Las burocracias públicas- Angelo Panebianco

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Capítulo 9 LAS BUROCRACIAS PUBLICAS Angelo Panebianco 1. Organizaciones públicas y privadas El análisis de los sistemas administrativos estatales implica la previa solución de algunas ambigüedades terminológicas conceptuales inherentes al objeto'de aná- hsis. Al menos dos problemas requieren aer examinados. El primero concierne a la legitimidad o a su inexistencia de la distinción púbhco/pñvado y, a partir de esta, a la legitknidad o a sti inexistencia de un tratamiento de los sistemas administra- tivos estatales separado del de los sistemas administrativos privados (de las empre- sas económicas, de las asociaciones voluntarias, etc.). Más en general concierne al tema de las semejanzas/diferencias entre organizaciones «púbhcas» y organi- zaciones «privadas». El segundo problema atañe al significado del térmmo «bu- rocracia». El tema de las semejanzas y de las diferencias entre las organizaciones púbhcas y las organizaciones privadas aparece normalmente bajo la forma de las relaciones entre los sistemas administrativos estatales y empresas económicas (industriales por lo general, pero también financieras y comerciales) privadas. Tres distintas posi- ciones se disputan 'el campo de análisis. Para la primera las diferencias existentes entre los dos tipos de organizaciones son desde hace mucho tiempo más hnpor- tantes que las semejanzas; para la segunda, al contrario, las semejanzas cuentan más que las diferencias. Para la tercera posición, por último, existe una tendencia objetiva a la convergencia entre organizaciones públicas y empresas privadas. Las diferencias. En general los partidarios de esta posición prefieren mcluso reservar el térmhio «burocracia» únicamente para las organizaciones públicas *. Según esta tesis, lo que distingue radicahnente a las agencias públicas de las empresas privadas es el ambiente en el cual éstas se insertan; el mercado en el caso de las empresas privadas, un sistema político-institucional regulado por un 1 M ises , L., Bureaucracy, New Havea, Yak University Press, 1944; trad. castellana, La Burocracia, UNION, 1974; Downs, A., Inside Bureaucracy, Boston, Little, Brown, 1967. 365

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Burocracias públicas- Capítulo 9 de "manual de ciencias políticas"- recopilación de obras dde varios autores

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  • Captulo 9

    LAS BUROCRACIAS PUBLICAS

    Angelo Panebianco

    1. Organizaciones pblicas y privadas

    El anlisis de los sistemas administrativos estatales implica la previa solucin de algunas ambigedades terminolgicas conceptuales inherentes al objeto'de anhsis. Al menos dos problemas requieren aer examinados. El primero concierne a la legitimidad o a su inexistencia de la distincin pbhco/pvado y, a partir de esta, a la legitknidad o a sti inexistencia de un tratamiento de los sistemas administrativos estatales separado del de los sistemas administrativos privados (de las empresas econmicas, de las asociaciones voluntarias, etc.). Ms en general concierne al tema de las semejanzas/diferencias entre organizaciones pbhcas y organizaciones privadas. El segundo problema atae al significado del trmmo burocracia.

    El tema de las semejanzas y de las diferencias entre las organizaciones pbhcas y las organizaciones privadas aparece normalmente bajo la forma de las relaciones entre los sistemas administrativos estatales y empresas econmicas (industriales por lo general, pero tambin financieras y comerciales) privadas. Tres distintas posiciones se disputan 'el campo de anlisis. Para la primera las diferencias existentes entre los dos tipos de organizaciones son desde hace mucho tiempo ms hnportantes que las semejanzas; para la segunda, al contrario, las semejanzas cuentan ms que las diferencias. Para la tercera posicin, por ltimo, existe una tendencia objetiva a la convergencia entre organizaciones pblicas y empresas privadas.

    Las diferencias. En general los partidarios de esta posicin prefieren mcluso reservar el trmhio burocracia nicamente para las organizaciones pblicas *. Segn esta tesis, lo que distingue radicahnente a las agencias pblicas de las empresas privadas es el ambiente en el cual stas se insertan; el mercado en el caso de las empresas privadas, un sistema poltico-institucional regulado por un

    1 M is e s , L., Bureaucracy, New Havea, Y ak University Press, 1944; trad. castellana, La Burocracia, UNION, 1974; Downs, A., Inside Bureaucracy, Boston, Little, Brown, 1967.

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    ordenamiento jurdico en el caso de las agencias publicas. Esta diversidad ambiental radical, a su vez, comporta una larga serie de diferencias secundarias (derivadas), tanto estructurales como de funcionamiento.

    Las principales diferencias conciernen por lo general a las metas organizativas, los procesos de extraccin y asignacin de ios recursos, las relaciones de autoridad. Las empresas privadas poseen una meta precisa; la bsqueda del mximo beneficio. Las organizaciones pblicas, por el contrario, al operar en un ambiente sustrado a as relaciones de mercado, tienen inevitablemente metas ms vagas, imprecisas y sujetos a redefinir (porque dependen de criterios polticos) con respecto a las empresas privadas. Una consecuencia del distinto grado de claridad y de precisin de las metas organizativas es que los criterios tradicionales de medicin de la productividad'y de la eficiencia (en el logro de las metas) resultan totalmente inaplicables al caso de las organizaciones pblicas. En segundo lugar, las organizaciones pblicas, a diferencia de las empresas privadas que extraen sus recursos del mercada, dependen de relaciones poltico-institucionales (con parlamentos, gobiernos, partidos polticos, etc.) para hallar los recursos de presupuesto, normativas, etc. de los que dependen su supervivencia y /o su expansin. Una ltima diferencia concierne a las relaciones de autoridad. Mientras que la empresa no responde a una autoridad que no sea la del jefe de la empresa (el empresario, la top management lite, el poseedor de la mayora de las acciones, etctera), las agencias pblicas estn siempre vinculadas, al menos formalmente, a una autoridad externa: Jos gobiercos y parlamentos en los regmenes democrticos representativos. La diferencia se establece entre las organizaciones autnomas (las empresas) y las organizaciones heterodirigidas (las agencias pblicas).

    Las semejanzas. Los crticos de la posicin anterior prefieren difuminar y minimizar las diferencias entre organizaciones pblicas y privadas Estos mantienen, por lo general, que la contraposicin entre organizaciones pbhcas y privadas es el fruto de valoraciones errneas sobre el funcionamiento tanto del mercado como de los sistemas jurdico-constitucionales pbhcos. El principal error consistira, sustancialmente, en la confusin entre el mercado como modelo de la teora

    econmica y el ambiente efectivo en el cual operan las empresas. Segn esta a rp - mentacin el ambiente de las empresas slo puede identificarse en parte con el mercado. La empresa debe, de hecho, tener cotidianamente en cuenta a otros muchos factores (desde las relaciones polticas con los bancos, a la presin de los grupos extemos, a las intervenciones reguladoras de las burocracias pblicas). Por otro lado, y por las mismas razones, slo raramente la empresa econmica privada es un puro maxhmzador de los beneficios; con mucha frecuencia consideraciones y condicionamientos polticos, relativos a las relaciones de buena vecindad con otras empresas, a las relaciones con el estado, a los equilibrios de autoridad dentro de la empresa, a los conflictos y a las divisiones dentro de la top management lite, y a las relaciones con las organizaciones sindicales empujan a la empresa hacia objetivos menos clara y um'vocamente definidos. Incluso en el caso de las empresas privadas los ndices de productividad y las valoraciones sobre la marcha del mercado no son siempre ios nicos criterios que guan su funcionamiento y sus comportamientos. Tambin desde la ptica de las relaciones de autoridad la situacin de las empresas privadas no es siempre simple; los holdmgs y otras formas de agrupamientos institucionales entre empresas, la participacin compartida de capital pblico, y otros factores hacen frecuentemente a

    ^ Simn, H., e al, Public Amm/sraon. Nueva York, Knopf, 1967.

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    las empresas econmicas privadas, desde el punto de vista formal, y veces incluso sustancial, igualmente dependientes de la autoridad externa y de las agencias pblicas.

    Las organizaciones pblicas, por su parte, son con frecuencia tan autnomas de hecho (aunque jams de derecho) en su actuacin como muchas empresas privadas. Y, por lo general, las agencias pblicas estn siempre hisertas en una trama de relaciones interorganizativas basadas en la competicin burocrtica y en el cambio pohtico que concierne casi ms a la jerarqua y a las competencias jurdicamente definidas. Adems, al menos mdirectamente, las consideraciones de mercado no son siempre totalmente ajenas a la actuacin de las agencias pbhcas: aunque slo sea porque muchas agencias pblicas sufren las presiones y las demandas de los respectivos grupos-chentela, y estos ltimos operan con frecuencia segn las lgicas del mercado.

    En sntesis, segn esta posicin, las diferencias entre las organizaciones pbh- cas y las empresas privadas existen, pero son bastante ms de grado que de calidad. La diferencia principal consiste en la mezcla de factores ambientales que deben afrontar uno y otro tipo de organizaciones; un predominio de las relaciones de mercado sobre los condicionamientos pohtico-institucionales en el caso de las empresas privadas, un predomhiio de los condicionamientos pohtico-mstitucionales de mercado en el caso de las agencias pbhcas.

    Aunque esta posicin parezca, en conjunto, ms reahsta que la prhnera, es necesario, sin embargo, observar que la evidente gran variedad de agencias pbhcas y de empresas privadas existentes hace difcil decidir de una vez por todas la cuestin: todo depender del t ipo de agencia pbhca y del tipo de empresa privada a examen. Por lo dems, la distincin rgida entre lo pbhco y lo privado sobre la base de una idealizacin del mercado y de la naturaleza jurdico-formal de las organizaciones estatales es manifiestamente insostenible.

    La convergencia. Una posicin diferente es aqueUa que en un cierto sentido historifica toda la problemtica. Para los que mantienen esta ltima argumentacin (un antecedente de la cual se encuentra en Max Weber), aun movindose' desde condiciones de partido diversas, las organizaciones pbhcas y las empresas econmicas privadas (sobre todo las grandes empresas) tienden a hacerse, con el paso del tiempo, cada vez ms similares. Esta tesis se presenta generalmente en dos versiones distintas, no necesariamente complementarias. La primera versin es aqueha segn la cual se asistha a un doble y paralelo movhniento; ^or un lado, las agencias pbhcas, al. incorporar .criterios de productividad, dan Vida , nuevas tecnologas administrativas para acrecentar su propia eficiencia en relacin a las metas marcadas y se aproximan al menos en parte a la competicin del mercado por otro lado, y sobre todo, las empresas privadas al agigantarse y burocratizarse asumen modahdades de funcionamiento casi no discernibles de las de las organizaciones pbhcas La segunda versin es aquella segn la cual la creciente intervencin estatal en los procesos socio-econmicos, al multiphcar los contactos y las conexiones entre las empresas y el estado, superado un cierto umbral hace esfumarse la tradicional disthicin entre lo pbhco y lo privado. En consecuencia, las empresas asumen funciones pblicas mientras el Estado se transforma en un campo (o en un sistema de campos mterdependientes), dentro del cual operan, en ahanza o en competencia, grupos y empresas econmicas privadas. Un corolario es que

    3 ScOTT, R., Organizations, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1981.* B e n d ix , R ., W o rk and A u th o r ity in Industry , Nueva Y ori, Wiley and Sons, 1956.

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    aquello que vale para las empresas vale tambin para muchos otros tipos de organizaciones (partidos polticos, smdicatos, grupos de inters) que, nacidos originariamente como asociaciones voluntarias, se estatalizan, e mstauran relaciones de simbiosis de mutua dependencia y tambin de compenetracin entre el Estado y su aparato administrativo. Para los defensores de la convergencia, la distmcin entre- esfera pbhca y esfera privada no puede elevarse a lo absoluto Esta pertenece a una poca la del capitalismo competitivo y la de los regmenes polticos Hberales en la cual la distmcin entre el estado y la sociedad tena todava un significado. Sea cual fuere el valor d esta ltima tesis, por lo general tiene el mrito de recordar que los lmites entre la esfera pblica y la esfera 3rivada son mviles, pueden modificarse en el tiempo, mcluso pueden difummarse lasta desaparecer.

    2. La burocracia

    Como muchos otros conceptos en uso en las ciencias sociales, burocracia es un concepto am bipo , con frecuencia teido de significados nuy diferentes Los significados ms difundidos soii los sip ientes: a) burocracia como administracin pbhca, b) burocracia comp organizacin, c) burocracia como administracin ineficaz, d) burocracia como sistema organizativo que maximixa la eficiencia, e) burocracia como gobierno de los funcionarios, f) burocracia como administracin por parte de funcionarios asalariados.

    Los dos primeros significados, que sin embargo aparecen tanto en el uso como en algunos tratamientos cientficos, pueden descartarse inmediatamente por su manifiesta falta de adecuacin. El prhnero es propio sobre todo de aquellas corrientes que radicalizan y exageran las diferencias entre organizaciones pblicas y privadas y que, para d is tin p ir mejor a los dos tipos de organizaciones, prefieren reservar el trmmo burocracia slo para las primeras. El sepndo sipificado es desde hace tiempo una sutil redundancia (dos trminos, burocracia y organizacin, para

    el mismo objeto). Sobre todo impide diferenciar entre los distmtos tipos de orga- nizcaciones (organizaciones burocrticas versus organizaciones no burocrticas, organizaciones que se diferencian entre s por un grado diferente de burocrati- tizacin, etc,).

    l tercer significado burocracia como administracin ineficaz, es' deck, como sistema organizativo que produce ineficiencia, desperdicio de recursos, lentitud de toma de decisiones corresponde al uso popular del trmino. Este aparece incluso en a lp n o s tratamientos cientficos del tema; la incapacidad adiestrada y el ritualismo la tendencia de las burocracias a la sustitucin de los

    5 P eabod y , R., y R o u r k e , F., Public Bureaucracies, en | . M arch (ed.), Handbook of Organizations, Chicago, Rand McNally, 1965, pp. 802-937; trad, castellana, Teoria de la Organizacin, Barcelona, Ariel, 1981; N ad el , M ., y R o u r k e , F., Bureaucracies, en F. G r e en st ein y N. P o lsby (ed.), Handbook of Political Science, voi. V, Reading, AUison-Wesley, 1975, pp. 373-440.

    ^ A lbrow . M., Bureaucracy, Londres, Pali MaU Press, 1970; R iggS', F., Introduction, Shifting Meaning of the Term Bureaucray, en International Social Science Journal, 31,1979, pp. 563-584.

    ^ V e b le n , T., The Theory of Business Enterprise, Nueva York, Schlbners, 1904; M e r t o n , R., Social Theory and Social Structure, Nueva York, The Free Press, 1949; trad. castellana, Teoria y Estructura Sociales, M xico , FCE, 1972.

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    fines y a la fragmentacin en centros de poder autnomos V ia rigidez de los sistemas burocrticos y su incapacidad congnita de corregir sus propios errores, son algunos ejemplos de formulaciones conectadas a esta concepcin particular. Otra corriente, por el contrario, rebate la interpretacin anterior, es decir, asocia el concepto de burocracia con la eficiencia. Para esta postura la burocracia es una modalidad organizativa que por sus caractersticas (divisin racional del trabajo, jerarqua, continuidad de prestaciones) maximiza la eficiencia en la persecucin de los fines

    De aqu la superioridad de la burocracia con respecto a cualquier otra moda- Edad organizativa pasada y presente y de aqu tambin el xito de la burocracia, su omnipresencia, su difusin generalizada en la sociedad moderna.

    El quinto sipificado es el literal: burocracia como gobierno de los funcionarios. En este caso la burocracia se convierte en una forma de dominio: existe burocracia cuando mandan, los funcionarios. Este sipificado ' (que est en el origen de la propia palabra) tambin est presente tanto en el uso comn como en diferentes anlisis cientficos.

    El ltimo significado (administracin por parte de funcionarios asalariados aparece con ms frecuencia en la literatura cientfica y tambin quiz es el ms fecundo. La ventaja de esta definicin es que tiende a centrar la atencin en los principios organizativos-estructurales. El nfasis en la dimensin estructural de las burocracias permite dejar al anlisis emprico (desgajndolo de la definicin) tanto el problema de la eficiencia, o bien de la ineficiencia, de los sistemas buro- crticos, como el problema del poder ejercido o no por los funcionarios. Una definicin lgicamente derivada de sta es aquella que identifica como burocracia al sector administrativo de una organizacin. En una empresa el trmino burocracia designa aquel sector (oficinas de contabilidad, de personal, etc.) que no desarrolla funciones de lnea (produccin/venta), pero que est a sipado a funciones de mantenimiento/reproduccin de la propia empresa. En un partido o en un sindicato, la burocracia es el conjunto de funcionarios asalariados, en cuanto tales distintos del imiverso de los afiliados y de los militantes voluntarios. Se trata de una definicin operativa que facilita el anlisis comparado de las organizaciones y la medicin de las diversas tasas de burocratizacin Es en el mbito del anlisis de las caractersticas estructurales de la burocracia entendida, de modo neutral, como administracin por parte de fpncionarios asalariados, donde se sita, el modelo burocrtico por antonomasia, el tipo ideal de burocracia legal- racional elaborado por Max Weber.

    E l modelo burocrtico. La teora weberiana de la burocracia no puede comprenderse ni valorarse correctamente si no se sita dentro de la macroteora general del socilogo alemn. Muchas malinterpretaciones del modelo burocrtico han nacido en el pasado de operaciones arbitrarias, de aislamiento de la teora de la burocracia del corpus ms amplio de la doctrina weberiana.

    * M ic h e l s , R., Zur Soziologie des Parteiwesses in der Modernen D emobatie, Leipzig, Klinkliardt, 1911; trad. castellana, Los partidos polticos, Buenos Aires, Amorrortu, 1979.

    s Se l z n ic k , P., Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972. C r o z ie r , m ., Le Phnomne Bureaucratique, Pars, Editions du Seu, 1963; trad. caste

    llana, El fenmeno burocrtico, Buenos Aires, Amorrortu, 1969.>1 Blau, p., y M e y e r , M., Bureaucracy in M odem Society, Nueva York, Random House,

    1956; trad. casteUana, La Burocracia en la Sociedad Moderna, Buenos Aires. Paids, 1974.^ B en d ix ; r . , W ork and Authority in Industry, op. cit.; B la u . P., A Formai Theory of

    Differentiation in Organization, en American Sociological Review. 35. 1970. pp. 201-218.

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    En la visin weberiana el poder y la administracin estn ntimamente ligados: Todo poder se manifiesta y funciona como administracin y todas las administraciones, en cuanto que su direccin debe, por consiguiente, ser puesta siempre en manos de algunos de los poderes de mando, requieren de cualquier modo el poder La existencia de un aparato administrativo es, por lo tanto, uno de los dos factores estrechamente vmculados a la presencia de relaciones de poder. El segundo factor es la legitimidad, puesto que todo poder busca suscitar y cultivar la fe en su propia legithnidad A la tipologa de las formas de poder legtimo (tradicional, carismtico, racion-legal) se asocia de este modo una tipologa de los aparatos administrativos. La burocracia es el aparato especfico admmistrativo propio del poder racional-legal.

    La problemtica de la burocracia en Weber, por otra parte, se comphca por el hecho de que ste utihza el trmmo con dos significados parciahnente diferentes. Distingue, de hecho, ia burocracia como concepto general y la burocracia como tipo ideal. En su significado general burocracia significa shnplemente administracin por parte de funcionarios. Desde esta ptica la burocracia no est asociada nicamente a la existencia de un poder racional-legal y tampoco es un fenmeno exclusivamente moderno. Weber define, por lo tanto, burocracias, (a veces proto- burocracias) incluso en los sistemas administrativos de algunos imperios del pasado (Chhia, antiguo Egipto, Imperio romano, etc.). Por el contraro, cuando utiliza el trmino en su significado tpico-ideal (burocracia como aparato administrativo racional-legal) se refiere exclusivamente a la burocracia moderna. En cuanto tal burocracia hga su existencia al nachniento y al desarrollo del Estado y del capitahsmo modernos: son los desarrollos poh'ticos y los econmicos de la Europa moderna los que, de modo separado pero incluyndose mutuamente, han llevado a sus mxhnas consecuencias la racionalizacin del mundo occidental. La racionalizacin a su vez se manifiesta por medio de la afirmacin y el continuo crecimiento de los sistemas de dominio racional-legales en las disthitas esferas econmica, pohtica, cultural de la accin social.

    La prhnera caracterstica de la burocracia racional-legal, su presupuesto de base, es la existencia de un sistema de reglas generales que vinculan del mismo modo a los detentadores del poder, al aparato admmistrativo y aqueos sobre los cuales se ejerce el poder. La legithnidad del mandato depende del hecho de que el propio mandato no traspasa los lroites designados por las reglas y adems se ejercita segn procedhnientos legahnente establecidos. Otras caractersticas del tipo ideal es la organizacin jerrquica y monocrtica-, las diversas posiciones en la cadena de mando estn ocupadas por particulares y no por estructuras colegiadas. Y, adems, un sistema de divisin del trabajo formahzado, los procedhnientos administrativos estandarizados, el reclutamiento de los funcionarios por medio de concursos hbres que aseguran su competencia, la separacin entre personas y puestos (el cuerpo administrativo, a diferencia de cuanto sucede en las administraciones patrimoniales, no posee los medios de administracin), la disciplina del puesto, el ejercicio de las funciones administrativas sobre bases continuadas, el prmcipio de la oficiahdad de los actos administrativos. Junto a estas caractersticas estructurales Weber aade mcluso otras, de comportamiento, que entran en la definicin del tipo ideal; la fundamental la proporciona la despersonalizacin

    u W e b e r , M., W irtscha ft und Gesellschaft, Tbingen, Mohi, 1922; trad. castellana, Economa y Sociedad, Mxico, FCE, 1966; ed. italiana, 1968, voi. II, pp. 252.

    M Weber, M., Economa y Soceidad, op. cit.; ed. italiana, 1968, voi. II, p. 252.

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    de la actitud del funcionario al cual sus obligaciones y las expectativas de su rol imponen actuar sine ira et studio, es decir,' de un modo formalmente igual para cualquiera, lo que equivale a decir para todo interesado que se encuentre en la loisma situacin de hecho

    Habiendo enumerado las caractersticas del tipo ideal y habiendo descrito su lgica de funcionamiento, "Weber pasa a examinar las condiciones histricas que exphcan el advenimiento y la afimacin de la burocracia en el Occidente moderno. Es mteresante sealar que el anhsis weberiano, aunque se ocupa prmci- pahneote de la burocratizacin en el mbito poltico-estatal, observa en su contexto la formacin y el desarrollo de las burocracias en todos los sectores de la vida social: La burocracia es, en prmcipio, la misma, por ejemplo, en las clnicas privadas y en aquellas constituidas por fundaciones u rdenes. La amada cura- tocracia moderna, que imphca la expropiacin de los antiguos beneficios eclesisticos en gran medida apropiados, y tambin el episcopado universal ( ...) son fenmenos tpicamente burocrticos. E igualmente lo es la empresa capitafista, en una medida correspondiente su grandeza, e incluso la administracin del partido ( . . . ) o el moderno ejrcito burocratizado, guiado por funcionarios mihtares de tipo particular, Uamados oficiales

    Las condiciones histricas que exphcan el dearroUo de la burocracia en el Occidente moderno son, segn Weber, las siguientes;

    1) la consolidacin de una economa monetaria como consecuencia de la definitiva afirmacin del capitahsmo como modo de produccin dominante. La economa monetaria estabiza los sistemas admmistrativos; sustituyendo los pagos en especie propios de la administracin patrimonial y protoburocrtica por los pagos en dinero (vas de estipendios fijos) de los funcionarios, expropia a estos ltimos del control sobre los medios de admmistracin, los vincula definitivamente a los detentadores del poder, les impide convertirse en pohticamente mdependientes.

    2) El desarroUo cualitativo y cuantitativo de las tareas administrativas del Estado. Nacen nuevas estructuras administrativas; por ejemplo, en el campo militar, los ejrcitos permanentes. Mejoran las tcnicas de transporte, de comunicacin, etc., como consecuencia de los desarroUos tcnicos. Todo ello ampla el radio de accin cotidiano del Estado. Por otro lado, el desarroflo del capitahsmo multi- pfica las demandas que los distintos grupos plantean al Estado (de certidumbre jurdica, de proteccin de los efectos del mercado, de redistribucin de los recursos, etc.) y, en consecuencia, multiplica las tareas administrativas del Estado. .

    3) La concentracin de los medios de empresa en manos de los detentadores del poder. Por ejemplo, los ejrcitos se transforman en burocracias miUtares cuando los medios de destruccin (armamentos, equipamiento mdividual, etc.) dejan de ser propiedad de los combatientes particulares y /o de los empresarios militares privados y comienzan a ser monopohzados por los soberanos.

    4) El proceso de democratizacin. El nachniento y la consohdacin de la democracia pohtica dan un fuerte empuje a la difusin del modelo burocrtico de administracin. Por un lado, el proceso de democratizacin, al dar vida a una ip a ld a d jurdico-formal de los ciudadanos frente a la ley, abre el acceso a la administracin, al menos potenciahnente, a cualquiera que sea competente. Por otro lado, la presin hacia la nivelacin (hacia la ip a ld ad sustancial) en el campo econmico y social que conlleva la democratizacin poltica es tambin

    15 W e b er , M ., Economa y Sociedad, o p . c it.; ed . i ta lia n a , 1968, vo i. I , p . 220.l W e b e r , M ., Economa y Sociedad, o p . cit.; ed . ita lian a , 1968, v oi. I , p . 216.

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    como ya antes que Weber seal Tocqueville un poderoso factor que refuerza la burocratizacin en el mbito estatal.

    5) La superioridad tcnica de la burocracia con respecto a las dems formas de administracin; En la administracin burocrtica y concretamente en la monocrtica, confiada a funcionarios individuales cualificados la precisin, la rapidez, lo unvoco, la publicidad de las acciones, la continuidad, la discrecin, la cohesin, la rgida subordinacin, la reduccin de los contrastes, los gastos objetivos y personales, estn producidos de manera mejor que todas las formas colegiadas o de puestos honorarios o asumidos como profesin secundaria

    Habiendo definido las caractersticas de la burocracia y haciendo aislado las condiciones histricas que exphcan su difusin en el mundo moderno, Weber pasa, por ltimo, a examinar el problema de las relaciones entre la burocracia y el poder poltico. El anlisis de Weber sobre este punto parte de tres presupuestos. En primer lugar, la constatacin de que, al menos formalmente, una burocracia est siempre subordinada a una autoridad no burocrtica. La separacin entre poh'tica y administracin (en el caso del Estado, de los partidos polticos, etc.) y entre direccin econmica y administracin (en el caso de las empresas) opera siempre subordinando, al menos formalmente, la burocracia a una autoridad extra- burocrtica (la estatal, el lder del partido, el lder sindical, el empresario, etc.). En segundo lugar, el hecho de que la burocracia se haya convertido en indispensable para la vida moderna no es na condicin suficiente para que se pueda hablar de un poder autnomo de la burocracia o, an ms, de la inevitabilidad de la dominacin de los funcionarios (del mismo modo que, seala Weber, la indispensabilidad del proletariado para la sociedad industrial no confiere -automticamente al proletariado un poder autnomo). En tercer lugar, la existencia de una relacin ambigua y contradictoria entre la democracia y la burocracia y, por ello, entre la democratizacin y la burocratizacin; por un lado, la democratizacin es una causa poderosa de la afirmacin de la burocracia; por otro lado, la democracia (...) es contraria al poder de la burocracia y por ello da lugar, en determinadas circunstancias, a errores y obstculos muy sensibles para la organizacin burocrtica .

    El conjunto de estas condiciones comporta que nicamente el anlisis emprico, caso a caso, puede decidir si se asiste o no, en los estados modernos,, a un crecniento del poder poltico autnomo de la burocracia. Por ello debe permanecer sin resolver si verdaderamente los Estados modernos, cuya burocratizacin progresa en todas partes, muestran sin excepcin un aumento universal de la potencia de la burocracia dentro de la estructura estatal . Habiendo introducido esta nota de cautela Weber observa, sin embargo, que la burocracia se encuentra por lo general en una posicin de ventaja frente a los detentadores legtimos del poder, una posicin de ventaja que, al menos potencialmente, puede traducirse en un poder poltico autnomo, vinculado de hecho a controles externos. Se trata de la posicin de ventaja que se deriva para la burocracia de sus superiores conocimientos tcnicos en el campo de la administracin, reforzados por la opacidad de los procesos de toda de decisiones burocrticas, es decir, por el hecho de que la burocracia tiende a rodear de secreto a su propia actividad; La posicin de poder de la burocracia en su pleno desarrollo es siempre muy grande, y en condi-

    K W eber, M., Economa y Sociedad, op. c i t ; ed. italiana, 1968, vol. I, 277.W eber , M., Economa y Sociedad, op. c it.; ed . ita lian a , 1968, vo l. I, 212.

    19 W e b e r , M., Economa y Sociedad, op. cit.; ed. italiano, 1968, vol. I, 212-13.

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    cioaes normales es predommante. Ya sea que el "detentador del poder al que sirve sta sea un pueblo provisto del arma de la iniciativa legislativa, del referendum y de la destitucin de los funcionarios, o bien un parlamento, elegido sobre bases ms o menos aristocrticas o democrticas, provisto del derecho o del uso de hecho del voto de confianza, o bien un colegio aristocrtico que por derecho o de hecho se completa a s mismo, o bien un presidente elegido por el pueblo o un monarca hereditario "absoluto o contitucional, en todo caso dichos detentadores del poder, en comparacin con los funcionarios cualificados que se encuentran en la administracin, estn en la situacin del aficionado en comparacin con el especiahsta. Toda burocracia trata de acrecentar esta superioridad del saber profesional mediante el secreto de sus conocunientos e intenciones. La administracin burocrtica es, de por s, una administracin que excluye la pubh- cidad. La burocracia se protege de la crtica, en lo que puede, lo que conoce y l que hace)

    E l anlisis emprico de la burocracia. Teniendo por objeto ya sea aparatos administrativos de empresas econmicas privadas o bien agencias pbhcas, mmiero- sas hivestigaciones han descompuesto el modelo burocrtico en una serie de dknensiones constitutivas (niveles jerrquicos, grado de formalizacin, grado de diferenciacin estructural, etc.) elaborando indicadores empricos, a veces muy refinados, de la burocratizacin. Aunque dan lugar a resultados discordantes, el principal mrito de estas investigaciones es el de haber evidenciado la existencia de notables diferencias (en la estructura de autoridad, en el funcionamiento, etc.) entre las organizaciones burocrticas. Estos resuhados han orientado a distintos estudiosos hacia la elaboracin de tipologas complejas (descomposicin del modelo burocrtico en subtipos) de las burocracias .

    Otras investigaciones han contribuido a imitar una serie de lugares comunes existentes sobre las burocracias. En la visin popular de la burocracia ^pinsese en la denominada ley de Parkinson ^ la organizacin burocrtica es un tipo de organizacin que tiende a acrecentar constantemente sus propias dimensiones y a aduearse progresivamente de mayores recursos. Este constante crecimiento, a su vez, permite a la burocracia establecer progresivamente relaciones de dominio imperiahstas en relacin con el entorno (pblico no organizado, organizaciones no burocrticas, etc.). Esta indestructible vocacin expansivo-imperialista de la burocracia dependera, segn dicha versin, de sus propias caractersticas estructurales^''; segn otras versiones, dependera, por el contrario, del hecho de que el crecimiento de dhnensiones y de poder de las organizaciones burocrticas en sus relaciones con el entorno aumenta proporcionahnente el estatus y el poder de sus dirigentes Para los que mantienen esta postura, en suma, la organizacin burocrtica est en una lucha perenne para expandhrse a expensas de los dems

    ^ W e ber , M., Economia y Sociedad, op. cit.; ed. italiana, 1968, v o l II, 293.H a ll, R., The Concept of Bureaucracy: A n Empirical Assessment, en American Journal

    of Sociology, 119, 1963, pp . 32-40; U dy, S.. Organization od Work, New Haven, Human Relations Area Files Press, 1959; Blau, P., y Sh e n n h e r r , R.. The Structure of Organizations, Nueva York, Basic Books, 1971.

    ^ S c o t t , R., Organizations, o p . cit. P a r k in so n , C., Parkinson Law or the Pursuit of Progress, Boston, Houghton Mifflin,

    1957; trad, tastellana, La ley de Parkinson, Barcelona, Ariel, 1982.E ise n sta d t , s., Burecaucracy. Bureaucratization and Debureaucratization, en Adminis

    trative Science Quarterly, 4,1979, pp. 302-321. Stin c h c o m b e , a . . Social Structure and Organizations, en J. M arch (ed.). Handbook of

    Organizations, op. cit.

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    actores; all donde no se da esta expansin, la teora afirma que eUo sucede nicamente porque otras burocracias iguafinente poderosas (e imperiaMstas) logran limitar la expansin. Esta teora no ha sido todava confirmada por investigaciones empricas, o al menos los datos recogidos no estn orientados de una manera unvoca. En primer lugar se ha descubierto la existencia de relaciones complejas y variables entre la dimensin organizativa y el nivel de burocratizacin*. La ley de Parkinson es ms un estereotipo que una generalizacin empricamente fundada. No parecen existir reglas precisas, vhdas para todas las organizaciones burocrticas; stas pueden acrecentarse o bien permanecer estacionarias incluso durante largos perodos de tiempo, dependiendo de una plurahdad de factores, tales como el estado de tecnologa administrativa, la edad de la organizacin dado que las burocracias jvenes son normahnente ms expansionistas que las burocracias viejas , la estructura del poder y de los conflictos en el vrtice de la organizacin, las caractersticas del entorno. Por otro lado, no est confirmada la tesis segn la cual las organizaciones burocrticas tienen la tenden-

    cia, a causa de su propia lgica de funcionamiento, de crear relaciones hnperia- hstas con el entorno y con alguno de sus componentes. Diversos anhsis han mostrado que, con mucha frecuencia, las organizaciones burocrticas tienden a buscar el compromiso y a instaurar formas de modus vivendi entre eUas y con los dems actores que componen el entorno^. Una vez ms, no valen las mismas reglas en todas las circunstancias; polticas hnperialistas y polticas adaptati- vas o de compromiso pueden caracterizar indistintamente a las relaciones entre las organizaciones, burocrticas y su entorno. Otras investigaciones adems, al tomar como punto de partida el modelo burocrtico weberiano, han intentado con- ceptualizar los sucesivos desarroUos desde la poca en la cual Weber elabor su teora. Al modelo burocrtico se han aadido, de este modo, como p a s para la lectura de los fenmenos burocrticos, modelos neoburocrticos que registran las transformaciones; el creciente peso de los papeles tcnico-especiahstas, el desarroUo de los staffs consultivos, la aparicin de formas inditas (por ejemplo, por problemas) de divisin del trabajo burocrtico, la complicacin de las hneas de autoridad con la difusin de sistemas de control horizontales (la.denommada organizacin de matriz) que se aaden y en ocasiones sustituyen a los tradicionales sistemas de control je r rq u ico -p iram id a lE n a lp n o s casos estas mnovaciones han trransformado hasta tal punto las tradicionales organizaciones burocrticas que han llevado a diversos estudiosos ^por ejemplo, a Bennis y Slater a hablar de una fase postburocrtica del desarroUo de las organizaciones (pbhcas y privadas).

    3. Estado moderno y burocracia

    Esta discusin sobre los sistemas de administracin pbhca y sobre el papel poltico de las burocracias estar limitada nicamente al caso de los pases occi-

    Blau, p., a Formal Theory of Differentiation in Organization, op. cit. D o w n s , A., Inside Bureaucracy, Boston, Little Brow a n d Co., 1967.^ M e y e r , M ., Change in Public Bureaucracies, Londres, Cambridge University Press, 1979;

    P e t e r s , G., The Politics of Bureaucracy. A Comparative Perspective, Nueva York, Longman, 1978.

    T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, Morristow, General Learning Press.1978.

    ^ Be n n is , W.. y Su t e r , P., The Temporary Society, Nueva Yorfi, Harper and Row. 1968.

  • Burocracias pblicas 375

    dentales. Ni los sistemas administrativos del Tercer Mundo ni los del mundo comunista sern tomados en consideracin. Para limitar el campo slo a los pases occidentales existen razones slidas, tanto de orden Mstrico-gentico como poltico-estructural. En primer lugar se trata de reconocer que tanto la teora de los sistemas administrativos estatales como la teora de la burocracia antes discutida, estn fuertemente influidos por el factor cultural; su campo de accin naural son los aparatos administrativos vinculados en conjunto a aquella construccin especficamente occidental que es el Estado moderno. El carcter eurocntrico de estos conceptos e instrumentos de anlisis desaconseja su apKcacin a los sistemas polticos de las reas extraeuropeas. En segundo lugar, se trata de tener en cuenta debidamente el hecho de que las relaciones poltico-administrativas se configuran de un modo totahnente diferente en los sistemas polticos pluralistas del Occidente capitaHsta y en los sistemas monistas del Oriente comunista: las diferencias entre

    regmenes pluripartidistas y monopartidistas son diferencias de gnero y todas las relaciones poKticas estn condicionadas por ello. Una cosa es seguir, como se har aqu, aunque de un modo muy sumario, las variaciones en el funcionamiento y en el papel poh'tico de las estructuras administrativas que pertenecen a sistemas poh'ticos con muchas caractersticas comunes; por el contrario, es completamente distinto aproximar experiencias tan distantes entre s que no poseen prcticamente puntos de contacto.

    Las burocracias pblicas son el principal instrumento mediante el cual, en Europa contmental, se forma el Estado moderno. Nacimiento y expansin de los aparatos administrativos son parte de un proceso ms general de centrahzacin/ concentracin del poder mediante el cual el Estado se afirma sobre las cenizas de la sociedad medieval Siendo en su origen pequeos ncleos de servidores domsticos del prncipe, con el nacimiento del rgimen absolutista y con la recepcin del derecho rom ano^ los aparatos administrativos se expanden, se refuerzan, asumen caracteres pblicos. El proceso, sin embargo, se completar nicamente con las revoluciones nacionales del siglo xix y las sucesivas olas de democratizacin que caracterizan a los sistemas polticos europeos. La concentracin del poder en manos de los soberanos, causa y efecto al mismo tiempo de la formacin y de la sucesiva expansin de los aparatos admkdstrativos pblicos, depende en prhner lugar de la competicin poltico-nhtar entre los prncipes y de las relativas exigencias financieras: las burocracias civiles nacen para mejorar la capacjidad de extraccin de los remos, para reforzar la presin fiscal sobre poblaciones controladas en relacin a las exigencias de financiacin de las guerras europeas. Desde este punto de vista existe una estrecha relacin entre dos fenmenos: el paso de las milicias mercenarias, reclutadas por medio de contratos, con empresarios militares privados, a los ejrcitos profesionales y permanente y el paso de la fman- ciacin del Estado por medio de banqueros privados a la financiacin mediante

    Sa r t o r i , G., Parties and Party Systems, Nueva York, Cambridge University Press, 1976; trad. casteUana, Partidos y Sistemas de Partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1980; H unting t o n , S., y M o o r e , C. (ed.). Authoritarian Politics in Modern Society, Nueva York, Basic Books, 1970.

    32 P og g i, G., La vicenda dello stato moderno, Bolonia, II Mulino, 1978. W e b e r , M ., Economia y Sociedad, op . c it.; M i g l io , G ., Le origini della scienza dell

    amministrazione, M iln , G iu ffr , 1957.^ H in tz e , 0 ., Staat und Verfassung, Gottingen, Vandenhoeck Ruprecht, 1962; B a r k e r , E.,

    The Development of Publis Services in Western Europe, 1660-1930, Conneticut, Hamden, 1944.

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    la constante mejora del aparato fiscaP l Burocracia civil y organizacin mitar permanente se desarrollan conjuntamente en la Europa continental y su suerte est estrechamente vmculada desde el comienzo. Los mismos funcionarios civiles (el comisario de guei-ra prusiano, el intendente francs) estn originariamente asignados a tareas de coordinacin y vighancia de la organizacin mihtar. Estimulado por las exigencias de la competicin mihtar y, por eUo, conectado a la dimensin externa de la soberana estatal, el proceso de afirmacin y reforzamiento de las burocracias en la poca tarda d d absolutismo (siglos xvn y xviii) tiene poderosos reflejos y consecuencias sobre la dimensin interna de la soberana: la concentracin del poder inducida por los desarrollos administrativos y mihtares se resuelve en una progresiva y correspondiente sustraccin de poder a los estamentos nobiarios, a la Iglesia, a las corporaciones. Con la consohdacin de las burocracias pbhcas en la poca tarda del absolutismo cuhnina, de este modo, un proceso iniciado muchos siglos antes, en la fase de decadencia de la sociedad medieval, la definitiva afirmacin de la soberana estatal y con eUa del monopolio legtimo de la fuerza (Weber) que es la caracterstica pecufiar del Estado moderno.

    En este momento son indispensables tres advertencias. En prmier lugar es necesario observar que los desarroUos aqu dibujados de un modo sumario se presentan en forma tpico-ideal; el anlisis histrico comparado del desarroUo de los sistemas adininistrativos europeo-continentales muestra en la reahdad muchas variaciones entr-e los pases; las burocracias nacidas en la edad absolutista (francesa, espaola, prisiana, rusa, austraca, las de los estados itahanos preunitarios, etc.) presentan entre ellas diferencias significativas de organizacin y de funcionamiento. Por otro lado, el proceso de concentracin del poder gado a la formacin de los sistemas estatales (y de los correspondientes subsistemas admmistrativos) sufre, en los distintos pases europeos, retrasos y continuas variaciones de ritmo e intensidad entre los siglos xv y xvi (cuando el proceso se micia) y a fines del siglo xvni (cuando puede decirse que se ha completado). En segundo lugar se debe sealar que las burocracias pblicas modernas, tal y como aparecen hoy en da, son el producto de un lento proceso de estratificacin

    Es posible distmguir tres fases distintas en el desarroUo de las burocracias modernas. La primera corresponde al perodo absolutista en el que nacen y se consofidan las burocracias con las caractersticas de cuerpos jerrquicamente ordenados de funcionarios asalariados.

    La segunda fase corresponde a aqueUa que, con una cierta aproximacin histrica, se define como poca liberal. Con la formacin de regmenes oligrquico- liberales (con sufragio Unfitado), las burocracias pblicas heredadas de los an tipos regmenes se mantienen pero tambin se someten a sistemas de derecho positivo (constitucional y administrativo) en el marco de la ms general afirmacin del estado de derecho. Por otro lado, los sistemas administrativos sufren profundas reestructuraciones (entre otras, una posterior tendencia a la centralizacin jerrquica). El modelo burocrtico weberiano traza esencialmente las caractersticas tpico-ideales de las burocracias pbhcas de la era liberal.

    T il ly , C. (ed.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton, Princeton University Press, 1975; H o w a r d , M., War in European History, Oxford, Oxford University Pres,, 1976.

    ^ L e g e n d re , P., Histoire de I'Administration de 1750 nos jours, Paris, Presses Universitaires de France, 1968; F r e d d i , G., Vincoli storico-strutturali sulla prestazione delle burocrazie legali-razionali, en Rivista italiana di scienza politica, 12,1982, pp. 183-211.

  • Burocracias pblicas 377

    La tercera y ltima fase es la de la democracia de masas. La estructura burocrtica heredada del absolutismo y de los regmenes liberales se mantiene en su ncleo central, pero se carga de nuevas tareas que van a sumarse, sin sustituirlas, a aquellas desarrolladas con anterioridad. Los aparatos administrativos se expanden con posterioridad y sufren transformaciones relevantes. La transicin est bien evidenciada por el modo en el que cambia en el tiempo la percepcin (y la autopercepcin en el caso de los funcionarios) de las tareas y del papel de las burocracias pblicas. Si en la era absolutista (cuando la identificacin Estado/ soberano es todava total) los funcionarios se califican, y son a todos los efectos, servidores del soberano y si en la fase liberal (pero en Prusia ya bajo los dbiles sucesores de Federico el Grande) se transforman en servidores del Estado, se convierten en funcionarios pblicos formalmente al servicio de estructuras polticas (gobiernos y parlamentos), emanaciones ms o menos directas de la soberana popular.

    La tercera y ltima advertencia es que si los desarrollos arriba citados fueron paralelos a la formacin de los regmenes polticos absolutistas, una evolucin administrativa miiy distinta fue la de aquellos pases que no experimentaron el absolutismo, Gran Bretaa y los Dominions (Canad, Australia, Nueva Zelanda) y los Estados Unidos. Un origen distinto hace que, incluso hoy en da, la distincin entre burocracias llamadas clsicas (de las cuales la francesa y la prusiano/ alemana son los ejemplos principales) y burocracias anglosajonas^ siga siendo fundamental. Los dems casos occidentales (incluso el caso italiano) pueden considerarse, desde el punto de vista administrativo, como variaciones de una u otra experiencia.

    Francia. El nacimiento del moderno sistema administrativo francs se remonta al reinado de Luis XIV (1660-1715). Los oficiales, la noblesse en robe formada con anterioridad por medio de la compraventa de los puestos y de las cargos pblicos, son sustituidos progresivamente, bajo Luis XIV, por una burocracia profesional en constante expansin que asume la mayor parte de las tareas administrativas. Formacin de un sistema ministerial estable (secretarios de estado), desarrollo de las oficinas centrales, consolidacin del sistema de las intendencias como instrumento de control burocrtico central sobre la periferia, son las principales innovaciones administrativas del perodo.

    La estructura burocrtica implantada por el Estado absolutista tardo se acrecentar y racionalizar con posterioridad por los acontecimientos de la Revolucin y de las sucesivas reformas napolenicas (Tocqueville). Gon la era napolenica la burocracia pblica asume la fisonoma que mantiene todava hoy. A continuacin existirn nicamente ajustes y superposiciones sobre un cuerpo ya consolidado. Las innovaciones cruciales de Napolen I consisten en la formacin de las Grandes Escuelas y en la introduccin del sistema de los Grands Corps Las Grandes Escuelas administrativas asumen, de ahora en adelante, el monopolio en la formacin del personal dirigente de la burocracia. A la instruccin educativa de estas escuelas se deben, al menos en parte, a lp n a s de las caractersticas de

    H eady, F ., Public Administration. A Comparative Perspective, Englewood Cliffs, Prentice H a , 1956.

    Legendre , P., Histoire delAdministration de 1750 nos jours, op. cit.S u leim an , E., Blites in French Society, Princeton, Princeton Unirversity Press, 1978.

    * M o r g st ein -Max, F., The Administrative State, Cldcago, The University of Chicago Press, 1957.

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    casta que, para muchos, son un rasgo distintivo de la alta burocracia francesa . Durante casi todo el siglo xix una preparacin legal y especiahnente una formacin de derecho administrativo es el requisito indispensable para el ingreso en la carrera burocrtica. Hacia fmales de siglo (por la presin de exigencias militares) la administracin se abrir tambin a tcnicas de formacin no jurdicas (seleccionadas por medio de VEcole Polytechnique, fundada originariamente para la formacin de tcnicos militares, VEcole de Ponts et Chausses y VEcole des Mines). A partir de las reformas napolenicas el sistema administrativo se basa en la distincin entre los Grands Corps y la burocracia ordinaria.

    A los Grands Corps pertenece el personal seleccionado por las altas escuelas: prefectos, mspectores de hacienda, miembros del Tribunal de Cuentas y del Consejo de Estado, adems de otros que pertenecen a cuerpos tcnicos. Se trata de una verdadera lite biirocrtica, a su vez slo una mnima fraccin de la clase administrativa superior. Los miembros de los Cuerpos dominan los ministerios, las grandes empresas pblicas y, ms general, todo el sistema burocrtico. Desde 1945 la tradicin de las Grandes Escuelas ha sido renovada con la constitucin de la ENA (Ecole Nationale d Adm inistration), que en pocos aos se ha convertido en el principal centro de reclutamiento de los dems dirigentes administrativos. El centralismo jerrquico, la especializacin funcional y la consiguiente divisin entre cuerpos administrativos y cuerpos tcnicos, la rgida distincin entre alta burocracia con funciones directiva y burocracia ejecutiva son las principales caractersticas estructurales del sistema burocrtico francs. Sobre todo el reclutamiento de los dirigentes por medio de las escuelas y el sistema de Cuerpos ha dado vida a una lite administrativa con una fuerte solidaridad de cuerpo, un alto estatus social y un fuerte ethos burocrtico.

    Prusia/Alemania. El nacimiento y la consolidacin de la burocracia civil ha sido uno de los principales frutos de la actividad de los artfices del estado prusiano: el Gran Elector Federico Guillermo (1640-1688) y el soberano Federico Guillermo I (1713-1740) y Federico II llamado el Grande (1740-1786). La burocracia prusiana de la era absolutista se diferencia de la francesa al menos en tres aspectos. En primer lugar, a causa de la existencia de una relacin todava ms estrecha entre la administracin civil y organizacin mihtar. Tanto en Francia como en Prusia las exigencias militares jugaron un papel central en la constitucin del sistema burocrtico, pero slo en Prusia todo el aparato administrativo civil se organiza exclusivamente en funcin de la guerra. La militarizacin de la burocracia civil prusiana fue el efecto de un desarroUo estatal concluido con el man- tenimitnto de una mquina militar entre las ms poderosas de Europa entre el siglo XVII y el xvjjl. La segunda diferencia entre los dos sistemas concierne al reclutamiento de los funcionarios y a las distintas relaciones qut se instituyen, en consecuencia, entre los principales grupos sociales y la monarqua. Si, de hecho, el sistema administrativo francs reclutaba exclusivamente a un personal burgus (mientras que se reservaba slo para los nobles la carrera militar), el sistema prusiano se desarroll en una direccin distinta. En una primera fase (hasta la muerte de Federico Guillermo I), el personal reclutado era tambin en Prusia de extraccin burguesa (porque los sobranos, como Francia, utilizaban a la burguesa contra la nobleza). A contmuacin, bajo Federico II los nobles comienzan a ser reclutados masivamente no slo para los puestos directivos del Ejrcito (que monopolizaban ya con anterioridad), sino tambin de la burocracia civil.

  • Burocracias pblicas 379

    Con Federco el Grande se instaura, por lo tanto, un compromiso duradero entre la nobleza, la burguesa y la corona: el sistema burocrtico comenz a' integrar y a amalgamar a nobles y burgueses dando vida a una nueva aristocracia buroc r t i c a L a tercera diferencia atae a la estructura organizativa: en lugar del prncipe monocrtica francs en Prusia se afirm, por el contrario, el principio, colegiado, y por eo el sistema de las cmaras (rganos burocrticos colegiados situados en los distintos niveles del sistema administrativo, en el centro y en la periferia). El sistema colegiado garantizaba al soberano el control poltico gracias a la posibilidad que le ofreca de explotar en beneficio propio los conflictos internos de la burocracia. La crisis del sistema lleg con la derrota militar de Jena (1806) por obra de la armada napolenica. El derrumbamiento de la mquina militar prusiana llev consigo el de una administracin civil que dependa de la maquinaria militar. La crisis estimul una verdadera revolucin desde lo alto obra de la lite burocrtica (las reformas Stein-Handenberg); la liquidacin de los residuos de los rasgos patrimoniales, el progresivo abandono del principio colegiado a favor del principio monocrtico, la racionalizacin de todo el sistema administrativo fueron los principales frutos de la reforma. Ms adelante Weber encontrar en las reformas Stein-Handenberg el principal momento de paso del sistema burocrtico prusiano del tipo patrimonial al tipo racional-legal. Con la unificacin alemana (1870) el modelo prusiano se convertir en el propio del sistema administrativo del nuevo Estado. Sin embargo, con ajustes sucesivos, el ncleo del sistema administrativo alemn se p ir siendo aquel que fue dibujado por los soberanos absolutistas y ser racionalizado por los reformadores de comienzos del siglo xix.

    La principal peculiaridad del sistema administrativo alemn contemporneo proviene del hecho de que ste se desarroll dentro de un contexto caracterizado por una estructura de tipo federal. De aqu una crucial diferencia respecto a los sistemas administrativos de los Estados unitarios (Francia, Itaha y otros); la estructura administrativa centralizada coexiste con una ampha descentralizacin poltica. Ello ha dado lugar a una dbil divisin del trabajo entre los Ministerios centrales (federales) y los Lndern (los Estados), de manera que al poder federal le concierne preferentemente la actividad legislativa (y como consecuencia la burocracia federal se limita a la redaccin de los programas), mientras que a los Lndern y a los entes locales (y a las respectivas burocracias) les concierne el poder ejecutivo y de implementacin burocrtica. En el perodo 1960-1975, ms de la mitad de los funcionarios y de los empleados estaba ocupado en el nivel estatal y local. La distincin principal se establece entre funcionarios (a su vez sub- divididos por carreras y por roles) y empleados. A diferencia del sistema francs, donde los roles tcnicos y los roles administrativos estn ipa lm ente representados en la cima de la burocracia por medio del equilibrio entre los cuerpos, en el caso alemn los roles administrativos siguen siendo los relevantes; hoy como en el pasado. La aplastante mayora de los funcionarios directivos est compuesta por generahstas con una preparacin jurdico-administrativa.

    i R qsem berg , H., Bureaucracy. Aristocracy and Autocracy, Boston, Beacon Press, 1958, A r m s t r o n d , j,, The European Administrative Elite, Princeton, Princeton University

    Press, 1973, M ayntz, R,, Soziologie der ffentlichen Verwaltung, Heidelger, Muller luristischer

    Verlag, 1978, p. 123; trad. castellana, Sociologa de la Organizacin, Madrid, Alianza Editorial.1980.

  • 380 Angelo Panebianco

    Gran Bretaa. Si Francia y Frusia-AIemania han expresado las dos variantes principales de la burocracia clsica, relativamente congruentes con el tipo ideal weberiano de burocracia racional-legal, bastante diferente ha sido la evolucin del caso britnico. En Francia, en Alemania y en casi todos los pases europeos continentales las burocracias pblicas se formaron, al menos en sus rasgos esenciales, bajo los antiguos regmenes; es decir, antes de que interviniese la democratizacin de los sistemas polticos. En Gran Bretaa, al contrario, el desarrollo burocrtico fue ms tardo y coincide sustancialmente con la democratizacin. Slo en los aos setenta del siglo xix se asiste al nacimiento de una burocracia p r o f e s i o n a l b a j o el influjo de una reforma electoral (1867), que al ampliar de un modo sustancial el sufragio haba puesto en marcha la transformacin de los an tip o s partdos de notables en modernos partidos de masas y, ms en general, haba dado comienzo a la transicin del rgimen oligrquico-liberal al rgimen

    ^de la democracia de masas. Hasta aquel momento Inglaterra haba mantenido un sistema administrativo arcaico basado en el patrimonialismo en el centro (en las oficinas del gobierno central) y en el auto-gobierno aristocrtico en la periferia; se ti:ataba de una administracin de aficionados (tradicionalmente confiada a la gentry, o pequea nobleza), slo afectada por la reforma electoral de 1832, cuyas f ip ra s claves eran el uez de paz y el consejo municipal.

    La distinta evolucin del caso britnico en relacin con los casos europeos depende del hecho de que en Inglaterra no llega jams a afirmarse un Estado absolutista. Junto' a otros factores, la situacin geogrfica del pas desempea un papel determinando; a! no estar amenazada en sus fronteras (desde la p e r r a de los cien aos en adelante), Inglaterra no sufre las presiones a la centralizacin del poder que en el continente contribuyen a la victoria del absolutismo. Desde la derrota del proyecto absolutista de los Tuddr y la definitiva victoria del Parlamento sobre el soberano despus de las revoluciones del siglo xvn, no se forma durante largo tiempo ni una burocracia pbhca ni su correspondiente en el campo militar el Ejrcito permanente). El fracaso de los intentos absolutistas de los Tudor y de los Stuart llev consigo otra consecuencia, precursora de importantes implicaciones en el plano administrativo; la ausencia de recepcin del derecho romano y la definitiva victoria de los defensores del derecho consuetudinario (common law ). Pero el derecho consuetudinario es un instrumento legal adaptado a una administracin de notables-aficionados legitimados por la va tradicional y carismtica (Weber); ello es un poderoso obstculo a la formacin de una burocracia profesional de tipo continental, Mientras que se estaban formando burocracias profesionales centralizadas en el continente, Inglaterra permaneci ajena al movimiento. Cuando un sistema administrativo nace hacia el fin del siglo pasado (sipificativamente de modo paralelo a la profesionaKza- cin del Ejrcito) ste se plasma bajo la influencia ya sea de los factores histricos antes mencionados ya de las caractersticas polticas del perodo (un nivel de democratizacin relativamente avanzado). El sistema administrativo se mantuvo relativamente inalterado hasta nuestros das. Se trata de un sistema cohesionado y centralizado que debe, sin embargo, convivir con el autogobierno local y con la ausencia de estructuras slidas de control dei centro sobre la periferia.

    Barx er , E ., The Development of Public Services in Western Europe, 1660-1930, op . cit.; A r m str o n g , j . , The European Administrative Elite, op. cit.

    * H o w a r d , M ., War in European History, op, cit.; G o o c h , J,, Armies in Europe, Londres, Routledge Keagan, 1980,

  • Burocracias pblicas 381

    En la cima de los ministerios existe un clase administrativa que es la contrapartida britnica de las otras burocracias europeo-continentales. Aunqiie los administradores britnicos (al igual que los alemanes, italianos y los de los otros pases) son unos generalistas, poseen caractersticas particulares; junto con una preparacin jurdica stos tienen por -lo general una preparacin de tipo humanista adqyirida en las escuelas de Oxford y Cambridge (los tradicionales viveros de reclutamiento de la clase dirigente britnica). Las caractersticas del sistema jurdico britnico, de hecho, favorecen una seleccin de funcionarios con fuertes rasgos e-am ateur*. A lo largo de los aos sesenta han tenido lugar intentos de reforma (formacin de escuelas admmistrativas, incremento del componente tcnico-especializado), pero los cambios no parecen tan amphos como para haber modificado en profundidad la fisonoma de la administracin

    Estados Unidos. La estadounidense representa una segunda variante de desarrollo burocrtico en un pas que no ha conocido el absolutismo y que ha experimentado una precoz democratizacin del sistema poltico. Como en Gran Bretaa, tambin en los Estados Unidos el desarrollo de una burocracia profesional se inicia solamente a finales del siglo pasado (a nivel federal, porque en los Estados particulares los movimientos en esta direccin pertenecen a una poca ms tarda). Con el Pendleton A ct de 1883 se inicia la sustitucin gradual por el sistema meritocrtico de seleccin de los funcionarios del anterior spois sys- tem. Como en Gran Bretaa, tambin en los Estados Unidos la tarda formacin de una burocracia civil profesional est Hgada a un retraso similar en el desarrollo de la organizacin militar estatal El spoils system, mtroducido oficialmente (1829) por la presidencia de Jackson, pero de hecho ya en vigor en el perodo precedente, era congruente con l cultura poltica democrtica del pas, la atribucin de roles administrativos a los seguidores del partido en el poder impeda la formacin de un cuerpo de funcionarios profesionales de los que se tema la ilegthna intrusin en las decisiones concernientes a los lderes de nombramiento selectivo; El spoils system, sin embargo, presentaba tambin diversos inconvenientes (entre los cuales la corrupcin y la ineficacia eran tenidos como los principales). Al fin su sustitucin por una estructura burocrtica profesional se hizo mdispensable.

    Hoy en da la burocracia federal es una combinacin de profesionalismo y del sistema de los restos. Si en los niveles inferiores, medios y medios altos est compuesta por funcionarios profesionales seleccionados mediante criterios meri- tocrticos, en la cumbre de sta prevalece todava el tipo poltico; segn algunos clculos son cerca de 1.500-2.500 los puestos cubiertos por nombramiento presidencial. De stos, cerca de 500 estn sometidos a la inmediata sustitucin en cada alternancia en la presidencia. El sistema administrativo federal est altamente fraccionado y descentralizado, se articula en un gran nmero de unidades administrativas fuertemente especializadas y poco coordinadas entre s. La principal unidad administrativa es el departamento (equivalente estadounidense de los ministerios europeos), pero existen tambin muchsimas agencias especiales de dis

    * K ing sley , J., Representative Bureaucracy, Yellow Springs, Antioch Press, 1944; S is s o n , C., The Spirit of British Administration, Nueva York, Faber, 1959.

    St e l l , D.. Britain,, en F. R idley (ed.). Government and Administration in Western Europe, Oxford, Mardn Robertson, 1979, pp. 18-66.

    * W i l s o n , ]., The Rise of the Bureaucratic State, en F. R o u r k e (ed.), Bureaucratic Power in National Politics, Boston, Little, Brown and Co., 1978, pp. 54-78.

  • 382 Angelo Panebianco

    tintas dimensiones y misiones. El notable crecimiento, sobre todo en los ltimos decenios, del personal presidencial (departamentos directamente dependientes de la presidencia) se debe en gran medida a las exigencias del presidente de controlar y coordinar una estructura administrativa altamente fragmentada y recorrida por tendencias centfrugas. El sistema administrativo federal, por otro lado, se basa sobre una fuerte especializacin de los roles administrativos, en el recurso masivo a la utilizacin de tcnicos (todas las posibles especializaciones acadmicas estn representadas en el sistema administrativo federal), en la competicin individual en los distintos niveles, en la ausencia de una clase administrativa (a diferencia de los pases europeos, incluida Gran Bretaa), dotada de espritu de cuerpo y de ehos burocrtico.

    4. Clasificaciones de los sistemas administrativos

    Como muestran los sistemas francs, prusiano-alemn, britnico y estadounidense. las diferencias entre un caso y otro pueden ser muy fuertes. El anlisis tipolgico de las burocracias occidentales debe, por tanto, tomar en consideracin una pluralidad de dimensiones. Dejando a un lado el complejo problema del papel poltico de las burocracias, pueden emplearse muchos criterios de ca- sificacin. Estos son esencialmente de dos tipos segn si consideremos los sistemas burocrticos en su conjunto o bien nicamente las lites burocrticas, las restringidas clases administrativas que dirigen la admmistracin pbhca. En el primer caso se examinan las macro-variaciones en los sistemas burocrticos a lo largo de una o varas dimensiones estructurales. En el segundo caso se consideran las diferencias y las semejanzas entre las htes burcrticas.

    Entre los criterios de clasificacin del prhnr tipo, el utilizado con ms frecuencia se refiere al gardo de centralizacin-descentralizacin del Estado y al tipo de divisin del trabajo que predomina en el mterior de los sistemas burocrticos. En primer lugar, los sistemas burocrticos estn organizados de modo diferente y funcionan de modo distmto segn si la organizacin estatal es de tipo federal (por ejemplo, los Estados Unidos y Alemania), o bien de tipo unitario (por ejemplo, Francia, Gran Bretaa e Itaha). Y, adems, en el caso de los Estados unitarios, segn el grado de descentrahzacin pohtico-administrativo. Por ejemplo, el sistema de los prefectos funcionarios encargados .de atoinis- trar la periferia por cuenta de la administracin central es piropio de los .ordenamientos estatales muy centralizados (Francia, Itaha, Espaa). En el polo opuesto se encuentran los Estados federales, donde la admmistracin central (federal) posee escasas y, por lo general, bien delimitadas posibihdades de intervencin directa en la periferia. En una posicin intermedia se encuentran aquellos Estados unitarios con arraigadas tradiciones de autogobierno, de autonoma admmistra- tva local (Gran Bretaa, Noruega, etc.). Por otro lado, las diferencias en el grado de centralizacin-dQscentrahzacin comportan habituahnent una diferente distribucin de los funcionarios y de los empleados entre el nivel central, el mter- medio (por ejemplo, el regional) y el perifrico. Por ejemplo, en un Estado federal como Alemania Occidental, ms de la mitad del empleo pbhco depende de las administraciones estatales y locales; por el contrario, en un Estado unitario centralizado como Francia, la aplastante mayora de los empleados pbhcos trabaja en la administracin central o bien en sus oficinas descentrahzadas. Por ltimo, existhn fuertes variaciones en el funcionamiento de las burocracias p-

    NO VA

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    blicas segn el tipo de control (financiero, funcional, normativo o una combinacin de los tres tipos) ejercido por el Estado central sobre las administraciones perifricas

    Otro criterio tradicional de clasificacin se refiere a las caractersticas de la divisin del trabajo dentro de la organizacin burocrtica. Segn una distincin clsica, la divisin del trabajo puede tener bases funcionales (diferenciacin por tareas), geogrficas (por reas territoriales), en relacin al tipo de clientes oficinas de inmigracin, etc.), en relacin al tipo de prestaciones burocrticas (controles de legalidad versus prestaciones profesionales, organizacin de lnea versus organizacin de staff, etc.). Combinando estos criterios es posible construir tipologas complejas de las burocracias pblicas segn las caractersticas de la divisin del trabajo que prevalece en su interior.

    La segunda categora de criterios clasificatorios centra su atencin en las caractersticas de las lites administrativas. El punto de partida de estas clasificaciones reside en' la idea de que a diferentes tipos de lites burocrticas correspondern tipos distintos de sistemas burocrticos. Los criterios utilizados con ms frecuencia son;

    a) Extraccin social y estatus de la lite administrativa.b) Modalidad de reclutamiento, de la socializacin y modelos de carrera.c) Carcter cerrado o bien abierto de la lite administrativa.d ) Generalidad-especializacin.

    Sobre el primer punto se pueden d is tin p ir dos aspectos; la proveniencia social de los altos burcratas y el prestigio de grupo (alto-bajo) del que goza la alta burocracia. Los dos problemas no estn necesariamente vinculados. Los anlisis sociobiogrficos comparados han mostrado notables semejanzas en la proveniencia social de los altos burcratas de los pases occidentales: casi en todos nes van desde el alto prestigio social de las lites burocrticas alemana y francesa, lado, siempre es muy elevada la tasa de autoreclutamiento; es decir, el porcentaje de hijos de funcionarios que eligen la carrera de los padres. No obstante, en dicha uniformidad social se registran, sin embargo, fuertes variaciones desde el punto de vista del estatus, as como desde el de la conciencia de grupo (o espritu de casta) de los funcionarios. Desde este punto de vista las oscilaciones van desde el alto prestigio social de las lites burocrticas alemana y francesa, al bajo prestigio de la italiana o la estadounidense . Estatus, conciencia de

    D e n t e , B., Gil obiettivi del controllo centrale. Per un'analisi comparata delle relazioni tra centro e periferia, en Rivista italiana di Scienza politica, 13,1983, pp. 379412.

    50 G u l ic k , L., Notes on the Theory of Organization, en L. G u l ic k y L. U r w ic k (ed.). Papers on the Science of Administration, Nueva York, Institute of Public Administration, 1937; trad, castellana. Ensayos sobre al Ciencia de la Administracin, Madrid, Presidencia del Gobierno, Coleccin Estudios Administrativos, num. 18, 1978 (2. ed.).

    5* En Italia la relacin entre estatus y proveniencia social sigue siendo ms compleja que en otros pases occidentales por el hecho de que, tradicionalmente, existe una estrecha relacin entre el desarrollo de la administracin y una de las principales lneas de fractura de la sociedad italiana; la fractura Norte/Sur. La meridionalizacin de los cuadros de la administracin pblica (un proceso que ya se manifiesta a comienzos de siglo) est vinculada a la exigencia de la clase poh'tica de utizar el empleo pblico como canal alternativo al mercado privado de trabajo para la pequea y mediana burguesa meridional. Vase, entre otros, a Fe r r a r e si, F ., Burocrazia e politica in Italia, Bolonia, II Mulino, 1980. Para un anlisis histrico de la administracin italiana, vase Calandra, P., Storia dell'amministrazione pubblica in Italia, Bolonia, Il Mulino, 1978. Para descripciones del sistema administrativo contemporneo, vanse M o r -

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    grupo, sentido de pertenencia o no a una lite exclusiva y seleccionada, ethos burocrtico, de hecho, no parecen depender tanto de la proveniencia social de los burcratas, sino, por el contrario, de factores organizativos, en especial de la modalidad de reclutamiento y de socializacin en la profesin y de los modelos de carrera. Desde esta ptica de la modahdad de reclutamiento y de socializacin pueden distmguirse dos posibihdades extremas y una serie de posibilidades mter- medias. En un polo se sitan aquellos sistemas de reclutamiento basados exclusivamente en concursos abiertos a todos los candidatos que posean los requisitos requeridos (por ejemplo, Italia); en el otro polo est el sistema francs de seleccin-reclutamiento por medio de instituciones educativas especializadas (las grandes escuelas); en un nivel intermedio se sitan aquellos sistemas administrativos que combinan un reclutamiento por concurso y sucesivos perodos de formacin en escuelas administrativas adecuadas Alemania, Gran Bretaa desde los aos sesenta). Las diferencias en la modalidad de reclutamiento y de sociahza- cin (presencia o ausencia de un perodo ms. o menos, largo y ms o menos intenso de aprendizaje) tienen implicaciones cruciales para la formacin o ausencia de un ethos burocrtico y de un espritu de casta conexo, as como para la estructuracin de lneas de divisin dentro de la hte burocrtica. Por ejemplo, en Francia las altas escuelas y el sistema de cuerpos alientan paralelamente la formacin de un fuerte espritu de casta y de rivalidad, y divisiones entre los que pertenecen a los distmtos cuerpos En Itaha, por el contrario, la ausencia de un perodo de socializacin comn y la admisin directa en el rol sin aprendizaje es uno de los factores que, junto a otros (de naturaleza poltica sobre todo) parece contribuir a producir un bajo espritu de casta, una baja auto- consideracin de estatus por parte de los funcionarios, una compleja debilidad social de la clase administrativa.

    Otro factor de diferenciacin consiste en los modelos de carrera. Por un lado, cuentan los criterios de ascenso (antigedad o bien combinacin de antigedad y mrito, ascensos automticos o bien sistema de concursos internos, etc.). Por otro lado, cuenta el grado de movilidad interministerial (o interagencias) de los funcionarios. Las dos posibihdades extremas son las de una movilidad cero el funcionario cumple todo su iter de carrera dentro d un nico ministerio o bien la de una movilidad muy amplia; frecuentes cambios de un ministerio a otro y de una rama de actividad a otra. Los criterios de avance contribuyen a modelar la conciencia de grupo de los altos funcionarios (que es presumiblemente tanto m s'fuerte cuanto menos automticos y ms selectivos son los sistemas de promocin interna). El grado de movilidad interministerial, a su vez, incide sobre la estructura de las lneas de divisin en el interior del sistema burocrtico; la rivalidad entre ministerios parece mayor all donde la movilidad es baja (Italia) con respecto adonde es alta (Gran Bretaa).

    Otro criterio de clasificacin tiene en cuenta el grado de permeabilidad-imper- meabihdad de los roles burocrticos Desde este punto de vista pueden darse tres tipos distintos de lite burocrtica.

    TARA, V., Introduzione alla pubblica amministrazione, Miln, Angeli, 1982, y Ca ssese , S.,I l Sistema amministrativo italiano, Bolonia, II Mulino, 1983.

    ^ B en d ix , R., Higher Civil Servants in American Society, Boulder, University of Nortb Colorado Press, 1949.

    Suleim an , E., Elites in French Society, o p . cit.^ P e t e r s , G., The Politics of Bureaucacry. A Comparative Perspective, o p . cit.

  • Burocracias pblicas 38S

    1. En el primer caso la lite burocrtica es un cuerpo cerrado, impermeable, sin intercambios significativos con las dems lites organizativas, polticas y sociales. El sistema burocrtico es cerrado tanto en su entrada como en su salida. Por un lado no se dan ingresos laterales no se entra en la lite burocrtica directamente desde posiciones externas. Por el contrario, se sale en niveles jerrquicos ms altos despus de un largo estancamiento en los niveles bajos y un lento avance a lo largo de la pirmide jerrquica. Por otro lado, la lite burocrtica no cede a sus propios miembros a organizaciones externas; sta no es un trampoln de lanzamiento para el ingreso de los altos burcratas en la clase poltico-parlamentaria ni para carreras directivas en organizaciones privadas (empresas, grupos de inters, etc.). La Italia del perodo republicano (en el perodo prefascista la burocracia era, por el contrario, un vivero de reclutamento de la clase poltico-parlamentaria) y Gran Bretaa son ejemplos de casi absoluta impermeabilidad de la lite burocrtica.

    2. En el segundo caso la lite burocrtica est cerrada en su entrada y abierta en su salida. Ello significa que estn excluidos los ingresos laterales en la carrera, pero paralelamente la alta burocracia proporciona sus propios cuadros a la clase poltica (Francia, Alemania) y /o a las estructuras directivas de las empresas privadas (Francia; sistema de pantouflage).

    3. En el ltimo caso la lite burocrtica est abierta tanto en su entrada frecuentes ingresos en los niveles altos desde posiciones externas; empresas, profesiones, etc.) como en su salida; son frecuentes los pasos del sistema burocrtico a otras organizaciones, cambios continuos entre los roles burocrticos, poltico-partidista o poltico-electivos y econmico-empresariales. El caso estadounidense se aproxima notablemente a este tipo.

    El grado de cerrazn-apertura de las lites burocrticas contribuye a revelar aspectos importantes de la relacin entre la burocracia y el sistema poltico; sobre todo permite diferenciar los distintos casos sobre la base del grado de integracin-separacin horizontal entre las distintas lites burocrticas, poltico-parla- mentarias y econmicas

    El ltimo criterio que se considera aqu es l que distingue entre gene- ralistas y especialistas. Las htes burocrticas pueden estar compuestas nicamente por generahstas, por una mezcla de generahstas y especiahstas, por una preeminencia de especialistas, por una presencia paralela de generahstas y especialistas situados en roles diferentes, etc. Es tambin posible distinguir aquellos sistemas donde existen los especiahstas, pero operan en posiciones rgidamente subordinadas a los generahstas (Gran Bretaa) de los sistemas donde los especialistas estn casi totalmente ausentes (Italia).

    Este criterio de clasificacin, aunque muy utilizado, encuentra algunas dificultades de aphcacin. Ante todo, la experiencia occidental ha producido dos tipos de generahstas, bien representados, respectivamente, por los burcratas alemanes o itahanos) y por los burcratas britnicos. El primer tipo de generahsta es el funcionario con una preparacin jurdica. Este es un generalista slo en el sentido impropio; de hecho, en estos sistemas burocrticos el conocimiento del

    55 Putnam, D., The Comparative Study oj Political Elites, Englewood Cliffs, Prentice Hall,1976.5S R o b in s , R., Politica l Institu tionalization and In tegration o f Elites, Londres, Sage, 1976;

    B irn b a u m , p ., Institu t ionaiiza iion o j Power and Integration o j R uling Elites: A ComparativeAnalysis, en European Journal of Political Research, 6, 1978, pp. 105-115.

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    derecho (sobre todo del administrativo) es el conocimiento especializado del administrador pblico. El segundo tipo es el generalista verdadero, con una preparacin cultural genrica (normalmente, de tipo humanista). La segunda dificultad consiste en el hecho de que incluso en aquellos sistemas administrativos donde la lite burocrtica se compone tanto de generalistas (con una preparacin legal o humardsta) como de especialistas (tcnicos con competencias distintas de las administraciones en sentido estricto, economistas, ingenieros, especialistas en ciencias fsicas, etc.) los lmites entre lo general y lo especializado son ambi- p o s y sutiles. La formacin educativa por s sola no basta como criterio de diferenciacin porque de lo que cuenta verdaderamente es la combinacin entre el origen profesional del funcionario y la actividad desarrollada en el seno de la administracin. El problema es si los funcionarios con una preparacin econmica estn empleados como economistas o bien desarrolla misiones idnticas a las de los funcionarios ms tradicionales de formacin jurdica. Con excepciones (la ms notable es la britnica), la distincin generalismo-especializacin no corresponde de hecho casi nunca a las distinciones de carcter estructural entre roles y funciones de lnea (confiadas a generalistas) y roles y funciones de staff confiadas a especialistas). Mas en general, los lmites entre generalidad y especializacin siguen siendo ambiguos incluso en aquellos sistemas burocrticos que distinguen entre roles administrativos y roles tcnicos (Francia o que atribuyen una gran importancia a la especializacin tcnica (USA), sobre todo porque en los niveles altos de la pirmide burocrtica existe una indefinible combinacin de habilidad poltica-managerial y de competencias tcnico administrativas que caracterizan las actividades directivas. Por tanto, la distincin entre generalidad y especializacin es con frecuencia menos definitiva y en conveniencia menos, til como criterio de clasificacin de las lites burocrticas de lo que haban credo a aquellos que, frente a los desarrollos del siglo xx, haban predicho la progresiva sustitucin de las viejas burocracias (compuestas por generalistas), por nuevas tecnocracias (de especialistas)^.

    5. Las transformaciones de las burocracias pblicas

    Los sistemas burocrticos pblicos tratados hasta el momento corresponden sustancialmente a. las .administaciones estatales tradicionales articuladas en ministerios, cuyo completo desarrollo se remonta a la era liberal, A lo . largo'del siglo XX, con una aceleracin desde la segunda p e r r a mundial, estas administraciones experimentan, sin embargo, profundas transformaciones. En la poca de las democracias de masas con sufragio universal la burocracia de los ministerios sigue siendo el arquitrabe de los sistemas administrativos estatales, pero el pa-

    ^ Segn datos de los primeros aos de la dcada de los setenta, los funcionarios licenciados en derecho eran el 54 por 100 en Italia, el 67 por 100 en Alemania, el 38 por 100 en Holanda, el 32 por 100 en Suecia, y nicamente el 4 por 100 en Gran Bretaa. En la muestra Holanda y Suecia eran los casos con mayor presencia de licenciados en materias tcnicas (res- pectivament, 21 y 28 por 100) y en ciencias sociales, en particular economa (24 y 25 por 100); cfr; E l d e r s v e l d , S., et al., Elite Percertion of the Political Process in the Netherdans Looked in a Comparative Perspective, en M. D o g a n (ed,). The Mandarins of Western Europe, Nueva York, Sage, 1975, pp. 129-161.

    5* Se l f , P ,, Administrative Theories and Politics, Londres, Allen and Unwin, 1972, M eynaud , j ,, La Technocratie, Paris, Payot, 1964; trad, castellana. La Tecnocracia. Mito

    a Realidad, Madrid, Tecnos, 1968,

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    norama burocrtico se enriquece con nuevas estructuras y, por consiguiente, se complica. La transformacin es consecuencia de la masiva intervencin' del Es- tado en los procesos econmicos y del desarrollo de sistemas maduros del estado del bienestar. Desde el punto de vista de las tareas de la burocracia estatal el cambio, por lo general, se sintetiza de este modo: de la burocracia gitardiana de los regmenes liberales a la burocracia intervencionista de las democracias de masas. Naturalmente es necesario no exagerar el contraste entre el siglo xix (la era liberal) y el siglo xx la era de las democracias de masas); en Gran Bretaa tambin el Estado, en la era liberal, interviene en los procesos econmicos ms de lo que prevea la doctrina del laisser fa ire ; por otro lado, fueron precisamente los pases en la vanguardia del desarroEo de los sitemas burocrticos (Francia, Alemania) los que primero, ya en la era liberal, confiaron al Estado. y, por tanto, a la burocracia estatal un papel preponderante en la gua del desarrollo industrial po r ltimo, la propia historia del estado del bienestar en Occidente antecede al nacimiento de las democracias de m asas". Por otro lado, si la burocracia-guardiana no ha existido jams en reahdad y si un cierto grado de intervencionismo estatal no ha faltado jams, es, sin embargo, cierto que los procesos polticos (y econmicos) del siglo xx han hecho dar un salto cualitativo a los sistemas administrativos. El crecimiento de la mtervencin estatal da lugar a transformaciones tanto cualitativas como cuantitativas. Por un lado, las administraciones asumen nuevas tareas, y las nuevas agencias, en muchos casos, se crean para cumplirlas. Por otro lado, las an tip a s unidades administrativas expanden sus propias competencias, se hacen ms complejas en su interior, modificando sus propias relaciones con el medio ambiente. Los anlisis comparados muestran, para todos los pases occidentales, una fuertsima expansin del gasto pblico desde la mitad del siglo xix hasta los aos sesenta de nuestro siglo. Estos muestran, adems, que ha cambiado de modo uniforme la composicin del gasto pblico : de un gasto principalmente absorbido por tareas de defensa mihtar y de mantenimiento del orden interno a un gasto en el cual se convierten en dominantes las partidas relativas al bienestar y a las inversiones en activdades econmicas directamente controladas por el Estado. A la expansin del gasto corresponde la expansin del empleo pblico (con una aceleracin desde la sep n d a p e r r a mundial). Por ejemplo, entre 1960 y 19676 el nmero de empleados en el sector pbhco crece un 6,2 por 100 en Alemania Fderal; un 5,3 por 100, en Gran Bretaa; un 4,6 por 100, en Itaha; un 2,9 por 100, en los Estados Unidos; un 1,4 por 100, en Francia. En los mismos pases el empleo pbhco alcanza en 1976 el 14,2 por 100 del empleo total en Alemania; el 2,7, en Gran Bretaa; el 12,3, en Itaha; el 14,3, en Francia, y el 19,4 por 100, en los Estados U nidos .

    El crecimiento del empleo pbhco, a su vez, al combinarse con las presiones reivindicativas de empleados y funcionarios, hace elevarse los gastos corrientes (salarios y equipamientos), que se convierten en una cuota en expansin del gasto estatal agregado. El crecimiento del sector pbhco ha estado acompaado.

    P a r r is , H., Constitutional Bureaucracy, Londres, George Allen and Unwin, 1969, G e r c h n k r o n , a ,. Economic Backwardness in Historical Prespective, Cambridge, Har

    vard University Press, 1962; trad, castellana. Atraso econmico e Industrializacin, Barcelona, Ariel, 1970,

    F lo r a , P ., y H e id e l h e im e r , A,, The Development of Welfare State in Europe and America, New Brunswick, Transaction Bools, 1981.

    C assese , S., II Sistema amministrativo Italiano, op. cit., pp, 304,

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    adems, en todos los pases occidentales, por cambios relevantes en la morfologa de los sistemas administrativos.

    1. Se ha modificado la composicin del empleo pblico. A los tradicionales funcionarios y empleados {la burocracia de los ministerios) se han aadido nuevas figuras profesionales: managers de empresa, tcnico-cienficos, etc. Por otro lado, ha crecido la tasa de mdicos, profesores, empleados en la asistencia pblica, etctera, dependientes del Estado: el componente tcnico-profesional que, anteriormente, era un porcentaje mnimo se ha ampliado hasta convertirse, en muchos casos, en el componente mayoritario del empleo pbhco. Los burcratas tradicionales han visto, de este modo, crecer sus propias tareas de direccin- coordinacin del trabajo de tcnicos profesionales en los campos dei bienestar, de la economa pbhca, de la investigacin cientfica, etc., directamente dependientes del Estado.

    2. Se ha ampliado el nmero de las agencias y de los entes pbhcos especiales, diferenciados y separados de las organizaciones ministeriales de los siglos xvni y XIX. En todos los sistemas admmistrativos occidentales una gran cantidad de entidades (econmicas y de todo tipo) ha nacido a lo largo del siglo xx, modificando de este modo la fisonoma de la administracin. En ningn pas occidental la organizacin ministerial es ya el componente cuantitativamente dominante del sistema administrativo

    3. Las agencias preexistentes se han transformado. Por ejemplo, los ministerios, adems de haber aumentado en nmero, han acrecentado sus propias dimensiones y su estructura interna se ha hecho ms compleja. En muchos casos se han comphcado las lneas de autoridad internas: a la tradicional estructura jerrquico-piramidal de ios ministerios se han aadido (sin sustituirla por completo) estructuras de coordinacin y de control de matriz; en algunos casos ha aumentado el recurso a sistemas de organizacin del trabajo para problemas (tipo ask forc), en otros incluso se han inflado los equipos consultivos y de investigacin, ha aumentado el recurso a los consultores externos, etc. Mas en general, el aumento de la variedad y complejidad de las tareas del Estado ha dado lugar a presiones para la insercin tanto en los roles burocrticos de lnea, como en los roles de staff de tcnicos con competencias distintas de las de los tradicionales administradores generahstas (economistas, estadsticos, socilogos,-especiahstas en, ciencias fsicas, etc.). Los debates sobre las diferencias entre generahdad y especializacin reflejan estos desarrollos. Muchas, tensiones y conflictos entre autoridad jerrquica y autoridad especializada parecen ser consecuencia de estas innovaciones

    4. Por ltimo, se han ampliado notablemente los contactos entre las burocracias pbhcas y los grupos organizativos privados. La intervencin masiva del

    Por ejemplo, en Italia, adems de la organizacin del Estado en sentido estricto^ (los ministerios, las administraciones y las haciendas autnomas) forman parte de la administracin pblica Entes pblicos, Entes territoriales y locales, Entes hospitalarios. Entes paraestatales, Entes econmicos: C a s s e s e , S., II sistema amministrativo italiano, op. cit. Se pueden observar ramificaciones igualmente complejas tambin en muchos otros pases occidentales; vanse as descripciones de las administraciones europeas en R d e y , F.. Government and Administration in Western Europe, Oxford, Martin Robertson, 1979.

    M ayntz, R.. y Sc h a r pf , F., Policy-Making in the German Federal Bureaucracy, Amsterdam, Elsevier Scientific Publications, 1975.

    T h o m p s o n , V ., Bureaucracy and the Modern World, M o rris to w n , G en e ra l L earn ing Press, 1976.

  • Estado en los procesos socio-econmicos, en la organizacin cultural, etc., ha contribuido a estimular uiia levolucia organizativa ha favorecido' un fuertsimo incremento del asociacionismo privado con finalidades de presin sobre el Estado; de aqu el fenmeno de la apertura de las administraciones pblicas a relaciones estables y continuas con una pluralidad de grupos-clientela extemos; sindicatos, grupos empresariales, asociaciones comerciales, artesanales, etc. La instauracin de una red fija de relaciones entre burocracias pblicas y asociacionismo privado de representacin de los intereses contribuye al fen