poder en un contexto caracterizado por referencias identi-tarias sumamente fragmentadas. Acercamientos convencionales al estudio de la identidad nacio-nal ecuatoriana, por ejemplo, han enfatizado la carencia de un proyecto societal portado por al-gún sujeto social dominante7, y han relativizado el hecho mismo de la existencia nacional del Ecua-dor. Estas aproximaciones enajenan la real existen-cia de un estado desde 1830 y la imagen de dife-renciación que los ecuatorianos tienen respecto de sus vecinos. La identidad nacional, sin duda, existe. Tanto vive, que se han librado varias gue-rras por ella. El problema son los referentes. Este trabajo los plantea: son signos, y de ellos, la fron-tera es el más importante.

El Estado nacional ecuatoriano es previo, como en la mayoría de repúblicas latinoamericanas a la constitución de una identidad nacional. La histo-ria de la independencia de las antiguas colonias españolas puede narrarse, también, alrededor de divisiones territoriales arbitrarias, que contenían estados, producto muchas veces de las contradic-ciones entre caudillos, cuyos conflictos se desa-rrollaban en espacios territoriales débilmente de-finidos. Los estados son previos a la nación. Los estados, por ello, son un referente central en la construcción de la imagen nacional, y siendo un conjunto de instituciones, su soberanía depen-día básicamente del alcance territorial de su fue-

ro. Imaginar la constitución de los estados nacio-nales latinoamericanos usando la historia europea como modelo, no tiene una gran capacidad expli-cativa.

La identidad, por lo tanto, el sentimiento de pertenencia, la "comunidad" que se construye y mira a sí mismo como el "Ecuador" o el "Perú", se remite necesariamente a su espacio, más todavía cuando hay universos paralelos de representa-ciones que tensionan la imagen nacional. De un lado, la multiplicidad de expresiones locales y culturales específicas y, de otro, la similaridad de sociedades que tienen más o menos la misma histo-ria nacional, la misma composición étnica, y eco-nomías y recursos parecidos, sobre todo si se las compara en un nivel global.

La visión del mundo postulada por el discurso de la seguridad legitima un conjunto de prácticas con relación a la frontera que ha sustentado de-cisiones específicas, como son la ocupación del espacio, la movilización de tropas, la construcción profesional de los ejércitos de ambos países. Este último punto, la profesionalización de las Fuer-zas Armadas, en concreto, ha sido discutido como una causa de precipitación del conflicto de 1995, puesto que, en el caso ecuatoriano, la abstención en la participación política, en el escenario domés-tico de su ejército, le permitió fortalecer la estruc-tura administrativa y su capacidad operativa, y concentrarse en aquello que es su tarea principal: la defensa nacional, la misma que se procesa frente a las percepciones de la amenaza y del imaginario del interés nacional: el Perú fuente de hostilidad y la reivindicación amazónica8.

La particularidad del discurso político se en-cuentra situada en la intersección de distintos elementos que son heterogéneos y aluden al pro-ceso histórico, aspectos estructurales económi-cos, necesidades de los emisores, valores de los receptores, campos semánticos compartidos: su función analítica por ello no se limita a dar a co-nocer una significación determinada, sino que da

5 Véase Adrián Bonilla, 1996, "Región y elecciones en el Ecuador", en Que hacer, Lima. 6 Adrián Bonilla, 1994, "National Security Decision-Making in Ecuador. The case of the War on Drugs", tesis doctoral defendida

en la Universidad de Miami, Coral Gables. 7 Rafael Quintero y Erika Silva, 1991, Ecuador. Una nación en ciernes: Flacso-Corporación Editora Nacional, Quito. 8 David Maries, 1996, "Deterrence Bargaining in Ecuador and Peru's Enduring Rivalry", papel presentado originalmente en la

Conferencia Deterrence after the Cold War: Theoretical Perspectives and Policy Implications of Enduring Rivalries", Naval Postgra- duate School, Monterrey, California.


cuenta del contexto en donde se producen accio-nes concretas y decisiones9.

Mediante el análisis de las percepciones, creen-cias y valores, así como de las condiciones históri-cas en que el discurso ha sido producido y emitido, de sus virtualidades para la generación de con-senso y agregación de las voluntades y de las mo-dalidades de su recepción interactiva, esto es, de los impactos de retorno en la forma de los otros discursos contradictorios se pueden presentar hi-pótesis sobre las relaciones de poder que susten-tan las prácticas políticas de ambos estados y su disputa por espacio.

Esta argumentación propone, entonces, que el proceso de la competencia narrativa en la lectura del discurso de la seguridad, tanto de aquél emi-tido en el Ecuador con del construido en Perú, es un proceso político. Ha implicado la producción de una práctica significante: la historia, cuyo sen-tido se ha concretado en instrumentos de poder que han subsumido la sociedad civil dentro de los aparatos del Estado.

El proceso de competencia narrativa como política

Una de las premisas que sustentan la metodología del análisis discursivo es que los signos en sí mis-mos no producen sentido. Es su funcionamiento textual, su lectura, su contexto, la confrontación entre el mundo del emisor y el del receptor lo que les otorga "significación"10. La idea de la lectura en el caso del discurso fronterizo entre Ecuador y Perú supone un proceso colectivo de legitima-ción de la creencia. Ambas naciones han construi-do "verdades" completamente diferentes de su in-terpretación de los mismos hechos del pasado. La creencia se sustenta en la construcción de la his-toria nacional, la misma que produce los códigos

para la lectura de los signos: las fronteras y los mapas...

Para el Perú, su pasado se remite a una mitolo-gía que ve en el Tahuantinsuyo el antecedente de su actual identidad. El Ecuador recurre al mito de Atahualpa, príncipe quiteño, vencedor del perua-no Huáscar \ Ambos países se miran a sí mismos como la continuidad lógica de sus antecedentes coloniales: el Virreinato de Lima y la Real Audien-cia de Quito. El proceso de construcción del dis-curso nacional, finalmente, se realiza reificando la imagen de la nación y dotándole de vida pro-pia. Éste es el contexto narrativo en donde toma cuerpo la noción de seguridad nacional.

Pero incluso dentro de esta última lectura, la idea de la seguridad es filtrada por distintos tipos de argumentos (u órdenes discursivos) que al mismo tiempo originan la identidad en referen-cias distintas: construcciones de la historia, mito-logías o especulaciones jurídicas, cuya priorización depende del contexto en que fueron enunciadas y recibidas. La seguridad se levanta, para el caso del conflicto entre Ecuador y Perú, sobre la per-cepción de la amenaza que ambos estados sien-ten respecto del otro. El problema central de esta argumentación consiste precisamente en deter-minar cuáles son las raíces de la otredad, y ellas se remiten a las lecturas distintas —en sí mismas, movilizaciones colectivas— de distintos signos que son capaces de generar, a partir de su lectura, identidades distintas.

Que ambas sociedades se atribuyen identida-des diferentes es una de las premisas de este tra-bajo. Precisamente por ello, la construcción de la idea de la seguridad, como la del saber, puede ser concebida como la construcción de un relato en donde las normas de esa práctica, la discursiva, dependen del sentido que el narrador les otorga. El sentido es producido en la lectura de los signos que remiten a la frontera y a la delimitación del

9 La circulación de sentido se remite a los modelos de emisión y reconocimiento (aprehensión o consumo) de significados y no meramente a la producción y recepción del mensaje, ya que el discurso político no es un hecho puramente comunicacional, sino que también se constituye como un dispositivo destinado a operar sobre la realidad y transformarla en uno u otro sentido, de acuerdo con las necesidades, intereses, demandas y percepciones del emisor (Veron y Sigal, 1985; pp. 11 y ss.

10 Esta premisa se encuentra insinuada a lo largo del pensamiento de Foucault. Es parte de un debate largo antiguo de la lin güística, prácticamente desde la exposición de la teoría sobre la economía política de las significaciones de Saussure, y forma parte constitutiva de la obra de Roland Bartres. Resúmenes generales de la historia de la formulación de esta premisa pueden encontrarse en los trabajos de Pauline Rosenau (1990, cap. II); y Madan Sarup (1993; caps. 2; 33; y 7).

11 Una función similar al Tahuantinsuyo cumple también el "Reino de Quito", una confederación de tribus indígenas, de cuya existencia no hay pruebas, creada por el historiador colonial Juan de Velasco.


espacio como el campo de referencia de aquello que es propio para ambas colectividades naciona-les. El estatuto que da la condición de verdadero a uno de estos relatos no siempre depende de la capacidad de éste de replicar la realidad, porque todos de acuerdo con sus propias normas tienen esa posibilidad, sino de la intensidad con que la creencia se manifiesta, la misma que a su vez de-pende de la función social que desempeña: cen-tral, para el caso ecuatoriano. La frontera es el sig-no que determina la existencia nacional. Los relatos rigen y dan sentido a la aparición de los enunciados (Foucault, 1983:100): que en este caso se reflejan en la argumentación jurídica de am-bos estados como arma de combate para la con-troversia, y la eventual negociación.

El tema puede implicar dos discusiones al me-nos. La primera tiene que ver con aquello que puede concebirse como "interpretación". El texto siempre está incompleto mientras no sea desci-frado por su operador, quien para ello usa su pro-pio "diccionario". Los operadores aparecen en la forma de estados nacionales, independientemente de quien los represente, es decir, del gobierno con-tingente a un período específico. El texto es la imagen física del espacio nacional, y el dicciona-rio es la representación del pasado en su función legitimadora de la nación y del estado, es decir la historia. Esto sugiere, que siempre el texto es con-tingente al lector y a los postulados de significa-ción que él lleva consigo (Eco, 1986: 73-74).

Una segunda consecuencia deviniente del problema de la interpretación implica que para efectos de un análisis del discurso de la seguri-dad, su deconstrucción necesariamente implica-rá la contextualización no solamente del texto, de los conceptos en juego, sino también de los lecto-res y reproductores de esas nociones, mediadas por sus propias razones utilitarias. Esta es la ra-zón por la cual es preciso describir las posiciones de los dos estados y el proceso de negociación, que son los pasos siguientes en este trabajo.

LA IMAGEN DE LAS POLÍTICAS EXTERIORES CONTRADICTORIAS

La controversia limítrofe

La controversia limítrofe entre el Ecuador y el Perú se remonta a los inicios mismos de ambos es-tados como república. La existencia de conflictos territoriales en ambos países ha sido relatada de distinta manera y la construcción de un imagina-rio nacional que dé sentido a las instituciones es-tatales y que, al mismo tiempo, siente las bases de la comunidad imaginaria que es la nación, se ha levantado sobre mitos y relatos fundacionales re-feridos a la frontera. Precisamente por ello, las ex-plicaciones históricas o jurídicas, que son nume-rosísimas en ambos países, cimientan posiciones referidas a una imagen construida por varias ge-neraciones que sustenta la legitimidad misma del Estado.

Independientemente de la imagen histórica, que no deja de ser un relato y por lo tanto un espa-cio de sentido, valores y percepciones, los hechos del pasado en la relación fronteriza son los mismos, a pesar de que signifiquen imágenes diametral-mente opuestas para ambas sociedades naciona-les. Los relatos históricos en las dos naciones se han remontado, incluso, a la época precolombi-na, aunque son los datos coloniales los que han sustentado las posiciones de ambos estados12.

Los enfrentamientos entre el Ecuador y el Perú dan cuenta de la existencia de un conflicto in-ter-estatal clásico entre dos Estados que dispu-tan permanentemente por la posesión de territo-rio. Los antecedentes contemporáneos de este conflicto se remiten por lo menos al año de 1941 cuando los resultados de una guerra determina-ron la delimitación de una nueva frontera. Las causas del conflicto de 1995 no deben, entonces, buscarse solamente en elementos de la coyuntu-ra económica o política de uno u otro país, sino en políticas exteriores estatales de largo plazo que hacen referencia a la continuidad histórica, la identidad y las condiciones de existencia de los estados implicados en el enfrentamiento.

12 Un resumen muy informado de los hechos históricos previos al conflicto de 1995 puede encontrarse en Ronald Bruce St. John, 1994, "The Boundary Between Ecuador and Perú", Boundary and Territory Briefing 1/4, University of Durham, U.K. Véase también la cronología elaborada por David Scott Palmer, 1996, "Missed Opportunities and Mipslaced Nationalism: Continuing Challenges to Multilateral Peacekeeping Efforts in the Ecuador-Peru Border Conflict". Paper presented at the Conference "Multilateral Approaches to Peacemaking and Democratization in the Hemisphere", North South Center, Uni-versity of Miami.


El conflicto estalla en medio de dos políticas ex-teriores irreductibles —y en interpretaciones abso-lutamente contradictorias— respecto del tema fronterizo. Estas políticas simplemente no han dado espacio a la formulación de procesos y me-canismos de negociación que creen condiciones para que tanto Ecuador como Perú hagan conce-siones. Para el Ecuador la política exterior hacia el Perú, sobre sus límites, se ha centrado en la im-pugnación del protocolo de Río de Janeiro y en el reclamo de un acceso territorial amazónico. Para el Perú, también la política exterior ha sido cons-tante: reconocimiento y ejecución irrestricta del Protocolo, el mismo que a pesar de sus carencias técnicas, es supuesto como un instrumento técni-ca y jurídicamente perfecto.

La disputa entre Ecuador y Perú describe una larga lucha por intereses, recursos y objetivos de dos actores internacionales estatales. La expresión de esos intereses ha sido su política exterior, que en el tema fronterizo ha tenido posiciones abso-lutamente contradictorias. Las argumentaciones históricas y jurídicas de ambos países en la segunda mitad del siglo XX, han sostenido, del lado ecua-toriano un objetivo constante resumido en la ne-cesidad de revisar o renegociar el Protocolo de Río de Janeiro, con el objeto de buscar una salida soberana al Marañón-Amazonas, mientras que el Perú ha apuntado a consolidar y cerrar la fronte-ra en donde los ríos todavía no son navegables13.

Naturaleza del proceso de toma de decisiones. Estas posiciones se han anclado en argumentacio-nes y relatos cuya función paralela ha sido, sobre todo en el caso ecuatoriano, segregar identidad. Construir signos para la interpretación colectiva de una imagen que legitima la existencia de la nación, y por lo tanto del Estado y sus institucio-nes14.

Este contexto de políticas exteriores irreducti-bles alumbra un escenario que tiene como ante-cedente el hecho de que la mayoría de las guerras de la modernidad han sido libradas por temas te-rritoriales, antes que por intereses meramente

económicos o por asuntos políticos domésticos. La guerra internacional, generalmente, es el re-sultado de la política exterior de los estados. Inte-reses contradictorios respaldados por decisiones, discursos y políticas destinadas a la consecución de un fin, en este caso, territorio, terminan pro-duciendo situaciones en las cuales se vuelve ex-tremadamente difícil no llegar a las armas (Vás-quez, 1992, cap. I).

Efectivamente, los acontecimientos de 1995 re-velan dos dinámicas paralelas. De un lado, un proceso de encuentros, cruces y finalmente hos-tilidades cada vez más explícitas entre patrullas militares en la zona del Alto Cenepa; y de otro un procesamiento organizacional de las decisiones en los ministerios de Guerra y Defensa de ambos países que sentó las bases para la irrupción del conflicto y construyó un escenario, en donde tanto los gobiernos cuanto sus ministerios de Relacio-nes Exteriores no tuvieron más salida que respal-dar a sus respectivas Fuerzas Armadas.

Una relación de las capacidades diplomáticas y militares de ambos países revela la preeminencia de las decisiones militares por sobre las civiles en la detonación del conflicto de 1995. Desde la perspectiva ecuatoriana se percibió un equilibrio favorable de fuerzas y la posibilidad de defender exitosamente sus posiciones militares, que ha-bían sido fortificadas en terreno favorable.

Por otra parte, en el lado peruano, el descubri-miento de los puestos del ejército ecuatoriano en lo que consideraban su territorio tuvo que haber ocurrido con varios meses de anticipación al inicio de las hostilidades. En algún momento los man-dos militares tomaron la decisión de construir un puesto en medio de los tres ecuatorianos, y en algún momento también tuvo que haber existido la decisión de desalojo.

El procesamiento de esta información y el ini-cio de las hostilidades parece haberse situado, en un primer momento, dentro del ámbito militar en ambos países, antes de que el poder político

13 Adrián Bonilla, 1996, "Proceso político e intereses nacionales en el conflicto Ecuador-Perú", en Nueva Sociedad, no. 143, Caracas (37-39).

14 Una interesante relación de la función cohesionadora de la imagen limítrofe se halla en el trabajo de María Helena Porras, 1995, "Nuevas perspectivas entre la historia territorial del Ecuador y del Perú: crítica de los textos escolares de historia de límites", reproducido en Percy Cayo et al., Ecuador. El vecino conflictivo, Cusco; Cepar.


civil tomase oficialmente la decisión de respaldar a sus respectivas fuerzas armadas15.

De acuerdo con la tecnología militar con la que contaban el Perú y el Ecuador en 1995 la cons-trucción de un destacamento en la selva, aun con materiales indígenas, es un proceso largo que puede llevar varios meses. Se requeriría primero un reconocimiento aéreo del sector, y luego un levantamiento aéreo de un mapa del sector. Lue-go de ello varias patrullas tendrían que reconocer el terreno y descubrir, con los mapas ya procesa-dos, el acceso más fácil. Después de esto varias patrullas tendrían que llegar a construir un cam-pamento provisional para empezar las tareas de construcción16.

De la misma manera, en la medida en que am-bas fuerzas armadas hacen reconocimientos fre-cuentes de sus fronteras, la construcción de los destacamentos motivo del conflicto, por parte de las tropas ecuatorianas, debió haber sido un hecho detectado con mucha anticipación por los mandos peruanos17. Algo parecido ocurrió con el puesto peruano "Pachacútec", que fue detectado por las fuerzas armadas ecuatorianas en 1987, pero que implicó una acción diplomática y el riesgo de en-frentamientos militares recientemente en 1991.

Efectivamente, la construcción de este puesto peruano, ubicado a menos de ciento cincuenta ki-lómetros al norte de la zona del conflicto de 1995, estuvo a punto de provocar una crisis cuando las fuerzas armadas ecuatorianas deciden construir un puesto ecuatoriano a menos de cincuenta me-tros del destacamento peruano. El incidente se resolvió directamente entre los presidentes Borja y Fujimori, quienes decidieron evitar las hostili-dades e instruir a sus cancillerías en ese sentido. La influencia de los mandos militares en esa oca-sión fue eludida por la comunicación directa de ambos presidentes, y porque el proceso de toma de decisiones, al menos en el Ecuador, se concentró

en un grupo extremadamente reducido de per-sonas: el presidente, el ministro y dos asesores ci-viles18.

El resultado de este proceso fue la firma de un "Acuerdo de Caballeros" que establecía una serie de procedimientos de conducta para prevenir choques entre patrullas y ciertas medidas de con-fianza, que no fueron suficientes para despejar las prevenciones de las fuerzas armadas ecuato-rianas, dado que las tropas peruanas continua-ron en sus posiciones19. El puesto Pachacútec, fi-nalmente, fue bombardeado por los ecuatorianos y destruido en las hostilidades de 1995.

El Ecuador y el Perú han mantenido posiciones irreductibles en el conflicto limítrofe. La nulidad-inejecutabilidad del Protocolo, o la pretensión de salida soberana al Amazonas, se han enfrentado a la tesis de la legalidad absoluta del Tratado de Río, a la construcción militar de una frontera de fado y a la política de ninguna o mínimas con-cesiones por parte del Perú. Accidentes triviales como la posición de un destacamento o la locali-zación de una patrulla, en estas condiciones, pueden desatar la violencia.

Función legitimadora de la frontera

La causa coyuntural más importante en la inevi-tabilidad del conflicto tiene que ver con el sector en que se dieron los incidentes. La importancia es política, no solamente militar: la toma de posicio-nes físicas por parte de uno u otro Estado podía ser vital en la definición de sus tesis territoriales.

Efectivamente, la cobertura de puestos mili-tares ecuatorianos en donde nace el río Cenepa, que luego corre hacia el Amazonas, al este de la cordillera del Cóndor, son centrales para los mi-litares de ambos países. La presencia de uno u otro país en el sector implicaría una continuidad territorial para sus propias tesis, pues se trata

15 Una descripción sistemática de las estrategias de ambos países y los antecedentes de las mismas durante un conflicto puede encontrarse en David Mares, 1996, "Deterrence Bargaining in Ecuador and Peru's Enduring Rivalry". Papel presentado ori ginalmente en la Conferencia Deterrence after the Cold War: Theoretical Perspectives and Policy Implications of Enduring Rivalries", Naval Postgraduate School, Monterrey, California.

16 Entrevista con el general Richelieu Levoyer, ex comandante general de las Fuerzas Armadas ecuatorianas y comandante de las operaciones durante los incidentes de 1981. Quito, agosto, 1996.

17Ibíd. 18 Véase Patricia Borja, 1996, "Proceso de toma de decisiones el política exterior. El conflicto de 1991". Tesis de maestría Flacso-

Ecuador. 19 David Mares, op. cit., p. 26.


de una zona ubicada al norte de la cordillera del Cóndor. Si el Ecuador logra mantenerse la fronte-ra de facto construida por el Perú sería cuestiona-da también de facto. Si el ejército peruano tuviese la capacidad para controlar la zona y expulsar a los ecuatorianos, prácticamente habría consoli-dado su interpretación del Protocolo de Río de Janeiro. De ahí que la localización de los destaca-mentos disputados en 1995 haya sido disputada con tal violencia.

El Protocolo de Río de Janeiro plantea como lí-mite una separación de aguas de los ríos amazó-nicos al suroriente de Quito sin mencionar a la cordillera del Cóndor. El Perú sostiene que esa cordillera es precisamente la división por sus al-tas cumbres. El Ecuador plantea que hay dos ra-males de la cordillera, uno de los cuales son sus altas cumbres, en medio de los cuales corre el río Cenepa, cuya existencia se desconocía a la fecha de suscripción del Protocolo. Este río en la inter-pretación ecuatoriana aparece como la "salida" lógica a la divergencia y la continuidad territorial al Amazonas, aunque nunca ha sido propuesto oficialmente así.

El "descubrimiento" del Cenepa hizo notoria la existencia del otro ramal (también divisor de aguas) de la cordillera, y se produjo dos años después de que un oficial brasileño, Bras Díaz de Aguiar, pronunciara un fallo arbitral en el que su-giere trazar la frontera sobre las cumbres de la cordillera del Cóndor, por lo cual la posición ecua-toriana impugna este pronunciamiento.

En 1951, luego de que una misión geográfica estadounidense levantó cartográficamente infor-mación sobre la zona, dio cuenta de la existencia del río, el gobierno ecuatoriano planteó la "ineje-cutabilidad" y se retiró unilateralmente de la co-misión internacional que fijaba los hitos. Queda-ron sin demarcar 78 kilómetros, es decir, el 5% de 1.700 kilómetros ya señalados20.

De ahí que la posesión de las vertientes del Ce-nepa es vital para sostener la frontera sin demarcar y forzar la renegociación, en el caso ecuatoriano,

o concluir la delimitación defacto y cerrar defini-tivamente el límite, que es el interés peruano.

A estos antecedentes se suman imágenes com-pletamente antagónicas de la historia que son asumidas en su función creadora de identidad nacional. El Ecuador y el Perú son entidades polí-ticas que datan de la tercera década del siglo XXI, y se pretenden —a las puertas del siglo XXI— herederas de imperios y reinos milenarios, virreinatos o reales audiencias. Propietarias de héroes y conquistadores cuya vida se realizó en otro contexto, otro tiempo, otro mundo. La historia se ha retorcido para dar sentido al poder y la jurisdicción estatal. De esta suerte, el conflicto de 1995, por ejemplo, es explicado por voluntades que se desprenden de una errada lectura histórica21.

Ahora bien esta fijación por la posesión de tie-rras obliga a preguntarse: ¿Por qué la centrali-dad de lo territorial para ambos países? Pueden intentarse algunas reflexiones que sirvan para construir una respuesta. En primer lugar, territo-rio y contigüidad territorial son causas subyacen-tes de conflicto en la mayoría de guerras. Es un área sensitiva de las relaciones internacionales y tiene la capacidad de condensar un conjunto de temas, entre ellos poder y hegemonía (Vásquez 1993:123-152).

Si bien para el realismo clásico en la teoría de relaciones internacionales, así como para sus ver-siones sistémicas, la condición anárquica del orden internacional deja a los Estados-nación librados a su capacidad de autoayuda, y es la búsqueda de poder la razón de las guerras, la explicación del conflicto ecuatoriano-peruano tiene una expre-sión concreta: el territorio. No es el acceso a re-cursos que permitan la subordinación del otro país, pues las tierras en disputa no están desarro-lladas, a pesar de que hay actividad minera. Es el territorio como fuente de identidad y, por lo tan-to, como instrumento de legitimación del Estado lo que convoca las políticas exteriores de ambas naciones andinas. Los temas del conflicto no son política mundial, sino una secuencia de eventos que alrededor del territorio vuelven inevitable el uso de la fuerza (Ibíd., 124). No hay evidencias, en

20 Análisis semanal, año XXV, no. 6, p. 47, Guayaquil, febrero 10 de 1995. 21 El conflicto del 95 sería causado en esta interpretación por el retiro del Ecuador de la comisión demarcatoria en 1949. Véase

González Manrique, 1995.


ninguno de los dos países, que sustenten la hipó-tesis de que el conflicto fue la prolongación de episodios domésticos22.

La obsesión de estos estados andinos, particu-larmente del Ecuador, por prolongarse al Amazo-nas tiene que ver con razones geográficas y eco-nómicas que se remontan por lo menos al siglo XVIII. Efectivamente, el Ecuador y el Perú eran lascolonias españolas de ultramar más lejanas de la metrópoli. Para poder acceder a Europa el comer-cio tenía que rodear el Cabo de Hornos por el sur del continente. La Amazonia fue vista por ambos países como la vía de continuidad hacia Europa, es decir, hacia el mercado mundial (A. Bonilla, 1993: 721-740). El caso es, sin embargo, que hacia me-diados del siglo XX el Estado ecuatoriano simple-mente no había integrado ni controlaba, ni siquiera conocía, el espacio nacional. Dinámicas económi-cas, entre otras el boom cauchero de las primeras décadas de este siglo, articularon la Amazonia en disputa hacia redes productivas y administrati-vas peruanas (Deler, 1987).

La dimensión territorial otorga sentido y legiti-midad a la existencia no solamente de ambos go-biernos, o de sus fuerzas armadas, sino de los es-tados mismos. No hay que olvidar que Ecuador y Perú tienen los mismos antecedentes históricos coloniales, un proceso parecido a lo largo de los últimos ciento setenta años de inserción en la eco-nomía mundial y de construcción del poder do-méstico. Sin embargo, son estados nacionales muy antiguos en el contexto de los últimos dos siglos, separados por fronteras y procesos políticos rela-tivamente autónomos desde 1830. Sus poblacio-nes, a pesar de la retórica, han tenido instituciones diferentes, historias diferentes y se reconocen dis-tintas.

La posibilidad de comprender la guerra pasa, entonces, por entender las particulariddes del dis-curso nacional en cada país y la imagen que se tiene del otro, así como la percepción de la ame-naza, porque siendo sociedades parecidas no son las mismas unidades políticas desde hace más de siglo y medio y uno de los más difundidos con-ceptos de guerra que existen es el de "la violencia organizada llevada adelante por unidades políticas en contra de otras" (Bull, 1977:184).

Pero esto lleva a otro punto de reflexión: ambos estados son soberanos en la medida en que ejercen la representación de sus sociedades en un espa-cio físico concreto. Sin embargo, los regímenes ci-viles de origen electoral en América Latina, y en el mundo andino, no necesariamente se constru-yen desde una soberanía que suponga repre-sentación y participación societal. Ciertamente ni Ecuador ni Perú cuentan con regímenes extraor-dinariamente participativos. Al estar ausentes estos elementos que llenan de contenido a la so-beranía estatal, ésta privilegia al ejercicio de auto-ridad y posesión de territorio y por lo tanto su conservación, o acumulación, adquiere una fuer-za simbólica mayor y un papel central en la legi-timación de la existencia de la entidad estatal.

LAS NEGOCIACIONES

Las negociaciones entre las dos partes parecen ubi-carse en una nueva época después de la suscripción del Acuerdo de Itamaraty. Este instrumento, pen-sado originalmente como un mecanismo para se-parar las tropas en conflicto, establece la creación de una misión militar y una zona desmilitarizada, pero sus implicaciones más profundas están con-tenidas en un artículo —el sexto— que llama a las partes para iniciar conversaciones con el objeto de solucionar los impasses subsistentes.

A lo largo de 1996 las posiciones de los dos es-tados se han articulado alrededor de este acuer-do en el sostenimiento de tesis tradicionales. Para el Ecuador, que reconoció el Protocolo de Río de Janeiro después de muchos años de haber soste-nido que ese Tratado era nulo, este paso fue con-cebido como una oportunidad para retornar a la vieja tesis de la inaplicabilidad del Protocolo en toda la zona del río Santiago. En otras palabras, se cuestiona la frontera en la cordillera del Cón-dor, que es la tesis peruana.

La discusión subterránea, a propósito de las sutilezas jurídicas, entre ambas naciones tiene que ver con la percepción de que el Acuerdo de Itamaraty puede ser, en realidad, un instrumento que abre cauces distintos para la negociación de aquéllos contemplados en propio Protocolo de Río de Janeiro.

22 Los vínculos entre la política doméstica y el conflicto internacional han sido estudiados por Harvey Starr, 1994, "Revolution and War. Rethinking the Linkage Between Internal and External Conflict", en Political Research Quaterly, vol. 47, no. 2.


Para algunos diplomáticos peruanos el proble-ma pasa por la posibilidad de que el Acuerdo de Itamaraty haya logrado dos objetivos nacionales ecuatorianos: el primero, que el Perú reconozca la existencia de un problema en una frontera (de naturaleza territorial o demarcatoria, en todo caso un problema) que se presumía perfecta legal-mente. Y el segundo, que se hayan podido abrir negociaciones sobre un tema que para el Perú también era cosa juzgada23.

Para los diplomáticos ecuatorianos, su posi-ción busca una solución global, total y conciliato-ria del conflicto. La política exterior ecuatoriana vio en Itamaraty un medio para plantear su posi-ción clásica de revisión del Protocolo y la consi-deración, jamás hecha explícita en medios diplo-máticos, aunque sí en los militares, del acceso soberano al Marañón o Amazonas24.

en realidad. Una fuerza multinacional se estable-ció en la zona disputada.

Esos datos implican que el Acuerdo de Itama-raty no resolvió la violencia. De hecho, un segun-do paso de la negociación fue la suscripción de una nueva declaración hecha en Montevideo, suscrita por los cancilleres que se encontraron allí para la posesión del nuevo presidente uruguayo. Esta declaración básicamente ratifica la de Itama-raty y reitera el compromiso de cesar el fuego. En otras palabras, no hay nada nuevo. Simplemente el reconocimiento de que la Declaración de Paz no fue respetada y la voluntad de los garantes de intervenir en el proceso de negociación. Para el Ecuador la Declaración de Montevideo supuso un llamado de atención al Perú, que a su juicio no cumplió lo acordado en Brasil y reinició las hosti-lidades27.

Cabe anotar que los combates de 1995 involu-craron a todos los destacamentos de ambos paí-ses del área del Alto Cenepa, usando apoyo aéreo de bombarderos y helicópteros artillados, así como permanente fuego de morteros. La infor-mación de ambos lados es contradictoria: las ba-jas materiales y humanas anunciadas por los go-biernos no coinciden, ambos estados anuncian simultáneamente que ganaron la guerra, y el pre-sidente peruano declara unilateralmente el alto al fuego el 15 de febrero25. Se suscribe el 17 un acta de paz, pero las hostilidades continúan hasta el 27 de ese mismo mes, luego de intensas y largas gestiones diplomáticas de los países garantes: Ar-gentina, Brasil, Chile y Estados Unidos26. El Ecua-dor había sostenido que continuaba en posesión de los destacamentos y el Perú que los tomó. Los garantes jamás precisaron qué fue lo que ocurrió

La negociación continúa en varios episodios, algunos de ellos informales, como la visita al Ecuador del presidente Fujimori en septiembre de 199528, y otros institucionales, que fueron las reuniones de la Momep y de los funcionarios de países garantes. Justamente, uno de los temas pre-sentes permanentemente en la agenda ha sido el procesamiento de los tópicos militares. De hecho el contexto implicó un clima de extrema descon-fianza entre los militares de ambos países, tanto que los observadores internacionales de la Mo-mep no descartaron recurrir a la opinión pública e incluso a la amenaza de suspender sus opera-ciones como arma para poder realizar su misión pacificadora29.

Los problemas en el área desmovilizada no han dejado de surgir. Los militares ecuatorianos tienen la percepción de que sus contrapartes pe-

23 Entrevista al ex embajador en Ecuador Felipe Valdivieso en Semana, 10-17 noviembre, 1996. 24 Galo Leoro F. 1996, Informe a la nación, t. II. Quito: Ministerio de Relaciones Exteriores. 25 Mientras el gobierno peruano reclama haber tomado los tres descatamentos, el ecuatoriano, hasta el día del cese de las hos

tilidades informa mantenerlos en su posesión. Los observadores militares de los países garantes se negaron a atribuir la vic toria a alguno de los ejércitos.

26 El Acuerdo de Paz de Itamaraty básicamente implica el retiro y concentración de tropas de ambos países a puestos fronterizos que no estaban impugnados y la presencia de observadores militares de los países neutrales en la zona y los puestos en disputa, así como la enunciación del deseo de empezar negociaciones a largo plazo para solucionar los puntos pendientes (documento original, Ministerio de Relaciones Exteriores, Quito, fechado el 17 de febrero de 1995).

27 Galo Leoro, Informe a la nación 1994-1995. Quito: Ministerio de Relaciones Exteriores (p. 31). 28 Amplios reportajes del evento fueron cubiertos por la prensa ecuatoriana. Véase especialmente El Comercio, 5 y 6 de septiem

bre, 1995. 29 Glenn Weidner, 1996, "Peacekeeping in the Upper Cenepa Valley: A Regional Response to Crisis", trabajo presentado en la

Conferencia Peacemaking and Democratization in the Hemisphere, North Souths Center, University of Miami. El autor co mandó la primera misión de observadores militares.


ruanas no han tenido buena fe. Para ellos, no sólo que el ejército del Perú no se ha desmovilizado, sino que ha incrementado su presencia en los alrededores de la zona del conflicto, construyen-do nuevos puestos en el llamado fuerte divisorio que les permiten controlar el valle del río Coan-gos, muy cerca de la zona en disputa. Esta opi-nión es compartida por autoridades diplomáticas, quienes además ven con preocupación las dinámi-cas recientes de adquisición de armamentos30.

Estas preocupaciones se hicieron públicas en marzo de 1996 y coincidieron con iguales percep-ciones de desconfianza por parte del Perú, que denunció la desaparición de un ciudadano y ac-tos hostiles por parte del gobierno ecuatoriano31.

Fue precisamente en marzo cuando ambos países hicieron la entrega de los "impasses subsis-tentes" para dar cumplimiento a lo establecido por el Tratado de Itamaraty. El Ecuador planteó, entonces, explícitamente su reivindicación terri-torial que suponía el cuestionamiento del Proto-colo en la zona del río Santiago y la cordillera del Cóndor, y el acceso soberano al Marañón Amazo-nas32. Para el Perú, los impasses consisten básica-mente en problemas de demarcación.

La entrega de la lista de los impasses evidencia la reiteración de las tesis tradicionales por parte de ambos estados. En términos reales, más allá de la voluntad expresa de negociar manifestada en repetidas ocasiones por ambos gobiernos, con oca-sión de la Cumbre Andina de Trujillo, en donde estuvo el presidente ecuatoriano Duran Bailen, o en la de Cochabamba, adonde asistió Abdalá Bu-caram, las políticas exteriores se reproducen en la consolidación de posiciones que en apariencia continúan siendo irreconciliables.

Con estos antecedentes el proceso llega a Bue-nos Aires en donde las partes deben acordar pro-cedimientos para desarrollar las negociaciones planeadas que deberían comenzar en 1996, en

Brasilia. Aparentemente, no fue necesario un do-cumento formal, o no hubo el consenso necesario para ello, pero los diplomáticos de los países ga-rantes y de las partes en conflicto emiten por toda declaración un comunicado de prensa, que ga-rantiza la participación de los garantes, reconoce el espíritu del Protocolo de Río como marco de las deliberaciones.

Un elemento importante de la negociación es que las partes otorgan capacidad a los garantes para que hagan sugerencias o incluso, exhorta-ciones. Si hubiese acuerdo, las dos naciones po-drían, incluso someterse a una de las sugerencias de los garantes. De hecho, este punto, que fuera muy criticado en Perú por la oposición, potencial-mente brindaría a los garantes el papel de árbitros, aunque jurídicamente no se reconozca esa calidad. En el Ecuador, en cambio, las críticas a la negociación vinieron del hecho de que se haya reconocido el Protocolo como único marco de las negociaciones, limitando de esta manera la capacidad de maniobra del Ecuador y desechando una iniciativa muy popular en el Ecuador: la tesis de arbitraje de terceros que fuera planteada por el presidente Borja mencionando al Papa como posible mediador33

El episodio final de las negociaciones se produ-ce en Santiago. Las partes acuerdan empezar el tratamiento de los impasses y se establece que nin-guna de ellas vetará las propuestas de la otra. En resumidas cuentas que se tratarán todos los proble-mas. Las consecuencias de esto son que el Perú y el Ecuador tendrán al menos la posibilidad de oírse.

El Acuerdo de Santiago fue duramente critica-do en el Perú. El temor radica en que la posición ecuatoriana, de hecho, plantea un cuestionamien-to de fondo de la aplicabilidad del Protocolo de Río de Janeiro y sostiene la tesis de que la fronte-ra debe delimitarse, es decir que hay que trazar la línea, mientras que para el Perú el problema es de

30 Entrevistas al coronel Carlos Badillos, jefe de Relaciones Públicas de las Fuerzas Armadas (Quito, agosto, 96), al general Paco Moncayo, comandante general del Ejército (Quito, noviembre 1996), y al embajador Alfredo Luna, director de Soberanía de la Cancillería ecuatoriana (la información no puede citarse).

31 Véase La República, Lima, 6 de marzo de 1996, para el caso de la desaparición. El Comercio, Lima, 27 de marzo recoge la infor mación sobre las denuncias ecuatorianas.

32 Lista original de los impasses subsistentes, publicada también en Leoro (1996). 33 Entrevista con el ex canciller Alfonso Barrera Valverde (Quito, agosto, 1996). En la época del conflicto del 81 cuando este

funcionario dirigía el Ministerio de Relaciones Exteriores, la diplomacia ecuatoriana, según su versión, llamó "amigos" a los garantes, pudo discutir el problema con el Perú en la OEA y logró el cese al fuego sin reconocer el Protocolo de Río. El punto es que en esa ocasión hubo un éxito total de las armas peruanas en las operaciones de desalojo.


"demarcación", o sea, solamente queda por eje-cutar una frontera ya establecida y colocar los hi-tos en 78 kilómetros.

CONCLUSIONES

La imagen de nación que los estados de Ecuador y Perú han construido se cimienta en un conjunto de creencias procesadas por un discurso que hace de la historia nacional una metáfora de su propia identidad. La frontera entre ambos estados es un signo cuya lectura abre un campo de significa-ciones en disputa. Las políticas que se emanan en nombre de la seguridad de los estados responden a un proceso de interpretación, de otorgamiento de sentido al código que se construye alrededor del mapa, antes que a un proceso de verificación34.

Este trabajo plantea como hipótesis que el có-digo en disputa es la imagen de los mapas, los mismos que atribuyen capacidades de ejercicio de poder, construyen el escenario de la sobera-nía, a las instituciones estatales.

El proceso de negociaciones posterior al con-flicto evidencia la permanencia de algunas de las causas de la violencia en 1995. Efectivamente, las negociaciones alrededor del conflicto han priori-zado una visión política del mismo, que sigue in-formada por las viejas obsesiones jurídicas e his-tóricas.

El imaginario nacional de los dos países conti-núa informando políticas exteriores contradicto-rias e irreconciliables respecto del tema. Cierto es que hay la disposición de negociar y que están sentados a la mesa, pero ninguno de los dos Esta-dos ha expresado en sus propuestas la posibili-dad de hacer una concesión de fondo o de redu-cir las aspiraciones nacionales. El Ecuador ha vuelto a insistir en la salida soberana al Amazo-nas y en la renegociación de una parte importan-te de la frontera, y el Perú ha reiterado su vieja posición de consolidar el Protocolo por la inter-

pretación de Díaz de Aguiar, impugnada por los ecuatorianos.

El éxito de las negociaciones, desde esta pers-pectiva, no parece estar garantizado. El fantasma de un nuevo conflicto no ha desaparecido. No hay que olvidar que los incidentes de 1995 fueron los más intensos de la historia de los dos países, más violentos y más costosos incluso que los de la gue-rra de 1941. Un nuevo episodio puede ser incluso peor.

El conflicto entre el Ecuador y el Perú no invo-lucra sólo a los funcionarios, ni siquiera a las ins-tituciones de ambos estados, sino a ambas socie-dades. Su solución cruza temas como democracia y expectativas materiales. La construcción del consenso pasa no sólo por la necesidad de revisar las imágenes históricas y jurídicas que informan la política exterior de ambos países, sino por construir una base tangible, económica por ejem-plo, que genere nuevos valores y percepciones en ambos pueblos respecto de sí mismos y de los vecinos. Implica medidas de confianza mutua con grados de control y credibilidad y, además, la per-manencia por algún tiempo de la presencia de los garantes.

Las prácticas políticas de los estados naciona-les se pueden entender no sólo como el resultado de la interacción de intereses racionales, sino tam-bién como la producción de sentido, posición, valores e identidades en el plano simbólico. Es el caso de la competencia narrativa en la interpreta-ción de la frontera entre Ecuador y Perú. Esta producción de sentido no está desligada de la competencia por la locación de recursos y la con-secución de objetivos, que es la racionalidad de la disputa interestatal por territorio. Por el contra-rio, es su base fundante, donde es posible obser-var y analizar los intereses como construcciones simbólicas histórica y estructuralmente situadas, y no como "intereses" abstractos, permanentes y ahistóricos.

34 La idea de contraponer las nociones de verificación e interpretación es de James Der Derian, quien deconstruye los temas del espionaje, el terror, la velocidad en la decisión, como relatos paralelos a la diplomacia. Véase Der Derian, 1992, cap. I.


GLOBALIZACIÓN EN EL SUR: PROBLEMAS PARA SOSTENER Y PROFUNDIZAR LA INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA

María Eugenia Mujica San Martín *

INTRODUCCIÓN1

La globalización está creando un mundo crecien-temente interconectado en el que las fronteras nacionales son cada vez menos importantes; y está generando tanto posibilidades como proble-mas. (Boutros-Ghali 1996,2)2.

El fenómeno de la globalización se define gene-ralmente desde el punto de vista económico, como la intensificación repetida e insistente de las inter-conexiones e interrelaciones estatales. Cox (1992), por ejemplo, define la economía global como el sistema generado a raíz de la globalización de la producción y las finanzas. Desde otros puntos de vista, la globalización es conceptualizada como la intensificación de las relaciones culturales, eco-nómicas, políticas y sociales, más allá de las fron-teras de los países (Holm y Sorensen 1996,1). Una visión más general afirma que globalización es un proceso social en el que disminuyen los constre-ñimientos geográficos de los acuerdos sociales y culturales, y en el que la población se da cada vez más cuenta de que esto está ocurriendo (Waters 1995). En este sentido, se afirma que la globaliza-ción no universaliza lo occidental, sino que cada conjunto de acuerdos sociales establece una posi-ción en relación con el Occidente. Por lo tanto, en las agendas nacionales se incorporan puntos que establecen la relación de los estados con temas como el libre comercio, el neoliberalismo, la for-

mación de bloques regionales, y el triunfo de la democracia. La idea de que la globalización lleva a posicionamientos relativos (Waters 1995) está re-lacionada con los argumentos que afirman que la misma tiene formas e impactos desiguales (Holm y Sorensen 1996) en términos de intensidad, pro-fundidad, y alcance geográfico. Extendiendo la presente argumentación a los mayores extremos, se puede afirmar que el impacto de la globaliza-ción es desigual hasta el punto de resaltar las di-ferencias más atomísticas entre los individuos, y por lo tanto incrementar su vulnerabilidad ante las distintas transformaciones del sistema global. En un punto intermedio, se tiene que los impactos desiguales de la globalización —su multidimen-sionalidad— pueden producir convergencias de actores medios —los estados— con respecto a cri-terios como cercanías geográficas, macroidenti-dades sociales o culturales, organizaciones políti-cas, etc. En ese sentido, se tiene que a la vez que la globalización atomiza las diferentes unidades del sistema internacional debido a sus impactos desiguales, también promueve la unión de los Estados en función a aspectos mencionados ante-riormente. Por lo tanto, las regiones —definidas desde diferentes ámbitos: económicos, geográfi-cos, culturales, sociales, políticos— adquieren im-portancia como actores del sistema3.

En el caso específico del Sur de América Latina (y de las comunidades andinas y del Cono Sur),

* Investigadora del Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes.1 Una versión primitiva de este artículo fue presentada en la Primera Conferencia Iberoamericana de Paz y Tratamiento de Conflictos,

Pontificia Universidad Javeriana, octubre 28 a noviembre 2,1996. Así mismo, véase Mujica y Pardo (1997) para tener visión deaplicación de marco teórico similar pero muy simple, a política exterior y perspectivas de Colombia.

2 Traducción propia. 3 En una reciente conferencia organizada por el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad

Nacional, con motivo de la inauguración de la Maestría en Estudios Políticos, el profesor James Rosenau de la Universidad de George Washington habló de la fragmengración (fragmentación e integración) como un resultado ineludible del proceso de globalización.


al igual que en otros sectores del mundo en desa-rrollo, los impactos fragmentadores de la globali-zación pueden ser muy altos, llevando a la mayor "periferización" de las zonas más marginadas (Cox 1992). Sin embargo, aunque posiblemente de manera retardada, los efectos de la globaliza-ción también promueven la integración subre-gional. Debido a ello, resulta de suma importan-cia el plantear una serie de preguntas acerca del proceso y los efectos del juego integración/frag-mentación (Cox 1992; Zurn 1996) en América del Sur. Por otro lado, se sugiere que el estudio de los efectos de la globalización debe combinarse con discusiones sobre las posibilidades de profundi-zar la integración dados los intereses de potencias hegemónicas a nivel regional. En este sentido, existe la duda sobre si la presencia del hegemón intensifi-ca o precluye la profundización de la interdepen-dencia interestatal por medio de la institucionali-zación de mecanismos integradores. Identificando al Brasil como potencia hegemónica regional, por ejemplo, se generarían preguntas acerca de su rol en la extensión del proceso de integración a ámbi-tos que van más allá de lo comercial, no sólo al inte-rior del Cono Sur, sino también en las relaciones de esta subregión con la andina.

El objetivo del artículo es utilizar algunos acer-camientos teóricos a la globalización y al regiona-lismo para dar nuevas perspectivas sobre los pro-cesos de integración en el Sur de América Latina, para lo que se enfoca en los casos del Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Comunidad An-dina (CAN). La segunda sección analiza la evolu-ción de Mercosur y CAN dentro de la dinámica de la globalización, haciendo referencia explícita al segundo regionalismo. Dicha sección identifica el desarrollo de Mercosur y la revitalización de la CAN como efecto u ocurrencia simultánea del/al proceso de globalización, mas no la creación del Grupo Andino. La tercera sección explora la posi-bilidad de profundizar el proceso de integración a la luz de una vinculación teórica entre hegemo-nía y cooperación. La cuarta sección analiza las posibilidades de sustentabilidad de la integración del Sur utilizando el concepto de nuevo regionalis-

mo, y estudiando la erosión potencial de sus ba-ses como producto de la globalización.

EL DILEMA AGENTE-ESTRUCTURAY LA FORMACIÓN DE BLOQUES REGIONALES EN AMÉRICA LATINA

Al afirmar que los efectos de la globalización son desiguales, se acepta que no hay una grand visión del modelo. Más bien, se da una diferenciación tanto en unidades como de percepciones. Dichas unidades pueden ser referidas predominante-mente como regiones, debido a la posibilidad ma-yoritaria de que la globalización desemboque en una variedad de procesos que son menos que geográficamente globales (Holm y Sorensen 1996,6). En este sentido, existirían tres opciones que involucrarían lo global y lo regional. En pri-mer lugar, se afirmaría que la regionalización de hecho es un efecto por default de la globalización, y que los procesos de institucionalización u orga-nización formal son posteriores a la misma. En se-gundo lugar, se podría proponer que las decisio-nes políticas de liderar o involucrarse en procesos de integración son determinadas en su totalidad por los impactos fragmentadores y diferenciado-res de la globalización en la estructura del siste-ma4. En este sentido, ambas opciones serían total-mente deterministas en función de la estructura. En contraposición a las mencionadas, una tercera opción se inclinaría a dar prioridad a la agencia: los impactos diferenciados de la globalización lle-varían a que la autoridad supraestatal regional, y en últimas los Estados (si se consideran los impac-tos más diferenciadores), se convirtiesen en una especie de correas de transmisión de lo global a lo local, actuando como "filtros" del proceso (Holm y Sorensen 1996; Cox 1992). En otras palabras, los Estados se internacionalizarían, volviéndose "agencias" de ajuste de las políticas domésticas a las exigencias de la economía global (Cox 1992). La imagen del Estado como filtro es sumamente útil para explicar las variaciones en los procesos y resultados de la adopción de políticas de ajuste neoliberal, apertura y regionalización en la mayo-ría de naciones latinoamericanas. La nueva es-tructura internacional caracterizada por la glo-

4 En una línea de razonamiento similar, se argumentaría que la diferendación regional llevaría a que cada región actuase como un "filtro" específico del proceso de globalización. Por ejemplo, Holm y Sorensen (1996) sugieren que la globalización tiene efectos integradores en la región más industrializada, en la cual se puede llegar a la fusión de identidades, establecimiento de políticas económicas únicas, etc.; y efectos absolutamente fragmentadores y confrontacionistas en las zonas de menos desarrollo.


balización determina —siguiendo un enfoque de raíces estructuralistas— la implementación de políticas que convergen con el proceso globaliza-dor e integrador. Las diferencias en las magnitu-des y formas de la dinámica neoliberal, en esta explicación, responderían al hecho de que el Es-tado, como filtro, dejaría espacio para las decisio-nes del agente (dentro de la estructura de globa-lización establecida). Sin embargo, aun cuando el agente tiene más libertad que en las opciones an-teriores, no se toma en cuenta el poder explicativo de las estructuras internas de los Estados —en términos de economía, regímenes políticos, rela-ciones Estado-sociedad, relaciones Estado-mer-cado, etc.— en la obtención de resultados diver-gentes ante los mismos estímulos.

En este sentido, se está ante el vacío reconoci-do por el debate "agente-estructura" en la teoría de relaciones internacionales5. Por un lado, se tiene que la situación de globalización catalizaría una serie de elementos estructurales que darían pie a la regionalización internacional. Por otro, los Estados en sí mismos tendrían cierto albedrío para tomar decisiones referidas a la integración. La revisión histórica de la formación del Grupo Andino y el Mercosur como procesos integracio-nistas del Sur puede ser útil para evaluar la viabi-lidad de estas propuestas teóricas. Ambos procesos son relacionados usualmente con los esquemas de regionalismo abierto propuesto por la Cepal. Este organismo denomina "regionalismo abierto" al proceso que surge de conciliar [...] la interde-

pendencia nacida de acuerdos especiales de carác-ter preferencial y aquélla impulsada básicamente por las señales del mercado resultantes de la li-beralización comercial en general. (Cepal 1994: 437)6. En otras palabras, el regionalismo abierto en cierta forma concilia los impactos de la globa-lización con los acuerdos comerciales anteriores, que no necesariamente habían sido diseñados para una economía internacionalizada. Bhagwati (1992) diferencia el regionalismo abierto (o segundo re-gionalismo) del primer regionalismo, en el que se puede ubicar la primera etapa del Grupo Andi-no. De acuerdo con este autor, el primer regiona-lismo nunca tuvo éxito fuera de los linderos de la Comunidad Europea. Entre las razones plan-teadas se encuentra la falta de interés de los Esta-dos Unidos —el hegemón regional— por promo-ver el regionalismo en América y la Cuenca del Pacífico7, y la utilización del regionalismo por parte de los países en desarrollo para promover esquemas cerrados de industrialización por sus-titución de importaciones (Bhagwati 1992; Cable 1994). El segundo regionalismo, por otro lado, tie-ne muchas más perspectivas y lecciones de éxito como consecuencia de las exigencias de la glo-balización, el apoyo para la formación de bloques regionales por parte de organismos como las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos, la nueva conciencia norteamerica-na de que el regionalismo puede ser complemen-tario al multilateralismo8, y el éxito renovado de Europa como bloque de integración.

5 Las corrientes convencionales de las relaciones internacionales suelen ubicar sus explicaciones sobre causalidad en uno de dos extremos. Por un lado, de acuerdo con el estructuralismo, la agencia (definida como el estado o facultad de actuar o ejercer poder (Buzan, Jones y Little 1993)) está regulada por las fuerzas estructurales. Por otro lado, las explicaciones individulistas en términos de agencia afirman que ésta puede controlar los eventos en el sistema. En este sentido, existe un vacío teórico producido por el fracaso de sintetizar estas posiciones. Los intentos de tender un puente que logre la síntesis deseada han sido hechos, entre otros, por Giddens (1979; 1984) quien argumenta que existe una relación dialéctica entre la estructura y la agencia; Archer (1988), quien propone permitir diferentes grados de libertad para el agente, y especificar diferentes niveles de constreñimiento impuestos por la estructura; y Wendt (1987) quien a través de su teoría de la estructuración afirma que la estructura y la agencia tienen el mismo nivel ontológico. Por otro lado, Dessler (1989) hace una crítica de los enfoques estruc turalistas, individualistas, y "estructuracionistas" y propone incorporar factores temporales y espaciales directa y explícita mente a las explicaciones.

6 El concepto surgió en 1980 con motivo de la creación del Consejo de Cooperación Económica del Pacífico (CCEP); posterior mente se reafirmó en la IX Reunión del CCEP en 1992, cuando se evaluó el incremento sustancial del comercio y la cooperación interregional, especialmente entre los países del Asia Pacífico. El fortalecimiento de las relaciones interestatales en el Pacífico le dio a la Cepal el sustento necesario para promover el regionalismo abierto como estrategia de desarrollo en América Latina (Guerra-Borges 1996: 437). Su objetivo es que las políticas de integración sean complementarias y compatibles con aquéllas que tienden a elevar la competitividad (Cepal 1994: 437).

7 En la década del sesenta, Estados Unidos era promotor del multilateralismo y la no discriminación. 8 Una ilustración clara de estas nuevas visiones radica en el hecho de que la Cumbre de las Américas de 1994 contempló la

formación de büilding blocks de integración como un paso hacia la consolidación de un área de libre comercio hemisférica, la que a su vez facilitaría el avance hacia el multilateralismo (Ricupero 1996).


La división de las olas regionalistas en función de su ubicación cronológica permite afirmar que mientras que la segunda es simultánea (o un pro-ducto del) al proceso de globalización, la primera se desarrolla en un contexto de bipolaridad im-puesto por la Guerra Fría. En este sentido, mien-tras Mercosur puede ser concebido como un pro-ducto de la globalización, ello no ocurre con la primera fase de evolución del Grupo Andino. Por lo tanto, en términos de los efectos contradic-torios de fragmegración de la globalización, ello podría haber determinado mayores posibilida-des de institucionalización, legitimidad y sus-tentabilidad del Grupo Andino inicial, debido a la inexistencia de efectos de fragmentación. Sin embargo, el fracaso de la ola integradora andina hasta la década de los ochenta muestra que no hubo la voluntad ni la capacidad —por parte de los gobiernos, las élites políticas, y las sociedades de los países andinos— para consolidar el proce-so y cumplir el sueño bolivariano,

El Grupo Andino (GRAN) fue creado en 1969 como una entidad subregional de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, Alalc), debido a la insatisfacción de los países miembros —Boli-via, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezue-la— con el funcionamiento del mecanismo de integración hemisférica (Inotai 1994: 59)9. Su ob-jetivo original fue crear una zona de libre comercio y una unión aduanera que sentasen las condicio-nes para desarrollar un mercado común10. A dife-

rencia de los nuevos acuerdos de integración, el GRAN se basó en la industrialización por sustitución de importaciones y en un esquema estado-céntrico. Adicionalmente, las políticas económicas de cada país fueron muchas veces clientelistas, dieron paso a la corrupción, no supieron aprovechar efi-cientemente las riquezas provenientes de los recur-sos naturales, y discriminaron a la inversión extran-jera. Ante este panorama, las acciones del GRAN fueron muy limitadas; después de un período de cooperación muy corto, los países abandonaron el proyecto en medio de la desilusión (Inotai 1994: 59; Ocampo 1993: 31).

; A mediados de la década del ochenta (y con mayor peso a inicios de los noventa), los efectos de la globalización a nivel mundial ya promovían la voluntad de aplicar el regionalismo abierto (Fuentes 1993)11. Ello fue acompañado por la adopción de reformas neoliberales postuladas por el consenso de Washington en muchos países de América Latina, los cuales se volcaron hacia el reino del libre mercado, dictando políticas de apertura y liberalización de los mercados. A dife-rencia de los esquemas utilizados en la década del setenta, en los que se daba primacía al desa-rrollo hacia adentro y a la sustitución de importa-ciones, los nuevos modelos orientados hacia el mercado facilitaron la consolidación de zonas de libre comercio, la adopción de nuevos acuerdos subregionales, y la profundización de "acuerdos de alcance parcial1 ".

9 En 1980 la Alalc fue sustituida por la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi). A pesar de que el nuevo organismo buscó corregir algunos de los problemas de Alalc, como el tratamiento diferencial de miembros con diferentes niveles relativos de desarrollo, el establecimiento de pautas más flexibles para la liberalización comercial, el paralelismo de acuerdos de tipo bi- y multilateral (Inotai 1994: 58), en el fondo no hubo cambios profundos. La Aladi adoptó un modelo flexible caracterizado por mecanismos como la Preferencia Arancelaria Regional, los Acuerdos de Alcance Parcial (bilaterales) y los Acuerdos de Complementación Económica. Si bien estos mecanismos no tuvieron impactos significativos en la transformación de las eco nomías de América Latina luego de la década perdida, sí motivaron una proliferación desordenada de acuerdos, los cuales tendieron a obstaculizar la integración andina y en mayor medida la integración hemisférica. Ello se explica por medio del modelo de hub-and-spoke; éste concluye que la existencia de múltiples ejes y cuerdas —i. e. de múltiples acuerdos preferencia- les de comercio que involucran parcialmente a los mismos países— genera altos costos y problemas de triangulación, y pro mueve la corrupción.

10 A inicios de la década del setenta, la nueva organización fue una de las voces más audaces en la exigencia de un nuevo orden mundial que tomase en cuenta a los países subdesarrollados.

11 No hay consenso en cuanto al momento de inicio de la globalización. Autores como Tomassini (xxxx), por ejemplo, afirman que los primeros indicios ocurren luego de la Segunda Guerra Mundial, con el establecimiento de Bretton Woods, debido a que ello implicó una internacionalización de las finanzas y los sistemas monetarios.

12 Entre los Acuerdos de Alcance Parcial se encuentran los siguientes: Colombia con Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, y Chile. Los Acuerdos Parciales de Colombia con los países del Mercosur fueron renovados en la reciente Reunión del Grupo de Río. De los protocolos firmados al amparo del Artículo 12 del Tratado de Montevideo, Colombia participa junto con Ar gentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay en el Protocolo Original del 22 de noviembre de 1991. En cuanto a aquéllos firmados al amparo del Artículo 25 del Tratado de Montevideo, Colombia tiene protocolos con Guatemala (desde 1984), Nicaragua (1984), Costa Rica (1984,1994), El Salvador (1984), Honduras (1984) y Cuba (1988).


En diciembre de 1986, por ejemplo, los presi-dentes andinos anunciaron un programa para fi-nalmente liberar el comercio en el Grupo Andino y formar una unión aduanera. En la reunión de las Islas Galápagos se decidió que la liberación co-mercial entre Perú, Colombia y Venezuela culmi-naría en 1993, y la de Ecuador y Bolivia en 1995; que los mecanismos de excepción existentes se eli-minarían gradualmente; que en 1992 se definiría un arancel externo común (para adoptarse en 1997 y 1999, respectivamente); y que se revisarían los pro-gramas industriales para hacerlos más funciona-les (Ocampo 1993: 45).

Mercosur también se originó en esta época de mediados de los ochenta. Su establecimiento se remonta a la firma del Acta de Iguazú entre Ar-gentina y Brasil en 1985, y al Programa de Inte-gración y Cooperación Económica (PICE)13 de julio de 1986, el cual inició un proceso de apertura bila-teral negociada (Bouzas 1995; Foders 1996; Sangui-netti 1994; SELA 1995) en el seno de la Aladi. A partir de la instauración del PICE sé sucedieron una serie de negociaciones15 que concluyeron en la firma del Tratado de Asunción (marzo 26, 1991)16 por medio del cual se instauró el Mercado Común del Sur formado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Los objetivos del Tratado se fundaron en el principio de reciprocidad de los derechos y las obligaciones y en la igualdad de

los socios, aunque posteriormente se dieron ex-cepciones temporales para Uruguay y Paraguay (SELA 1995: 30). A pesar de que las negociaciones iniciales sólo incluían a Argentina y Brasil17, estos dos países se reunieron con Uruguay y Chile en Brasilia en 1990 a instancias de Uruguay, y se deci-dió incorporarlos al tratado. De acuerdo con algu-nos autores, la inclusión de Uruguay y Paraguay (este último fue invitado a unirse al reinstaurar-se la democracia) respondió a razones políticas (Sanguinetti 1994: 4), aunque también se puede aducir que pesaron los móviles económicos, pues-to que estos países destinaban un gran porcenta-je de sus exportaciones a Argentina y Brasil. Si bien formalmente el Mercosur avanzó en la firma de tratados e inclusión de miembros, los graves problemas económicos de Argentina y Brasil en la segunda mitad de la década de los ochenta, así como la erosión de la credibilidad de los presi-dentes Alfonsín y Sarney desembocaron en un estancamiento real del proceso de integración en esta época.

A inicios de los noventa ambos procesos se re-vitalizaron y adquirieron nuevos ímpetus, aun-que también nuevos problemas. En el caso del GRAN, entre 1990 y diciembre de 1991 hubo reu-niones en La Paz, Caracas y Cartagena, en las que se decidió acelerar la conformación de un área de libre comercio para enero de 1992, y julio de 1992

13 El PICE se fundó en los principios de gradualidad, flexibilidad, simetría, equilibrio, tratamiento preferencial frente a terceros mercados, armonización progresiva de políticas y participación del empresario en la ejecución del programa. El núcleo de la estrategia fue la aprobación de protocolos sectoriales en sectores claves como bienes de capital, energía, biotecnología, coo peración nuclear, trigo, siderurgia, finanzas y transporte (Ferrer 1995: 819).

14 Los orígenes del PICE se centran en los intereses políticos de dos regímenes democráticos incipientes. En primer lugar, los gobiernos de Sarney y Alfonsín eran frutos de un proceso de transición democrática y veían el Tratado como un medio de fortalecer sus regímenes políticos, así como de incrementar su poder de negociación en sus relaciones internacionales. En segundo lugar, políticamente socialdemócratas, estos gobiernos contemplaban un papel activo del Estado, esperando obtener ganancias de economías de escala y mayores posibilidades de consumo con la aproximación de sus países (Delorme 1993).

15 El Acta de Alborada (abril de 1988) fue un documento de integración regional que incorporó a Uruguay en el proyecto. El Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre Brasil y Argentina (noviembre de 1988) fijó como objetivo la elimina ción de las barreras arancelarias y no arancelarias existentes en los acuerdos concertados en el marco de Tratado de Monte video (suscripción del ACE 14). Además de la firma del Tratado se suscribieron 23 protocolos referidos a la integración de sectores específicos —automotriz, bienes de capital y alimentos, entre otros (SELA 1995: 29). En 1988, además, se fijó la meta de establecer un mercado común en el año 2000.

16 El Tratado de Asunción estableció la creación de un mercado común para diciembre de 1995. El Tratado previo la libre circu lación de bienes, servicios y factores de producción "a través de la eliminación de derechos aduaneros y las restricciones no arancelarias; el establecimiento de un AEC y la adopción de una política comercial común con respecto a terceros, inclusive la aplicación de la cláusula de la Nación Más favorecida con respecto al tratamiento dispensado a terceros países en el marco de la Aladi; y la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales (...)" (SELA 1995: 30). Mercosur abandonó el enfoque sectorial del PICE y se avocó a una reducción arancelaria universal. Ello se debió a que la nueva opción parecía ser más efectiva para enfrentarse a los grupos de presión domésticos.

17 A ello se deben los choques posteriores con el tratado de Aladi, referidos básicamente al reconocimiento del diferente desa rrollo relativo de los países.


en los casos de Ecuador y Perú, y la definición del arancel externo común (AEC) para la misma fe-cha18. En esas reuniones se aprobó la estructura del AEC, que debía ser aplicado por los países a más tardar el 31 de diciembre de 199319. El 30 de septiembre de 1992 se culminó la zona de libre comercio entre Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela, sin el éxito previsto debido a diver-gencias en cuanto a objetivos comerciales y a problemas internos de los países20. De la misma manera, el avance de Mercosur no estuvo exento de problemas. Hubo dificultades para determi-nar un AEC debido a las inmensas divergencias en el tamaño y la situación económica de los paí-ses; asimismo, surgieron problemas en los países más pequeños —Uruguay y Paraguay— causa-dos por el temor de éstos de ser devorados por Brasil. En consecuencia, se retrasó el cronograma y se establecieron una serie de excepciones.

LA HEGEMONÍA Y EL TRIUNFO DEL REGIONALISMO. ¿EXPLICACIÓN ALTERNATIVA A LA GLOBALIZACIÓN?

La literatura en torno a la teoría de la estabilidad hegemónica (Klindenberger; Gilpin 1987) rela-ciona la cooperación y los procesos de integración con la presencia de un hegemón, que se ocupa de mantener el orden económico e indirectamente el político. Debido a ello, de acuerdo con esta teo-ría, en el período de la Guerra Fría se dio una vin-culación entre las organizaciones regionales y la

presencia de un hegemón. Con el fin de la guerra y el discutido declive de la hegemonía norteame-ricana, el escenario cambió radicalmente, y con él, parte de la explicación del regionalismo. En este sentido, se hacía necesario crear un futuro post-hegemónico que promoviese intercambios pacífi-cos. A este respecto, algunos autores afirman que el fin de la hegemonía puede tener connotaciones positivas para la cooperación y la paz (Keohane 1984; Crone 1993), mientras otros argumentan que la hegemonía es una condición necesaria para que se den los objetivos mencionados.

En este artículo se argumenta que la teoría de la hegemonía regional puede modificarse ligera-mente21 para explicar el deseo de Brasil —una po-tencia hegemónica subregional— de formar una Zona de Libre Comercio de América del Sur22. Si-guiendo esta línea de pensamiento, se presenta la siguiente hipótesis: la existencia de Brasil como potencia hegemónica subregional permite, a lo máximo, el estrechamiento de los lazos interde-pendientes a nivel económico, mas no la profun-dización de la integración, debido a que no facilita la consolidación de instituciones internaciona-les23. Entonces, si bien se puede hablar de un re-gionalismo basado en la cooperación comercial, también se puede sugerir que los elementos de profundización, como la cooperación y regionali-zación en otros temas —por ejemplo, el medio ambiente—, la participación intraestatal de la so-ciedad civil en las decisiones relacionadas con la integración, y la creación de una sociedad civil

18 También se adoptaron decisiones referidas a: (a) la eliminación de subsidios cambiarios, financieros y fiscales a las exporta ciones intrasubregionales; (b) la cooperación en el tema del transporte; (c) el impulso de acciones referentes a la educación, la ciencia y la tecnología; y (d) la autorización a países miembros de adelantar negociaciones con otros países de América Launa (Fuentes 1993:140-141).

19 Este incluía niveles de 5,10,15 y 20% y muy pocos productos con 0%. 20 En primer lugar, el establecimiento del AEC fue frustrado por divergencias en cuanto a la estructura del arancel; hasta 1993,

sólo había un arancel acordado bilateralmente entre Venezuela y Colombia (Ocampo 1993:47). En segundo lugar, por razones de su situación interna, Perú decidió unilateralmente no participar; debido a ello, las relaciones comerciales con el Perú su frieron un retroceso y comenzaron a regirse por acuerdos de concesiones bilaterales.

21 Crone (1993) afirma que la presencia hegemónica de los Estados Unidos impidió la formación de regímenes internacionales en la región del Pacífico, debido a que era menos costoso establecer negociaciones de cooperación de tipo bilateral. Si bien la cooperación nació con la existencia del hegemón, su declive llevó a que ésta se fortaleciera y a que se creasen las primeras formas, muy débiles, de regímenes internacionales. En este sentido, se sugiere que la hegemonía subregional brasileña pro mueve la interdependencia pero sólo hasta cierto punto. En otras palabras, no permite la profundización de la integración y menos aún la articulación de la sociedad civil a nivel regional.

22 Una explicación alternativa afirmaría que el objetivo es en realidad permitir la multilateralización del comercio libre, por medio de la formación de un área de libre comercio más amplia.

23 Razones relacionadas con la negativa de crear instituciones internacionales de tipo supranacional son las siguientes: (i) un tribunal de Mercosur con poderes supranacionales estaría en conflicto con la Constitución de Brasil de 1988; y (ii) el arreglo actual en el que las decisiones se toman por consenso es ventajoso para Uruguay y Paraguay, debido a que los cuatro países tienen el mismo peso relativo en la toma de decisiones, sin tomar en cuenta las diferencias radicales en tamaño.


regional serán tareas difíciles de lograr. Ello re-sulta negativo para el resto de países pequeños que conformarían la región, debido a que es pre-cisamente la cooperación y regionalización de te-mas adicionales a los aspectos económicos —me-dio ambiente, recursos energéticos, narcotráfico— los que ellos deben utilizar como estandartes para incrementar su poder relativo en negociaciones internacionales.

HACIA LA SUSTENTABILIDAD DE LA INTEGRACIÓN EN EL SUR: NUEVO REGIONALISMO VERSUS GLOBALIZACIÓN

Más allá de la contextualización de los procesos de integración del Sur en el panorama del regio-nalismo abierto, es deseable explicarlos dentro del concepto nuevo regionalismo. Se denomina de esta manera a la segunda ola de cooperación surgida en los años ochenta luego del fracaso de los pro-cesos de integración de la década del setenta, y a raíz del fin de la Guerra Fría y de la transición hacia un orden mundial multipolar (Hettne 1994: 1). El nuevo regionalismo se caracteriza por ser comprehensivo, multidisciplinario, espontáneo y generado desde abajo24. Asimismo, da un énfa-sis mayor a las cuestiones políticas y sociales, sin desconocer la importancia de la integración eco-nómica.

Según esta perspectiva, la regionalización de-pende del contexto histórico y de los conflictos subyacentes a la región. En este sentido, se enfa-tiza el desarrollo de la identidad y del awareness regional; la cohesión regional y la cooperación se dan en la medida en que haya un sentido de co-munidad durable y sostenido basado en la con-fianza mutua, el conocimiento, el aprendizaje, la lealtad y la identidad compartida (Keohane 1993; Hurrell 1995). Debido a ello, las formaciones re-gionales adquieren la cualidad subjetiva de "co-munidades imaginadas" (Hettne 1994:1)75.

El nuevo regionalismo se basa en el enfoque constructivista o reflexivo de las relaciones inter-nacionales, el cual parte del estudio sociológico de las instituciones. Sus principios son los siguien-tes: (i) las estructuras fundamentales de la políti-ca internacional son sociales; (ii) las estructuras

—con los elementos de conocimiento comparti-do, recursos materiales y prácticas— moldean las identidades de los actores más que su comporta-miento; y (iii) los intereses estatales están en gran parte construidos por las estructuras sistémicas, y no son exógenos a las mismas (Wendt 1995,73). Las estructuras sociales están definidas por en-tendimientos compartidos, expectativas o cono-cimiento; son ellas las que moldean a los actores en situaciones determinadas, así como a la natu-raleza de sus relaciones. La teoría constructivista trata de mostrar cómo la estructura social de un sistema hace posibles ciertas acciones por medio de la constitución de actores con identidades e intereses determinados (Wendt 1995, 76). En el ámbito internacional, la variación de las creencias, valores, normas y prácticas circunscritos a cultu-ras —estructuras sociales— determinadas, afec-tan la eficiencia de los acuerdos institucionales (Keohane 1993,236). Por lo tanto, de acuerdo con el constructivismo, solamente un consenso gene-rado endógenamente al interior de las estructu-ras sociales de cada unidad del hemisferio occi-dental —solamente la formación de una gran comunidad intersubjetiva— podría asegurar el éxito de la integración. Ello se debe a que la coo-peración depende necesariamente del idealismo, el altruismo, los propósitos comunes, las normas internacionalizadas y las creencias compartidas, la compatibilidad de los valores societales y la co-municación; por lo tanto, los sentidos intersubjetivos de la actividad institucional internacional adquieren una importancia superior al simple cálculo de costos y beneficios (Keohane 1993). Así, la comprensión de las estructuras intersubjetivas permite explicar y entender los cambios de intereses e identidades, y comprender la emergencia de nuevas formas de cooperación y comunidad.

Un supuesto importante del nuevo regionalis-mo es que existe una sociedad civil consolidada a nivel regional, que opta por soluciones regiona-les ante problemas locales y nacionales. Ello se debe al convencimiento de que para ser legítimos y sustentables, los procesos basados en la coope-ración, y, por lo tanto, la integración, deben partir desde abajo. Relacionada con ello está la idea de

24 Sé denomina "desde abajó" al hecho de que es promovido por cada estado y no impuesto por las superpotencias. 25 Véase Wendt, Alexander 1994, "Collective Identity Formation and the International State", en American Political Science Review

88:2(junio).


que el desarrollo de las redes sociales y culturales se da más rápidamente que el de la cooperación política formal (Hettne 1994: 3). En otras pala-bras, de acuerdo con la teoría del nuevo regiona-lismo, la sustentabilidad de los procesos de inte-gración exige la formación de sociedades civiles de tipo transnacional. Al hablar de globalización, Cox (1992) comparte la percepción sobre la nece-sidad de que se den movimientos sociales y orga-nizaciones de tipo transnacional, puesto que no hacerlo los lleva a perder muchísima influencia y poder.

Sin embargo, es aquí donde se dificulta la sus-tentabilidad de la integración en el Sur enmarcada en un contexto de globalización. Simultáneamente al hecho de que este fenómeno generalizado tiene impactos desiguales en diferentes áreas geográfi-cas y, por lo tanto, promueve la consolidación de bloques regionales, dichos efectos, al trascender el ámbito semimacro de la región, llegan a afectar las unidades sociales más mínimas de la misma, y en este proceso tienden a la fragmentación. Como resultado, hay una atomización profunda de las agrupaciones sociales en torno a identida-des sumamente específicas como la pertenencia a una comunidad, por ejemplo. Debido a los efec-tos sociales perversos de la globalización, dicha fragmentación es mayor en el caso de las regio-nes, Estados y grupos sociales más débiles y vul-nerables. Por lo tanto, la pérdida de los más po-bres se maximiza, y al fragmentarlos a sus expresiones mínimas se llega al extremo de pul-verizarlos y desaparecerlos como actores del sis-tema. «5 Agravando el impacto fragmentador, el Estado se internacionaliza como producto de la globali-zación, y se convierte en una especie de agencia cuya función es ajustar las prácticas y políticas económicas nacionales a las exigencias de la eco-nomía global (Cox 1992). El despojo de las funcio-nes estatales anteriores —en especial, la obligación de buscar el bien de la sociedad— y su conver-sión en un armatoste que hace las veces de inter-mediador, le permiten adquirir la capacidad de mantener alejadas las presiones de la población. En este sentido, se podría sugerir que hay un re-torno a los esquemas tradicionales de "democra-cias limitadas" (Cox 1992), generalmente vigen-

tes antes de la consolidación de los modelos de sustitución de importaciones en América Latina. El concepto de democracia delegativa26 acuñado por O'Donnell (1992) es de gran utilidad para ilustrar el impacto de la globalización en las formas polí-ticas internas de los Estados; en éstas, debido a los efectos fragmentadores del liberalismo eco-nómico y a la debilidad propia del Estado subde-sarrollado, el orden y la ley no se aplican unifor-memente en el territorio estatal, lo que lleva a que en algunas zonas se desarrolle una ciudadanía de baja intensidad con posibilidades truncadas de participación y contestación (O'Donnell 1994,166). Debido a ello, se generan espacios "neofeudaliza-dos” al interior de los territorios, en los cuales se desdibujan las nociones de deslegitimidad. Como resultado, existirían una serie de Estados fragmen-tados y desintegrados, en los cuales la consecu-ción de identidades comunes se convierte en una imposibilidad. La segmentación de las sociedades y la exclusión de los grupos débiles de las mismas —de los procesos de toma de decisiones, de la construcción de agendas regionales, del goce de los beneficios de la globalización y el regionalis-mo— dificultan la identificación de los procesos de integración del Sur dentro del movimiento ideal del nuevo regionalismo.

CONCLUSIONES

Si bien la combinación de impactos fragmentado-res de la globalización y los resultados de la apli-cación del neoliberalismo auguran muy poco a la profundización y sustentabilidad de los procesos de integración en el Sur, el Protocolo de Ouro Preto y la Cumbre de Trujillo pueden percibirse como una transición hacia el establecimiento de "comu-nidades imaginadas" regionales. El progreso hacia la consolidación de dichas comunidades del nue-vo regionalismo exigen la existencia de institucio-nes supranacionales que permitan y faciliten la profundización de la integración. En este sentido, las reuniones mencionadas constituyen un paso adelante, puesto que sientan las bases para dicha institucionalización. El avance en el caso de Mer-cosur es mayor debido al establecimiento de Gru-pos de Trabajo y a la existencia de redes sindicales, empresariales y universitarias a nivel del Cono Sur. Sin embargo, la profundización enfrenta muchos

26 ODonnell (1992) define "democracia delegativa" como aquellos intentos de despolitizar a la población, la hostilidad a los patrones de representación tradicionales y a la creación de instituciones políticas.


obstáculos debido a que la influencia de Brasil como potencia preponderante subregional lleva a que el proceso sea visto más como un esquema de cooperación intergubernamental (Sanguinetti 1994:14), que como un caso del nuevo regionalis-mo.

En 1994, los países de Mercosur se reunieron en Ouro Preto e intentaron fallidamente crear condiciones de supranacionalidad en la estructu-ra institucional del movimiento. El Protocolo de Ouro Preto estableció que la estructura estaría formada por el Consejo del Mercado Común, el Grupo Mercado Común, la Comisión de Comer-cio de Mercosur, la Comisión Parlamentaria Con-junta, el Foro Consultivo Económico-Social y la Secretaría Administrativa de Mercosur. El proble-ma fue que, contrariamente al objetivo de supra-nacionalidad, los órganos fueron dotados de una capacidad decisoria de naturaleza interguber-namental, manteniéndose el criterio de repre-sentación de intereses nacionales, y despojando a las entidades de las características inherentes a una institución internacional (Mujica 1996).

Por otro lado, los presidentes del GRAN se reu-nieron en Trujillo, Perú, en el VII Consejo Presi-dencial Andino en marzo de 1996 y adoptaron el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integra-ción Subregional Andina. Por medio de éste, se creó la CAN y se reformó el marco jurídico. Ade-más de expresar objetivos de tipo comercial, los presidentes expresaron la decisión de profundi-zar la integración por medio de la vinculación de temas como la lucha contra el narcotráfico, la co-rrupción, la pobreza, el desarrollo sostenible, la cooperación cultural, la cooperación amazónica, entre otros (Acta de Trujillo). La creación de la CAN representó una luz de esperanza para la forma-ción de una "comunidad imaginada" a nivel an-dino. Sin embargo, la decisión temporal del Perú de retirarse del grupo, el conflicto Perú-Ecuador, y las crisis ecuatoriana y venezolana mostraron que, como institución, la CAN es aún sumamente débil puesto que hay una dependencia y una

vulnerabilidad muy grandes ante las decisiones gubernamentales estatales. En cuanto a su sus-tentabilidad y legitimidad, lo único que se puede ver hasta ahora es que, a diferencia del caso de Mercosur27, no se puede hablar de ningún tipo de sociedad civil transnacionalizada, y hasta se llega al extremo de conflictos territoriales entre dos de los estados miembros.

Los recuentos de los avances de ambos grupos muestran que si bien se ha progresado en la insti-tucionalización de los procesos de integración, és-tos están aún muy lejos de ser sustentables y pro-fundizados. Dicha lejanía se agranda al tomar en cuenta a todos aquellos grupos desposeídos que han sido marginalizados de los mismos, y que sin embargo son vulnerados por los efectos de la re-gionalización, y aún más por aquéllos de la glo-balización. En este sentido, si bien resulta en una ingenuidad supina, en este artículo se señala que es imprescindible dar voz a todos los sectores si-lenciados para que ambas integraciones puedan ser sustentables. De esta manera, la legitimidad de la integración requeriría no sólo de directrices de política a nivel regional, sino también de re-formas al interior de los países28.

REFERENCIASAcuerdos de Alcance Parcial de Renegociación y Com-

plementación Económica suscritos por países del Grupo Andino con otros miembros de la Aladi.

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27 En Mercosur, los gobiernos tomaron en cuenta la participación activa del sector privado desde la etapa decisoria, de modo que se formalizara por medio de la participación de grupos empresariales y organizaciones sindicales en los Grupos de Tra bajo (Arroyo 1996).

28 En elemento adicional que no ha sido considerado a lo largo del artículo, pero que sucesos recientes obligan a incorporar, se refiere a la fortaleza de los procesos frente a la influencia de terceros países. En particular, es necesario hacer mención de la actitud desafiante de los Estados Unidos frente al creciente poderío de Brasil, la cual se ve reflejada en los intentos norteame ricanos de enfrentar a Brasil y Argentina por posiciones con respecto a los puestos permanentes/temporales en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (véase Franco 1997).


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HACIA UNA SOCIEDAD CIVIL DEL MERCOSUR. VIEJOS Y NUEVOS ACTORES EN EL TEJIDO SUBREGIONAL

Jorge Grandi*, Lincoln Bizzozero**

INTRODUCCIÓN

El objetivo de este trabajo es realizar un análisis sobre la participación y ubicación de los actores en el proceso de integración subregional del Mer-cosur, tomando en cuenta el llamado déficit demo-crático y social, que constituye una de las asignatu-ras pendientes de los procesos de integración en los noventa. Ello atiende a realizar un aporte, en una dirección compleja y significativa en los pro-cesos de integración múltiples y simultáneos que se están desarrollando en América Latina, vincula-do al surgimiento de una sociedad civil subregional y su relación con la esfera intergubernamental.

Los procesos de integración regional están confrontados, hacia fines de siglos, con la necesi-dad de adelantar determinados debates y transfor-maciones sociales e institucionales, que posibiliten encauzar los cambios que se produjeron en la esfe-ra política y económica como consecuencia de la caída del muro de Berlín y del acelerado proceso de globalización.

Con la caída del muro de Berlín se produjeron impactos ideológicos, políticos, económicos y so-ciales en el conjunto del planeta. Sin embargo, las consecuencias directas postmuro tienen relación con los cambios que se realizaron en los países del Centro y del Este del continente europeo y han afectado en cierta forma su credibilidad, el contenido y las modalidades del proceso de inte-gración de ese continente. Los debates vinculados con el "déficit democrático", que tienen como ob-jetivo la revisión del Tratado de Maastricht, seña-lan que el proceso europeo completó otra etapa y que necesita una reformulación de la dimensión política que posibilite legitimar las instancias ins-titucionales en la sociedad europea1.

Si bien la cuestión del déficit democrático en un proceso de integración ha surgido con espe-cial fuerza en Europa, ha sido señalada también en América Latina2. Por otra parte, los actores de la sociedad civil en los procesos de integración en América Latina se encuentran estructuralmente

* Director del Centro de Formación para la Integración Regional (Cefir), profesor del Instituto Europeo de Administración Pública (leap).

** Coordinador del Programa de política internacional y relaciones internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República Oriental del Uruguay, integrante de la Unidad Central de Estudios del Mercosur.

1 La literatura reciente sobre el proceso de revisión del Tratado de Maastricht tiene dos vetas: una federal-funcionalista, que tiene como objetivo la realización de la democracia en el seno de una Europa federal; otra que considera la necesidad de procesar la completud democrática a distintos niveles —local, nacional y supranacional—, porque la construcción europea ha llevado a distintas articulaciones. Véase al respecto, Mario Telo (ed.), Démocratie internationale et démocratie supranationale en Europe, Bruselas, Instituí d'Etudes Européennes, Université Libre de Bruxelles, 1995; y Mario Telo-Paul Magnette (eds.), Re- penser l'Europe, Bruselas, Institut de Sociologie, Université Libre de Bruxelles, 1996. Una presentación de la estrategia "alter nativa" puede leerse en Phillippe C. Schmitter, "Una estrategia alternativa para el futuro de la integración europea: la demo cratización", en Seminario-Reunión, Horizontes estratégicos de la integración: opciones para el Siglo XXI, Montevideo, Cefir, documento final, noviembre de 1996. Una perspectiva del debate institucional puede verse en Jean-Victor Louis, L'Union Européenne et l'avenir de ses institutions, Bruselas, Presses Interuniversitaires Européennes, 1996.

2 Véase al respecto Jorge Grandi, "Los siete desafios y los siete déficit de la integración para América Latina", en Síntesis no. 24, Madrid, enero 1996. "La integración regional, déficit democrático y social y capacidades de respuesta", en Dimensión social de la integración regional, libro, edición Cefir de próxima aparición. Originalmente presentado en el Seminario "El foro consultivo económico-social del Mercosur y las dimensiones sociales de la integración", organizado por el Cefir en Río de Janeiro, Brasil, 28 de octubre-1 de noviembre de 1996.


desprotegidos debido a la acumulación del défi-cit social histórico. De esta manera, además del déficit democrático, proveniente de la limitada participación o marginalización de ciertos acto-res en el proceso de integración, y del déficit so-cial estructural aunado al derivado del ajuste económico, debe incluirse el que proviene de la restructuración, relocalización y redistribución que provoca cualquier proceso de integración.

La vinculación con el proceso de globalización, mediante el cual se produce un movimiento de los mercados nacionales hacia los internacionales, ha constituido el supuesto de base de los nuevos re-gionalismos en los años noventa. Este movimiento ha originado en el regionalismo impulsado por Es-tados Unidos en América del Norte debates ideo-lógicos; un posicionamiento y propuestas de los partidos políticos; y la participación de distintos sectores sociales, así como la emergencia de nuevos grupos relacionados con los temas de la agenda actual del sistema internacional3.

El Mercado Común del Sur debe ser ubicado en el contexto de los nuevos regionalismos que se han vinculado con el proceso de globalización buscando un mejor posicionamiento competiti-vo en el mercado internacional4. A pesar de este posicionamiento, el debate sobre los efectos de la globalización en el plano ideológico, de las opcio-nes políticas, de las propuestas partidarias y de la

articulación de los actores sociales con la esfera gubernamental y tecnoburocrática han estado su-bordinados a los avances registrados en la esfera comercial y económica lato sensu5. Es indudable que esta subordinación ha sido favorecida por la estrategia del proceso de integración que ha priori-zado los avances en la liberalización comercial, en las definiciones arancelarias y paraarancelarias, en las normativas técnicas de los productos y en el diseño de un organigrama institucional de base6.

La Cumbre Presidencial que se desarrolló re-cientemente en Fortaleza, en diciembre de 1996, mostró avances en la estrategia seguida: profun-dización de la Unión Aduanera, ampliación del Mercosur, precisión de aspectos institucionales. Además se acordaron otras decisiones que cons-tituyen avances en la construcción de una identi-dad regional: definición de la Sede Administrati-va, protocolos de integración educativa y cultural y finalmente la concreción de un logotipo Merco-sur. En lo que se refiere a la profundización de la Unión Aduanera, la decisión más relevante de la XI Cumbre Presidencial tiene relación con la adop-ción del reglamento común de salvaguardia, que constituye un instrumento fundamental de polí-tica comercial común.

El crecimiento del Mercosur en su espacio ve-cino, conformando zonas de libre comercio con Chile y Bolivia, y las negociaciones que en el fren-

3 El referente ideológico se ha expresado en el debate europeo vinculado a la aprobación del Tratado de Maastricht y en las elecciones anticipadas en Canadá por la ratificación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. La percepción y propuestas de los partidos políticos frente al cambiante escenario internacional ha dado origen a análisis que incorporan esta dimensión. Un ejercicio de interés resulta de incorporar determinados ejes de definición programática en las propuestas de los partidos políticos frente a los nuevos regionalismos y analizar los posibles núcleos de aproximación político-supranacional. Estas definiciones tienen en algunos casos anclas suprapartidarias, como es el caso de Europa. En las Américas, en cambio, no existen tradiciones suprapartidarias asentadas, por lo que los nexos deben crearse sobre un nuevo escenario. Véase como ejemplo de este ejercicio de reflexión el trabajo de Lincoln Bizzozero, "Los partidos políticos de Canadá y México y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte", en Integración Latinoamericana no. 204, Buenos Aires, octubre 1994.

4 Esta apuesta lleva a que se planteen distintos desafíos provenientes de la dilución de los contenidos, lo que derivaría en una insuficiente consolidación. Véase al respecto el trabajo de Jorge Grandi-Daniel Schutt, "El Mercosur, ¿consolidación o incerti- dumbre?", en Archivos del presente año 2, no. 6, Buenos Aires, octubre-diciembre de 1996.

5 Los avances registrados con esta estrategia resaltan la originalidad del Mercosur y plantean la importancia de la agenda pen diente, que, como señala Aldo Ferrer, son de segunda generación. Véase Aldo Ferrer, "Mercosul: Trajetória, Situaçáo Atual e Perspectivas", en Revista Brasileira de Comercio Exterior no. 46, enero-marzo de 1996. La originalidad del proceso Mercosur en sus características está analizado específicamente por Félix Peña en "La construcción del Mercosur", Archivos del Presente año 2, no. 4, otoño austral 1996.

6 Esta estrategia se persiguió durante todo el período de transición. Véase al respecto las conclusiones del trabajo de Lincoln Bizzozero-Marcel Vaillant-Tabaré Vera, La construcción del Mercosur. Diagnóstico y evaluación de lo acordado, Universidad de la República, Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Economía. Documento de trabajo no. 15/93,1993. Esas conclusio nes fueron reafirmadas en Lincoln Bizzozero-Tabare Vera, De Asunción a Ouro Preto. Definiciones y estrategia en la construcción del Mercosur, Montevideo, Universidad de la República, Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Economía. Docu mento de trabajo no. 1/95,1995.


te externo se han multiplicado, han desplazado los temas vinculados a la profundización del pro-ceso7. Eso significa que en el manejo de la rela-ción entre la ingeniería institucional (que hace al ámbito de competencia de los órganos regiona-les), la profundización (que se remite al grado de integración) y la ampliación y articulación exter-na (que se refiere a la composición de los miem-bros del grupo y su articulación con otros proce-sos de integración y regiones), se han priorizado las relaciones en el frente externo8. Ello es signifi-cativo, dado que la capacidad de relacionar esos tres conceptos constituye una condición dinámica de estabilidad, de acuerdo con lo que nos mues-tra la experiencia de la integración europea y los regímenes internacionales, entre los cuales se cuenta el sistema multilateral de comercio con la relativamente reciente creación de la Organiza-ción Mundial del Comercio (OMC)9.

Los avances que se han realizado y la comple-jidad de los temas de la agenda han llevado a la consideración de consolidar y profundizar el proceso de integración en la percepción de los gobernantes de los Estados miembros10. Ello apa-reja la necesidad de discutir al interior del bloque determinadas asignaturas pendientes tanto de la esfera político-económica, como institucional, or-ganizativa, y sociopolítica, entre las que se en-cuentran: una mayor coordinación de políticas

macroeconómicas, la armonización tributaria, contratación pública, propiedad intelectual, ser-vicios, política regional, internación de normas y contralor de su aplicación, coordinación y gestión pública, consolidación de modalidades de parti-cipación de los actores para que puedan ejercitar su "voz" y puedan canalizar en la esfera pública su potencial de recursos y capacidades: y defini-ción de lineamientos para incorporar las socieda-des a los debates regionales11.

Este trabajo está enfocado hacia la participación de los actores sociales en el Mercosur —tema que ha tenido tratamiento en estudios con desarro-llos parciales—, en el análisis del comportamien-to y participación de algunos grupos societales, como es el caso de los empresarios y sindicatos, y en la coordinación de la administración pública con distintos actores en la gestión de la política de integración, para posibilitar su fortalecimiento12. Con este estudio se quiere posibilitar una lectura de la participación de los principales actores en el Mercosur, a efectos de extraer conclusiones perti-nentes sobre las redes que se gestan en la formula-ción de las distintas políticas públicas y las ten-dencias que se van definiendo en la evolución de las instancias decisorias de la subregión. La lectu-ra de la participación de los actores parte de su posición (ubicación formal con relación a las ins-tancias decisorias) e incluye su evolución en tér-

7 Ésta es la apreciación desde los gobiernos y las mismas burocracias negociadoras. Así lo enfatiza un documento elaborado por la Secretaría de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería argentina. De acuerdo con el documento, al Merco- sur, "...ante el avance de la negociación externa en sus distintos frentes, corre el riesgo de perder su identidad, de diluirse como valor propio, a menos que se profundice". Véase semanario El Economista del 1/11/96. Los aspectos por considerar son entonces ¿qué temas se priorizan en la profundización?; ¿cuáles son los énfasis regulatorios de los Estados?; ¿qué compromi sos asumen los países con relación al eje externo/interno?

8 La mirada hacia el frente externo y el tema de la inserción internacional del Mercosur ha sido objeto de algunos seminarios, talleres y publicaciones. Véase al respecto Lincoln Bizzozero-Marcel Vaillant (eds.), La inserción internacional del Mercosur. ¿Mi rando al Sur o mirando al Norte?, Montevideo, Arca, 1996.

9 Véase al respecto Jacques Pelkmans, "Comparando las integraciones económicas: prerrequisitos, opciones e implicaciones", en Cefir, La integración regional en América Latina y Europa: objetivos estratégicos y refuerzo de las capacidades de respuesta, Montevi deo, Conferencia de Apertura, marzo de 1993. En lo que se refiere a los regímenes internacionales una referencia ineludible es el libro de Robert Keohane-Joseph Nye, Poder e interdependencia. IM. política mundial en transición, Buenos Aires, GEL, 1987. La negociación de los aspectos institucionales y normativos de la Ronda de Uruguay del GATT que llevaron a la OMC pueden consultarse en Julio Lacarte Muró, Ronda Uruguay del GATT. La globalización del comercio mundial, Montevideo, FCU, 1994. Una reseña de ese proceso y de las posiciones de los actores se encuentra en Chantall Buhour, Le commerce international du GATT a I'OMC, París, Le Monde-Marabout, 1996.

10 Las manifestaciones de los presidentes en la Cumbre Presidencial de Fortaleza en distintas entrevistas realizadas son elocuen tes al respecto.

11 La "voz" está utilizada en el sentido otorgado por Hirschman. Véase al respecto, A. Hirschman, Salida, voz y lealtad, México, F.C.E., 1977.

12 En ese sentido, el Programa de Cefir sobre "Fortalecimiento de las administraciones públicas nacionales para la integración regional" ha dado origen a distintos informes por país, donde incorpora en el análisis a los principales actores de la sociedad civil en lo que concierne a su interacción sobre aspectos de integración con la administración pública.


minos del proceso (desarrollo de actitudes y re-percusión en la conformación de un embrión de una sociedad civil del Mercosur). Nos pregunta-mos si tiene sentido hablar de sociedad civil sin hablar del Estado que es su contrapartida. La res-puesta afirmativa de utilizarlo en este contexto surge de un debate en curso sobre la pertinencia de referirse a lo intersocietal como contrapartida de lo intergubernamental.

Para llegar a este punto, el trabajo realizará en primer lugar una precisión conceptual y metodo-lógica, al referirse a los distintos círculos de in-fluencia de los actores. Esta aproximación resulta de importancia, a efectos de ubicar desde los ini-cios los diferentes espacios en que se manifiestan los actores —el nacional y el subregional— y los distintos círculos de influencia con relación a los formuladores y negociadores del proceso de in-tegración, con los cuales se definen las pautas de los intercambios que se van a realizar.

Posteriormente, se analizará el nivel de interac-ción y de respuesta de los distintos actores frente a los avances del proceso de integración. Esta ex-teriorización reactiva tiene en cuenta lo que po-dría denominarse una manifestación estructural frente al spill over del proceso. En esta dirección, se constata que las etapas cumplidas en el caso del Mercosur han canalizado demandas de dis-tintos actores, relacionados con diferentes círcu-los de influencia. En primer lugar, los gobiernos, negociadores, burocracia y algunos grupos eco-nómicos. Posteriormente, parlamentos, centrales sindicales, partidos políticos, pequeñas y media-nas empresas, otras organizaciones sociales y en algún modo las Fuerzas Armadas. Finalmente, el pasaje a la Unión Aduanera ha canalizado de-mandas sectoriales diversas, relacionadas con prioridades temáticas y con la necesidad de una mayor institucionalización.

El trabajo se referirá en otra sección a las actitu-des de los actores y a los principales temas de de-bate del proceso de integración. Estas actitudes que van cimentando el proceso, posibilitarán conformar el mapa "activo" de los actores del Mercosur. La actitud positiva de la mayoría de los actores no significa que todos apoyen los mismos objetivos e instrumentos. En particular, las diver-gencias surgen en determinados temas de debate sobre la construcción del Mercosur. Estos temas atraviesan el eje interno/internacional tanto en la esfera política como económica y en determina-dos aspectos, como los referidos a las prioridades

externas, el rol del Estado y su capacidad regula-toria, la seguridad del espacio regional, la pro-fundización y/o ampliación del Mercosur, y las definiciones institucionales. Las posiciones sobre estos temas definen orientaciones y expectativas diferentes sobre los caminos que hay que reco-rrer por parte de distintos actores, lo que lleva a que se reconstituyan los mecanismos decisorios en la región, de acuerdo con el embrión de socie-dad civil que se va gestando con el avance del proceso.

Finalmente, se señalarán algunas conclusiones sobre la participación de los actores en el proceso de integración y la conformación de una telaraña societal subregional. Ello confirma la necesidad de conformar un Observatorio de Actores del Mercosur, para seguir de cerca los cambios que se van procesando en la interacción de los niveles internacional-subregional-nacional y local, tanto por la realidad de los flujos económicos que se producen y sus consecuencias políticas y socia-les, como por las respuestas e iniciativas de los distintos actores.

POSICIÓN DE LOS ACTORES EN EL PROCESO DE INTEGRACIÓN

La formulación de políticas y la toma de decisio-nes, tanto en el diseño como en su implementa-ción, y en especial durante el proceso negociador, cuenta con un núcleo decisorio y círculos de in-fluencia ubicados a diferentes distancias del mis-mo. Esta caracterización no debe ser vista como una estructura rígida y definida, sino flexible, per-meable, y en constante movimiento donde la den-sidad de las redes de los distintos círculos y de éstos con el núcleo, conforman la "caja decisoria". Los estímulos de los ambientes producen efectos en los distintos integrantes del sistema, los cuales des-pliegan sus capacidades de acuerdo con su ubica-ción (distancia institucional) y sus recursos (distan-cia real). Cada decisión es, entonces, en sí específica, aun cuando existen estructuras, formas de organi-zación y tendencias que orientan en las capacida-des de influencia de los actores, de acuerdo con su ubicación relativa y recursos de que dispone.

En un proceso de integración, el hecho de ana-lizar el mapa de actores implica tener en cuenta los círculos de influencia en los distintos Estados partes y su capacidad de trascender el nivel na-cional. Esta aclaración lleva, entonces, a hacer la distinción entre una manifestación en el nivel na-


cional de los actores y otra en el nivel subregional. En lo que concierne al nivel nacional, la capacidad de influencia de los actores está condicionada por factores políticos, institucionales, económicos, sociales y también culturales de cada Estado. La capacidad de trascender al nivel Mercosur está condicionada por el esquema institucional del pro-ceso de integración y por los antecedentes de orga-nización y sistemas de acción de estos actores.

En el proceso de integración del Mercosur se puede categorizar a los actores en tres círculos de influencia (cuadro 1) los cuales tienen una re-pre-sentación en el nivel nacional y otra en el nivel subregional. En un primer círculo de influencia, se encuentran, a nivel nacional, las dirigencias gu-bernamentales, la tecnoburocracia ministerial y los grupos empresariales13. A nivel subregional, las dirigencias gubernamentales se expresan en las cumbres presidenciales y en la institucionalidad Mercosur (Consejo Mercado Común, reuniones de ministros, Grupo Mercado Común, Comisión de Comercio). La tecnoburocracia negociadora, en cambio, está conformada por los subgrupos de Trabajo del Grupo Mercado Común, las comi-siones, comités y grupos ad hoc que se conforman en el marco de ese órgano, y los comités técnicos de la Comisión de Comercio. Aun cuando estas tres clases de actores participan en el primer círculo de influencia, hay que hacer una diferencia entre quienes formulan las políticas y negocian, y los grupos empresariales. Los primeros son repre-sentativos de los intereses públicos y responden de alguna forma a la ciudadanía o bien a las ins-tancias de contralor público, mientras los grupos empresariales tienen como referente intereses par-ticulares.

Un segundo círculo de influencia de los acto-res, en la toma de decisiones sobre el proceso de integración regional, está constituido por el Par-lamento, los partidos políticos, las centrales sindi-cales, las asociaciones que representan a los pe-queños y medianos empresarios, y las entidades

subnacionales, cuando pueden generar iniciati-vas, provocadas por efectos positivos o negativos del proceso integrador, sobre todo en el caso de las zonas fronterizas14.

En el tercer círculo de influencia se encuentran las organizaciones sociales en general, entre las que ubicamos a las Organizaciones No Guberna-mentales (grupos ambientalistas, ecologistas, de defensa del ciudadano, de apoyo a la mujer, de lucha contra la discriminación, de defensa de las minorías, consumidores y otros); las Fuerzas Ar-madas (con reservas, ya que pueden integrar en algunos casos otro círculo); las entidades subna-cionales más alejadas de la zona de frontera o del centro de poder decisorio, que en ocasiones se en-cuentran en este círculo de influencias (provincias, instancias estatales, regiones, municipios); la uni-versidad; las élites culturales, cuando están orga-nizadas; los colegios profesionales.

Aun cuando estos tres círculos de influencia pueden tener variación en esta tipología, tanto por antecedentes históricos sociopolíticos (el eje estructural), como por el hecho de que los actores están en movimiento constante (el eje procesal), son orientadores como punto de partida. Así la metodología en torno a dos ejes de referencia: el que se refiere al nivel de actuación (nacional-su-bregional), y el grado de influencia del primero al tercer círculo de influencia). Estos tres círculos de influencia también pueden ser ubicados politoló-gicamente en términos de los decisores (gobierno y burocracia), grupos de interés (cámaras, sindica-tos y partidos políticos) y grupos de presión.

En definitiva, se tienen tres momentos en los que se puede definir la posición de los actores, dos niveles de actuación (donde indudablemen-te predominará el nivel nacional, ya que todavía hay pocas articulaciones institucionales a nivel subregional) y distintos círculos de influencia. La relación entre los círculos de influencia, el marco temporal y el nivel de actuación se precisa en el

13 Es adecuado diferenciar las dirigencias gubernamentales de la tecnoburocracia ministerial. Los primeros integran el núcleo decisorio, conformado por el Presidente, y altos representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores y Ministerio de Eco nomía, a los cuales se suman en ocasiones otros ministerios, que están representados. La tecnoburocracia está conformada por negociadores y por equipos técnicos de apoyo de los ministerios y otras instancias.

14 No importan tanto en esta caracterización los mecanismos y el ámbito en que la región genera iniciativas. Al respecto, puede tener un reconocimiento constitucional, como es el caso de la nueva Constitución argentina, que autoriza a las provincias a celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facul tades delegadas al gobierno o el crédito público de la Nación, o bien tener un impacto en el marco de organismos nacionales encargados de formular e implementar políticas de integración fronteriza.


CUADRO 1 UBICACIÓN DE LOS ACTORES SEGÚN NIVEL Y CÍRCULO DE INFLUENCIA

Círculos de influencia Primero Segundo Tercero

Nivel nacional Gobierno; tecnoburocracia ministerial*; Grupos empresariales (Transnacionales, Grupos Nacionales)

Nivel regional Cumbres presidenciales; Institucionalidad central Mercosur; Tecnoburocracia de la integración (SCT, comisiones, comités técnicos, etc.); Acuerdos e instancias empresariales (CIM)

Parlamento, Partidos Políticos; Sección Nacional del Foro Consultivo; Asociaciones de PyMEs; Centrales Sindicales; Regiones centrales Com. Parlamentaria Conjunta; Foro Consultivo Eco-Social; Centrales sindicales asociadas en subregión; Acuerdos de regiones centrales (fronteras y ciudades)**

Org. sociales; Medios de comunicación; Fuerzas Armadas; Universidad, Colegios Profesionales; Regiones periféricas

Manifestaciones en el ámbito regional de Org. Sociales***; Organización y Foros regionales de Colegios Profesionales; Redes universitarias y de educación.

* El ordenamiento por círculos de influencia puede llegar a dar una imagen estática, al estilo fotografía, que no corresponde a la realidad. Ése es el caso con el gobierno y la tecnoburocracia ministerial, donde se manifiestan al menos dos niveles en términos decisorios: el que se encuentra representado en los órganos político y ejecutivo del Mercosur (Consejo Mercado Común y Grupo Mercado Común), y el que se integra a este círculo en coyunturas o por temas de importancia (agricultura, industria, trabajo, cultura, educación, defensa). Entre esos dos niveles intragubernamentales hay un canal de ingreso-salida que posibilita incluirlo en el primer círculo de influencia. Por otra parte, el mapa mismo está en movimiento, por el hecho de que los actores pueden ingresar a otro círculo por su componente nacional o por la coyuntura temática. Una muestra estática resulta a veces necesaria, en términos del funcionamiento decisorio, de quienes deciden y ejecutan. Véase al respecto, Ménica Hirst, "La dimensión política del Mercosur: actores, politización e ideología", en USP Estudos Avançados, no. 27,1996. ** Es el caso de la institudonalidad y acuerdos entre la Región Crecenea Litoral de Argentina y la Región Codesul de Brasil. La primera está conformada por las provincias del Noreste y Litoral de Argentina (Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Santa Fe) y la segunda por los estados del Sur de Brasil (Mato Grosso do Sul, Paraná, Rio Grande do Sul y Santa Catarina. *** A título de ejemplo, el caso del Proyecto Unirsci (Unidad de Integración Regional y la Sociedad Civil), que es una iniciativa de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones no Gubernamentales de Promoción.

hecho de que si los actores pertenecen al primer círculo, se manifestarán en los distintos momen-tos y niveles, mientras que si pertenecen al tercer círculo, tenderán a manifestarse más contempo-ráneamente, debido a que se ha asentado el pro-ceso y se ha hecho visible el espacio subregional para otros agentes de las sociedades nacionales.

La diferencia de niveles ha sido institucionaliza-da a través de protocolos y la normativa Mercosur en algunos actores, como es el caso de la Comi-sión Parlamentaria Conjunta y el Foro Consulti-vo Económico Social15. La necesidad de institu-cionalizar el nivel subregional ha verificado una tendencia creciente, sobre todo a partir de la cul-minación del período de transición y la aproba-ción del Protocolo de Ouro Preto.

Esta sección posibilitó visualizar la relación entre el espacio nacional y la subregional en términos de

los círculos de influencia de los actores. Una vez definidos los distintos círculos de influencia re-sulta de importancia contrastarlos con las etapas en la construcción del proceso de integración, a efectos de detectar las reacciones de los actores y las modalidades de respuesta en función de la po-sición que ocupan en el mapa societal.

LAS RESPUESTAS DE LOS ACTORES EN EL "SPILL OVER" DEL PROCESO

Como ya se diera en otros procesos de integración como el europeo, la articulación de un tejido insti-tucional para responder a situaciones planteadas por el proceso de integración, deriva en que los ac-tores se ven compelidos a darle contenidos al mis-mo y de hecho favorecen la construcción del proce-so. Aun cuando esta relación no es lineal, como se señalara en algunos estudios de teoría política de

15 Existen distintos casos de asociaciones preexistentes que no han sido refrendadas normativamente. Ése es el caso del Grupo Mon-tevideo, integrado por varias universidades de la subregión, que funciona sobre la base de una institudonalidad universitaria.


la integración, el cumplimiento de objetivos y la capacidad de generar respuestas en tanto espacio diferenciado, lleva a una aproximación de los ac-tores de los distintos países.

Esta aproximación en el "spill-over" del proce-so no es uniforme para los distintos círculos de influencia, como lo muestra el proceso Mercosur. Si se toma el surgimiento del proceso de integra-ción se ve que el primer círculo de influencia es-tuvo relacionado directamente con el mismo en la formulación y en la negociación por parte de los gobiernos y de las tecnoburocracias, así como en la precisión de los cronogramas de liberaliza-ción comercial y definición de productos sensi-bles, por parte de las cámaras empresariales. En cambio, en el segundo círculo, solamente los par-lamentos estuvieron directamente vinculados a los inicios del proceso. No puede decirse lo mis-mo de los partidos políticos y las centrales sindi-cales cuyas manifestaciones externas sin mayor compromiso o "defensivas" mostraron la poca prioridad que tuvo el tema en esos actores en los comienzos del proceso16. Finalmente, en lo que se refiere a los actores situados en el tercer círculo de influencia, no se encuentra vinculación espe-cífica con los inicios del proceso a comienzos de la década. Estos grupos demuestran, sin embar-go, una participación creciente con el pasaje del Mercosur a la etapa de la Unión Aduanera.

La respuesta estructural de los gobiernos se procesó en dos fuentes: en la estructura ministe-

rial y en la representación diplomática tradicio-nal. El regionalismo de los años noventa originó la necesidad de una adaptación de la diplomacia, obligada a ingresar en circuitos de negociación permanente en distintos niveles. Esto llevó a que se buscara apoyar sus desempeños mediante ajustes en el diseño organizativo que tuvieran en cuenta las insuficiencias en temas de economía política, de política regional y de políticas comer-ciales. Por otra parte, los gobiernos de la región buscaron apoyos diversos mediante acuerdos con instancias académicas y técnicas, para pro-pulsar debates e identificar opciones diferentes sobre los desafíos y temas de la agenda regional.

Las respuestas institucionales que desarrolla-ron los gobiernos para hacer frente a las deman-das propulsadas por los nuevos regionalismos no tuvieron un modelo definido. En Brasil el Minis-terio de Relaciones Exteriores continuó cono su función de estratega y coordinador de las posi-ciones del país17. En Argentina se otorgó mayor protagonismo a las cuestiones económicas en la política exterior18. En Paraguay se creó el Ministe-rio de Integración y la Subsecretaría de Economía e Integración en el Ministerio de Hacienda19. En Uruguay se creó una Comisión Interministerial para el Mercosur y una Comisión Sectorial que me-dia entre el ámbito regional y el sectorial en temas de integración regional; más recientemente se reestructuró el Ministerio de Relaciones Exteriores en el que se definió una Dirección de Integración20. Estas distintas respuestas constituyen por otra

16 Esta "distancia" y "escepticismo" de estos actores en los inicios del proceso ha sido señalada para el caso de Uruguay en el libro de L. Bizzozero, Los inicios del Mercosur y el ingreso de Uruguay, F. Ciencias Sociales, Montevideo, 1993. Véase también, L. Bizzozero-Romeo Pérez Antón-Wilson Fernández Luzuriaga-Ana Pastorino, E/ comportamiento del gobierno uruguayo frente al Mercosur, documento de trabajo no. 25, Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales, marzo 1996, donde se plan tea específicamente la "ausencia" de los partidos políticos de ese debate. Para el caso de Argentina y Brasil, se ha señalado la insuficiencia de debates políticos y sociales. Véase el artículo de Mónica Hirst, "El Mercosur y las nuevas circunstancias para su integración", en Cuadernos de la Cepal no. 46, Santiago de Chile, 1992.

17 Véase el informe Brasil del Programa de Cefir sobre "Fortalecimiento de las administraciones públicas nacionales para la integración regional", op. cit., Montevideo, Cefir, 1995.

18 La ley no. 24.190 sancionada transformó el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto en el Ministerio de Relaciones Exterio res, Comercio Internacional y Culto, en la cual la Secretaría de Relaciones Económicas Internacionales tiene la responsabilidad de ejecutar y contribuir a la formulación de relaciones económicas internacionales. Por otra parte, al interior de esa Secretaría se creó la Subsecretaría de Integración Económica Americana y en la misma, como órgano técnico activo, la Dirección del Mercosur. Véase el Informe Argentina del Programa Cefir sobre Fortalecimiento de las administraciones públicas nacionales para la integración regional, op. cit., Montevideo, Cefir, 1995.

19 Los ajustes institucionales en Paraguay revelan la búsqueda de un posicionamiento, más que una lectura estratégica nacional. En ese sentido, el Informe Paraguay señala que el Ministerio de Integración carecía de organigrama y estructura definitivas, cuatro años después de su creación en 1991. Véase el Informe Paraguay del Programa Cefir sobre, Fortalecimiento de las admi nistraciones públicas nacionales para la integración regional, op. cit., Montevideo, Cefir, 1995.

20 Lo cual señala una especificidad regional en cuanto a las respuestas estructurales de las dirigencias gubernamentales. Por otra parte, la Comisión Sectorial para el Mercosur (Comisec) se creó en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia


parte diferentes modelos de acuerdo con las tra-diciones, recursos y posición del país en el siste-ma internacional, lo cual tiene repercusiones en las negociaciones a nivel intergubernamental.

Los objetivos del Tratado de Asunción y la de-finición de plazos y metas del Cronograma de Las Leñas provocó la necesidad de que distintas instancias gubernamentales tuvieran participa-ción en ámbitos de competencia que anterior-mente pertenecían a los Ministerios de Relacio-nes Exteriores. Esta intromisión ha ayudado a que se desarrollen las reformas internas vincula-das con los ámbitos de competencia y de repre-sentación sectorial, pero ha originado dificulta-des en la gestión de las políticas públicas.

Las tecnoburocracias negociadoras se vieron compelidas a participar en el proceso, debido a las definiciones políticas adoptadas. La orientación y características del proceso y el respaldo que otor-garon los gobiernos, obligaron a las distintas ins-tancias negociadoras de las administraciones na-cionales a adaptar sus mentalidades, los objetivos de la negociación y la metodología de trabajo. En términos del proceso, esta reacción de la burocra-cia no fue inmediata, por lo que se produjeron interferencias y dificultades en la definición deci-soria y en la construcción, cuando comenzaron las negociaciones intergubernamentales21. Los problemas organizacionales vinculados a distin-tas lógicas burocráticas se fueron solucionando con el avance del proceso, lo que ha derivado en que las dificultades actuales se remitan a los dise-

ños organizativos, a la definición de competen-cias y a las modalidades de la gestión.

Los grupos empresariales participaron desde el inicio del proceso. Sin embargo, hay que dife-renciar en el seno del sector empresarial tres gru-pos diferentes: las empresas transnacionales, el grupo que aglutina al empresariado nacional, y los medianos y pequeños productores. Si bien los tres grupos estuvieron implicados desde el co-mienzo, el sector que participó activamente en la definición de los cronogramas y sectores sensi-bles fue el empresariado nacional, que en algu-nos casos cuenta con estructura o peso equiva-lente a las transnacionales. Ello ha originado diferencias en cuanto al grado de participación activa del sector empresarial nacional en las ins-tancias decisorias y de negociación, tanto para defender posiciones y sectores sensibles, como para buscar mejorar sus ventajas competitivas22.

El pasaje a una unión aduanera catapultó el in-terés de las cámaras empresariales de consolidar su grado de institucionalización, definiendo de-mandas específicas vinculadas con el pasaje a una nueva etapa del proceso de integración. En esa situación, el Consejo Industrial del Mercosur (CIM), compuesto por el CNI de Brasil, la Unión Industrial Argentina (UIA), la Unión Industrial del Paraguay (UIP) y la Cámara de Industrias de Uruguay (CIU), presentó dos clases de demandas vinculadas con su reconocimiento: la institucio-nalización del CIM, como principal instrumento para la consolidación de políticas de competitivi-

(Continuación Nota 20) de la República, por Decreto 176/991, señalando también el cometido moderador del Presidente en sus relaciones con la so-ciedad. Véase el Informe Uruguay del Programa Cefir sobre Fortalecimiento de las administraciones públicas nacionales para la integración regional, op. cit., Montevideo, Cefir, 1995.

21 Las diferencias intraburocráticas en las distintas administraciones nacionales provocaron dificultades en la esfera decisoria, así como en la implementación de las decisiones, como en el caso del Programa de Integración y Cooperación Argentina-Brasil (Picab). Un análisis de los distintos puntos de partida de las burocracias en Argentina y Brasil, en la aplicación del Picab, puede verse en Mónica Hirst, El programa de integración Argentina-Brasil. De la formulación de la implementación, Buenos Aires, Flacso, Serie Documentos e Informes de Investigación no. 17,1988.

22 La caracterización diferencial de la respuesta surge a partir de la reacción estructural de los tres grupos. Las empresas trans nacionales ya tenían una lógica de funcionamiento transnacional, mientras la medianas y pequeñas empresas están ligadas a los "nichos" que posibiliten los otros grupos empresariales. Sobre estas diferencias en la propuesta competitiva pueden leerse las notas y entrevistas de la revista Enfoques Comisión Sectorial para el Mercosur, Montevideo, año 1, no. 3, febrero, 1995. Para los casos de Argentina y Brasil se realizaron distintas entrevistas, entre las cuales pueden consultarse, Revista Brasileña de Comercio Exterior "O que pensam os Empresais", Río de Janeiro, año XI, no. 45, octubre-diciembre 1995; Centro de Economía Internacional "Los empresarios y el Mercosur", Buenos Aires, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. Secretaría de Relaciones Económicas Internacional, año 5, no. 66, abril de 1995. Un análisis específico sobre la respuesta "estructural" del empresariado argentino en los comienzos del proceso de integración puede verse en Mónica Hirst-Gabriel Bezchinsky-Fernando Castellano "A reçáo do Empresariado Argentino frente á Farmaçáo do Mercosur", Flacso, Buenos Aires, Serie Informes y Documentos de Investigación no. 143,1993.


dad industrial en el Mercosur y una participación más activa en las negociaciones de los cuatro con el resto de la Aladi23. Por otra parte, el sector em-presarial definió otras instancias organizativas tanto a nivel nacional como regional y creó algu-nas agrupaciones de defensa de sus intereses sec-toriales24.

En el primer círculo de influencia, las respues-tas estructurales no solamente provocaron cam-bios en cada uno de los actores de referencia, sino que también llevaron a nuevas modalidades de interacción entre los mismos. La dirigencia guber-namental y la burocracia negociadora gestaron otras modalidades de comunicación con el sector pri-vado y en particular empresarial, lo cual ha llevado a que las instancias de consulta y coordinación se diversifiquen, complejizando los mecanismos decisorios por los diferentes compromisos que se han asumido.

La marcha del proceso y el "spill-over" institu-cional fueron planteando a los distintos actores del segundo y tercer círculo de influencia la necesi-dad de responder a situaciones y dar contenido a las instancias del Mercosur. En ese sentido, la Co-misión Parlamentaria Conjunta ha facilitado una aproximación de los parlamentarios de los distin-tos países. Las centrales sindicales han tenido oportunidad de expresarse, sobre todo a partir de la consolidación de cronogramas de los sub-grupos de trabajo. La aprobación del Protocolo de Ouro Preto ha dado lugar a una interacción

entre cámaras y centrales sindicales de los países en la solicitud de participación en el Foro Consul-tivo Económico Social. El foro, por otra parte, ha incitado a que las organizaciones sociales de los distintos países procesen su solicitud de partici-pación institucional25.

En este círculo de influencia, la respuesta estruc-tural de los actores obedece a diferentes circuns-tancias y ello ha provocado distintos momentos de aproximación positiva al proceso. Los parlamentos se han visto obligados a tratar los acuerdos regiona-les negociados por los gobiernos, los pequeños y medianos empresarios han descubierto que de-bían incorporar el espacio regional como referen-cia para estrategias alternativas, las centrales sin-dicales han dejado de lado el cuestionamiento al modelo para debatir los problemas laborales que planteaba el espacio ampliado; y las Fuerzas Ar-madas han incorporado sus preocupaciones en la agenda regional.

La primera vez que los parlamentarios de la re-gión expresaron su preocupación en acompañar el proceso de integración se manifestó con ante-rioridad a la ratificación del Tratado de Asunción, en una reunión que se desarrolló en Asunción de Paraguay en mayo de 1991. Durante el período de transición, la Comisión Parlamentaria Con-junta (CPC) tuvo cuatro reuniones ordinarias en las cuales aprobó algunas recomendaciones rela-cionadas con puntos sensibles de la agenda del proceso de integración26.

23 La demanda de institucionalizar el CIM, como principal instrumento para la consolidación de políticas de competitividad industrial, fue realizada por el Presidente del Consejo Industrial de Mercosur y fue recogida por el periódico Jornal do Brasil del 17/3/95. El CIM tuvo una actitud de expectativa en relación con el tema de la definición del Arancel Externo Común durante el año 1994. En particular, señaló su preocupación por el tratamiento arancelario de los bienes de capital. Véase La Prensa del 24/10/94.

24 En el caso de Uruguay del Consejo Superior Empresarial, organización de tercer grado que nuclea las distintas Cámaras Empresariales, a través de la cual expresan sus puntos de vista sobre el proceso de integración al gobierno y a la opinión pública. Por otra parte, se creó a nivel regional el Consejo Industrial del Mercosur, que está integrado por la Unión Industrial Argentina, la Confederación Brasileña de la Industria, la Unión Industrial Paraguaya, y la Cámara de Industrias del Uruguay. Algunos ejemplos de grupos de presión empresarial para defender sus intereses en países vecinos, son el Grupo Argentina y el Grupo Brasil.

25 La construcción del Mercosur político-parlamentario puede leerse en María Clauda Drummond, "O Mercosur político: A Comissáo Parlamentar Conjunta". La construcción del Mercosur social puede leerse en Haroldo de Macedo Ribeiro, "O Mer- cosul social". Ambos trabajos fueron publicados por el Núcleo de Assesoramento Técnico da Subsecretaría Geral de Assuntos de Integraçáo Latino-Americana "Especial-Dois Anos do Tratado de Assuncjao", Brasilia, marzo 1993. La participación de las organizaciones sociales para el caso de Uruguay puede consultarse en José María Alonso, "La participación de las organiza ciones sociales en el proceso de integración: el caso uruguayo", en José María Alonso-Luis Stolovich (comp.), Economía y par ticipación social en el Mercosur, Montevideo, Red de Apoyo a Organizaciones Sociales del Mercosur, Ciedur, Montevideo, 1996

26 Ése fue el caso de la recomendación 4/92 que sugiere a los gobiernos de los países miembros la incorporación en el Tratado de Asunción de la vigencia de la democracia como salvaguarda específica; la recomendación 1/93 que se refiere a la constitución de un Fondo Común de Compensación para adecuación o reconversión de los sectores sensibles de las economías; la reco mendación 1/94 que aconseja la realización en común de las evaluaciones de impacto ambiental en los proyectos que impli-


En el momento actual, los parlamentarios partí-cipes de la Comisión Parlamentaria Conjunta se ven confrontados a dos desafíos, propios de cual-quier proceso de integración: el que tiene relación con el desarrollo del órgano (especifidad, atributos y competencias) y el que se refiere a la definición de identidades políticas que superen el ámbito nacio-nal. Si bien ambos aspectos están vinculados, las preguntas que plantean el quehacer institucional y el cómo definir los ejes de referencia para ubi-car las "familias" políticas se derivan de lógicas específicas. La situación de indefinición de la CPC y su ubicación institucional en el Protocolo de Ouro Preto colaboran para que la "función políti-ca" sea identificada por la opinión pública en el espacio nacional.

Los partidos políticos también han estado limi-tados en su respuesta estructural por el insuficien-te desarrollo que han tenido hasta ahora las redes regionales intrapartidarias. Sin embargo, las afi-nidades históricas y las evoluciones recientes po-sibilitan ubicar algunos partidos en líneas de re-flexión y acción cercanas frente a los temas de la integración.

Las pequeñas y medianas empresas han debi-do modificar su estrategia totalmente, lo cual ha provocado ajustes importantes en la reconversión productiva y tecnológica y en la gestión de sus productos27. La necesidad de esos ajustes y la im-portancia de las pequeñas y medianas empresas en la economía regional han llevado a que los go-biernos, organismos técnicos nacionales, interna-

cionales y regionales le presten especial atención al tema. En particular, los temas recurrentes para los pequeños y medianos empresarios son el apo-yo del Estado, las opciones de reconversión y los "nichos" de mercado, así como las estrategias de cooperación interempresarial en la región28.

Las centrales sindicales vieron facilitada su participación a nivel regional a partir de una ini-ciativa de la ORIT/Ciosl, que creó la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur en 1986 con la participación de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia y Chile. No obstante, estos dos úl-timos no forman parte del Foro Consultivo Eco-nómico Social. Esta coordinadora no impidió la es-casa participación activa de las distintas centrales sindicales nacionales durante los inicios del Mer-cosur, debido a los cuestionamientos del "modelo neoliberal". Sin embargo, en 1992-1993, las cen-trales sindicales pasaron a una fase más activa de debate con los gobiernos, a partir de la percep-ción de que el proceso de integración tenía con-secuencias en las políticas de desarrollo, en los ni-veles de empleo, estimulaba el dumping social y el surgimiento de nuevas relaciones de trabajo que cuestionaran los derechos adquiridos29. En térmi-nos de esclarecer positivamente las demandas de las centrales sindicales, las mismas se centran en cuatro temas: el respeto de la legislación laboral, la definición de una carta social regional, la elabo-ración de un acuerdo multilateral sobre previsión social y un acuerdo sobre la migración de mano de obra en la región30. Además, se han incorpora-do a la agenda de trabajo los temas de competiti-

(Continuación Nota 16) quen o afecten a los recursos compartidos; la declaración de los recursos genéticos como patrimonio nacional; y la creación de comités de cuenca de los recursos hídricos compartidos para tutelar la calidad de los mismos.

27 Los problemas originados por el nuevo escenario en la competitividad pueden leerse en Alicia Castagna, "La competitividad de las Pymes manufactureras frente al Mercosur; la experiencia en el aglomerado Gran Rosario", en Iris Laredo (comp.), Estado, mercado y sociedad en el Mercosur. Pautas para su viabilización, vol. II, Rosario, Universidad Nacional de Rosario, 1995; y F. Gatto-G. Yoguel, "Las Pymes argentinas en una etapa de transición productiva y tecnológica", en B. Kosacoff (comp.), El desafío de la competitividad, Cepal, Alianza, 1993.

28 Sobre el tema de la cooperación empresarial puede leerse: N. Bercovich Cooperación empresarial entre Pymes brasileñas y argen tinas. Primeras reflexiones que surgen del trabajo de campo en Brasil, Cepal, Buenos Aires, 1994; G. Yoguel, Cooperación empresarial entre Pymes brasileñas y argentinas. Primeras reflexiones que surgen del trabajo de campo en Argentina, Cepal, Buenos Aires, 1994; C. Ferraro-F. Gatto, Ruedas de negocios y cooperación empresarial en el Mercosur. Análisis y seguimiento de las ruedas de negocios organi zadas por el Sebrae-Rio de Janeiro en Buenos Aires, Cepal, Buenos Aires, 1994; G. Yoguel, "Estrategias de cooperación empresarial de las Pymes argentinas y brasileñas a principios de los noventa", Cepal, documento de trabajo no. 70, Buenos Aires, 1996.

29 Tulio Vigevani señala la existencia de tres fases en la relación de los sindicatos con el proceso de integración; la fase activa corresponde a la etapa que comenzó en 1992. Véase al respecto, Tulio Vigevani (coord.), Globalizaqáo e regionalizacao do Mercosul: A IntervencSo dos Sindicatos no processo de Integraqao, Cedec, San Pablo, cuaderno no. 53,1996.

30 Aun cuando esta respuesta es común a las centrales sindicales los énfasis y prioridades son diferentes en cada uno de los países. Las centrales sindicales de Brasil, la CGT, la CUT y Fuerza Sindical le dan prioridad al tema del cumplimiento de la legislación laboral y la elaboración de la Carta Social; el PIT-CNT de Uruguay demuestra mayor preocupación por el tema


vidad y empleo, así como reconversión industrial y lo referente a las relaciones del Mercosur en el marco de la Aladi y la ALCA.

Las Fuerzas Armadas dejaron de lado su prime-ra reacción de escepticismo frente al proceso e in-corporaron la realidad regional postmuro de Ber-lín y la necesidad de definir los nuevos peligros para la seguridad regional. Esta aproximación re-gional al tema de la integración se ha verificado a través de la realización de simposios anuales de análisis estratégico y otras medidas que posibili-tan continuar con el intercambio y la cooperación en actividades conjuntas realizadas por las Fuer- zas Armadas31.

La transferencia de competencias y responsa-bilidades sobre servicios públicos e iniciativas de políticas en distintas áreas hacia las circunscrip-ciones territoriales por la posibilidad de reaccio-nes más rápidas y flexibles a los mercados regio-nales ha provocado una respuesta estructural de las regiones32. Dicha respuesta se verifica en par-ticular en las zonas fronterizas, donde han surgi-

do distintas iniciativas de funcionamiento y de atribución de competencias, las cuales se proce-san a través de Comités de Frontera o bien ante organismos nacionales encargados de implemen-tar políticas de integración fronteriza33.

El pasaje a una unión aduanera y la percepción de un territorio sin fronteras ha desencadenado la respuesta estructural de actores en el ámbito subnacional que hasta el momento no habían en-contrado su espacio, o tenían una preocupación localizada. La libre circulación de personas no so-lamente despertó expectativas en los agentes de viajes que plantearon a los gobernantes el reco-nocimiento del turismo como prioridad económica y política, sino también la preocupación de los je-fes de policía de los cuatro países por el posible incremento de delitos34.

La inclusión del tema referido al libre inter-cambio de servicios en la región provocó una res-puesta de diferentes actores vinculados al sector. Al respecto, hay que diferenciar distintos canales y agentes, entre los cuales ubicamos los colegios

(Continuación Nota 30) migratorio, mientras en Argentina, la CGT coloca el énfasis en los cambios que pueda aparejar la nueva legislación laboral en los derechos sociales.

31 Se han realizado, hasta el momento, diez simposios de estudios estratégicos. Los simposios comenzaron con el proceso de integración argentino-brasileño con la participación de las Fuerzas Armadas de ambos países. Luego se agregó Uruguay, a partir de las negociaciones del Mercosur, más tarde Paraguay y recientemente Chile, que pasó de ser observador a participar como miembro. Por otra parte, Argentina y Brasil han concretado líneas específicas de cooperación en el marco de acuerdos presidenciales y han realizao maniobras conjuntas, en algunas de las cuales ha participado Uruguay.

32 La globalización ha originado la aparición de distintos grupos de presión deslocalizados, cuyos supuestos de base en el fun cionamiento cotidiano se diferencian de los distintos actores tradicionales. Véase al respecto James Rosenau, "Le processus de la mondialisation: retombées significatives, échanges impalpables et symbolique sutbile", en Etudes Internationales, Centre Québécois de Relations Internationales, Canadá, vol. XXIV, no. 3, septiembre de 1993. Por otra parte el surgimiento del terri torio como actor se debe en buena medida al hecho de que las regiones económicas incluyen múltiples jurisdicciones políticas que requieren de nuevas formas de colaboración entre Estados nacionales, entidades subnacionales (provincias, instancias estaduales, regiones, municipios), y ciudades. Véase al respecto los sugerentes trabajos de Sergio Boisier, "La gestión de las regiones en el nuevo orden intenacional: cuasi-estados y cuasi-empresas, Santiago de Chile, en Estudios Sociales no. 72, 2S

trimestre de 1992 y "Postmodernismo territorial y globalización; regiones pivotales y regiones virtuales", en Estudios Sociales no. 80,2S trimestre 1994.

33 Uno de los casos en que se ha verificado un crecimiento de las competencias regionales, incorporando aspectos migratorios, ocupación de tierras y ambientales, es el que han realizado la Comisión de Comercio Exterior del Nordeste argentino, que reúne seis provincias argentinas (Santa Fe, Corrientes, Entre Ríos, Chaco, Misiones y Formosa) y el Consejo de Desenvolvi miento do Sul, que aglutina los estados brasileños de Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná y Mato Grosso. Las relaciones entre estos dos nucleamientos regionales han llevado a la creación de un Foro Permanente de Gobernadores y a la reivindi cación de mayores niveles de participación en todo lo que concierne a la integración regional. Véase una presentación de las posibilidades de desarrollo de las regiones fronterizas en R. Bernal Meza, "Papel de las regiones en la formulación de la política exterior y potencial de articulación con regiones de países limítrofes", en Integración Latinoamericana no. 156, Intal, Buenos Aires, mayo 1990. Un análisis más actualizado del tema puede verse en Cefir, La integración fronteriza y el -papel de las regiones en la Unión Europea y en el Cono Sur: experiencias, opciones y estrategias, Seminario, Montevideo, octubre de 1995.

34 Al respecto, véase el diario La Nación de Argentina del 27/3/95; El País de Uruguay del 1/4/95.


profesionales y las instancias educativas, en par-ticular universitarias35. Los colegios profesionales han mantenido en algunos casos reuniones re-gionales donde han buscado definir determinados parámetros para la libre circulación de servicios en la región. Las inquietudes de los colegios profesio-nales provienen de dos frentes: el vinculado con el reconocimiento de títulos académicos y el deriva-do de la propuesta de liberalización en el marco de la OMC. Aun cuando los reconocimientos de tí-tulos estén circunscriptos al plano académico, las posibles repercusiones y el hecho de que esté planteado como tema de la agenda de comercio internacional la liberalización de servicios ha lle-vado a que los colegios incrementen el número de encuentros a nivel regional.

La universidad se ha visto también obligada a incorporarse más activamente en el proceso de integración regional y ha incrementado su parti-cipación en el marco del Mercosur36. Por otra par-te, el denominado Mercosur educativo, vincula-do con las decisiones tomadas por los ministros de Educación, creó una propia lógica de acción, que a su vez provocó reacciones en distintos ac-tores, entre ellos la universidad. La universidad ha apoyado las demandas de reconocimiento de diploma a efectos de la docencia y la continuidad de estudios de posgrado. Además, las universi-dades del Mercosur se encuentran en un proceso de aproximación a efectos de conseguir fondos internacionales para mejorar la gestión, los mecanismos de evaluación, el aprovechamiento de re-

cursos humanos, la relación con el sector produc-tivo a nivel regional37.

La diversificación y complejidad del proceso se constata en la aparición de otras manifestacio-nes a nivel regional, que tienen relación con el espacio territorial, el ambiente, el consumidor y el ciudadano. En ese sentido, se ha verificado un acortamiento en los tiempos entre el momento que surge el actor a nivel regional y la consecuen-cia de su aparición. Algunos ejemplos son claros en esta aceleración en la conformación de redes subregionales y sobre todo en las consecuencias que tienen, que a su vez representan nuevos estí-mulos al proceso. En esta dirección puede ubicar-se un proyecto de relevamiento de legislación ambiental en relación con los procesos de inte-gración de la región y un proyecto de bases para la armonización de exigencias ambientales pre-sentados por las ONG de los cuatro países; la reali-zación de la primera reunión de asociaciones pri-vadas de defensa al consumidor de los cuatro países, en que se plantea la disposición a incorpo-rar las directrices del código brasileño de defensa al consumidor, por tratarse del más avanzado en la región; la propuesta por parte de la reunión de magistrados de la región de concretar un tribunal supranacional que entienda de conflictos comer-ciales, aduaneros, diplomáticos y tributarios; la conformación de las "mercociudades" a partir de la reunión de intendentes; y la realización del En-cuentro de Pequeñas y Medianas Empresas de las Mercociudades38.

35 Sobre todo porque el comercio de servicios educativos tiene "anclas" constitucionales definidas en la educación primaria y secundaria, aun cuando esta visión se pierde en otras regiones, como las regiones fronterizas.

36 Algunas universidades suscribieron un Acta de Intención Fundacional, donde crearon la Asociación de Universidades Grupo Montevideo. Esta Asociación conformada por doce universidades con carácter de miembros plenos —cinco argentinas, cinco brasileñas, una paraguaya y otra uruguaya— fue creada con apoyo internacional en el marco del denominado Mercosur cultural. Sin embargo, la Asociación de Universidades Grupo Montevideo no circunscribe el espacio regional del Mercosur y agrupa solamente una parte del espectro académico universitario. El Cefir ha cooperado en la aproximación entre distintas universidades en el marco de los procesos de integración de América Latina, a través de la realización de seminarios-taller. Véase Cefir, Integración Regional: la formación superior y la formación continua, seminario-taller, Montevideo, abril de 1997.

37 El tema de reconocimiento de títulos de países miembros de un proceso de integración regional fue abordado en un seminario realizado en Buenos Aires en mayo de 1996. Véase el documento de la "Subsecretaría de Coordinación Universitaria del Mi nisterio de Cultura y Educación de Argentina", Pautas para el diseño de un sistema de reconocimiento de títulos extranjeros en un proceso de integración regional, mimeo presentado al Seminario Regional "Educación Superior en el Mercosur", Buenos Aires, mayo de 1996.

38 Estos distintos eventos y acontecimientos han sido señalados por la prensa de la región. Al respecto pueden consultarse los siguientes periódicos: Búsqueda del 31/8/95 con relación a los proyectos ambientales; O Estado de So Paulo en lo que concierne a la primera reunión de las Asociaciones Privadas de defensa al consumidor, El País, Clarín, El Observador y La Nación, para el tema de los magistrados y Gazeta Mercantil y El País del 6/9/96 en lo que concierne a la conformación de las Mercociudades. Hay que hacer notar que la posición de los magistrados ya tuvo respuesta en el V Encuentro de Cortes Supremas que se realizó el 19/9/96 en Ouro Preto.


En esta sección se identifican las respuestas de los actores en su carácter de agentes sociales cumpliendo un rol específico con funciones deter-minadas. Ello ha posibilitado visualizar un mapa estructural de los actores, con sus respectivas respues-tas desde sus círculos de influencia. Aun cuando esta aproximación es apropiada en términos de la comprensión de las etapas del proceso, de las res-puestas de los actores y de su posición estructural, no permite visualizar los contenidos de la cons-trucción del Mercosur vinculados a los temas po-líticos en debate y a las actitudes que tienen los actores. A ello se consagra la próxima sección.

LAS ACTITUDES DE LOS ACTORES Y LOS TEMAS DE DEBATE

Esta sección está consagrada al análisis de las ac-titudes de los actores y a los temas que originan controversias entre los países de la subregión y al interior de cada uno de ellos entre los actores. Para ordenar el debate, se catalogan primero las acti-tudes —favorales o desfavorables al Mercosur—, para luego ubicar los temas en debate y la dispo-sición específica de los actores39.

Las élites de los cuatro países tienen una visión positiva sobre la integración en general y sobre el Mercosur en particular. Por otra parte, las élites convergen en considerar las relaciones con los paí-ses de América Latina como una prioridad impor-tante o prioritaria en la política exterior. Esta serie de convergencias, como señalan algunos estu-dios específicos, deja sentadas determinadas ba-ses de sustentación del proceso40.

El apoyo de las élites de los cuatro países tiene algunas diferencias provenientes del país del cual surge dicho sostén. En el caso de los socios pequeños, la explicación de la adhesión masiva se encuentra básicamente en dos razones: la am-pliación de los mercados y la modernización de la sociedad (no solamente económica). Así mis-

mo, las élites de los socios pequeños perciben que el Mercosur está delimitado a las negociaciones argentino-brasileñas. En el caso de las élites ar-gentino-brasileñas, además de la ampliación de los mercados, importan la imagen y negociacio-nes que se siguen en el sistema hemisférico e in-ternacional.

Los temas en debate pueden ser agrupados en cinco ítems: estrategia del proceso, rol de Estado, política exterior, política interna y seguridad re-gional. En ese sentido, cuando se incorporan las cuestiones en controversia, puede percibirse que, en varios de ellos, surgen posiciones contestatarias por parte de algunos actores, lo que lleva a cues-tionamientos sobre el modelo integrativo, sobre los tiempos, las prioridades, las modalidades del proceso o bien los instrumentos utilizados.

La estrategia del proceso puede desagregarse en varios macrotemas que diferencian claramente los caminos y opciones que se manejan; entre ellos se encuentra la opción entre la ampliación y la profundización, la controversia sobre el modelo de integración, y la que se refiere a la institucionali-dad y su construcción. Estos macrotemas afectan en particular la lógica de los gobiernos y de las burocracias negociadoras, que han manifestado diferencias en coyunturas específicas del proceso Mercosur. Las diferencias pueden resumirse en la relación entre el grado de articulación externa (ampliación a nuevos socios y/o conformación con otras regiones integradas en otros megapro-yectos de Zonas de Libre Comercio) y el nivel de profundización buscado, y en las opciones que ofrece el desarrollo de un modelo institucional.

En lo que se refiere al desarrollo de un modelo institucional específico, los temas en debate con-ciernen a la distribución de competencias entre el nivel nacional y el subregional (continuidad in-tergubernamental en algunos planos u opciones más de carácter supranacional en otros), los me-canismos decisorios que tengan en cuenta la rela-

39 No importa a efectos de esta aproximación los motivos por los cuales se apoya el proceso Mercosur (camino hacia un libera lismo internacional; favorecer los mecanismos multilaterales; integración latinoamericana, americana o hispanoamericana, entre otros). Lo que sí importa son las consecuencias de estos objetivos expresados en los debates políticos.

40 El Banco Interamericano de Desarrollo encargó, vía Instituto para la Integración de América Latina (Intal), un estudio sobre la opinión de las élites paraguaya y uruguaya y otro estudio del mismo tenor sobre las actitudes de las élites brasileñas y argentinas. Véase Diego Achard-Manuel Flores Silva-Luis Eduardo González, Estudio de la variable política en el proceso de inte gración regional de los países pequeños del Mercosur y análisis de las opiniones de sus élites sobre dicho acuerdo, BID-Intal, Buenos Aires, 1993; y Revista de Ciencia Política, Montevideo, 1994, donde presentan las conclusiones de ese estudio. Una síntesis de los resultados de ambas investigaciones fue presentado en la sección Indicadores de Mercado del periódico El País. Véase "Regio- nómicas" de Indicadores de Mercado de 4/3/94 y del 31/3/95.


ción de recursos de los socios, la solución de con-troversias (posibilidad de incorporar un tribunal de justicia) y la gestión del proceso (aplicabilidad de las normas en los Estados miembros).

Las diferencias vinculadas al desarrollo de un modelo institucional específico se han expresado a nivel de los distintos países y entre países. En general, en estos temas que afectan el modelo y la institucionalidad, se identifican lógicas naciona-les, en las que los actores se manifiestan conver-gentemente. En ese sentido, mientras que algu-nos estados parte han buscado mayores niveles de supranacionalidad y la inserción de un tribu-nal de justicia, otros se han manifestado reacios a alterar el continuismo del modelo interguberna-mental puro y a modificar los mecanismos de so-lución de controversias existentes41.

Los temas vinculados al rol y a las funciones del Estado se han caracterizado por estar fuerte-mente encasillados en referentes ideológicos pri-marios. En lo que concierne al proceso de integra-ción, los asuntos que se vinculan al rol del Estado se remiten a sus capacidades de intervención y regulación global y sectorial, a su posibilidad de trascender el mero ajuste de la política pública re-gional. En otras palabras, los asuntos en debate se remiten a las posibilidades intervencionistas del Estado en sus mediaciones vis-a-vis los otros so-cios y el frente externo, tanto en políticas regio-nales, económicas y comerciales, como de apoyo a la reconversión y a determinados sectores so-ciales.

En este rubro también se encuentran diferen-cias entre países y entre distintas coyunturas o etapas de un mismo país, frente a las demandas del ambiente externo. Así es como puede seña-larse, desde una perspectiva gubernamental, que algunos países se ubicaron en una posición más "liberal", mientras que otros se identificaron con una posición más "intervencionista". Por otra parte, ha sucedido que un mismo país tenga po-siciones intermedias: más liberal en el sector in-dustrial y más intervencionista en otros rubros. Estas diferencias entre países tienen obvias re-percusiones en la relación de los gobiernos con los grupos económicos y sectores sindicales. En ese sentido, en algunos países han surgido actitudes desfavorables al proceso por parte de algunos

sectores económicos, en particular Pymes, y grupos sindicales, debido a que se identifica por los mismos una política de "desindustrializació-né", sin que ello haya provocado una propuesta diferencial sobre alternativas posibles que puedan impulsarse desde la esfera económica.

Las políticas exteriores han generado diferen-tes controversias en distintos órdenes temáticos. Las mismas pueden agruparse en dos macrote-mas: la estrategia de inserción competitiva y el nivel de convergencia que se pretende alcanzar frente a temas que atañen a la paz y la seguridad en el sistema internacional. En lo que concierne a la estrategia de inserción competitiva, las cuestio-nes que han aflorado se refieren al grado y ritmo de la apertura; a los temas para tratar en la agen-da de relaciones con los países desarrollados y en la OMC; a las prioridades regionales que se van a desarrollar.

El grado y ritmo de apertura de Mercosur tiene vinculación con distintos asuntos que conciernen al proteccionismo regional y el acceso a los mer-cados internacionales. El primer asunto surgió abruptamente al primer plano con las declaracio-nes de un funcionario del Banco Mundial, lo cual obligó a una respuesta común de la subregión. Las críticas estuvieron dirigidas sobre todo al go-bierno brasilero, que insiste en la reciprocidad en el acceso a los mercados de los países industriali-zados. Si bien los países del Mercosur comparten la necesidad de compatibilizar las reglas comer-ciales con las vigentes en el sistema de comercio internacional, la aproximación institucional y sec-torial sobre los ritmos y modalidades de apertura deja entrever diferencias entre los países de la re-gión. En este caso tenemos diferencias entre la postura de Argentina y Brasil, que a su vez posi-cionan a los actores tanto a nivel nacional como regional. Si bien lo que está en negociación son sectores de la industria brasilera, las negociacio-nes internas dejan lugar a pagos laterales vincu-lados a la localización de inversiones y cuotas de participación en la producción regional.

Los temas a tratar en las relaciones con los países desarrollados señalan también las dificultades en la definición de una estrategia de inserción regio-nal, cuando el frente externo constituye el objetivo y es a su vez un instrumento. En estas circunstan-

41 La historia de los procesos de integración —sea política, económica o mediante acuerdos multilaterales— señala la preferencia de los socios pequeños por la conformación de tribunales supranacionales o internacionales.


das, la agenda de reuniones plantea desbordes, que posteriormente repercuten en las relaciones entre los países miembros, debido a que no hay capacidad de procesar adecuadamente los temas. La insuficiente capacidad de las instancias nacio-nales en términos institucionales provoca enton-ces un efecto de seguimiento a los socios pequeños, lo cual debilita la posición regional. En este as-pecto, los países de la región han mostrado conver-gencia en algunos puntos. Sin embargo, las dife-rencias surgen cuando se trata específicamente de las relaciones en el marco del Acuerdo de Li-bre Comercio de las Américas o de la Unión Eu-ropea. Estas diferencias surgen en las negociacio-nes internas, pero hacia el exterior del Mercosur ha comenzado a actuar como bloque, como que-dó plasmado en la reunión del ALCA en Bello Ho-rizonte42.

Las prioridades de relacionamiento regional constituyen entonces un foco de diferencias en-tre los países de la región. En ese sentido, las de-savenencias sobre la incorporación al Tratado de Libre Comercio de América del Norte entre los dos socios grandes del Mercosur mostraron las diver-gencias en lo relacionado con las prioridades para avanzar en cuanto a la inserción competitiva en el mundo. Esta desavanencia atraviesa distintos aspectos que aparejan controversias diferentes en-tre Argentina y Brasil, que se han ido modifican-do en el tiempo y que incluyen a distintos acto-res regionales. Así es como ingresan temas como el vinculado con el Acuerdo de Libre Comercio de América del Sur, las relaciones con los países del Pacto Andino, las modalidades y contenidos de la expansión del Mercosur. Por otra parte, si bien la puesta al regionalismo abierto al Mercosur y la participación en el ALCA y un acuerdo marco con la Unión Europea excluyen cualquier definición de prioridades, los cronogramas, temas y plazos de cada uno de los distintos frentes van a ir marcando debates específicos y tomas de decisión que afecta-rán la formulación de políticas regionales.

La eventualidad de hacer converger las políti-cas exteriores, frente a temas relacionados con la

paz y seguridad en el sistema internacional, de-penderá de cómo se canalicen internamente las distintas posiciones y recursos que tienen los so-cios regionales. En lo inmediato, las diferencias se pueden manifestar en relación con la reestruc-tura del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y a la posibilidad de su ampliación. En ese plano, la continuidad de un designio político-es-tratégico en las relaciones entre distintas comuni-dades va a afectar las relaciones internacionales y también las regionales. La posibilidad de incor-porarse como miembro permanente del Consejo de Seguridad para Argentina y Brasil no constitu-ye una apuesta simbólica del Estado, sino que está sostenida por distintos sectores societales, que ven en esa distinción una posibilidad de am-pliar la influencia en el medio externo.

Los debates sobre la seguridad regional invo-lucran distintos tópicos entre los que se ubica el rol del Estado en ese tema, los contenidos de la seguridad, las funciones que deben cumplir las Fuerzas Armadas, la identificación de los desafíos a la seguridad regional. Los principales asuntos en controversia que han surgido hasta el momento se remiten al rol del Estado y a las funciones de las Fuerzas Armadas43. En ese sentido, la posibili-dad de que las Fuerzas Armadas de los países de la región puedan cumplir funciones represivas frente al tema del narcotráfico ha sido explícita-mente rechazada. Por otra parte, en lo que se re-fiere a la cooperación regional y la definición de los contenidos de la seguridad, las Fuerzas Arma-das de la subregión han realizado una nueva di-námica de aproximación.

En lo referente a la actitud de las Fuerzas Ar-madas frente al Mercosur, en general hay coinci-dencia en que el apoyo al proceso debe ser acom-pañado en el plano militar con una cooperación creciente que abarque operaciones compartidas, proyectos en común, complementación, intercam-bio de personal y de medios. Pero, las Fuerzas Ar-madas de los cuatro países parecen oponerse a la creación de instancias supranacionales, aun cuando consideran necesario seguir avanzando

42 Por otra parte la decisión 13/96 recomienda a los Estados parte, siempre que la naturaleza del tema lo permita, la cooperación en los distintos foros económicos internacionales. Resulta una recomendación y, por ende, resguarda la soberanía de los estados que forman parte del Mercosur, pero el hecho de que sea una decisión adoptada por el órgano político y que además se haya creado una instancia política de coordinación frente a foros, temas y coyunturas internacionales, paralela a la institucionalidad Mercosur, señala la importancia que le asignan los países del bloque a la consolidación del mismo en esta etapa.

43 Al respecto, resultan de interés los artículos de Vicente Gonzalo Massot y de J. Troccoli sobre la paz y seguridad en el Mercosur en L. Bizzozero, Paz y seguridad en el mundo postmuro, Montevideo, Facultad de Ciencias Sociales, 1997 (en edición).


en la definición de objetivos comunes vinculados con la defensa y el logro de una efectiva seguri-dad compartida44.

Las controversias sobre las políticas internas están directamente relacionadas con los costos de la integración en el plano económico y con la evolución de las relaciones laborales en el plano social. Los dos planos están relacionados con el debate sobre el rol del Estado, aun cuando obe-decen a lógicas diferentes. En el primero, las con-troversias se relacionan con las posibilidades que tiene el Estado de apoyar determinados sectores sensibles e iniciativas locales, de sustentar algu-nas regiones y sectores desprotegidos y de interve-nir dentro de ciertos parámetros en la economía. En el segundo, los temas que están en debate tienen relación con la flexibilización laboral, los cambios en el sistema productivo, las capacida-des competitivas de las empresas, los derechos sociales y la seguridad social. Este paquete de subtemas se ha constituido en el eje de las contro-versias que han tenido los países de la región. Por otra parte, se han manifestado en el Subgrupo de Trabajo de Asuntos Laborales, Empleo y Seguri-dad Social del Grupo Mercado Común, donde la armonización de determinadas pautas se encuen-tra sujeta a tensiones de las distintas propuestas nacionales y de los actores.

Las controversias sobre las políticas internas se expresaron en los debates electorales nacionales e involucraron a los partidos políticos. A pesar de que en las elecciones de Brasil y Uruguay se cues-tionaron algunos aspectos del proceso de integra-ción vinculados con los plazos de desgravación, los sectores sensibles y las medidas compensa-torias, se ha mantenido una continuidad en los principios de funcionamiento del Mercosur45. En

las elecciones de Argentina el tema Mercosur no fue objeto de debate electoral, por lo que parece-ría existir un consenso en cuanto a considerar el tema como política de Estado46.

Las repercusiones sociales del proceso Mer-cosur han llevado a que las cámaras empresariales y centrales sindicales adopten determinadas pau-tas y objetivos comunes en cuanto a la defensa del empleo y de la competitividad. Esta aproxi-mación en los ámbitos nacionales ha producido también cuestionamiento a los gobiernos centra-les por la ausencia de políticas sociales que apoyen los cambios que se procesan. Las consecuencias en el plano sindical del desempleo y de los instru-mentos para combatirlo ha derivado en debates sobre la estrategia que deben seguir las centrales sindicales en la relación nacional-subregional. La prioridad de una estrategia subregional tiene el costo de procesar prácticamente los eventuales acuerdos que se puedan lograr. Así mismo, una estrategia centrada en el ámbito nacional puede derivar en que la continuidad de decisiones en un país quedan bloqueadas, con las correspon-dientes consecuencias que ello implica47.

Las organizaciones sociales también se han manifestado en lo relacionado con las conse-cuencias sociales que ha originado en las peque-ñas unidades productivas la conjunción de la ampliación del espacio ampliado con la débil ca-pacidad de negociación de los actores sociales en la trama de relaciones del Mercosur. Resulta al res-pecto ilustrativa la experiencia de distintos em-prendimientos de Organizaciones no Guberna-mentales que buscan agrupar organizaciones de la subregión con el objetivo de mejorar las capa-cidades de negociación y de gestión48.

44 Véase Consejo para las relaciones internacionales —Comité de Estudios de Asuntos Latinoamericanos y del Caribe— "El rol de las Fuerzas Armadas en el Mercosur", Konrad Adenauer-CARI, Buenos Aires, 1992.

45 En Brasil las elecciones opusieron al PSBD de Fernando Henrique Cardoso y al PT de Lula, de donde provinieron los principales cuestionamientos. En Uruguay, los cuestionamientos provinieron sobre todo del Frente Amplio y en menor medida del Par tido Colorado.

46 Las posiciones de los partidos políticos en Argentina en el debate electoral fueron extraídas de un documento del CARI prepa rado para un taller.

47 Estas diferencias entre estrategias a impulsar se encuentran expresadas en el acuerdo de la reunión que realizó la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) en Asunción de Paraguay. En esa reunión, las organizaciones pertenecientes a la CLAT de la subregión acordaron seguir apoyando al Mercosur.

48 Es el caso del Proyecto Unirsci (Unidad de la Integración Regional y la Sociedad Civil), iniciativa surgida en el marco de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción. Es también el caso a nivel nacional de la Comisión Mercosur del Encuentro de Entidades no Gubernamentales para el Desarrollo de Argentina. Véase M. Palomares-A. Rofman-S. Sover- na-O. de Zeff (comps.), Las ONG y los pequeños emprendimientos ante el desafío del Mercosur, Comisión Mercosur. Encuentro de Entidades no Gubernamentales para el Desarrollo, Argentina, 1996.


CONCLUSIONES Y POSIBLES LÍNEAS DE ACTUACIÓN

A modo de conclusión, se puede reafirmar que un análisis de la ubicación y participación de los prin-cipales actores del Mercosur se presenta como una necesidad imperiosa frente a los múltiples y simul-táneos desafíos de integración que la subregión experimenta en los últimos años de este siglo.

Como ha sido señalado, la capacidad de rela-cionar en forma equilibrada los tres conceptos: la ingeniería institucional (que hace al ámbito de competencia de los órganos regionales), la profun-dización (que se remite al grado de integración) y la ampliación (que se refiere a las fronteras exter-nas y la composición de los miembros del grupo), constituye una condición dinámica de estabilidad de todo proyecto de integración, de acuerdo con lo que muestra la experiencia.

En este dinámico y complejo proceso, las asime-trías existentes entre, y al interior de sus miem-bros pueden acentuarse en una primera etapa y poner en riesgo la viabilidad del proyecto. Para que éste funcione, se tendrá que estar muy aten-to a la satisfacción equilibrada de los diversos in-tereses en juego que en definitiva es la que deci-dirá la perduración y éxito del proceso o si no, en el caso de no estar satisfecho, su fracaso.

A los comportamientos reactivos de los actores tendrá que sumársele cada vez más un compor-

tamiento proactivo que acompañe la cada vez más importante actividad de la llamada integra-ción positiva en lo que tiene relación con la activi-dad de la integración negativa que primó antes del pasaje a una unión aduanera. En este contex-to, las posibilidades de un mayor déficit demo-crático y social se incrementan, el seguimiento y monitoreo del proceso se presenta como una im-periosa necesidad para contrarrestar estas posi-bles tendencias.

Un observatorio del comportamiento de los actores nacionales y subregionales complemen-taría la amplia labor realizada por distintas insti-tuciones públicas y privadas de la subregión, en el seguimiento y monitoreo de las cuestiones eco-nómicas, comerciales y jurídicas del Mercosur y daría forma permanente y continua a un gran número de trabajos de excelente calidad pero dispersos, sin continuidad y de rápido envejeci-miento que han tratado el tema en cuestión.

Una ubicación activa de los principales actores nacionales y subregionales coadyuvará a que el tejido intersocietal se afirme y el embrión de so-ciedad civil en gestación del Mercosur se consoli-de. Este proyecto, sin embargo, dado su nivel de ambición y sus desafíos es de largo aliento y por sus características podría ser materializado única-mente por una red consolidada de entidades y una metodología de trabajo de riguroso diseño y ejecución.


DOCUMENTOS OCASIONALES No. 46

LA GLOBALIZACIÓN Y LOS PAÍSES DEL SUR: UNA APROXIMACIÓN INTERPRETATIVA*

Hugo Fazio Vengoa**

Una de las mayores dificultades que enfrentan los analistas internacionales en la actualidad consis-te en encontrar un mapa conceptual que permita interpretar y entender el voraginoso presente. Si bien la mayoría de los estudiosos del mundo con-temporáneo concuerdan en señalar que la caída del muro de Berlín, la desaparición del sistema so-cialista en Europa Central y Oriental y la desinte-gración de la Unión Soviética han sido los aconteci-mientos capitales de este final de siglo que sentaron las bases para poner fin a más de cuatro décadas de competición intersistémica y de guerra fría, pro-fundas diferencias se presentan a la hora de pre-cisar los factores que desencadenaron tal cambio y los factores sobre los cuales se está erigiendo la nueva configuración planetaria.

Las lecturas fundamentales pueden resumirse esquemáticamente en dos corrientes interpreta-tivas. La primera, íntimamente asociada a la ló-gica del poder internacional, privilegió en las dé-cadas anteriores la competición intersistémica como vector principal de la vida internacional, en el entendimiento de que ese eje estructurador de la política mundial no sólo se mantendría duran-te largo tiempo, sino que actuaría de igual forma como garantía para la reproducción de aquellos elementos que prolongaban la superioridad eco-nómica, política y militar de las dos superpoten-cias. Con la caída del muro de Berlín se erosiona-ron los fundamentos de este discurso y de esta

práctica política. Como una forma de conservar su predominio se pretendió proyectar un nuevo esquema de supremacía con la introducción de la noción "nuevo orden mundial", en el cual las an-tiguas potencias competidoras por la supremacía junto a los demás grandes Estados actuarían en un marco de colaboración para solucionar los problemas más candentes de la nueva configura-ción planetaria. Si bien esta noción fue populari-zada en el lenguaje político por el entonces presi-dente norteamericano George Bush en relación a la Guerra del Golfo, ideas similares sostenían los principales dirigentes soviéticos de la época de Gorbachov. Esta lectura realizada en función del poder y desde éste terminó siendo bastante pre-caria para explicar el mundo actual. Las múltiples tensiones y situaciones disruptivas del mundo de posguerra fría tempranamente acabaron con cualquier tentativa de dotar de sentido a la no-ción de nuevo orden mundial.

La segunda lectura, inspirada en una visión más sistémica, constituyó, en la época de la Guerra Fría, una mirada que centraba su atención precisamen-te en los nuevos elementos que habían aparecido en la vida internacional y sobre todo en aquellos que estaban erosionando el poder de las grandes potencias. Aun cuando era muy heterogénea en cuanto a sus postulados e intereses, agrupaba in-distintamente concepciones que sostenían la in-terdependencia, así como los trabajos que defen-

* Este trabajo constituye un balance parcial de la investigación "Estudio comparado de las formas de inserción de América Latina, África Subsahariana y el Medio Oriente en el nuevo sistema mundial", realizada conjuntamente por profesores de las universidades Nacional y los Andes, que contó con el apoyo financiero de Colciencias.

** Profesor del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional y del Departamento de Historia de la Universidad de los Andes.

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dían la idea de un sistema mundial o reclamaban un nuevo orden económico mundial. Para estas perspectivas analíticas, el derrumbe del sistema socialista fue un acontecimiento importante en la medida en que posibilitó la universalización de tendencias que se encontraban reprimidas por la lógica bipolar del poder. Esta lectura, centrada en lo económico y en una percepción del poder que traspasa la actividad de los Estados, ha puesto su atención en las tendencias que están dando origen a la conformación de un nuevo sistema mundial. En la posguerra fría, esta lectura en lugar de pregonar la conformación de un nuevo orden mundial ha sostenido el surgimiento de una vida internacional más compleja, fortuita y menos es-tructurada desde el punto de vista del poder.

Si bien la mayoría de los estudiosos del mundo contemporáneo concuerdan en señalar que la caída del muro de Berlín fue un acontecimiento capital que sentó las bases para poner fin a más de cuatro décadas de competición intersistémica y de Guerra Fría, ello no nos debe llevar a pensar que la nueva configuración planetaria se confi-guró a partir de la nada. La caída del muro de Berlín significó en efecto el fin de la bipolaridad y de la supremacía de los vectores políticos y mili-tares como elementos ordenadores de la vida inter-nacional, pero supuso igualmente la profundiza-ción y ampliación de otras tendencias de índole económica, tecnológica y comunicacional que, desde tiempo atrás, habían comenzado a consti-tuirse y sobre las cuales se ha empezado a esta-blecer la matriz de la nueva configuración plane-taria. El derrumbe del sistema socialista puso fin a un período en el cual las relaciones internacio-nales se articularon esencialmente en torno a tres vectores: el eje Este-Oeste o la competición inter-sistémica, fundamento principal de la entonces vida internacional, que se regulaba sobre la base de la disuasión nuclear, la supeditación de los ele-mentos económicos a los factores políticos y es-tratégicos y la reproducción en la periferia de la lógica establecida por el eje bipolar articulador de las relaciones internacionales .

Pero el componente perdurable más impor-tante que se derivó del desvanecimiento del sis-tema socialista fue la desaparición del principal modelo de organización de la sociedad alternati-vo al capitalismo, el socialismo soviético, lo que

significó la recomposición del escenario mundial, pues el desfallecimiento de la otrora superpoten-cia puso término a aquellas largas y difíciles déca-das de oposición intersistémica y despejó el ca-mino para la configuración de un nuevo sistema mundial. La desintegración del campo socialista se tradujo en la eliminación del último gran obs-táculo que existía para la universalización de un modelo de acumulación que desde la década de los años setenta se encontraba en ciernes: el capi-talismo transnacional.

LA NATURALEZA DEL CAPITALISMO TRANSNACIONAL

Ya en los años inmediatamente posteriores a la Segunda Guerra Mundial se observaron cambios importantes en el funcionamiento del sistema capi-talista internacional. Éste estaba ingresado en una nueva fase de su desarrollo, caracterizado por el mayor dinamismo que estaban comenzado a te-ner los procesos de índole internacional, los cua-les cumplían una función agregadora de las disí-miles economías nacionales. El Acuerdo de Bretton Woods, la creación del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, el GATT, e inclusive la Organización de las Naciones Unidas fueron fieles testimonios de esta transformación. Esta internacionalización, que encontró su máxi-ma expresión en la revolución tecnológica, tras-pasó las fronteras nacionales y vinculó a pueblos y civilizaciones diversos para intentar situarlos dentro de su propia racionalidad. La mundiali-zación, sin embargo, no pudo transformar total-mente el espacio mundial porque chocaba con cuatro procesos que mantenían el perfil de la an-terior configuración. De una parte, los Estados se-guían siendo la articulación principal de la vida internacional. La creación de instituciones, como las Naciones Unidas, que tenían una vocación universal para dar estabilidad, paz y prosperidad al mundo, se construían con base en acuerdos in-terestatales y en los Estados recaía la legitimidad de la misma.

De otra parte, la tarea de reconstruir las econo-mías nacionales en la mayoría de las naciones de-sarrolladas, duramente golpeadas por la segun-da conflagración bélica, así como la necesidad de conformar nuevos pactos sociales que impidie-

1 Véase Zaki Laídi, bajo la dirección de, L 'orare mondiale reláché, París, Presses Universitaires de France, 1993, capítulo primero.

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ran que se amplificara el descontento social la-tente en los países desarrollados, llevó a que se fortaleciera el capitalismo dentro de una modali-dad "nacional", que estimulaba el desarrollo eco-nómico básicamente dentro de las fronteras terri-toriales de los Estados y favorecía principalmente el crecimiento económico interno2. Ello fue sin duda un significativo obstáculo para los nuevos procesos de transnacionalización. El crecimiento económico, la prosperidad y la estabilidad del ca-pitalismo crearon las condiciones para que las re-laciones económicas se regularan a partir de la actividad de los Estados. En tal sentido, el proce-so internacional que alcanzó una alta expresión en el Acuerdo de Bretton Woods y que creó un sistema de regulación internacional del capital, no pudo escapar al control del Estado porque final-mente el movimiento del dinero y de la produc-ción quedó supeditado a la vigilancia que ejer-cían los Estados-naciones.

En tercer lugar, la universalización de esta mo-dalidad capitalista enfrentaba un serio obstáculo debido a que coexistía con otros dos modelos de desarrollo que pretendían competir su liderazgo y hegemonía: las estrategias desarrollistas entre las naciones del Tercer Mundo y el modelo sovié-tico en los países del Este. Al igual que el fordismo en las naciones industrializadas, estos modelos prevalecientes en el Este y en el Sur se estructura-ban sobre bases nacionales y concebían el desa-rrollo a través de una parcial desvinculación de sus economías respecto de la economía mundial.

Por último, el surgimiento de dos superpoten-cias con pretensiones hegemónicas a escala mun-dial frenó la tendencia hacia la mundialización porque centró la actividad internacional en torno a la lucha intersistémica catalizada por su pode-río económico, político y militar de los grandes Estados. El carácter irreconciliable de la oposición ideológica y el estímulo a la competición entre los dos sistemas socioeconómicos, sobre la base del amedrentamiento nuclear, alineó a los países en torno al vector político y militar. Las relaciones internacionales en esta época se erigieron sobre una débil base transnacional, pero mantuvieron

como referente la actividad desplegada por los Estados en torno a las directrices geopolíticas y militares de las superpotencias. Esta dualidad de las relaciones internacionales se dirimió en las décadas de los años cincuenta y sesenta por el predominio que ejerció la competición intersisté-mica, configurada a partir de las acciones exter-nas de los Estados.

En este sentido, durante las dos primeras dé-cadas posteriores al fin de la Segunda Guerra Mundial se creó una serie de situaciones que esti-mularon la consolidación de factores y procesos internacionales, pero que, debido a la dinámica política generada por la competición Este-Oeste, no pudieron trascender la lógica interestatal de funcionamiento de las relaciones internacionales. Este "orden democrático liberal" imperante en el mundo occidental, articulado en torno a un con-junto de nuevas instituciones y relaciones entre los países altamente industrializados, basados en la propensión a la apertura económica, la reciproci-dad política y los acuerdos multilaterales3, desem-peñó, sin embargo, un papel muy importante en la creación de las condiciones para la consolidación de la nueva modalidad de acumulación capitalista que se encontraba en ciernes.

Hacia mediados de la década de los años se-tenta, el período de expansión postbélica llegó a su fin y nuevamente se produjo un paulatino des-lizamiento del poder internacional hacia los proce-sos y factores transnacionales. Esta reorientación fue parcialmente el resultado del declive de la he-gemonía de las dos superpotencias en sus res-pectivas áreas de influencia y la pérdida de im-portancia de los mecanismos políticos y militares. Sin embargo, más importante aún fue el hecho de que los tres modelos de desarrollo ingresaron en una fase de crisis, de la que sólo el capitalismo industrializado de los países desarrollados pudo encontrar una salida mediante la sustitución del anterior modelo por un proceso de acumulación flexible. Como acertadamente han señalado los partidarios de la Teoría de la Regulación4, los siste-mas productivos entraron en crisis por razones similares, debido a que respondían a evoluciones

2 Gabriel Misas Arango, "Globalización y economía", en varios autores, El Nuevo Orden Global: dimensiones y perspectivas, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia y Universidad Católica de Lovaina, 1996; Alain Lipietz, Espejismos y milagros. Problemas de la industrialización en el Tercer Mundo, Santafé de Bogotá, Tercer Mundo Editores y Universidad Nacional de Colombia, 1992.

3 Véase, G. John Ikenberry, "The Myth of Post-Cold War Chaos", en Foreign Affairs, mayo-junio de 1996. 4 Véase Robert Boyer, "La théorie de la régulation dans les années 1990", en Actuel Marx no. 17, París, primer semestre de 1995.


análogas. Los cambios en el sistema de funciona-miento del capitalismo tuvieron lugar porque se produjeron alteraciones en los sistemas producti-vos, lo que posibilitó la paulatina consolidación de una nueva modalidad ampliada de reproduc-ción del sistema capitalista mundial.

Los orígenes de la crisis del sistema soviético se remontan a finales de la década de los años sesenta cuando en los países occidentales se dio inicio a la llamada Tercera Revolución Industrial, proceso que significó una renovación sustancial de la pro-ducción gracias a importantes avances tecnoló-gicos. Desde la década de los años cincuenta, la Unión Soviética y los países de Europa del Este, bajo la égida de Moscú, se habían trazado como objetivo alcanzar y sobrepasar a los países capita-listas en términos de desarrollo económico. Sin embargo, por razones estructurales inherentes a las economías de estos países y a pesar de las grandes innovaciones científicas y tecnológicas que realizaron, no pudieron dar el salto de un de-sarrollo extensivo —basado prioritariamente en el uso indiscriminado de la mano de obra y de los recursos y en la lenta modernización de los apa-ratos productivos— a uno intensivo5. La profun-dización de la crisis durante la década de los años ochenta hizo completamente inviable la actuali-zación del modelo. En todos estos países se optó finalmente por una ruptura radical con el sistema soviético y por la introducción de la economía de mercado, para restablecer los vínculos con los flu-jos mundiales.

Una situación similar se presentó en muchos de los países del Tercer Mundo. Con la excepción de aquellos Estados que podían extraer benefi-cios de la nueva dinámica que estaba empezando a imperar a nivel mundial, debido a su tamaño, como la India y Brasil, y otros de dimensiones pe-queñas pero que introdujeron una apropiada es-trategia orientada hacia la exportación, básicamen-te los Nuevos Países Industrializados del sudeste asiático, el resto de los países del Tercer Mundo entró en una etapa de crisis. El agotamiento gol-peó por igual a las diferentes estrategias de de-

sarrollo que se habían impulsado en los años inmediatamente anteriores. Fuera la estrategia autárquica, encaminada a desarrollar actividades económicas dentro de las fronteras nacionales, la promoción de exportación de productos tradicio-nales, la estrategia de valorización de los recursos o la substitución de importaciones6, todas ellas ingre-saron en una etapa de anquilosamiento, dado que era cada vez más difícil encontrar los medios para satisfacer las múltiples demandas sectoriales de la sociedad y de los mismos Estados.

A pesar de sus logros iniciales, las políticas de-sarrollistas no pudieron romper el círculo vicioso de la dependencia. La estrechez del mercado in-terno, la escasa eficiencia, la insuficiente inversión productiva, el desarrollo deficiente de la produc-tividad a nivel internacional, las abismales dife-rencias sociales y económicas y el interés en fo-mentar un desarrollo industrial que marginó la agricultura y la esfera de los servicios condujo a una parcial desvinculación y pérdida de partici-pación de los países del Tercer Mundo en el mer-cado mundial. Su inserción en los flujos planeta-rios se limitó casi exclusivamente a la exportación de materias primas y artículos con escaso grado de elaboración, es decir, una producción cuyo va-lor e importancia estratégica, con excepción del petróleo, ha tendido hacia la baja.

Además, en algunas regiones del Tercer Mun-do, la implantación de estos modelos no se tradu-jo en un cambio radical con respecto a los esque-mas imperantes con anterioridad. En África, por ejemplo, este modelo, desde un punto de vista de la acumulación, no distó mucho de los es-quemas prevalecientes en el período colonial: el desarrollo de economías agrarias de crecimien-to extensivo y, consecuentemente, de débil pro-ductividad. Este modelo de desarrollo tampoco pudo romper con los marcos de la antigua divi-sión internacional del trabajo. Se mantuvo la ten-dencia a la exportación de productos agrícolas y mineros con escaso valor agregado8.

5 Véanse Hugo Fazio, La Unión Soviética: de la Perestroika a la disolución, Santafé de Bogotá, Ediciones Uniandes y Ecoe Ediciones, 1992, capítulo segundo y Gerard Roland, Économie politique du systéme soviétique, París, L'Harmattan, 1989.

6 Véase Michel Verniéres, Économie des Tiers-Mondes, París, Económica, 1991. 7 Véase Samir Amin y Pablo González Casanova, bajo la dirección de, Mondialisation et accumulation, París, L'Harmattan, 1993 y

Pablo González Casanova y John Saxe-Fernández, (comps.), El mundo actual: situación y alternativas, México, siglo XXI, 1996. 8 Bernard Founou-Tchuigoua, "L'echec de l'ajustement en Afrique", en Alternatives sud, Louvain, La Neuve, vol. I, no. 2,1994,

p.67.


Pero fue, sin duda, la crisis de la deuda externa lo que estimuló la veloz transformación de los modelos de desarrollo de los países del Sur. La detonación de esta crisis sirvió de justificación para eliminar de raíz cualquier intento por mantener los esquemas desarrollistas. Además de restable-cer los grandes equilibrios macroeconómicos, las políticas de ajuste patrocinadas por el FMI y el Banco Mundial propiciaron el establecimiento de un nuevo patrón de acumulación y crecimiento, el cual se caracterizó por la adaptación de las eco-nomías de los países en desarrollo a las normas prevalecientes en el capitalismo transnacional.

Como lo indican sus propias denominaciones, señala Jean-Philippe Peemans, los programas de ajuste no tienen ya como fundamento los proble-mas del desarrollo de las naciones y pueblos, sino la adaptación de los espacios económicos nacio-nales a las exigencias de funcionamiento y de co-herencia del espacio económico internacional, es decir, en última instancia, también a los criterios internacionales de la valorización del capital .

Como manifestación de los cambios que se es-taban produciendo en las propuestas de desarro-llo para las naciones del Tercer Mundo, en esta época, se puso en boga una nueva vertiente de la doctrina de la modernización: el neoliberalismo. Al igual que ocurriera con la teoría de la moderni-zación, popularizada años atrás, esta concepción, íntimamente asociada a los intereses de Estados Unidos y de las restantes naciones altamente industrializadas de Occidente10, contenía un re-cetario que debía estimular el crecimiento y el de-sarrollo entre las naciones atrasadas. El neolibe-ralismo, al igual que su antecesora, prescribía desde Occidente la introducción de un modelo nuevo para las naciones en desarrollo.

A pesar de las similitudes que existen entre la primera y la segunda ola de la teoría de la moder-nización, subsisten, empero, significativas dife-

rencias. La más importante de todas es que mien-tras antes se argumentaba la necesidad de crear un poderoso Estado que equilibrara el peso de los sectores público y privado, en la década de los años ochenta se ha respaldado básicamente el desarrollo del sector privado, el mercado y las es-trategias de desregulación de la economía11.

En general, este programa, patrocinado por las grandes instituciones multilaterales internaciona-les, constó de tres etapas. En la primera se pro-pugnaba la introducción de políticas de estabiliza-ción monetaria, encaminadas a controlar el flagelo de la inflación por medio básicamente de una drástica reducción del déficit fiscal. Después vi-nieron los programas de ajuste estructural, orien-tados a poner en funcionamiento la economía de mercado a través de la eliminación de las distor-siones a los precios y al mercado, la reducción del papel del Estado en la economía, la desregulación del comercio y de las inversiones, la flexibiliza-ción de las relaciones laborales y el impulso a la privatización de las empresas estatales. Por últi-mo, se dio inicio a una tercera etapa caracterizada por el estímulo al crecimiento de las exportacio-nes, a través de la incitación al desarrollo del sector privado el cual debía provocar la modernización de la producción, la diversificación de la oferta exportable y de los mercados y propiciar el arribo de inversionistas extranjeros, los cuales debían, por su parte, contribuir con tecnología, capitales, instrumentos y conocimientos para el acceso a los grandes mercados de los países desarrollados12.

La crisis de los modelos de desarrollo no fue, empero, un fenómeno exclusivo a los países del Este y del Sur. El mismo problema se presentó también entre las naciones altamente industriali-zadas. Como es sabido en el período de posgue-rra entre los países industrializados se expandió y fortaleció el fordismo como mecanismo de acu-mulación intensiva sobre la base de la consolida-

9 Jean Philippe Peemans, "Globalizacion y desarrollo: algunas perspectivas, reflexiones y preguntas", en varios autores, op. cit., p. 16.

10 Es interesante destacar que Japón de manera reiterada ha mostrado una actitud crítica con las propuestas de modernización propiciadas por los organismos financieros multilaterales. Véanse, The Economist, Londres, 24 de junio de 1995, W. D. Lakshman, "L'État et l'économie de marché", en Alternatives sud, vol. 2, no. 2 de 1995, París, y Osvaldo Sunkel, "El Marco histórico en la reforma económica contemporánea", en Revista de Ciencia Política, vol. XV, no. 1-2, Santiago de Chile, 1993.

11 David Slater, "Itinerarios de la teoría del desarrollo. Capitalismo, socialismo y después", en Nueva Sociedad, no. 137, Caracas, mayo-junio de 1995, pp. 37-38; John Brohman, "Universalism, eurocentrism and ideological bias in development studies: from modernisation to neoliberalism", en Third World Quarterly, vol. 16, no. 1,1995.

12 Duncan Green, "Latin America: neoliberal failure and the search for alternatives", en Third World Quarterly, vol. 17, no. 1,1996, pp. 109-110.


ción de las técnicas taylorianas y de la automa-tización como paradigma tecnológico, una siste-mática redistribución de las ganancias en pro-ductividad entre las diferentes clases sociales, una producción y consumo de masas como régimen de acumulación, elevadas normas de productivi-dad, sistema contractual de fijación de las medi-das salariales e internacionalización del capital. Su funcionamiento se constituía a partir de un equilibrio de poder entre el capital, el Estado-na-ción y el movimiento obrero.

Desde finales de la década de los sesenta y co-mienzos de los setenta este modelo industrializa-dor entró en crisis como producto de la excesiva internacionalización de los mercados y de los circuitos productivos que, al no acompañarse de una armonización internacional en el plano sala-rial, favoreció la inclinación por el aumento de la productividad en detrimento del crecimiento de los mercados internos, los cuales prontamente lle-garon a un nivel de saturación, el agotamiento de las reservas de racionalización del trabajo de la organización taylorista lo que agudizó el proble-ma de la financiación de la inversión, a lo que se sumaron las apremiantes innovaciones tecnoló-gicas, las crisis fiscales y financieras y el shock petrolero de 1973 que obligó a aumentar las ex-portaciones para cancelar las compras del crudo. Paralelamente el Estado perdió ciertos atributos que le permitían actuar como mediador y propul-sor del desarrollo13.

A diferencia de los casos anteriores, la crisis del fordismo pudo ser superada al encontrarse un sus-tituto en el capitalismo transnacional o "liberal productivista" como lo define A. Lipietz. Se inició así una nueva fase de acumulación flexible14, la cual se tradujo en significativos cambios en los procesos laborales, de producción y formas de consumo. El encarecimiento del capital, el acorta-miento del ciclo de producción y las altas inver-siones en investigaciones impulsaron a las em-presas a buscar nuevos mercados en el exterior para amortizar las altas inversiones y acrecentar los beneficios. Con ello, la anterior inclinación de

las empresas de producir para un mercado inter-no se sustituyó por la producción para los merca-dos mundiales. El aumento de volumen de capi-tal que requerían las nuevas inversiones debido a la aceleración del cambio tecnológico y la reduc-ción del tiempo útil de la producción determinó que la capacidad adquisitiva en el mercado na-cional no bastara para amortizar estas elevadas inversiones. La internacionalización, de esa ma-nera, se convirtió en un requisito para la sobrevivencia de las empresas y para mantener la com-petitividad de las economías nacionales. De otra parte, la transnacionalización se aceleró por la li-beralización de las finanzas internacionales y por las grandes transformaciones producidas en el campo de los transportes y de las comunicaciones. En este sentido no tan sólo las firmas sino también los mercados —nacionales, regionales y mundial— se convirtieron en un proceso transnacional. De esta manera, la crisis de los modelos de desarrollo indujo a la paulatina erosión y desmonte de esos sistemas productivos nacionales y a una correlativa recomposición de la economía mundial.

Al mismo tiempo, algunos de los puntos deri-vados del Acuerdo de Bretton Woods fueron reem-plazados por un sistema de tasas de cambio flotan-tes. Con ello el capital productivo se volatizó en dinero y se orientó hacia inversiones de racionali-zación, por oposición a las inversiones destinadas a aumentar la capacidad productiva15. La anterior asociación entre Estado-nación, economía na-cional y capital productivo se desdibujó comple-tamente. La rotación de los capitales aceleró la erosión de los sistemas productivos nacionales y contribuyó a la interpenetración de las econo-mías nacionales en un único sistema mundial.

En esta fase del desarrollo capitalista se alteró radicalmente la naturaleza de las relaciones eco-nómicas internacionales. De una parte, la relación externa, comercial y/o financiera, se convirtió en el aspecto más dinámico de las "economías na-cionales". Cada vez un porcentaje mayor de los bienes y servicios producidos traspasaban las

13 Alain Lipietz, La société en sablier. Le partage du travail contre la déchirure sociale, París, La Découverte, 1996, p. 29 y "Hacia una nueva inserción de Europa en la economía mundial", en Estudios Internacionales, año XXIII, no. 89, Santiago de Chile, enero- marzo de 1990, pp. 21-44.

14 David Harvey, The Condition of Postmodernity, Cambridge, Bassil Blackwell, 1990, capítulo noveno. 15 Carlos Ominami, "Tercera revolución industrial y opciones de desarrollo", en Carlos Ominami (ed.), La tercera revolución in

dustrial. Impactos internacionales del actual cambio tecnológico, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1986, p. 18.


fronteras con destino al comercio mundial. La economía mundial dejó de ser el resultado de la suma de las economías nacionales que funciona-ban de acuerdo con sus propias leyes y sólo en-traban en relación de forma marginal, a través del comercio. Estas economías nacionales empeza-ron a convertirse en partes integrantes de un úni-co sistema mundial.

El sistema monetario no fue ajeno a estos pro-cesos: se flexibilizó, se concentró en las actividades a corto plazo, le imprimió una veloz aceleración a la rotación del capital, dinamizó las relaciones económicas internacionales, y se orientó hacia otras actividades lucrativas que no siempre eran productivas. Los Estados no tan sólo perdieron el control sobre el capital, sino que se vieron obliga-dos a empezar a competir por atraerlos y conser-varlos16.

De otra parte, las superpotencias hicieron fren-te a estos nuevos desafíos intentando conservar los referentes políticos y militares mediante el de-sencadenamiento de la segunda guerra fría y de la aceleración de las innovaciones tecnológicas para mantener su liderazgo. En este sentido, val-dría la pena recordar que la Iniciativa Estratégica o "Guerra de las Galaxias" tenía un objetivo polí-tico-militar contra la Unión Soviética, que consis-tía en inducir a las autoridades soviéticas a llevar la carrera armamentista a un nuevo nivel, lo que tendría que ocasionar un debilitamiento de su eco-nomía, y contenía de igual forma un componente antijaponés, que se traducía en conservar el lide-razgo norteamericano en las industrias de punta y principalmente en el área de la informática. De tal suerte, las relaciones internacionales conser-varon la coexistencia dual de procesos transna-cionales y político-estatales. Pero la gran diferencia consistió en que si antaño los segundos lograron supeditar a los factores transnacionales, ahora es-tos últimos adquirieron una gran relevancia e in-cluso obligaron a las superpotencias a adecuarse a los nuevos imperativos de la época. Algunos ámbitos de las relaciones internacionales empe-zaron a tener vida propia al margen de la activi-dad externa de los Estados.

Como vemos, los cimientos de este nuevo or-den se forjaron durante las décadas de los años setenta y ochenta. Sin embargo, en ese entonces,

su universalización era poco probable porque existían factores políticos y militares que frena-ban sus posibilidades de expansión y hacían ade-más que, para algunos, se mantuviera el sueño de hacer realidad los anhelos de un orden más justo para el Tercer Mundo. La división del mun-do en torno al eje Este-Oeste, aun cuando éste ya se encontrara cercano a su ocaso, mantenía aún la validez de los referentes revolucionarios y de los modelos desarrollista y soviético como pro-gresos potencialmente posibles para las naciones en vías de desarrollo y las socialistas. Pero más importante aún era el hecho de que los países desa-rrollados estaban en la obligación de hacer gran-des concesiones a las naciones del Tercer Mundo para impedir que éstas pudiesen gravitar hacia la URSS o utilizar la "carta" soviética.

LAS TRANSFORMACIONES EN EL MUNDO DE POSGUERRA FRÍA

Con los cambios ocurridos en la Unión Soviética, sobre todo desde el momento en que despuntó el Glasnost internacional, la posterior crisis del socia-lismo en Europa del Este, la finalización de la bi-polaridad entre las superpotencias y de la compe-tición militar y nuclear, la posición marginal que desde ese momento pasaron a ocupar los gobier-nos revolucionarios en el Tercer Mundo, la reuni-ficación alemana en torno a la República Federal Alemana y la posterior disolución de la Unión So-viética crearon las condiciones no sólo para poner fin a la Guerra Fría, sino para universalizar las po-tencialidades contenidas en el orden económico mundial que comenzaba a definirse.

Con la reorientación de los antiguos países so-cialistas a la lógica del mercado y las nuevas for-mas de vinculación de las naciones en desarrollo a la economía mundial como resultado del agota-miento de su modelo anterior de desarrollo y el impacto de la crisis de la deuda externa se crearon las condiciones para la universalización de esta nueva modalidad capitalista que desde la década de los años setenta venía madurando entre las naciones altamente industrializadas: el capitalis-mo transnacional. Con su nueva modalidad de funcionamiento, este capitalismo induce, como lo señala J. Ph. Peemans, a la creación de polos

16 Véase Arturo Ortiz Wadgymar, "Neoliberal capitalism in the new world economy", en International Journal of Polines, Culture and Society, vol. 8, no. 2, invierno de 1994.


exitosos de acumulación, que se caracterizan por constituir un conjunto de empresas con elevadas tasas de crecimiento y rentabilidad que funcionan según las normas internacionales, muy abiertas al resto del mundo en términos de flujos de pro-ductos, tecnología, capitales e información, lo que ha dado origen al surgimiento de "redes transna-cionales de poder". Estos polos transnacionales se distinguen por el hecho de que establecen re-laciones internacionales "internas" a los sistemas productivos. De esta manera, abordan desde un nuevo ángulo la espacialización de la economía mundial capitalista.

La naturaleza de este capitalismo es, de la mis-ma forma, cualitativamente diferente al de las fases anteriores, porque, además de tener una vocación universalizadora, ha introducido transformacio-nes en la matriz misma del capitalismo, pues, como lo señala Peter Drucker, ha desvinculado la economía de los productos primarios de la eco-nomía industrial, el empleo de la producción y ha desligado los vínculos que anteriormente exis-tían entre producción, movimiento del capital y comercio internacional17.

Con estas transformaciones el mundo de pos-guerra fría atraviesa en la actualidad por un pe-ríodo transitorio en el cual se está constituyendo esta nueva matriz de funcionamiento del capita-lismo, se están formalizando las nuevas relacio-nes de fuerza y poder y se encuentran en proceso de maduración los valores y formas de acción que estructuran la naciente configuración mundial18

La dimensión global del capitalismo transnacional

Esta transfiguración de los sistemas productivos nacionales y la reconversión de los polos transna-cionales en engranajes de una economía mundial han dado lugar al surgimiento de espacios dife-renciados pero interconectados de articulación de los circuitos económicos. El primero de éstos se observa en la consolidación de un espacio mun-dial o globalizado, o sea, el terreno de acción de las grandes empresas transnacionales o de los polos

exitosos a nivel de los mercados, la producción o las finanzas. Este ámbito, comúnmente definido como globalización de los circuitos económicos, se caracteriza porque con su densificación se con-tribuye a profundizar, acelerar y ampliar el radio de acción del emergente sistema mundial. Con la noción de profundización queremos denotar la intensificación cada vez mayor de los vínculos que se producen entre las economías, los Estados, los agentes transnacionales y las sociedades. Como señala Anthony Giddens

la globalización puede definirse como la intensi-ficación de relaciones sociales planetarias, que aproximan a tal punto los lugares distantes que los acontecimientos locales sufren la influencia de hechos ocurridos a miles de kilómetros y vice-versa .

Con base en estas interrelaciones se están con-formando los cimientos del moderno sistema mundial. La aceleración anuncia una dimensión temporal, un tiempo mundial, para retomar el tí-tulo de un reciente libro de Zaki Laidi, que se de-fine como

el momento en que todas las consecuencias geo-políticas y culturales de la posguerra fría (el mun-do sin puntos de referencia) se encadenan con la aceleración de los procesos de globalización (un mundo sin fronteras) económica, social y cultu- ral20,

y alude también al hecho que precipita la adapta-ción de las funciones de los Estados y las socieda-des a los ritmos que imponen los circuitos trans-nacionalizados. Por último, la ampliación se refiere al surgimiento de un ámbito internacional que penetra y trasciende las sociedades y Estados para situarlos dentro de su propia racionalidad. Es la existencia de una serie de fuerzas imperso-nales, provenientes básicamente del mercado mundial, que están determinando aspectos fun-damentales del poder e induciendo a la adopción de cambios estructurales en los diferentes países desarrollados y en desarrollo21. En tal sentido, la globalización podemos definirla como un proceso

17 Peter F. Drucker, "The Changed World Economy", Nueva York, en Foreign Affairs, vol. 64, no. 4,1986. 18 Véase Zaki Laidi, "Aprés les guerres, la mélée généralisée", en Le Monde Diplomatique, París, enero de 1996. 19 Anthony Giddens, Les consequénces de la modernité, París, L'Harmattan, 1994, p. 70. 20 Le temps mondial, Bruselas, Editions Complexes, 1997, p. 12. 21 Al respecto, véase Susan Strange, The retreat of the State. The difussion of power in the world economy, Gran Bretaña, Cambridge

University Press, 1996.


multidimensional que pone en interacción a las diversas sociedades, Estados y regiones del pla-neta de una manera desigual tanto a nivel inter-nacional como nacional.

Esta globalización se profundiza, acelera y am-plía a través de complicados mecanismos que conjugan indistintamente interacciones y reac-ciones frente al sistema. La globalización no debe ser interpretada como un proceso que se desarro-lla de manera rectilínea: se produce a través de situaciones que tienden a veces a una mayor inte-gración mundial, o sea, la adaptación de los disí-miles actores a la lógica de funcionamiento del sistema (las políticas de apertura), y en otras hacia la fragmentación, es decir, cuando se propende por una recomposición de los Estados o la consti-tución de "bloques económicos" para adaptarse al sistema; en ocasiones se gravita alrededor de un cierto universalismo (el proclamado fin de la historia de Francis Fukuyama), o, como, por ejemplo, cuando se intenta afirmar los valores universales de la democracia, y en otras hacia los particularismos, sean éstos nacionales, étnicos o religiosos; por último, en algunas oportunidades se propende hacia el fortalecimiento de una de-terminada homogeneización cultural (inglés: lin-gua franca) o a lo que Ignacio Ramonet denomina el Estado globalitario , y en otras se estimula la búsqueda de la diferencia (la defensa de la idio-sincrasia francesa) o la constitución de un Estado cultural23.

En tal sentido, la globalización, si bien en sus orígenes fue un proceso básicamente estimulado por el desarrollo económico y las nuevas condi-ciones tecnológicas, constituye una interrelación de diferentes ámbitos que van desde la economía y los nuevos circuitos comunicacionales, pasan-do por la política, la cultura y la ideología. La glo-balización, sin embargo, no borra las diferencias nacionales y regionales, sino que se articula con ellas. Como lo señala un autor,

la cadena de causalidad va de la reorganización espacial de la producción al mercado internacio-

nal y la integración de los mercados financieros. Si en general ha sido visualizada como una fuer-za homogeneizante totalizadora, la globalización se articula con las estructuras locales de diferen-tes maneras sin llegar a erosionar las diferencias nacionales y regionales24.

Dicho en otros términos, lo cultural actúa como una intermediación que encadena lo global en lo local, lo que se asocia más a un problema de "ti-pología que de geometría"25.

Plantear en estos términos la noción de globa-lización, como intersección entre lo internacional y lo doméstico, constituye un elemento impor-tante por cuanto nos permite entender la multi-plicidad de formas de inserción en la economía mundial y de adaptación de los países a los pro-cesos de globalización. Independientemente de sus regímenes políticos o de sus propuestas de desarrollo, la experiencia demuestra que las di-versas naciones se ven en la necesidad de aco-plarse al sistema. Pero no existe una fórmula ex-clusiva o única de asimilar la globalización. Sin pretender agotar la amplia variedad de estrate-gias, se observa que, como lo sostiene A. Lipietz, entre las naciones desarrolladas prevalecen tres esquemas fundamentales: los países que han propendido por la flexibilización productiva y la-boral (los países anglosajones), los que han dado origen a un modelo de brasileñización (Francia), que consiste en que se han conservado los princi-pios de organización taylorista del trabajo, en condiciones de informatización de la economía, sin las ventajas que otorgaba el fordismo y, por último, los capitalismos articulados en torno a la "movilización del recurso humano", negociación que se realiza a nivel de las firmas (Japón), de la rama industrial (Alemania y la Italia del norte) o de la sociedad entera (Suecia), que pretenden au-mentar la productividad del trabajo, conservan-do ciertos alcances sociales del fordismo.

Entre las naciones de la Europa Centro-orien-tal que han realizado el tránsito del socialismo al capitalismo se han configurado modelos que se

22 "L'État globalitaire", en Le Monde Diplomatique, París, enero de 1997, 23 Yoshikazu Sakamoto, "A perspective on the changing world order: a conceptual prelude", en Yoshikazu Sakamoto, editor,

Global transformation: chüllenges to the state system, Tokio, United Nations University Press, Tokio, 1994 y Hugo Fazio, "Fortale zas y debilidades del nuevo sistema mundial", en Análisis Político, no. 18, Bogotá, enero-abril de 1993.

24 James H. Mittelman, "The globalisation challenge: surviving at the margins", en Third World Quarterly vol. 15, no. 3, 1994, p. 284.

25 Véase Zaki Laidi, bajo la dirección de, El tiempo mundial, op. cit., capítulo primero.


vinculan con el tipo de transformación aplicado por los respectivos gobiernos. Éstos podemos agruparlos en la economía de "bazar" o "lumpe-nizada" propia a la mayor parte del universo so-viético26, Albania y en menor medida Bulgaria y Rumania, la transformación rápida de mercado de inspiración neoliberal de la República Checa, y los mercados regulados de Polonia y Hungría27.

En cuanto a las naciones del sur se ha propen-dido por diferentes esquemas de desarrollo. Al-gunos han privilegiado las estrategias neolibera-les (v. gr., Chile y México), en otras se conservan bajo una determinada modalidad las políticas de sustitución de importaciones (por ejemplo, Bra-sil), otros han destacado la creación de polos exi-tosos con anterioridad a la apertura (Corea del Sur) y otros emprenden una desregulación y li-beralización económica, al tiempo que siguen de-fendiendo principios socialistas y la necesidad de conservar un Estado fuerte (Cuba y Vietnam).

Igualmente, se ensayan diferentes fórmulas de inserción en los flujos internacionales y transna-cionales: en algunos países se destacan activida-des para facilitar la integración con los respectivos polos económicos y financieros de alcance global (v. gr., México con Estados Unidos), en otros ca-sos se privilegia la celebración de acuerdos bila-terales de libre comercio que inserten al país en el mundo (Chile, por ejemplo), otros optan por densificar vínculos multilaterales intra y extrarre-gionales (v. gr., el Mercosur y la Unión Europea) y los últimos pretenden conjugar de manera si-multánea estos procedimientos de multilateriza-ción y bilateralización de la inserción, modalidad en la que podría ubicarse a Colombia.

Existe la falsa inclinación a imaginar que globa-lización, uniformidad y progreso son, en el presen-te, nociones prácticamente equivalentes. Lo que induce a suponer que existe esta corresponden-cia es, en parte, el resultado de la amplia acepta-ción de un discurso y una práctica que confiere a los factores globales un poder descomunal en las determinaciones de las opciones y políticas, al tiempo que reduce a una mínima expresión la di-námica interna en la identificación de estas estra-

tegias. Es también el resultado del peso que ac-tualmente tiene el discurso neoliberal, el cual no sólo asume que la transnacionalización y la glo-balización constituyen procesos y estadios inevi-tables y deseables para todos los pueblos, sino que pretende destacar que la única forma acerta-da de inserción internacional se produce a través de la completa liberalización y desregulación de los circuitos económicos.

Esta interpretación neoliberal se articula en tor-no a la idea de que el libre movimiento de capitales y bienes produce una distribución más eficiente de los recursos y posibilita una mayor coopera-ción internacional como resultado de la interde-pendencia que existe entre los Estados y pueblos. La globalización, por lo tanto, es presentada como sinónimo de eficiencia, democracia, bienestar y progreso. Esta interpretación altamente ideologi-zada, pretende oscurecer la desigualdad28 que subyace en el sistema actual porque ignora deli-beradamente las asimetrías inherentes a los pro-cesos de globalización, el carácter piramidal de las relaciones de poder y la heterogeneidad de los diversos países en cuanto a los niveles de de-sarrollo de la tecnología, la producción, las comu-nicaciones y el comercio, etc.

Este discurso igualmente pretende pasar por alto el hecho que la globalización reproduce nue-vas modalidades de conflicto social: antagonismos entre capitalistas por la conquista de mercados, rivalidades neomercantiles entre Estados, una acentuada ampliación de las disparidades regio-nales e intrarregionales en favor de los ámbitos transnacionalizados, y sobre todo agudiza

la principal contradicción de nuestro tiempo, el conflicto entre las zonas de la humanidad inte-gradas y las excluidas en la nueva división inter-nacional del trabajo29.

Una de las más agudas tensiones que se des-prende de esta nueva realidad mundial es que la consolidación de la democracia en numerosas re-giones del Este y el Sur no ha ido de la mano con la ampliación de las oportunidades. Por el contra-rio, el abanico de elección para los países que

26 Jacques Nagels, La Tiers-mondialisation de l'Ex-URSS?, Bruselas, Universidad Libre de Bruselas, 1993. 27 Hugo Fazio, "¿Hacia dónde va la Europa Centro-oriental? en Análisis Político, no. 25, mayo-agosto de 1995. 28 Véase, Andrew Hurrell and Ngaire Woods, "Globalisation and inequality", en Millennium, vol. 24, no. 3,1995. 29 James H. Mittleman, op. cit., p. 441; véase también Ethan B. Kapstein, "Workers and the world economy" en Foreign Affairs,

mayo-junio de 1996.


tienen una posición más débil en el concierto in-ternacional se ha constreñido considerablemente, debido a que sólo se puede competir de modo más o menos independiente en la economía y so-bre todo en las áreas del comercio y de las inver-siones, pero la capacidad de estos países para ex-traer beneficios de esta situación se ha reducido enormemente, debido a que el sistema mismo es-tablece grandes límites a su manejo externo por-que induce a una adaptación a la lógica de repro-ducción del mismo sistema30.

Los principales agentes y beneficiarios de estos circuitos globalizados son los actores transnacio-nales, los polos de eficiencia en el ámbito del co-mercio, las finanzas y la producción y, de modo particular, las corporaciones transnacionales31. En el nuevo sistema mundial, las antiguas empresas multinacionales, que tenían su centro en un deter-minado país y cuyos beneficios se orientaban hacia la nación donde se encontraba la casa matriz, se han transformado en corporaciones transnaciona-les, es decir, en empresas que están localizadas en varios países, abarcan diversos estadios de la pro-ducción y corporativamente se reparten los benefi-cios. La empresa transnacional, además de dispo-ner de todo el planeta como campo de acción, establece una integración de tipo vertical que tras-ciende las fronteras nacionales, lo que le permite abarcar los diversos niveles de producción, trans-porte, distribución y venta de los productos y transformarse en un sustituto al mercado. Este últi-mo aspecto reviste una importancia particular, por-que si bien el discurso predominante pretende re-ducir las externalidades que inciden en los mercados, la empresa transnacional al dominar verticalmente la producción y la comercialización de sus productos y/o servicios erige fronteras artifi-ciales entre los mercados externos a ella y los que construye en su interior.

Aun cuando las empresas transnacionales sigan realizando la producción hacia el mercado mun-dial sobre una base nacional, ya que sólo en el caso de los pequeños países desarrollados la par-ticipación de las empresas en términos de pro-

ducción y trabajo de las filiales en el extranjero supera la base nacional, la globalización constitu-ye una propuesta de reorganización de la econo-mía mundial para adecuarla a las nuevas normas de beneficio de las empresas transnacionales32.

El poder de estas empresas es inmenso. Para finales de 1994 existían aproximadamente cua-renta mil sociedades transnacionales que tenían 250 mil filiales en el extranjero. Cinco países —Es-tados Unidos, Japón, Francia, Alemania y el Rei-no Unido— disponían de 172 de las 200 empre-sas transnacionales más grandes del planeta. En dicha lista no figuran empresas de ningún país en vías de desarrollo. A finales de 1992 las ventas de las 200 empresas más grandes alcanzaron los 5.900 mil millones de dólares y su participación en el producto bruto global fue del 26,8%. Estas firmas disponen de una inversión directa acu-mulada de alrededor de 2 mil billones de dólares, un tercio del cual está en manos de las 100 corpo-raciones más grandes33. La cifra de negocios de algunas de ellas supera el Producto Interno Bru-to de ciertos países: en 1992 General Motors re-gistró una cifra de negocios de 132,4 millones de dólares, superior al PIB de Dinamarca (123,5) y Exxon (115,7) sobrepasó a Noruega (112,9). Las cinco firmas más grandes en conjunto tuvieron una cifra de negocios que casi duplicó el PIB de toda el África Subsahariana34.

Pero su importancia no se mide únicamente en su crecimiento cuantitativo. Estas empresas se han convertido en instituciones políticas que es-tán rediseñando el panorama económico y políti-co mundial en la medida en que han desplazado a los Estados de algunas funciones económicas, han intensificado la internacionalización de las economías nacionales, han introducido un quie-bre en la reglamentación de las relaciones labora-les y han desvertebrado la articulación entre el Estado y las empresas en el plano impositivo. Como señala Susan Strange, las empresas trans-nacionales se han enquistado en el campo de po-der de los estados.

30 Manfred Bienefeld, "The New World Order: echoes of a new imperialism", en Third World Quarterly, vol. 15, no. 1,1994. 31 Véase, Saskia Sassen, "The spatial organization of information industries: implicatíons for the role of the State", en James H.

Mittelman, Globalization: critical reflections, Boulder Colorado, Lynne Rienner, 1996. 32 Robert Boyer, "Les mots et les réalités", en Mondialisation au-dela des mythes, les dossiers de l'état du monde, París, La Découverte,

1997. 33 Stephen Gilí, "Globalisation, market civilisation, and disdplinary neoliberalism", en Millennium, vol. 24, no. 3,1995. 34 Susan George, "Le danger dun chaos financier généralisé", en Le Monde Diplomatique, París, julio de 1995.


Están ejerciendo una creciente autoridad parale-la a los gobiernos en materia de gestión económi-ca que afecta la distribución de la industria y la inversión, la orientación de la innovación tecno-lógica, la administración de las relaciones labora-les y la sustracción fiscal de la plusvalía35.

El aspecto, sin duda, más importante del papel desempeñado por estas corporaciones transna-cionales es que a través de la inversión extranjera directa establecen un puente de comunicación en-tre las economías nacionales con lo que han co-menzado a crear un sistema de producción inter-nacional, que se está convirtiendo en el núcleo productivo de una economía mundial globaliza-da36. Su carácter expansivo se visualiza asimismo en el hecho de que las principales corporaciones transnacionales en el transcurso de 1983 a 1992 aumentaron la inversión directa, a un ritmo cuatro veces mayor que el crecimiento de la producción y tres veces más rápido que el comercio mundial.

Para las empresas transnacionales el derrumbe del sistema socialista y la reorientación económica de aquellos países que siguen manteniendo un discurso radical les ha permitido por primera vez tener acceso al conjunto del mercado mundial. China, por ejemplo, ha atraído a 16.000 filiales de transnacionales, sobrepasando a Estados Unidos y Alemania en lo que respecta a este tipo de in-versiones37. Este país fue asimismo en 1993 el se-gundo receptor de inversión extranjera directa (IED) en el mundo, con aproximadamente 46 mil millones de dólares, sólo superado por las inver-siones en EE.UU., donde la IED ascendió a 49 mil millones de dólares. Un dato que permite visuali-zar la importancia que le asignan a China las cor-poraciones transnacionales es que la inversión extranjera directa en este país dobló la registrada en 1993 por América Latina, el África Subsaharia-na y el Medio Oriente en su conjunto.

Con la presión que ejercen las organizaciones financieras internacionales —el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional— y el puntal

sobre el cual se construye la Organización Mun-dial del Comercio se ha ampliado inconmensura-blemente el poder de estas corporaciones, por-que entre los países del Sur se ha impuesto

la obligación de aceptar a todo inversionista extran-jero, las empresas extranjeras, independiente-mente de su actividad, deben ser tratadas como "compañías nacionales", se deben eliminar los derechos de aduana y las cuotas de importación y se tienen que abolir 'los obstáculos no tarifarios', tales como la legislación sobre el trabajo, la salud y el medio ambiente38.

Con el propósito de crear mejores condiciones de competitividad internacional, un informe de la Ocde recomendaba recientemente

aumentar la flexibilidad del tiempo de trabajo, crear climas favorables a las empresas, acrecentar la flexibilidad de los costos salariales mediante la supresión de las factores que impiden que los sa-larios reflejen las condiciones locales y el corres-pondiente nivel de calificación y revisar las dis-posiciones relativas a la seguridad del empleo que frenen su expansión en el sector privado .

De otra parte, las finanzas también han desa-rrollado un radio de acción planetaria. Además de conservar su alto grado de concentración en las principales bolsas —Nueva York, Tokio, Lon-dres y Francfort— disponen de un poder incon-mensurable: diariamente las transacciones sobre-pasan el billón de dólares, del cual sólo un pequeño porcentaje se transforma en inversiones producti-vas. En una perspectiva a largo plazo, la IED ha tenido el siguiente comportamiento: de US$39,5 mil millones en promedio anual a finales de la década de los setenta, subió a US$43,0 mil millo-nes en el primer lustro de los ochenta, US$162,8 en el segundo lustro y llegó a US$173,4 mil mi-llones en 1993. Las inversiones de portafolio en el mismo período mostraron la siguiente ten-dencia: US$26,2, US$76,6, US$215,4 y US$620,5 mil millones. Esta impresionante masa moneta-ria en circulación no regulada puede poner en ja-

35 Susan Strange, op. cit., p. 65. 36 World Investment Report 1995. Transnatíonal corporatíons and competitíveness, Nueva York, Naciones Unidas, 1995. David

Ostry, "The domestíc domain. The new international policy arena", en Transnational Corporation, vol. 1, no. 1, Nueva York, febrero de 1992, pp. 7-26.

37 Frédéric F. Clairmont y John Cavanach, "Sous les ailes du capitalisme planétaire", en Le Monde Diplomatique, París, marzo de 1994.

38 Edward Goldshmith, "Une seconde jeneusse pour les comptoir coloniaux", en Le Monde Diplomatique, París, abril de 1996. 39 Ocde, Accélérer la mise en oeuvre: le chómage dans la zone de l'Ocde, 1950-1997, París, Ocde, 1996.


que a cualquier Estado y desestabilizar el sistema, tal como quedó demostrado durante la crisis de septiembre de 1992 que descompensó el Sistema Monetario Europeo, llevó a México a una grave crisis en diciembre de 1994 e hizo tambalear las economías más débiles del sudeste asiático a me-diados de 1997. No obstante la autonomía alcan-zada por el mundo de las finanzas, existe una evi-dente interacción con las "economías nacionales" a través de la manipulación gubernamental de las tasas de cambio e inversión. En tal sentido, la "autonomización" de los ámbitos financieros co-rresponde con la lógica del sistema y en ningún caso actúa contra él.

Estos circuitos que escapan en buena medida al control de los Estados, porque se trata de sis-temas no territoriales, nos permiten pensar que esta dimensión de las relaciones internacionales dejó de ser el punto de intersección de la activi-dad de los Estados para convertirse en un espacio con dinámica y lógica de funcionamiento que le son inherentes. En esto precisamente reviste la importancia que actualmente tiene el medio ex-terno en la definición de la política internacional de los Estados y de los modelos de desarrollo que pongan en funcionamiento los diferentes países.

La dimensión regional A continuación de los ámbitos globalizados, se encuentran los segmentos intermedios caracteri-zados por el surgimiento de los regionalismos multinacionales, del tipo de la Unión Europea, el Nafta, el Mercosur o la Asean. La amplia difusión de estas modalidades de regionalización no es contradictoria con la globalización. Más bien se puede argumentar que, debido a la inexistencia de un único centro hegemónico y a la aguda com-petición entre los polos económicos y comerciales mundiales, se produce la inclinación por asumir la globalización de modo interno o regionalizado.

Dos modalidades de regionalización caracteri-zan el mundo actual. De una parte, se asiste a una nueva forma de regionalización, cuyas fronteras no están determinadas por motivos políticos ni institucionales, sino por una invisible normativi-dad económica. A veces son regiones nucleares dentro de fronteras estatales (v. gr., Sao Paulo en Brasil, Cataluña en España, Alsacia y Lorena en

Francia, Baden-Württemberg en Alemania) y en otras traspasan estas fronteras e interaccionan a re-giones de dos o más países (v. gr., San Diego y Ti-juana, Hong Kong y el Sur de China, las regiones rusas situadas entre Irkutsk y Blagovoshenk y Manchuria, etc.)40. Estas regiones se afirman como actores en el campo económico que crean nuevas actividades, polos de competencia tecnológicos y, cuando es el caso, políticas de ayuda al desarrollo.

La otra modalidad se produce a través de la celebración de programas de integración, como el de la Unión Europea que se ha propuesto la creación de instituciones que garanticen y posibi-liten la viabilidad de la integración supranacional de los Estados miembros. Estas regionalizaciones más o menos institucionales pueden asumir dife-rentes modalidades: zonas de libre comercio que consisten en el compromiso de los países que sus-criben el acuerdo a comprometerse en la elimina-ción de los aranceles y demás barreras no tarifarias en su comercio mutuo; la unión aduanera es cuando a las preferencias de la zona de libre comercio se les añade el establecimiento de una política comercial con un arancel externo común; el mercado común que es una unión aduanera que establece una determinada liberalización de algunos factores, como productos, capitales, personas, etc.; y, por último, la unión económica que se orienta a establecer políticas económicas comunes entre los países miembros. En el cuadro 1 se puede observar cómo, en el transcurso de los últimos años, han crecido los intercambios dentro de las regiones, hasta alcanzar un mayor dinamismo, aun cuando la tendencia a la regionalización no sea en absoluto nueva.

A nivel mundial la amplia difusión de estas re-gionalizaciones es una clara demostración de las limitaciones del actual sistema internacional para integrar una economía mundial. La inexistencia de un poder dominante que establezca formas consensúales de orientación económica y política explica la inclinación de numerosos Estados por la regionalización, por ser ésta una fórmula a tra-vés de la cual se busca la adaptación al sistema y, al mismo tiempo, se defienden sus más inmedia-tos intereses nacionales. En otras palabras, como lo señalaba recientemente un analista,

40 K. Ohmae, "Rise of the regional State", en Foreign Affairs, vol. 72, no. 2, Nueva York, primavera de 1993, pp. 78-87.


CUADRO1 EVOLUCIÓN DE LOS INTERCAMBIO INTRARREGIONALES EN PORCENTAJES DEL TOTAL DEL COMERCIO EXTERIOR

1928 1938 1948 1958 1968 1973 1979 1983 1993 Europa Occidental 50,7 48,8 41,8 52,8 63,0 67,7 66,2 64,7 69,9 Europa Este 19,0 13,2 46,4 61,2 63,5 58,8 54,0 57,3 19,7 América Norte 25,0 22,4 27,1 31,5 36,8 35,1 29,9 31,7 33,0 América Latina 11,1 17,7 20,0 16,8 18,7 27,9 20,2 17,7 19,4 Asia 45,5 66,4 38,9 41,1 36,6 41,6 41,0 43,0 49,7 África 10,3 8,8 8,4 8,1 9,1 7,6 5,6 4,4 8,4 Medio Oriente 5,0 3,6 20,3 12,1 8,1 6,1 6,4 7,9 9,4 Mundo 38,7 37,4 32,9 40,6 47,0 49,3 45,8 44,2 50,4

Fuente: Frédérique Sachwald, "La régionalisation contre la mondialisation", en Mondialisation au-dela des mythes, op. cit., p. 140.

el grado de cooperación multilateral necesario para mantener una economía global relativamente abierta no es posible en un mundo multipolar. La integración regional representa, en este sentido, un compromiso: son áreas idóneas para las ne-gociaciones multilaterales y lo suficientemente amplias como para permitir ganancias en el co-mercio y en las economías de escala41.

A partir de estos espacios diferenciados, la glo-balización desarrolla un esquema piramidal de relaciones internacionales a partir de los primeros núcleos transnacionalizados. Es un esquema asi-métrico de relaciones de poder en el cual se des-tacan los principales centros o polos económicos y financieros de alcance mundial (Estados Uni-dos, la Unión Europea y Japón), las regiones inte-gradas a los mismos (el Nafta, los países de la EFTA y el Sudeste Asiático, correlativamente), los países o regiones que por razones comerciales o estratégi-cas pueden suscitar la atención de los respectivos vértices (el Medio Oriente, los países más desarro-llados de América Latina y parte del Asia Meridio-nal) y, por último, las regiones marginadas, en las cuales se incluyen una parte de los países latinoa-mericanos menos desarrollados, los países del Acuerdo de Lomé y varias islas del Pacífico. En este sentido, el sistema mundial en formación establece relaciones asimétricas de poder y reconstituye nue-vas relaciones de significación y dependencia.

Si a nivel de los principales polos económicos y comerciales observamos el fortalecimiento de acuerdos macros de integración regional, entre

las naciones del Sur y del Este esta tendencia es mucho más débil. Numerosos factores explican esta situación. De una parte, para el conjunto de estos países la densificación de los vínculos con el Norte se mantiene como fuerza de atracción de-bido al carácter asimétrico de las relaciones de poder, la composición de la oferta exportable y la necesidad de acceder a los grandes mercados, ca-pitales y tecnología. De otra parte, el carácter pi-ramidal y en alguna medida excluyente de las ac-tuales relaciones internacionales ha minado la confianza para que a través de la creación de ma-crorregionalizaciones se puedan resolver los pro-blemas ligados a la malformación del desarrollo. Sin duda, por esta razón difícilmente encontra-remos macrorregionalizaciones en la Europa del Este y en el Sur que sean ampliamente exitosas y puedan rivalizar con las de los países altamente industrializados.

No obstante estas dificultades, la constitución de estos espacios ampliados de integración comer-cial entre las naciones del Sur revisten una espe-cial importancia, al constituirse en procedimientos a través de los cuales se promueve y consolida la reestructuración neoliberal y se equipara a estos países con las tendencias mundiales, en la medida en que

fomentan la tendencia a privatizar, desregular y liberalizar la economía, al tiempo que los grandes capitales corporativos nacionales e internaciona-les desempeñan un papel clave en el sector priva-do y en la consolidación de tales relaciones. Se

41 Stephen J. Kobrin, "Regional integration in a globally networked economy", en Transnational Corpomtions, vol. 4, no. 2, agosto de 1995, p. 21.


La dimensión nacional

En tercero y último lugar, a continuación de los espacios globalizados y las macrorregionalizacio-nes, tenemos los espacios nacionales, es decir, los lugares donde se sigue ejerciendo un poder polí-tico y jurídico explícito y donde se reproducen las relaciones sociales. El Estado conserva su relación política: sigue siendo el lugar por excelencia don-de se constituye, reproduce y transforma el "blo-que en el poder", se organiza y expresa la socie-dad, se corrigen las disfunciones económicas y sociales y se estimula el capitalismo aun cuando sea bajo una lógica transnacional.

En una economía globalizada, el Estado sufre una transformación radical. De una parte, algu-nas de sus funciones le son conculcadas por las fuerzas transnacionales. La transnacionalización ha reducido sensiblemente la soberanía del Esta-do en el control macroeconómico. El multimillo-nario de las finanzas, George Soros, definió clara-mente esta nueva realidad cuando señalaba:

los mercados votan todos los días; fuerzan a los gobiernos a adoptar medidas en realidad impo-pulares, pero indispensables. Son los mercados los que tienen el sentido del Estado43.

Pero, de la otra, el Estado se ha convertido en un vínculo que une al respectivo país con la eco-nomía mundializada y actúa como agente de este proceso. Igualmente, los Estados recurren a dife-rentes mecanismos de intervención para mejorar las condiciones de competición internacional. Por consiguiente, la transnacionalización no está minando al Estado, sino que está simplemente transformando sus funciones. El Estado está com-partiendo funciones de poder con otras instan-cias e instituciones.

Una consecuencia que estos procesos de glo-balización han tenido para los países en desarro-llo es que ha aumentado la vulnerabilidad del Es-tado. Cuando no han perdido el control en áreas estratégicas, como ha sido el caso de Afganistán o Mozambique, donde la autoridad y a veces la mis-ma institucionalidad ha pasado a manos de los barones locales, o cuando simplemente, en otros casos más extremos, el Estado ha desaparecido, como ha ocurrido en Ruanda o Somalia44, los Es-tados de los países en desarrollo conservan su debilidad en términos de eficiencia y desarrollo democrático con equidad. Pero, en las nuevas cir-cunstancias, han perdido, además, el control de sus circuitos económicos, no como resultado de su autonomía, sino por su dependencia de la eco-nomía mundial.

Asistimos, por lo tanto, a un doble desborda-miento del Estado-nación. De una parte, el espa-cio nacional se ha transnacionalizado para con-vertirse en una esfera de acción y competencia de los grupos económicos transnacionales. De otra parte, el Estado-nación ha sido rebasado hacia adentro

o sea hacia la articulación de las políticas públicas y privadas en los mercados regionales a fin de generar procesos productivos específicos que pue-dan ligarse directamente con el mercado mundial y para maximizar la eficiencia de las inversiones públicas y privadas45.

Además, el Estado ha visto seriamente com-prometida su autonomía no porque deba hacer frente a sociedades civiles dinámicas, sino por-que debe supeditarse a influencias y presiones internacionales46.

Por último, como resultado tanto de la globali-zación como de la ideología neoliberal en que se fundamenta para reproducirse ideológicamente, el Estado ha comenzado a perder su legitimidad en tanto que lugar de identificación de consensos y de solidaridad funcional entre clases sociales47.

42 Ricardo Grinspun y Robert Kreklewich, "Consolidación de las reformas neoliberales. El libre comercio como marco condicio nante", en Nueva Sociedad, no. 137, Caracas, mayo-junio de 1995, p. 121.

43 Citado en Ignacio Ramonet, "Pouvoirs fin de siécle", en Le Monde Diplomatique, París, mayo de 1995. 44 Michael T. Klare, "The New Challenges to Global Security", en Current History, vol. 92, no. 573, abril de 1993, p. 158. 45 Darío Restrepo, "Neoliberalismo y reestructuración capitalista. Espacialidad, descentralización y apertura", en J. Child et al.,

Rompiendo la corriente. Un debate al neoliberalismo, Santafé de Bogotá, CEIS, 1992, p. 25. 46 Yoshikazu Sakamoto, op. cit, p. 31. 47 Véase el número especial de Nouveaux cahiers de I'IUED, L'économie á la recherche du développement, crise d'une théorie,

violence d'une pratique, no. 5, Ginebra, octubre de 1996.


desplaza entonces el poder económico y político al sector privado en detrimento de la capacidad que tenga el Estado para ejecutar un programa más activo y progresista' 42

Un claro ejemplo de esto lo podemos encontrar en el caso de México, país donde un segmento que representa entre un cuarto y un quinto de la pobla-ción, compuesto por aquellos sectores que reci-ben ingresos de familiares que se encuentran en EE.UU., los grupos que trabajan para el sector ex-portador, los 600.000 mexicanos que trabajan en la industria maquiladora y los empleados en el sector turístico, constituyen un grupo bastante numeroso y lo suficientemente disperso a nivel nacional como para garantizar la viabilidad del modelo de apertura impuesto y estabilizar el País48.

Todas estas transformaciones que, a final de cuentas apuntan a una relativa "autonomiza-ción" de las relaciones internacionales con rela-ción a las actividades de los Estados no significa, empero, que los Estados hayan dejado de ser los actores por excelencia en los circuitos externos. Siguen siendo agentes importantes, pero su na-turaleza, interna y externa, está siendo objeto de grandes alteraciones y sus anteriores actividades son competidas por parte de los actores y unida-des transnacionales. El Estado-nación, en calidad de actor unitario, en sus diferentes modalidades: socialista, corporativista, benefactor y desarrollis-ta, donde ha logrado sobrevivir, se ha atomizado en un aparato que articula funciones dispersas y desiguales. El Estado actual obedece a lógicas de funcionamiento diferentes.

La autonomización de circuitos de la vida in-ternacional y las funciones desagregadas del Es-tado han vuelto más difusa la dicotomía "inter-no" y "externo" y de manera evidente inciden en la formación de la política internacional contem-poránea. Ésta se diferencia de las políticas exte-riores por el mayor peso gravitacional que ejerce el sistema mundial sobre los condicionantes in-ternos. Antes, el mundo no estaba tan transnacio-nalizado y se podían desarrollar estrategias de inserción en el plano externo, conservando las prerrogativas nacionales. En la actualidad, por el contrario, el sistema mundial se apoya en una se-rie de procesos y procedimientos de alcance glo-bal que "usurpan" funciones que antes estaban

en manos del Estado. La influencia mayor del me-dio externo sobre la política internacional con-temporánea es el resultado de la centralidad que tienen estos procesos transnacionales en la auto-nomización de las relaciones internacionales.

Esta desagregación del espacio mundial en tres dimensiones básicas que coexisten, se contrapo-nen y compenetran, plantea una serie de interro-gantes sobre la dinámica de funcionamiento del emergente sistema mundial49. Uno de los proble-mas más importantes radica en la desavenencia de intereses, procedimientos y objetivos de las fuerzas económicas, sociales y políticas que se mueven prioritariamente en cada uno de estos escenarios. Así, por ejemplo, mientras el espacio nacional es el escenario privilegiado de la acti-vidad de las pequeñas y medianas empresas industriales, comerciales y agrícolas, el nivel ma-crorregional es el ámbito donde operan firmas nacionales que obtienen ventajas de la amplia-ción de sus antiguos mercados nacionales por uno regional y se benefician igualmente de las restricciones que se derivan para la actividad de las empresas de terceros países; las grandes em-presas transnacionales, por su parte, sobre todo aquellas que tienen actividad en el ámbito de la industria aerospacial, la electrónica, los semicon-ductores y la industria farmacéutica, en decir, en aquellas ramas en las que sus niveles de tecnolo-gía requieren de mercados interregionales, des-pliegan el grueso de sus actividades en el ámbito mundial50. De aquí se desprenden tensiones y choque de intereses que sólo se resuelven por medio de relaciones de fuerza y poder.

EL SUR EN EL NUEVO SISTEMA MUNDIAL

Ante estas profundas transformaciones, ¿cuál es el lugar de los países en desarrollo en este nue-vo sistema mundial? ¿Cuáles son los efectos que han tenido estos cambios globales en el conjunto de estos países? Desde varios ángulos, se puede intentar responder estos interrogantes. Desde un punto de vista global, el fin de la Guerra Fría se ha traducido en una pérdida de significación de estos países. En la época anterior, el antagonismo entre

48 lorge G. Castañeda, "El círculo mexicano de la miseria" en Política Exterior, vol. X, no. 54, Madrid, noviembre/diciembre de 1996.

49 Véase, Renato di Ruzza, "Théorie des systémes productifs et recomposition de l'économie mondiale", en Actuel Marx, no. 17, París, primer semestre de 1995, pp. 59-60.

50 Stephen J. Kobrin, op. cit., pp. 20-21.


las dos grandes potencias se diseminó por todo el planeta convirtiendo al Tercer Mundo en un esce-nario predilecto de competición entre los dos sis-temas. La importancia estratégica que el Sur tenía para las superpotencias se convirtió en una garan-tía para la afluencia constante de recursos econó-micos, financieros, políticos y militares. Por consi-guiente, al desaparecer la Guerra Fría los países del Sur perdieron su importancia estratégica y se restringieron los recursos provenientes del Norte.

Quienes más duramente resintieron esta nueva realidad fueron los países en desarrollo que gra-vitaban en torno a la órbita geopolítica de Moscú, por cuanto tuvieron que realizar una drástica modificación de sus políticas para readaptarse a la economía y política mundiales, dominadas por las grandes naciones industrializadas de Occi-dente y acceder a las condiciones impuestas por los organismos financieros multilaterales para re-lanzar sus, en general, maltrechas economías. En la actualidad, es improbable, por no decir imposi-ble, que un país pueda desarrollar una política internacional que le sea totalmente autónoma. Esto lo observamos tanto en los países más desa-rrollados, dotados de inmensos recursos, como en los más contestatarios, los cuales, si bien a ni-vel del discurso o de la acción política siguen de-fendiendo unos principios específicos, sistemáti-camente han tenido que acoplarse a la lógica que subyace en la actual dinámica mundial.

Además de los comúnmente comentados ca-sos de China y Cuba, Vietnam es otra de las na-ciones socialistas en proceso de acelerada trans-formación. En el transcurso de los últimos años el gobierno de Vietnam se ha comprometido en unas reformas que han propiciado un lento pero significativo restablecimiento del sector privado, el cual contribuye en la actualidad con el 4% de la producción industrial, asegura el 90% del comer-cio minorista, el 51 % de los transportes, el 52% de la construcción y poco a poco se va fortaleciendo un sector privado en el campo51. Como resultado de ello Vietnam se ha hecho acreedor de impor-tantes créditos e inversiones extranjeras, prove-nientes de China, Hong Kong, Corea del Sur, Australia, Reino Unido y Australia, obtuvo el le-

vantamiento total del embargo norteamericano en febrero de 1994 y ha recibido igualmente el apoyo de Washington para su ingreso a la Confe-rencia de Cooperación Económica del Asia-Pací-fico.

Además del menoscabo de su significación es-tratégica, se observa también una clara transfor-mación de las relaciones Norte-Sur, en favor del primero. Los países del primer grupo gozan de un mayor poder negociador frente al Sur debido a la improbabilidad actual de introducir modelos de desarrollo diferentes al occidental, al poder de los organismos financieros multilaterales, al mo-nitoreo que realizan dichas instituciones, a los programas de estabilización y ajuste estructural que han impuesto en gran parte del Este y del Sur para reconvertir estas economías y orientar-las al mercado mundial y al debilitamiento de la importancia estratégica de la oferta exportable de buena parte de los países en desarrollo.

Cabe, sin embargo, destacar que en esta nueva dinámica de la relación Norte-Sur se producen disimilitudes significativas con el pasado debido a las diferencias que se presentan entre los tres polos en cuanto a la manera como entienden el desarrollo. Japón en el Sudeste Asiático y Alema-nia en Europa del Este se caracterizan por des-tinar grandes recursos en forma de inversiones directas, ayuda al desarrollo y exportación de capital. Inclusive una misión japonesa para asis-tir a Vietnam en la reestructuración de su econo-mía proponía recientemente al gobierno de di-cho país delinear una política industrial que le permita conservar parte importante del sector es-tatal de la economía52. Con la excepción de Méxi-co, Estados Unidos en los últimos años ha limita-do el volumen de exportación de capitales hacia América Latina. De otra parte, las empresas tanto japonesas como alemanas han involucrado a los países asiáticos en sus redes de producción y co-mercio, lo que se ha traducido en acceso a tecno-logía y mercados. Por último, las dos potencias "mercaderes" ponen énfasis en la mano de obra calificada y en los estados eficientes, mientras Es-tados Unidos se inclina por la utilización de mano de obra barata y por restringir el papel del

51 Nguyen Duc Nhuan, "Le Vietnam tourne la page", en Le Monde Dvplomatique, París, abril de 1994; "A survey of Vietnam. The road to capitalism", en The Economist, 8 de Julio de 1995.

52 The Economist, 24 de junio de 1995.


Estado53. Esta realidad lleva a pensar que la ubi-cación geográfica de los países del Este y del Sur va a jugar un importante papel en las posibilida-des para estos países de aumentar y mejorar su inserción internacional.

En el actual sistema mundial, no sólo son me-nores las posibilidades de introducir fórmulas al-ternas de desarrollo a las exigencias que plantea el FMI, sino que son, además, mucho más escasas las posibilidades de "ascender" dentro del siste-ma, debido a que existe una única metaestructu-ra, el capitalismo transnacional, que establece los procedimientos y parámetros para la movilidad. Esta realidad, por su parte, incide fuertemente en las opciones que se presentan a los países en vías de desarrollo. El éxito de la inserción externa ra-dica en la capacidad de cada Estado individual para realizar las necesarias reformas, desarrollar las "ventajas comparativas", crear oportunidades de mercado y atraer el capital extranjero. Esta in-dividualización de las opciones afecta de modo peculiar a los diversos países. Los Estados econó-micamente más débiles o los que se ubican en un área geopolítica de escaso interés para los polos centrales del sistema deben hacer frente a una mayor manipulación y presión por parte del Norte. Los más desarrollados y los que poseen mejores condiciones de negociación, tienen posi-bilidades para optimizar sus capacidades nego-ciadoras individuales. Esta individualización, en síntesis, además de contribuir a minar los víncu-los de solidaridad entre las naciones del Sur y de-bilitar sus mecanismos e instituciones de nego-ciación internacional, multiplica la diversidad de países en cuanto a sus niveles de desarrollo. Igualmente, cabe destacar que, salvo contados casos, tal como lo demuestra la experiencia de los países del Sudeste Asiático, el desmonte institu-cional inducido por la inserción internacional de los países en desarrollo no sólo hace inviable el desarrollo, sino que tiende a reducir las tasas de crecimiento.

Por último, cabe recordar que, como lo señalába-mos anteriormente, los países en desarrollo, con la

obvia excepción de los Nuevos Países Industriali-zados, no representan un importante interés es-tratégico a nivel comercial ni financiero para los tres polos económicos y financieros mundiales.

La desagregación de los espacios mundiales, los disímiles ritmos de interacción de estos espa-cios en la economía mundial y la extrema dife-renciación económica de estos países ha introdu-cido una extrema desigualdad entre los países del Tercer Mundo y ha destruido la validez argu-mentativa de las nociones con las que anterior-mente se dividía el mundo, tales como centro y periferia, primero, segundo y tercer mundo, etc. En particular, la vieja idea desarrollada por la teo-ría de la dependencia y de los globalistas, de que el mundo se dividiría en un núcleo, una periferia y una semiperiferia, con una clara división inter-nacional del trabajo, dejó de ser útil por cuanto en el mundo actual se han construido nuevos vínculos verticales articulados en torno a las ven-tajas comparativas acompañados por una densa red de relaciones horizontales. Un analista, al res-pecto, recientemente escribía:

las viejas categorías no capturan la complejidad de la integración de la economía mundial así como los mecanismos que constriñen a las regiones y Esta-dos a adaptarse al capital transnacional. La trans-formación global en curso no sólo desdibuja la an-tigua división del trabajo y reorganiza geográfica-mente las actividades económicas, sino que limita la autonomía estatal y quebranta la soberanía54.

La diferenciación de las naciones en desarrollo

El vaciamiento de estas nociones que, en la actua-lidad, no dan cuenta de las nuevas realidades pla-netarias, no nos debe inducir a la falsa idea de que se ha evaporado la contradicción Norte-Sur. Tam-poco nos debe conducir a asumir como válidas las ideologizadas conclusiones del Banco Mundial que en un trabajo relativamente reciente señala-ba que "las economías del mundo en desarrollo... están, en suma, creciendo más rápido que las de los principales países industrializados, con lo cual se pretende deducir que el nuevo orden mun-

53 B. Stalling, "El nuevo contexto internacional del desarrollo: América Latina desde una perspectiva comparada", en F. Rojas y W. Smith (eds.), El Cono Sur y las transformaciones globales, Santiago de Chile, Flacso, North-South Center, Cladde, 1994, pp. 77-78.

54 James H. Mittelman, "Rethinking the intemational division of labour in the context of globalisation", en Third World Quarterly, vol. 16, no. 2,1995, p. 274.

55 World Bank, Global economic prospect and the developing countries, 1994, Washington, p. 5.


dial se estaría cumpliendo, ya que la brecha entre las naciones ricas y las pobres se estaría cerrando, lo que estaría conduciendo a un mundo más igua-litario y creador de oportunidades idénticas para todos.

Basan la argumentación en la tesis de que los principales indicadores económicos internaciona-les estarían mostrando que la brecha Norte-Sur se estaría cerrando como resultado de la aceleración y del vertiginoso crecimiento de los países en vías de desarrollo. Un economista del Banco Mundial llegó incluso a sostener que "los países en desa-rrollo (incluidas las economías en transición) son la fuerza motriz de la globalización", dado que, como resultado de las reformas encaminadas a una mayor inserción en la economía mundial, la parte correspondiente a los intercambios en su PIB aumentó en 10 dígitos entre mediados de la década de los años ochenta y la actualidad56 y se prevé que al despuntar el próximo milenio ya po-dría haber ascendido del 43% a más del 50%. A inicios de la década de los años noventa, es decir, entre 1991 y 1993, en momentos en que los países desarrollados atravesaban una grave recesión, a los países en desarrollo les correspondió el 75% del crecimiento de las exportaciones mundiales.

Otro informe del Banco Mundial57 sostiene que la integración de estos países en la economía mundial ofrece la mejor oportunidad para que, a largo plazo, aumenten su riqueza. Para avalar esta tesis generalmente se argumenta el crecimiento de la participación de los países en desarrollo en el PIB mundial, que para 1993 pasó a representar el 13% del total. El informe del Secretario General de la Unctad a la novena sesión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre comercio y desarro-llo, intitulada "El desarrollo frente a dos corrientes poderosas: la globalización y la liberalización", aun cuando revela la existencia de algunos obstá-culos de índole más bien técnica que afectan bási-camente a las naciones del Sur para insertarse en los flujos mundiales, sostiene que los procesos de liberalización y globalización crean oportunida-des nuevas para el desarrollo.

La conclusión con éxito de la Ronda Uruguay permite esperar que aumentará el acceso efectivo

de los exportadores presentes y potenciales de los países en desarrollo a los mercados mundia-les. Los flujos crecientes de inversión extranjera están ofreciendo mayores oportunidades de reci-bir del extranjero financiación para inversiones, pero también, lo que a veces es más importante, de tener acceso a la tecnología, las calificaciones y los métodos de gestión esenciales al desarrollo.

En efecto, de acuerdo con la información con-tenida en varias publicaciones internacionales del Banco Mundial, la Unctad y de la Organización de Naciones Unidas, la participación de los paí-ses en vías de desarrollo en el comercio mundial creció entre 1990 y 1993 del 23% al 28%, mientras que los países del antiguo campo socialista (por efectos de la transición del socialismo al capitalis-mo) y las naciones industrializadas (debido a la recesión) vieron disminuir su participación. En lo que atañe a las exportaciones de mercancías, los países en desarrollo registraron un crecimiento del 23 al 25%, entre los años 1990 y 1993.

También como resultado de las reformas im-pulsadas desde la década de los años setenta se ha hecho posible una mayor integración interna-cional de estos países en los mercados de capital. El monto de los flujos de capital privado hacia los países en desarrollo entre 1990 y 1994 se cuadru-plicó. Hacia estos países se destina en la actuali-dad aproximadamente el 40% de la inversión ex-tranjera mundial.

Un análisis más minucioso de la información contenida en estos balances estadísticos nos de-muestra las incongruencias que esconden este tipo de argumentos. En realidad, lo que nos mues-tra esa misma estadística es que la brecha Norte-Sur, en lugar de reducirse, se sigue ampliando. Dos procedimientos se podrían emplear para contrarrestar esos argumentos. De una parte, si tomáramos una perspectiva temporal más am-plia, es decir, los últimos 30 o 35 años, podríamos observar que el producto interno bruto per cápita se ha mantenido constante en los países del Sur, mientras que ha crecido sensiblemente en las na-ciones del Norte industrializado59. Un análisis en términos de longue durée demuestra que, en la amplia mayoría de los indicadores, los países del

56 Zia Qureshi, "La globalización: nuevas oportunidades, grandes desafíos", en Finanzas y Desarrollo, marzo de 1996, p. 31. 57 Banco Mundial, Las perspectivas económicas globales y los países en desarrollo, Washington, 1995. 58 Nueva York y Ginebra, Naciones Unidas, 1996. 59 Robin Broad y Christina Melhorn Landi, "Whither the North-South gap?", en Third World Quarterly, vol. 17, no. 1,1996, p.


Sur se mantienen a la zaga en términos de desa-rrollo y que, en realidad, muy poco es lo que en estas últimas décadas ha cambiado. Así, por ejem-plo, la distancia entre la quinta parte de la pobla-ción mundial más rica y la más pobre se duplicó entre 1960 y 1991, al pasar de una relación de 30/1 a 61/1. Ese segmento más rico generó el 84,7% del PIB mundial, el 84,2% del comercio, el 85,5% del ahorro interno y el 85% de la inversión, mientras el quinto más pobre contribuyó con el 1,4% del PIB, el 0,9% del comercio mundial, el 0,7% del ahorro interno y el 0,9% de la inversión interna60.

La otra perspectiva consiste en partir de la pre-misa de que entre las naciones del Sur se está pro-duciendo un acelerado proceso de diferencia-ción. Un conjunto de países, compuesto por once naciones en desarrollo del Sudeste Asiático y América Latina han logrado insertarse en los flujos mundiales y se han convertido en los res-ponsables del crecimiento de la participación del conjunto de países en desarrollo en la economía mundial y que, en momentos de recesión en el Norte, han actuado, en efecto, como locomotora de la globalización. Pero el resto de naciones en desarrollo, 128 países en total, exceptuando a los países de Europa Central y Oriental que son so-ciedades en transición que responden a otro tipo de problemática, han sido testigos de una sensi-ble disminución en su participación en los flujos mundiales. Por lo tanto, la brecha Norte-Sur se sigue ampliando y se mantiene como una de las contradicciones fundamentales del mundo actual.

Como se puede observar en los gráficos 1 y 2, la distribución del PIB mundial entre 1990 y 1993 se ha traducido en un aumento de la parte corres-pondiente a las naciones industrializadas que pa-

GRAFICO 1 DISTRIBUCIÓN MUNDIAL PRODUCTO BRUTO 1990

ESTE EUROPA

5% P DESAR

79%

saron del 79% al 81%, una disminución de Euro-pa del Este del 5% al 3%, un crecimiento de las 11 economías más dinámicas del mundo en desa-rrollo que pasaron del 10% al 11% y una reduc-ción de la participación del resto de naciones en desarrollo que bajaron del 6% al 5%.

GRÁFICO 2 DISTRIBUCIÓN MUNDIAL PRODUCTO BRUTO 1993

Fuente: Banco Mundial, Data Work 1996.

El comercio mundial registró el siguiente com-portamiento entre los años 1990 y 1992 (gráficos 3 y 4). Los países desarrollados representaron el 72% de las exportaciones mundiales en 1990, Eu-ropa del Este el 6%, los 11 en desarrollo el 11% y el resto de las naciones en desarrollo el otro 11%. Para 1992, los países desarrollados, como produc-to de su recesión, se mantuvieron estancados en 72%, Europa del Este disminuyó al 2%, los 11 au-mentaron al 13% y al resto de los países del Sur les correspondió el 13% restante. Es decir, duran-te este período se observa un crecimiento similar de los 11 y del resto de países en desarrollo. En el plano de las importaciones durante el mismo pe-ríodo, la repartición fue: en 1990 los países indus-trializados absorbieron el 70% de las importacio-

GRÁFICO 3 EXPORTACIONES 1990

Fuente: Banco Mundial, Data Work 1996. Fuente: Handbook of Trade, Unctad 1996.

60 PJMUD, Rapport pour le développement humain, París, 1994. 61 Argentina, Brasil, México, India, China, Corea del Sur, Malasia, Singapur, Hong Kong, Indonesia y Tailandia.


PVD-11 6%

LOS 1110%

Fuente: Handbook of Trade, Unctad 1996.

nes mundiales, los 11 el 13%, Europa del Este el 7% y el resto de naciones en desarrollo el 10%. Para 1992, los primeros se mantuvieron en el 70%, los 11 se posicionaron con el 16%, Europa del Este descendió al 3% y el resto de los países del Sur subió al 11 %.

Si lo miráramos en una perspectiva de más lar-go plazo, 1980-1990, los datos nos indican que al comenzar la década pasada los once representaban el 28% del total de las exportaciones mundiales de los países en desarrollo y las restantes 128 naciones el 72%. Al despuntar la década de los años noventa, se alcanzó una paridad de 50% para cada uno. En lo que respecta a las importa-ciones, en 1980 los 11 representaban el 37% de las importaciones mundiales realizadas por los paí-ses en desarrollo y el resto el 63% y en 1990 los 11 ascendieron al 55% y el resto de países del Sur bajó su participación al 45% (gráficos 5 y 6).

Los indicadores de exportación de mercancías son los que a primera vista permitirían sostener la idea del crecimiento general de los países del Sur en la economía mundial (gráficos 7 y 8). Como resultado de la recesión económica por la que atravesaron las naciones industrializadas al des-puntar la década de los años noventa, su participa-

ción en las exportaciones mundiales de mercan-cías disminuyó entre 1990 y 1993 del 76% al 72% y, por lo tanto, el crecimiento registrado en esos años recayó en el dinamismo de las economías del Este y del Sur. Los países de Europa del Este pasaron del 1% al 3%, los 11 en desarrollo del 14% al 17%, pero el resto de naciones del Sur vie-ron disminuir su participación del 9% al 8%. En 10 que respecta a las exportaciones mundiales de bienes y servicios, los 11 pasaron de 1990 a 1993 del 12 al 16%, los países desarrollados disminu yeron del 74% al 71% y el resto de naciones en desarrollo disminuyó del 10% al 8%.

Si tomamos otros indicadores del Banco Mun-dial más desagregados, vemos que se mantiene la misma tendencia. En las exportaciones mun-diales de alimentos, los 11 aumentaron del 16% al 17% mientras el resto disminuyó del 12% al 7%. En cuanto a las exportaciones de manufacturas, los 11 se mantuvieron con el 12% de las exporta-ciones mundiales, mientras los países en desarro-llo disminuyeron del 5% al 4%. En los textiles, los 11 crecieron del 29% al 33% y el resto se mantuvo en el 12%.

Por último, en el tema de la deuda externa los 11 disminuyeron del 58% al 28%, mientras el res-to de naciones en desarrollo ascendió del 40% al 71% de la deuda externa mundial. Es decir, aun cuando la capacidad de exportación de muchos de los países del Sur ha aumentado y la deuda representa cada vez un porcentaje menor con respecto a la capacidad exportadora del país, el problema de la deuda no ha dejado de ser una preocupación mayor para los países en desarro-llo. Si bien no representa la magnitud de los años ochenta, el volumen de la deuda entre estas nacio-nes continúa creciendo a un promedio de aproxi-madamente US$100 mil millones por año, y ya en 1994 había alcanzado los US$1.945 mil millones.

GRÁFICO 5 IMPORTACIONES PVD1980

GRÁFICO 6 IMPORTACIONES PVD 1990

PVD-11 45%

Fuente: Handbook of Trade, Unctad 1996. Fuente: Handbook of Trade, Unctad 1996.


GRÁFICO 4 EXPORTACIONES 1992

GRÁFICO 7 EXPORTACIÓN MERCANCÍAS POR REGIONES 1990

GRÁFICO 8 EXPORTACIÓN MERCANCÍAS POR REGIONES 1993

Fuente: Banco Mundial, Data Work 1996. Fuente: Banco Mundial, Data Work 1996.

GRÁFICO 9 DISTRIBUCIÓN FLUJOS NETOS DE INVERSIÓN INFLOWS, 1990

GRÁFICO 10 DISTRIBUCIÓN FLUJOS NETOS DE INVERSIÓN INFLOWS, 1993

Fuente: World Investment Report 1996. Fuente: World Investment Report 1996

A esto cabría sumarle el hecho de que entre los años 1985 y 1992 el flujo neto del Sur al Norte por concepto de servicio de la deuda ascendió a US$280 mil millones, cifra que supera amplia-mente el flujo de recursos financieros provenien-tes de los países del Norte.

En materia de inversión extranjera directa, IED, se presenta una situación análoga (gráficos 9 y 10). La repartición geográfica de los flujos de IED que se destinan a estos países nos muestra una dismi-nución de los flujos hacia los países industrializa-dos del 83% al 68%, un aumento de Europa del Este del 0% al 3%, un abultado crecimiento de los 11 en desarrollo que del 11% pasaron a absorber un 21 % y un aumento más lento, pero significati-vo del resto de los países en desarrollo que avan-zaron del 6% al 8%. En cuanto al origen de la IED, el comportamiento es similar: las naciones indus-trializadas registraron una baja del 93% al 87%, Europa del Este se mantuvo en el 0%, los 11 en desarrollo pasaron del 4% al 12% y el resto de naciones del Sur descendió del 3% al 1% (gráficos 11 y 12). El mismo panorama se presenta en las carteras de portafolio y de bonos. En este campo, América Latina y el Asia del Este absorbieron el 90% de estos flujos entre 1989 y 1993.

Estos datos nos demuestran que, cuando aisla-mos a los 11 países en desarrollo que han alcan-zado posiciones más sólidas en la economía mundial, la distancia entre el Norte desarrollado y el Sur se mantiene como la contradicción prin-cipal de nuestro tiempo y que la brecha en lugar de cerrarse ha aumentado. Esto debilita el argu-mento de aquellas personas o instituciones que sostienen que la nueva realidad mundial está fa-voreciendo básicamente a las naciones en desa-rrollo.

La conclusión que se desprende de este análi-sis es que debemos categorizar nuevamente a los países en desarrollo para poder dar cuenta de su situación real. En este sentido, a pesar de su hete-rogeneidad económica, social, histórica, política y cultural, los 11 en desarrollo conforman un nue-vo grupo de países, cuyas características son una rápida industrialización, una gran integración en los flujos mundiales y una elevada atracción de capital extranjero. El argumento de fondo que permite separar a este grupo del resto de nacio-nes en desarrollo es que, además de su sólida inserción en los flujos comerciales mundiales, los 11 en desarrollo ya superaron el estadio de centrar su actividad en atraer a inversionistas ex-


GRÁFICO 11 DISTRIBUCIÓN FLUJOS NETOS DE INVERSIÓN OUTFLOWS, 1990

GRÁFICO 12 DISTRIBUCIÓN FLUJOS NETOS DE INVERSIÓN OUTFLOWS, 1993

Fuente: World Investment Report 1996.

tranjeros, capitales y a las grandes corporaciones transnacionales para crear las condiciones que fortalezcan su presencia en el sistema mundial. Con la creación de polos exitosos de acumulación, han ingresado en una fase en que su integración está mediada por sus colocaciones de bienes y ser-vicios en los mercados extranjeros y en la expor-tación de IED a nuevas zonas, incluidas las altamen-te industrializadas. En el resto de las naciones en desarrollo la inserción todavía está signada por la capacidad de estos países para obtener beneficios del resto del mundo y como resultado de su in-suficiencia en polos exitosos de acumulación es aún incipiente el grado de inserción en los flujos mundiales.

Este mismo ejercicio podemos ahora llevarlo al resto de naciones en desarrollo, por cuanto estos países tampoco son homogéneos. América Lati-na, el África Subsahariana y los países del Medio Oriente no sólo difieren en cuanto a sus niveles de desarrollo, también se distinguen por poseer niveles diferenciados de inserción en esta econo-mía globalizada.

En lo que respecta a las exportaciones mundia-les, el comportamiento de estas tres regiones ha sido dispar. América Latina en 1980 representaba el 5,3% del total mundial, en 1990 descendió al 39% y para 1993 registra un nuevo crecimiento para posicionarse con el 4,5%. El Medio Oriente tuvo una caída aún más pronunciada, al pasar, en los mismos años, del 10,5%, al 3,1%. Lo mismo ocurrió con África que descendió del 4,7% en 1980 al 1,9% en 1993. En lo que respecta al creci-miento intrarregional, el porcentaje que le co-rrespondió a América Latina en el total de expor-taciones de la región pasó del 21,2% en 1980 al 13,6% en 1990 para remontar al 20,4% en 1993.

Fuente: World Investment Report 1996.

Para el Medio Oriente, el comercio intrarregional es menos denso: pasó del 5,2% en 1980 al 12,1% en 1990 y se elevó levemente al 12,5% en 1993. En África, por último, se pasó del 3,1% en 1980 al 7,4% en 1993. Estos dos indicadores nos muestran las siguientes tendencias: primero, sólo América Latina se ha encontrado en condiciones de asu-mir la globalización, insertándose más fuertemen-te en los mercados mundiales. De otra parte, sólo nuestro continente ha potenciado el comercio in-trarregional como mecanismo de afirmación en los circuitos mundiales. Las otras dos regiones distan mucho de ello.

La misma tendencia se observa en lo que res-pecta a las inversiones extranjeras directas. En su conjunto las tres regiones de las que estamos ha-blando representaron en 1993 el 45% del total de la IED que se destinó a China. Descontando a Mé-xico, Brasil y Argentina, el resto de América Lati-na recibió el 1,7% de la IED en 1990 y el 5,9% en 1993. África, incluidos los países del norte del continente y descontando a Sudáfrica, fueron re-ceptores del 1% y el 1,4% en los años señalados y el Medio Oriente descendió del 1,5% al 0,6%. El panorama se vuelve más gris para las dos últimas regiones si tenemos en cuenta que las políticas de privatizaciones fueron responsables del 52% de la IED que se destinó al África Subsahariana en 1993, el 22,3% en el Medio Oriente y el 16,9% del total de la IED destinado a América Latina entre 1989 y 1993. En tal sentido, se puede esperar que una vez finalizados estos programas en África Subsahariana y el Medio Oriente la inversión ex-tranjera directa tienda a disminuir.

La variedad en estas tres regiones nos conduce a la conclusión preliminar de que todo lo que he-mos denominado anteriormente el resto de paí-ses en desarrollo se encuentra también en un


proceso de acelerada diferenciación. Aun cuando se presenten diferencias significativas, como las que existen entre el Caribe y la América Latina continental, la región en general mantiene singu-laridades que la convierten en un grupo especial. Sus características más representativas son la rea-lización de ingentes esfuerzos para adaptarse a los procesos de globalización mediante la desre-gulación y liberalización de sus economías; el creci-miento del PIB supera el crecimiento vegetativo de la población, el inicio de conformación de po-los exitosos de acumulación, la inclinación por la celebración de acuerdos regionales de libre co-mercio como una forma de asimilar la globaliza-ción; por la existencia de mercados internos me-dianamente interesantes, la región ha podido atraer a inversionistas extranjeros, interesados en las oportunidades de negocio que ofrecen; sus economías se encuentran en proceso de diversifi-cación, disponen de una "relativa" estabilidad política y, por último, debido a su posición geo-gráfica en proximidad a uno de los grandes polos económicos y comerciales mundiales, mantienen la atención por parte de Estados Unidos. En sín-tesis, la mayoría de estos países se encuentran en proceso de modernización y adaptación a la lógi-ca del sistema.

Un cuarto grupo está conformado por países que en general pueden tener una escasa población, es escaso el nivel de industrialización, distan de un aproximación a un proceso de modernización de sus estructuras económicas, pero poseen recursos estratégicos en gran cantidad que son estratégicos (Libia, Irán, Gabón, Botswana, etc.). Por su riqueza e importancia estratégica se ubican en un lugar de relativa importancia para los grandes centros eco-nómicos mundiales, aun cuando en la actualidad su participación en el PIB mundial y en el comercio mundial se encuentre detenido.

Por último, con contadas excepciones, el África Subsahariana se presenta como una zona relati-vamente homogénea y se encuentra parcialmente desvinculada de los principales circuitos mundia-les, no obstante el hecho de contar con abundan-tes recursos naturales. Carece de recursos estra-tégicos, es incipiente la industrialización, débil la inserción en los flujos comerciales y financieros mundiales y la fragilidad de sus estados ha acre-centado la inestabilidad económica y política.

Los países de la Europa Centro-oriental y los surgidos de las cenizas de la antigua Unión So-viética constituyen también un grupo específico.

Su característica básica es ser sociedades en tran-sición, que disponen de abundantes recursos eco-nómicos y humanos, así como de una importante infraestructura y se encuentran en una zona geo-política estratégica en cercanías de la Unión Eu-ropea y de la incierta Rusia. Con el tiempo difí-cilmente mantendrán su homogeneidad y pro-bablemente algunos se convertirán en países pró-ximos a los industrializados en desarrollo (por ejemplo, la República Checa y Polonia), otros ha-rán parte del grupo de países poseedores de ven-tajas comparativas (Turkeminstán) y otros se po-drán asemejar en sus características de desarrollo a las naciones de nivel intermedio de América Latina. En síntesis, las diferencias que se presentan en la forma de insertarse en los flujos mundiales y las disparidades en cuanto a los objetivos alcan-zados nos llevan a plantear que, dentro de esta contradicción Norte-Sur, se está produciendo una gama de matices de diferentes tonalidades, que da cuenta del carácter multifacético del mundo actual. Tomando como eje articulador el fenó-meno de la globalización podemos distinguir las siguientes categorías de países: el primer lugar en esta pirámide lo ocupan los polos económicos y comerciales mundiales (Estados Unidos, Japón y el eje franco-alemán), países fuertemente inter-conectados entre sí, lugares de donde fluye y se realiza la parte fundamental de los procesos de transnacionalización. El segundo lugar, está inte-grado por las restantes naciones de la OCDE, que se caracterizan por su elevado PIB, su alta inserción externa y su gravitación directa en torno a uno de estos tres polos. En tercer lugar, los 11 nuevos países industrializados, conjunto heterogéneo que aun cuando mantienen diferencias fundamentales con las naciones de la OCDE, se encuentran en un acelerado proceso de crecimiento y desarrollo. En cuarto lugar, la mayor parte de las sociedades en transición de Europa Central y Oriental son países que poseen abundantes recursos huma-nos y manufactureros y una sólida infraestructu-ra, que los puede convertir a mediano plazo en nuevos "tigres económicos". En quinto lugar se ubica buena parte de los países latinoamericanos, más débiles en su posicionamiento internacional, pero donde están surgiendo ciertos nichos trans-nacionalizables. En sexto lugar, las naciones pe-troleras del Medio Oriente, poseedoras de recur-sos estratégicos, pero cuya importancia tiende hacia la baja. Por último, la mayor parte de las


naciones africanas que registran un aumento po-blacional mayor que el crecimiento de sus econo-mías y que se encuentran en un proceso de pérdida de participación en los circuitos mundiales 2.

De tal manera, la globalización, como configu-ración piramidal, con sus asimetrías en cuanto a las relaciones de poder y a las posibilidades de optimizar recursos para la inserción internacio-nal, está introduciendo una gran diferenciación entre las naciones, principalmente en el mundo en desarrollo y, con la individualización de las oportunidades, está destruyendo los mecanismos de solidaridad que permitan luchar por un mundo mejor y más justo. Tal como lo demuestran nu-merosas experiencias, una estrategia basada en la desconexión no garantiza alcanzar una mejor po-sición en la nueva configuración mundial ni sa-

tisfacer las apremiantes necesidades internas. La única alternativa que le queda a los países en de-sarrollo consiste en tonificar un Estado, cohesionar la sociedad y relegitimar políticas y estrategias de desarrollo que permitan enfrentar de mejor ma-nera la tendencia mundial a la globalización. De otra parte, el papel que siguen desempeñando los estados para inducir o regular ciertos compo-nentes de la economía global, la delegación de los países más poderosos de ciertas funciones orien-tadoras a los organismos financieros multilatera-les y la relación que subsiste en la actualidad entre Estado y mercado nos muestran que la ma-nera como se establece la globalización refuerza una determinada configuración internacional del poder que, aunque de modo difuso, reprodu-ce mecanismos de desigualdad y dependencia.

62 Véase, Sanou Mbaye, "LAfrique noire happée par le marché mondial", en Le Monde Diplomatique, París, marzo de 1994.


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