Capítulo 1 Libro Politicas Publicas y Gobierno en Democracia

POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA

Texto en construcción Versión Julio de 2009

Autores: GLORIA PATRICIA RAMIREZ GALVIS LUIS CARLOS BURBANO ZAMBRANO

www.planificacionygobierno.org

Santiago de Cali, Colombia

Julio de 2009


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INDICE

INTRODUCCIÓN

CAPITULO 1. ESTADO, GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS

1.1 El Estado: - Una definición de Estado - Función, propiedad y gestión del aparato público - Dimensiones del aparato público

1.2 Estado y Mercado: Modelos político-ideológicos del Estado y sus consecuencias en las políticas públicas: - Dicotomía público – privado - Modelos político-ideológicos del Estado:

� Estado Mínimo � Estado Propietario � Estado de Bienestar � Estado Coordinador

1.3 Gobernar en democracia 1.4 Definición y alcance de las políticas públicas:

- Qué son las políticas públicas - Tipología de políticas públicas

1.5 Fundamentos técnico-políticos de las políticas públicas: - El diseño de una política pública descansa en un determinado modelo político-

ideológico - Modelo político-ideológico e intercambio de problemas - Algunos modelos político-ideológicos:

� Gestión de oferta Vs Gestión de Demanda � Universalización Vs focalización � Asistencia Social Vs Protección Social � Centralización Vs Descentralización � Participación comunitaria Vs Gobierno comunitario

CAPÍTULO 2. ANALISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

2.1 El concepto de análisis de políticas 2.2 Una tipología de modelos de análisis de políticas:

- Modelo de análisis descriptivo - Modelo de análisis prescriptivo - normativo

2.3 Tensión entre el análisis descriptivo y el análisis normativo de políticas: 2.4 Perspectivas de los analistas de políticas.

- El técnico - El actor público, investido de autoridad pública - El actor social, no investido de autoridad pública pero afectado por las políticas

públicas (positiva o negativamente)


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CAPÍTULO 3. MODELOS NORMATIVOS-PRESCRIPTIVOS PARA EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

3.1 El modelo de la racionalidad pura 3.2 El modelo de la racionalidad económica 3.3 El modelo de la decisión secuencial 3.4 El modelo del cambio incremental 3.5 El modelo de la decisión satisfactoria 3.6 El modelo del juicio humano de Hammond 3.7 El modelo Óptimo de Dror

CAPÍTULO 4. LA TEORIA DE LA ACCIÓN Y EL JUEGO COMO FUNDAMENTO DEL ANÁLISIS TECNOPOLÍTICO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

4.1 El sistema social como un gran juego 4.2 Características y complejidad del juego social 4.3 Elementos básicos de la teoría de la producción y el juego social 4.4 Los nueve juegos de poder 4.5 El análisis tecno político de las políticas desde las perspectivas de la teoría de acción y

del juego social

CAPÍTULO 5. UNA HERRAMIENTA MODERNA PARA LA PLANIFICACIÓN, GESTIÓN Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

5.1 La explicación de la realidad como fundamento del plan y de la acción de gobierno: - El Momento Explicativo en la planificación moderna (M1) - Síntesis del proceso dinámico del momento explicativo - El nacimiento de las políticas públicas: selección de problemas y su inclusión en la

agenda - Herramientas metodológicas para la explicación de un problema social complejo: el

flujograma situacional y el árbol del problema 5.2 Modelo de formulación de una política pública bajo incertidumbre y poder compartido:

- El momento normativo-prescriptivo en la panificación moderna (M2) - Visión global del modelo de formulación de una política pública:

� Los resultados � Circunstancias fuera de control o contexto (ß) � Condiciones α de calidad y confiabilidad del plan

- Las operaciones como núcleo básico de la política pública: � Qué es una operación � Características de una operación � Precisión de productos y resultados de las operaciones � Relatividad del concepto de producto y resultado � Diversidad de dimensiones de una operación

- Técnica para la planificación de las políticas públicas por escenarios - Técnica de selección de sorpresas y formulación de planes de contingencia

5.3 Análisis estratégico y construcción de viabilidad política de una política pública: la política en las políticas públicas: - El momento estratégico en la planificación moderna (M3) - Cooperación y confrontación en la planificación y gestión de las políticas públicas


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- Tipos de conflicto: cognitivo, interpersonal y de intereses - El concepto de estrategia y táctica - Estrategia y medios estratégicos - ¿Cuáles operaciones de la política pública son viables hoy?: Interés, valor, motivación,

presión y fuerza de un actor - ¿Cómo construirle viabilidad a la política pública?: Las cuatro dimensiones de toda

estrategia: actores, operaciones, medios estratégicos y tiempo 5.4 La organización y la gestión en las políticas públicas:

- El momento táctico operacional de la planificación moderna (M4) - La fuerza de la improvisación - Organización y Macroorganización: La calidad de la gestión de la política pública no puede ser mejor que la calidad del diseño macroorganizativo

- Las reglas del juego macroorganizativo - El desempeño de una organización: el triangulo de hierro y los sistemas de alta y baja responsabilidad

- Sistemas de dirección estratégica

CAPÍTULO 6. UNA HERRAMIENTA MODERNA PARA EL MONITOREO Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS POR RESULTADOS

6.1 El monitoreo y la evaluación de las políticas públicas por resultado: - Monitoreo vs. Información estadística - Qué es el monitoreo y la evaluación por resultados - Propósitos del monitoreo y la evaluación institucional por resultados - La evaluación institucional en sistemas de baja y alta responsabilidad - Modelo general para el monitoreo y la evaluación institucional por resultados

6.2 Indicadores y señales como instrumentos para el monitoreo y evaluación de políticas públicas: - ¿Qué son los indicadores? - El papel de los indicadores - Justificación, validez y confiabilidad de los indicadores - Indicadores falibles e infalibles - Construcción de indicadores y señales: sistema de señales de escala fija y variables. - Las cadenas de información

6.3 Sistema de rendición de cuentas por resultados: � ¿Qué es un sistema de rendición de cuentas por resultados? � Objetivos de la rendición de cuentas por resultados � Requisitos y operacionalización en la práctica del sistema de rendición de cuentas por resultados


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CAPITULO 1

ESTADO, GOBIERNO Y POLÍTICAS PÚBLICAS 1.1 EL ESTADO UNA DEFINICIÓN DE ESTADO Para comprender lo que son las políticas públicas debemos iniciar obligatoriamente por el concepto político de Estado, puesto que es éste el elemento sustancial que les otorga sentido y contenido; de tal forma que cualquier noción de políticas públicas remite necesariamente al concepto de Estado. Si partimos de una definición general de política pública como las decisiones o acciones realizadas por una autoridad pública o un Gobierno con el fin de actuar o no frente a un problema relativo al interés público o general de una determinada sociedad, se hace necesario entender primero lo que significa Gobierno, interés público y, en últimas, qué es el Estado. En la anterior definición de políticas públicas, debemos entender Gobierno como un conjunto de instituciones y personas que ejercen el poder político legítimamente constituido y que determinan la orientación política del colectivo social. De esta manera, el poder de Gobierno en su acepción moderna se encuentra asociado a la noción de Estado y, por consiguiente, indica el conjunto de personas y órganos que institucionalmente detentan el ejercicio de poder del Estado. En esta dirección, el Gobierno constituye un aspecto del Estado. Los otros elementos que regularmente se consideran como constitutivos del Estado son el territorio, la sociedad o el pueblo soberano, la Constitución o el estatuto fundamental regulador de la sociedad y los valores culturales. Podemos destacar las siguientes definiciones de Estado realizadas por autores que se han constituido en referentes clásicos de la teoría del Estado: � Max Weber (1996:128). El Estado Moderno es “aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio –el concepto de territorio es esencial a la definición- reclama para sí (con éxito) el monopolio de la coacción física legitima. Porque lo específico de la actualidad es que a las demás asociaciones o personas individuales solo se les concede el derecho de la coacción física en la medida en que el Estado lo permite. Éste se considera, pues, como fuente única del “derecho” de coacción.” � Constantino Mortati (Citado por Bobbio en Estado, Gobierno y Sociedad, 1997:128). “El Estado es un ordenamiento jurídico para los fines generales que ejerce el poder soberano en un territorio determinado, al que están subordinados necesariamente los sujetos que pertenecen a él.”


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� Hans Kelsen (1983). El Estado es el poder soberano que tiene el monopolio de crear y aplicar el derecho (o sea normas vinculantes) en un territorio y hacia un pueblo, poder que recibe su validez de la norma fundamental y de la capacidad de hacerse valer recurriendo en última instancia a la fuerza, y en consecuencia por el hecho de ser no solamente legitimo sino y también eficaz (legitimidad y eficacia se reclaman mutuamente). � Norberto Bobbio (1997:129-130). La condición necesaria y suficiente para que exista un Estado es que en un territorio determinado haya un poder capaz de tomar decisiones y emitir los mandatos correspondientes, obligatorios para todos los que habitan en ese territorio, y obedecidos efectivamente por la gran mayoría de los destinatarios en la mayor parte de los casos en los que se requiera la obediencia; cualesquiera que sean las decisiones. Lo que no quiere decir que el poder estatal no tenga límites. Puesto que se garantizan la protección de algunos espacios de libertad, representados por los derechos civiles, en los que el poder estatal no puede intervenir, y una norma, aunque fuese válida, que los violase puede ser considerada ilegitima por un procedimiento previsto por la misma Constitución. � Louis Althusser (2008). El Estado es un agente represor que tiene en su poder el monopolio legítimo de la fuerza… Se describe a sí mismo como eterno y lo reproduce en la infraestructura que a su vez le dará el poder legitimo que tiene. Pero esta reproducción lo hace bajo la forma de instituciones distintas y especializadas las cuales constituyen los Aparatos Ideológicos del Estado (AIE), a saber: lo religioso, la escuela, la familia, lo jurídico, lo político, lo sindical, los medios de comunicación informativos y la cultura.

� Pierre Bourdieu (1997). Para que exista el Estado no basta la presencia de las condiciones objetivas que definen un Estado: un territorio, una población y una autoridad. El Estado en su concepción moderna, corresponde a un proceso cultural e ideal por medio del cual la idea de un poder no individualizado se concreta históricamente….El Estado es el lugar de la lucha por el monopolio de la violencia simbólica. Es una forma suave de violencia que se practica mediante mecanismos culturales y difiere de las formas de control social más directas. En estas definiciones formales del Estado se resaltan en términos generales algunas características comunes y, por lo tanto, consustanciales a su definición. Si dejamos a un lado el carácter o la tendencia ideológica y filosófica que le da contenido a cada una de las anteriores concepciones de Estado conforme a la perspectiva que cada autor le confiere y el cual no es nuestra preocupación en este análisis, podemos enumerar entonces estas características de la siguiente forma:

a) Es una construcción social b) La coacción c) Su legitimidad se deriva por la obediencia a un estatuto o a una norma general d) El territorio e) contexto cultural

A partir de estas características comunes podemos aseverar que el Estado es una forma de construcción social que posee como característica esencial y que le diferencia de otros tipos de organizaciones el poder legitimo de la coacción, la fuerza o la violencia física, reconocida, aceptada y obedecida por todos los miembros de la sociedad, a través del establecimiento de


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unas reglas que controlan, regulan y restringen la sociedad dentro de un territorio determinado, de acuerdo a unos patrones culturales dados. Como afirma Weber, ningún otro tipo de organización social tiene esta particularidad de imposición del uso legítimo de la fuerza. Por tanto, el Estado en la visión moderna se convierte en el soberano con capacidad monopólica de ejercer un mandato obligatorio para toda la sociedad dentro de un ordenamiento jurídico que le da ese poder soberano. Esta concepción general implica una relación política esencial de gobernantes–gobernados o Estado-ciudadanos, que da el derecho de mandar a uno y el derecho de obedecer al otro (Bobbio, 1997:81). León Duguit (2005), defensor de la teoría de la solidaridad en el Estado de Derecho, enfatiza también que la esencia del Estado está en la relación gobernantes-gobernados, es decir, entre los que tienen el poder del mandato y pueden coaccionar y aquellos que obedecen, dependencia enmarcada dentro de los derechos y libertades básicas de los miembros de la sociedad. En el contexto del Estado democrático moderno, aunque éste tiene la potestad de monopolio del poder legitimo como instancia superior, su voluntad está limitada en términos absolutos por los intereses generales de la sociedad, por el respeto a las libertades individuales y la autonomía moral y por la igualdad política, que le demanda la Constitución (el conjunto de reglas que regulan el sistema). El poder le es cedido al Estado a través de un consenso político de la sociedad, legitimado mediante “un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos.” (Bobbio, El futuro de la democracia. Pág. 24). Por tanto, en democracia los ciudadanos le ceden al Estado el poder legitimo de la autoridad a cambio del mantenimiento de un orden que le garantice un sistema de derechos. De la anterior argumentación sobre el Estado democrático moderno, se deduce que existe una doble vía en el proceso de legitimación del Estado: la primera vía desde el soberano (pueblo) hacia el Estado y la segunda, que va desde el Estado hacia el soberano. En la primera, la legitimidad del Estado se deriva porque el proceso de cesión de poder que hace el soberano hacia éste, se realiza bajo la aplicación de un estatuto o conjunto de reglas explícitamente definidas y reconocidas por toda la sociedad. En la segunda vía, la legitimidad se realiza a través de la provisión de bienes públicos por parte del Estado que son fundamentales para su manutención y mejoramiento. En esta visión del Estado democrático, las políticas públicas se convierten en el instrumento por antonomasia a partir del cual se da ese proceso de interacción entre el Estado y la sociedad (el demos, el soberano), y en última instancia de legitimación del Estado. Esta interacción a través de las políticas públicas se da en tres niveles mutuamente interrelacionados: (a) en el nivel de la definición de las reglas del sistema político y social (macroregulación del sistema); (b) en el nivel de la gestión de bienes y servicios orientados a satisfacer necesidades de la población (gestión del sistema), y (c) en el nivel de diseño y estructuración de las organizaciones capaces de realizar la regulación y gestión propuestas (organización del sistema). De este modo, podemos dividir las políticas públicas en tres grandes grupos: Reguladoras, gestionadoras y organizadoras. El olvido de esta taxonomía de las políticas públicas conlleva a enfatizar excesivamente la gestión, dejando a un lado las políticas reguladoras y organizadoras. Esta tipología será tratada con mayor detalle en el punto 1.4.


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FUNCIÓN, PROPIEDAD Y GESTIÓN DEL APARATO PÚBLICO

El énfasis y la forma de abordar las anteriores tres niveles de las políticas públicas (regulación, gestión y organización), responden a las concepciones político-ideológicas de lo que debe ser el Estado. Estas concepciones, que serán discutidas más adelante, se concretan en la manera como se definen y articulan las siguientes variables del diseño del aparato público:

a) El tipo de función b) El modo de propiedad c) El modo de gestión

EL TIPO DE FUNCIÓN Se refiere a las responsabilidades que debe asumir el Estado en representación de los intereses generales del colectivo social. Aquí se establece la gran división de responsabilidades entre lo público y lo privado. Pero para entender esta diferencia es necesario estudiar las principales concepciones sobre las razones por las cuales el Estado debe intervenir en la sociedad: a. Motivos Políticos. El Estado puede decidir intervenir en ciertos asuntos con el propósito de enfrentar algún problema en respuesta a exigencias o presiones políticas. Existen varios motivos políticos. Uno de ellos se da cuando el Estado sufre la presión por parte de grupos sociales específicos para que ejerza acciones tendientes a resolver un problema que está incomodando o afectando a la población o a una parte de ella. Estos reclamos exigen la intervención del Estado en asuntos concretos como una mayor regulación de la protección ambiental sobre las empresas que deterioran los recursos naturales o en casos como la exigencia de implantar acciones que hagan más justo el acceso a sectores tradicionalmente excluidos de la sociedad como las mujeres, las minorías étnicas o la atención especial a grupos en situación de alta vulnerabilidad y riesgo social como los desplazados o víctimas del conflicto armado, los niños de o en la calle, mujeres cabezas de familia, entre otros. Estas presiones políticas también pueden provenir de grupos poderosos de la sociedad que exigen al Estado la defensa de sus intereses o la manutención o ampliación de sus privilegios. Ejemplos que representan esta situación puede ser cuando los exportadores recurren al gobierno para que alivie los efectos de un proceso revaluacionista o cuando los bancos piden la intervención del Estado para que les auxilie en una crisis financiera. Algunas veces estos motivos políticos pueden tener origen de presiones internacionales, como es el caso de los defensores de los derechos humanos que exigen una mayor protección de ciertos grupos de la población que están siendo afectados por la violencia o por instituciones financieras internacionales que demandan reformas regulativas que aumenten las garantías a la inversión privada, especialmente a la inversión extranjera. b. Motivos Ético-Ideológicos. Los motivos ético-ideológicos responden a la visión predominante que se tenga sobre cuál debe ser el papel del Estado y dónde deben estar las fronteras con el sector privado. No es lo mismo el papel que debe cumplir el Estado para los partidarios del Estado Mínimo que para los que defienden el Estado Propietario. Esta discusión entre el Estado Mínimo y el Estado Propietario refleja el viejo debate entre las ideologías que defienden un


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Estado que interviene de forma mínima como son los neoliberales de aquellos que por el contrario reclaman una mayor intervención estatal en todas las esferas de la sociedad. Estas concepciones ético-ideológicas serán desarrolladas más adelante en el punto 1.2. c. Motivos por Fallas del Mercado. La intervención del Estado se produce cuando el sector privado no es eficiente o no puede dar respuesta a la atención a problemas que aquejan a la población o a una parte de la sociedad. Según M. Kraft y S. Furlong (2007), estas fallas del mercado se clasifican en cuatro tipos: i) La existencia de monopolios u oligopolios: cuando una o varias personas o empresas dominan el mercado y por tanto, controlan el precio de un producto o servicio. Existen los llamados “monopolios naturales” o “monopolios técnicos”, es decir, un número muy limitado de compañías que controlan un servicio esencial como la televisión por cable o la telefonía celular en una determinada ciudad o en un país, y aunque el Estado comúnmente acepta la existencia de este tipo de monopolios, debe entrar a regular para asegurar que la población tenga un acceso justo a esta clase de bienes o servicios; ii) Las externalidades: Se dan cuando las acciones o medidas emprendidas por un individuo o una empresa afectan de forma positiva o negativa el bienestar de otra parte de la sociedad. Las externalidades positivas ocurren cuando las acciones o decisiones afectan favorablemente a terceras personas. Las externalidades negativas se producen cuando en la interacción del mercado, terceras personas son afectadas desfavorablemente y no obtienen una compensación por este daño. Cuando se presentan este tipo de externalidades, el gobierno debe intervenir en el mercado de tal forma que regule esta clase de acciones que el mercado no reconoce; por ejemplo: en la polución producida por determinadas empresas, el Estado debe intervenir a través de impuestos, multas o prohibiciones; iii) Fallas en la información: Ocurre cuando no hay suficiente o completa información sobre un producto o servicio, afectando financieramente o a través de perdidas personales al consumidor, obligando así al Estado a actuar para regular esta deficiencia. Por ejemplo: el gobierno exige a las empresas de alimentos o a las empresas farmacéuticas que proporcionen total información al consumidor sobre el contenido de los productos y las advertencias a tener en cuenta respecto a su consumo, y iv) Cuando el mercado no proporciona los bienes públicos: Una de las fallas importantes del mercado y que se convierte en uno de los principales argumentos para la intervención del Estado es cuando este no reconoce necesidades colectivas que son fundamentales para el bienestar, equilibrio y protección de toda la sociedad. Este tipo de bienes y servicios se denominan bienes públicos o colectivos.

La teoría de los bienes públicos introducida por Paul Samuelson contribuye a definir las funciones del aparato público a partir de las diferencias entre bienes públicos puros y bienes privados puros. Los criterios para diferenciar los bienes públicos de los bienes privados son los siguientes: Bienes Públicos o Colectivos puros: Son aquellos bienes que pueden ser consumidos en común, su exclusión no es posible y su uso no afecta la cantidad disponible para todos. No pueden ser generados por el sector privado puesto que no tiene incentivos para suministrarlos, siendo


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necesaria la intervención del Estado para que asegure que la población tenga acceso a ellos. Ejemplos: la seguridad nacional, la seguridad ciudadana, la justicia o el sistema electoral. En términos de las teorías económicas son tres las propiedades fundamentales que caracterizan los bienes colectivos puros:

� Indivisibilidad: Un bien es indivisible cuando su consumo o uso por un individuo no aumenta o disminuye su cantidad disponible para los demás miembros del grupo relevante de consumidores. El consumo de unidades adicionales del bien se hace con un costo social marginal igual a cero. Ejemplos: una carretera, la defensa nacional, entre otros; � No Exclusividad: El acceso o disfrute es ofrecido abiertamente a todos los individuos del “grupo de consumidores relevantes”. Los bienes privados son perfectamente exclusivos en el sentido que sólo algunos de los individuos del grupo de consumidores relevantes tendrán acceso o usufructo de este tipo de bienes, y � No Rivalidad: Es la propiedad por la cual el beneficio para un consumidor de un bien no varía con el número de consumidores que demandan este mismo bien. El uso del bien por un

individuo en particular no afecta que otras personas puedan hacer uso también de éste en ese

momento determinado. Todo bien privado es perfectamente rival, pues una vez consumido por alguien el beneficio residual para otros individuos es nulo. La indivisibilidad se relaciona con la variación de la cantidad de un bien colectivo conforme aumenta el número de consumidores. La rivalidad se relaciona con la función de utilidad de cada consumidor. Un bien colectivo es no rival para todos los consumidores hasta cierto tamaño del grupo a partir del cual pasa a ser rival para todos. Ejemplos: el disfrute de una playa es un bien no rival hasta su congestionamiento total.

Bien por el cual se paga (toll goods): Es un bien que puede ser consumido en común, pero que es posible su exclusión. Es decir, es un bien con alta exclusión (solamente quien puede pagar tiene acceso al bien) y baja rivalidad (su consumo no reduce la disponibilidad del mismo para otros consumidores). Aunque es un bien por el cual los individuos están dispuestos a pagar, el Estado debe regular su acceso porque su uso puede llegar a ser esencial para garantizar la inclusión y, en algunos casos, el logro del ascenso social. Ejemplo: la televisión por cable o el internet; el uso por parte de un individuo de estos servicios no excluye el uso de otra persona, pero el precio que se debe pagar por su acceso puede excluir a los individuos más pobres o de menores ingresos. Para mantener estos servicios esenciales asequibles, el gobierno debe intervenir regulando los precios.

Recursos de uso común (common pool resources): Son bienes donde su exclusión no es posible (no exclusividad) pero no pueden ser consumidos en común o en conjunto (rivalidad). Ejemplo: el uso de los recursos naturales o la biodiversidad. El agua es un bien no exclusivo ya que los usuarios del recurso pueden aprovecharlo sin tener muchas veces que pagar por ello, pero es rival porque hay escasez y finitud de este recurso. Si todos hiciéramos uso del recurso agua sin control hasta llegar a su agotamiento, este comportamiento podría conducir a su pérdida total. Es por ello que el Estado debe intervenir para asegurar la preservación de este bien compartido, mediante la puesta en marcha de políticas públicas que la regularicen.


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Bien privado puro: Es aquel bien que representa las interacciones normales y diarias entre el sector privado y los consumidores. Se caracteriza porque implica la rivalidad de su consumo, es decir, que el consumo que logra alguien, pagando un precio por este, excluye la posibilidad de que una tercera persona tenga acceso y disfrute del consumo del mismo bien. Por tanto, sus beneficios son divisibles y privados. Ejemplos: un automóvil, una casa, un celular.

Los tres primeros bienes son considerados bienes públicos o no privados, lo que hace necesario la intervención del Estado para aliviar las fallas del mercado. En términos de rivalidad y exclusión podemos ver más claramente la diferencia entre bienes colectivos y bienes privados en la siguiente tabla:

Tabla 1: Bienes Públicos o Colectivos y Bienes privados

Rivalidad No Rivalidad

Es posible la exclusión

Bienes privados

puros

Bien por el cual se

paga No es posible la exclusión

Recursos de uso

común

Bienes colectivos

puros

De acuerdo a la perspectiva de las fallas del mercado, las características anteriores de los bienes colectivos puros contribuyen a precisar cuáles son las áreas de actuación que se constituyen en exclusivas del Estado de aquellas que no son exclusivas y, por lo tanto, pueden ser desarrolladas con la participación de la sociedad civil y del mercado. De este modo, para delimitar con claridad las funciones del Estado, es necesario diferenciar primero sus grandes ámbitos de intervención: a. Ámbitos exclusivos del Estado. La característica esencial del Estado de ser una construcción social con el monopolio legítimo de la coacción y la fuerza, le confiere un poder extroverso sobre la sociedad existente en su territorio. Así, el Estado es una entidad monopólica por definición. Esta es la diferencia central entre las organizaciones estatales y las organizaciones privadas, puesto que estas últimas sólo tienen poder sobre sus empleados, mientras que el Estado detenta poder hacia fuera de sus fronteras puramente institucionales a través del poder de legislar, punir, imponer tributos, cargas y obligaciones a los individuos como el servicio militar, el registro de la propiedad y de la identidad o la restricción de la libertad y los derechos individuales. Estos poderes del Estado se usan y se imponen para asegurar el bienestar común y la seguridad de toda la sociedad. De esta forma, como lo afirma Bobbio, las relaciones entre el Estado y los individuos son relaciones entre desiguales (gobernantes – gobernados), y las relaciones entre los particulares en la esfera privada son relaciones igualitarias o de intercambio entre equivalentes. De acuerdo con lo anterior, el ámbito de actuación que es exclusivo del Estado es aquel en donde es ejercido su poder monopólico por excelencia y que, por consiguiente, no admite la competencia: el poder de regulación y fiscalización social, económica, política y ambiental, impartir justicia, recaudar impuestos, mantener el orden y garantizar la seguridad nacional, la producción y regulación de la moneda y el sistema financiero, representar a la nación en el exterior, servicios electorales, regulación urbana y del tránsito, el registro de identidad y garantía de la propiedad,


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entre otros. En este tipo de actividades que son exclusivas del Estado importa más los criterios de igualdad, equidad y eficacia, que la eficiencia y rentabilidad en su producción y gestión. En términos de las características de los bienes públicos, se pueden considerar como actividades exclusivas del Estado la producción de los bienes públicos puros, es decir, aquellos que cumplen las propiedades de indivisibilidad, no exclusividad y no rivalidad. b. Ámbitos no exclusivos del Estado. Además de las anteriores actividades por definición exclusivas del poder monopólico del Estado, podemos considerar otro ámbito de intervención no exclusivo del Estado en donde este debe garantizar el acceso de forma universal y equitativa de bienes y servicios necesarios para el bienestar colectivo y la garantía de los derechos humanos fundamentales de los individuos. Se consideran como actividades no exclusivas porque son servicios que el Estado debe garantizar, proveer, regular o subsidiar pero que no necesariamente deben ser prestados directamente por el Estado, sino que pueden producidos en conjunto con el sector privado y organizaciones sin fines de lucro. Son ejemplos de este tipo de actividades la salud, educación, cultura, saneamiento básico, electricidad, investigación científica, entre otros. En términos generales, desde la perspectiva de la teoría económica, muchas de estas actividades se justifican porque generan elevadas externalidades positivas o negativas que el mercado no reconoce ni remunera. En este ámbito de actuación, se pueden considerar también aquellas actividades que involucran la producción de bienes y servicios con representación en el mercado y, por lo tanto, se le pueden aplicar los principios de intercambio, pero que son asumidos por el Estado porque representan actividades estratégicas para el interés nacional y el bienestar de toda la sociedad. Por definición, estas actividades constituyen monopolios naturales, no siendo posible la competencia entre productores. Tradicionalmente se han considerado como actividades estratégicas la explotación de hidrocarburos y minerales, telecomunicaciones, producción y distribución de energía eléctrica, entre otros. En términos de las características de los bienes públicos, se puede considerar que en el ámbito no exclusivo del Estado, existen bienes y servicios que aun cuando son considerados como esenciales para la sociedad, no son bienes públicos puros. Esto significa que no cumplen simultáneamente las características de indivisibilidad, no exclusividad y no rivalidad y, por lo tanto, poseen algunos elementos propios de los bienes privados. Por ejemplo, las limitaciones en la oferta de cupos y en la calidad de la educación pública conllevan a que aparezca la rivalidad y la exclusividad, haciendo que algunos miembros de la sociedad estén dispuestos a pagar por la obtención de este servicio en la esfera privada. Otro ejemplo clásico se relaciona con el tránsito y la movilidad en las grandes urbes. El alto congestionamiento del tránsito obliga a que las autoridades establezcan peajes para el uso de ciertas vías principales, lo que transforma el uso de las vías de un bien indivisible y no exclusivo a un bien indivisible y exclusivo, puesto que solamente los que pueden pagar el peaje tendrán la exclusividad de transitar por determinadas vías. Tipología de las funciones del Estado a. Regulación: Una de las funciones básicas del Estado es establecer las reglas del sistema social democrático, pero estas reglas democráticas son a su vez un producto que emana de la misma sociedad. Quiere decir esto que el Estado tiene la misión de crear reglas y a su vez imponer,


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controlar y regular el cumplimiento de éstas, pero su existencia proviene de reglas que el pueblo, como constituyente primario crea, cediendo la legitimidad de regulación de éstas al Estado. Por consiguiente, la convivencia en el sistema social exige el establecimiento de reglas que precisen aquello que está permitido, prohibido y reconocido. De esta forma, las reglas de convivencia definen los espacios de libertad e igualdad entre los diferentes miembros de la sociedad, que deben ser salvaguardados y promovidos por el Estado y por la misma sociedad. Pero la búsqueda de la libertad y la igualdad se convierten en valores contradictorios. No podemos tener una completa libertad individual y al mismo tiempo conseguir la igualdad del colectivo social. La libertad del individuo llega hasta el límite de las fronteras de lo que es bueno para todos, pero no para unos pocos. Es aquí que el Estado entra a cumplir el papel de regulador de la convivencia social y de la búsqueda de la justicia. Esto implica un intercambio de problemas entre la libertad individual y el bienestar social. La libertad individual puede restringir la igualdad y, a su vez, una mayor igualdad puede ir en contra vía de la libertad del individuo. Como afirma Carlos Matus en la Teoría del Juego Social, este es el dilema del diseño de las reglas de un sistema de gobierno democrático: el gran intercambio de problemas. Según C. Matus (1997a), la función de regulación se da en cuatro ámbitos: i. Regulación Política: Vela por la defensa de la eficiencia y eficacia política del sistema democrático teniendo en cuenta tres aspectos: (i) el equilibrio del poder, es decir, protegiendo la legitimidad y estabilidad de las reglas del juego social y previniendo que unos pocos individuos creen e impongan las reglas a la mayoría de la sociedad; (ii) la regulación de la movilidad social o garantía del acceso igualitario a ciertos servicios públicos como la educación y la salud, y (iii) mediante la regulación de valores aceptados por el colectivo social; ii. Regulación Económica: Vela por la eficiencia y eficacia del funcionamiento macroeconómico del sistema social, regulando: el equilibro macroeconómico, la justicia en la distribución del ingreso, las imperfecciones del mercado (el mercado solo reconoce demandas pero no la necesidad que hay detrás de estas, es decir, que para el mercado las exigencias básicas del individuo como alimentación, vestido o de asistencia médica solo son reconocidas si las personas que las padecen pueden pagar por ellas), el equilibrio ambiental y el equilibrio y la equidad en la distribución y ocupación del territorio;

iii. Regulación en el acceso a bienes y servicios colectivos: El Estado tiene el deber de intervenir, proporcionando una asignación eficiente de bienes y servicios de uso colectivo, que el mercado no puede suplir. Se pueden destacar los siguientes casos: seguridad y justicia, espacio público, salud y educación, movilidad y tránsito y comunicación e información, y

iv. Regulación en el acceso al conocimiento acumulado: El Estado debe promover el desarrollo científico y tecnológico de un país y regular el control y accesibilidad al conocimiento acumulado.

b. Orientación y promoción del proyecto social: El Estado tiene también como responsabilidad permitir y promover espacios para la construcción colectiva de futuros deseables de la sociedad como un todo, a través de la Identificación y promoción de espacios de deliberación sobre el desarrollo de áreas estratégicas para la construcción del proyecto social, la definición de la gran estrategia nacional y la inserción en el escenario internacional. Esta promoción del proyecto social


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se puede dar a nivel económico, científico-técnico, de bienestar social o por medio de la modernización permanente del aparato público. c. Prestación de servicios sociales básicos o indivisibles: Se refiere a la generación de bienes y servicios colectivos que deben ser ofrecidos en estricta igualdad e independencia del nivel de ingreso de los individuos. Es lo que la sociedad declara como necesario pero que no tiene correspondencia en el mercado. Por tanto, la inequidad en el acceso a estos servicios es fuente de desigualdades sociales. La satisfacción de estos servicios está relacionada con la garantía de los derechos humanos fundamentales. d. Promoción constante de la calidad del aparato público: Es tradicional que las organizaciones públicas, diseñadas para cumplir su misión de hacer frente a las necesidades y problemas de la población, no se auto-exijan para mantener altos niveles de calidad, eficiencia y eficacia. Esto ocurre porque ellas no están sometidas fuertemente a la amenaza de su desaparición o quiebra. Existen porque, como carácter estatal, con funciones y responsabilidades que no están sometidas a las reglas del mercado (principio de subsidiaridad), son esenciales para garantizar la igualdad, la justicia y la proporción de los bienes públicos básicos para el colectivo social y, de este modo, no entran en competencia con otras instituciones, como ocurriría en el sector privado. Al no existir el estimulo de la competencia, las organizaciones públicas no asumen una consciencia de autoregulación de la calidad y de autoreforma para ser más eficaces, es decir, de mostrar resultados concretos y valederos para la población. En el sector público no existe una constante presión externa para la modernización, como sí ocurre en las empresas de carácter privado, lo que lleva a que las organizaciones estatales pasen por largos periodos de decadencia y mediocridad, y solo se reformen cuando los problemas que supuestamente deben enfrentar se vuelven en extremo intolerables para la población, generando exigencias y demandas políticas para su modernización. Para evitar estos largos ciclos de mediocridad en las organizaciones públicas, Matus (1997a) propone que la promoción de la calidad del aparato público debe ser una responsabilidad del propio Estado, para lo cual debe existir “una organización pública de élite que se especialice en el apoyo constante al proceso de modernización” (p. 73). e. Producción de bienes y servicios para el mercado: Se refiere a la producción de bienes y servicios realizada por el Estado a través de las empresas de economía mixta, las cuales funcionan en sectores de servicios públicos o en sectores estratégicos. En este tipo de producción mixta operan los criterios de eficiencia económica, es decir, de rentabilidad y productividad. Sin embargo, se hace necesaria la inclusión de otros ámbitos de actuación como la capacidad de regulación, el desarrollo de áreas estratégicas y la distribución de beneficios y costos sociales. Ejemplos de la producción de bienes y servicios con demanda en el mercado pueden ser los correos y las comunicaciones, el transporte, la explotación minera, los servicios financieros, entre otros. EL MODO DE PROPIEDAD De acuerdo con Matus (1997a), el modo de propiedad “se refiere a quien es el titular del patrimonio de la organización” (p. 66). Tanto Bresser (1997) como Matus (1997a), enumeran cuatro formas de propiedad relevante, conforme sean sus objetivos: propiedad privada, propiedad pública estatal, propiedad pública no estatal y propiedad mixta.


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a. Propiedad Privada. Se refiere a aquella que pertenece a un ciudadano en particular o grupos de ciudadanos tales como empresas o compañías; poseen el capital propio para administrarla, tienen todos los derechos de uso y usufructo y, por consiguiente representan una actividad que genera ganancias y enriquecimiento personal, eliminando la posibilidad de intervención del Estado, excepto solo en circunstancias extremas; b. Propiedad Pública Estatal. Es pública porque está orientada al interés público, es decir, la propiedad que es de todos y para todos y es estatal porque tiene el poder de legislar y de tributar. Por tanto, podemos definir la propiedad pública estatal como aquella que su administración es responsabilidad del Estado y no hay ánimo de lucro más que el del beneficio o interés de toda la población; c. Propiedad Pública No Estatal. Son las instituciones de derecho privado orientadas al interés público, es decir, no poseen interés en lucrar de su actividad. Es pública porque atiende al interés colectivo y debe justificar los subsidios que recibe del Estado; es no estatal porque no involucra el uso del poder del Estado y no es privada tampoco porque los excedentes y el capital no pueden ser repartidos entre los miembros de la entidad. Son las llamadas instituciones del tercer sector. Cumplen funciones de servicio social que no son naturalmente monopólicas, atienden directamente a la población y pueden ser controladas por tres vías: (i) por los ciudadanos mediante mecanismos de control social; (ii) por el Estado mediante los instrumentos propios de control del gobierno, y (iii) por el mercado a través del cobro de los servicios. De este modo, al ser entidades públicas de derecho privado que celebran un contrato de gestión con el Estado, se constituyen como una forma de co-gestión entre el Estado y la sociedad civil, y d. Propiedad Mixta. Es la unión de la propiedad del sector público con la propiedad del sector privado, es decir, son organizaciones o empresas con aportes estatales y de capital privado. En general, en los países de América Latina, en las regulaciones establecidas por el Estado se considera que en una empresa de economía mixta el aporte estatal no puede ser inferior al 50%. La creación de una empresa u organización de propiedad mixta implica, primero, la autorización a través de una ley que la cree y, segundo, la celebración de un contrato de sociedad. EL MODO DE GESTIÓN El modo de gestión se refiere a quién administra, con qué criterios y a través de qué reglas ejerce tal administración. De forma más específica, el modo de gestión se puede diferenciar a través del tipo de reglas con las cuales se realizan procesos básicos como contratar y administrar funcionarios, contratar y comprar bienes y servicios a terceros, vender o suministrar los bienes y servicios producidos y administrar y enajenar el patrimonio y la propiedad. De acuerdo con estas reglas básicas, podemos clasificar el modo de gestión en los siguientes tipos y subtipos: a. Gestión Pública: i) Gestión pública central o directiva. Es la gestión que se realiza por los órganos o entidades centrales del Estado, bajo las reglas del derecho público. Es el tipo de gestión más inflexible. Ejemplo: la gestión realizada por la presidencia de la república, sus ministerios, los departamentos administrativos y superintendencias.


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ii) Gestión pública autárquica. Es la gestión que realizan entidades públicas que gozan de personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. Este tipo de organizaciones dependen jerárquicamente de la administración central, aunque jurídicamente se las clasificas dentro de las entidades descentralizadas porque poseen capacidad de decisión y personería jurídica propia. La gestión pública autárquica está sometida al derecho administrativo o de derecho público, pero por el hecho de poseer autonomía presupuestal y personería jurídica poseen mayor flexibilidad que la gestión pública central o directiva. Sin embargo, en general, no escapan de las rigideces burocráticas y formalidades propias de la autoridad pública central, puesto que están sometidas a la ley del derecho administrativo. Ejemplos: la gestión realizada por el Instituto Nacional de Vías, el Invima, el Instituto de Bienestar Familiar, entre otros. iii) Gestión pública empresarial. Es la gestión que se realiza a través de organismos públicos que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica sometidas a las reglas del derecho privado como el Código Civil y el de Industria y Comercio. Por tanto, poseen personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y capital independiente. Dependiendo de la participación de capitales públicos y privados en la estructura accionaria, este tipo de entidades se dividen entre empresas estatales y empresas de economía mixta. En Colombia, por ejemplo, se considera una empresa estatal a toda sociedad cuya participación accionaria del Estado sea mayor al 90%, y de economía mixta cuando esta participación sobrepasa al 51%.

b. Gestión Privada

iv) Gestión privada sin fines de lucro. Es la gestión realizada por entidades de derecho privado orientadas al interés público. Por su naturaleza, este tipo de gestión se caracteriza porque las utilidades o excedentes que genera no pueden distribuirse entre los miembros de la organización sino que deben ser destinados para el cumplimiento de los fines propuestos. Igualmente, el capital que posea la organización, en caso de disolución tendrán que ser donados a otras instituciones de características similares. En muchos casos, si se cumplen ciertas condiciones pueden estar exentas del pago de impuestos, especialmente del impuesto a la renta. Por el hecho que este tipo de gestión está regulada por el derecho privado, es mucho más flexible que la gestión pública en general. Ejemplos: fundaciones, corporaciones, asociaciones, entre otras. v) Gestión privada con fines de lucro. Es la gestión que descansa en la responsabilidad individual o de grupos de individuos asociados que arriesgan su patrimonio, y se encuentra regulada por el derecho privado como el Código Civil y el de Industria y Comercio. Este tipo de gestión es la más flexible entre todos los tipos de gestión clasificados anteriormente. La gestión privada más inflexible siempre es más flexible que la gestión pública más flexible. Ejemplo: sociedades anónimas, trabajadores independientes, sociedades limitadas y empresas unipersonales.

Se pueden realizar varias combinaciones posibles entre los distintos tipos de funciones, modo de propiedad y modo de gestión:


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Matriz Modos de Propiedad y Gestión del Aparato Público

MODOS DE GESTIÓN PROPIEDAD

PUBLICAS PRIVADAS Gestión pública central o directiva

Gestión pública

autárquica

Gestión pública

empresarial

Gestión privada sin fines de lucro

Gestión privada con fines de lucro

Propiedad Pública Estatal

Ámbito tradicional del Estado

Ámbito propio de una

autarquía o establecimiento

público

Ámbito propio de la empresa pública

Órgano público contrata la

gestión privada sin fines de lucro

Órgano público contrata la

gestión privada con fines de lucro

Propiedad Mixta

Ámbito propio de la empresa mixta

Empresa mixta contrata la

gestión privada sin fines de lucro

Empresa mixta contrata la

gestión privada con fines de lucro

Propiedad Pública No Estatal

Ámbito propio de las

organizaciones sin ánimo de

lucro

Organización sin fin de lucro contrata la

gestión privada con fin de lucro

Propiedad Privada

Ámbito propio de

la empresa privada

DIMENSIONES DEL APARATO PÚBLICO Las dimensiones del Estado se refieren a la magnitud del Estado en cuanto al tamaño, peso, volumen y capacidad del aparato público. Estos cuatro elementos están fuertemente interrelacionadas pero que en un proceso de reforma se afectan en forma indistinta: a. Tamaño. El tamaño del Estado precisa su importancia o dimensión económica. L. Bresser (1997) señala que el tamaño del Estado puede ser medido de acuerdo a la participación del gasto del Estado o presupuesto público en relación al Producto Interno Bruto (gasto/PIB). Es así que el tamaño expresa el monto de recursos económicos que maneja o canaliza el aparato público, lo que le otorga un cierto poder político y económico, con independencia del uso de estos recursos, sea mediante la demanda sobre el mercado o a través de los recursos públicos que son transferidos al sector privado. b. Peso. El peso del aparato público precisa su poder político. Es decir, precisa la capacidad de regulación y control que tiene el aparato público, y este poder se expresa a través del ejercicio de sus facultades y competencias. A su vez, este poder depende de la amplitud y fuerza de las regulaciones y de la capacidad de liderazgo y experticia del actor que las ejerce. c. Volumen. El volumen está relacionado con las funciones operativas directas que desarrolla la función pública, es decir, con el nivel de burocracia y empleos directos que genera el Estado. Por consiguiente, precisa el valor agregado que genera directamente la función pública, expresado por la cantidad de empleo generado en el ámbito público.


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d. Capacidad. Específicamente está relacionado con la capacidad de gobierno, medido por la eficiencia y eficacia en su gestión, la experticia de sus dirigentes y la calidad de los sistemas organizativos que emplea la organización pública tanto a nivel de sus macroprácticas de trabajo (sistemas de planificación, monitoreo y evaluación de la gestión pública, agenda, presupuesto por programas, sistema de contratación y licitación, entre otros) como a nivel de sus microprácticas de trabajo (compras, entre otros). Estas dimensiones pueden ser combinadas de diversas formas. Por ejemplo, el proceso de reforma del Ministerio de Obras Públicas de Colombia en 1993, que contempló entre otras medidas la creación del Instituto Nacional de Vías, la liquidación de los Distritos de Obras Públicas, la liquidación y privatización de Colpuertos, las concesiones de carreteras nacionales, la liquidación del INTRA y la descentralización a los entes territoriales de responsabilidades sobre la red secundaria, impactó en forma directa en el peso y el volumen del aparato público colombiano, puesto que significó que muchas actividades de construcción, mantenimiento y administración de infraestructura que eran directamente ejecutadas por el Estado pasaran a manos privadas (volumen) y, también, cambios significativos en la estructura regulativa del sector transporte (peso). El tamaño no fue afectado en la medida en que el presupuesto global del nuevo Ministerio de Transporte no se modificó substancialmente; lo que se afectó fue la estructura de dicho presupuesto. 1.2 MODELOS POLÍTICO-IDEOLÓGICOS DEL ESTADO Y SUS CONSECUENCIAS EN

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DICOTOMÍA PÚBLICO – PRIVADO: H. Arendt (2004) remite el debate sobre la distinción público – privado a partir del origen de las concepciones griegas de oikos y polis. El oikos se refiere al espacio privado y hace referencia al conjunto de casa, familia y propiedades que constituyen la unidad básica de la sociedad en la mayoría de las ciudades-estado, donde la cabeza o el padre (o varón de mayor edad), era quien dominaba los asuntos domésticos, predominando así relaciones asimétricas de mando y obediencia; la polis, en contraste, es el espacio público donde los hombres libres se reconocían como iguales para la discusión colectiva de los problemas que afectaban a toda la ciudad. De este modo, para los griegos, lo público se asociaba a la política y a la visibilidad. En cuanto a la concepción romana la res privada se sitúa en la esfera del patrimonio por parte del jefe de familia en el ámbito del hogar a diferencia de la res pública o “cosa pública”, la cual se refiere a la propiedad accesible al populus. Observamos como desde el pensamiento griego y romano, la relación entre lo público y lo privado adquiere la forma de una dicotomía. Bobbio (1997) define el concepto de dicotomía como:

“…una distinción en la que es posible: a) dividir un universo en dos esferas, donde los entes de ese universo quedan incluidos en ellas sin excluir a ninguno, y recíprocamente exclusivas, en el sentido de que un ente comprendido en la primera no puede ser al mismo tiempo comprendido en la segunda; b) establecer una división que al mismo tiempo es total, en cuanto a todos los entes a los que actual o potencialmente se refiere la disciplina deben entrar en ella otras dicotomías que se vuelven secundarias con respecto a ella.” (pp. 11-12).


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Es así que entre lo que es público y lo que es privado, y la relación que hay entre ambas, existe una profunda dicotomía en la que es preciso primero disertar sobre el significado y alcance de cada una de tal modo que nos ayude a entender tal dicotomía. Podríamos precisar que lo público se remite al interés público, a lo que pertenece a la colectividad, de carácter abierto y visible; siguiendo a Arendt (1998), la esfera pública está basada en la igualdad, el diálogo, la libertad y la universalidad de la ley. La noción de privado se contrapone a la noción de lo público, o como enfatiza Bobbio (1997) sobre la frecuente afirmación que se hace de que lo privado se define como “no público”. Lo privado se denota por el predominio del interés privado o individual sobre el colectivo, es decir, la esfera privada se basa en la particularidad; incluso algunos autores se refieren al carácter cerrado y secreto del ámbito privado. De acuerdo con Bobbio, las dos acepciones de esta dicotomía remiten a que el interés público contrasta con el interés privado y viceversa; el aumento de la esfera pública, disminuye la privada y el aumento de la esfera privada afecta la pública. El uno necesita del otro. Lo público le cierra y le abre posibilidades a lo privado, restringiendo la acción privada en los límites permitidos por lo público. Y lo privado, en su carácter individualista y de particularidad, exigiendo la no intromisión de lo público en el desarrollo de la libertad y la búsqueda del interés propio o de la utilidad del individuo. Es así que N. Rabotnikof (1997) diferencia tres significados en la dicotomía público-privado: a) lo común y general por oposición a lo privado o individual; b) lo notorio evidentemente en contra de lo oculto; y c) lo abierto en contra de lo exclusivo. Bobbio específica que la relevancia de tal dicotomía está en que en ella convergen otras dicotomías tradicionales que la complementan. Se refiere a la dicotomía sociedad de iguales/sociedad de desiguales, la cual no se contrapone con la dicotomía público-privado. De este modo, la familia que hace parte de la esfera privada no se encuentra por encima de una organización mucho más compleja que es la ciudad (Aristóteles) o el Estado, es decir, de la sociedad agregada compuesta por la conformación del grupo amplio de ciudadanos que habitan dentro de este. En la primacía del derecho privado está su resistencia a la injerencia de lo público en el sentido de expropiar lo que le pertenece al particular o de su intromisión en la autonomía, su libertad y sus derechos como individuo. La supremacía de lo público se fundamenta en la contraposición del interés colectivo al interés individual, del bienestar común sobre el bienestar individual y de la sumisión de lo privado sobre lo público. Sin embargo, M. Retamozo (2006) sostiene que en la construcción del nuevo orden social contemporáneo se ha producido una reconfiguración en la dicotomía público-privado, trayendo consigo una mayor problematización en esta relación. Por un lado la autoridad política y por el otro el espacio privado ligado al mercado. Llevada esta dicotomía al ámbito de las políticas públicas, se debe diferenciar claramente lo que podemos considerar la acción desde la perspectiva de lo público versus la acción desde la visión empresarial. Específicamente, remitiéndonos a Matus (1997b), está dicotomía se traslada a las esferas de la gerencia privada y la alta dirección pública. Con el cuestionamiento de los pobres resultados alcanzados por el aparato público en las últimas décadas, muchos han llegado a considerar que la solución a este problema está en aprovechar las cualidades y la eficiencia y eficacia del gerente privado de alto nivel para sustituir al dirigente del sector público. Matus


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considera que tras de esta proposición existen dos intenciones fuertes: introducir los supuestos de la empresa privada en el ámbito público y reducir el espacio de los partidos políticos en el manejo de los asuntos públicos. Sin embargo, esta solución no parece ser tan fácil y directa puesto que, por lo general, los gerentes privados no se encuentran preparados para ejercer las funciones de la alta dirección pública. La causa de esta deficiente preparación tiene tres causas esenciales: vocación y valores, ámbito de experiencia y formación intelectual. Sumado a esto, las diferencias misionales de interés público y de interés particular conllevan a una relación de comando diferente en estos dos tipos de organizaciones (públicas y privadas). En el ámbito privado la recompensa es el poder económico y el premio al esfuerzo individual y la búsqueda del éxito personal y empresarial; se trabaja en un contexto de exigente y permanente competencia donde no sobreviven los débiles, siendo éste un entorno incompatible con la solidaridad y las consideraciones sociales. Por tanto, sus valores se acomodan a la motivación de la búsqueda del poder y la riqueza personal y a la lucha despiadada y extrema. Adicionalmente, el gerente privado posee alta gobernabilidad al interior de su organización por lo que puede decidir, contratar, concebir proyectos y reorganizar. El argumento válido y fuerte es la relación costo-beneficio o perdida-ganancia empresarial. En la esfera pública, en contraste, estos mecanismos del ámbito privado no funcionan de igual modo. La función pública es una actividad extremadamente regulada, mientras en el sector empresarial las reglas que le rigen son mucho más abiertas. Así, la lucha del empresario se da con competidores externos y no internos, mientras en el sector público muchas veces los enemigos se encuentran dentro de la propia organización, ubicándose actores políticos con fuerte peso y motivación para alterar o eliminar los planes del dirigente. Además, un proyecto social puede ser mucho más complejo que un proyecto de desarrollo empresarial. En el sector público, el proyecto social está sujeto a la multiplicidad de criterios de eficiencia y eficacia que involucran encontrar el equilibrio político, económico, ambiental, de valores humanos, éticos, entre otros. El gerente privado debe actuar en el entorno del sistema político, pero esa es solo una restricción que debe salvar, mientras que el dirigente es parte de la producción de ese contexto y su éxito depende de los resultados generados por la acción política. Entretanto, el gerente gira en torno al lucro y a la lucha por la supremacía de su empresa por encima de todas las demás, el dirigente político piensa en torno a la población que le eligió en ese puesto con la alta responsabilidad de solucionar sus problemas de la vida cotidiana. “El lucro y el beneficio personal son una deformación de la política” (Matus, 1997b:95) Los problemas que debe resolver el dirigente político (un presidente, un alcalde, un gobernador) van más allá de un espacio específico de actuación, ellos tienen que ver directamente con las necesidades humanas básicas, la protección del medio ambiente, la reducción de la violencia, el acceso equitativo a la educación, la salud y la seguridad social, y, la construcción de un proyecto social que de respuesta a todos los problemas de la población. Las anteriores afirmaciones muestran que son dos visiones muy diferentes: a) el gerente privado (el empresario) se rige por el criterio unidimensional y simple de la rentabilidad y su ideal es un Estado mínimo con escasa capacidad de regulación e injerencia en los asuntos privados. Su responsabilidad no es social ni su objetivo pretende ser solucionar los problemas de un conglomerado, ya que su única responsabilidad es con los accionistas y con la supervivencia de la empresa, de otro modo no podría sobrevivir en el mercado y, b) el dirigente político, en cambio,


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enfoca su preocupación en el ataque a las causas que generan desigualdad en la sociedad e inequidad en el acceso a las oportunidades. Son dos actores distintos, con objetivos, responsabilidades, modos de actuación y reglas que marcan su diferencia. A continuación se muestran de forma comparativa estas claras diferencias a partir de la vocación y los valores, la experiencia, la formación intelectual y el vocabulario cotidiano que caracterizan al dirigente político y el dirigente privado:

EL DIRIGENTE POLÍTICO

Vocación y Valores Experiencia Formación Intelectual Vocabulario Cotidiano - Motivación general y causas sociales - Fuentes de prestigio: reconocimiento social de sus capacidades de conducción, valores e ideologías - Valoración de la equidad, solidaridad, e inclusión social - Se abre paso en la competencia política bajo múltiples criterios de eficiencia y eficacia

- La gobernabilidad interna no siempre está asegurada. Oponentes internos pueden ser más poderosos que los externos. - El proyecto social debe conciliar objetivos conflictivos y conservar un equilibrio entre lo político, económico, ambiental, valores humanos. - Restricciones para contratar, fijar salarios, reformar. - Debe mostrar resultados en periodos fijos y cortos de gobierno, en un contexto con múltiples criterios de eficacia

- Definir la gran estrategia - Explicar la realidad, identificando y procesando problemas sociales complejos - Calcular sobre un futuro incierto y evaluar apuestas difusas - Realizar análisis estratégico para construir viabilidad; estudiar otros actores que participan en el juego social - Monitorear y evaluar el cambio de la realidad intervenida - Diseñar y rediseñar el aparato público

- Misión institucional - Usuarios, beneficiarios, actores, contribuyentes, condenado, parlamenta-rio, alcalde, político - Organizaciones, instituciones, empresas, partidos políticos, ramas de poder, etc. - Aliados, adversarios, opositores, correligionario - Líder, dirigente, gerente, gestor - Equidad, igualdad, responsabilidad social - Riesgo, incertidumbre

EL DIRIGENTE PRIVADO

Vocación y Valores Experiencia Formación Intelectual Vocabulario Cotidiano

- Motivación de la ganancia personal - Fuentes de prestigio: acumulación de riqueza personal y poder económico - Subvaloración de las deficiencias humanas y la solidaridad social - Criterios limitados de éxito Se abre paso en la competencia económica despiadada y extrema

- Gobernabilidad alta dentro de la empresa. Sus enemigos son externos - Criterio de costo-beneficio simple y con peso fuerte - Baja fricción burocrática - Alta flexibilidad y libertad para contratar, fijar salarios y precios, reorganizar y planificar proyectos Su permanencia depende de la eficacia de su gestión, que puede ser medida por la rentabilidad del negocio

- Explorar opciones bajo competencia, incertidumbre y complejidad - Analizar estados financieros y verificar rentabilidades económicas - Estudiar mercados y manejar inventarios - Negociar créditos, salarios, precios y acuerdos laborales - Definir procesos de producción, seleccionar tecnologías y diseñar organizaciones.

- Negocio - Mercado - Cliente, distribuidor, administrador - Empresa - Competidor - Patrón, gerente, ejecutivo - Riesgo / incertidumbre - Lucro - Accionistas /socios


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MODELOS POLÍTICO-IDEOLÓGICOS DEL ESTADO:

a. El Estado Mínimo R. Nozik (1974), teórico del neoliberalismo, sostiene que la extrema presencia del Estado resulta ser inmoral porque va en contra de los derechos y las libertades de los individuos, proponiendo así la existencia de un Estado Mínimo con muy baja interferencia en los asuntos privados, que promueva la autonomía y restrinja sus funciones meramente a las de protección contra la violencia y otros problemas que afecten la seguridad de la sociedad en general. M. y R. Friedman (1983) señalan que el Estado representa una gran interferencia para el mercado libre. Por lo tanto, cuando cuestionan su existencia, lo hacen definiéndolo como un “organismo al que se atribuye el monopolio del empleo legitimo de la fuerza o la amenaza de emplearla como un medio por el que unos podemos imponer limitaciones legitimas a otros” (p.48), y agregan “En una sociedad cuyos participantes deseen alcanzar el grado de libertad más alto posible para elegir como individuos, como familias, como miembros de grupos voluntarios, como ciudadanos de un Estado organizado, ¿qué papel se debe asignar al gobierno?” (p.49). Desde una visión puramente del mercado, la mejor respuesta a este cuestionamiento solamente la puede dar A. Smith cuando defiende el sistema de libertad natural, es decir, dejar a todos actuar en la búsqueda de sus intereses particulares en la actividad económica que deseen, mientras no infrinjan las leyes de la justicia. En conclusión, el Estado, solo debe ocuparse de: a) proteger a la sociedad de la violencia y el ataque de otras naciones; b) proteger a la población de las injusticias que otros deseen imponer, cabiéndole al Estado crear las reglas generales de orden económico y social, y c) realizar y conservar aquellas cuestiones de una nación que son de interés de la gran sociedad, es decir, aquellos asuntos que un individuo en particular en el sistema de mercado no podría resolver. No obstante, M. y R. Friedman sostienen que este último papel que Smith le atribuye al Estado resulta ser demasiado amplio y lleno de ambigüedades que peligrosamente pueden justificar el “desarrollo ilimitado del poder del Estado” (p.52). Así, proponen un cuarto rol o deber que debe cumplir el Estado, el de “proteger a los miembros de la comunidad que no se pueden considerar como individuos `responsables´” (p.54). Quieren decir con esto que existe una parte de la sociedad que no es defendible por sí misma, quedándole al Estado el papel esencial de cuidar de ellos. En realidad, y de acuerdo con estas afirmaciones, los partidarios del neoliberalismo no proponen un Estado Cero sino un Estado con las mínimas interferencias en la libertad individual y, especialmente, en el funcionamiento del mercado; pero incluso ahí donde ellos defienden la existencia mínima del Estado, están promoviendo un Estado fuerte en los ámbitos en que se defienda la soberanía nacional, se mantenga el orden, se proteja la vida de los ciudadanos y la propiedad privada y cree aquellas empresas útiles que no sean rentables para los particulares. Por consiguiente, los pilares del liberalismo económico son la desregulación estatal (gobierno limitado y restringido al aseguramiento de las funciones básicas de organización de la sociedad), la privatización y el libre comercio, dejando al mercado ser el mecanismo ideal para la distribución y redistribución de los recursos, la libre oferta y demanda y la libertad económica. En resumen, Matus (1997a:91-94) lista los principales argumentos sostenidos por los defensores de la existencia del Estado Mínimo son:


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i. El mercado es inherente a la libertad del individuo ii. La acción del Estado trastorna el buen funcionamiento del mercado (impuestos, gastos y regulaciones) iii. El individuo hace un mejor uso de los recursos que el propio Estado. El gobierno es ineficiente y malgasta los recursos; no tiene incentivos para ser eficiente y eficaz. Esta incapacidad del gobierno la paga el conjunto de la población. iv. El déficit del presupuesto público tiende a ser proporcional al tamaño y volumen del Estado. Entre más es el gasto público mayor es la probabilidad de déficit fiscal, generando mayores presiones inflacionarias. v. El Estado es mal empresario y mal gerente de los servicios públicos y sociales. vi. El Estado solo debe interferir para garantizar condiciones de competencia que se aproximen a la competencia perfecta (optimo de Pareto). vii. La economía de mercado es la única capaz de alcanzar el desarrollo económico y social. El Estado es incapaz de superar el subdesarrollo de un país. viii. La creatividad, la responsabilidad y el espíritu empresarial son patrimonio de los empresarios privados, y no existen en la función pública. ix. La eficiencia y la eficacia económica son criterios de valor superior para la racionalidad de la teoría económica. x. Los beneficios económicos están por encima de los beneficios para todos. En los últimos años esta visión neoliberal ha cobrado fuerza. Las causas principales de tal revitalización se pueden encontrar en la confluencia de los siguientes procesos sociales a nivel mundial: i) El acelerado desarrollo científico y las nuevas tecnologías de información y comunicación han impactado el sistema económico mundial generando una ofensiva a nivel global, nunca antes vista. La expansión de las multinacionales a todos los países no solo en el proceso de comercialización, sino también mediante el fraccionamiento de los procesos de producción entre muchos países con mano de obra y materias primas baratas y la fuerte aparición del e-comercio a nivel mundial, están cambiando las condiciones de regulación del Estado sobre la economía internacional, debilitando su posición y sus capacidades regulativas sobre el sistema económico en general; ii) El fracaso y derrumbe del socialismo en la URSS y Europa del Este dejó en una posición vulnerable a la gran mayoría de naciones que la componían, encontrando como única alternativa para esta crisis, la adopción del libre mercado; iii) La embestida intelectual del pensamiento neoliberal; iv) El proceso de globalización política, social y ambiental que no atiende límites geográficos nacionales, y v) El atraso relativo de las ciencias de diseño social la cual continúan privilegiando el determinismo, tecnocratismo y el desprecio por la subjetividad y creatividad de los procesos sociales. Desde esta perspectiva, en un Estado Mínimo la formulación de políticas públicas también es mínima, es decir, orientada fundamentalmente hacia aquellas dimensiones que sus partidarios sostienen deben ser las funciones básicas del Estado, como la defensa nacional, la seguridad interna y la protección de los más débiles. En un proceso de reforma del Estado, a partir de las visiones del Estado Mínimo o del establecimiento de políticas neoliberales como las implantadas a partir del Consenso de Washington, las políticas públicas estarían direccionadas a empequeñecer


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el Estado, a través de la privatización de empresas y de actividades que venían siendo administrados directamente por el gobierno y mediante procesos de desregulación que permitan una mayor flexibilidad del funcionamiento de los mecanismos del mercado. Sin embargo, la experiencia latinoamericana, e incluso a nivel mundial durante los últimos veinte años, mostró que la aplicación en su máxima expresión de este tipo de modelo político-ideológico del Estado produjo un agravamiento de problemas sociales como la pobreza y la exclusión, siendo necesario la aplicación de políticas compensatorias que pudieran atenuar los efectos nocivos sobre la población más vulnerable. b. El Estado Propietario Las funciones principales del Estado Propietario o Socialista están relacionadas con la regulación y ordenamiento del sistema económico, la educación y la cultura, sumado a las funciones de defensa nacional. Básicamente, el individuo solo tiene valor como parte del colectivo y todos los derechos individuales están supeditados a los derechos del colectivo. Para garantizar estos fines el Estado cumple su papel de propietario de los recursos materiales totales de la nación y de regulador y vigilante extremo de cualquier actividad económica que se desarrolle. De acuerdo a B. Crick (1994), los valores fundamentales del socialismo son la libertad, la igualdad y la fraternidad:

� La libertad vista como la libertad positiva para abrir puertas y crear una sociedad abierta; es la libertad del ciudadano que actúa entre iguales y no solo para preservar los derechos y el bienestar de los ciudadanos, sino para que sean extendidos y ampliados a todo el resto de la sociedad. Los ciudadanos poseen derechos frente al Estado pero también tienen el deber de trabajar en propósitos comunes libremente convenidos entre todos. Aunque la participación es libre, esta debe aportar para todos, es decir, debe hablar por todos y no para uno solo;

� La igualdad entendida como el valor esencial de cualquier sociedad socialista. No se trata de una sociedad en la que haya igualdad universal, igualdad de oportunidades o igualdad en la obtención de resultados, porque esto sería inimaginable. Se trata de una igualdad en la que una sociedad no admita ni acepte serias diferencias marginales en el poder, en la riqueza y en las habilidades o capacidades adquiridas, una sociedad que encuentre como inaceptable la injusticia y las grandes desigualdades en su población. Solo es posible justificar una mayor igualdad cuando se pone en mejor condición y calidad de vida a los más pobres, y

� La fraternidad como una actitud mental asociada con un comportamiento del trabajo hacia el logro de objetivos comunes. Implica trabajar juntos viviendo en estado de hermandad, preocupados por construir una sociedad más justa y menos desigual para todos, pero sin dejar de reconocer, a su vez, la diversidad de caracteres.

De acuerdo a Matus (1997a), los argumentos principales del Estado Propietarios son: i. La propiedad privada es la fuente de todas las desigualdades ii. La concentración de la propiedad privada concentra el poder político iii. Las ideologías son superadas por la ciencia oficial del Estado


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iv. La libertad del colectivo social exige restringir la libertad individual v. En el periodo de transición hacia la abolición de la propiedad privada del capital, los excedentes que genera la empresa privada no deben utilizarse con fines de reproducción de la empresa privada, sino con fines sociales vi. El mercado no garantiza la dinámica de crecimiento ni el equilibrio macroeconómico vii. El Estado, en manos de las mayorías transitoriamente representadas por minorías dirigentes, es portavoz del colectivo social y asume su mandato viii. La propiedad y la gestión son inseparables, así como la dirección y la acción ix. La propiedad privada y la competencia salvaje crean una mentalidad economicista y egoísta en el ser humano ¿En este tipo de modelo político-ideológico podemos hablar de políticas públicas en el mismo sentido que en un Estado liberal? En un modelo político ideológico de Estado Propietario, las políticas públicas no tienen las mismas características que se poseen en un Estado Liberal, puesto que en este caso su orientación es de corte totalitario, esto es, que no dejan espacio alguno a la libertad y al ejercicio de la iniciativa privada e individual; el Estado copa todos los espacios. Existe un completo control de la sociedad en el sentido que todo es colectivo y está regulado absolutamente por el Estado. Por consiguiente, al no existir otro modo de propiedad sino el de la propiedad pública estatal, únicamente tiene cabida el modo de gestión central o directivo. Por ejemplo, una política económica en un Estado Propietario mediante su dirección directa en la regulación, planificación y producción económica de la nación, debe estar al servicio de los intereses del colectivo, de acuerdo con unos objetivos políticos, sociales y económicos que privilegien a la mayoría de los miembros de la población. En este caso, es el Estado y el partido único en representación absoluta del colectivo social quienes definen los intereses sociales; asunto que no se somete a deliberación o a votación con participación del resto de la sociedad. El consenso ya está creado. c. El Estado del Bienestar (Welfare State) Como consecuencia de la crisis financiera de 1929 (Wall Street), el Estado se vio obligado a intervenir de forma importante en la distribución de la renta y de los recursos con el fin de sacar a la economía de la situación en que se encontraba y lograr un mayor equilibrio con medidas de corte keynesiano. Sin embargo, es después de la Segunda Guerra Mundial, cuando el Estado del Bienestar aparece con mayor fuerza y sus principios empiezan a ser implantados, fundamentalmente en Norteamérica y en Europa Occidental. A partir de ese momento el Estado entra a jugar un rol importante en la protección a la sociedad como un todo. Las medidas del Estado no fueron sólo orientadas a programas de protección social como educación, salud, subsidios de desempleo, entre otros; también trabajó intensamente en la construcción y mejoramiento de obras públicas como la modernización de las comunicaciones, el transporte, la construcción y mejoramiento de las carreteras y las vías férreas. Como resultado de estas políticas de bienestar social, se generan dos modelos de Estado del Bienestar: i) Universalista-bevederigeano. Se basa en el atendimiento del Estado a toda la población sin distinción y sin restricciones políticas o exclusiones en los servicios sociales. Los programas sociales


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se financian por vía impositiva con cargo a los presupuestos generales estatales, produciendo así transferencias redistributivas por vía fiscal entre los contribuyentes, y ii) Ocupacional-bismarckiano. Se basa en el principio contributivo de la seguridad social. El sistema de pensiones funciona de acuerdo a las contribuciones realizadas. Este sistema funcionaría muy bien en un Estado de pleno empleo como diría Keynes, puesto que no habría ningún problema de financiamiento porque toda la fuerza de trabajo de una nación estaría contribuyendo. El Estado del Bienestar se puede definir como el gobierno que suministra bienestar a la población, supliendo sus necesidades físicas, materiales y sociales mediante la implementación de políticas públicas relacionadas con vivienda, salud, educación, protección a niños y otros grupos sociales en situación de alta vulnerabilidad, seguridad social, seguro de desempleo, transporte público, vigilancia y control en el aseguramiento de niveles salariales más justos y otros servicios públicos y sociales que permitan garantizar estándares de vida mucho más equitativos para todos. Tal como en el Estado Propietario, el Estado del Bienestar asume la igualdad como un valor esencial, pero la diferencia es que mantiene las libertades políticas y económicas tal como en el caso de un régimen liberal y democrático. De este modo, el Estado asume la responsabilidad central de alcanzar el bienestar y la igualdad social pero con medios diferentes al de un Estado Propietario; no es el completo control sino una fuerte intervención a través de la regulación y prestación de servicios para corregir las fallas del mercado, especialmente en aquellas relacionadas con la equidad y la igualdad. Para el sociólogo Esping-Andersen (1990), el Estado del Bienestar debe intervenir en los asuntos económicos y sociales con el propósito de alcanzar mejores niveles de vida para la población. Esta injerencia se basa en los principios de justicia, igualdad social y pluralismo político. Esping-Andersen propone tres tipos ideales de Estado de Bienestar, de acuerdo con el peso del Estado y su capacidad redistributiva: i) Estado de Bienestar Liberal. Afirman que la intervención del Estado debe ser bastante limitada y propugnan porque el Estado solamente proporcione asistencia pública a la franja de la población en situación de mayor riesgo de vulnerabilidad; ii) Estado de Bienestar Conservador-Corporativista. Reclama mayor justicia social basada en que no todas las desigualdades tienen un origen “natural”. Se hace necesario concertar las tesis patrimonialistas y el apoyo de los “derechos naturales” de los trabajadores sustentando en políticas direccionadas al paternalismo y el mantenimiento de la ley y el orden. Es decir, que comparado con el anterior modelo de estado de bienestar, existe una mayor intervención del Estado, puesto que las políticas sociales se extienden a una franja más amplia de la población: el Estado brinda unas mayores condiciones de seguridad a los ciudadanos y sus familias en situaciones de desempleo, enfermedad o vejez; y,

iii) Estado de Bienestar Socialdemócrata: Defienden la redistribución de la riqueza a través de transferencias fiscales y una mayor igualdad de oportunidades, controlando los desequilibrios del mercado, proporcionando, por ejemplo, altos subsidios de desempleo y promoviendo la inserción laboral mediante agresivas políticas de empleo. Por lo tanto, las políticas públicas son mucho más extensivas cubriendo a toda la población sin distinción de estatus, basados en los valores de igualdad y solidaridad.


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Este apogeo del Estado del Bienestar tiene su vigencia hasta mediados de la década de los setenta cuando empieza a ser cuestionada esencialmente por la crisis fiscal. Yuste (1995) afirma que el Estado del Bienestar se sustentaba fundamentalmente en la garantía plena de la seguridad social acompañado de un crecimiento económico sostenido, de pleno empleo, con poblaciones relativamente jóvenes, de tal modo que los cotizantes siempre estuvieran por encima en número de los pensionados. No obstante, estas variables condicionantes del mantenimiento de un Estado del Bienestar solo duraron hasta que el nivel de las economías comienza a declinar, y las medidas de seguridad social comienzan a verse afectadas, generando una profunda crisis fiscal en los gobiernos. Estos problemas que llevaron a la crisis del Estado del Bienestar se pueden resumir en tres: problemas económicos (crisis económica de 1973, bajas tasas de crecimiento económico, aumento del desempleo y disminución de la inversión), problemas de gobierno (sobrecarga del Estado, crecimiento burocrático exacerbado, un Estado de tamaño grande que se volvió complejo e inmanejable) y crisis fiscales (desequilibrio en el gasto social y aumento de los impuestos para mantener sus programas sociales). Los principales argumentos que fundamentan el Estado del Bienestar son: i. Es intervencionista, en la medida en que su responsabilidad es lograr una situación de pleno empleo y un sistema de seguridad social que cubra a toda la población

ii. Garantizar un nivel de vida mínimo iii. Los valores fundamentales del Estado del Bienestar son: libertad, igualdad de oportunidades, reducción de desigualdades, democratización, extensión de la seguridad social

iv. Regular las condiciones de seguridad laboral v. Controlar el salario mínimo vi. Aceptar los sindicatos y la negociación colectiva vii. Permitir la existencia de una economía mixta (público y privada) Estado Coordinador C. Matus (1997a) propone un modelo de Estado que evite los excesos y extremos de los Estados Mínimo y Propietario. Esta propuesta asume algunas características del Estado del Bienestar, especialmente las relacionadas con el papel activo del Estado en la promoción de condiciones de vida digna. Este es el Estado por delegación de los ciudadanos a través del sistema democrático; por tanto, su ideología se basa en los principios de la democracia. Los ciudadanos asumen el papel de vigilantes de la eficacia de los resultados y las decisiones tomadas por el Estado. No tiene posiciones rígidas y su preocupación permanente es el equilibrio social. El cambio social depende del proyecto del Estado y su direccionalidad, el cual debe ser construido con la propuesta del colectivo social. De este modo, las tensiones y los conflictos no superan el límite de la convivencia social. El Estado Coordinador supervalora la utopía como parte del progreso del hombre, como su derecho a soñar, pero un sueño que pueda llevarse a cabo. Los principales argumentos que fundamentan el Estado Coordinador son: i) La razón humana es una razón tecnopolítica: combina el juicio de valores con el juicio analítico. Rechaza los extremos del barbarismo normativo y el barbarismo científico-tecnocrático. Debe


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existir un equilibrio entre ambos. Las decisiones de gobierno no pueden ser tomadas solamente a partir de los valores e ideologías del dirigente ni fundamentarse únicamente en las ciencias. De este modo, la democracia es la mejor forma de lograr una dinámica de continuum entre ambos, ideologías y ciencias; ii) La razón científica es multidimensional: La eficiencia y la eficacia son deseables solamente en función de los propósitos perseguidos; existen múltiples criterios de eficiencia y eficacia: económica, política, organizativa, de conocimiento, entre otros. La vida cotidiana está inserta en un mundo de relaciones de poder, de relaciones sociales, emocionales, afectivas y culturales. Por consiguiente, todo proyecto de gobierno, sea político, económico, cultural, organizativo, es una propuesta de intercambio de problemas que tiene impactos políticos, económicos, organizativos, cognitivos.

iii) El Sistema social no tiene buenos mecanismos de regulación automática: El ser humano debe diseñar y construir su futuro, creando los mecanismos de regulación que faciliten la convivencia entre los miembros de la sociedad. Solo el colectivo social organizado puede conseguir esa regulación;

iv) El mercado es insustituible pero no es un sistema perfecto: La planificación pública no puede sustituir al mercado. La planificación debe usar y respetar el mercado pero no debe aceptar que el mercado se constituya en una alternativa a la voluntad política del hombre en sus aspiraciones de bienestar, progreso y libertad. En esta visión las siguientes principales fallas del mercado son:

� El mercado no expresa bien las necesidades individuales � El mercado no da buenas señales a largo plazo � No asegura el equilibrio macroeconómico � El mercado no asegura una buena distribución del ingreso

v) No existe el equivalente del mercado en todos los otros ámbitos del sistema social vi) El Estado democrático debe cumplir la función de regulación social: Como no existen mecanismos automáticos de regulación social, el Estado debe asumir este papel en el sistema democrático. Esta función de regulación social se relaciona con los principios de igualdad y libertad: Respecto a la igualdad se distinguen:

� Desigualdades de mérito y de cuna � El modelo democrático debe precisar el límite máximo aceptable y proteger a los que

se encuentran en alto riesgo social o más vulnerables � La igualdad más importante es la igualdad de oportunidades.

Respecto a la libertad se distinguen:

� Libertad absoluta y libertad relativa � Libertades sociales y libertades individuales � La libertad individual de vivir en sociedad implica obligaciones sociales


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vii) La propiedad privada es una causa importante, pero no la principal fuente de desigualdades: Pueden existir otras causas importantes generadoras de desigualdad como las deficiencias del sistema democrático en la que no se garantiza y respetan los derechos de libertad, justicia y distribución del poder político, junto con el acceso igualitario a la educación de calidad. viii) La propiedad privada, bien distribuida, es esencial a la democracia como contrabalance del poder político. Lo económico regula lo político, lo político regula lo económico. ix) El poder político bien distribuido solo es posible en democracia y en un sistema político-administrativo bien descentralizado, cuyo pilar básico es el gobierno vecinal: La democracia se prueba en la descentralización.

x) El tamaño, peso y volumen del Estado están en equilibrio cuando la mayoría de la población hace un intercambio favorable de problemas. xi) La capacidad de gobierno es la clave del futuro de la democracia. Conforme a las dimensiones del Estado, las características esenciales de los Estado Mínimo, Propietario, del Bienestar y Coordinador son:

TIPO DE ESTADO DIMENSION

MÍNIMO PROPIETARIO BIENESTAR COORDINADOR

TAMAÑO

Pequeño Grande Grande o mediano

Mediano o pequeño

PESO

Bajo? Alto Alto Alto

VOLUMEN

Pequeño Grande Grande Mediano o pequeño

CAPACIDAD

Pequeño? Grande Grande Grande

Fuente: Adaptado de Matus (1997a) No se puede afirmar contundentemente que el peso y la capacidad son pequeños en un Estado Mínimo puesto que tiene en cuenta la posición tanto de los extremistas neoliberales respecto con los más moderados. Unos sostienen que el Estado Mínimo requiere un peso pequeño y por tanto su capacidad debe ser mínima también; no obstante, otros demandan una capacidad mediana asociada a un peso mediano.


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1.3 GOBERNAR EN DEMOCRACIA Ya vimos que el Estado es el régimen que tiene el poder soberano de coacción, y que representa a una sociedad mediante un ordenamiento jurídico que la regula, organiza y le da orden, y como afirma A. Gordillo (2000:V-28), “un Aparato que garantiza y tutela los derechos del hombre y en primer lugar los derechos civiles.” En un sistema democrático, el Estado equilibra tres poderes que son autónomos e independientes: ejecutivo, legislativo y judicial. Esto es lo que se denomina el principio de los contrapesos, y que se constituye en la esencia de una democracia. Este principio crea salvaguardas institucionales que frenan las tendencias autoritarias mediante la división del poder en ramas con igual peso en donde ninguna de ellas puede estar por encima de la otra, sino que se encuentran en una relación horizontal o, como en palabras de Matus (1997a:173), una relación macroorganizativa. Adicionalmente a la división del poder, un régimen democrático implica otro tipo de mecanismos que posibilitan la mayor libertad política posible y la garantía de la renovación de los cargos públicos por las vías de la participación de la sociedad. De esta forma, la democracia representativa moderna se vale de los siguientes instrumentos:

i) Sufragio universal ii) Elecciones libres, limpias y periódicas iii) Gobernantes electos con limitaciones de poder y respeto de los plazos constitucionales iv) Libertad de expresión v) Transparencia y diversificación de las fuentes de información vi) Libertad de autonomía en la creación y participación en asociaciones políticas vii) Derechos iguales para competir por los cargos de elección viii) Derecho a la ciudadanía activa

R. Dahl (1999) agrupa los instrumentos de la democracia representativa en cinco criterios que son condiciones críticas en un proceso democrático, es decir, en el derecho de los ciudadanos de participar en las decisiones políticas de una asociación: i) Participación efectiva. Todos los ciudadanos que participan de una asociación deben contar

con oportunidades iguales y efectivas para expresar sus preferencias de tal modo que sean conocidos por los otros miembros;

ii) Igualdad de voto. Todos los ciudadanos que participan de una asociación deben disponer de

iguales y efectivas oportunidades para votar y todos esos votos contarse como iguales; iii) Autonomía. Todos los miembros de una asociación deben contar con las mismas oportunidades

para instruirse sobre las políticas alternativas razonables y sus posibles consecuencias; iv) Control de la Agenda. Los ciudadanos de una asociación deben tener el derecho de participar

en las decisiones sobre lo que debe entrar en la agenda pública y de qué forma, e v) Inclusión. Todos los adultos pueden hacer efectivo su pleno derecho de la ciudadanía, es decir,

pueden participar en las decisiones colectivas del Estado democrático.


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Estos criterios deben cumplirse en su totalidad como requisitos esenciales para la igualdad política de todos los miembros. Dahl postula una clara correspondencia entre los criterios de un proceso democrático y los instrumentos de una democracia representativa moderna:

Criterios – Instrumentos Democráticos

Participación efectiva

Igualdad de voto

Autonomía Control de la agenda

Inclusión

i. Sufragio universal � � �

ii. Gobernantes electos con limitaciones de poder y respeto de los plazos constitucionales

� � �

iii. Elecciones libres, limpias y periódicas � �

iv. Libertad de expresión � � � �

v. Transparencia y diversificación de las fuentes de información � � � �

vi. Libertad de autonomía para la asociación política � � � �

vii. Derechos iguales para competir en los cargos de elección � � �

viii. Derecho a la ciudadanía activa � � � � �

Fuente: Construida por los autores a partir de la propuesta teórica de R. Dahl. En el ejercicio del pleno derecho a la ciudadanía activa por parte de los miembros adultos de una sociedad con una democracia representativa moderna, propia y única de los siglos XX y XXI, estos ocho instrumentos o `instituciones´ democráticas constituyen, como afirma Dahl, un nuevo sistema de gobierno popular denominada `democracia poliarcal´. De esta forma, introduce el concepto de poliarquía, que tiene su origen del griego: `muchos´ y `gobierno´, el gobierno de muchos o gobierno plural, oponiéndose a la oligarquía o `gobierno de pocos´. Por consiguiente, la democracia representativa moderna es un sistema poliárquico compuesto por `muchos centros de poder´ y no solamente por quienes están en el comando de las instituciones del Estado; esto quiere decir que existen otros pequeños o grandes poderes heterogéneos y dispersos que también `gobiernan´ en el sistema, y que forman parte de la sociedad civil. En conclusión, desde la perspectiva de la poliarquía, no tenemos un gobierno sino una red de gobiernos dentro de un mismo Estado. Se reconoce entonces la dispersión del poder no solo en la cúspide del Estado mediante la separación de los tres poderes, ejecutivo, legislativo y judicial, sino en la base misma de la sociedad donde existen ciudadanos, organizaciones, instituciones y actores con distintas motivaciones, habilidades organizativas y con capacidad de agruparse libremente para interferir en el gran juego social y en juegos particulares, muchas veces con igual o mayor peso que el Gobierno institucional o el mismo Estado. EL CONCEPTO DE GOBIERNO Si consideramos la democracia representativa moderna como un sistema político poliárquico, estamos obligados a ampliar el concepto tradicional de Gobierno. En esta definición clásica se


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define Gobierno como la gestión desde el comando de las instituciones del Estado y sus consecuencias en el resto del sistema social, especialmente sobre el proceso político, la economía y la vida cotidiana de los ciudadanos. En este caso, Gobierno con `G´ es sinónimo de comando, dirección y conducción desde arriba, desde la cúspide de las instituciones estatales. Sin embargo, en poliarquía no hay un único gobierno, existen varios tipos de gobierno. Como lo afirma C. Matus (2000), hay gobierno de las fuerzas políticas, de los grupos de interés o de presión, de los sindicatos, de las corporaciones privadas y de una gran variedad de organizaciones que luchan e interactúan en el sistema social por lograr sus respectivos proyectos. También hay gobiernos territoriales, de comunidades indígenas o gobiernos comunitarios. Entre esta variedad de gobiernos no hay relaciones de jerarquía, es decir, de comando; existen relaciones paralelas y no de obediencia. En este caso debemos hablar de gobierno con `g´ y gobernar es sinónimo de conducción desde cualquier posición en el juego social. La única exigencia para gobernar es controlar algún recurso crítico necesario para realizar un determinado proyecto o defender ciertos intereses. Por lo tanto, Gobierno con ‘G’ hace referencia al gobierno desde la posición de las instituciones del Estado y gobierno con ‘g’ hace referencia a la red de gobiernos que conforman un sistema político poliárquico. Gobernar en un sistema político poliárquico exige la construcción de una definición de gobierno mucho más amplia, que contemple el conjunto de elementos que representen la complejidad y el contenido del proceso de gobierno cuando existe una pluralidad de gobiernos. Desde la perspectiva de la teoría del juego social, C. Matus (2000), propone una definición de gobierno que se ajusta a este propósito. Gobierno es “el arte y la ciencia del actor para movilizar organizaciones y ciudadanos en el juego social, procesando problemas conflictivos que cruzan todos los compartimentos de las ciencias, a partir de variables imprecisas, inciertas y cambiantes, con el propósito de construirle posibilidades a su proyecto de acción.” (p. 351). Esta definición destaca la idea que gobernar es interferir en el desarrollo del juego social con la intención calculada de alcanzar un propósito determinado. Todos los actores son gobernantes, desde el momento en que son conductores en algún espacio del juego social. Por consiguiente, no hay un gobierno, hay un sistema de gobiernos, y por eso es un juego. La definición propuesta resume tanto la complejidad del proceso de gobierno como del contenido del discurso teórico de la teoría del juego social de C. Matus. Los elementos constitutivos del concepto de gobierno como sinónimo de conducción y orientación requieren de una mayor explicación: Gobernar es arte: Porque la teoría y los métodos de la política y el gobierno sólo pueden complementar y dominar, pero no substituir, el juicio intuitivo, la experiencia y las capacidades innatas. De acuerdo al profesor Hammond, aquí es importante diferenciar entre:

� Juicio Intuitivo: proceso cognitivo que de algún modo produce una respuesta sin el uso de una regla lógica consciente defendible.

� Juicio Analítico: proceso cognitivo lento que utiliza una regla lógica consciente defendible (paso a paso).


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� Juicio Cuasiracional o tecnopolítico: incluye aspectos de los dos anteriores tipos de juicio. Puede ser más o menos intuitivo o analítico dependiendo de la relativa mezcla de características de intuición o análisis que demande la actividad cognitiva específica

Gobernar es ciencia: Porque es necesario comprender teóricamente las variables y complejidades del juego social, a través de las ciencias horizontales, orientadas para la acción, que complementan las ciencias verticales o departamentales, propias del investigador. Aquí es necesario diferenciar entre:

� Ciencias verticales: constituye el modo tradicional y central que el hombre emplea para conocer la realidad en que vive. Sin embargo, se trata de un modo particular de estudiarla, que consiste en definir un tema de análisis como la física o la biología, y establecer fronteras precisas para cada tema estudiado. Se encuentran dominadas por el principio de la búsqueda de la verdad objetiva que se satisface con el mero conocimiento, y

� Ciencias horizontales o de la acción: asumen la perspectiva de un actor protagonista del juego social. Adopta una visión desde dentro, propia del actor que lucha por sus objetivos o proyecto de transformación de la realidad. Se encuentran dominadas por el principio del éxito, verificable por medio de los resultados en la práctica social.

Gobernar exige lidiar con actores sociales: Porque la dinámica del juego social es creativa y conflictiva, en la medida en que es realizada por actores dotados de imaginación y guiados por motivaciones personales y sociales, capaces de asumir conductas imprevisibles y de ser protagonistas reflexivos e innovadores del proceso de producción social. Aquí es necesario diferenciar entre:

� Agente: concepto utilizado por las ciencias sociales, especialmente por la economía. Se define como personas o grupos de personas que realizan una actividad económica específica, siendo, por tanto, sujetos que intervienen en la actividad económica. Desde la perspectiva de la teoría económica tradicional, poseen un comportamiento racional y predecible y no requieren necesariamente de organización (empresas, familias, asalariados, consumidores, contribuyentes).

� Estrato social: agrupación humana que no tiene organización y es sujeto de una investigación social o de intervención pública (jóvenes, mujeres, población infantil, personas mayores de 60 años).

� Multitud: colectivo social que no tiene organización, aunque en la coyuntura puede jugar el rol de un actor circunstancial con efectividad muy transitoria. Por ejemplo, la población actuando en una protesta o en un saqueo.

� Actor social: es una organización o una personalidad, que cumple los siguientes requisitos: - Tiene un proyecto aunque sea incoherente o errático. - Controla algún recurso relevante para el juego, tiene fuerza y capacidad de

acumular o desacumular fuerza y genera hechos en el juego social. - Participa en algún juego parcial o en el gran juego social. - Tiene una organización estable que le permite actuar con el peso de un colectivo.


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Gobernar demanda el comando de organizaciones: Porque la acción de los actores sólo en parte es individual, siendo necesariamente complementada por la acción colectiva coordinada a partir de una organización. Aquí es necesario diferenciar entre:

� Organización: conjunto de personas que se interrelacionan entre sí con cierto propósito aceptablemente explícito y utilizando ciertos recursos. Este concepto incluye empresas privadas y públicas. Su funcionamiento se ve reflejado por el conjunto de normas, métodos y procedimientos que definen la estructura y regulan la actividad de la entidad.

� Macroorganizacion: Es un conjunto de organizaciones que operan en un espacio político institucional según las reglas de direccionalidad, departamentalización, macroinstitucionalización, gobernabilidad y responsabilidad que establece el juego macroorganizativo. En una macroorganización nadie tiene el mando máximo absoluto sobre todas las organizaciones que la integran. Por ejemplo, son los tres poderes paralelos: ejecutivo, legislativo y judicial. Ninguno manda o tiene control sobre el otro, son relaciones entre iguales.

Gobernar significa intervenir en el juego social: Porque los actores intentan obtener sus objetivos en un contexto de interacción donde no valen las relaciones organizativas de jerarquía. En este juego, YO y el OTRO estamos ligados por el conflicto y la cooperación. Para jugar con eficacia estamos obligados al cálculo interactivo. Es un juego en el cual los actores luchan por los diversos tipos de poder propia de la lógica de cada juego que componen el gran juego social. Es un juego que concilia las desigualdades con la ausencia de relaciones organizativas de jerarquía entre los jugadores. Los jugadores, cuando son realmente jugadores, son independientes, y esa independencia es un prerrequisito para la existencia del juego social. Aquí es necesario diferenciar entre varios tipos de juegos:

� Juegos Terminales o de resultados: donde se gestan los resultados más inmediatos del proceso de producción social relacionados con el juego político, el juego económico y el juego de la vida cotidiana.

� Juegos personales: situados en la unidad básica del juego social, que es el individuo y sus luchas personales. }

� Juegos Intermediarios: en los cuales se compite por el control de los medios y herramientas necesarias para el funcionamiento de todos los demás juegos. Engloba el juego de la comunicación y el juego macroorganizartivo.

� Juegos de capital o de base: cuya función es la de conservar y crear el acervo de capital cognitivo, de valores y de recursos naturales, contra el cual son realizados toda la utilización de recursos de los otros juegos, filtrando la aceptabilidad de sus resultados.

Gobernar exige enfrentar problemas conflictivos: Porque el juego social genera para los actores problemas conflictivos o cuasiestructurados. Dichos problemas surgen de la competencia en el juego, de la desigualdad de sus resultados y de la nebulosidad que envuelve las relaciones causales y las conexiones de sentido propias de un futuro creativo e incierto. El gobierno en el juego social interrelaciona, con distinta intensidad, el conflicto cognitivo, emocional y de intereses. Cada jugada genera un intercambio de problemas que beneficia a unos y perjudica a otros. Aquí es necesario diferenciar entre dos tipos de problemas, sobre los cuales volveremos más adelante:


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� Problemas bien estructurados: en donde se pueden enumerar todas las variables, precisar todas las relaciones entre ellas y su solución es objetiva, no depende de intereses o posiciones de los jugadores.

� Problemas cuasiestructurados: son aquellos donde sólo se pueden enumerar algunas variables, precisar algunas de las relaciones entre ellas y su solución es situacional, es decir, debatible según intereses y posiciones de los actores sociales.

Gobernar significa lidiar con variables imprecisas, inciertas y cambiantes: Porque es así como se caracterizan las variables del sistema social, en el cual se entrelazan las complejidades y la incertidumbre cuantitativa y cualitativa en la creación del futuro, ligadas por relaciones causales y conexiones de sentido. Aquí es necesario diferenciar entre:

� Universo bien definido: cuando el árbol de posibilidades es bien conocido y definido y las

probabilidades son conocidas y objetivas. En este caso se reconocen dos modelos posibles: el modelo determinístico y el modelo estocástico o probabilístico. Dichos modelos generan problemas bien estructurados, y

� Universo mal definido o difuso: cuando el árbol de posibilidades es nebuloso. En este caso es imposible enumerar todas las posibilidades. Es un caso muy común, porque la creatividad del juego no permite identificar, contar y delimitar con precisión, de forma cualitativa, todas las posibilidades. Por su parte, la duda cualitativa se transfiere a la duda cuantitativa, imposibilitando determinar probabilidades objetivas.

Si retomamos la definición general y tradicional de políticas públicas dada al inicito del texto como el conjunto de decisiones o acciones realizadas por un Gobierno con el fin de actuar o no frente a un problema relativo al interés público, entonces en un régimen de democracia tal concepto tiene grandes implicaciones que las transforman en un proceso altamente complejo. Las políticas públicas no nacen como una simple imposición desde las instituciones gubernamentales, sino que son el resultado de un juego incesante de conflicto, persuasión, negociación, coordinación y control entre las distintas ramas de poder del Estado y entre éstas y las fuerzas sociales. Como expresan Moran, Rein y Goodin (2008), decidir, elegir o legislar políticas públicas es una cuestión de persuasión, en la cual debemos convencer y negociar con otros actores sobre la necesidad de dichas medidas y de los beneficios para la sociedad en general, no se trata simplemente de decretar las políticas públicas. Por tanto, Los gobernantes que deciden la implementación de una política deben enfrentarse a esta realidad construyéndole no solamente viabilidad económica sino también viabilidad social y política ajustada a las reglas de convivencia del gobierno democrático. De acuerdo con la anterior argumentación, en democracia las políticas públicas son el resultado de algún proceso de interacción entre el gobernante y la sociedad en el cual se busquen los consensos mínimos sobre sus ventajas o beneficios. Este proceso de interacción y persuasión inicia durante el proceso electoral en el cual los partidos políticos y sus respectivos candidatos que disputan el apoyo de los electores realizan promesas y establecen compromisos con la población y actores o grupos de presión relacionados con problemas que les aquejan y que conducirán al colectivo social en una cierta dirección. Estas propuestas tienen que ser transformadas en medidas o políticas dentro del gobierno. Tendrán la legitimidad del ganador pero deberán respetar las reglas y los procesos del sistema democrático. En primer lugar, como ya mencionamos, una de las principales


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reglas democráticas es la existencia de equilibrios y contrapesos, donde el poder no está concentrado sino que es compartido por las tres ramas del Estado. El ejecutivo tendrá que someter al legislativo sus propuestas de política y éste tendrá que debatir sobre la conveniencia de dichas medidas; el sistema judicial y los órganos de control tendrán que vigilar y verificar si dicho proceso se ajusta o respeta las leyes vigentes. En este sentido, como afirma Sojo (2006), las políticas públicas son el producto de un amplio ejercicio de debate entre diferentes poderes. Esto hace de la toma de decisiones en políticas públicas un proceso complejo que pueden demorarlas y entrabarlas, pero también un instrumento para generar consensos y evitar errores y excesos. En segundo lugar, para que el Gobierno pueda implementar aquellas políticas que fueron consensuadas y decididas tendrá que hacer uso del aparato público a su disposición. Si el aparato público no está preparado o su capacidad es deficiente para implementar políticas públicas, el dirigente tiene la responsabilidad de reformarlo. De este modo, una parte de las políticas públicas serán aquellas destinadas a modernizar y adecuar la institución pública para lograr efectividad en las medidas que el Gobierno desea implementar. Sin embargo, al interior de las instituciones, el gobernante también se enfrenta con otra variable importante para hacer realidad las políticas públicas. No basta con que éstas ya hayan sido aprobadas en las élites del Gobierno, puesto que existe otro filtro que deben pasar. Se trata de la voluntad y gobernabilidad del aparato público en general para poner en marcha dichas directrices de políticas. Moran, Rein y Goodin (2008) sostienen que es necesario que el dirigente persuada a sus subordinados para que operacionalicen las políticas encomendadas. La burocracia funciona con su propia lógica, respondiendo a dos tipos de reglas: (i) a las reglas institucionales de derecho (reglas formales de la institución), y (ii) a las reglas de hecho, o sea, a la cultura organizacional la cual es fundamental para que las organizaciones públicas funcionen. Esta cultura se refleja en el tiempo y energía dedicados para llevar a cabo una tarea o cumplir una decisión proveniente de la cúpula de mando dentro de una institución pública. Las decisiones tomadas para la implementación de una política pública pueden ser demoradas o perderse “en el limbo de la maraña administrativa”, afectando, en consecuencia, el desempeño y la calidad de la gestión pública. Todo esto, sumado con el afán del dirigente por mostrar resultados, hace que los conflictos aumenten dentro de la organización. Y, en tercer lugar, en un sistema democrático, el gobernante, cuando inicia su administración, se enfrenta al proceso de pensar su Gobierno en términos de la continuidad, de los cambios graduales o de las transformaciones que debe dar en referencia a las políticas públicas. Teóricamente estas decisiones son tomadas durante la campaña electoral cuando le da rumbo a su programa de gobierno. Sin embargo, en el momento del Gobierno, la realidad del sistema social, de los actores que convergen en sus decisiones, de las restricciones presupuestales que se le presentan, de la deficiencia de los sistemas organizativos (de determinación de la agenda, de planificación, de monitoreo y evaluación de gestión, de gerenciamiento, entre otros) y de su capacidad de dirección, terminan afectando sustancialmente la materialización de sus promesas de campaña. Por ello, cuando el gobernante decide dar continuidad, reformar, eliminar o poner en marcha nuevas políticas públicas, no puede hacer esta discusión solamente desde arriba, en la cúspide del Gobierno, por ejemplo, entre las élites del ejecutivo y del legislativo. Inexorablemente vendrá un proceso de deliberación societal donde intervendrán otros actores, otras instituciones, otras organizaciones. Unos exigiendo y abogando para que ciertas políticas sean implementadas, otros para que sus intereses sean contemplados y, algunos otros reclamando por los posibles efectos negativos. Aquí, en este juego sólo los más poderosos tendrán espacio, y estos siempre estarán vigilantes para que las acciones del Gobierno a través de sus políticas públicas no


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contradigan sus intereses y ganancias obtenidas, por el contrario, esperarán concentrar aun más sus beneficios políticos, económicos o cognitivos. Es por esto que el Gobierno democrático debe cumplir el rol de estar atento para que este proceso no sea inequitativo, sino que esté abierto a todas las fuerzas de la sociedad. Que los menos poderosos y débiles tengan asiento y puedan hacerse sentir. Y esto se logra mediante la construcción de canales que permitan que todos tengan la posibilidad de expresar sus necesidades y problemas. Estos canales se refieren a los mecanismos de participación efectiva de la población en la deliberación sobre los pros y los contras de una medida de política pública y sobre su diseño, implementación y evaluación. Esto es lo que denominamos como co-gobierno, gobierna el Gobierno y gobierna la sociedad civil, la esencia de la poliarquía. Sojo (2006) asevera:

“La voz de la sociedad constituye un insumo indispensable para crear, mejorar o corregir el diseño y la instrumentación de políticas públicas. Asimismo, no se puede perder de vista que la democracia se enaltece y se nutre día a día de la apertura de los medios de información y la crítica constructiva a las acciones de política pública, de la activa participación de la sociedad civil organizada….” (p. 33.)

En este juego se aplica la poliarquía y el concepto de gobierno como proceso de conducción y orientación en el juego social. El Gobierno está obligado a construir viabilidad a sus políticas, en un sistema de gobierno con `g´ minúscula. En conclusión, en poliarquía, cada actor social desde su espacio de juego, y cada ciudadano desde su espacio de convivencia, serán los jueces que en última instancia evaluarán la aceptabilidad y eficacia de las políticas públicas del Gobierno con ‘G’, y lo harán desde sus propias perspectivas e intereses y desde sus propios espacios de gobierno y acción. 1.4 DEFINICION Y ALCANCE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Nótese que antes de llegar al tema central del documento, iniciamos con un concepto básico de políticas públicas a partir del cual tuvimos la necesidad de estudiar la noción de Estado, sus funciones, modos de propiedad, de gestión y dimensiones. Con estos elementos entramos al problema de la dicotomía público-privado de la manera como la presentan las ciencias políticas, y de cómo tal dicotomía es abordada por los modelos político ideológicos tradicionales del Estado Mínimo, el Estado Propietario y el Estado del Bienestar, finalizando con una propuesta de modelo de Estado Coordinador desarrollado por Carlos Matus. En el Estado Coordinador se destaca la importancia de la razón política como la razón vital en la conformación del Estado y su relación con la sociedad, reconociendo de este modo una democracia poliárquica, es decir, un sistema de gobiernos donde no solo es el Estado el único que gobierna. Gobierna con “G” quien tiene la capacidad y la motivación para analizar, proponer y enfrentar problemas sociales, pero también existen otros actores, entes organizados no gubernamentales, grupos de interés, líderes comunitarios y la misma población que actúan como un gobierno con “g”, interesados, motivados o preocupados por hacer frente a los diversos problemas que les aquejan. Esta argumentación demuestra que la formulación de políticas públicas es una tarea compleja y no tiene el mismo significado en diseño y aplicación en todos los gobiernos del mundo. Formular una política pública depende del modelo político-ideológico que impere en determinada nación; un modelo de Estado como el venezonalo exige un tipo de política pública diferente que el


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desarrollado en Colombia, puesto que aun siendo Estados democráticos, predominan en ellos modelos político-ideológicos muy distintos que determinan la conformación de una política pública. Además, no es lo mismo en un gobierno centralista como el colombiano que en un gobierno federalista como el brasilero o el mexicano. Incluso, aun en países que tienen el mismo sistema de gobierno federal, la forma de hacer políticas públicas varía de acuerdo con el modelo de Estado que predomine. Es así que cualquier diseño o formulación de una política pública o acción de gobierno contiene necesariamente en su esencia la carga del modelo político-ideológico de Estado predominante y del tipo de relación o interacción existente entre el Estado y la sociedad. QUÉ SON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Aún cuando al inicio de este texto hicimos referencia a un concepto preliminar de política pública, éste se hizo en términos muy generales y con el propósito de facilitar el encadenamiento de las políticas públicas en el contexto de los modelos de Estado y el sistema de gobierno democrático. Pese a ello, en el estudio de las políticas públicas no encontramos una única definición que las enmarque. Los autores más representativos de la ciencia política generan su propio aporte conceptual. Por esta razón, nuestro propósito es destacar los conceptos más significativos de algunos de estos autores, resaltando los principales elementos comunes y aquellos que les caracterizan, con el objetivo que nos ayude a construir una definición más amplia acorde con las ciencias y técnicas de gobierno en el contexto latinoamericano. Adicionalmente, no estamos interesados en una definición puramente descriptiva sino, en vez de ello, sobre cómo se deben entender las políticas públicas para efectos de dar soporte a la acción de un dirigente público que se encuentre interesado en enfrentar los grandes problemas sociales. Para Lasswell (1951) las ciencias de las políticas públicas son el conjunto de disciplinas encargadas de explicar los procesos de formulación y ejecución de políticas, tanto como de obtener la información relevante para atender los problemas de las políticas públicas en un cierto momento. De esta forma, las políticas públicas se ocupan de resolver los problemas esenciales y muchas veces, no resueltos, que surgen de la interacción humana dentro de la sociedad. Los franceses Meny y Thoenig (1992) definen las políticas públicas como “actos y ‘no actos comprometidos´ de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su competencia” (p. 89), aunque también se remiten al concepto de Dye (1975) cuando advierten que se debe considerar como política pública también aquella decisión del Gobierno de no actuar frente a determinado problema. De acuerdo con el enfoque de Meny & Thoenig, las políticas públicas poseen las siguientes características (p. 90-91): a. Un contenido. En otras palabras, se movilizan recursos con el fin de generar unos productos (outcomes) y a través de estos productos impactar en el problema que la política pública ha seleccionado como foco de atención. Para el analista, lo que interesa es el producto porque es la consecuencia inmediata de las decisiones y la acción del gobierno generada mediante la política pública; b. Un programa. Se refiere a la integración del conjunto de acciones y decisiones que orientan la política pública;


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c. Una orientación normativa. El conjunto de acciones y decisiones articuladas que emprende un actor, en este caso el Gobierno, responde a ciertos valores, intereses u objetivos específicos, lo haga o no intencionalmente;

d. Un factor de coerción. El actor gubernamental está investido de poder legitimo para decidir respecto a qué hacer y qué rumbo debe tomar la política pública frente al colectivo. “Por ello el acto público se impone”, y

e. Una competencia social. una política pública se define por su capacidad de impacto sobre una determinada realidad social, en la medida en que afecta a actores con intereses creados, genera beneficios para otros e impone cargas a algunos, y esto no siempre es equitativo y evaluado de la misma manera por los afectados. Esto nos lleva a que el análisis de las políticas no se restrinja solo al campo de los beneficiados sino que considere también todos aquellos actores que de una u otra manera serán afectados negativamente, tanto de forma directa como indirecta. Siguiendo a Meny & Thoenig, la autoridad pública, entiéndase esta como “el organismo que concede y administra los bienes colectivos” (p. 91), cumple una doble función de producción, es decir, que a través de la combinación de unos medios o recursos se obtiene un producto (primera función de producción), que, a su vez, en su utilización permite obtener una serie de efectos o generar unos impactos concretos (segunda función de producción). Los efectos de los productos de las políticas públicas poseen tres particularidades esenciales (p. 94): i) Pueden ser enunciados de diversa forma: cuantitativa, cualitativa, normativa, general o abstracta; ii) Poseen un tiempo de maduración que puede ser lento o rápido, dependiendo de la naturaleza del problema enfrentado. Por ejemplo, el efecto de la construcción de una carretera se puede observar de manera más inmediata que una política de mejoramiento de la educación que puede tardar una generación o más, y iii) La relación entre los productos y los efectos no son unidireccionales, determinísticos ni mecánicos, y algunas veces pueden no ser claros ni directos. Por ejemplo, una política de vivienda de interés social en una ciudad no necesariamente reduce el déficit de vivienda en igual proporción al aumento de la oferta, puesto que puede inducir una mayor inmigración de familias a dicha urbe atraídas por los programas de vivienda. Los resultados esperados de la operacionalización de las políticas públicas pueden muchas veces no cumplirse o pueden ser cumplidos parcialmente y, en lo general, como característica propia de los problemas sociales, generar impactos no deseados que pueden llegar a afectar otros problemas sociales o afectar la implementación de otras políticas públicas. Por lo tanto, toda política pública no actúa en el vacío, puesto que siempre opera en un contexto determinado que la condiciona y a su vez genera un “cambio social” que impacta en dicho contexto. De esta forma, Meny & Thoenig presentan al gobernante como un actor que hace una apuesta cuando interviene con una política particular, esperando generar una consecuencia deseada. Es una apuesta porque dichas consecuencias muchas veces no coinciden con lo planeado o programado. Es una apuesta porque los resultados esperados depende de múltiples variables tales como el contexto o las circunstancias que juega en el momento de la decisión y/o implementación, de la calidad del diseño y gerencia de la política pública (adecuada y suficiente), de la respuesta de los


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beneficiarios y de los grupos de interés, de la capacidad de actores con poder para obstaculizar o dar viabilidad a dicha política, entre otros factores que se pueden desencadenar.

Circunstancias: Respuesta de beneficiarios, apoyo o rechazo de otros actores, efectos externos

Deseados Política Pública A Efectos/Resultados

No deseados

Calidad de la Política: diseño y gerencia

De acuerdo con lo anterior, una política pública es una relación causa–efecto y, por tanto, subyace siempre una teoría del cambio social. Las causas determinan el contenido de la política y la calidad del diseño y gerenciamiento de la política pública. Pero, a su vez, los resultados efectivos de la política dependerán de las circunstancias. La eficacia de la relación causa-efecto de toda política pública está determinada por la calidad de la explicación sobre el funcionamiento de la sociedad y más exactamente del ámbito social pertinente a la respectiva política, o como lo denominan los autores del “estudio del tejido social real sobre el que se desarrollará la acción”. La explicación que subyace a toda política pública en los extremos puede ser realista o no realista. En el primer caso, la explicación representa bien el funcionamiento del respectivo tejido social, significando que existe una teoría que se verifica con claridad en la realidad; y, en el segundo caso, ocurre totalmente lo contrario, la teoría no es representativa de la manera como efectivamente funciona el tejido social; en lo esencial aquí se presenta un problema que se discute en el plano del pensamiento de las ciencias sociales. Por ejemplo, se diseña una política pública de generación de empleo la cual implica la reducción de los impuestos como un estímulo para dicho propósito. Aquí hay claramente una relación causa-efecto: disminución de los impuestos (causa) produce incremento del empleo (efecto). Sin embargo, esta relación descansa en unos presupuestos sobre el funcionamiento de la economía y, especialmente, sobre las causas que llevan a que los empresarios creen nuevas fuentes de trabajo. Estos presupuestos pueden ser los siguientes: las nuevas fuentes de empleo están condicionadas por el incremento en la inversión, la inversión está determinada por el incentivo de la rentabilidad y los impuestos representan una carga que afecta la rentabilidad de los negocios, por lo tanto, si disminuimos los impuestos aumentamos la inversión y a partir de allí generamos empleo. Sin embargo, estos presupuestos sobre los cuales se fundamenta dicha política pública de empleo son evidentemente débiles puesto que no consideran elementos críticos como el comportamiento de la demanda agregada, la estructura de costos de las actividades económicas, el cambio tecnológico, el estado de la economía internacional, entre otros. No obstante, es muy frecuente encontrar políticas de empleo sustentadas en este tipo de argumentaciones. Otro caso es una política que busca penalizar el consumo de la dosis mínima de estupefacientes en procura de reducir su consumo. La relación causa-efecto es la siguiente: penalizo la dosis mínima (causa) reduzco el consumo (efecto); la teoría o los presupuestos de comportamiento social que subyacen en este modelo es que las personas se abstendrán de consumir porque la coerción y el castigo ejercen un alto poder de inhibición, es decir, que el problema se enfoca desde la perspectiva solamente de la represión por medio de una pena. En este caso, no se están analizando otros elementos esenciales: ¿únicamente la medida de la penalización ayudará a


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disminuir el consumo? ¿No serán necesarias otras medidas enfocadas también en la prevención y en la educación? ¿Es totalmente cierto que inhibir el consumo a través de la penalización obligatoriamente reducirá su consumo o, que en vez de ello podría fomentarlo? ¿La represión podría tal vez generar otras consecuencias no previstas como una mayor corrupción en el sistema policial o llenar las cárceles de personas que no deberían estar en ellas, agravando aun más el problema de sobrecapacidad de éstas? ¿Qué nos ha enseñado la experiencia sobre los efectos de las medidas coercitivas con respecto al uso de drogas y el consumo de alcohol, por ejemplo? Ahora veamos la perspectiva de Kraft y Furlong (2007) sobre lo qué es una política pública. Ellos inician con una definición primaria de lo que significa una política pública, y paulatinamente van introduciendo otros elementos esenciales para componer una noción de política pública mucho más compleja y profunda. De esta manera, comienzan diciendo que una política pública es “lo que los funcionarios públicos dentro del Gobierno, y por extensión los ciudadanos que ellos representan, eligen hacer o no hacer respecto a los problemas públicos” (p. 4). En esta definición el elemento central es el problema público, el cual definen como aquello que la población percibe como inaceptable y que por lo tanto requiere intervención del Estado. Los autores advierten sobre la poca claridad que existe en el lenguaje utilizado en la discusión sobre políticas públicas, especialmente por los analistas y por los formuladores de políticas. Tal confusión se da especialmente en el uso conceptual de elementos como intenciones (propósitos de la acción gubernamental), objetivos (los fines a ser alcanzados), planes o propuestas (los medios utilizados para lograr dichos objetivos), programas (los medios autorizados para perseguir los objetivos) y decisiones o elecciones, es decir, las acciones pertinentes para fijar los objetivos, poner en marcha los planes e implementar los programas. Adicionalmente, distinguen entre producción de las políticas (policy outputs) y resultados de las políticas (policy outcomes). Definiendo los primeros como las acciones formales que el Gobierno hace para alcanzar sus objetivos y, los segundos, como los efectos o impactos que dichas acciones tienen efectivamente sobre la sociedad. A partir de la explicación conceptual de los anteriores elementos, Kraft y Furlong ofrecen una definición más elaborada de lo que es una política pública, precisándola como “un curso de acción o inacción gubernamental en respuesta a problemas públicos. La política pública se asocia con los objetivos y medios de políticas formalmente aprobados, también como con las regulaciones y prácticas de las instituciones públicas que implementan los programas. De esta forma, se resalta el comportamiento real de ejecución de las entidades y los funcionarios, y no solamente las declaraciones formales de objetivos y medios de políticas encontradas en las leyes y otras expresiones de políticas gubernamentales” (p. 5). En esta definición es interesante notar que ya se define una política pública como “un curso de acción” que también puede ser “un curso de inacción”; aquí es importante destacar la diferencia entre una acción, que es el concepto tradicionalmente utilizado en la conceptualización de las políticas públicas, y un curso de acción. Una acción podría definirse como un acto de intervención deliberado que es realizado por un actor o una persona en general con el propósito de obtener un resultado específico. En términos de Weber, para que una acción sea considerada como acción social, que es el caso de las políticas públicas, debe estar dotada de sentido mentado, en otras palabras, ser guiada por una intencionalidad. Si utilizamos solo el concepto de acción para definir una política pública diríamos que es un acto de intervención con propósito; sin embargo, al restringirnos a esta noción dejaríamos por fuera algo esencial: el hecho que las políticas públicas son un conjunto de acciones interrelacionadas que se suceden a lo largo del tiempo, y así buscan diferentes objetivos tanto en el corto como en el mediano y largo plazo. A esto le llamaríamos curso de acción. Para la Real


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Academia de la Lengua, el concepto de curso de acción destaca la idea de movimiento, de una serie de estados por los que pasa una acción, de encadenamiento de acciones en un periodo de tiempo. Además, en la noción de políticas públicas planteada por Kraft y Furlong, se subraya que su propósito central es “dar respuesta a problemas públicos”, lo que significa que cualquier política pública que se diseñe necesariamente tendrá impacto y afectará de un modo u otro al colectivo, puesto que lo que busca es enfrentar los problemas que desde el punto de vista del gobernante aquejan a la sociedad. En este sentido, debemos profundizar mejor sobre lo qué es un problema público y aquí necesariamente tenemos que volver a la dicotomía planteada anteriormente sobre lo público y lo privado. En esa dirección, podemos comenzar diciendo que un problema público es aquel que no es un problema privado. Para ser más precisos, un problema público es una insatisfacción o una discrepancia entre una situación deseable y lo que efectivamente es hoy la realidad, que afecta al conjunto o a una parte del colectivo social. Podemos aclarar mejor esta disyuntiva entre un problema público y un problema privado con un ejemplo concreto. En el transito aparece con facilidad. Cuando una persona tiene que movilizarse de un lugar a otro dentro de una ciudad para ir a su lugar de trabajo en su propio vehículo, lo hace en respuesta a una necesidad que está dentro de su esfera particular o privada; sin embargo, en el momento en que sale del garaje de su casa y pisa la vía pública con su carro, entra en la esfera del interés público, en el sentido que lo que ella haga con su vehículo va a afectar no solamente el cumplimiento de sus propias necesidades sino también afectará a otras personas que se movilizan como conductores, pasajeros, o peatones. Es aquí que entra el poder regulador del Estado que tiene que limitar la libertad del individuo para permitir el acceso de todos a las vías públicas de una forma segura y equitativa. El bienestar general obliga al Estado a crear las normas y regulaciones de tránsito. El transito se transforma en un problema público que debe ser objeto de las políticas públicas para posibilitar la movilidad y evitar la accidentalidad y la pérdida de vidas humanas. El enfrentamiento de este problema muestra con claridad la disyuntiva entre lo público y lo privado en la medida en que la igualdad y el equilibrio general limitan obligatoriamente la libertad individual. El anterior ejemplo nos demuestra también los dilemas y conflictos de valores que enfrenta un gobernante a la hora de diseñar e implementar una política pública. La decisión sobre una acción pública implica un determinado juicio de valor que algunas veces puede reflejar los valores aceptados y reconocidos por la sociedad y en otras ir en contra, produciendo un conflicto de valores. Volviendo al ejemplo del tránsito, un caso emblemático de estas contradicciones lo representa la decisión del Alcalde Mayor de Bogotá, Samuel Moreno de ampliar el pico y placa durante 14 horas seguidas dos veces a la semana. En este caso entraron en contradicción el valor de la igualdad con el valor de la libertad. Para el Alcalde vale más el derecho de todos a una mayor movilidad que los costos en relación con las restricciones a la libertad de los ciudadanos de movilizarse por la ciudad para realizar sus negocios, trabajar, estudiar y, en general, cumplir sus obligaciones particulares. Los comerciantes, dueños de parqueaderos y gremios como Fedispetrol y Asopartes, afectados negativamente con la medida, hacen un juicio de valor completamente contrario al del Alcalde; para ellos vale más el derecho a la libertad de la movilización y el ejercicio de sus actividades económicas que la igualdad a la movilidad de todos. Por tanto, dicha acción pública no genera aceptabilidad y los actores afectados demuestran su rechazo entrando en protesta en las calles para exigirle al Alcalde que replantee su decisión pues, como dichos actores afirman, su miopía es tan grande que no se da cuenta que está imponiendo restricciones


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inoficiosas a los ciudadanos, que podrían tener un efecto contrario al deseado (Álvaro Yunes, presidente de Fedispetrol. El Tiempo, Bogotá, 10 de Marzo de 2009). De este modo, mientras que para una parte de la población pueden significar sacrificios que valen la pena porque se esperan grandes beneficios en el futuro para el colectivo social, para otros se constituyen en un sacrificio no justificable y los beneficios propuestos pueden ser dudosos. Lo anterior demuestra la gran complejidad de los desafíos que el gobernante debe enfrentar cuando decide una política pública; su deber es respetar y promover los valores de igualdad, libertad y justicia socialmente consensuados, es decir, del acuerdo que estructura la intencionalidad colectiva. No obstante, en su deber de dar respuesta a la población sobre los problemas públicos que le aquejan, el dirigente se enfrenta a decisiones que le llevan a dilemas entre los valores que deben prevalecer en la sociedad, generando conflictos difíciles de resolver entre diferentes actores. Cuando en una decisión de acción pública entran en contradicción dos valores tan importantes como la libertad y la igualdad, ¿cuál valor debe predominar y cuál se debe sacrificar? ¿Hasta qué limite se debe sacrificar el valor menor? (Matus, 2000). Kraft y Furlong (2007) sugieren que las políticas públicas se desarrollan dentro de un entorno social, económico, político, gubernamental y cultural predominante en el momento, tanto a nivel nacional como internacional. Estas circunstancias, en conjunto, determinan los problemas que prevalecen o son prioritarios para la población, condicionan la decisión para el diseño de las políticas públicas y afectan la viabilidad social, económica, política y jurídica de su implementación. Sojo (2006) afirma que cualquier política pública debe tomar en consideración estos elementos del contexto, lo que él denomina `condiciones de existencia´. A continuación listamos los que consideramos son los principales componentes del contexto que pueden afectar el diseño y viabilidad de las políticas públicas: a. Las demandas de la población. El arte de gobernar es el arte de seleccionar los problemas de forma racional y sistemática. Esta selección de problemas del Gobierno debe considerar las prioridades y necesidades de la sociedad. Sin embargo, la selección de problemas hecha por la población, los partidos políticos, los grupos de presión y otros actores sociales, no corresponden necesariamente con la selección de problemas realizada por el Gobierno; b. El contexto social. Los cambios sociales son continuos, afectando la forma como la sociedad y el gobernante perciben y actúan sobre los problemas. Por ejemplo, las altas tasas de crecimiento poblacional, especialmente en ciertas fajas etareas impactan sobre el tipo de políticas que deben ser diseñadas e implementadas en una sociedad. Las acciones públicas que se deben emprender en un país con una población predominantemente joven varían con respecto a una nación con una población mucho mayor; c. El contexto económico. El estado de la economía en un país o región puede afectar de forma importante el desarrollo de las políticas públicas. Por ejemplo, en un país con un alto desempleo estructural, la presencia de una crisis financiera internacional con consecuencias nacionales puede afectar ostensiblemente las políticas de empleo del Gobierno, presionando por mayores acciones públicas para la generación de más puestos de trabajo o para la ampliación del seguro de desempleo, afectando de esta forma los ingresos del Estado (el presupuesto público), que a su vez tendría un impacto negativo sobre el desarrollo de otros programas gubernamentales;


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d. El contexto político. Las condiciones políticas impactan de forma importante el curso de toda acción política pública: pasando por los procesos de decisión, implementación, evaluación y, algunas veces hasta cuando sus resultados aun tienen implicaciones mucho tiempo después. El contexto político se refiere a las circunstancias favorables o desfavorables para las políticas públicas generadas por la lucha por el poder, es decir, a la disputa por el control de los recursos y las instituciones. Según C. Matus (2000), esta lucha por el poder se puede dar a través del control de las instituciones del Estado para acceder al dominio de recursos económicos y de regulación y demás recursos que ofrece el control de dichas instituciones. En el juego del poder político se encuentran los partidos y movimientos políticos prevalecientes e, incluso, aquellos con menor influencia, las diferencias ideológicas y la capacidad de los distintos actores sociales para ejercer presión.

Es interesante como Deborah Stone (2002) afirma que el poder es un “fenómeno de comunidades” y el cambio político solo puede ocurrir mediante la interacción de ideas y alianzas. Las ideas son usadas para reunir el apoyo político necesario (aumentar nuestras alianzas) y disminuir el de los oponentes (afectar las alianzas del otro) con el fin de controlar las políticas públicas. Otro elemento del contexto político es el período de gobierno y el tiempo electoral, los cuales tienen un doble impacto en las políticas públicas: por un lado, presionan a los gobernantes electos a mostrar resultados dentro de su periodo de gobierno, lo que induce regularmente a políticas públicas cortoplacistas en contraposición de políticas que apuntan al enfrentamiento de problemas más estructurales pero que maduran más lentamente y que requieren continuidad en el tiempo puesto que solo muestran resultados visibles a la población más allá de los periodos de gobierno. Por otro lado, la renovación del poder por la vía electoral hace que los partidos políticos y sus candidatos critiquen las políticas de las administraciones de turno y de los partidos en el Gobierno, comprometiéndose con la población a eliminarlas o fortalecerlas; pero a su vez obliga a los políticos a sintonizarse o conectarse nuevamente con los problemas de la gente, convirtiéndose en una oportunidad para renovar las agendas públicas sobre los principales problemas. Podemos decir que, en últimas, este proceso de renovación del poder conduce, sea al nacimiento de nuevas políticas, al redireccionamiento o fortalecimiento de otras o a la desaparición de algunas. En general, la renovación del poder por la vía democrática crea la necesidad de la diferenciación de un gobierno frente al anterior o de un partido frente al otro. Esta renovación y diferenciación en las democracias débiles, como las latinoamericanas, se lleva al extremo, haciendo que políticas bien fundamentadas o simplemente buenas políticas que aun no han mostrado resultados pero que han sido implantadas por los opositores sean desechadas. La dificultad para mantener políticas de largo aliento se constituye en una de las principales fragilidades de los regímenes democráticos que puede ser minimizada con verdaderos partidos políticos y con instituciones como los centros de gran estrategia propuestos por Dror (1989). e. El Contexto gubernamental. El diseño y complejidad de la estructura de gobierno ejercen un gran impacto sobre la formulación de políticas públicas. Las responsabilidades están dispersas entre muchas instituciones públicas y existen diferentes niveles de Gobierno: Gobierno nacional o federal, Gobierno estadual, departamental o provincial y Gobierno municipal. En cada uno de estos niveles de Gobiernos se decide y ejercen funciones esenciales para el diseño e implementación de políticas públicas, las cuales exigen: (i) un alto grado de coordinación y cooperación intra e inter institucional; (ii) gobernabilidad (una adecuada distribución del poder y de las competencias), y (iii) capacidad organizativa. La calidad del diseño macroorganizativo del aparato público es determinante para la capacidad de la formulación y gestión de las políticas


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públicas, en la medida en que se requieren procesos de coordinación, competencia y cooperación institucional entre las diferentes esferas y niveles de gobierno. La respuesta a los grandes problemas de la sociedad a través de las políticas públicas exige que estos procesos de coordinación, competencia y cooperación no estén limitados por una inadecuada definición y distribución de funciones y misiones, por un excesivo centralismo, por deficientes diseños organizativos de las instituciones públicas y por deficientes macroprácticas y microprácticas de trabajo, que lleven a una gestión pública desenfocada de los problemas de la gente, a políticas públicas ineficaces y al desperdicio de recursos económicos, organizativos y cognitivos. Al respecto, Matus (1997a) señala que se presentan cuatro deficiencias comunes en el diseño del aparato público latinoamericano:

� Ingobernabilidad absoluta. La organización es afectada directa y particularmente por

problemas sobre los cuales no tiene ninguna gobernabilidad, y debe transformarse exclusivamente en demandante y denunciante de los problemas que sufre. Ejemplo: organizaciones comunitarias;

� Ingobernabilidad parcial: la organización que ante los ciudadanos es políticamente responsable por ciertos problemas, pero tiene baja gobernabilidad sobre las variables relevantes para enfrentarlos. ejemplo: el gobierno departamental tiene la responsabilidad de mejorar y mantener la red terciaria de carreteras, pero no tiene la gobernabilidad sobre el recaudo y asignación de recursos económicos para cumplir tal propósito;

� Centralismo. La organización concentra la gobernabilidad en problemas que son de bajo

valor en su nivel y de alto valor para los niveles directamente afectados por ellos. Ejemplo: La oficina nacional de planificación que decide sobre las inversiones menores de un municipio y,

� Irresponsabilidad. La organización que en el cumplimiento de sus misiones formales actúa sobre

la base de que nadie fuera de la organización le exigirá cuentas por su desempeño y, por consiguiente, en ningún nivel de su estructura interna las jefaturas cobran o rinden cuentas sobre objetivos, acciones, programas o políticas públicas.

f. El Contexto cultural. Se refiere específicamente a los valores y creencias de una sociedad. Los valores constituyen la consciencia y las convicciones del individuo y del colectivo. Dichas creencias y valores se pueden ver reflejadas especialmente en la actitud y el nivel de confianza sobre las instituciones gubernamentales y los procesos políticos. Un bajo nivel de credibilidad en el Gobierno afecta la implementación de las políticas públicas. Por ejemplo, la puesta en marcha de una medida regulativa para aumentar los impuestos en la renta puede ser afectada por la percepción de corrupción que la población tenga sobre el Gobierno. Si la sociedad piensa que el Gobierno es altamente corrupto, el aumento en los impuestos generará poca aceptabilidad pública, y los grupos de presión como gremios empresariales, organizaciones no gubernamentales y otros actores sociales podrían inviabilizar la medida. Otros valores están fuertemente relacionados con políticas dirigidas al derecho al aborto o al uso permitido de la dosis mínima de estupefacientes, es decir, acciones públicas que tocan con la apreciación moral de la sociedad; pero, a su vez, el emprendimiento de dichas acciones públicas también dependen de las inclinaciones ideológicas de partido del Gobierno (un ultra conservador o un ultra liberal), y


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g. El Contexto internacional. La lucha por el poder y la hegemonía geopolítica a nivel internacional ejerce una gran influencia en las políticas públicas nacionales, especialmente en países pequeños o en proceso de desarrollo altamente dependientes que tienen escasa influencia en el juego geoestratégico mundial. Adicional a la influencia en las políticas públicas ejercida por el juego en la distribución del poder mundial, están también las grandes tendencias o fuerzas motrices con fuerte poder de transformación que, de una u otra forma, afectan a todos los jugadores internacionales, como la globalización, el acelerado desarrollo tecnológico, el cambio climático, entre otros. Obviamente, algunos países tendrán mayor capacidad para adaptarse y aprovechar las ventajas y oportunidades que ofrecen estas tendencias frente a otros que quedarán rezagados asumiendo solamente los costos o perjuicios. Dichas influencias internacionales en las políticas públicas nacionales se ejercen por diferentes vías: a través de los acuerdos y tratados internacionales que el país tenga con otros gobiernos e instituciones de orden mundial o por la ayuda condicionada de las agencias de cooperación o los bancos multilaterales de crédito. Todas estas circunstancias generan restricciones en los cursos de acción pública del país frente a determinados problemas. Ejemplo: la política antidroga de Estados Unidos influencia fuertemente las políticas nacionales de Colombia frente a la lucha contra el narcotráfico.

Sojo (2006) considera que las políticas públicas son el “conjunto de concepciones, criterios, principios, estrategias y líneas fundamentales de acción a partir de las cuales la comunidad organizada como Estado decide hacer frente a desafíos y problemas que se consideran de naturaleza pública….Aunque el decidir no hacer nada ante un problema es, también, de alguna manera, una política pública”. El autor también agrega que las políticas públicas son “espacios de acción no sólo para el gobierno, sino también para los actores ubicados en los sectores social y privado, y se expresan en decisiones adoptadas en forma de instituciones, programas, criterios, lineamientos y normas” (p. 47-48). Sojo afirma que el diseño de una política pública requiere de un enfoque estratégico e integral, específicamente, de un proceso de planeación estratégica, de la orientación ideológica del partido y del enfrentamiento de los problemas estructurales y no estructurales que aquejan a la población. Más adelante, nos referiremos con mayor detalle sobre la planificación estratégica y el enfrentamiento de problemas. No obstante, comencemos con la definición que hace Matus (1994) de la planificación como “el cálculo que precede y preside la acción” (p. 42), es decir, la reflexión que alimenta la acción del dirigente. La realización de este cálculo requiere tener la capacidad de prever lo que sucederá mañana, de tal forma que se puedan fundamentar las decisiones de hoy. Pero para ello se deben contar con herramientas de planificación que consideren el horizonte de tiempo para tomar decisiones y la sistematicidad del análisis para procesar dichas decisiones. Esta planificación se debe dar tanto en el corto y mediano plazo (periodo de gobierno) como en el largo plazo (prospectiva). La planificación de largo plazo establece la direccionalidad de la gestión de gobierno, constituyéndose en el referencial institucional que le da un norte a las decisiones y acciones públicas. Por tanto, el análisis de la gran estrategia cumple un rol esencial en todo proceso de gobierno, constituyéndose en el ejercicio obligatorio para la construcción de los programas de gobierno durante las campañas electorales de los partidos políticos y sus candidatos. Así, al inicio del gobierno, el dirigente junto con su equipo podrán diseñar el conjunto de políticas públicas fundamentadas en una direccionalidad ya explorada y establecida. La planificación de largo plazo o direccionalidad estratégica alimenta la planificación del gobierno en el corto y mediano plazo.


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En la definición de la direccionalidad estratégica se encuentran representados los valores y las ideologías de los partidos políticos y de los gobernantes, pero también se reflejan los valores e ideologías de la sociedad. La construcción del proyecto de futuro no debe ser una tarea centralizadora del Gobierno, sino por el contrario, debe convocar la participación activa de la sociedad tanto en la formulación como en la ejecución y evaluación. El gran teórico contemporáneo de las ciencias políticas, Yehezkel Dror (1989), proporciona una definición más amplia y profunda sobre el diseño de una política pública como “un proceso muy complejo y dinámico constituido por varios elementos, los cuales contribuyen de forma diferente a su formulación. En las que se deciden grandes directrices para la acción direccionadas hacia el futuro, principalmente por los órganos gubernamentales. Dichas directrices (políticas) formalmente apuntan a dar respuesta a lo que es del interés público a través de los mejores medios posibles.” Para comprender mejor este significado de lo qué es una política pública, Dror disecciona y explica cada uno de los componentes de este concepto de la siguiente manera (p. 12-17): a. Muy complejo. El diseño de una política pública envuelve muchos elementos que se encuentran interrelacionados mediante la comunicación y un ciclo constante de retroalimentación, los cuales actúan de diversas formas. Parte de este proceso es explicito y directamente observable, pero gran parte no lo es. Muchas veces los mismos actores involucrados en el diseño de una política pública no perciben los aspectos ocultos o escondidos detrás de cada proceso que son muy difíciles, y muchas veces, hasta imposible de ser observados. De este modo, la mayoría de las veces las directrices están compuestas por una serie de decisiones individuales que resultan en una “política pública” sin que alguno de los decisores se den cuenta de ese proceso; b. Proceso dinámico. El diseño de una política pública es un proceso porque es una actividad continua que forma parte de una estructura organizacional, la cual exige para su sostenimiento un input constante de recursos y motivación. Es dinámico porque está en permanente cambio y las secuencias de sus subprocesos y fases varían entre ellos mismos y de unos con respecto a otros; c. Varios elementos. Una de las características principales del diseño de una política pública es su complejidad debido a la gran cantidad de elementos que la componen. Su diseño involucra la participación de múltiples subestructuras organizacionales, las cuales varían de acuerdo con el problema que se desea enfrentar, el momento histórico y el tipo de sociedad. Las subestructuras en el diseño de una política pública las constituyen las instituciones políticas y el sistema político;

d. Contribuyen de forma diferente. Cada subestructura hace una diferente, y a veces única, contribución a la política pública. Esta contribución depende de sus características formales e informales, las cuales varían de acuerdo con el tipo de sociedad. Por ejemplo, en las democracias modernas el congreso es altamente sensible a la opinión pública y a los grupos de presión, posee baja o media experticia, tiene puntos de vista de corto o de mediano plazo y demuestra baja o media consistencia en sus decisiones. La burocracia seleccionada por mérito es moderadamente insensible a la opinión pública y a los grupos de presión, tiene un alto nivel de experticia (dentro de los límites que le proporcionan su cualificación educacional y la experiencia), tiene puntos de vista de mediano plazo y algunas veces hasta de largo plazo, y muestra media o alta consistencia en sus decisiones. Por su parte, las Cortes son altamente insensibles a la opinión pública y a los


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grupos de presión, tienen un alto nivel de experticia limitada (solo legal), generan puntos de vista de corto y mediano plazo y muestran alta o muy alta consistencia en sus decisiones; e. Decide. El diseño de una política pública es una especie de toma de decisión, por lo que es importante utilizar modelos de decisión para tratar con el diseño de políticas; f. Grandes directrices. La política pública, muchas veces, se caracteriza por no dar instrucciones detalladas, sino que establece las directrices generales que deben ser seguidas en las líneas principales de acción. Para Dror la “estrategia” se convierte en la guía general para la acción en contraste con la táctica, una definición que extrae del lenguaje militar. Es necesario traducir la política general (la estrategia) en líneas principales de acción para luego concretarlas en subpolíticas detalladas de tal modo que puedan ser ejecutables (la táctica);

g. Para la acción. Las decisiones pueden resultar en acciones externas, en cambios mismos para el decisor o en ambos o en ninguna. Las políticas públicas socialmente significativas, como lo son la mayoría de las veces, pretender resultar en una acción. Incluso, las políticas direccionadas al mismo aparato público, tales como la búsqueda de un mejoramiento de la eficiencia del Gobierno están orientadas a la acción; h. Direccionadas hacia el futuro. Diseñar políticas es dirigirse hacia el futuro. Esta es una de las características más importantes puesto que introduce la incertidumbre y la predicción dudosa, elementos básicos de casi toda política pública. El futuro es tan incierto que las políticas públicas tienden a ser formuladas de forma ambigua y flexible, de tal modo que puedan ser ajustadas a cualquier hecho nuevo que se presente. Generalmente, los dirigentes adoptan políticas que generen resultados más previsibles que otras, mediante la realización de ‘cambios incrementales’ en políticas en las cuales ya se han tenido experiencias anteriores o que están siendo ejecutadas. Además, tratan de no formular políticas sobre muchas áreas problemáticas (un fenómeno que Dror denomina de diseño de política cero, zero-policymaking). La incerteza del futuro moldea las políticas públicas, un gran problema que debe ser enfrentado mediante el diseño de técnicas especializadas para lidiar con la incertidumbre. Con este propósito, Dror propone su Modelo Optimo, el cual trataremos de forma detallada más adelante en el Capítulo 4; i. Principalmente por los órganos gubernamentales. Una de las diferencias entre hacer políticas privadas y hacer políticas públicas es que la segunda concierne principalmente a las instituciones del Estado; j. Formalmente apuntan a dar respuesta. Una característica de cualquier sistema político contemporáneo es que su objetivo formal es dar respuesta a lo que es del interés del colectivo social;

k. Que es del interés público. El término se refiere concretamente a una orientación general, opuesto a lo individual, y l. A través de los mejores medios posibles. El diseño de toda política pública apunta a alcanzar el máximo beneficio neto con el menor costo posible y a través de los mejores medios disponibles. Los beneficios y costos obtenidos (o resultados finales de la política) pueden tomar la forma de valores realizados y no realizados, que, en la mayoría de los casos, son difíciles de cuantificar.


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Quiere decir que los fines pueden ser operacionales o adquirir la forma de valores. Estos resultados dependerán de los medios utilizados. Existe así una total interdependencia entre fines y medios en la conformación de las dinámicas de formulación de políticas públicas. Por ejemplo, eliminar la pobreza a través de acciones sociales se volvió un objetivo ampliamente aceptado cuando la ciencia comenzó a ser considerada en la eliminación de la pobreza.

Estas doce características de la definición de una política pública desarrollada por Dror, demuestran la complejidad, diversidad e interconexión de los elementos que la componen, por lo que, como él mismo afirma, ningún modelo relativamente simple puede dar cuenta de esta realidad. El sistema de diseñar políticas públicas es en verdad un subsistema del gran sistema social; este último está compuesto por otros subsistemas como el subsistema político, el subsistema económico, el subsistema ambiental, entre otros, los cuales interactúan de forma dinámica, cambiando constantemente. DEFINICIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE LA TEORÍA DEL GOBIERNO En las varias definiciones dadas por los anteriores autores, encontramos que existe un consenso en que toda política pública contiene algunos elementos comunes como acción, autoridad gubernamental y con propósito general o de interés público. Sin embargo, es Dror quien hace algunos aportes adicionales interesantes a la definición de política pública, entendiéndola como un conjunto de procesos cargados de complejidad, diversidad, dinamismo y alta interrelación; adicionalmente, establece la diferencia entre grandes directrices de una política y el detalle de los procesos que la conforman y cómo cada actor hace una interpretación distinta de una política pública desde su ámbito de acción y su nivel jerárquico. No obstante, lo más relevante de su concepto es que, (i) considera la incertidumbre como esencia básica de toda política pública, es decir, la dificultad de los gobernantes para decidir y operacionalizar políticas públicas en un contexto en continuo cambio que dificulta la predicción del futuro y, por lo tanto, el conocimiento sobre lo que sucederá mañana y cómo esto afectará el desarrollo de las decisiones públicas, y (ii) La relación beneficios – costos. Toda política pública genera unos beneficios pero también sobrelleva costos, y no se refiere sólo a los económicos sino también a los costos sociales, políticos o ambientales que produce su decisión e implementación. Una política pública se diseña con el propósito de hacer frente a un problema que aqueja a la sociedad, por lo tanto, se espera produzca un beneficio, es decir, enfrente el problema como propósito final de la política pública. Sin embargo, también producirá algún costo que recaerá sobre alguna parte de la sociedad. Por ejemplo, si se diseña una acción pública que busca reducir la contaminación del agua generada por los efectos de una actividad industrial a través de la regulación de los vertedores de desechos de las empresas responsables, el beneficio redundará en la comunidad en general porque dispondrá de agua potable confiable que mejorará su bienestar, pero el costo recaerá en las empresas porque deberán aumentar sus costos operacionales para no asumir unas altas multas o hasta el cierre de su negocio. Este caso ejemplifica muy bien lo que sucede en todos los problemas sociales, siempre hay beneficios para algunos y costos para otros. Es lo que se denomina como ‘intercambio de problemas’ en las políticas públicas. Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, podemos, finalmente, construir nuestra propia definición de política pública como:


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Un curso de acción de una autoridad gubernamental articulado a un proyecto de sociedad, definido e implementado a partir de una determinada capacidad institucional y social de gobierno, que tiene como propósito movilizar el aparato público y la sociedad hacia el logro de un objetivo colectivo relacionado con el enfrentamiento de un problema conflictivo en un contexto de incertidumbre, complejidad y gobernabilidad compartida. Entendamos mejor los componentes que conforman esta definición haciendo las siguientes explicaciones para cada uno:

a. Un curso de acción. Recordemos cuando se puntualizó anteriormente que un curso de acción es una secuencia de un conjunto de acciones interrelacionadas que se dan a lo largo del tiempo, que tiene como fin el logro de diferentes objetivos tanto en el corto como en el mediano y largo plazo. Precisar la política pública como un curso de acción significa introducir el problema de la diacronía que obliga a entenderla como un proceso dinámico, no estático y que se retroalimenta constantemente, para lo cual es necesario considerar:

i) El tiempo como un recurso escaso: El gobernante posee la restricción del tiempo de su periodo de gobierno. Es el plazo que tiene establecido para mostrar efectividad en las acciones públicas, es decir, para evidenciar los resultados de su gestión. La población juzga al Gobierno por sus resultados durante toda la administración, e incluso después de ella. El Gobierno sufre, así, permanentemente la evaluación constante de la sociedad y la urgencia del tiempo. El período de maduración de los resultados de cada política pública se pueden dar en diferentes tiempos, algunos se darán inmediatamente y otros ocurrirán mucho después, es posible que generaciones siguientes. Podemos clasificar el tiempo de maduración de las políticas públicas así:

� Las que maduran en tiempo político: se refiere a los resultados que se deben mostrar durante el

periodo de gobierno, tiempo en el cual el dirigente electo popularmente tiene que cumplir con las promesas electorales, es decir, con aquello en que se comprometió en su programa de gobierno y por el cual va a ser evaluado, y

� Las que maduran en tiempo social: se refiere al tiempo propio de los procesos, y su tiempo

puede ser mayor al tiempo político. El tiempo social diverge para cada política pública; existen acciones públicas que maduran más lentamente, es decir, que sus resultados solo se harán evidentes después del periodo de gobierno. Por ejemplo, la construcción de una carretera tiene un tiempo social de 3 meses, pero una política de mejoramiento de la calidad de educación puede llegar a alcanzar un tiempo de maduración hasta una generación. Es por esta razón que muchos gobernantes favorecen o privilegian la selección de políticas públicas cortoplacistas que le permitirán mostrar efectividad dentro del período de gobierno y mantener un balance político siempre positivo; sin embargo, no siempre esto es bueno para el colectivo social porque los problemas más estructurales o complejos requieren de políticas públicas que no muestran resultados inmediatos, sino a muy largo plazo. Ejemplos de este tipo de políticas públicas son las orientadas al mejoramiento de la calidad de la educación, el fomento de la ciencia y tecnología o la formación de capital humano, las cuales solo podrán mostrar resultados mucho tiempo después del periodo de gobierno. Sin embargo, si recordemos a Dror, entre más lejanos sean los resultados previstos, más inciertos éstos serán, porque van a sufrir la influencia de variables que salen del control del Gobierno.


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ii) El encadenamiento entre el pasado, el presente y el futuro: Las decisiones que un dirigente toma hoy dependen de la proyección del futuro que desee construir, pero también de la historia de un pasado, de las experiencias adquiridas y del conocimiento de los hechos ocurridos. Tales experiencias, hechos, actos y decisiones fueron realizadas por otros actores en el pasado que afectan las decisiones y actos de hoy y, por tanto, tienen impacto sobre las decisiones y actos del mañana. Las políticas públicas son diseñadas de esta forma, se prevé los resultados futuros con el propósito de diseñar anticipadamente la acción pública presente. Esta es la relación entre el pasado, presente y futuro de las acciones públicas. Tienen su origen en un problema que tiene historia y de las acciones que, tal vez, ya fueron implementadas para enfrentarlo pero que hasta ahora no han dado los resultados deseados y el problema continúa agravándose; la experiencia de tales acciones o inacciones generaron la política pública de hoy para enfrentarlo, pero ella fue diseñada también a partir de una visión de lo que deseamos sea un mejor futuro y no se sufra más con el padecimiento de dicho problema. Este es el error de muchos gobernantes cuando llegan al Gobierno: olvidan el pasado, no visionan un futuro deseable para la sociedad y toman decisiones hoy sin sustentación planificada. Se piensa que lo que hizo el anterior Gobierno no puede continuar y las políticas públicas que han tenido éxito o han venido dando resultados son suspendidas, incluso aquellas que se sabe su tiempo de maduración social será en el muy largo plazo, esto con el fin de implementar nuevas políticas. A manera de conclusión, en este proceso se generan dos tipos de aprendizajes que fundamentan el diseño de las políticas públicas hoy: el de la historia de los aciertos y errores cometidos y el de la planificación de lo que deseamos en el futuro para la sociedad; iii) Las metas y objetivos en diferentes horizontes de tiempo: Se refiere a la planificación de las metas y objetivos que deseamos alcanzar en el corto, mediano y largo plazo. Cuando se diseñan políticas públicas, se deben establecer las metas que deseamos alcanzar y los objetivos que queremos cumplir en un determinado período de tiempo. En algunas acciones públicas se requerirán técnicas de planificación para el corto y mediano plazo, y otras requerirán del uso de técnicas de planificación de largo plazo, como la prospectiva. De este modo, como nos referimos en el punto i), las políticas públicas maduran en diferentes momentos del tiempo, sea dentro o fuera del periodo de gobierno. No todos las metas y objetivos establecidos para cada política serán cumplidas al mismo tiempo, esto depende de muchos factores, entre ellos, la complejidad del problema, los recursos disponibles, la viabilidad política y social de la medida, además del contexto en que esta se desarrolle, entre otros. Algunas metas y objetivos se darán en los plazos estipulados, otras serán realizadas mucho después del período de gobierno y algunas ni siquiera serán cumplidos; iv) La posibilidad de tener cursos alternativos de acción. El propósito del diseño de una política pública es dar respuesta a un problema particular que genera malestar en la población o en parte de ella. El Gobierno diseña un conjunto de acciones direccionadas especialmente para atacar problemas sociales. Sin embargo, la selección de un curso de acción no es una tarea fácil, puesto que implica evaluar, en la mayoría de las ocasiones, algunos cursos alternativos de acción. El Gobierno, como autoridad pública, puede elegir entre varias opciones, pero ello depende fundamentalmente del problema que se desea enfrentar; cada problema exige una respuesta distinta, inclusive, un mismo problema en determinando momento histórico requerirá esfuerzos distintos. Regularmente, para problemas altamente complejos no hay cursos de acción evidentes o seguros, predominando la incertidumbre; en otros casos, solo existen opciones trágicas, es decir, no hay otra opción, lo que significa que los costos son demasiado altos pero es necesario asumirlos. La


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selección de una política pública debe nacer de un procesamiento sistemático del problema que se desea enfrentar. De esta forma, como producto de un juicio bien fundamentado se podrán identificar posibilidades de acción, es decir, alternativas posibles que ayudarán a enfrentar el problema que se quiere atacar. Seleccionar un curso de acción pública entre varias alternativas se convierte en una apuesta. El Gobierno apuesta a que si elige la alternativa u opción A en un contexto determinado esperará obtener unos resultados específicos, pero si las circunstancias son otras, la opción debe ser B y, por tanto, los resultados esperados deberán ser otros. El dirigente y su equipo de gobierno deben pensar en más de una alternativa de acción, considerando las múltiples variables que pueden incidir en sus resultados, y estar preparados para redireccionar el rumbo cuando sea necesario. En términos generales, de acuerdo con Kraft y Furlong (2007) los gobiernos, según sean sus competencias, pueden emprender algunos tipos de acciones como las siguientes:

- Regular: dar permisos, multar, prohibir, obligar - Subsidiar: becar, hacer préstamos, dar beneficios directos, brindar apoyo - Educar: proveer información, comunicar - Investigar: promover la investigación en las universidades, crear centros de pesquisa - Privatizar: trasladar servicios del sector público al sector privado - Crear impuestos: gravar con impuestos, aranceles, tarifas, cargos - Tercerizar: subcontratar o adquirir algunos servicios o productos del Gobierno con el

sector privado - Concesionar: dar la administración de un servicio público al privado - Incentivar: dar incentivos al sector privado para que administre y promueva algunos

servicios públicos. - Usar incentivos del mercado: crear impuestos especiales que incentiven el cambio de

ciertos comportamientos con el propósito de alcanzar ciertos objetivos para el bienestar del colectivo social, como por ejemplo, aumentar el impuesto a los vehículos particulares a fin de desincentivar el uso de éstos y lograr disminuir los niveles de contaminación en la ciudad.

Así, el dirigente público afronta dos tipos de dificultades cuando debe enfrentar un problema: la primera es identificar cursos de acción que den respuesta al problema y la segunda, seleccionar cuál o cuáles de estos cursos identificados son viables. La primera dificultad está relacionada con la capacidad del dirigente y de su equipo de gobierno para encontrar alternativas de acción, lo cual puede exigir la aplicación de métodos de análisis o, hasta de la promoción de investigación social y/o científica que dé las respuestas para enfrentar el problema, y la segunda, después de haber identificado tales opciones, tener la capacidad de evaluar o juzgar la viabilidad de cada una de estas propuestas. Para hacer esto se deben tener en cuenta algunos criterios que permitan ponderar dichas alternativas de acción pública. Estos criterios de evaluación permiten enfocar el análisis y seleccionar la ‘mejor’ alternativa entre varias. No obstante, cualquier evaluación que se haga dependerá de los valores, ideologías, conocimientos y experiencia de los analistas del problema y de la política pública. Aunque en el Capítulo 5 profundizaremos mejor sobre la técnica de selección de las ‘mejores’ alternativas, aquí presentamos algunos de los criterios que Kraft y Furlong consideran deben tenerse en cuenta para la selección de un curso alternativo de acción:


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- Efectividad, la probabilidad de que con dicha medida se logren alcanzar los objetivos trazados o los resultados que se pretenden lograr.

- Eficiencia, la relación de los costos económicos propuestos frente a los beneficios esperados para la sociedad. Este criterio supone también que algunas veces el deseo de lograr los más grandes beneficios posibles hace necesario no considerar mucho los gastos que el gobierno asumirá.

- Equidad, se refiere a cuán justa o equitativa es determinada acción pública y cómo se distribuirán los costos y beneficios entre la población, es decir, si son justos o no.

- Libertad o autonomía, la extensión a la cual una medida afectará la privacidad y los derechos y elecciones individuales.

- Viabilidad política, se refiere a la forma en que otros actores sociales apoyarán o rechazarán la medida propuesta.

- Aceptabilidad social, qué tanto la población aceptará y apoyará la medida propuesta. - Viabilidad administrativa, se refiere al nivel de preparación y capacidad organizativa y

financiera de la institución que implementará la acción pública. - Viabilidad técnica, se refiere a la disponibilidad y confiabilidad de la tecnología

necesaria para implementar la política pública.

Otro criterio de evaluación esencial debe ser la aceptabilidad ética, es decir, la consistencia de la política pública con los valores que se promueven en la sociedad como son la libertad individual, la justicia, entre otros. Anderson (1979) argumenta que existen ciertos “criterios obligatorios de juicio político” que deben ser tenidos en cuenta en cualquier evaluación de una política pública como son autoridad, interés público, eficiencia, derechos individuales, justicia, igualdad, libertad, o ética en las investigaciones científicas. No se trata simplemente de la preferencia del analista de políticas públicas por unos u otros criterios. El autor acentúa que dichas dimensiones éticas y de valores normativos muchas veces son ignorados en la evaluación por varias razones: porque van más allá de los límites del análisis racional, porque es difícil hacer un análisis objetivo sin dejar a un lado los prejuicios personales o, como otros afirman, porque es innecesario realizar un análisis de valores normativos cuando precisamente el papel del proceso político es dirigir y resolver disputas éticas y de valores. Es mucho más fácil hacer estimaciones cuantitativas de costos y beneficios que evaluar cuestiones tan cualitativas como la ética y los principios o valores. Para Anderson no hay opción, estos criterios deben ser analizados, de otro modo, la evaluación será incompleta e inadecuada, y

v) La diferencia entre táctica y estrategia: La decisión que un gobernante debe tomar para poner en marcha una política pública debe estar enmarcada en la direccionalidad estratégica estructurada en su proyecto de gobierno, el cual contiene el conjunto de planes, programas y políticas públicas que implementará durante su gestión. Dicha direccionalidad representa la estrategia del gobierno. La direccionalidad estratégica se operacionaliza en una secuencia de acciones (políticas, programas, planes) que siguen una trayectoria previamente planificada (táctica). b. Autoridad gubernamental. Las instituciones gubernamentales representan la autoridad legal responsable por el diseño, decisión e implementación de la política pública. Por lo tanto, el Gobierno posee el poder legitimo para decidir sobre qué problemas sociales actuará y, de esta forma, formular y promover posibles respuestas a tales problemas. Meny y Thoenig (1992) definen una autoridad pública como “un organismo que concede y administra los bienes


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colectivos…a condición de que este organismo disponga de un procedimiento específico de opciones, que posea una autoridad propia y que actúe por medio de un aparato organizado” (pp. 91-92). A su vez, Matus (1997a) define una organización pública como “un dispositivo de producción de bienes, servicios y regulaciones que se realiza dentro de fronteras institucionales bien definidas, mediante procesos de producción y negociación que, en última instancia, tienen un mando común.” (p. 126). Esto significa que la organización pública o autoridad gubernamental que decide implementar una política debe controlar recursos, crear y usar bienes y servicios públicos, tener autonomía y poseer capacidad organizativa. además, cuando se expresa que tienen un ‘mando común’ significa que hay un dirigente que comanda la organización, de acuerdo con unas competencias encomendadas por la Constitución o la Ley y/o por mandato del soberano, si es un cargo de elección popular. Solamente las instituciones del Gobierno son responsables de crear políticas públicas; no le cabe este papel a las instituciones privadas. Su participación solo se dará si el Gobierno, como autoridad pública, le entrega dicha responsabilidad a través de algún tipo de concesión en la gestión. Muchas acciones públicas solo pueden ser emprendidas por el Gobierno puesto que por sus costos, alcance y envergadura no existe otra institución que pueda hacerlo, como por ejemplo la seguridad nacional. Este asunto fue bien explicado en el tema del Estado y sus funciones.

c. Proyecto de sociedad. Con el propósito de evitar la atomización de la gestión, las políticas públicas deben ser diseñadas a partir de una visión global del proceso de Gobierno. Esto significa que el diseño de una política que apunta al enfrentamiento de un determinado problema social tiene que estar interrelacionado con el resto de políticas públicas del Gobierno a fin de establecer su contribución y coherencia con los resultados o transformaciones globales que el gobernante pretende alcanzar durante su período de gestión. Dicha transformación global se encuentra definida en lo que hemos llamado como la direccionalidad estratégica del Gobierno, la cual define el proyecto de sociedad que se desea, los objetivos que se proponen alcanzar en los diferentes horizontes de tiempo y los principales medios seleccionados para lograr las metas propuestas. Sin el faro orientador de la direccionalidad estratégica el Gobierno caminará a ciegas, confiado, sin tener claridad sobre cómo las diferentes políticas contribuyen al logro de los grandes objetivos trazados. En este caso, el Gobierno tendrá dificultades para evaluar si se encuentra en el sendero errado o si se está aproximando o alejando de las grandes aspiraciones escogidas democráticamente. Sin un norte definido, es imposible prever con anticipación las posibles dificultades que deparará el camino a fin prepararse de la mejor manera para sortearlas con eficacia. De este modo, el conjunto de políticas públicas que constituyen el foco de atención del dirigente durante su Gobierno, no pueden nacer de forma improvisada, forman parte de una reflexión anticipada del conjunto de problemas para los cuales tiene el deber de dar respuesta a la sociedad. Deben conformar la visión integral de sociedad que el gobernante, los partidos y la población han construido juntos. La dinámica del proceso de direccionalidad estratégica del Gobierno puede entenderse como una trayectoria de situaciones encadenadas que se diferencian por sus resultados en cada momento crítico de la evaluación. Cada nueva situación es el producto de una alteración de la situación anterior que es generada tanto por la gestión del Gobierno como por la intervención de circunstancias fuera de su gobernabilidad. La calidad de la gestión del Gobierno se refleja, entonces, en la capacidad de conducción del proceso de transición de la situación inicial (Si) hacia la situación objetivo (So), manteniendo la solidez y el equilibrio del sistema social en un nivel que no ponga en riesgo la viabilidad del proyecto y la estabilidad del Gobierno como un todo. Esa


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amenaza depende de la relación entre el grado de aceptabilidad del proyecto por parte de la población y la fuerza de las minorías y actores opuestos. Si el grado de aceptabilidad es bajo, la viabilidad del proyecto va a depender de la capacidad de construcción de acuerdos y consensos sociales y de la posibilidad de vencer las resistencias de los oponentes. Si, por el contrario, el grado de aceptabilidad es alto, la realización del proyecto podrá apoyarse en el consenso democrático inicial, con mayor posibilidad de vencer la resistencia de minorías opositoras. Si no existe aceptabilidad ni credibilidad para construir consensos ni fuerza suficiente para vencer la oposición de actores poderosos, la situación puede ser de ruptura conflictiva y caótica, amenazando la estabilidad y gobernabilidad del Gobierno. Un ejemplo claro de direccionalidad estratégica lo constituye en Colombia, el Plan Estratégico de Antioquia hacia el 2020 –PLANEA. Se instituyó como referencia esencial de largo plazo de la sociedad antioqueña y como un centro de deliberación e impulsador de acciones para superar la problemática de inequidad y bajo nivel de desarrollo del Departamento de Antioquia. Los últimos gobernadores han direccionado y articulado sus planes de Gobierno de acuerdo con los lineamientos trazados en el PLANEA y con la propuesta de Visión Antioquia 2020. Esto significa que el conjunto de políticas públicas del Gobierno han estado articuladas a un proyecto de largo plazo de la sociedad que se desea en los próximos años.

d. Capacidad institucional y social de gobierno. En los tres primeros puntos (a, b y c) nos hemos referido específicamente al proyecto de Gobierno, es decir, al contenido propositivo. Sin embargo, existe un elemento fundamental para el éxito de una política pública y, en últimas, para el Gobierno en general, la capacidad de gobierno. Matus (2000) define la capacidad de gobierno como la “capacidad de conducción o dirección que se acumula en la persona del líder, en su equipo de gobierno y en la organización que dirige” (p. 385). Los elementos centrales de la capacidad de gobierno son, por lo tanto, la capacidad personal de gobierno (del dirigente y su equipo) y la capacidad institucional (la capacidad de los sistemas de trabajo y la estructura del diseño organizativo). Esta última se refiere a la forma como se encuentran diseñadas y estructuradas las instituciones públicas y a las reglas formales e informales que rigen su funcionamiento.

En el fondo del mediocre desempeño de nuestros sistemas democráticos latinoamericanos se encuentra una aguda crisis de capacidad de gobierno. Las promesas incumplidas de libertad, igualdad y progreso social se encuentran determinadas por la baja capacidad de los gobiernos y esta baja capacidad tiene una relación directa con el desconocimiento de métodos modernos de conducción y dirección por parte de la dirigencia política. El arte de la política se práctica de forma primaria y nadie se preocupa por ofrecer a los dirigentes las herramientas adecuadas para enfrentar la complejidad del ejercicio del gobierno y, de esta forma, conducir la sociedad hacia objetivos comunes definidos democráticamente. Esta baja capacidad de gobierno se agrava cada día con la profundización de los problemas sociales acumulados y los desafíos que depara un futuro dominado por grandes incertezas y permanentes trasformaciones. Los desafíos del siglo XXI imponen exigencias aun mayores a la democracia y, por consiguiente, a la capacidad de gobierno de sus instituciones y de sus dirigencias políticas y sociales. Lastimosamente, el problema de la baja capacidad de gobierno es un problema que no es declarado por los dirigentes públicos, por los partidos políticos, por la misma academia y por los organismos de cooperación internacional. O por lo menos, no es reconocido y analizado de forma apropiada. Este hecho se puede explicar, en parte, por la confusión ampliamente extendida entre gobernabilidad y capacidad de gobierno. Dror (1996) expresa esta confusión de la siguiente manera:


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“Se suele hablar equivocadamente de ‘ingobernabilidad’ cuando lo que habría que hacer es afrontar el problema real de ‘incapacidad para gobernar’….El uso del término ‘ingobernabilidad’ es con frecuencia incorrecto y también peligroso. Es incorrecto porque lo que se entiende por ingobernabilidad de la sociedad, suele ser el resultado del fracaso de los gobiernos para ajustarse a las cambiantes condiciones. Y es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas de los gobiernos, que a su vez echará la culpa a la sociedad. Es verdad que hay sociedades muy difíciles de gobernar, por excelentes que sean sus gobiernos. Pero teniendo en cuenta las serias flaquezas de todos los gobiernos contemporáneos, habría que concentrar los esfuerzos en desarrollar la capacidad para gobernar y no en inculpar a las sociedades tachándolas de ingobernables”. (P. 39)

Que este informe al Club de Roma elaborado por Dror (1996) se concentre precisamente en la capacidad de gobernar, muestra que dicho problema no es ajeno a los países desarrollados o las llamadas democracias maduras. Sin embargo, es ciertamente en los países en vía de desarrollo o del tercer mundo en donde cobra una mayor relevancia por sus niveles de atraso científico y tecnológico. El informe anual del Banco Mundial (Informe sobre el desarrollo mundial, 1997: El Estado en un mundo en Transformación), revivió el debate sobre la necesidad de fortalecer el papel del Estado e inició lo que se ha llamado ‘las reformas de Estado de tercera generación’, este es un claro ejemplo de la manera limitada, confusa y poco fundamentada sobre cómo se formula el problema de la baja capacidad de gobierno y la manera como debe ser enfrentado. Como es bien conocido, en el mencionado informe, el Banco Mundial, aparentemente contrariando su política de Estado mínimo promovida desde los años 80´s y que alcanzó su mayor intensidad a partir de la divulgación del llamado consenso de Washington (1989), señala que los procesos de reforma no pueden limitarse a reducir o diluir la función del Estado, sino que deben direccionarse en lo fundamental a ampliar su capacidad de emprender y promover acciones de interés colectivo en forma eficiente a fin de elevar el nivel de bienestar de la población. Hasta aquí, parece que el Banco Mundial reconoce la Capacidad de Gobierno como el problema central del aparato público tal como lo propone Dror y, posteriormente, Matus. No obstante, hay una gran falta de rigor en la definición del concepto de capacidad del Estado. Textualmente el informe del Banco Mundial afirma lo siguiente:

“Un Estado más capaz puede ser un Estado más eficaz, pero eficacia y capacidad no son la misma cosa. Capacidad, en el sentido utilizado al referirse al Estado, es la posibilidad de emprender y promover en forma eficiente acciones de interés colectivo, como las relacionadas con el orden público, la salud y la infraestructura básica; la eficacia es resultado de la utilización de esa capacidad para permitir a la sociedad atender su demanda de esos bienes. El Estado puede ser, al mismo tiempo, capaz pero no muy eficaz si su capacidad no se aplica a atender los intereses de la sociedad”. (p. xx)

Esta definición presenta por lo menos tres deficiencias conceptuales. La primera, y más grave, es que elude la complejidad y profundidad del problema de la capacidad de conducción del aparato público olvidando los aspectos políticos, culturales, sociales y científicos que la conforman y simplificándola al ámbito de la eficiencia, especialmente a la eficiencia económica. De esta manera, se pierden los dos elementos esenciales que componen la capacidad de gobierno: la pericia personal de la dirigencia pública y la calidad de los sistemas macro y microorganizativos


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que caracterizan el aparato público. Así, se oculta la crisis del estilo de hacer política como uno de las principales causas de la baja capacidad de gobierno en América Latina. Es lo que Dror llamaría la ausencia de profesionalismo en el arte de gobernar. Es el dominio del político improvisado, cuyo capital se limita a la experiencia y la capacidad de liderazgo. Un curandero o brujo que, para sobrevivir, teme y niega la medicina. El Banco Mundial, como buena parte de los organismos de cooperación técnica internacional, no da en el blanco del problema de la capacidad de gobierno. La segunda deficiencia, derivada de la primera, es la separación entre eficiencia y eficacia en la definición de capacidad de gobierno. Estos dos conceptos son consustanciales a la capacidad de gobernar. Se comete el error de separar la eficacia de la capacidad, cuando la primera es intrínseca a la segunda. La eficacia es una expresión de la capacidad. Si hay capacidad, hay eficacia. Si no hay eficacia no hay capacidad. La tercera y última deficiencia, es el problema del liderazgo. Esta definición desconoce que la calidad de los gobiernos depende del estilo de liderazgo político predominante en el país o en la institución. Dror (1996) afirma que para elevar la capacidad de gobierno es necesario que los gobernantes perfeccionen sus conocimientos y mejoren su capacidad personal de liderazgo. Esto es, proporcionar a los dirigentes las herramientas y métodos para que mejoren su conocimiento político y fortalezcan sus habilidades racionales y extra-racionales (habilidades no racionales como la intuición, tema al cual nos referiremos ampliamente en Capítulos posteriores). El fortalecimiento de estas capacidades exigirá reformar el sistema de selección, entrenamiento y promoción de los decisores políticos, los funcionarios públicos y de los mismos expertos o especialistas. Solo de esta forma es posible mejorar la calidad de la formulación de las políticas públicas. Matus (2000) sostiene que en la capacidad de gobierno, sea personal, del equipo de gobierno o de la organización, convergen tres elementos: experiencia, conocimientos y liderazgo. La experiencia se describe como la historia de habilidades acumuladas que el conocimiento científico no puede proporcionarle al dirigente. Pero la experiencia no puede ser separada del conocimiento. Y de poco sirve el capital cognitivo sin experiencia, se afectaría sustancialmente el buen desempeño en el gobierno. Los conocimientos y la experiencia sin liderazgo valen poco: “Sin capacidad de liderazgo, los conocimientos y la experiencia sólo pueden producir un buen asesor. A su vez, la capacidad de liderazgo, sin conocimientos y experiencia, produce cabecillas; es incapaz de producir un líder estadista. El político común es un actor con liderazgo y experiencia, aunque con gran debilidad en su capital cognitivo” (p. 386)

e. Movilizar el aparato público y la sociedad. Ya hemos mencionado que el diseño de las políticas públicas no debe ser una tarea centralizadora del gobierno. Debe convocar la participación activa de la sociedad tanto en el proceso de formulación como en el de ejecución y evaluación. Es necesaria la construcción democrática de acuerdos y consensos básicos sobre el futuro del colectivo social para que el proyecto disponga de la suficiente legitimidad y fuerza política en el enfrentamiento de las resistencias por parte de grupos y actores poderosos de la sociedad. En este sentido, el ejercicio del gobierno, la planificación y la evaluación no pueden constituirse en un monopolio en cabeza de las instituciones del Estado. La conducción del proyecto de futuro debe ser una tarea conjunta de todas las fuerzas sociales comprometidas con los objetivos colectivamente definidos. Más que un Gobierno centralizando y monopolizando en lo alto, en la gestión del proyecto se debe promover la consolidación de un sistema de gobiernos donde el conjunto de organizaciones del Estado y de la sociedad civil cooperen y se articulen para el enfrentamiento de los problemas seleccionados y priorizados en el plan de gobierno.


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Además de movilizar a la sociedad en la búsqueda de construcción de consensos que viabilicen la implantación de las políticas públicas, es necesario también movilizar a las instituciones gubernamentales, y esto requiere de una gran coordinación entre las diferentes esferas del Gobierno. Por lo tanto, una política pública no se decide e implementa de forma individual. Muchos problemas requieren la intervención de múltiples niveles de gobierno. Veamos el siguiente ejemplo: la ciudad sufre un grave caos en el sistema de transporte público, debido a que diversas empresas de transporte tienen una gran cantidad de buses funcionando diariamente de forma desordenada en las calles, y sumado a ello existe un sistema de transporte ilegal que también atiende a la población. El Gobierno municipal decide crear una política pública de modernización del sistema de transporte público de forma tal que la ciudad supere el caos vehicular y se convierta en un lugar más seguro y organizado. Para hacer esto debe superar grandes dificultades de viabilidad: los altos costos económicos y políticos que implican enfrentar la existencia de ambos problemas. Con el fin de hacer realidad este sueño de tener una ciudad con una movilidad más segura para sus habitantes, el alcalde decide llevar este problema al nivel nacional. De este modo, el Gobierno Nacional diseña una política pública nación-municipio para aunar esfuerzos y trabajar mancomunadamente hacia este propósito que generará bienestar general en la ciudadanía. Por tanto, un problema de índole municipal se trasladó a la esfera nacional. Se convirtió en una política pública de corresponsabilidad entre dos niveles del Estado. El diseño y la implementación de este tipo de políticas públicas se hacen mucho más complicadas porque exigen de una gran coordinación y cooperación entre el municipio y la nación, la cual, generalmente, no es tan fácil de conseguir. El Gobierno nacional debe hacer aportes económicos al igual que el Gobierno Municipal, y esto significa búsqueda de recursos en el presupuesto de ambos; desembolsos que muchas veces no se hacen a tiempo y de forma sincronizada, atrasando el desarrollo de las obras, o cuando se requiere de la capacidad organizativa de un nivel para poner en marcha la organización del otro. Así, un nivel de gobierno condiciona la eficiencia del otro. Este ejemplo representa claramente que la dimensión de muchas políticas públicas exige el trabajo conjunto de varias organizaciones.

f. Hacia el logro de un objetivo colectivo. En la polis, los problemas son comunes a todos y para lograr los beneficios sociales “para todos” es necesario hacer sacrificios privados (Deborah Stone, 2002). Este esfuerzo colectivo se direcciona a la preservación del interés público sobre el interés privado. Las políticas públicas deben responder al logro de estos objetivos colectivos, es decir, a alcanzar el bienestar general de la población por encima del bienestar individual. Si existe una alta proporción de niños deambulando por las calles pidiendo limosna en vez de estar en la escuela, el Estado tiene el deber de protegerlos y darles educación. Para ello crea una política destinada específicamente a identificarlos, recogerlos y llevarlos a instituciones dedicadas especialmente a proporcionarles protección o a reenviarlos a sus padres garantizándoles una educación pública. Vemos cómo una política pública fue diseñada para responder a un problema social que afecta a una parte de la población infantil. No obstante, esta es una política pública entre un conjunto de políticas que diseña el Gobierno para enfrentar los múltiples problemas a los que tiene que dar respuesta, como parte de los objetivos del colectivo social. Así como existe una política pública para los niños en la calle, existen otras políticas públicas para atender problemas económicos, de transporte, vivienda, educación, salud, vías, entre otros, direccionadas al logro de un objetivo de bienestar colectivo de la sociedad.


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g. El enfrentamiento de un problema conflictivo. Los problemas son el centro de partida del análisis de las políticas públicas. El dirigente se enfrenta a numerosos problemas conflictivos en el quehacer diario de su gestión, y la tarea esencial que debe cumplir es buscar la manera de hacer frente a ellos de forma eficaz, en pro del bienestar de la sociedad. Como hemos venido afirmando, debe focalizar su gestión en los problemas que considera prioritarios para la población y para el futuro de la sociedad como un todo. Son estos los problemas que entrarán en su agenda de Gobierno. Sin embargo, aunque los problemas están ahí y la población reclama constantemente por ellos, el ejercicio de identificarlos y seleccionarlos no es una tarea fácil. Los problemas son transversales, por tanto, atraviesan todas las esferas de la vida cotidiana de la población. Ian Mitroff (1983) sostiene que los problemas no son de exclusiva competencia de una única disciplina. El da el siguiente ejemplo: el uso de drogas no es un problema exclusivo del ámbito de la salud pública, de la medicina, o de la siquiatría o del bienestar social, este problema admite la injerencia de todos estos ámbitos, inclusive de otros como la calidad de la educación. Mitroff afirma que esta visión corta de los problemas resulta ser casi fatal. Los problemas no existen de forma atomizada, como diría Matus. El enfrentamiento de un problema exige profundizar en su análisis de forma que sea capaz de integrar todos los aspectos relevantes que lo causan. De este modo, cuando se diseña una política pública de educación, por ejemplo, no se tratan solamente las acciones dirigidas a atender sólo aspectos educacionales, puesto que esta también se ve afectada por otros problemas que requieren de otras políticas públicas. Una madre no envía a su hijo a la escuela porque no tiene como alimentarlo bien y no tiene tampoco suficientes ingresos económicos para sustentarlo en el sistema educativo. La madre debe priorizar entre atender un aspecto esencial de su vida y la de sus hijos a otros que también son esenciales para la sociedad en general. En nuestra experiencia como consultores en el área pública, nos hemos topado muy comúnmente con esta clase de dilemas en la gestión pública. El dirigente debe enfrentar diariamente este tipo de circunstancias y tomar decisiones, porque para ello fue elegido. Los problemas son horizontales, atraviesan distintos ámbitos de acción social, por tanto las políticas públicas no pueden ser unidireccionales y verticales, enfocadas en un sólo ámbito social desconsiderando los demás problemas. Una política pública debe ser integral para dar respuesta de forma eficaz al conjunto de problemas interrelacionados. El Gobierno desea que haya una total cobertura escolar, pero se enfrenta ante una realidad: los niños no van a la escuela porque no se alimentan bien, no se alimentan bien porque la madre no tiene suficientes ingresos, la madre no tiene suficientes ingresos porque no tiene un empleo justamente bien remunerado, no tiene un empleo bien remunerado porque no posee cualificación para un trabajo en el cual se le pueda pagar mejor, y no posee un buen empleo porque, entre otras causas, la economía nacional no anda bien. Esta no es la exageración de ejemplo de un problema, es la realidad social diaria de la existencia de problemas conflictivos para los cuales el Gobierno debe dar respuesta a través de políticas públicas integrales.

De esta forma, muchas de las políticas públicas deben estar articuladas. Entre ellas existe una constante interacción. Una política pública afecta o puede condicionar la existencia de otra u otras políticas públicas. Veamos otro caso: el río principal que atraviesa una ciudad y que surte de agua potable a toda la población se encuentra altamente contaminado. Sumado a esto, en sus riberas se asienta un importante número de familias. En época de invierno estas familias son afectadas porque el rio generalmente se desborda. El Gobierno municipal, presionado por el problema de salud pública que genera la contaminación del agua, decide emprender una política pública de descontaminación y restablecimiento del equilibrio ecológico del cuerpo de agua y sus alrededores, el cual significará direccionar una parte considerable del presupuesto municipal. Pero


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para lograr cumplir los objetivos de recuperar el río y, por ende, mejorar la salud pública de la población, deberá primero solucionar el problema de las familias que se encuentran asentadas en las riberas. El Alcalde tiene dos opciones: desalojarlas del sitio sin importar el destino de niños, ancianos y adultos en general, lo cual tendría un impacto social y político enorme que podría afectar negativamente su gestión o, reubicarlas proporcionándoles alternativas de vivienda dignas. Para el enfrentamiento de este problema actuarían varias medidas públicas de corto y mediano plazo: (i) darle a cada familia, durante unos cuantos meses, un dinero específico para que paguen un alquiler en otro lugar más seguro de la ciudad mientras consiguen alternativas para mejorar sus ingresos (lo cual no solucionaría en el corto ni en el mediano plazo su problema estructural de vivienda propia) y, (ii) diseñar un programa de vivienda de interés social destinado a solucionar definitivamente el problema de techo que tienen estas familias. Como podemos observar, el propósito gubernamental de diseñar una política pública para enfrentar un problema de contaminación obligó al diseño de otra política pública para responder al problema de vivienda que se generó o agravó con el enfrentamiento del primero. h. En un contexto de incertidumbre, complejidad y gobernabilidad compartida. La incertidumbre y la complejidad han llevado a que la sociedad moderna produzca mayor información que le permita conocer y controlar mejor el mundo y, mediante el diseño de técnicas para hacer predicciones y proyecciones de corto y largo plazo, imaginar posibles futuros. La incertidumbre es nuestra ignorancia o desconocimiento del comportamiento de la realidad. No podemos saber con certeza el día a día de nuestra propia vida, y muchos menos los problemas de carácter social, político, ambiental, biológico, entre otros. Nuestra capacidad de predicción se va volviendo nula a medida que los problemas y la realidad se vuelven más complejos. Vivimos en un mundo que no podemos predecir, acaso prever. La incertidumbre se encuentra en el corazón de las decisiones y de las organizaciones públicas. La realidad nos muestra que la mayor parte de las decisiones críticas que deben tomar los dirigentes se encuentran plagadas de incertidumbre mal definida y sus estructuras se asemejan a lo que Dror llama "juegos nebulosos" (fuzzy gambles). Pese a esto, el sistema educativo forma profesionales departamentalizados e incapaces de comprender la complejidad del mundo real en áreas críticas como la planificación, la organización y la administración. Sus ciencias y técnicas son propias de modelos determinísticos. Por el lado de las organizaciones, sus sistemas de dirección y planificación son altamente normativos, no reconocen los problemas mal estructurados y los sistemas de soporte a la toma de decisiones subestiman la incertidumbre y en el mejor de los casos sólo incorporan el tratamiento del riesgo bien definido. Estos dos campos deben ser trabajados. El papel del sistema educativo es esencial, en la medida en que allí se forman los dirigentes y profesionales que comandarán las organizaciones. Sin embargo, nuestra experiencia en tareas de asesoría y capacitación en las áreas de planificación y organización pública nos ha llevado a la conclusión que la formación profesional formal y el funcionamiento de nuestras organizaciones se encuentran muy distante de la comprensión y el tratamiento adecuado de la incertidumbre. Las organizaciones públicas y los profesionales de las decisiones deben tener capacidad para desarrollar enfoques y utilizar metodologías que den cuenta de la incertidumbre y complejidad de la realidad, ateniéndose a la naturaleza de `apuesta difusa´ de buena parte de las decisiones críticas y a la imposibilidad de atrapar completamente la realidad. Optar por el camino tradicional de ajustar la realidad a los métodos, eliminando a lo Procusto la incertidumbre dura, ayuda muy poco al gobierno eficaz de las organizaciones. Igualmente, debe abandonarse las visiones simplistas de la racionalidad (racionalidad calculada o paramétrica utilizada en los modelos matemáticos) e incluirse en los análisis de decisiones enfoques más amplios y realistas como la racionalidad imperfecta de Elster (1989), la racionalidad limitada de Simon (1997), la


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cuasiracionalidd de Hammond (1996), la reflexión tecnopolítica de Matus (2000), e incluso, como afirma Dror tener en cuenta estados de irracionalidad como locura, esquizofrenia y narcisismo. El juego social genera incertidumbres de diferente naturaleza y con distintas implicaciones en la gestión organizacional. Cada tipo de incertidumbre debe enfrentarse con enfoques apropiados, para lo cual se deben disponer de un conjunto de herramientas de decisión para utilizarlas inteligentemente en cada situación. El desarrollo de los conocimientos y habilidades para adaptar, criticar y crear métodos debe ser una tarea prioritaria de los equipos de decisión. Las decisiones bajo incertidumbre pueden tener consecuencias impredecibles. No siempre es seguro que logremos los resultados que nos proponemos. Los efectos colaterales no buscados y deseados por el decisor son inevitables. Las decisiones no solamente generarán beneficios, sino además, costos e injusticias. La solución de un problema puede generar otros de mayor valor e importancia. Las ciencias y técnicas nos pueden ayudar a tomar decisiones más informadas, pero tienen el límite de la creatividad del juego social, que no sigue leyes precisas y que más bien es creador de leyes. Lo anterior se traduce en dos tensiones y rivalidades que se encuentran presentes en buena parte de las decisiones bajo incertidumbre: La primera, se refiere a la tensión entre la Intuición y el análisis. La intuición significa la utilización de las capacidades cognitivas profundas de los decisores, desarrollada a lo largo de su vida, acumulada en su experiencia y puesta en escena a través de ese fenómeno que aún no entendemos cómo funciona y que llamamos creatividad. La intuición no usa reglas fijas y demostrables. Está siempre disponible y llega de golpe cuando la decisión es requerida. En cambio, el análisis se refiere al uso de reglas lógicas de decisión bien definidas y reconstruibles. Las decisiones analíticas se pueden sustentar, las intuitivas no. Los métodos matemáticos de decisión suponen la existencia de un decisor completamente analítico, racional. ¿Se puede ser completamente analítico bajo incertidumbre? Lastimosamente, los profesionales de las decisiones, sobreconfiados en sus modelos matemáticos, no son capaces de comprender los procesos cognitivos de los decisores o dirigentes políticos. Cuando no estamos seguros de las consecuencias de las decisiones y sus costos e injusticias, no queda otro camino que el que ha acompañado al ser humano en su evolución, recurrir a la experiencia, al olfato, a la creatividad. Los profesionales de las decisiones deben ir más allá de sus reglas y modelos analíticos y entender que están al frente de personas de carne y hueso con procesos cognitivos diversos. La segunda se refiere a la tensión entre la técnica y los valores. En el mejor de los casos la ciencia puede ayudar a representar mejor la realidad (realismo). Pero son los dirigentes quienes deben decidir, en conjunto con todos los actores sociales, qué sociedad o modo de vida se desea tener. Para ello, es necesario conocer cómo somos y en eso la ciencia es crucial. Pero el definir cómo queremos ser es un problema de valores y de ideologías. Las decisiones tienen una carga valorativa y normativa que tenemos que resolver en los planos de la filosofía moral, la ética y los valores. Esas discusiones no se resuelven sólo con la técnica. Los gobernantes, los decisores públicos deben decidir a quién afectar y a quiénes beneficiar con sus políticas públicas: ¿Quiénes sufrirán las injusticias de las decisiones tomadas? ¿Los profesionales de las decisiones entienden esto? ¿La preocupación por los valores es sólo una responsabilidad de los políticos y los decisores? ¿Qué tipo de profesional están formando nuestras universidades? ¿Un profesional que cree ciegamente en sus teorías y en la neutralidad de ellas?

Sumado a esto, en la realidad social el Gobierno no actúa sólo en la decisión e implementación de las políticas públicas. Hay gobernabilidad compartida. Existen competidores, oponentes, aliados y enemigos de diferente naturaleza. Existen otros actores con intereses propios que dominan parte


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del juego y tienen objetivos que pueden ser comunes, complementarios o conflictivos. Pueden intentar mantener sus ventajas y acumulaciones logradas y lucharán por sus intereses y para ello formulan planes, desarrollan estrategias, establecen alianzas, negocian, confrontan. En la interacción social, el comportamiento de los actores no sigue leyes precisas; la creatividad humana genera incertidumbre dura, por lo que se hace difícil predecir las acciones y reacciones de todos los actores involucrados en las acciones públicas. El dirigente decide implementar una acción pública “X”, ¿Cuál será la reacción de los actores que se verán perjudicados por dicha decisión? ¿Cuál será la respuesta del dirigente a dicha reacción? La teoría económica y los métodos racionales de decisión suponen que en el mundo social dominan la “acción social no interactiva”, es decir, la relación y separación sujeto-objeto. El objeto no interactúa con el sujeto, no pone resistencia creativa y produce efectos predecibles. El esfuerzo del sujeto radica en descubrir las leyes de funcionamiento del sistema. Una vez hecho esto, las consecuencias de la intervención sobre el sistema son completamente predecibles. Por el contrario, la “acción social interactiva” supone que el sujeto no es independiente del objeto. El sujeto está contenido dentro del sistema y, a su vez, el sistema contiene otros sujetos. Como consecuencia, es imposible distinguir claramente entre el sujeto y el objeto. La acción social no interactiva produce una relación unidireccional entre “YO” y el “SISTEMA”, en donde es posible el cálculo paramétrico. En cambio la acción social interactiva produce un cálculo interactivo, entre “YO” y el “OTRO”. Aquí aparece el verdadero problema estratégico, la inviabilidad política y la interacción de actores con diferentes intereses y capacidades.

Las respuestas de los seres humanos son distintas conforme sean las situaciones a las cuales se enfrentan. Esto significa que no podemos saber a ciencia cierta cuál será la reacción de un actor por efecto de una acción pública emprendida, nunca la conoceremos con precisión. En este caso no podemos, como en los problemas bien estructurados, realizar modelos o técnicas que den una solución concreta y objetiva; las soluciones de los problemas no estructurados, es decir, aquellos altamente complejos y conflictivos que son característicos de todos los problemas sociales, sólo pueden ser satisfactorias, incompletas o subjetivas. El comportamiento y la creatividad son amplios y la capacidad de predicción de los decisores públicos se reduce bastante. Los actores tienen diferentes perspectivas y utilizan diversos lenguajes para situaciones similares. Cada acción de un actor produce una interpretación y reacción diferente en los otros actores y no sabemos, muchas veces, cuáles son las intenciones reales que se esconden detrás de esta acción. El intercambio de significados que se generan producto de las conversaciones entre los actores sociales se encuentra sometido a diferentes tipos de ambigüedades. El actor 1 puede hablar A y el actor 2 puede entender B. En el mundo social se habla con las propias acciones y estas pueden interpretarse de múltiples formas. La incertidumbre dura aparece en situaciones en donde se desconoce la misma composición de las posibilidades. Esto aumenta la probabilidad de que los dirigentes cometan muchos errores en el diseño de las políticas públicas. Siguiendo a Sojo (2006), no existen laboratorios que permitan experimentar con las políticas públicas. Esta es la dificultad que deben enfrentar los decisores públicos. Existe la posibilidad de crear programas piloto pero éstos significan altos costos económicos y políticos que el dirigente y la sociedad misma no pueden asumir. De esta forma, es alta la exigencia de metodologías de análisis de políticas públicas que no ignoren la complejidad e incertidumbre de los problemas sociales. Por esto es que es tan importante entender muy bien la diferencia entre problemas bien estructurados y problemas mal estructurados. Mitroff (1983) hace


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una clara diferenciación de éstos. Los problemas bien estructurados (well-structured problems) se refieren a problemas o situaciones bien definidas tanto en su formulación analítica como en su solución. Son problemas para los cuales hay suficiente conocimiento y son susceptibles a la utilización de métodos precisos de solución, como por ejemplo la Investigación de Operaciones. Los problemas mal estructurados (ill-structured problems) se refieren a problemas que no pueden ser bien formulados, es difícil definir su naturaleza y desafían los métodos precisos de formulación; por esencia envuelven el conflicto y la incertidumbre. Carlos Matus (2000) también diferencia entre ambos tipos de problemas. El les denomina de problemas bien estructurados y problemas cuasiestructurados. Los primeros se refieren a una parte de la realidad que puede ser bien definida, es decir, donde podemos enumerar todas las posibilidades y asignarles probabilidades objetivas. Los últimos se refieren a los problemas que diariamente deben enfrentar las organizaciones públicas, caracterizados por la dificultad de enumerar todas las posibilidades y la existencia de incertidumbre cuantitativa. Aun cuando más adelante en el Capítulo 5 nos referiremos a este tipo de problemas con mayor profundidad, podemos mencionar aquí las principales características de los problemas no estructurados o cuasiestructurados: i) El problema está determinado por reglas que no son precisas ni iguales para todos. Cada

actor crea sus propias reglas y las cambia o las adapta según su conveniencia. ii) El actor está dentro y hace parte del problema y desde esta perspectiva lo explica y busca

soluciones o alternativas de soluciones. iii) Enfrentar un problema social significa generar otros problemas o posibilitar el enfrentamiento

de otros problemas, es decir, siempre se presenta un intercambio de problemas que puede ser positivo o negativo. El objetivo es tratar de que la solución dada no genere problemas mayores que el que se está tratando de enfrentar. En la realidad social los problemas se cruzan, se traslapan, no son totalmente independientes unos de otros.

iv) La efectividad de una solución es relativa al actor que está enfrentando el problema, para los otros pueden existir otras posibilidades de solución.

v) Algunas veces el enfrentamiento de un problema requiere crear nuevos conceptos, que aún no existen. El nivel de complejidad es alto y la incertidumbre es mayor.

vi) Las fronteras del problema y del sistema son difusas. vii) El tiempo y el espacio son relativos al actor o a la organización. viii) No existe el conocimiento para enumerar todas las variables y sus interrelaciones. ix) El sistema es creativo, no son simples variables numéricas. Son actores sociales que están

jugando y sus intereses y posiciones varían, por tanto, sus soluciones también varían. x) El desafío se plantea en términos sociopolíticos, aún así contengan algún aspecto técnico. En los problemas o en las situaciones donde su esencia es la gran incertidumbre, se presenta tanto incerteza cuantitativa como cualitativa. Reconocemos que nos enfrentamos a un futuro nebuloso y sólo podemos distinguir algunos aspectos limitados del árbol de posibilidades. ¿Qué sucederá con la economía Colombiana por la aprobación del TLC? ¿Cómo serán las relaciones con Estados Unidos durante el nuevo Gobierno Barack Obama? En este tipo de problemas la capacidad de predicción es nula y la capacidad de previsión es limitada. Este es el mundo en donde deben trabajar las organizaciones públicas y los actores sociales. No están aislados, juegan dentro de un contexto mucho más amplio, por lo que no es fácil predecir aquello bajo lo que tenemos poco o


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ningún control. De alguna manera podemos prever, y para ello nuestra alternativa es planificar la acción pública, teniendo en cuenta posibles escenarios futuros, no llevados por el simple azar o el curso de los acontecimientos. A modo de conclusión, el juego nebuloso crea incertidumbres de distinta naturaleza y con distintas implicaciones sobre la realidad social. Cada tipo de incertidumbre debe enfocarse con métodos apropiados, para lo cual se deben disponer de un conjunto de herramientas de decisión para cada situación. Como vimos en los tipos de problemas estructurados y problemas cuasiestructurados, cada uno de ellos debe ser enfrentado con técnicas propias a su esencia. Los problemas estructurados requieren de herramientas precisas como son la investigación de operaciones, la programación lineal, protocolos, formulas, algoritmos, modelos algebraicos o matemáticos, entre otros. Los problemas cuasiestructurados requieren de técnicas bastante complejas y sofisticadas, que aunque no predicen con exactitud los acontecimientos posteriores, permiten que nos preparemos a posibles futuros.

TIPOLOGÍA DE LAS POLITICAS PÚBLICAS Como ya mencionamos, el Gobierno posee varias alternativas a la hora de adoptar una política pública, como son regular, subsidiar, educar, investigar, privatizar, tercerizar, concesionar o incentivar. T. Lowi (1964) desarrolla una tipología de políticas (que más adelante complementa R. Salisbury, 1968, citado por Meny & Thoenig), dividiéndolas en cuatro categorías: a. Distributivas. Son programas o servicios que el Gobierno proporciona para beneficiar a individuos, grupos o sectores particulares de la población, sin considerar la limitación de recursos. En este caso, se trata de situaciones suma mayor que cero porque la ganancia de unos no significa la pérdida de otros. Regularmente, este tipo de políticas no generan mucho conflicto puesto que no son tan propensas al cuestionamiento público y los resultados son visibles solamente para quienes son beneficiados directamente. Por ejemplo: asignar subsidios a los agricultores, construir obras civiles como carreteras, escuelas, puestos de salud, dar permisos para construcción, ofrecer becas para educación universitaria, entre otros; b. Redistributivas. Son acciones públicas que el Gobierno adopta para beneficiar a un grupo o sector de la población a expensas de otra parte de la sociedad. Es una situación suma-cero porque la ganancia de uno significa la pérdida de otros. El Estado fija unos criterios generales que condicionan el acceso de los individuos a determinada política. La selección de tales criterios dependen fundamentalmente de las cuestiones ideológicas, los valores y los principios que son prevalecientes para el Gobierno. Es por esto que este tipo de políticas generan conflicto y son difíciles de implementar. Ejemplos claros son los programas de seguridad social y las políticas impositivas; c. Regulatorias. Son acciones públicas direccionadas a normatizar (restringir, obligar o prohibir) la conducta o las acciones de los individuos y de la sociedad como un todo. Las políticas regulatorias impactan directamente sobre los individuos, generando beneficios y costos para unos y otros. Las políticas regulatorias pueden ser clasificadas en dos subcategorías:


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i) Políticas regulatorias competitivas. Se refieren a las regulaciones direccionadas a la actividad económica de los sectores industriales y de servicios. Por ejemplo, reformas en el Código de Comercio, en el régimen aduanero y en el sistema de telecomunicaciones del país, y ii) Políticas regulatorias protectoras o sociales. Este tipo de políticas buscan proteger a la población en general de las actividades realizadas por el sector privado. Generalmente generan conflicto o controversias debido a que es una forma de intervención directa del Estado en asuntos privados. Ejemplos: protección a la propiedad intelectual, estatuto de protección al consumidor, políticas de seguridad y salud laboral.

d. Constitutivas. Este rango de políticas se refieren a las acciones públicas que regulan el poder del Estado y organización de las instituciones públicas. Por ejemplo, una reforma en la Constitución o una reestructuración de las instituciones del Gobierno (creación de nuevas organizaciones, fusión de algunas y eliminación de otras). Desde la perspectiva de la Teoría del Juego Social (Matus, 2000) y, de acuerdo con las discusiones del Estado y la relación Estado – Sociedad que hemos venido realizando, podemos clasificar también las políticas públicas en tres grandes grupos: a. Políticas Públicas Reguladoras. Tendientes a corregir o mejorar las reglas básicas constitutivas y de funcionamiento del sistema político y social; b. Políticas Públicas Gestionadoras. Tendientes a realizar acciones destinadas a enfrentar las necesidades y problemas específicos que demanda la sociedad, y

c. Políticas Públicas Organizadoras. Destinadas a crear, reformar o modernizar las organizaciones o instituciones con la capacidad para materializar las anteriores dos políticas públicas.


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Capítulo 1 Libro Politicas Publicas y Gobierno en Democracia

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