CAPÍTULO IV: ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS …
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64 CAPÍTULO IV: ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS RESULTADOS 4.1.- PRINCIPIOS QUE RIGEN EL SISTEMA TRIBUTARIO Y VIGENCIA TEMPORAL DE LA LEY TRIBUTARIA EN LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA: Los principios constitucionales tributarios constituyen el marco general para el desarrollo del Sistema Tributario en la República Bolivariana de Venezuela. En tal sentido, el artículo 316 de la Constitución vigente establece un Sistema Tributario que procurará la justa distribución de las cargas públicas, que tome en cuenta la capacidad económica del contribuyente, el principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población. Se prevé además que se sustentará en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos. No se pretende en la presente investigación entrar en la discusión de si en Venezuela existe un Sistema o un Régimen Tributario, ya que para ello habría necesariamente que analizar todo el conjunto de normas que regulan
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CAPÍTULO IV:
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS RESULTADOS
4.1.- PRINCIPIOS QUE RIGEN EL SISTEMA TRIBUTARIO Y VIGENCIA TEMPORAL DE LA LEY TRIBUTARIA EN LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA:
Los principios constitucionales tributarios constituyen el marco general
para el desarrollo del Sistema Tributario en la República Bolivariana de
Venezuela. En tal sentido, el artículo 316 de la Constitución vigente
establece un Sistema Tributario que procurará la justa distribución de las
cargas públicas, que tome en cuenta la capacidad económica del
contribuyente, el principio de progresividad, así como la protección de la
economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población. Se prevé
además que se sustentará en un sistema eficiente para la recaudación de los
tributos.
No se pretende en la presente investigación entrar en la discusión de si
en Venezuela existe un Sistema o un Régimen Tributario, ya que para ello
habría necesariamente que analizar todo el conjunto de normas que regulan
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la materia, lo cual estaría fuera de la delimitación de la investigación, es
decir, la Constitución de 1999.
Bastará decir que de la lectura del artículo 316 de la Constitución vigente
se desprende, que el constituyente plantea la existencia (o por lo menos
hacia allá quiere llegar) de un Sistema Tributario en la República Bolivariana
de Venezuela. No obstante, algunos autores afirman que en la práctica,
existe un régimen tributario, como consecuencia de la dispersa legislación,
no coordinada y contradictoria, la ausencia de instituciones administrativas
interrelacionadas entre los distintos niveles de gobierno y la mala definición
de las competencias tributarias.
Al respecto, se analizarán a continuación cada uno de los principios que
consagra la Constitución de 1999 y que regulan al Sistema Tributario de la
República Bolivariana de Venezuela:
4.1.1.- PRINCIPIO DE GENERALIDAD:
El principio de generalidad abarca dos nociones fundamentales como lo
son el deber de todos los habitantes del país de contribuir con el gasto
público (Artículo 133 de la Constitución de 1999) y la exclusión de privilegios
que eximan a una persona del deber de pagar tributos al Estado.
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No obstante, existen ciertas excepciones a este principio representadas
por las exenciones (otorgadas por la Ley), exoneraciones (otorgadas por el
poder Ejecutivo) y demás beneficios fiscales, que dispensan a la persona de
pagar impuestos a pesar de configurarse el hecho imponible , los cuales
deben estar contempladas en la Ley (artículo 317 de la Constitución de 1999)
y nunca fundarse en motivo de raza, condición social, religiosa o de otra
naturaleza distinta a los intereses del Estado.
Las Exenciones, exoneraciones y demás beneficios fiscales generalmente
se permiten para estimular el desarrollo de ciertos sectores de la economía o
para garantizar un buen nivel de vida de los contribuyentes que son fines del
Estado (Título VI de la Constitución de 1999, “Del Sistema Socioeconómico”).
Este principio se encontraba previsto en el artículo 56 de la Constitución
Nacional de 1961, pero con una redacción más simple, ya que no se refería
expresamente al pago de tributos (impuestos, tasas y contribuciones)
4.1.2.- PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD Y CAPACIDAD
CONTRIBUTIVA:
La Constitución de 1999 consagra estos principios en el artículo 316. La
capacidad contributiva consiste en la aptitud para soportar las cargas
tributarias en la medida económica real del contribuyente. La progresividad
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de un sistema tributario busca lograr que quienes posean mayores riquezas
paguen mayores tributos.
De manera que estos principios no sólo hacen más justa la recaudación
de los impuestos, sino que también constituyen un mecanismo de
redistribución de las riquezas. Para ello, el sistema tributario debe
seleccionar hechos imponibles y bases imponibles idóneas, es decir, que
realmente pongan de manifiesto la capacidad de pago del contribuyente,
respetando los niveles económicos, ya que en caso contrario, se estaría
despojando al ciudadano de sus riquezas, empobreciéndolo, es decir, se
estaría confiscando su propiedad.
Es tan importante el respeto de este principio en un sistema tributario, que
algunos autores han llegado a afirmar que otros principios tributarios como
la generalidad, la igualdad, la proporcionalidad y la “no confiscatoriedad” no
son más que reglas de aplicación y desarrollo de la capacidad económica o
contributiva.
Estos principios estaban consagrados en el artículo 223 de la Constitución
Nacional de 1961. Un aspecto novedoso: El establecimiento de un sistema
eficiente, lo lamentable es que la eficiencia no se planteara en la ejecución
del gasto público sino únicamente en la “recaudación de los tributos”.
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Al respecto, la Ley de Administración Pública (publicada en Gaceta Oficial
N°37.305, de fecha 17 de octubre de 2001) establece en su artículo 17 el
principio de responsabilidad fiscal, según el cual:
“(…) Artículo 17: No podrán crearse nuevos órganos o entes en la Administración Pública que impliquen un aumento en el gasto recurrente de la República, los estados, los distritos metropolitanos o de los municipios, sin que se creen o prevean nuevas fuentes de ingresos ordinarios de igual o mayor magnitud a la necesaria para permitir su funcionamiento.”
Igualmente, el artículo 20 ejusdem, consagra el principio de eficiencia en
la utilización y asignación de los recursos públicos, obligando a la
administración pública a utilizar racionalmente los recursos humanos,
materiales y presupuestarios.
4.1.3.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD:
El artículo 317 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (que equivale al artículo 224 de la Constitución Nacional de 1961)
establece este principio según el cual “no podrán cobrarse impuestos, tasas
ni contribuciones que no estén establecidos en la ley, ni concederse
exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino en los
casos previstos por las leyes…”. La redacción de este artículo es compleja y
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extensa. Se diferencia de la Constitución de 1961 en que se establecen otros
beneficios fiscales (exoneraciones) además de las exenciones y rebajas.
Este principio abarca dos consecuencias: la orgánica, por cuanto son los
órganos del poder legislativo quienes tienen la competencia para dictar leyes,
y la formal, en el sentido que dichos actos emanados del poder legislativo
deben cumplir todos y cada uno de los requisitos establecidos en la
Constitución para su formación. Al respecto, ver los artículos 203 al 218 de la
Constitución de 1999.
A nivel nacional, la ley sería aquellos actos emanados de la Asamblea
Nacional como cuerpo legislador (artículo 202 de la Constitución de 1999). A
nivel Estadal, será ley aquel acto emanado de los Consejos Legislativos en el
ejercicio de la competencia atribuida en el numeral 1 del artículo 162
ejusdem. A nivel municipal, será ley aquel acto emanado del Concejo
Municipal (artículo 175 de la Constitución vigente), dictado conforme al
procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Régimen Municipal y otras
leyes aplicables.
No obstante en la República Bolivariana de Venezuela, siguiendo las
tendencias doctrinarias de Francia, España, Italia y las naciones
latinoamericanas, el principio de legalidad es flexible en tanto que permite la
delegación de la competencia legislativa al Presidente mediante sanción de
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una la Ley Habilitante aprobada por las tres quintas partes de los integrantes
de la Asamblea Nacional (Artículo 236, numeral octavo en concordancia con
el último aparte del artículo 203 de la Constitución de 1999).
A diferencia de lo que establecía el numeral 8° del artículo 190 de la
Constitución de 1961, la Carta Magna vigente no limita esta delegación a la
materia financiera y económica. Los actos dictados por el Presidente de la
República en el ejercicio de la facultad otorgada por ley habilitante se
denominan Decretos-Leyes.
También puede el Presidente o Presidenta dictar los Reglamentos, que
más bien desarrollan o complementan las leyes tributarias sin alterar su
espíritu y propósito (Artículo 236, numeral 10° de la Constitución de 1999,
equivalente al artículo 190, numeral 10° de la Constitución Nacional de
1961).
Por otra parte está la legalidad administrativa, consagrada en el artículo
137 de la Constitución vigente (equivalente al artículo 117 de la Constitución
Nacional de 1961), según la cual las actividades que realicen los órganos
que ejercen el Poder Público, deben sujetarse a la Constitución y las leyes.
En tal sentido, la competencia que la ley le otorga al órgano de la
administración tributaria, es un requisito de validez del acto, cualquier acto
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producido sin la previa autorización legal, estará viciado de nulidad, es decir,
sería ineficaz, verbigracia la usurpación de funciones entre los distintos
Poderes Públicos, la violación a la reserva legal y la extralimitación de
funciones. (Artículos 137 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela)
4.1.4.- PRINCIPIO DE NO CONFISCATORIEDAD:
La novedosa Constitución de 1999 consagra este principio en el artículo
317, a diferencia de la Constitución de 1961, donde el reconocimiento de
este principio se había dado por vía jurisprudencial (sin existir un criterio
uniforme), fundamentándose en la interpretación de los artículos 99, 101 y
102, los cuales garantizaban el derecho a la propiedad y prohibía las
confiscaciones salvo las excepciones consagradas en el artículo 250
(Sentencia dictada el 11 de octubre de 1995 por la Sala Político-
Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en el caso de Lux de
Venezuela, C .A., bajo la ponencia del Magistrado Humberto J: La Roche).
Confiscar significa “privar a alguien de sus bienes y aplicarlos al Fisco”. Lo
que se busca entonces es evitar que determinado impuesto (o grupo de
impuestos) despoje de “una parte sustancial del patrimonio” al contribuyente.
Ahora bien, dependiendo de la capacidad contributiva de cada contribuyente,
el impuesto será confiscatorio o no, habrá que analizar cada caso. No
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obstante, en el Derecho Comparado se ha planteado que un impuesto puede
ser confiscatorio para todos los contribuyentes, como en Argentina, donde
sus máximos tribunales han establecido que todo tributo cuya alícuota
impositiva supere el 33% es confiscatorio y, en consecuencia,
inconstitucional (Fallos 196-122).
Al respecto, los autores peruanos Hernández Berenguer y Vidal
Henderson, señalaron en las XIV Jornadas Latinoamericanas de Derecho
Tributario (Buenos Aires, del 4 al 7 de septiembre de 1989) que la
confiscatoriedad tributaria existía cuando el Estado se apropiaba
indebidamente de los bienes del contribuyente, al aplicar un gravamen en el
cual el monto llega a extremos insoportables, desbordando así la capacidad
contributiva de la persona, vulnerando por esa vía indirecta la propiedad
privada, e impidiéndole ejercer su actividad con libertad, que es un derecho
fundamental protegido en el Estado Democrático.
4.1.5.- PRINCIPIO DE PECUNIARIDAD DEL TRIBUTO:
El primer aparte del artículo 317 de la Constitución de 1999, establece
que: “No podrán establecerse obligaciones tributarias pagaderas en servicios
personales”. Se observa que el tributo tiene un carácter pecuniario y que
responde a la necesidad que tiene el Estado de percibir ingresos a fin de
satisfacer el gasto público y cumplir con sus fines.
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Este principio estaba consagrado en el artículo 225 de la Constitución
Nacional de 1961 en los siguientes términos: “No podrá establecerse ningún
impuesto pagadero en servicio personal”
Se observa que la consagración de este principio en la vigente
Constitución es mucho más amplia, en el sentido que abarca no sólo los
impuestos, sino toda obligación de carácter tributario, es decir, tasas y
contribuciones especiales.
Cabe mencionar, que bajo la vigencia de la Constitución de 1961, se
sancionó la Ley sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE),
publicada en la Gaceta Oficial N°29155 de fecha 08 de enero de 1970, en la
cual se consagra la posibilidad de que las empresas, en lugar de pagar el
2% de contribución sobre el monto de los salarios, se lo ahorren si dan
enseñanza a los trabajadores. (Artículo 12 de la referida Ley)
4.1.6.- VIGENCIA TEMPORAL DE LA LEY TRIBUTARIA:
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que
la ley tributaria debe fijar la fecha en la cual entrará en vigencia, y en
ausencia de este lapso, se entenderá fijado en sesenta (60) días continuos
(artículo 317). Se observa en este artículo una redacción más clara que el
artículo 226 de la Constitución Nacional de 1961, por cuanto bajo la vigencia
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de ésta última no estaba claro si los sesenta días debían computarse
continuos o hábiles. En el caso de las leyes dictadas por el Ejecutivo
Nacional en uso de las atribuciones conferidas por ley habilitante, constituye
una excepción a la exigencia de la vacatio legis.
4.2.- PRINCIPIOS QUE RIGEN LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA:
La Constitución de 1999 en su artículo 141 establece los altos principios
de la Administración Pública en general, estando en ella comprendida la
Tributaria. En este sentido se establece que:
“(…) Artículo 141: La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y las ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la Ley y al derecho”.
Ahora bien, aún cuando estos principios no constituyen derechos
propiamente dichos del sujeto pasivo o del tercero, es conveniente su estudio
ya que el cumplimiento de estos por parte de la administración, proporciona
seguridad al obligado en cuanto a la consecución de un procedimiento
conforme a derecho. Estos principios que rigen la actuación de la
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Administración también se conocen como “Garantías Constitucionales” por
las razones expuestas.
4.2.1.- PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA:
Tiene un carácter general, es la base de los otros principios y es un
elemento fundamental del Estado de Derecho, porque a medida que la
Administración respete y cumpla las leyes, el contribuyente tiene la
capacidad de anticipar la injerencia del Estado en sus actividades y
comportarse de determinada manera. Su principal efecto es la confianza y la
certeza tributaria.
Este principio está consagrado en los artículos 141 y 137 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela los cuales expresan
que la administración pública está sometida a la ley y al derecho.
El incumplimiento de las normas por parte de la administración en sus
actos puede constituir usurpación de funciones o abuso de poder (artículo
139 de la Constitución vigente), en todo caso acarreará la nulidad de las
actuaciones realizadas (artículo 26 de la Ley de Administración Pública) y
sus efectos se tendrán por inexistentes.
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4.2.2.- PRINCIPIO DE HONESTIDAD:
La honestidad se refiere a lo razonable, a la justicia, a la verdad. Guarda
una estrecha relación con la buena fe (bona fide), alude a la conciencia, a la
convicción o intención de no perjudicar a otro o no violar la ley, a la
credibilidad.
De manera que la Administración Tributaria debe tener siempre como
razón de sus actos el cumplimiento de la Ley y no la intención de castigar al
contribuyente o lesionar sus derechos.
La “honestidad” se opone a la “corrupción”, entendida esta última como el
abuso que se hace de la función pública, procurando conseguir un beneficio
particular.
En este sentido, bajo la vigencia de la Constitución de 1961, se sancionó
la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público (publicada en Gaceta
Oficial N°3077 Extraordinaria, de fecha 23 de diciembre de 1982) y en
vigencia desde abril de 1983. Se buscó con la promulgación de esta Ley
disminuir el alto índice de corrupción administrativa que había causado
estragos en nuestro país y que amenazaba seriamente la democracia. No
obstante el carácter represivo de la Ley, en la práctica ha resultado deficiente
su aplicación.
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Ahora bien, basados en el artículo 141 de la Constitución de 1999, la
Asamblea Nacional aprobó en sus dos discusiones el Proyecto de Ley
Orgánica contra la Corrupción en la Función Pública, la cual tendrá como
objeto prevenir y sancionar la corrupción en la función pública y salvaguardar
el patrimonio de la Nación. Esta Ley sustituirá a la Ley de Salvaguarda del
Patrimonio Público y entre otras cosas, desarrollará el principio de
honestidad en su artículo 5, según el cual los funcionarios y empleados
públicos deben administrar el patrimonio con decencia, decoro, probidad y
honradez.
4.2.3.- PRINCIPIO DE EFICACIA:
Está relacionada con la obtención de las metas u objetivos en el menor
tiempo posible a través de los medios idóneos. De manera que la
Administración Tributaria debe utilizar los procedimientos y medidas que
incrementen sus resultados con el menor costo.
Se entiende como aquella garantía que permite que las actuaciones de la
Administración así como las instituciones creadas por el Derecho Tributario,
cumplan con su fundamento esencial. Esta garantía se ve realizada por parte
de la Administración Tributaria cuando concurren en su actuación tres
principios fundamentales:
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4.2.3.1.- PRINCIPIO DE ECONOMÍA PROCEDIMENTAL:
El artículo 30 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (publicada
en la Gaceta Oficial N°2818 Extraordinaria, de fecha 01 de julio de 1981)
dispone: “La actividad administrativa se desarrollará con arreglo a principios
de economía, eficacia, celeridad e imparcialidad. Las autoridades superiores
de cada organismo velarán por el cumplimiento de estos preceptos cuando
deban resolver cuestiones relativas a las normas de procedimiento”. La
economía procedimental está referida a que el procedimiento sea uniforme,
simple y productivo. Así, se observa que la actividad tributaria se encuentra
regida por el principio de celeridad procesal para dar contestación a las
peticiones de los particulares.
4.2.3.2.- PRINCIPIO DE OFICIALIDAD:
Según el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos: “La administración, de oficio o a instancia del interesado,
cumplirá todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del
asunto que deba decidir, siendo de su responsabilidad impulsar el
procedimiento en todos sus trámites”. La oficialidad se fundamenta en el
principio inquisitivo, en la obtención de pruebas y la averiguación de los
hechos no traídos al proceso por el obligado, para poder descubrir la verdad
material que sirve de fundamento para la obtención de sus fines.
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4.2.3.3.- PRINCIPIO DE ANTIFORMALISMO:
Trata de alejar todo formalismo, si el acto emanado cumple la finalidad
para la cual se dictó, no es necesario la formalidad. Según éste principio
consagrado en los artículos 26 y 257 de la Constitución de 1999, el Estado
garantizará una justicia sin dilaciones indebidas, sin formalismos o
reposiciones inútiles.
Además, en el proceso no se sacrificará la justicia real por la omisión de
formalidades no esenciales. Las leyes procesales deberán establecer la
simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites y adoptarán un
procedimiento breve. Todo esto se inspira en la concepción que se tiene del
Estado venezolano como un Estado democrático y Social de Derecho y de
Justicia (artículo 2 de la Constitución de 1999)
Al respecto, el Artículo 32 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos establece: “La administración racionalizará sus sistemas y
métodos de trabajo y vigilará su cumplimiento. A tales fines, adoptará las
medidas y procedimientos más idóneos”.
El cumplimiento del principio de eficacia (es decir, la oficialidad, la
celeridad administrativa y el antiformalismo), no puede en ningún caso
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justificar la violación de los derechos del contribuyente, verbigracia, el
derecho a la defensa y al debido proceso, entre otros.
4.2.4.- PRINCIPIO DE CELERIDAD ADMINISTRATIVA:
Se refiere a la aplicación de procedimientos expeditos, suprimiendo
formalidades innecesarias o que ocasionen retardos excesivos. Guarda
relación con el derecho a una respuesta oportuna que tiene el contribuyente
y con el principio de eficacia. Se persigue optimizar la actividad de la
Administración Pública, es decir, la prestación efectiva de los servicios a los
administrados en el menor tiempo posible. Esto no beneficia sólo al
administrado, sino que también favorece a la Administración Pública, por
cuanto se disminuyen los gastos.
4.2.5.- PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA:
Dicho principio está referido a la publicidad que deben tener las
actuaciones que realice la Administración y con el derecho a acceso del
expediente que tiene el sujeto pasivo. Igualmente, se dirige a garantizar el
derecho a la información oportuna y veraz, consagrada en el artículo 143 de
la Constitución de 1999. El cumplimiento de este principio permite un mayor
control de la actividad administrativa.
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Al respecto, el Artículo 33 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos establece:
“(…) Artículo 33: Todas las entidades públicas sometidas a la presente ley, prepararán y publicarán en la GACETA OFICIAL correspondiente, reglamentos e instrucciones referentes a las estructuras, funciones, comunicaciones y jerarquías de sus dependencias. Asimismo en todas las dependencias al servicio del público, se informará a éste por los medios adecuados sobre los fines, competencias y funcionamiento de sus distintos órganos y servicios. Igualmente informarán a los interesados sobre los métodos y procedimientos en uso en la tramitación o consideración de su caso.”
En este orden de ideas, cabe señalar lo estipulado en el artículo 121
numerales 8°, 9° y 13° del Código Orgánico Tributario vigente, el cual
establece que la Administración Tributaria tiene las siguientes atribuciones:
“(…) Artículo 121, numeral 8: Establecer y desarrollar sistemas de información y de análisis estadístico, económico y tributario.” “(…) Artículo 121, numeral 9: Proponer, aplicar y divulgar las normas en materia tributaria.” “(…) Artículo 121, numeral 13: Dictar, por órgano de la más alta autoridad jerárquica, instrucciones de carácter general a sus subalternos, para la interpretación y aplicación de las leyes, reglamentos y demás disposiciones relativas a la materia tributaria, las cuales deberán publicarse en la Gaceta Oficial.”
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Es deber de la Administración Tributaria brindar al particular la
información necesaria que facilite la interposición de solicitudes o recursos,
así como la interpretación de las normas tributarias.
4.2.6.- PRINCIPIO DE EFICIENCIA:
Es decir, que logra sus objetivos. La eficiencia o racionalidad
administrativa se fundamenta en todos aquellos mecanismos que coadyuven
a facilitar la actividad de la Administración Tributaria.
La Administración Tributaria será eficiente en la medida que adapte sus
métodos y modernice sus recursos, en aras de obtener las facilidades para la
realización de la actividad recaudadora. Será eficiente en la medida que
logre obtener el cumplimiento de la obligación tributaria en su exacta
dimensión y en el tiempo oportuno.
La eficiencia administrativa puede estar en contradicción con otros
principios administrativos como la celeridad, porque mientras más procure la
Administración Tributaria cumplir sus objetivos a cabalidad, necesariamente
tendrá que aumentar las actividades de control y fiscalización de los
contribuyentes, así como el establecimiento de procedimientos
administrativos que disminuyan en su máxima expresión la corrupción
administrativa y los ilícitos tributarios. En consecuencia, ese control riguroso
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que demanda la eficiencia, puede llevar a la administración Tributaria a ser
ineficaz. Parece una contradicción, pero el Profesor LEAL WILHELM (2001)
lo aclara cuando dice:
“(…) El retraso añadido por el control aumenta el incentivo para el corruptor. Ante el aumento de la corrupción, se introducen más controles, más retrasos, lo cual incentiva aún más la corrupción y finalmente se entra en un círculo vicioso. En conclusión, la tolerancia de un pequeño nivel de corrupción es el costo de la eficiencia.” (P.23)
En lo que se refiere a la modernización, la Ley de Administración Pública
establece la obligación para todos los órganos y entes que la conforman de
utilizar las nuevas tecnologías que desarrolle la ciencia, para su
organización, funcionamiento y relación con las personas. Así, establece que
cada órgano y ente de la Administración Pública deberá establecer y
mantener una página en la Internet que contendrá los datos
correspondientes a su misión, organización, procedimientos, normas que lo
regulan, servicios que presta, documentos de interés, así como un medio de
comunicarse con las personas. Al respecto, la Administración Tributaria tiene
una página web llamada www.seniat.gov.ve.
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4.2.7.- PRINCIPIO DE AUTONOMÍA:
El cuarto y último aparte del artículo 317 de la vigente Constitución de
1999 establece:
“(…) Artículo 317, último aparte: La Administración Tributaria Nacional gozará de autonomía técnica, funcional y financiera de acuerdo con lo aprobado por la Asamblea Nacional y su máxima autoridad será designada por el Presidente o Presidenta de la República, de conformidad con las normas previstas en la Ley.”
Cabe señalar, que aquí se hace referencia al Servicio Nacional Integrado
de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), Servicio Autónomo sin
personalidad jurídica adscrito al Ministerio de Finanzas, regulado según la
Ley publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
N°37.320, de fecha 08 de noviembre de 2001.
Dicho organismo debe funcionar sin intromisión del Ejecutivo, si es que
algo significa la expresión “autonomía técnica, funcional y financiera”. Su
máxima autoridad será designada por el Presidente o Presidenta y no como
fuera anteriormente, que dependía del Ministerio de Hacienda.
Bajo la vigencia de la Constitución de 1961, ya la Administración
Tributaria gozaba de autonomía en virtud de las Disposiciones Transitorias
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del Código Orgánico Tributario de 1994, específicamente en el artículo 225,
donde se autorizaba al Ejecutivo Nacional para otorgar a la Administración
Tributaria autonomía funcional y financiera, destinando directamente de los
ingresos que generasen los tributos administrados por ella, un mínimo de 3%
hasta un máximo de 5%, excepto los ingresos provenientes de la explotación
de hidrocarburos y actividades conexas, con el fin de atender al pago de las
erogaciones destinadas al cumplimiento de sus funciones.
Finalmente, es necesario señalar que de conformidad con el artículo 341
del nuevo Código Orgánico Tributario (Gaceta Oficial N°37.305 de fecha 17
de octubre de 2001), al dictarse la Ley del Servicio Nacional Integrado de
Administración Aduanera y Tributaria, queda sin vigencia el artículo 225 del
Código Orgánico Tributario del 27 de mayo de 1994, publicado en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N°4.727 Extraordinario,
rigiéndose de ahora en adelante la autonomía técnica, funcional y financiera
por lo estipulado en el artículo 3 de la Ley del Servicio Nacional Integrado de
Administración Aduanera y Tributaria, que reza así:
“(…) Artículo 3: El Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) definirá, establecerá y ejecutará, su régimen de recursos humanos, procedimientos y sistemas vinculados al ejercicio de las competencias otorgadas por el ordenamiento jurídico. Asimismo, suscribirá contratos y dispondrá de los ingresos que le otorgue la Ley para ordenar los gastos inherentes a su gestión.”
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4.2.8.- PRINCIPIO DE RENDICIÓN DE CUENTAS Y
RESPONSABILIDAD EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES:
Establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que el
ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o
desviación de poder o por violación del derecho (artículo 139). También se
consagra la obligación que tiene el Estado de responder patrimonialmente
por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y
derechos, por las actuaciones contrarias a la ley de sus funcionarios.
(Artículo 140 ejusdem)
De esta manera , se prevé una doble garantía (personal y patrimonial) a
favor del contribuyente en el caso de que se vea afectado patrimonialmente o
se le vulneren sus derechos humanos; por un lado el funcionario responde a
través de las sanciones que le sean aplicadas una vez concluido el proceso,
y por otro lado, tiene la posibilidad de recibir una indemnización por parte del
Estado venezolano (artículo 30 de la Constitución de 1999). En todo caso, si
la Administración Tributaria no quiere indemnizar habrá que acudir a los
tribunales para solicitar la tutela jurisdiccional y la sentencia condenatoria, si
la hubiere, deberá ser cumplida en los términos que señale la Ley.
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Además, el Estado está en la obligación de investigar y sancionar los
delitos contra los derechos humanos cometidos por sus autoridades (artículo
29 ejusdem).
El principio de rendición de cuentas está consagrado en el artículo 141 de
la Constitución de 1999 y se persigue obtener un mejor control de la
actividad administrativa, el apego a la legalidad y el respeto por los derechos
fundamentales de los contribuyentes.
Estos principios han sido desarrollados en los artículos 10 y 11 de la Ley
de Administración Pública, en los cuales se consagra el derecho que tienen
los particulares de acudir a los tribunales, al Ministerio Público o a la
Defensoría del Pueblo, para hacer efectiva la responsabilidad civil, laboral,
militar, penal, administrativa o disciplinaria en que hubiere incurrido el
funcionario público. El Defensor del Pueblo puede además solicitar ante el
Consejo Moral Republicano que adopte las medidas respectivas.
4.2.9.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD:
Los artículos 137 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela sujetan el ejercicio de las competencias tributarias y, en general,
toda actuación de la Administración Pública a la ley, so pena de nulidad de
todas las actuaciones. Este principio está íntimamente relacionado con el de
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seguridad jurídica, ambos contribuyen al establecimiento del Estado de
Derecho.
El artículo 4 de la Ley de Administración Pública establece que el
cumplimiento de las leyes y la Constitución por parte de la Administración
Pública es una garantía y protección de las libertades públicas que consagra
el régimen democrático a los particulares.
4.2.10.- PRINCIPIO DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS:
Por medio de esta garantía administrativa se persigue la distribución de
las distintas competencias entre los órganos administrativos
correspondientes, sin menoscabar el derecho del auxilio administrativo que
debe existir entre las distintas oficinas y departamentos de la Administración
Tributaria. (Artículo 137 de la Constitución de 1999)
El artículo 138 ejusdem declara que toda autoridad usurpada es ineficaz y
sus actos son nulos.
Por otra parte, el artículo 124 del Código Orgánico Tributario establece la
obligación de las autoridades civiles, políticas, administrativas y militares de
la República, de los estados y municipios, colegios profesionales,
asociaciones gremiales, asociaciones financieras, de seguros y de
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intermediación, en general, de cualquier particular u organización, de prestar
su concurso a todos los órganos y funcionarios de la Administración Pública
Tributaria.
Existen otras normas que no alcanzan el estatus de “principios”, pero que
regulan la actividad de la administración y contribuyen al desarrollo del
Sistema Tributario. Son aquellas normas que regulan la función pública, es
decir, el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios de
la Administración Pública.
Es conocido por todos que la gestión eficiente y eficaz de un organismo
del Estado no depende ni dependerá jamás de la Ley (aunque una adecuada
regulación es importante) sino de la manera como los funcionarios públicos
ejercen sus atribuciones, del grado de preparación que tengan, de sus
valores morales, incluso del salario que devenguen (sobre todo en materias
que se relacionen con la gestión y administración de dinero), toda vez que en
la medida que estas personas se sientan explotados laboralmente, será más
fácil para ellos aceptar (incluso fomentar) actos de corrupción.
Consciente de tales premisas, el constituyente estableció en la nueva
Carta Magna, que la ley determinará las funciones y requisitos que deben
cumplir los funcionarios para ejercer sus cargos (artículo 144); que los
funcionarios deben ser imparciales (artículo 145); que los cargos de los
90
órganos de la Administración Pública son de carrera, salvo algunas
excepciones; y que el ingreso será por concurso público, fundado en los
principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso, traslado,
suspensión y retiro será de acuerdo a su desempeño (artículo 146).
Igualmente se establece la intención del constituye nte de que los sueldos
de los funcionarios estén previstos en el presupuesto correspondiente, de
acuerdo a una escala establecida por ley. Se busca con esto impulsar la
meritocracia en el país. (Artículo 147 de la Constitución de 1999)
Con lo que respecta al Principio de Participación que regula la actividad
de la Administración Pública en general, los artículos 62 al 74 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establecen los
mecanismos de participación, entre ellos los referendos consultivos y
abrogatorios (artículos 71 y 74 ejusdem). No obstante que en materia
tributaria, existe la prohibición de someter a referendo abrogatorio las leyes
que establezcan o modifiquen impuestos.
4.3.- DERECHOS DE LOS CONTRIBUYENTES EN LA CONSTITUCIÓN DE
LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA:
La novedosa Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ha
sido considerada como una de las más progresistas del mundo en lo que se
91
refiere a derechos humanos. En efecto, éstos constituyen la piedra angular o
el fundamento de todo su articulado comenzando por el preámbulo.
La materia tributaria no puede entonces estar al margen de esta
protección de los derechos humanos y, aún cuando la exigencia de pago de
impuesto en todo Estado de Derecho democrático como el venezolano, tiene
como fin el interés colectivo, pues el deber de contribuir con los gastos
públicos se basa en la solidaridad; sin embargo, esa potestad de exigir el
cumplimiento de ese deber no puede ser ilimitada, por el contrario, está
regulada por la Constitución y las leyes, y se requiere que su ejercicio no
menoscabe o vulnere los derechos humanos de los contribuyentes.
Alberto Blanco-Uribe Quintero (2000) señala:
“(…) De conformidad con lo previsto en el artículo 2 de la vigente Constitución de 1999, uno de los denominados “valores superiores del ordenamiento jurídico” de Venezuela, como Estado Democrático y social de derecho y de justicia, es decir, uno de sus principios fundamentales republicanos, viene dado por la preeminencia de los derechos humanos. Lo anterior se encuentra reforzado por la enumeración de los fines esenciales del Estado, a que se contrae el artículo 3, donde se incluye la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad y, en general, la garantía del cumplimiento de los derechos reconocidos y consagrados en la Constitución en concordancia con el postulado del Artículo 19, según el cual el Estado garantizará a toda persona el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos, y concatenado ello al dispositivo del Artículo 25, que sanciona con la nulidad
92
a todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por la Constitución y la ley, y prevé la responsabilidad civil , penal y administrativa de los funcionarios públicos que lo hayan ordenado o ejecutado. Además debe destacarse el trascendente contenido del Artículo 7, referido al principio de la supremacía de la Constitución, propio de un sistema constitucional rígido racional normativo...” (P.23)
En este orden de ideas, destaca el artículo 23 de la Constitución vigente,
en el cual el constituyente otorgó rango constitucional a los Tratados, Pactos
y Convenios internacionales sobre derechos humanos, incluso se prevé que
prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas más
favorables a las establecidas en la Constitución y leyes de la República. Esto
constituye una novedad, por cuanto la Constitución de 1961 no daba tal
jerarquía a las normas internacionales en referencia.
Por otra parte, la Constitución de 1999, al igual que la Constitución de
1961, consagra la cláusula de “numerus apertus” en el artículo 22
(equivalente al artículo 50 de la Constitución de 1961), según la cual no se
debe entender que los únicos derechos humanos son los que la Constitución
enuncia, sino que todos aquellos inherentes a la persona humana están
amparados por ella aún cuando no exista ninguna ley que reglamente su
ejercicio.
93
En efecto, los derechos humanos del contribuyente deben ser respetados
por todos los órganos del Estado, quedando en manos de los tribunales
nacionales velar por el cumplimiento efectivo de esta obligación mediante el
control difuso y concentrado de la constitucionalidad. Si bien no todo ser
humano es contribuyente, todo contribuyente es naturalmente o por vía de
ficción legal (personas jurídicas) una persona titular de derechos y deberes.
En esta sección no se pretende hacer un “catálogo” de todos los derechos
de los contribuyentes o lo que algunos denominan un “Estatuto del
Contribuyente” por innecesario, ya que como se dijo ut supra, al ser el
contribuyente una persona (natural o jurídica), es titular de todos los
derechos consagrados en la Constitución y las leyes nacionales. Se
explicarán sólo aquellos que a criterio de la autora, inciden de manera más
directa en la relación jurídico – tributaria, protegiendo al contribuyente de los
excesos de la Administración Pública. A saber:
4.3.1.- DERECHO A LA LEGALIDAD TRIBUTARIA:
Consagrado en el artículo 317 de la Constitución vigente, consiste en que
el contribuyente tiene derecho a exigir que el pago que le requiera la
administración esté previamente establecido por ley, que esa ley cumpla con
las formalidades para su creación y que esté dictado por la autoridad
competente. En el artículo 49 (numeral 6) se hace referencia al principio
94
“nullum crimen nulla poena sine praevia lege”, según el cual: Nadie podrá ser
sancionado por actos u omisiones que no estén previstos como delitos, faltas
o infracciones en la ley. En la Constitución de 1961, este derecho estaba
consagrado en el artículo 224, pero no se incluían las tasas, rebajas y otros
incentivos fiscales.
De igual manera, el artículo 3 del Nuevo Código Orgánico Tributario
prevé:
“(…) Artículo 3: Sólo a las leyes corresponde regular con sujeción a las normas generales de este Código las siguientes materias: 1. Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho imponible, fijar la alícuota del Tributo, la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos del mismo…”
4.3.2.- DERECHO A LA IRRETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS:
Conforme a este derecho, ninguna disposición legislativa tiene efecto
retroactivo, salvo cuando imponga menor pena (artículo 24 de la Constitución
de 1999). La Disposición Transitoria Quinta de la Constitución vigente, en su
numeral 2, pretendió eliminar las excepciones al principio de irretroactividad
de la Ley, lo cual sería inaplicable por inconstitucional.
Afortunadamente, el Código Orgánico Tributario de fecha 17 de octubre
de 2001 (publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
95
Venezuela N°37.305) no acogió tal orientación, ya que esto atentaba contra
el derecho humano que tienen las personas a que se le resuelva la situación
jurídica, por cuanto una perpetua persecución afecta su juicio.
En tal sentido, el segundo aparte del artículo 8 del citado Código
establece: “Ninguna norma en materia tributaria tendrá efecto retroactivo,
excepto cuando suprima o establezca sanciones que favorezcan al
infractor…”
En la Constitución Nacional de 1961, este derecho estaba consagrado en
el artículo 44 de manera idéntica, salvo que en la nueva Constitución se
incluyó un párrafo donde se consagra el principio “in dubio pro reo”.
4.3.3.- DERECHO A LA IGUALDAD Y JUSTICIA TRIBUTARIA:
Todas las personas son iguales ante la ley, la cual debe garantizar las
condiciones jurídicas y administrativas necesarias para que la igualdad sea
real y efectiva (Artículo 21, numeral 1 y 2 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela).
El principio de justicia tributaria se refiere a la exigencia de igualdad frente
a la imposición o al impacto fiscal, de los contribuyentes que se encuentren
vinculados a la ocurrencia de hechos imponibles similares en condiciones
96
parecidas, de modo que no haya tratamientos o regímenes diferentes
aplicables a ellos.
En cuanto a la justicia tributaria, el artículo 316 establece que el Sistema
Tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas. Esto tiene
relación con el deber consagrado en el artículo 133, según el cual toda
persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos, y con el principio
de capacidad contributiva, de manera que quien posea mayores riquezas
pague más y viceversa.
Por último, hay que afirmar que, aunque las leyes tributarias consagren
exenciones, rebajas, exoneraciones u otros incentivos fiscales (Artículo 4 del
Código Orgánico Tributario del año 2001), éstos no pueden estar fundados
en la raza, condición social, sexo, credo u otro parámetro que represente una
discriminación, sino que las leyes determinarán los requisitos o condiciones
esenciales para su procedencia, debiendo éstos tener una justificación
dentro de la política económica y social del Estado en pro del crecimiento y
desarrollo del país y sus nacionales.
En la Constitución Nacional de 1961, el artículo 61 consagraba el derecho
a la no discriminación, que sirvió como antecedente al artículo 21 de la
Constitución vigente, no obstante en la nueva Carta Magna se desarrolló
más este derecho.
97
4.3.4.- DERECHO A QUE SE RESPETE LA DIGNIDAD HUMANA DEL
CONTRIBUYENTE:
Toda persona tiene derecho a que se le respete su dignidad e integridad
física, psíquica y moral (artículos 3 y 46 de la Constitución de 1999), en
consecuencia, no podrán establecerse tributos pagaderos con servicios
personales (Artículo 317 ejusdem), ni sanciones tributarias inhumanas o
degradantes. Se consagra la posibilidad de sancionar al funcionario que
infiera maltratos a cualquier persona o que instigue o tolere este tipo de trato,
lo cual en la práctica ocurre frecuentemente. En la Constitución Nacional de
1961, se consagraba este derecho en el artículo 59 y 60, numeral tercero.
Existe un Instructivo Sobre Normas de Ética de los Funcionarios del
Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, el cual
señala en sus artículos 4 y 7, numeral 6, lo siguiente:
“(…) Artículo 4: Los contribuyentes tienen derecho a recibir de parte de los funcionarios del SENIAT, un trato cordial, respetuoso y sin preferencias…” “(…) Artículo 7, numeral 6: Es un derecho del contribuyente que sus quejas y reclamos sean atendidos y canalizados por cualquiera de los funcionarios del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria…”
98
4.3.5.- DERECHO A LA LIBERTAD ECONÓMICA:
En la República Bolivariana de Venezuela todas las personas tienen
derecho a dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia,
sin más limitaciones que las establecidas por la Constitución y las leyes por
razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente
u otras razones de interés social. (Artículo 112 de la Constitución de 1999).
El contenido del artículo antes señalado equivale al artículo 96 de la
Constitución Nacional de 1961, pero se incluyen como causas para las
limitaciones del ejercicio económico el desarrollo humano y la protección del
ambiente, valores fundamentales que el Estado venezolano protege.
En consecuencia, los impuestos que se creen no pueden limitar en forma
alguna el ejercicio de las actividades económicas que los individuos deseen
realizar, salvo los casos mencionados, so pena de ser inconstitucionales.
4.3.6.- DERECHO A LA PROPIEDAD:
Toda persona tiene derecho a la propiedad (usar, gozar y disponer de sus
bienes) con las restricciones que le imponga la ley. En consecuencia, ningún
impuesto puede tener efecto confiscatorio e igualmente las alícuotas
impositivas deben tomar en cuenta la capacidad económica del
99
contribuyente. Se encuentra consagrado en el artículo 115 de la nueva
Constitución (equivale al artículo 99 de la Constitución de 1961).
Se diferencia de la Constitución derogada en cuanto a la redacción de
ambos artículos, pero en esencia contienen el mismo postulado, salvo la
palabra “oportuno” (pago oportuno), quizás con la intención de promover la
celeridad del Estado en los procedimientos de expropiación. Ningún tributo
puede entonces, atentar contra la propiedad de los contribuyentes. Bajo la
vigencia de la Constitución de 1961, esta fue una de las razones que
motivaron la declaratoria de inconstitucionalidad de algunos tributos, por
cuanto disminuían el patrimonio de los contribuyentes sin la justa
indemnización.
4.3.7.- DERECHO AL “NON BIS IN IDEM”:
Este principio establece “no dos veces por la misma causa”, por lo tanto
nadie puede ser sometido a juicio por los mismos hechos por los cuales haya
sido juzgado anteriormente. Así lo dispone el artículo 49, numeral 7 de la
Constitución vigente (equivale al artículo 60, numeral 8° de la Constitución
Nacional de 1961).
100
4.3.8.- DERECHO A SER OÍDO:
Este derecho está íntimamente relacionado con el debido proceso. El
Artículo 49, numeral 3º de la Constitución de 1999, establece: “Toda persona
tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas
garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un
tribunal competente, i ndependiente e imparcial establecido con anterioridad”.
Es importante destacar que el derecho a ser oído se consagra por primera
vez en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
4.3.9.- DERECHO A EXIGIR EL ACATAMIENTO DE LA DIVISIÓN VERTICAL DEL PODER PÚBLICO O DERECHO AL RESPETO DE LAS POTESTADES TRIBUTARIAS:
En el artículo 136 de la Constitución vigente se prevé la distribución del
Poder Público entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional.
No obstante, será la misma Constitución y la ley quienes definirán las
atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben
sujetarse las actividades que realicen (artículo 137 ejusdem).
En consecuencia, toda persona tiene derecho a exigir que las autoridades
del Gobierno ejerzan las competencias que le han sido atribuidas y no
usurpen las funciones de otros, lo cual acarrearía la nulidad de los actos
101
dictados, conforme a lo estipulado en el artículo 138 de la Constitución de
1999.
4.3.10.- DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA:
Toda persona tiene derecho de acceder a los órganos de administración
de justicia, en condiciones de gratuidad, imparcialidad, idoneidad,
transparencia, autonomía, independencia, responsabilidad y equidad sin
dilaciones ni formalismos inútiles para hacer valer sus derechos e intereses,
lograr su tutela efectiva y obtener con prontitud la decisión correspondiente.
(Artículo 26 ejusdem)
En la Constitución Nacional de 1961 este derecho estaba consagrado en
el artículo 68, pero con una redacción más sencilla en el sentido que no se
incluían las condiciones bajo las cuales el ciudadano tenía derecho a
acceder a los órganos de administración de justicia.
El constituyente de 1999 buscó mejorar la administración de justicia en el
país, uno de los problemas más graves que afecta no sólo a la sociedad sino
también a la economía nacional, facilitando el acceso a ella a través de la
gratuidad y la garantía de prontitud en la decisión. No obstante que en
materia tributaria la interposición de recursos judiciales no suspende los
efectos del acto (salvo que cause graves perjuicios al interesado, o si la
102
impugnación se fundamenta en la apariencia de buen derecho) de manera
que el contribuyente debe pagar lo requerido por la Administración Tributaria
para luego protestar (solvet et repete).
Lo anterior, aunado a otros gastos que implica un pleito judicial hace
sumamente oneroso para el contribuyente el acceso a la justicia y viola lo
dispuesto en la Constitución.
4.3.11.- DERECHO A LA TUTELA EFECTIVA, DERECHO AL DEBIDO
PROCESO Y A LA PARTICIPACIÓN:
Establece el artículo 49 de la Constitución de 1999, que el debido proceso
se aplicará en todas las actuaciones judiciales o administrativas; la defensa y
la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la
investigación y del proceso; el interesado tiene derecho a ser notificado de
los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y a
disponer del tiempo necesario y de los medios adecuados para ejercer su
defensa.
En la Constitución vigente es mucho más amplio el constituyente al indicar
expresamente que el derecho al debido proceso se ejerce, no sólo durante
un proceso judicial, sino también en los administrativos, en todo estado y
grado de la investigación y del proceso.
103
El derecho a la defensa estaba consagrado en el artículo 68 de la
Constitución de 1961.
Es decir, se refuerza el derecho a la defensa y se obliga a la
administración a notificar e informar al contribuyente de todas las
actuaciones que se realizan, para que éste tenga la oportunidad de presentar
las pruebas a su favor y ejercer su legítima defensa, en caso contrario, serán
nulas todas las actuaciones realizadas.
4.3.12.- DERECHO DE AMPARO:
Toda persona tiene el derecho a ser amparada por los tribunales en el
goce y ejercicio de sus derechos y garantías constitucionales, aún de
aquellos que siendo inherentes a la persona humana no figuren
expresamente en la Constitución o tratados internacionales sobre derechos
humanos. El procedimiento debe ser oral, público, breve, gratuito, preferente
y no sujeto a formalismos ni dilaciones, teniendo el Juez facultad para
restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que
más se asemeje a ella. (Artículos 22 y 27 de la Constitución vigente, en
concordancia con el artículo 1 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales)
104
Con la promulgación de la Constitución de 1999, se planteó un conflicto
sobre cuál Tribunal era competente para conocer los recursos de amparo.
En tal sentido, el Tribunal Supremo de Justicia, actuando de conformidad
con lo establecido en los artículos 266, 334 y 335 ejusdem, decidió en
sentencia de fecha 20 de enero de 2000 (Caso E. Mata Millán, exp. N°00-
002, Magistrado Ponente: Jesús Eduardo Cabrera Romero) lo siguiente: Que
de conformidad con el artículo 335 de la Carta Magna, la Sala Constitucional
estaba facultada en materia de amparo para interpretar la Constitución
Nacional; que tenía facultades para conocer de las acciones de amparo
constitucionales; que la competencia que contempla el artículo 8 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales ha
desaparecido y que, en consecue ncia, la competencia expresada en los
artículos 7 y 8 de la referida Ley, se distribuirá de la siguiente manera:
(a) Corresponde a la Sala Constitucional, el conocimiento directo,
en única instancia, de las acciones de amparo a que se refiere el
artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, incoadas contra los altos funcionarios a
que se refiere dicho artículo, así como contra los funcionarios que
actúen por delegación de las atribuciones anteriores.
105
Corresponde a esta Sala también, conocer de las acciones de
amparo que se intenten contra las decisiones de últimas instancias
emanadas de los Tribunales o Juzgados Superiores de la República,
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las Cortes de
Apelaciones en lo Penal que infrinjan directa e inmediatamente
normas constitucionales.
(b) Corresponde a la Sala Constitucional también, conocer de las
apelaciones y consultas sobre las sentencias de los Juzgados o
Tribunales Superiores aquí señalados, la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo y las Cortes de Apelaciones en lo Penal,
cuando ellos conozcan la acción de amparo en primera instancia.
(c) El conocimiento de los amparos que se interpongan, distintos a
los expresados anteriormente, corresponde a los Tribunales de
Primera Instancia en la materia afín con el amparo. Los Superiores
de dichos tribunales conocerán las apelaciones y consultas que
emanen de los mismos, de cuyas decisiones no habrá apelación ni
consulta.
(d) En materia penal, cuando la acción de amparo tenga por objeto
la libertad y seguridad personal, será competencia del Juez de
Control, los otros amparos serán conocidos por los Tribunales de
106
Juicio Unipersonales de acuerdo a la naturaleza del derecho o
garantía constitucional violado o amenazado de violación que sea
afín con su competencia natural. Las Cortes de Apelaciones
conocerán de las apelaciones y consultas de las decisiones que se
dicten en esos amparos.
(e) Con lo que respecta a la acción de amparo contra los actos a
que hace referencia el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por cuanto la misma
no colide con la Carta Magna, declaró la Sala Constitucional que
tiene plena vigencia.
Es necesario hacer la salvedad que la acción de amparo tributario es
distinta a la acción de amparo constitucional, ya que el mismo procede contra
el retardo excesivo de la Administración Tributaria, que cause a los
interesados perjuicios irreparables por los medios establecidos en el Código
Orgánico Tributario o en las leyes especiales (Artículo 302 del citado Código
Orgánico Tributario).
4.3.13.- DERECHO AL AMPARO INTERNACIONAL:
Toda persona tiene derecho a dirigir peticiones o quejas ante los órganos
internacionales creados para tal fin, con el objeto de solicitar el amparo de
107
sus derechos humanos, debiendo el Estado cumplir con las decisiones
emanadas de tales órganos. Verbigracia, el Comité de Derechos Humanos
del Pacto Interamericano de los Derechos Civiles y Políticos, y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos de la Convención Americana de los
Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rita (Artículo 31 de la
Constitución de 1999).
Se recurre al amparo internacional cuando los mecanismos
jurisdiccionales internos no cumplan su cometido, por ejemplo, cuando se
pierde la autonomía del Poder Judicial, o sus miembros realicen activismo
político, sea parcial o no cumpla con su deber de impartir justicia a los
ciudadanos.
4.3.14.- DERECHO A LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA:
“Toda persona se presume inocente mientras no se compruebe lo
contrario” (Artículo 49, numeral 2 de la Constitución Nacional de 1999). De
manera que una ley tributaria no puede establecer presunciones de
culpabilidad aunque dicha presunción admita prueba en contrario (iuris
tantum). Verbigracia, el artículo 44 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del
Patrimonio Público.
108
La consagración expresa de este derecho constituye una novedad
respecto a la Constitución de 1961. Bajo la vigencia de la derogada
Constitución, esta presunción se aplicaba por la vía del artículo 50 que
consagrada la Claúsula del numerus apertus (y posteriormente con la
entrada en vigencia del Código Orgánico Procesal Penal en su artículo 8). Se
acudía entonces a la aplicabilidad del Pacto de San José de Costa Rica que
consagra este derecho expresamente.
4.3.15.- DERECHO DE PETICIÓN Y OPORTUNA RESPUESTA:
“Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante
cualquier autoridad o funcionario público, sobre los asuntos que sean de su
competencia, y de obtener oportuna y adecuada respuesta” (Artículo 51 de la
Constitución de 1999).
Al respecto, es pertinente hacer mención a la acción de amparo tributaria
consagrada en el artículo 302 del Código Orgánico Tributario que puede
intentar un contribuyente en caso de demoras excesivas en resolver
peticiones de los interesados, y ellas causen perjuicios no reparables por los
medios que establezca el Código referido ni las leyes especiales.
Este derecho estaba consagrado en el artículo 67 de la Constitución de
1961 de manera igual, salvo la palabra “adecuada”. Quizás esta nueva
109
redacción pretenda adecuar la actuación de la administración pública
tributaria al principio de eficiencia ya estudiado.
En el mismo orden de ideas, es importante señalar que el numeral 13 del
artículo 4 de la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración
Aduanera y Tributaria, consagra la competencia de este órgano para evacuar
las consultas sometidas a su consideración en materias de su competencia.
Igualmente, el artículo 153 del Código Orgánico Tributario obliga a la
Administración Tributaria a dictar resolución a toda petición planteada por
los interesados dentro del lapso de 30 días y en caso contrario operará el
silencio negativo y podrían los interesados interponer los recursos y acciones
procedentes al caso, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias,
administrativas y penales que correspondan al funcionario.
4.3.16.- DERECHO A LA INFORMACIÓN Y EL ACCESO A LOS
DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS:
Se encuentra previsto en el Artículo 143 de la Constitución Nacional
vigente, el cual establece:
“(…) Artículo 143: Los ciudadanos y ciudadanas tienen derecho a ser informados e informadas oportuna y verazmente por la Administración Pública, sobre el estado de las actuaciones en que estén directamente interesados e interesadas, y a conocer las resoluciones definitivas que se
110
adopten sobre el particular. Así mismo, tienen acceso a los archivos y registros administrativos, sin perjuicio de los límites aceptables dentro de una sociedad democrática en materias relativas a seguridad interior y exterior, e investigación criminal y a la intimidad de la vida privada, de conformidad con la ley que regule la materia de clasificación de documentos de contenido confidencial o secreto. No se permitirá censura alguna a los funcionarios públicos o funcionarias públicas que informen sobre asuntos bajo su responsabilidad.”
Este artículo tiene que ver con la publicidad que debe existir en las
actuaciones de la Administración Pública. Se obliga con esto a la
Administración Pública a llevar expedientes administrativos para asegurar el
ejercicio de la defensa y de conocer las actas que contengan información
que afecte la esfera jurídica subjetiva del interesado.
Lo antes señalado cobra importancia si se considera que los interesados
en saber qué es lo que dicen los expedientes que se guardan en relación con
ellos pueden acudir a los archivos siempre que no esté afectada la seguridad
de la República, la intimidad de terceros o se trate de alguna averiguación
criminal.
El derecho a la información y el acceso a los archivos y registros
administrativos, es una novedad en la Constitución Nacional de 1999,
denominada Habeas Data.
111
El Código Orgánico Tributario en su artículo 151 establece el derecho que
tiene el contribuyente o sus representantes de acceder a los expedientes y
consultarlos sin más exigencia que la comprobación de su identidad y
legitimidad, salvo que se traten de actuaciones fiscales, hasta que se
notifique el acta de reparo.
4.4.- DISTRIBUCIÓN DE LAS POTESTADES TRIBUTARIAS EN LOS
DISTINTOS NIVELES VERTICALES DE GOBIERNO:
La sección Primera, Capítulo I del Título IV de la Constitución vigente,
dispone en su Artículo 136, la división vertical que permite el ejercicio de este
poder y que evita en todo caso, la concentración excesiva del mismo en un
solo órgano. Se distribuye entonces el Poder Público “entre el Poder
Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional...”, permitiéndose así la
separación de los poderes, los cuales gozan de determinadas funciones o
competencias, y que poseen autonomía en el ejercicio de las mismas, pero
debiendo establecerse un régimen de colaboración entre sí en la
consecución de los fines del Estado.
A continuación, se expondrá el alcance y la manera como concibe la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela la Potestad Tributaria
en los tres niveles de gobierno anteriormente indicados.
112
4.4.1.- POTESTAD TRIBUTARIA NACIONAL.
Se encuentra claramente establecida en el artículo 156 de la Constitución
de 1999, el cual discrimina las competencias propias del nivel de gobierno
nacional.
De este artículo, se infiere la existencia de dos (2) tipos de tributación: la
tributación interna y la tributación aduanera. Seguidamente, se analizará de
manera exhaustiva cada una de ellas.
4.4.1.1.- TRIBUTACIÓN INTERNA.
La Constitución actual, en su artículo 156 le otorga de manera clara y
determinante al Poder Nacional la facultad de crear tributos.
Al respecto los numerales 12 y 14 del referido artículo de la Carta
Fundamental, se encargan de definir los ramos tributarios que le
corresponden al nivel nacional, consagrando una amplia gama de
atribuciones en el ámbito tributario que le permitirán al Estado obtener los
recursos necesarios para lograr el cumplimiento de sus fines.
De conformidad con la referida normativa, los ramos tributarios que le
corresponden al nivel nacional son los siguientes:
113
(a) Impuesto sobre la renta: El cual constituye un tributo que grava
los enriquecimientos netos y disponibles en dinero o en especie, de
cualquier origen, sea que la causa o la fuente de ingreso esté
situada dentro del pa ís o fuera de él. (Ley de Impuesto sobre la
Renta, publicada en la Gaceta Oficial N°5.390 Extraordinaria, de
fecha 22 de octubre de 1999)
(b) Impuesto sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos.
El Impuesto Sucesoral, es aquél que se causa en el momento de la
apertura de la sucesión, constituyendo la cantidad de dinero que el
Estado exige a toda persona que experimenta un aumento de su
patrimonio como consecuencia de una transmisión gratuita de
bienes por causa de muerte. (Ley de Impuesto sobre sucesiones,
donaciones y demás ramos conexos, publicada en la Gaceta Oficial
Extraordinaria N°5.391 de fecha 22 de octubre de 1999)
Por su parte, el Impuesto sobre Donaciones, es aquél que se
causa en el momento en que el donante manifiesta su voluntad de
realizar una liberación, debiendo cancelar ante el otorgamiento de la
misma, la cancelación de una exacción al Estado; en este caso, se
grava la transmisión de bienes a título gratuito por acto entre vivos.
114
(c) Impuesto al capital: Su objeto es pechar el patrimonio neto que
posea una persona (Impuesto sobre la Renta, Impuesto a los Activos
empresariales)
(d) Impuesto a la producción: Este impuesto grava las explotaciones
y operaciones de producción del sector industrial, agrario, forestal y
ganaderas.
Cabe destacar que en la República Bolivariana de Venezuela, con
el propósito fundamental de impulsar el desarrollo del sector primario
de la producción, se promulgó el Decreto N°838 Mediante el cual se
exoneran del pago del impuesto sobre la renta los enriquecimientos
netos de fuente venezolana provenientes de explotación primaria de
las actividades agrícolas, forestales, pecuarias, avícolas, pesqueras,
acuícolas y psícolas, de aquellas personas que se registren como
beneficiarios, publicado en la Gaceta Oficial N°36.995 de fecha 18
de julio de 2000.
(e) El Impuesto al valor agregado. Este impuesto recibe su nombre,
porque grava el valor añadido en cada etapa en la circulación de los
bienes muebles, en cada una de las etapas de su producción o
importación hasta que llega al consumidor, entendiéndose éste,
persona natural o jurídica; también pecha la prestación de servicios.
115
El valor añadido que grava es el valor mercantil, el cual se expresa
en la factura de venta.
Cabe destacar, que la Constitución Nacional de 1961, no
contemplaba la creación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) pero
fue promulgado durante su vigencia.
(f) Impuesto sobre minas e hidrocarburos. Estos impuestos
constituyen un gravamen, cuyo objeto lo constituye la actividad
relacionada con el petróleo, asfalto y demás hidrocarburos y
minerales en sus diversas fases de producción y explotación.
(g) Gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios.
En virtud de esta competencia, se dictó el Decreto con rango y
fuerza de Ley Orgánica de Aduanas, publicada en la Gaceta Oficial
Extraordinaria de fecha 17 de junio de 1999.
(h) Impuestos sobre el consumo de licores, alcoholes y demás
especies alcohólicas. En Venezuela se grava la producción y
consumo de licores. En efecto el aguardiente, vino, ron, cerveza, y
otras bebidas alcohólicas, causan derechos por su producción,
exigibles en la ocasión en que son distribuidos por los productores y
los expendedores pagan el impuesto sobre expendio.
116
Es necesario señalar, que estos impuestos se causan en el
momento en que el alcohol o la especie alcohólica de que se trate,
sea producido y es exigible en el instante en que el alcohol o especie
alcohólica gravada, sea retirados del establecimiento productor. En
este sentido; constituye un requisito previo para llevar a cabo dicho
retiro, la cancelación de los derechos fiscales correspondientes.
Bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1961, se dictó la
Ley de Impuesto sobre alcoholes y especies alcohólicas, publicada
en la Gaceta Oficial N°3.574 Extraordinaria, de fecha 21 de junio de
1985.
(i) Impuestos sobre cigarrillos y demás manufacturas del tabaco.
De acuerdo con la ley, este es un impuesto que se causa en
Venezuela, al ser producida la especie y es exigible al ser retirado
de los establecimientos productores, por tanto, es un impuesto que
se fija tomando en cuenta el precio de venta al público.
(j) Impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre
transacciones inmobiliarias, cuya administración y recaudación
corresponderá al Municipio y cuyo objeto lo constituye los bienes
inmuebles establecidos en las zonas rurales y la enajenación de los
bienes inmuebles, respectivamente.
117
Al respecto, el autor Juan Garay señala lo siguiente: “Aquí se
prevé la creación de dos impuestos que tampoco existen todavía: El
impuesto territorial o sobre predios rurales que pensamos podría
afectar a las fincas, un impuesto semejante al que existe sobre
bienes inmuebles que se cobra en las ciudades, y el impuesto sobre
transacciones inmobiliarias”
(k) Demás impuestos, tasas y rentas no atribuidos por la
Constitución Nacional y por la ley a los Estados y los Municipios.
Estas competencias asignadas por la Constitución al Poder Nacional en
materia tributaria, tienen carácter expreso por cuanto, como es de notar, en
la enumeración antes expuesta, la Carta Magna consagra una lista extensa
de materias con relación a las cuales queda facultada directamente para
establecer impuestos, tasas y contribuciones; pero al lado de este Poder
Tributario expreso, la Constitución Nacional vigente en la parte in fine del
numeral 12 del Artículo en cuestión, le confiere Potestad Tributaria Residual
al asignarle a la Nación aquellos ramos tributarios que no le correspondan a
los Estados ni a los Municipios.
Con la consagración de este poder residual puede llegarse a casos en los
cuales la República y los Estados Federales concurran en el ejercicio de una
misma materia tributaria, por cuanto a estos últimos también le atribuye la
118
Constitución poder residual en el ámbito tributario, el cual más adelante va a
ser examinado detalladamente.
Sin embargo, el propio texto constitucional, en su Artículo 165, le da
solución a esta situación al otorgarle a la legislación la misión de regular las
competencias concurrentes, es decir, materias sobre las cuales dos poderes
de la división vertical pretendan tener la misma competencia exclusiva, para
evitar de este modo los conflictos de usurpación de competencias.
Paralelamente, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
en el numeral 13 del Artículo 156 le asigna como competencia exclusiva al
Poder Nacional, dictar la legislación tendiente a regular los parámetros
dentro de los cuales los Estados y los Municipios ejercerán su Potestad
Tributaria, debiendo establecer a la vez, los principios en los cuales debe
fundamentarse el ejercicio de la misma, por parte de dichos entes.
De acuerdo con la Carta Magna, dicha legislación deberá tener como
norte garantizar la coordinación y la armonización de la Potestad Tributaria
de dichos entes. Esta legislación debe ser creada por la Asamblea Nacional,
de acuerdo con la Disposición Transitoria Cuarta en su numeral 5, dentro del
primer año contado a partir de su instalación.
119
4.4.1.2.- TRIBUTACIÓN ADUANERA.
La Aduana es un ente público de carácter nacional, prestador de
servicios; destinado a lograr que el paso por el territorio nacional, de
mercancías tanto extranjeras como nacionales, se realice en forma normal.
4.4.1.2.1.- POTESTAD TRIBUTARIA ADUANERA.
El artículo 156 en su numeral 15 de la Constitución promulgada el 30 de
Diciembre de 1999, tipifica como competencia del Poder Público Nacional:
“El régimen del comercio exterior y la organización y régimen de las
aduanas”. De la normativa anterior se colige, que el Poder Público Nacional
goza en Venezuela de una potestad excluyente en lo referente a la
organización y al régimen fiscal de las aduanas.
Se afirma que es una competencia excluyente, porque a pesar, que en el
artículo 157 de la Constitución Nacional, la Asamblea Nacional tiene la
facultad de atribuirle bien sea a los Estados o a los Municipios, determinadas
materias de la competencia nacional, con el fin de promover la
descentralización, sin embargo más adelante el artículo 183 de la
Constitución Nacional, dispone como la primera limitación atribuida a los
Estados y Municipios la no creación de las aduanas y de impuestos de
importación, de exportación o de tránsito sobre bienes nacionales o
120
extranjeros, así como las demás materias rentísticas de la competencia
nacional.
En consecuencia, en ningún momento podrán a los Estados o Municipios
atribuírseles la creación y administración de sus propias aduanas y el
establecimiento de tributos en esta materia.
En vista de ello, el Poder Nacional, en relación con la organización y
régimen de las aduanas sigue conservando, una competencia exclusiva,
desde la Constitución Nacional de 1961 y que permanece inalterable con
relación a la Constitución Nacional de 1999.
En consecuencia, el Poder Nacional goza de Potestad Aduanera, que
según Manuel González (1987, p. 82) debe ser definida como “el poder dictar
normas jurídico-tributarias (tanto sustantivas como adjetivas) en materia de
Aduanas, estando atribuido el mismo por la Constitución Nacional, y sólo en
forma exclusiva al Poder Nacional”.
Por lo demás, el Estado Venezolano, ejerce la potestad aduanera,
mediante el control de la entrada, permanencia y salida de mercancías por el
territorio aduanero y la determinación del tributo aduanero de manera justa y
con apego a la normativa vigente. Para llevar a cabo esos objetivos, el
Presidente de la República en Consejo de Ministros, el Ministro de Finanzas
121
y el Jefe de la Administración Aduanera son las personas a quienes
competen la organización, funcionamiento, control y régimen del servicio
aduanero.
4.4.2.- POTESTAD TRIBUTARIA ESTADAL.
La distribución vertical del Poder Público re quiere la estructuración en
forma descentralizada de las entidades territoriales, y a su vez la autonomía.
Por ello, a raíz de la Constitución de 1961 se establece la autonomía de los
Estados y la autonomía de los Municipios, garantizándolas de tal manera de
excluir todo control de tutela de las entidades territoriales superiores sobre
las inferiores.
En consecuencia, ni los órganos ejecutivos o legislativos de la República
pueden controlar las autoridades de los Estados, ni revisar ni suspender sus
decisiones; ni los órganos legislativos o ejecutivos de la República o de los
Estados pueden controlar, revisar o suspender las decisiones de los órganos
municipales. Los actos estadales y municipales, por tanto, sólo pueden ser
revisados por vía judicial.
Es importante señalar, que bajo la vigencia de la Constitución Nacional de
1961, el numeral 1° del artículo 23 señalaba como uno de los deberes del
Gobernador del Estado, el ejecutar las órdenes que recibiera del Ejecutivo
122
Nacional. En la novísima Constitución de 1999 no se establece nada al
respecto, de manera que el Gobernador sólo está sometido al Imperio de las
leyes nacionales y estadales.
Al respecto, el artículo 159 de la Constitución vigente señala :
“(…) Artículo 159: Los Estados son entidades autónomas e iguales en lo político, con personalidad jurídica plena, y quedan obligados a mantener la independencia, soberanía e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes de la República.”
Por lo antes expuesto, los estados miembros de la República Bolivariana
de Venezuela son iguales y autónomos como entidades políticas en los
términos consagrados en la Constitución, por lo que , no podrán ir más allá de
los principios, competencias y limitaciones expresamente consagradas en
nuestra Constitución y las leyes. La autonomía de los estados está referida a
los elementos político, normativo, administrativo y tributario.
4.4.2.1.- AUTONOMÍA POLÍTICA.
La autonomía política es la posibilidad de que las autoridades del ente
federal sean electas por los ciudadanos (electores) que habitan en ella, y no
designados con la interferencia del Poder Nacional. En este sentido, los
123
órganos que ejercen el Poder Público Estadal gozan de autonomía política al
ser electos por sufragio popular, así tenemos que el Poder Ejecutivo,
representado por el Gobernador es elegido por votación directa, universal y
secreta, desde el año de 1989, en virtud de la promulgación de la Ley de
Elección y Remoción de Gobernadores y el Poder Legislativo, los miembros
del Consejo Legislativo Estadal, que igualmente son elegidos por votación
del electorado regional.
4.4.2.2.- AUTONOMÍA NORMATIVA.
La autonomía normativa es la potestad del ente federal para dictar sus
propias normas, es decir, las leyes que regulan las materias de su
competencia. Esta autonomía corresponde al Poder Legislativo Estadal que
la ejerce a través de los Consejos Legislativos (antes Asambleas
Legislativas) conformado por un número no mayor de quince ni menor de
siete integrantes, quienes tendrán como principal atribución legislar sobre las
materias de competencia estadal (artículo 162 de la Constitución Nacional
vigente). Su labor la realiza sin la interferencia de la Asamblea Nacional.
En consecuencia, las leyes estadales únicamente están sometidas al
control jurisdiccional ejercido por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala
Constitucional (artículo 336, numeral 2 de la Constitución vigente).
124
4.4.2.3.- AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA.
La autonomía administrativa es la potestad del ente federal de gestionar
libremente las materias de su competencia. En este sentido, la Constitución
de 1999 le asigna a los Estados las potestades administrativas necesarias
para realizar sus competencias, entre las cuales se encuentra la
administración de sus bienes, la inversión del situado constitucional y demás
ingresos que les corresponden, así como también la organización de la
policía estadal (artículo 164).
Por tal motivo, el Gobierno y la administración del Estado, de acuerdo a lo
previsto en el artículo 160 ejusdem, le corresponde a un Gobernador o
Gobernadora quien es el Jefe del Ejecutivo Regional, siendo elegido él
mismo por un período de cuatro años, pudiendo ser reelegido de inmediato y
por una sola vez, para un período adicional.
La autonomía administrativa de los Estados y particularmente la de sus
Gobernadores es compatible con el control que sobre su gestión ejercen los
Consejos Legislativos respectivos.
En este sentido, a tenor del artículo 161 de la Constitución de 1999, el
Gobernador debe presentar anualmente un informe de su gestión y
125
administración ante el Consejo Legislativo durante el año inmediatamente
anterior.
Es por ello, que la consecuencia de la autonomía administrativa estadal
es que los actos administrativos emanados de sus autoridades únicamente
pueden ser controlados jurisdiccionalmente.
4.4.2.4.- AUTONOMÍA TRIBUTARIA.
La autonomía tributaria es la potestad del ente federal de crear
(organizar), recaudar, invertir impuestos, tasas y demás contribuciones, con
la finalidad de obtener ingresos propios dentro del ámbito de sus
competencias.
4.4.2.4.1.- POTESTAD TRIBUTARIA ORIGINARIA Y DERIVADA
DE LOS ESTADOS.
Los Estados como entes públicos territoriales y autónomos que son, están
dotados de Potestad Tributaria tanto Originaria como Derivada, ya que la
facultad de crear tributos deviene tanto del propio texto constitucional como
de la ley.
La Potestad Tributaria Originaria de los Estados se desprende del
126
numeral 7 del artículo 164 de la Constitución Nacional al atribuirle “la
creación, recaudación, control de los ramos de papel sellado, timbres y
estampillas”; el cual en estos momentos, a tenor de la Disposición Transitoria
Decimotercera de la Constitución Nacional, se mantendrá el régimen vigente
hasta tanto los Estados por ley estadal la asuman. (Sin embargo, en el
Estado Zulia, se promulgó la Ley de Papel Sellado del Estado Zulia,
publicada en la Gaceta Oficial del Estado Zulia de fecha 29 de mayo de 1992
Extraordinaria N°184).
La ley nacional regulará el régimen de la organización y funcionamiento
del llamado Consejo Legislativo Estadal, debiendo ser esta materia
competencia exclusiva de los Estados a ser regulados en sus respectivas
constituciones. En tal sentido, se promulgó la Ley Orgánica de los Consejos
Legislativos de los Estados, publicada en la Gaceta Oficial N°37.281 de
fecha 13 de septiembre de 2001.
Asimismo, se consagra la Potestad Tributaria Originaria en el numeral 2
del artículo 167 de la Constitución de 1999 al tipificarse como ingreso del
Estado “las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y
las que les sean atribuidas”, refiriéndose a bienes como las vías terrestres
estadales, carreteras y autopistas nacionales, puertos, aeropuertos de uso
comercial, entre otros.
127
Por su parte, la Potestad Tributa ria Derivada, se desprende del numeral 5
del referido artículo, al señalar como uno de los ingresos del Estado: “los
demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asigne por
ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas
estadales”. Sin embargo, en este caso, hay que tomar en cuenta que las
leyes que crearen o transfieran ramos tributarios a favor de los Estados
podrán compensar estas asignaciones con modificaciones de los ramos de
ingresos señalados en el artículo ejusdem, a fin de preservar la equidad
interterritorial.
En la Constitución Nacional de 1961, la potestad tributaria de los Estados
se encontraba limitada en su contenido, asignándosele competencias
residuales en materia tributaria, por lo que toda materia que no
correspondiera ni a la competencia nacional ni a la competencia municipal
era atribuida a la competencia estadal. No obstante, de manera expresa se
tipificaron limitaciones a los Estados en esta materia, cubriendo con la
misma intens idad a los Municipios.
En este sentido, a pesar que la nueva Constitución le atribuye a los
Estados la Potestad Tributaria tanto en el ramo de papel sellado y
estampillas (su creación, organización, recaudación, control y administración)
como de las tasas por el uso de sus bienes y servicios; sin embargo, por otro
lado, le atribuye solamente la competencia en esta materia con respecto a la
128
organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios
propios, de acuerdo a las disposiciones de las leyes nacionales y estadales
(artículo 164 numeral 4).
De esta manera, deja la materia tributaria a una legislación futura, siendo
en definitiva el Poder Nacional, el llamado a regular el ejercicio de esta
competencia, ya que en el artíc ulo 156 ordinal 13 se señala como
competencia del Poder Público Nacional:
(…) Artículo 156: Es de la competencia del Poder Público Nacional: 13. La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias (Nación, Estados y Municipios), definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial...”
En todo caso, será la Asamblea Nacional, por ser la encargada de legislar
en las materias de la competencia nacional, quien dentro del primer año
contado a partir de su instalación, apruebe la legislación tributaria en general
(Disposición Transitoria Cuarta numeral cinco) y la ley que desarrolle la
hacienda pública estadal, estableciendo los tributos que la componen, los
mecanismos de su aplicación y las disposiciones que la regulen. (Disposición
Transitoria Cuarta numeral seis).
129
De estas normas constitucionales antes mencionadas, se desprende que
la Potestad Tributaria Estadal se encuentra limitada y reducida en
comparación a la Potestad Tributaria Nacional, teniendo la creación,
organización, recaudación, administración y control de los principales
impuestos en nuestro país: impuesto sobre la renta, sobre sucesiones,
donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor
agregado, entre otros. (Artículo 156 ordinal 12 de la Constitución vigente).
Esta Potestad Tributaria de los Estados en el ramo de papel sellado,
timbres y estampillas no es novedosa, ya que con la Constitución de 1999, lo
que adquiere es rango constitucional, porque anteriormente se encontraba
previamente establecida en la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público en el
artículo 11, numeral 1.
En la década de los ochenta, Venezuela vivió un momento de cambios
profundos que se caracterizó en el orden político y económico por la
revitalización de los índices de autonomía de las entidades federales
(Estados), mediante el mecanismo de la descentralización. Un primer paso
de este proceso de cambio fue consumado con la promulgación de la Ley
Orgánica de Elección y Remoción de Gobernadores. Se pretendía con este
instrumento legal, legitimar el mandato de los gobernantes regionales al
130
localizar el fundamento de su poder en la soberanía regional, a través del
voto popular de la colectividad respectiva.
Como segundo paso y en complemento de la pretendida revitalización se
busca a través de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación, y
Transferencia de Competencias del Poder Público, descargar al Poder
Nacional de tareas y cometidos frente a los cuales había demostrado gran
incapacidad, para ahora asignarles a los Estados, mediante la atribución de
competencias concretas que les permitirán a éstos convertirse en agentes
activos del cambio social, político, económico que se procura en satisfacción
de sus necesidades ciudadanas.
Ha de observarse, que los Estados Federales eran los más necesitados
de un instrumento legal que delimitara competencias, las ampliara de
acuerdo a lo establecido en la propia Constitución y aclarara otros aspectos
constitucionales referidos a los mismos, no desarrollados hasta esa fecha.
Los Estados se convertirían y de hecho fue así, en protagonistas de un
proceso renovador en que adquieren una intensa significación para la nueva
configuración de nuestra comunidad política.
En vista de ello, finalmente, después de casi veintinueve años de
experiencia centralista bajo la Constitución Nacional de 1961, el Congreso de
la República sanciona la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
131
Transferencia de Competencias del Poder Público, el 20 de Diciembre de
1989 y promulgada por el Ejecutivo Nacional el 28 de Diciembre de ese año,
la cual entró en vigencia el Primero de Enero de 1990.
Esta Ley nace a través de la cláusula prevista en el artículo 137 de la
Constitución Nacional de 1961, donde el extinto Congreso por el voto de las
dos terceras (2/3) partes de los miembros de cada cámara, podría atribuir a
los Estados o a los Municipios determinadas materias del poder nacional, a
fin de promover la descentralización administrativa.
Sin embargo, esta Ley tuvo como destinatarios únicamente a los Estados
y no a los Municipios; eran los Estados quienes sometidos a una
disminución de capacidad debían ser dotados de competencias tributarias.
No obstante, los Municipios, han logrado mantener buena parte de su
autonomía y competencias.
Cabe destacar, que esta cláusula de descentralización administrativa no
fue tipificada únicamente en la Constitución de 1961; de hecho en el artículo
157 de la nueva Constitución, se permite a la Asamblea Nacional, por el voto
de la mayoría de sus integrantes, atribuir a los Municipios o a los Estados
determinadas materias de la competencia nacional, a fin de promover la
descentralización, entendida ésta descentralización, como política nacional
para profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando
132
las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para
prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales (Artículo 158).
La Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencia del Poder Público, define su objeto en relación a su contenido y
a los Estados como destinatarios, identificando las materias exclusivas de los
mismos conforme a la Constitución; estableciendo las materias concurrentes
entre los Estados y el Poder Nacional a objeto de reglamentar la
transferencia progresiva de “servicios”; y las transferencias propiamente
dichas de competencias nacionales en forma exclusiva a los Estados. No
obstante, para que los Estados asuman estas competencias, es necesario
que el Poder Legislativo Estadal dicte una ley especial correspondiente.
Mientras ello ocurra, se mantendrá vigente el régimen legal existente.
El artículo 11 ejusdem, dispone las materias propias del Poder Nacional
transferidas a los Estados y éstas son:
a) La organización, recaudación, control y administración del ramo
del papel sellado, restitución de una competencia a éstos, que hace
tiempo fue absorbida por el Poder Nacional. En vista de la atribución
de esa competencia, la Asamblea Legislativa del Estado Zulia dicta la
Ley de Papel Sellado del Estado Zulia.
133
b) El régimen, administración y explotación de las piedras de
construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean
preciosas, el mármol, pórfido, coalín, magnesita, las arenas, pizarras,
arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas,
las salinas y los ostrales de perlas, así como la organización,
recaudación y control de los impuestos respectivos.
La Asamblea Legislativa del Estado Zulia, en vista de esta
competencia, promulga la Ley de Salinas en fecha 29 de Abril de 1991
y la Ley de Piedras Preciosas, no Preciosas y Sustancias Minerales no
Metálicas, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Zulia, el 29 de
Mayo de 1.992, bajo el N°184 Extraordinaria.
c) La conservación, administración y aprovechamiento de las
carreteras, puentes y autopistas en sus territorios. Cuando se trate
de vías interestadales, esta competencia se ejercerá
mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios
respectivos, por el cual los Estados cobran por éstos conceptos
tributos, estableciéndose que si la vía es interestatal, por ejemplo, el
puente que atraviesa el Orinoco (Puente de Angostura), que está
entre los Estados Anzoátegui y Bolívar, esta competencia se ejercerá
mancomunadamente.
134
Así como en las anteriores competencias, fue promulgada por la
Asamblea Legislativa del Estado Zulia, la Ley según la cual el Estado
Zulia asume la conservación, administración y aprovechamiento del
Puente General “Rafael Urdaneta” sobre el Lago de Maracaibo, el 26
de Junio de 1991. Asimismo, fue promulgada por la Asamblea
Legislativa y publicada en Gaceta Oficial del Estado Zulia de fecha 02
de diciembre de 1992, bajo el N° 187, la Ley según la cual el Estado
Zulia asume la conservación, administración y aprovechamiento de las
carreteras interestadales.
d) La organización, recaudación, control y administración de los
impuestos al consumo, no reservados por Ley al Poder Nacional, por
ejemplo, café, refrescos, calzado, ropa, sin llegar a gravar los
productos esenciales para la dieta básica, tales como pollo, carne,
queso, leche, pan, azúcar.
e) La administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos
públicos de uso comercial. En vista de esta competencia, la Asamblea
Legislativa del Estado Zulia, dicta la Ley según la cual el Estado Zulia
asume la administración y mantenimiento de los Puertos y
Aeropuertos Públicos de Uso Comercial ubicados en su territorio, el
30 de Diciembre de 1991, publicada en la Gaceta Oficial del Estado
Zulia bajo el N° 117.
135
Con esta ley, quedó abierta entonces, la posibilidad para que los
Estados, que hasta ese momento tenían una potestad residual casi
inexistente, asumieran las competencias normativas, administrativas y
tributarias propiamente dichas, de hecho varios Estados (incluyendo el
Estado Zulia, como se examinó anteriormente), asumieron competencias
tributarias, que estaban reservadas al Poder Nacional. Con la nueva
Constitución se le da rango constitucional, al tipificarlas en el artículo 164
numerales 4, 5, 7, 9 y 10. Y cambia lo relativo al papel sellado (numeral 7).
Es importante destacar que en el artículo 164, ordinal 11 ejusdem, se
prevé como competencia exclusiva de los Estados todo lo que no
corresponda, de conformidad con la Carta Magna a la competencia nacional
o municipal, atribuyendo al Estado competencias residuales, es decir, todo lo
que no corresponda según esta constitución a la competencia nacional o
municipal, es competencia estadal.
De la misma manera, en el artículo 156 ordinal 33 ejusdem, se señala
como competencia del poder público nacional, toda materia que la misma
Constitución le atribuya, o que corresponda por su índole o naturaleza. Se
presenta la duda en caso de existir una materia donde por nuestra
constitución, no sea atribuida a ninguna de las entidades político territoriales,
la respuesta siempre la tendrá una ley nacional.
136
4.4.2.4.2.- INGRESOS ESTADALES:
El artículo 167 de la Constitución promulgada el 30 de diciembre de 1999
define entre los ingresos correspondientes al Estado los siguientes:
(a) Los procedentes de su patrimonio y la administración de sus
bienes.
(b) Las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y
sanciones y las que les sean atribuidas. En el caso del Estado
Zulia, el Puente “Rafael Urdaneta” sobre el Lago de Maracaibo,
Peajes Lara-Zulia.
(c) El producto de lo recaudado por concepto de venta de especies
fiscales. Verbigracia, los timbres fiscales y el papel sellado.
(d) Los recursos que les correspondan por concepto de situado
constitucional.
(e) Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que les
asigne la ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las
haciendas públicas estadales. En este caso las leyes que creen o
transfieran ramos tributarios a favor de los Estados podrán
137
compensar dichas asignaciones con modificaciones de los ramos
de ingresos señalados en este artículo, a fin de promover la
equidad interterritorial.
(f) Los recursos provenientes del Fondo de Compensación
Interterritorial (fondo para ayudar a los estados más pobres y que
dependerá del Consejo Federal de Gobierno: artículo 185 de la
Constitución Nacional de 1999) y de cualquier otra transferencia,
subvención o asignación especial, así como de aquellos que se les
asigne como participación en los tributos nacionales, de
conformidad con la ley respectiva.
Cabe señalar, que en la actualidad existe la Ley que crea el Fondo
Intergubernamental para la descentralización (FIDES) publicada en la Gaceta
Oficial N°37.022 de fecha 25 de agosto de 2000.
Entre uno de los ingresos de los Estados con mayor significación, se
encuentra el Situado Constitucional (artículo 167, numeral 4 de la
Constitución Nacional de 1999). El Situado Constitucional, según la
definición prevista en la Constitución de 1999, es una partida anual no menor
al 15% ni mayor del 20%, del total de ingresos ordinarios estimados
anualmente por el Fisco Nacional, la cual se debe distribuir un 30% del
mismo, por partes iguales, entre los Estados y el Distrito Capital y el 70% por
138
ciento restante en proporción a la población de cada una de dichas
entidades.
A su vez, los Estados en cada ejercicio fiscal, destinarán a la inversión un
mínimo del cincuenta por ciento (50%) del monto que le corresponda por
concepto del situado. Así mismo, a los Municipios le corresponde en cada
ejercicio fiscal, una participación no menor del veinte por ciento (20%) del
situado y de los demás ingresos ordinarios del respectivo Estado.
Este ingreso estadal guarda estrecha relación con la materia tributaria,
porque dicha partida denominada Situado, la conforman los ingresos que de
manera ordinaria obtiene el Fisco Nacional, y los tributos forman parte de los
ingresos ordinarios, que se definen, como aquellos que el Estado percibe de
manera regular y periódica, sea de forma directa o indirecta, diferenciándolos
de los ingresos extraordinarios, que se producen en forma eventual y
esporádica. Por ende, parte del situado constitucional atribuido a los
Estados como ingresos propios lo conforma lo recaudado por el Fisco por
concepto de tributos nacionales.
4.4.2.4.3.- COMPETENCIAS CONCURRENTES.
Otro punto digno de examinar, es lo previsto en el artículo 165 de la
Constitución en su primer aparte, relativo a las competencias concurrentes,
139
es decir, cuando (2) poderes (Nacional o Estadal), concurran en una misma
función, porque corresponda realmente a ambas y habría que delimitar la
competencia de cada uno o definir los parámetros en que cada uno de estos
poderes van a asumir dicha competencia.
“(…) Artículo 165: Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta legislación estará orientada por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad…”
De la lectura del mismo, puede inferirse la creación de leyes de bases
dictadas por el Poder Nacional y leyes de desarrollo aprobados por los
Estados (es decir, van a desarrollar lo dispuesto por las leyes bases). La
materia objeto de las competencias concurrentes pudieran ser: las relativas a
la administración o recaudación de determinados tributos, así como también
materias como la educación, salud, servicios sociales, medio ambiente,
ordenación del territorio, entre otras. No obstante, quedará en manos de una
ley nacional, la previsión de estas materias.
Sin embargo, las competencias concurrentes, ya habían sido reguladas
por la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público, al establecer en su artículo 4 y catalogarlas
como servicios que en esos momentos prestaba el Poder Nacional y que
140
serían transferidos a los Estados progresivamente , tales como: Educación en
los diversos niveles y modalidades del sistema educativo; cultura en sus
diversas manifestaciones; deporte, la educación física y la recreación; los
servicios de empleo; la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente
y los recursos naturales; la vivienda popular, urbana y rural; la promoción de
la agricultura, la industria y el comercio; entre otras. No obstante, nada
disponía con relación a la materia tributaria.
El procedimiento para la transferencia de dichos servicios era el siguiente:
La iniciativa para la realización de la transferencia de los servicios
mencionados podía partir de los dos niveles interesados, tanto del nivel
estadal como del nivel nacional. En el primer caso, el Gobernador al tener
capacidad para asumir la prestación de ese servicio, hacía la solicitud ante el
Ejecutivo Nacional oída la Asamblea Legislativa, aquél sometía a la
aprobación de dicha solicitud ante la extinta Cámara del Senado del
programa de transferencia, que en caso de aprobación tanto los bienes
relativos a ese servicio propiedad de la República, los recursos financieros,
como el personal pasaría a la Administración Estadal.
También la iniciativa podría partir del Ejecutivo Nacional, dirigiendo al
Senado de la República la propuesta de transferir determinado servicio al
Estado, y éste acordará o negará tal transferencia, informando su decisión a
141
la Asambleas Legislativas, ratificando éstas la decisión emanada por la
Cámara del Senado. En caso afirmativo el Gobernador pondrá el ejecútese y
se procederá a la celebración de los convenios respectivos.
No obstante, estos servicios podrían ser reasumidos por el Ejecutivo
Nacional cuando el mismo Gobernador o el propio Ejecutivo Nacional así lo
solicitará, el cual el Senado de la República deberá autorizar la reversión o
no de tal servicio. (Artículos 4 al 10 de la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público).
4.4.2.4.4.- PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN A LOS
MUNICIPIOS.
En el segundo aparte del artículo 165 de la Constitución de 1999 se
establece como principio, que los Estados deberán descentralizar y transferir
a los Municipios, los servicios y competencias que gestionen y que éstos
estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos
recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos
niveles del Poder Público (Poder Público Estadal y Poder Público Municipal).
Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el ordenamiento
jurídico estadal.
142
4.4.3.- POTESTAD TRIBUTARIA MUNICIPAL:
La Constitución de 1961 daba un tratamiento marginal o escueto a los
Municipios por cuanto limitaba sus competencias básicamente a la
administración de los recursos que le eran asignados y a la prestación de
servicios públicos, ornato y seguridad, entre otros, dejando la posibilidad de
que una ley orgánica desarrollara las facultades y competencias relacionadas
con estas materias.
En el año 1989, se promulgó la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N°4.109
Extraordinaria de fecha 15 de junio del referido año, con el objeto de
desarrollar los principios constitucionales referentes a la organización,
gobierno, administración, funcionamiento y control de los Municipios y demás
entidades locales determinadas en dicha Ley. Sin embargo, esta Ley no
contribuyó a la descentralización de funciones hacia el municipio, por cuanto
debía sujetarse en la asignación de competencias a las materias que le
señalaba la Carta Magna.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, en su
artículo 178, inspirada por los principios de descentralización político
administrativa y la participación ciudadana consagra que: “Son de la
competencia del Municipio el gobierno y administración de sus intereses y la
143
gestión de las materias que le asignen esta Constitución y las leyes
nacionales, en cuanto concierne a la vida local.” y menciona luego una serie
de materias en las cuales podrá actuar el Municipio en uso de sus
atribuciones. Se prevé igualmente la creación de una ley orgánica que
desarrolle estos principios (Disposición Transitoria cuarta, numeral 7).
En conclusión, se puede afirmar que el Municipio constituye “la unidad
política primaria de división del poder, es decir, es la rama del poder público
más cercana de la colectividad lo cual facilita la participación política de la
misma”.
Al respecto , el autor Juan Garay (2000, p.78) señala que los Municipios
han sido históricamente :
“(…) la primera y más natural organización social una vez que los hombres dejaron de vivir en tribus errantes y se dedicaron a la agricultura sedentaria, la cría y la producción artesanal. Fundaron pequeñas ciudades de unos cientos de habitantes y eligieron las correspondientes autoridades. Los antiguos romanos fundaban ciudades (Municipios) dondequiera que se establecían y lo mismo hicieron siglos después los europeos que llegaron a América…”
La razón por la cual este tipo de organización se ha mantenido a través
de los años consiste en que el Municipio toca los problemas de la
colectividad de forma más directa, y la gestión realizada por este puede ser
144
más fácilmente evaluada por la colectividad, quienes pueden intervenir en la
solución de los mismos a través de las distintas figuras creadas por el
legislador a tales efectos.
El artículo 168 de la Constitución otorga al Municipio personalidad jurídica
propia y autonomía en sus actuaciones, cuando las mismas se enmarquen
dentro de los límites establecidos por la Constitución y las leyes.
En este orden de ideas, la autora Hidelgar Rondón de Sansó (año 1999)
establece que la “autonomía” en un término equivalente a “libertad de
actuación” y ha señalado que es:
“(…) el conjunto de facultades acordadas generalmente a un órgano fuertemente descentralizado que le permite una actuación independiente en varias esferas de su competencia, e incluso en todas, apareciendo en ellas tal actuación, desvinculada de las instrucciones y órdenes que operan las estructuras jerarquizadas…” (p.129)
Cabe señalar que según los máximos exponentes de la doctrina del
derecho, la autonomía puede clasificarse de la siguiente manera:
4.4.3.1.- AUTONOMÍA POLÍTICA:
La cual le permite organizar y ejercer su propio gobierno a través de la
145
figura del Alcalde. La Constitución vigente atribuye autonomía política al
Municipio dentro del ámbito territorial en el cual ejerza su imperio, pero
limitándola necesariamente dentro de las disposiciones que a tal efecto sean
dictadas por la legislación. Goza entonces el Municipio de una autonomía
relativa, ya que es la propia ley quien va a establecer los lineamientos a los
diferentes regímenes para efectivizar su organización, gobierno y
administración, determinación de sus competencias y recursos, y en base a
estos lineamientos es que va a poder desarrollarse la actividad municipal.
Implica además esta autonomía política, el que no exista autoridad
administrativa superior, ya que los actos emanados del Alcalde, no pueden
ser recurridos ante el Gobernador del Estado sino que, al igual que los actos
administrativos de estos, deberán recurrirse ante los tribunales competentes.
4.4.3.2.- AUTONOMÍA NORMATIVA:
Entendida como el poder derivado de las disposiciones constitucionales,
de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico general, en
las materias de competencia local, incluso aquellas que son de reserva legal,
siempre y cuando no haya concurrencia con otros poderes. La capacidad de
legislar del municipio, también se encuentra condicionada a las disposiciones
constitucionales y legales que a tal efecto sean creadas, conservando la
autonomía del mismo en la creación de todo aquello que le sea permitido por
146
las leyes. Corresponde al Concejo Municipal el ejercer esta función
legislativa, a través de los instrumentos jurídicos señalados por la Ley
Orgánica de Régimen Municipal en su Título I, a saber:
(a) Las Ordenanzas: Son los actos sancionados por el Concejo como
órgano legislativo, a fin de establecer normas de aplicación general
sobre los asuntos específicos de interés propio del municipio, las
cuales son consideradas como Leyes Locales. Las ordenanzas a su
vez, pueden subclasificarse en:
(a.1.) Ordenanzas de Servicios: Las cuales tienen por objeto la
regulación de los distintos servicios públicos considerados
como competencia municipal (ordenanza de aseo urbano y
domiciliario)
(a.2.) Ordenanzas Hacendísticas: Que regulan el conjunto de
bienes, ingresos y obligaciones que conforman la Hacienda
Pública Municipal (ordenanza sobre patente de industria y
comercio)
(b) Los Acuerdos: Son los actos dictados por el Concejo sobre
asuntos de efectos particulares. Los acuerdos pueden resolver un
recurso administrativo interpuesto por una asociación de vecinos, por
147
ejemplo; también son utilizados estos instrumentos a fin del ejercicio
de las facultades administrativas derivadas de su funcionamiento,
como sería un acuerdo relacionado con la administración del personal
adscrito o dependiente del Concejo.
(c) Las Resoluciones: Son aquellos actos de efectos particulares
dictados por el Alcalde, El Contralor Municipal, Directores o los demás
funcionarios competentes. Constituye la manifestación más cercana
de relación entre administración y administrado, y el mismo puede ser
dictado por cualquier autoridad aun cuando no se encuentre dentro de
la clasificación del Poder Público Municipal, pero que forme parte de la
administración.
El principal ejemplo de resoluciones son las autorizaciones o
licencias expedidas por la administración pública; encontramos
además las decisiones y recursos administrativos, la imposición de
multas y liquidaciones, etc.
(d) Los Reglamentos: Son instrumentos normativos que persiguen
desarrollar las normas contenidas en una Ordenanza, facilitando su
ejecución y aplicación práctica.
148
(e) Los Decretos: Es un instrumento jurídico contentivo de un acto
administrativo de efectos generales dictados por el Alcalde, a fin de
cumplir y hacer cumplir disposiciones contenidas en el ordenamiento
jurídico nacional o en una ordenanza municipal, en la cual se faculte
para ello. Un ejemplo de ello sería una ordenanza que regule el
tránsito urbano, y que faculte al Alcalde restringir el tránsito por
determinadas vías para la consecución de una determinada obra
pública.
4.4.3.3.- AUTONOMÍA FINANCIERA:
Se refiere a la facultad que tienen los Municipios de gestionar sus
ingresos y desarrollar una actividad financiera que le permita cumplir con las
obligaciones que le han sido encomendadas, tales como la prestación de los
servicios públicos y el ornato del Municipio, e igualmente, percibir ingresos
necesarios para la ejecución de las competencias que gestionen. En tal
sentido, le corresponde al Municipio la creación, recaudación e inversión de
sus ingresos. Es necesario reiterar, que toda esta actividad financiera del
Municipio debe estar sujeta al ordenamiento jurídico aplicable.
Dentro de la autonomía financiera, se encuentra la autonomía Tributaria,
que consiste en la facultad que tiene el Municipio de crear, cobrar y
administrar los tributos señalados en el artículo 179 de la Constitución
149
Nacional de 1999, salvo las prohibiciones establecidas en el artículo 183
ejusdem y que serán abordadas más adelante.
4.4.3.4.- AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA:
Consiste en permitir la libre gestión de las materias de su competencia, lo
cual garantiza la no interferencia de otras esferas de poder.
Como se ha analizado, la autonomía municipal permite la libre actuación
del Municipio, pero siempre dentro de los lineamientos que fije la constitución
y las leyes de la República.
No escapa la autonomía administrativa de esta observación, ya que
existen disposiciones que norman la autonomía administrativa municipal, en
cuanto a la gestión de las materias de su competencia, como sería por
ejemplo la regulación en cuanto a la utilización de los ingresos
extraordinarios, para lo cual la Ley especial establece la obligación al
Municipio de invertirlos en la forma en la cual esta lo indica. (Artículos 112 y
116 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal)
Asimismo, la función legislativa del Municipio es ejercida por el Concejo
(Artículo 175 de la Constitución de 1999). Por lo que corresponde a este
ente , el legislar sobre las materias de la competencia del Municipio. El
150
número, condiciones de elegibilidad de estos, deberá ser determinados por
ley especial que, hasta tanto no sea promulgada, se regirá al igual que la
figura del Alcalde, por la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989.
Es importante afirmar que mientras no se dicta la Ley Orgánica a que
hace referencia la Disposición Transitoria Cuarta, numeral 7, de la
Constitución de 1999, seguirá vigente la Ley Orgánica del Régimen
Municipal, en todo aquello que no contraríe lo establecido en la Carta Magna
y, por ende, continúan vigentes las instituciones allí establecidas.
Por otra parte, el artículo 100 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
define la Hacienda Pública Municipal como “el conjunto de bienes, ingresos y
obligaciones del Municipio”, es decir, que esta se encuentra constituida tanto
por el activo como por el pasivo del mismo. El régimen de Ingresos
Municipales, podemos encuadrarlo entonces dentro de los recursos
financieros que forman parte del activo que posee la Hacienda Pública
Municipal.
La Constitución de 1961 establecía en su artículo 31, cuáles eran los
ingresos de los Municipios, de los cuales todos están contemplados en la
Constitución vigente salvo una, a saber:
151
De conformidad con el Artículo 179 de la Constitución vigente, son
ingresos del Municipio:
(a) Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus
ejidos y bienes.
(b) Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas
administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre
actividades de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con
las limitaciones establecidas en esta Constitución; los impuestos
sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y
apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución
especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios
de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean
favorecidas por los planes de ordenación urbanística.
(c) El impuesto territorial rural sobre predios rurales, la participación
en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o
estadales, conforme a las leyes de creación de dichos tributos.(no
existe aún en Venezuela pero la Constitución ha dejado la puerta
abierta para ello)
152
(d) Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o
subvenciones nacionales o estadales.
(e) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus
competencias y las demás que le sean atribuidas.
(f) Los demás que determine la ley.
La innovación (exceptuando los impuestos sobre predios rurales) se
refiere a que los ingresos mencionados han adquirido rango constitucional,
pero ya antes habían sido establecidos en otras leyes y Resoluciones.
La ley Orgánica de Régimen Municipal en su Artículo 111 y siguientes,
desarrolla y clasifica estos ingresos en Ingresos Ordinarios e Ingresos
Extraordinarios.
4.4.3.4.1.- INGRESOS ORDINARIOS DE LOS MUNICIPIOS :
Están conformados por:
(a) Impuestos y Tasas. Los Impuestos, pueden ser definidos como “el
tributo exigido por el ente público correspondiente a quienes se hallan en la
situación considerada por la ley como hecho imponible, siendo estos hechos
153
imponibles ajenos a toda actividad relativa al obligado”. Es decir, que existe
independencia entre la obligación de pagar el impuesto y la actividad que el
Estado desarrolla con el importe.
Los Impuestos Municipales son los siguientes:
-Patente de Industria y Comercio.
-Patente de Vehículos.
-Espectáculos Públicos.
-Inmuebles Urbanos.
-Impuestos sobre juegos y Apuestas Lícitas.
-Impuesto sobre Propaganda y Publicidad Comercial.
-Impuesto Territorial rural o sobre predios rurales
Las tasas por su parte, suponen un impuesto que paga el contribuyente
por la contraprestación de un servicio o la realización de una actividad
administrativa por parte del ente de derecho público en beneficio del
particular. Entre estas, cabe señalar:
-Contribución por Aseo Domiciliario
-Contribución por mejoras , para aquellos inmuebles de una
determinada comunidad que se vean beneficiados directa o
154
indirectamente con la construcción de una obra determinada o el
establecimiento de un servicio por el Municipio, ya que los mismos
pueden revalorizarse a raíz de los cambios que genere esta nueva
construcción de ordenación urbanística.
-Contribución por expedición de documentos y certificaciones.
(b) El producto de las Multas y Sanciones: Estas comprenden las
sanciones de carácter pecuniario, impuestas por las autoridades municipales
competentes, además de las multas que deban liquidarse ante el Fisco
Municipal. De conformidad con el Artículo 121 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal, la autoridad que imponga dicha multa deberá participar a
la oficina recaudadora de ingresos municipales para hacer efectivo este
ingreso.
(c) Los intereses producidos por cualquier tipo de crédito fiscal
municipal: Los cuales pueden producirse bien sea por obligaciones
pendientes de mora por parte del contribuyente, así como de las sanciones o
multas no canceladas las cuales también generan intereses, o los intereses
originados por la colocación de algún tipo de ingreso a plazo fijo, entre otros.
155
(d) El producto de la administración de los bienes o servicios municipales:
La administración directa o indirecta de los mataderos, de los terminales de
pasajeros, del servicio de cementerio, del alquiler de inmuebles en general.
(e) Los proventos que satisfagan al municipio, los Institutos Autónomos,
empresas, fundaciones, asociaciones civiles y otros organismos
descentralizados del Municipio.
(f) Los dividendos que le correspondan por su inscripción o aporte al
capital de empresas de cualquier género.
(g) El producto de los contratos que celebre y que no fueren de los
mencionados en el ordinal 2 del artículo 112 de la Ley Orgánica del Régimen
Municipal.
(h) Los frutos civiles obtenidos con ocasión de otros ingresos públicos
municipales o de los bienes municipales, así como también los intereses
devengados por las cantidades de dinero consignadas en calidad de
depósito en cualquier banco o institución de crédito.
(i) El Situado Municipal que le corresponde de acuerdo con la ley. De
conformidad con lo establecido en los artículos 128 y 129 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, el Situado que le corresponda a los Municipios de
156
conformidad con la ley especial, deberá ser distribuido en la forma siguiente:
Un cincuenta por ciento (50%) en partes iguales y un cincuenta por ciento
(50%) en proporción a la población de cada uno de ellos. Los Distritos
Metropolitanos percibirán el cincuenta por ciento (50%) de la cuota parte del
Situado asignado a los Municipios que lo integran, el cual será invertido en
proporción a los habitantes que integran cada Municipio.
4.4.3.4.2.- INGRESOS EXTRAORDINARIOS DE LOS
MUNICIPIOS:
Son aquellos ingresos de carácter pecuniario que son recibidos por la
Hacienda Municipal de manera ocasional, especial o excepcional. En todo
caso, estos ingresos deberán ser reinvertidos en obras o servicios que
aseguren la recuperación de la inversión o el incremento efectivo del
patrimonio del Municipio (Artículo 116 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal)
El artículo 112 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, establece como
tales:
(a) En primer lugar, a las contribuciones especiales, pre vistas en la ley
nacional.
157
(b) El producto de los empréstitos y demás operaciones de crédito
público contratados de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica
de Crédito Público. Estas operaciones no pueden ser de carácter
externo, y para su aprobación deben seguir un procedimiento
específico establecido en la ley.
(c) El precio de la venta de los Ejidos, y demás bienes inmuebles
municipales. El artículo 181 de la Constitución Nacional vigente, define
a los Ejidos como “aquellos terrenos situados dentro del área urbana
de las poblaciones del Municipio, carentes de dueño o dueña”.
(d) Las cantidades de dinero que se donaren o legaren a su favor.
(e) Los aportes especiales que le acuerden organismos
gubernamentales nacionales o estadales.
En cuanto a los límites o prohibiciones, la Constitución Nacional de 1961
establecía en el artículo 18 y 34 algunas limitaciones a la competencia de los
Municipio, excluyendo de su ámbito de actuación las siguientes materias:
(a) Crear aduanas, ni impuestos de exportación, ni de importación
o de tránsito sobre bienes extranjeros o nacionales, o sobre las
demás materias rentísticas de la competencia nacional.
158
(b) Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación
dentro de su territorio.
(c) Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio,
ni gravarlos en forma diferente a los producidos en él.
(d) Crear impuestos sobre el ganado en pie y sobre sus productos
o subproductos
(e) Gravar los productos de la agricultura, la cría y la pesquería de
animales comestibles, con otros impuestos que los ordinarios
sobre detales de comercio.
Como se puede observar, por vía de Lex Superiori se ponía un freno a la
descentralización financiera, elemento fundamental para la transferencia de
competencias a los niveles primarios de organización nacional, por cuanto
transferir responsabilidades sin recursos lo que garantizaba era el fracaso de
la actividad administrativa descentralizada. En la práctica, ésta fue un arma
a favor del centralismo.
En la Constitución de 1999, el Artículo 183 establece los siguientes límites
a la potestad tributaria municipal:
159
(a) No podrán crear aduanas ni impuestos de exportación,
importación o de tránsito sobre bienes nacionales o extranjeros, o
sobre las demás materias rentísticas de la competencia nacional.
(Igual que el numeral primero del artículo 18 de la Constitución
Nacional de 1961)
(b) Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulación
dentro de su territorio. (Igual al numeral segundo del artículo 18 de la
Constitución Nacional de 1961)
(c) Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su territorio, ni
gravarlos en forma diferente a los producidos en él. (Igual al numeral
tercero del artículo 18 de la Constitución Nacional de 1961)
A pesar que las otras prohibiciones desaparecen, se sujeta la creación de
otros impuestos sobre la agricultura, la cría, la pesca y la actividad forestal a
la oportunidad, forma y medida que lo permita la ley nacional.
Existen también limitaciones que se derivan indirectamente de la propia
constitución, y que de la aplicación lógica del concepto de municipio como
entidad político territorial, puede concluirse que la actividad del mismo
deberá realizarse atendiendo, en primer lugar, al principio de territorialidad,
además del deber de cumplir con los demás principios que informan el
160
sistema tributario venezolano, como son igualdad ante la carga pública, no
confiscatoriedad del tributo, irretroactividad del tributo, entre otros.
4.5.- DESCENTRALIZACIÓN:
La descentralización constituye una de las ideas fundamentales que ha
acompañado los intentos de modernización y reforma del Estado en América
Latina en las últimas décadas. En este contexto, este proceso se traduce en
una reforma de transferencia y redistribución del poder político y económico
asociado al reordenamiento del sistema económico mundial y a la inserción
de las economías regionales a este sistema, mediante la adopción de
esquemas de economía de mercado de signo neoliberal.
En otro sentido, la descentralización también ha sido entendida como una
vía para el avance de la democratización de estos poderes ya que permite la
realización de cambios institucionales y la participación de la sociedad civil
en la esfera pública.
En Venezuela, la descentralización forma parte de los intentos de reforma
del Estado y de atención a las crisis del sistema político, impulsados desde el
propio Estado a través de la Comisión para la Reforma del Estado (COPRE)
creada a mediados de los años ochenta. Puede señalarse que un resultado
del proceso de descentralización es la creación de instrumentos jurídico-
161
legales para la realización de elecciones directas de gobernadores y alcaldes
así como también el traspaso de ciertas competencias administrativas hacia
las instancias regionales.
Cabe destacar, que hacer un balance del alcance de estas reformas
requiere la consideración de muchos elementos cuyos análisis no es posible
abordar en este trabajo, de ahí que sólo se puntualizará algunos de ellos con
el propósito de presentar una panorámica de este proceso.
Bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1961, existió una
contradicción en este aspecto. Por una parte, en el texto constitucional de
1961 se evocaba que la nación venezolana era federal descentralizada pero,
en la práctica, la estructura del Estado era la de uno centralizado y con muy
pocas características federales.
En este sentido, la Constitución vigente prevé en el Artículo 157 la
posibilidad de transferir las competencias nacionales a los Estados y
Municipios, con el fin de promover la descentralización, para lo cual se exige
que la decisión sea tomada por la mayoría de los integrantes de la Asamblea
Nacional, a diferencia de lo que establecía la Constitución Nacional de 1961,
según la cual era necesario la mayoría de las dos terceras partes (2/3) en
cada cámara del Congreso (Artículo 137), aspecto que beneficia la
posibilidad de hacer efectiva dicha transferencia de competencia.
162
Igualmente, en el Artíc ulo 158 de la Constitución de 1999, se establece
que la descentralización es una política nacional y además un mecanismo
para profundizar la democracia, “acercando el poder a la población y creando
las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para
la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”.
Establece también la Constitución vigente que la ley nacional definirá la
transferencia de competencia y las leyes de base que regularán la
concurrencia competencial, así como la coordinación y armonización de las
distintas potestades tributarias, todas las cuales deben estar orientadas por
los principios de interdependencia, coordinación, cooperación,
corresponsabilidad y subsidiariedad.
Cabe destacar, que la Constitución Nacional de 1961, apoyaba una
estructura centralizada por cuanto en el Artículo 30, al establecer las
competencias de los municipios, no preveía la posibilidad de asignarle
competencia de carácter estadal y nacional, como si lo hace la Constitución
vigente en el tercer aparte del Artículo 165, el cual prescribe:
“(…) Artículo 165, tercer aparte: Los estados descentralizarán y transferirán a los Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del Poder Público. Los mecanismos de
163
transferencia estarán regulados por el ordenamiento jurídico estadal.”
Por otra parte, el artículo 184 ejusdem, prevé la descentralización y
transferencia a favor de las comunidades y grupos vecinales organizados por
parte de los Estados y Municipios de los servicios que estos gestionen,
previa demostración de su capacidad para prestarlos y, de seguidas pasa a
enumerar siete (7) mecanismos de descentralización del Municipio, para lo
cual deberá dictarse una ley especial que regule esta materia.
Otra innovación destinada a dirigir y coordinar el proceso de transferencia
de las competencias nacionales a los Estados y Municipios, es el Consejo
Federal de Gobierno, consagrado en el artículo 185 de la Constitución
Nacional de 1999, según el cual “El Consejo Federal de Gobierno es el
órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones
para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de
competencias del Poder Público Nacional a los Estados y Municipios”.
De seguidas, el artículo comentado pasa a nombrar quiénes serán los
miembros de dicho órgano público: Estará presidido por el (la)
Vicepresidente (a) Ejecutivo (a), e integrado por los Ministros y Ministras, los
Gobernadores y Gobernadoras, un Alcalde o Alcaldesa por cada Estado y
164
representantes de la sociedad organizada, para su creación y funcionamiento
deberá crearse una Ley orgánica que lo regule.
Igualmente, el Consejo Federal de Gobierno estará encargado del Fondo
de Compensación Interterritorial, destinado al financiamiento de inversiones
públicas dirigidas a promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la
cooperación y complementación de políticas e iniciativas de desarrollo de las
distintas entidades político territoriales, y a apoyar especialmente la
realización de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de
menor desarrollo relativo.
Anteriormente bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1961 la
autonomía y descentralización se hicieron efectiva por vía legislativa (Ley
Orgánica del Régimen Municipal, artículo 10) y en la práctica fue muy difícil
llevarla a cabo dado el interés que tenía el Gobierno Central en controlar
cada rincón de la Nación Venezolana. No obstante, la evidente ineficiencia
del Gobierno Nacional para gestionar los servicios locales y atender a las
necesidades de las comunidades fue el mayor argumento en contra y
finalmente se ha dado paso a un verdadero proceso de descentralización
administrativa.
Uno de los rasgos más significativos es el hecho de que en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela las competencias de
165
los Municipios que antes contemplaba la Ley Orgánica de Régimen Municipal
han adquirido rango constitucional y se prevé como se ha dicho en los
párrafos anteriores, la obligación de dictar una Ley orgánica en donde se
garantice la autonomía de los Municipios y la descentralización político
administrativa, es decir, no se le pone freno al proceso sino que, por el
contrario, se impulsa el mismo (Disposición Transitoria Cuarta, numeral 7 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999).
4.6.- COMENTARIOS A LA DISPOSICIÓN TRANSITORIA QUINTA DE
LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA:
Es necesario hacer algunos comentarios a la Disposición Transitoria
Quinta de la Constitución de 1999, será breve el análisis, ya que la razón de
su creación ha sido consumado (reforma del Código Orgánico Tributario). No
obstante, se considera importante hacer algunas reflexiones críticas al
respecto, por cuanto la misma quedará en la historia como testigo, como
prueba de la ideología y del más profundo sentimiento del constituyente de
1999, de su forma de concebir el Sistema Tributario en la nación.
En primer lugar, hay que recordar que las Disposiciones Transitorias
persiguen regular situaciones jurídicas de manera provisional, contienen
normas temporales y condicionadas a la promulgación de las leyes
respectivas, las cuales, una vez dictadas, hacen perder la vigencia a la
166
Disposición Transitoria. En consecuencia, se evidencia una falta de técnica
legislativa del constituyente, al incluir bajo esta vía, semejantes órdenes al
Poder Legislativo venezolano. Se pone de manifiesto el carácter fiscalista
que subyace en la Constitución de 1999.
La Disposición Transitoria Quinta contiene una serie de orientaciones
(más bien órdenes), plasmadas en once numerales, que indicaban la manera
en que debía reformarse el Código Orgánico Tributario en el término de un
año a partir de la entrada en vigencia de la Constitución, a saber:
“(…) Numeral 1: La interpretación estricta de las leyes y normas tributarias, atendiendo al fin de las mismas y a su significación económica, con el objeto de eliminar ambigüedades.”
No hacía falta que se ordenara la reforma del Código Orgánico Tributario
en este sentido, por cuanto en los artículo 6, 7 y 8 del COT de 1994 se
aceptaban todos los métodos de interpretación generalmente admitidos en
derecho, y aún se autorizaban las interpretaciones extensivas o restrictivas.
“(…) Numeral 2: La eliminación de excepciones al principio de no retroactividad de la ley.”
La única excepción al principio de no retroactividad de la Ley es el
establecido en el artículo 24 de la propia Constitución, según la cual, se
167
aplicará retroactivamente una ley si favorece al reo imponiendo una sanción
menor. Por lo cual esta disposición estaba viciada de inconstitucionalidad, tal
y como lo proclamaron los juristas más destacados del país. No se entiende
cuál era el propósito del constituyente, salvo el de aplicar siempre la pena
más severa al contribuyente. Afortunadamente, los reformistas del COT no la
tomaron en cuenta.
“(…) Numeral 3: Ampliar el concepto de renta presunta con el objeto de dotar con mejores instrumentos a la administración tributaria.”
Tampoco era necesaria esta disposición, por cuanto el artículo 118 del
Código Orgánico Tributario de 1994 era suficientemente amplio, y autorizaba
que por la vía legislativa se pudieran prever otras situaciones en las cuales
se aplicara la presunción de la renta.
“(…) Numeral 4: Eliminar la prescripción legal para los delitos tributarios graves, los cuales deben ser tipificados en el Código Orgánico Tributario.”
No se entiende cómo si en nuestra legislación existe la prescripción para
delitos tan graves como el Homicidio Intencional, el constituyente pretendiera
eliminar la prescripción para los delitos fiscales graves, cuyo bien jurídico
tutelado, es inferior al de la vida de un ser humano.
168
Algunos pudieran decir que, siendo el destino de los tributos la
satisfacción del gasto público (hospitales, carreteras, escuelas, servicios
públicos, etc.) su fin último es el mismo, es decir, preservar la vida de sus
ciudadanos. Pero en la práctica tal afirmación es una falacia, en el sentido de
que la evasión fiscal por parte de un contribuyente tiene una consecuencia
patrimonial exclusivamente, razón por la cual hasta los últimos años no se
establecieron en Venezuela sanciones privativas de la libertad para este tipo
de delitos.
Entonces, la eliminación de la prescripción legal atenta contra el derecho
humano que tiene el contribuyente a que la situación jurídica se le resuelva,
ya que mantener la posibilidad de perseguir a una persona sin limitaciones,
afecta gravemente su juicio y toda la esfera de su vida. Por último, tal
disposición pone en evidencia la ineficiencia de la Administración para
perseguir los ilícitos fiscales.
Cabe destacar, que el artículo 317 de la Constitución vigente tipifica el
delito de evasión fiscal, se prevé la posibilidad de castigarlo con penas
privativas de libertad y en el caso de los funcionarios públicos, se
establecerá el doble de la pena.
“(…) Numeral 5: La ampliación de las penas contra asesores, bufetes de abogados, auditores externos y otros profesionales que actúen en complicidad para cometer delitos tributarios, incluyendo períodos de inhabilitación en el ejercicio de la profesión.”
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También era innecesaria, por cuanto el artículo 78 del Código Orgánico
Tributario de 1994 ya consagraba la responsabilidad de los cómplices,
coautores y encubridores de infracciones tributarias. Además es imprecisa su
redacción, por cuanto no se indica si la “ampliación de las penas” se refiere a
aumentar los períodos de las sanciones existentes, o incorporar nuevos tipos
de delitos, o ambos.
“(…) Numeral 6: La ampliación de las penas y la severidad de las sanciones contra delitos de evasión fiscal, aumentando los períodos de prescripción.”
Igual que el numeral anterior, es impreciso el término “ampliación de las
penas”, “severidad de las sanciones”.
“(…) Numeral 7: La revisión de atenuantes y agravantes de las sanciones para hacerlas más estrictas.”
El artículo 85 del Código Orgánico Tributario de 1994 contenía una amplia
gama de agravantes y atenuantes, pero que la Administración Tributaria no
utilizaba de todas maneras.
“(…) Numeral 8: La ampliación de las facultades de la Administración Tributaria en materia de fiscalización.”
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Era innecesaria, por cuanto el artículo 109 y siguientes de Código
Orgánico Tributario de 1994, desarrollaba con amplitud (muchas veces
criticada) las facultades y deberes de la administración tributaria.
“(…) Numeral 9: El incremento del interés moratorio para disuadir la evasión fiscal.”
Se confunde el constituyente. Las sanciones son para disuadir o evitar el
incumplimiento de las normas; los intereses moratorios sirven para
indemnizar el retardo en el cumplimiento de la obligación. Se busca
simplemente justificar (bajo el pretexto de evitar la evasión) el
establecimiento de altas tasas de interés moratorio que persiguen aumentar
la recaudación.
“(…) Numeral 10: La extensión del principio de solidaridad, para permitir que los directores o asesores respondan con sus bienes en caso de convalidar delitos tributarios.”
Era innecesaria, ya el Código Orgánico Tributario preveía la
responsabilidad de los autores, coautores, cómplices y encubridores en sus
artículos 78 al 83.
“(…) Numeral 11: La introducción de procedimientos administrativos más expeditos.”
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No es buena la redacción de este numeral, dada la diversidad de los
procedimientos administrativos. Podía referirse a los lapsos para interponer
recursos o para que la administración respondiera las solicitudes, etc.
Además, el retardo en los procedimientos administrativos no se resuelve con
un cambio en la ley, sino en la manera de ser de los funcionarios, la
impunidad ante el retardo, lo ineficiente e incapaz que es la Administración
para atender a un universo de contribuyentes tan amplio como el
venezolano.
