Capítulo 9

LAS BUROCRACIAS PUBLICAS

Angelo Panebianco

1. Organizaciones públicas y privadas

El análisis de los sistemas administrativos estatales implica la previa solución de algunas ambigüedades terminológicas conceptuales inherentes al objeto'de aná­hsis. Al menos dos problemas requieren aer examinados. El primero concierne a la legitimidad o a su inexistencia de la distinción púbhco/pñvado y, a partir de esta, a la legitknidad o a sti inexistencia de un tratamiento de los sistemas administra­tivos estatales separado del de los sistemas administrativos privados (de las empre­sas económicas, de las asociaciones voluntarias, etc.). Más en general concierne al tema de las semejanzas/diferencias entre organizaciones «púbhcas» y organi­zaciones «privadas». El segundo problema atañe al significado del térmmo «bu­rocracia».

El tema de las semejanzas y de las diferencias entre las organizaciones púbhcas y las organizaciones privadas aparece normalmente bajo la forma de las relaciones entre los sistemas administrativos estatales y empresas económicas (industriales por lo general, pero también financieras y comerciales) privadas. Tres distintas posi­ciones se disputan 'el campo de análisis. Para la primera las diferencias existentes entre los dos tipos de organizaciones son desde hace mucho tiempo más hnpor­tantes que las semejanzas; para la segunda, al contrario, las semejanzas cuentan más que las diferencias. Para la tercera posición, por último, existe una tendencia objetiva a la convergencia entre organizaciones públicas y empresas privadas.

Las diferencias. En general los partidarios de esta posición prefieren mcluso reservar el térmhio «burocracia» únicamente para las organizaciones públicas *. Según esta tesis, lo que distingue radicahnente a las agencias públicas de las empresas privadas es el ambiente en el cual éstas se insertan; el mercado en el caso de las empresas privadas, un sistema político-institucional regulado por un

1 M i s e s , L., Bureaucracy, New Havea, Y ak University Press, 1944; trad. castellana, La Burocracia, UNION, 1974; Downs, A., Inside Bureaucracy, Boston, Little, Brown, 1967.

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ordenamiento jurídico en el caso de las agencias publicas. Esta diversidad ambien­tal radical, a su vez, comporta una larga serie de diferencias secundarias (deriva­das), tanto estructurales como de funcionamiento.

Las principales diferencias conciernen por lo general a las «metas organizati­vas», los procesos de extracción y asignación de ios recursos, las relaciones de autoridad. Las empresas privadas poseen una meta precisa; la búsqueda del má­ximo beneficio. Las organizaciones públicas, por el contrario, al operar en un ambiente sustraído a ías relaciones de mercado, tienen inevitablemente metas más vagas, imprecisas y sujetos a redefinir (porque dependen de criterios políticos) con respecto a las empresas privadas. Una consecuencia del distinto grado de claridad y de precisión de las metas organizativas es que los criterios tradicionales de medición de la «productividad»'y de la «eficiencia» (en el logro de las metas) resultan totalmente inaplicables al caso de las organizaciones públicas. En segundo lugar, las organizaciones públicas, a diferencia de las empresas privadas que ex­traen sus recursos del mercada, dependen de relaciones político-institucionales (con

parlamentos, gobiernos, partidos políticos, etc.) para hallar los recursos — de pre­supuesto, normativas, etc.— de los que dependen su supervivencia y /o su expan­sión. Una última diferencia concierne a las relaciones de autoridad. Mientras que la empresa no responde a una autoridad que no sea la del jefe de la empresa (el empresario, la «top management élite», el poseedor de la mayoría de las acciones, etcétera), las agencias públicas están siempre vinculadas, al menos formalmente, a una autoridad externa: Jos gobiercos y parlamentos en los regímenes democrá­ticos representativos. La diferencia se establece entre las organizaciones autónomas (las empresas) y las organizaciones heterodirigidas (las agencias públicas).

Las semejanzas. Los críticos de la posición anterior prefieren difuminar y mini­mizar las diferencias entre organizaciones públicas y privadas Estos mantienen, por lo general, que la contraposición entre organizaciones púbhcas y privadas es el fruto de valoraciones erróneas sobre el funcionamiento tanto del mercado como de los sistemas jurídico-constitucionales «púbhcos». El principal error consistiría, sustancialmente, en la confusión entre el «mercado» como modelo de la teoría

• económica y el ambiente efectivo en el cual operan las empresas. Según esta a rp - mentación el ambiente de las empresas sólo puede identificarse en parte con el mercado. La empresa debe, de hecho, tener cotidianamente en cuenta a otros mu­chos factores (desde las relaciones «políticas» con los bancos, a la presión de los grupos extemos, a las intervenciones «reguladoras» de las burocracias públicas). Por otro lado, y por las mismas razones, sólo raramente la empresa económica privada es un puro «maxhmzador de los beneficios»; con mucha frecuencia consi­deraciones y condicionamientos políticos, relativos a las relaciones de «buena ve­cindad» con otras empresas, a las relaciones con el estado, a los equilibrios de autoridad dentro de la empresa, a los conflictos y a las divisiones dentro de la «top management élite», y a las relaciones con las organizaciones sindicales empu­jan a la empresa hacia objetivos menos clara y um'vocamente definidos. Incluso en el caso de las empresas privadas los índices de «productividad» y las valora­ciones sobre la marcha del mercado no son siempre ios únicos criterios que guían su funcionamiento y sus comportamientos. También desde la óptica de las rela­ciones de autoridad la situación de las empresas privadas no es siempre simple; los holdmgs y otras formas de agrupamientos institucionales entre empresas, la par­ticipación compartida de capital público, y otros factores hacen frecuentemente a

Simón, H., eí al, Public Aámm/síraííon. Nueva York, Knopf, 1967.

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las empresas económicas privadas, desde el punto de vista formal, y á veces incluso sustancial, igualmente dependientes de la autoridad externa y de las agencias públicas.

Las organizaciones públicas, por su parte, son con frecuencia tan autónomas de

hecho (aunque jamás de derecho) en su actuación como muchas empresas privadas. Y, por lo general, las agencias públicas están siempre hisertas en una trama de relaciones interorganizativas basadas en la competición burocrática y en el cambio pohtico que concierne casi más a la jerarquía y a las competencias jurídicamente definidas. Además, al menos mdirectamente, las consideraciones de mercado no son siempre totalmente ajenas a la actuación de las agencias púbhcas: aunque sólo sea porque muchas agencias públicas sufren las presiones y las demandas de los respectivos grupos-chentela, y estos últimos operan con frecuencia según las lógi­cas del mercado.

En síntesis, según esta posición, las diferencias entre las organizaciones púbh- cas y las empresas privadas existen, pero son bastante más de grado que de calidad. La diferencia principal consiste en la «mezcla» de factores ambientales que deben afrontar uno y otro tipo de organizaciones; un predominio de las relaciones de mercado sobre los condicionamientos pohtico-institucionales en el caso de las em­presas privadas, un predomhiio de los condicionamientos pohtico-mstitucionales de mercado en el caso de las agencias púbhcas.

Aunque esta posición parezca, en conjunto, más reahsta que la prhnera, es nece­sario, sin embargo, observar que la evidente gran variedad de agencias púbhcas y de empresas privadas existentes hace difícil decidir de una vez por todas la cues­tión: todo dependerá del t ipo de agencia púbhca y del tipo de empresa privada a examen. Por lo demás, la distinción rígida entre lo púbhco y lo privado sobre la base de una idealización del mercado y de la naturaleza jurídico-formal de las organizaciones estatales es manifiestamente insostenible.

La convergencia. Una posición diferente es aqueUa que en un cierto sentido «historifica» toda la problemática. Para los que mantienen esta última argumenta­ción (un antecedente de la cual se encuentra en Max Weber), aun moviéndose' desde condiciones de partido diversas, las organizaciones púbhcas y las empresas económicas privadas (sobre todo las grandes empresas) tienden a hacerse, con el paso del tiempo, cada vez más similares. Esta tesis se presenta generalmente en dos versiones distintas, no necesariamente complementarias. La primera versión es aqueha según la cual se asisthía a un doble y paralelo movhniento; ^or un lado, las agencias púbhcas, al. incorporar .criterios de productividad, dan Vida á, nuevas tecnologías administrativas para acrecentar su propia eficiencia en relación a las metas marcadas y se aproximan al menos en parte a la competición del mercado por otro lado, y sobre todo, las empresas privadas al agigantarse y burocratizarse asumen modahdades de funcionamiento casi no discernibles de las de las organiza­ciones púbhcas La segunda versión es aquella según la cual la creciente interven­ción estatal en los procesos socio-económicos, al multiphcar los contactos y las conexiones entre las empresas y el estado, superado un cierto umbral hace esfu­marse la tradicional disthición entre lo púbhco y lo privado. En consecuencia, las empresas asumen funciones públicas mientras el Estado se transforma en un campo

(o en un sistema de campos mterdependientes), dentro del cual operan, en ahanza o en competencia, grupos y empresas económicas privadas. Un corolario es que

3 ScOTT, R., Organizations, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1981.■* B e n d ix , R ., W o rk and A u th o r ity in Industry , Nueva Y ori, Wiley and Sons, 1956.

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aquello que vale para las empresas vale también para muchos otros tipos de orga­nizaciones (partidos políticos, smdicatos, grupos de interés) que, nacidos origina­riamente como asociaciones voluntarias, se estatalizan, e mstauran relaciones «de simbiosis» de mutua dependencia y también de compenetración entre el Estado y su aparato administrativo. Para los defensores de la convergencia, la distmción entre- «esfera púbhca» y «esfera privada» no puede elevarse a lo absoluto Esta pertenece a una época — la del capitalismo competitivo y la de los regímenes polí­ticos Hberales— en la cual la distmción entre el «estado» y la «sociedad» tenía todavía un significado. Sea cual fuere el valor dé esta última tesis, por lo general tiene el mérito de recordar que los límites entre la «esfera pública» y la «esfera 3rivada» son móviles, pueden modificarse en el tiempo, mcluso pueden difummarse lasta desaparecer.

2. La burocracia

Como muchos otros conceptos en uso en las ciencias sociales, burocracia es un concepto am bipo , con frecuencia teñido de significados ínuy diferentes Los significados más difundidos soii los sip ientes: a) burocracia como «administración púbhca», b) burocracia comp «organización», c) burocracia como «administra­ción ineficaz», d) burocracia como sistema organizativo que maximixa la «eficien­cia», e) burocracia como «gobierno de los funcionarios», f) burocracia como «ad­ministración por parte de funcionarios asalariados».

Los dos primeros significados, que sin embargo aparecen tanto en el uso como en algunos tratamientos científicos, pueden descartarse inmediatamente por su ma­nifiesta falta de adecuación. El prhnero es propio sobre todo de aquellas corrientes que radicalizan y exageran las diferencias entre organizaciones públicas y privadas y que, para d is tin p ir mejor a los dos tipos de organizaciones, prefieren reservar el térmmo «burocracia» sólo para las primeras. El sepndo sipificado es desde hace tiempo una sutil redundancia (dos términos, burocracia y organización, para

■ el mismo objeto). Sobre todo impide diferenciar entre los distmtos tipos de orga- nizcaciones (organizaciones burocráticas versus organizaciones no burocráticas, organizaciones que se diferencian entre sí por un grado diferente de burocrati- tización, etc,).

Él tercer significado — burocracia como «administración ineficaz», es' deck, como sistema organizativo que produce ineficiencia, desperdicio de recursos, len­titud de toma de decisiones— corresponde al uso popular del término. Este apa­rece incluso en a lp n o s tratamientos científicos del tema; la «incapacidad adies­trada» y el «ritualismo» la tendencia de las burocracias a la «sustitución de los

5 P e a b o d y , R., y R o u r k e , F., Public Bureaucracies, en | . M a r c h (ed.), Handbook of Organizations, Chicago, Rand McNally, 1965, pp. 802-937; trad, castellana, Teoria de la Orga­

nización, Barcelona, Ariel, 1981; N a d e l , M ., y R o u r k e , F., Bureaucracies, en F. G r e e n s t e i n y N. P o l s b y (ed.), Handbook of Political Science, voi. V, Reading, AUison-Wesley, 1975, pp. 373-440.

A l b r o w . M., Bureaucracy, Londres, Pali MaU Press, 1970; R ig g S', F., Introduction, Shifting Meaning of the Term «Bureaucray», en «International Social Science Journal», 31,1979, pp. 563-584.

V e b le n , T., The Theory of Business Enterprise, Nueva York, Schlbner’s, 1904; M e r t o n , R., Social Theory and Social Structure, Nueva York, The Free Press, 1949; trad. castellana, Teoria y Estructura Sociales, M éxico , FCE, 1972.

Burocracias públicas 369

fines»® y a la fragmentación en centros de poder autónomos V ia «rigidez» de los sistemas burocráticos y su incapacidad congènita de corregir sus propios erro­res®, son algunos ejemplos de formulaciones conectadas a esta concepción par­ticular. Otra corriente, por el contrario, rebate la interpretación anterior, es decir, asocia el concepto de burocracia con la «eficiencia». Para esta postura la buro ­cracia es una modalidad organizativa que por sus características (división racional del trabajo, jerarquía, continuidad de prestaciones) maximiza la eficiencia en la persecución de los fines

De aquí la superioridad de la burocracia con respecto a cualquier otra moda- Edad organizativa pasada y presente y de aquí también el «éxito» de la burocra­cia, su omnipresencia, su difusión generalizada en la sociedad moderna.

El quinto sipificado es el literal: burocracia como gobierno de los funcionarios. En este caso la burocracia se convierte en una forma de dominio: existe burocracia cuando mandan, los funcionarios. Este sipificado ' (que está en el origen de la propia palabra) también está presente tanto en el uso común como en diferentes análisis científicos.

El último significado (administración por parte de funcionarios asalariados— aparece con más frecuencia en la literatura científica y también quizá es el más fecundo. La ventaja de esta definición es que tiende a centrar la atención en los principios organizativos-estructurales. El énfasis en la dimensión estructural de las burocracias permite dejar al análisis empírico (desgajándolo de la definición) tanto el problema de la eficiencia, o bien de la ineficiencia, de los sistemas buro- críticos, como el problema del poder ejercido o no por los funcionarios. Una defi­nición lógicamente derivada de ésta es aquella que identifica como «burocracia» al sector administrativo de una organización. En una empresa el término burocra­cia designa aquel sector (oficinas de contabilidad, de personal, etc.) que no desarrolla funciones de «línea» (producción/venta), pero que está a sipado a fun­ciones de mantenimiento/reproducción de la propia empresa. En un partido o en un sindicato, la burocracia es el conjunto de funcionarios asalariados, en cuanto tales distintos del imiverso de los afiliados y de los militantes voluntarios. Se trata de una definición operativa que facilita el análisis comparado de las organizacio­nes y la medición de las diversas tasas de burocratización Es en el ámbito del análisis de las características estructurales de la burocracia entendida, de modo neutral, como administración por parte de fpncionarios asalariados, donde se sitúa, el «modelo burocrático» por antonomasia, el tipo ideal de burocracia legal- racional elaborado por Max Weber.

E l modelo burocrático. La teoría weberiana de la burocracia no puede com­prenderse ni valorarse correctamente si no se sitúa dentro de la macroteoría general del sociólogo alemán. Muchas malinterpretaciones del «modelo burocrá­tico» han nacido en el pasado de operaciones arbitrarias, de aislamiento de la teoría de la burocracia del corpus más amplio de la doctrina weberiana.

* M i c h e l s , R., Zur Soziologie des Parteiwesses in der Modernen D emobatie, Leipzig, Klinkliardt, 1911; trad. castellana, Los partidos políticos, Buenos Aires, Amorrortu, 1979.

s Se l z n i c k , P., Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972. ■® C r o z i e r , m ., Le Phénomène Bureaucratique, París, Editions du Seuü, 1963; trad. caste­

llana, El fenómeno burocrático, Buenos Aires, Amorrortu, 1969.>1 Bl a u , p., y M e y e r , M., Bureaucracy in M odem Society, Nueva York, Random House,

1956; trad. casteUana, La Burocracia en la Sociedad Moderna, Buenos Aires. Paidós, 1974.^ B en d ix ; r . , W ork and Authority in Industry, op. cit.; B la u . P., A Formai Theory of

Differentiation in Organization, en «American Sociological Review». 35. 1970. pp. 201-218.

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En la visión weberiana el «poder» y la «administración» están íntimamente ligados: «Todo poder se manifiesta y funciona como administración y todas las administraciones, en cuanto que su dirección debe, por consiguiente, ser puesta siempre en manos de algunos de los poderes de mando, requieren de cualquier modo el poder» La existencia de un aparato administrativo es, por lo tanto, uno de los dos factores estrechamente vmculados a la presencia de relaciones de poder. El segundo factor es la legitimidad, puesto que «todo poder busca suscitar y cul­tivar la fe en su propia legithnidad» A la tipología de las formas de poder legítimo (tradicional, carismàtico, racioná-legal) se asocia de este modo una tipo­logía de los aparatos administrativos. La «burocracia» es el aparato específico admmistrativo propio del poder racional-legal.

La problemática de la burocracia en Weber, por otra parte, se comphca por el hecho de que éste utihza el térmmo con dos significados parciahnente diferentes. Distingue, de hecho, ia burocracia como «concepto general» y la burocracia como tipo ideal. En su significado general burocracia significa shnplemente administra­ción por parte de funcionarios. Desde esta óptica la burocracia no está asociada únicamente a la existencia de un poder racional-legal y tampoco es un fenómeno exclusivamente moderno. Weber define, por lo tanto, burocracias, (a veces proto- burocracias) incluso en los sistemas administrativos de algunos imperios del pa­sado (Chhia, antiguo Egipto, Imperio romano, etc.). Por el contrarío, cuando uti­liza el término en su significado típico-ideal (burocracia como aparato adminis­trativo racional-legal) se refiere exclusivamente a la burocracia moderna. En cuanto tal burocracia hga su existencia al nachniento y al desarrollo del Estado y del capitahsmo modernos: son los desarrollos poh'ticos y los económicos de la Europa moderna los que, de modo separado pero incluyéndose mutuamente, han llevado a sus máxhnas consecuencias la «racionalización» del mundo occidental. La racio­nalización a su vez se manifiesta por medio de la afirmación y el continuo creci­miento de los sistemas de dominio racional-legales en las disthitas esferas — eco­nómica, pohtica, cultural— de la acción social.

La prhnera característica de la burocracia racional-legal, su presupuesto de base, es la existencia de un sistema de reglas generales que vinculan del mismo modo a los detentadores del poder, al aparato admmistrativo y aqueüos sobre los cuales se ejerce el poder. La legithnidad del mandato depende del hecho de que el propio mandato no traspasa los líroites designados por las reglas y además se ejercita según procedhnientos legahnente establecidos. Otras características del tipo ideal es la organización jerárquica y monocrática-, las diversas posiciones en la cadena de mando están ocupadas por particulares y no por estructuras colegiadas. Y, además, un sistema de división del trabajo formahzado, los procedhnientos administrativos estandarizados, el reclutamiento de los funcionarios por medio de concursos hbres que aseguran su competencia, la separación entre personas y puestos (el cuerpo administrativo, a diferencia de cuanto sucede en las adminis­traciones patrimoniales, no «posee» los medios de administración), la disciplina del puesto, el ejercicio de las funciones administrativas sobre bases continuadas, el prmcipio de la oficiahdad de los actos administrativos. Junto a estas caracterís­ticas «estructurales» Weber añade mcluso otras, «de comportamiento», que entran en la definición del tipo ideal; la fundamental la proporciona la despersonalización

u W e b e r , M., W irtscha ft und Gesellschaft, Tübingen, Mohi, 1922; trad. castellana, Econo ­

m ía y Sociedad, México, FCE, 1966; ed. italiana, 1968, voi. II, pp. 252.M Weber, M., Economía y Soceidad, op. cit.; ed. italiana, 1968, voi. II, p. 252.

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de la actitud del funcionario al cual sus obligaciones y las expectativas de su rol imponen actuar sine ira et studio, es decir,' «de un modo formalmente igual para «cualquiera», lo que equivale a decir para todo interesado que se encuentre en la loisma situación «de hecho»

Habiendo enumerado las características del tipo ideal y habiendo descrito su lógica de funcionamiento, "Weber pasa a examinar las condiciones históricas que exphcan el advenimiento y la afimación de la burocracia en el Occidente mo­derno. Es mteresante señalar que el anáhsis weberiano, aunque se ocupa prmci- pahneote de la burocratización en el ámbito político-estatal, observa en su contexto la formación y el desarrollo de las burocracias en todos los sectores de la vida social: «La burocracia es, en prmcipio, la misma, por ejemplo, en las clínicas privadas y en aquellas constituidas por fundaciones u órdenes. La ñamada “cura-

tocracia” moderna, que imphca la expropiación de los antiguos beneficios eclesiás­

ticos en gran medida apropiados, y también el episcopado universal ( ...) son fenó­

menos típicamente burocráticos. E igualmente lo es la empresa capitafista, en una

medida correspondiente su grandeza, e incluso la administración del partido ( . . . )

o el moderno ejército burocratizado, guiado por funcionarios mihtares de tipo

particular, Uamados «oficiales»

Las condiciones históricas que exphcan el dearroUo de la burocracia en el

Occidente moderno son, según Weber, las siguientes;

1) la consolidación de una economía monetaria como consecuencia de la defi­

nitiva afirmación del capitahsmo como modo de producción dominante. La econo­

mía monetaria estabüiza los sistemas admmistrativos; sustituyendo los pagos en

especie propios de la administración patrimonial y protoburocràtica por los pagos

en dinero (vías de estipendios fijos) de los funcionarios, «expropia» a estos últimos

del control sobre los medios de admmistración, los vincula definitivamente a los

detentadores del poder, les impide convertirse en pohticamente mdependientes.

2) El desarroUo cualitativo y cuantitativo de las tareas administrativas del

Estado. Nacen nuevas estructuras administrativas; por ejemplo, en el campo mili­

tar, los ejércitos permanentes. Mejoran las técnicas de transporte, de comunica­

ción, etc., como consecuencia de los desarroUos técnicos. Todo ello amplía el radio

de acción cotidiano del Estado. Por otro lado, el desarroflo del capitahsmo multi-

pfica las demandas que los distintos grupos plantean al Estado (de certidumbre

jurídica, de protección de los efectos del mercado, de redistribución de los recur­

sos, etc.) y, en consecuencia, multiplica las tareas administrativas del Estado. .

3) La concentración de los «medios de empresa» en manos de los detentadores

del poder. Por ejemplo, los ejércitos se transforman en burocracias miUtares cuan­

do los «medios de destrucción» (armamentos, equipamiento mdividual, etc.) dejan

de ser propiedad de los combatientes particulares y /o de los empresarios militares

privados y comienzan a ser monopohzados por los soberanos.

4) El proceso de democratización. El nachniento y la consohdación de la de­

mocracia pohtica dan un fuerte empuje a la difusión del modelo burocrático de

administración. Por un lado, el proceso de democratización, al dar vida a una

ip a ld a d jurídico-formal de los ciudadanos frente a la ley, abre el acceso a la

administración, al menos potenciahnente, a cualquiera que sea competente. Por

otro lado, la presión hacia la «nivelación» (hacia la ip a ld ad sustancial) en el

campo económico y social que conlleva la democratización política es también

15 W e b e r , M ., Economía y Sociedad, o p . c it.; ed . i ta lia n a , 1968, vo i. I , p . 220.

l í W e b e r , M ., Economía y Sociedad, o p . cit.; ed . ita lian a , 1968, v oi. I , p . 216.

372 Angelo Panebianco

— como ya antes que Weber señaló Tocqueville— un poderoso factor que refuerza

la burocratización en el ámbito estatal.

5) La «superioridad técnica» de la burocracia con respecto a las demás for­

mas de administración; «En la administración burocrática — y concretamente en

la monocrática, confiada a funcionarios individuales cualificados— la precisión,

la rapidez, lo unívoco, la publicidad de las acciones, la continuidad, la discre­

ción, la cohesión, la rígida subordinación, la reducción de los contrastes, los gastos

objetivos y personales, están producidos de manera mejor que todas las formas

colegiadas o de puestos honorarios o asumidos como profesión secundaria»

Habiendo definido las características de la burocracia y haciendo aislado las

condiciones históricas que exphcan su difusión en el mundo moderno, Weber pasa,

por último, a examinar el problema de las relaciones entre la burocracia y el

poder político. El análisis de Weber sobre este punto parte de tres presupuestos.

En primer lugar, la constatación de que, al menos formalmente, una burocracia

está siempre subordinada a una autoridad no burocrática. La separación entre «po­

h'tica» y «administración» (en el caso del Estado, de los partidos políticos, etc.)

y entre dirección económica y administración (en el caso de las empresas) opera

siempre subordinando, al menos formalmente, la burocracia a una autoridad extra-

burocrática (la estatal, el líder del partido, el líder sindical, el empresario, etc.).

En segundo lugar, el hecho de que la burocracia se haya convertido en «indispen­

sable» para la vida moderna no es üna condición suficiente para que se pueda

hablar de un poder autónomo de la burocracia o, aún más, de la inevitabilidad

de la «dominación de los funcionarios» (del mismo modo que, señala Weber, la

indispensabilidad del proletariado para la sociedad industrial no confiere -automá­

ticamente al proletariado un poder autónomo). En tercer lugar, la existencia de

una relación ambigua y contradictoria entre la democracia y la burocracia y, por

ello, entre la democratización y la burocratización; por un lado, la democratiza­

ción es una causa poderosa de la afirmación de la burocracia; por otro lado, la

democracia» (...) es contraria al «poder» de la burocracia y por ello da lugar, en

determinadas circunstancias, a errores y obstáculos muy sensibles para la organi­

zación burocrática» ®.

El conjunto de estas condiciones comporta que únicamente el análisis empí­

rico, caso a caso, puede decidir si se asiste o no, en los estados modernos,, a un

crecúniento del poder político autónomo de la burocracia. «Por ello debe perma­

necer sin resolver si verdaderamente los Estados modernos, cuya burocratización

progresa en todas partes, muestran sin excepción un aumento universal de la

potencia de la burocracia dentro de la estructura estatal» “ . Habiendo introducido

esta nota de cautela Weber observa, sin embargo, que la burocracia se encuentra

por lo general en una posición de ventaja frente a los detentadores legítimos del

poder, una posición de ventaja que, al menos potencialmente, puede traducirse

en un poder político autónomo, vinculado de hecho a controles externos. Se trata

de la posición de ventaja que se deriva para la burocracia de sus superiores «cono­

cimientos técnicos» en el campo de la administración, reforzados por la opacidad

de los procesos de toda de decisiones burocráticas, es decir, por el hecho de que

la burocracia tiende a rodear de secreto a su propia actividad; «La posición de

poder de la burocracia en su pleno desarrollo es siempre muy grande, y en condi-

K W eber, M., Economía y Sociedad, op. c i t ; ed. italiana, 1968, vol. I, 277.

W e b e r , M., Economía y Sociedad, op. c it.; ed . ita lian a , 1968, vo l. I, 212.

19 W e b e r , M., Economía y Sociedad, op. cit.; ed. italiano, 1968, vol. I, 212-13.

Burocracias públicas 373

cioaes normales es predommante. Ya sea que el "detentador del poder” al que

sirve ésta sea un “pueblo” provisto del arma de la “iniciativa legislativa”, del

referendum y de la destitución de los funcionarios, o bien un parlamento, elegido

sobre bases más o menos aristocráticas o “democráticas”, provisto del derecho o

del uso de hecho del “voto de confianza”, o bien un colegio aristocrático que por

derecho o de hecho se completa a sí mismo, o bien un presidente elegido por el

pueblo o un monarca hereditario "absoluto” o “contitucional”, en todo caso dichos

detentadores del poder, en comparación con los funcionarios cualificados que se

encuentran en la administración, están en la situación del “aficionado” en compa­

ración con el “especiahsta”. Toda burocracia trata de acrecentar esta superioridad

del saber profesional mediante el secreto de sus conocunientos e intenciones. La

administración burocrática es, de por sí, una administración que excluye la pubh-

cidad. La burocracia se protege de la crítica, en lo que puede, lo que conoce y ló

que hace»)

E l análisis empírico de la burocracia. Teniendo por objeto ya sea aparatos ad­

ministrativos de empresas económicas privadas o bien agencias púbhcas, mmiero-

sas hivestigaciones han descompuesto el «modelo burocrático» en una serie de

dknensiones constitutivas (niveles jerárquicos, grado de formalización, grado de dife­

renciación estructural, etc.) elaborando indicadores empíricos, a veces muy refina­

dos, de la burocratización. Aunque dan lugar a resultados discordantes, el principal

mérito de estas investigaciones es el de haber evidenciado la existencia de nota­

bles diferencias (en la estructura de autoridad, en el funcionamiento, etc.) entre

las organizaciones burocráticas. Estos resuhados han orientado a distintos estu­

diosos hacia la elaboración de tipologías complejas (descomposición del «modelo

burocrático» en subtipos) de las burocracias “ .■

Otras investigaciones han contribuido a imitar una serie de lugares comunes

existentes sobre las burocracias. En la visión popular de la burocracia — ^piénsese

en la denominada «ley de Parkinson» ^— la organización burocrática es un tipo

de organización que tiende a acrecentar constantemente sus propias dimensiones

y a adueñarse progresivamente de mayores recursos. Este constante crecimiento, a

su vez, permite a la burocracia establecer progresivamente relaciones de dominio

«imperiahstas» en relación con el entorno («público» no organizado, organizacio­

nes no burocráticas, etc.). Esta indestructible vocación expansivo-imperialista de

la burocracia dependería, según dicha versión, de sus propias características estruc­

turales^''; según otras versiones, dependería, por el contrario, del hecho de que

el crecimiento de dhnensiones y de poder de las organizaciones burocráticas en

sus relaciones con el entorno aumenta proporcionahnente el estatus y el poder

de sus dirigentes Para los que mantienen esta postura, en suma, la organización

burocrática está en una lucha perenne para expandhrse a expensas de los demás

^ W e b e r , M., Economia y Sociedad, op. cit.; ed. italiana, 1968, v o l II, 293.

H a ll, R., The Concept of Bureaucracy: A n Empirical Assessment, en «American Journal

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^ S c o t t , R., Organizations, o p . cit.® P a r k i n s o n , C., Parkinson Law or the Pursuit of Progress, Boston, Houghton Mifflin,

1957; trad, tastellana, La ley de Parkinson, Barcelona, Ariel, 1982.E i s e n s t a d t , s., Burecaucracy. Bureaucratization and Debureaucratization, en «Adminis­

trative Science Quarterly», 4,1979, pp. 302-321.“ S t i n c h c o m b e , a . . Social Structure and Organizations, en J. M a r c h (ed.). Handbook of

Organizations, op. cit.

374 Angelo Panebianco

actores; allí donde no se da esta expansión, la teoría afirma que eUo sucede única­

mente porque otras burocracias iguafinente poderosas (e «imperiaMstas») logran

limitar la expansión. Esta teoría no ha sido todavía confirmada por investigaciones

empíricas, o al menos los datos recogidos no están orientados de una manera uní­

voca. En primer lugar se ha descubierto la existencia de relaciones complejas y

variables entre la dimensión organizativa y el nivel de burocratización*®. La «ley

de Parkinson» es más un estereotipo que una generalización empíricamente fun­

dada. No parecen existir reglas precisas, váhdas para todas las organizaciones

burocráticas; éstas pueden acrecentarse o bien permanecer estacionarias incluso

durante largos períodos de tiempo, dependiendo de una plurahdad de factores,

tales como el estado de «tecnología administrativa», la edad de la organización

— dado que las burocracias jóvenes son normahnente más «expansionistas» que

las burocracias «viejas» ”— , la estructura del poder y de los conflictos en el vér­

tice de la organización, las características del entorno. Por otro lado, no está

confirmada la tesis según la cual las organizaciones burocráticas tienen ■ la tenden-

■ cia, a causa de su propia lógica de funcionamiento, de crear relaciones «hnperia-

hstas» con el entorno y con alguno de sus componentes. Diversos anáhsis han

mostrado que, con mucha frecuencia, las organizaciones burocráticas tienden a

buscar el compromiso y a instaurar formas de modus vivendi entre eUas y con los

demás actores que componen el entorno^. Una vez más, no valen las mismas

reglas en todas las circunstancias; políticas «hnperialistas» y políticas «adaptati-

vas» o de compromiso pueden caracterizar indistintamente a las relaciones entre

las organizaciones, burocráticas y su entorno. Otras investigaciones además, al to­

mar como punto de partida el «modelo burocrático» weberiano, han intentado con-

ceptualizar los sucesivos desarroUos desde la época en la cual Weber elaboró su ■

teoría. Al modelo burocrático se han añadido, de este modo, como p ía s para la

lectura de los fenómenos burocráticos, modelos «neoburocráticos» que registran

las transformaciones; el creciente peso de los papeles técnico-especiahstas, el de­

sarroUo de los staffs consultivos, la aparición de formas inéditas (por ejemplo, «por

problemas») de división del trabajo burocrático, la complicación de las hneas de

autoridad con la difusión de sistemas de control horizontales (la.denommada orga­

nización «de matriz») que se añaden y en ocasiones sustituyen a los tradicionales

sistemas de control je rá rq u ico -p iram id a lE n a lp n o s casos estas mnovaciones

han trransformado hasta tal punto las tradicionales organizaciones burocráticas

que han llevado a diversos estudiosos — ^por ejemplo, a Bennis y Slater®— a

hablar de una fase «postburocrática» del desarroUo de las organizaciones (púbh­

cas y privadas).

3. Estado moderno y burocracia

Esta discusión sobre los sistemas de administración púbhca y sobre el papel

político de las burocracias estará limitada únicamente al caso de los países occi-

“ Blau, p., a Formal Theory of Differentiation in Organization, op. cit.

® D o w n s , A., Inside Bureaucracy, Boston, Little Brow a n d Co., 1967.

^ M e y e r , M ., Change in Public Bureaucracies, Londres, Cambridge University Press, 1979;

P e t e r s , G., The Politics of Bureaucracy. A Comparative Perspective, Nueva York, Longman,

1978.® T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, Morristow, General Learning Press.

1978.^ Be n n i s , W.. y Su t e r , P., The Temporary Society, Nueva Yorfi, Harper and Row. 1968.