CAPITULO 13.°

ESTADO NOVO Y POLITIGA AGRARIAEN PORTUGAL

Una vez analizados los aspectos fundamentales de la or-ganización corporativa en el Portugal salazarista, en este ca-pítulo se comentarán las líneas generales de la política agra-ria desarrollada durante el Estado Novo. Aunque en el casode la política agraria portuguesa, no se encuentra una situa-ción semejante a la política de modernización agrícola quehemos estudiado en la parte dedicada a Francia, el interésque tiene su análisis para el hilo argumental de este trabajoes comprobar cómo la ausencia de sintonía entre la volun-tad politica, las demandas y apoyos de la sociedad civil y lacoyuntura internacional, frustró en varias ocasiones los in-tentos por modernizar la agricultura en Portugal.

Dedicaremos este capítulo a analizar algunas de esas oca-siones históricas frustradas. Tal vez reflexionando sobreellas podremos aportar algunas ideas para comprender losproblemas actuales de la agricultura portuguesa.

Este análisis tomará como punto de partida el contextode mediados de los años treinta, ya que en ese momentoel gobierno de Salazar puso las primeras bases sólidas de laorganización corporativa e intentó abordar las primeras ac-tuaciones programadas sobre la agricultura portuguesa. An-tes de esas fechas -desde 1926, que es cuando se instaurala dictatura mediante un golpe de Estado contra la Repúbli-ca-, la politica agraria fue una politica coyuntural para res•ponder a los efectos de la crisis económica internacional.Durante esos diez años, el denominado Estado Novo ni si-

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quiera intentó poner en marcha su modelo corporativo, ya-que la máxima preocupación de los gobiernos, presididospor Salazar era asegurar el «orden social» y hacer frente alos graves desequilibrios económicos y fmancieros del país.

13.1. LOS COMIENZOS DE LA POLITICA AGRARIAPORTUGUESA (1926-1945)

Como es sabido, el golpe militar del 28 de mayo de1926 derrocó a la I República e instauró una dictadura. Dosaños más tarde, en 1928, Oliveira Salazar fue nombrado mi•nistro de Hacienda, pasando a presidir el Consejo de Minis•tros en 1932. Un año más tarde, se aprobó una nueva Cons-titución, que establecía el Estado Novo de carácter corpora-tivo.

A mediados de los años treinta, la fase más grave de lacrisis económica había sido superada y el problema financie-ro que tanto preocupaba a Salazar estaba en vía de solu-ción. A partir de esa coyuntura favorable, el régimen va aocuparse de reorganizar la política económica con una pers-pectiva de desarrollo a medio y largo plazo, y de instaurarel sistema corporativo, cuyos principios fundamentales ha-bían sido ya plasmados en la Constitución dé 1933.

En relación con el objetivo de llevar a cabo una progra-mación de la politica económica, se promulgó la ley núme-ro 1914 de 25-5-1935, llamada de Reconstituçáo Económica,cuya finalidad era orientar la intervención del Estado enáreas básicas para poner en marcha la capacidad productivade la economía nacional. En este sentido, la ley contempla-ba la actuación de los poderes públicos en el área de lascomunicaciones, para mejorar la red de carreteras, en elárea de los productos energéticos, para abaratar su coste, yen el área de la fmanciación, para facilitar a los inversoresprivados créditos en buenas condiciones de rentabilidad. Sinembargo, algunos autores (1) han señalado que dicha ley era

(1) Ese el el caso de F. Pereira Moura en su Por onde vai a economin por-tuguesa? Lisboa, ed. D. (Z,uixote, 1969.

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sólo un conjunto de programas sectoriales cuya única coor-dinación se establecía en el capítulo fmanciero. De cualquierforma, la importancia de esta ley radica en ser el primerproyecto de desarrollo a largo plazo de la economía portu-guesa, y en haber servido de marco de referencia para elcomienzo de intervenciones programadas en los diferentessectores de actividad y, concretamente, en la agricultura.

En efecto, fue a raíz de la citada ley que la intervenciónde los poderes públicos sobre la agricultura traspasó los sim-ples niveles de actuación coyuntural en los mercados agra-rios de carácter estratégico para incidir en el terreno de lasestructuras, con uria amplia perspectiva temporal. Puede de-cirse, que a partir de ese momento la política agraria ad-quiere contornos precisos en Portugal.

A) En lo que reŝpecta a las estructuras agrarias merecenser destacadas tres grandes áreas de actuación, que fuerondiseñadas en la segunda mitad de los años treinta y que, apesar de la discontinuidad en su aplicación, debida al estalli-do de la guerra mundial, tienen suficiente interés .para ilus-trar lo anteriormente señalado. En primer lugar, en el áreade la hidráulica agrúolq y tomando como base las líneas deactuación que la ley de Reconstituçáo Económica preveía eneste dominio, fue promulgada la ley núm. 1949 de 1937,que establecía las bases para emprender grandes transfor-maciones de zonas reglables por parte de los poderes públi-cos, a los que concedía, además, atribuciones para llevar acabo expropiaciones de tierras privadas ubicadas en las zo-nas de actuación. Dicha ley fue el^ marco legal en el que seelaboró el Plan ^de 1938, considerado como el primer plande hidráulica agrícola que tuvo un realidad práctica sobre laagricultura portuguesa. Este plan fue preparado por la JuntaAutónoma das Obras de Hidráulica Agrícola, y preveía larealización de 20 proyectos de transformación sobre un áreatotal de 106.000 Ha, fijando el término de su ejecución en1950 (2).

(2) F. Oliveira Baptista: Políticn Agraria..., op. cit., pp. 101-102. En estePlan se decía que en Portugal podían regarse hasta 400.000 Ha.

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En segundo lugar, en el área de la repóblación forestal, laactuación de los poderes públicos se concretó en el llamadoPlano de Povoamento Forestal (ley núm. 1971 de 1938), cuyoprincipal objetivo era repoblar 420.000 Ha de «baldíos» (3)en el período comprendido entre 1939 y 1968, dividido enquinquenios. EI carácter comunitario de los «baldíos» hizoque, ya desde el momento de elaboración de la citada ley,se desarrollara una intensa polémica sobre su oportunidad yconveniencia; polémica que, acompañada de numerososconflictos sociales en las aldeas, caracterizaría todo su proce-so de aplicación. Las causas de esta polémica radicaban enel hecho de que los «baldíos» constituían^una fuente comple-mentaria de ingresos para los pequeños agricultores, y te-nían, por ello, una gran influencia en la vida de las comuni-dades rurales; la repoblación forestal de estos «baldíos» po-día, en opinión de los detractores del Plano, provocar gra-ves perjuicios a esas comunidades y ocasionar la proletariza-ción de los pequeños agricultores que ^tradicionalmente ve-nían aprovechándolos. Por su parte, los defensores de la re-población argumentaban con criterios fundamentalmenteeconómicos -aumento de la producción de madera, apro-vechamiento como combustible, desarrollo industrial com-plementario, etc.- (4), sin tener en cuenta los intereses so-ciales que subyacían a dicha problemática.

En tercer lugar, y conectando con el área de hidráulicaagrícola ya comentada, la intervención estatal se centró enel dominio de la llamada colonización interna. Esta interven-ción se enmarcaba en las ya citadas leyes de 1935 de Re-constituçáo Económica y de 1937, en las que se establecía latransformación de zonas regables y la posibilidad de expro-piar aquellas tierras privadas que se hubiesen beneficiado.de dicha transformación, para asentar en ellas colonias detrabajadores asalariados. La ley número 2014 de 1946, nor-ma legal que concretaba el tipo de colonización a llevar acabo, preveía la creación de 1.532 «casais» agrícolas, sobre

(3) Sobre el problema de los «baldíos» puede verse F. Oliveira Baptista:Portugal-1975. Os campo.c Lisboa, Afrontamiento, 1976, pp. 165-194.

(4) Ver F. Oliveira Baptista: Política Agraria..., op. cit., pp. 348-349.

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un área de 68.862 Ha, ubicadas en tierras de «baldíosn, entierras propiedad del Estado o en tierras privadas, asignan-do a cada colono una parcela de superficie comprendida en-tre 1 y 3 Ha. En opinión de algunos autores, «el objetivocentral de este proyecto de colonización interna, en su ímpe-tu inicial, era combatir en los trabajadores rurales, sobretodo los del Alentejo, las doctrinas destructivas del seculartradicionalismo de la propiedad. Para alcanzar esta meta seproponía la distribución a los asalariados agrícolas de parce•las de tierra con dimensión tal que, en todo caso, no lespermitiera sobrevivir sin vender su fuerza de trabajo. Sepretendía, así, neutralizar los conflictos sociales haciendo decada trabajador un pequeño propietario, pero sin perdercon ello a un asalariado» (5).

B) Al margen de estas intervenciones sobre las estruc-turas agrarias, los poderes públicos continuaron sus actuacio-nes sobre los mercados .estratégicos -trigo y vino, principal•mente- de acuerdo con los criterios establecidos en el pe-ríodo anterior, aunque iniciando otras actuaciones con pers-pectivas de mayor amplitud en mercados que comenzaban aadquirir peso específico en la economía nacional -comoera el caso del sector lechero- (6). Estas actuaciones sobrelos mercados adquirieron una dimensión no coyuntural, en-marcadas en una incipiente política agraria de regulación,con la creación de los O.C.E., ya analizados en el capítuloanterior.

C) Finalmente, hay que señalar que, a mediados de losaños treinta, se pusieron las bases de una política social parala agricultura con la creación de las primeras normas lega-les relativas al área de la «Previdencia Rural».

De acuerdo con lo establecido a nivel de principios ge-nerales por la Constitución de 1933 y lo dispuesto seis me-ses más tarde por el Estatuto do Trabalho Nacional, fue pro-

(5) Ibid., pp. 648-649. Un trabajo monográfico sobre este tema puedeverse en J. Castro Caldas: Po[ítica de Colonizaçáo Internq 1936-1974:Analise do perf:< do colono tipo. Lisboa, Centro de Economía Agraria,Sociología Rural, I.N.I.C., 1982.

(6) Sobre este tema puede verse el ŝapítulo II del trabajo de M. BeloMoreira: L'economie et la production laitéére..., op. cit., pp. 68•117.

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mulgada el 16 de marzo de 1935 la ley núm. 1884, destina-da a definir las bases generales sobre las que debía organi-zarse la seguridad social en Portugal y, dentro de ella, el ré-gimen correspondiente a la agricultura (7).

Esta ley estructuraba la Seguridad Social en cuatro cate-gorías de instituciones. La primera categoría integraba a lasinstituciones ligadas a los organismos corporativos, a saber:«Caixas Sindicais de Previdencia» ^readas por iniciativa delos icgremios» y sus federaciones para asegurar la protecciónde los trabajadores asalariados del comercio y de la indus-tria contra los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez ydesempleo-, «Caixas de Previdencia das Casas do Povo»-creadas por las casas do povo para proteger a los trabaja-dores ruraies de su ámbito territorial contra los riesgos deltipo ya citado anteriormente- y«Caixas de Previdencia dasCasas dos Pescadores» -que aseguraban la protección delos trabajadores autónomos y por cuenta ajena del sectorpesquero.

La segunda categoría de instituciones estaba constituidapor las «Caixas de Reforma ou de Previdencia», que no esta-ban ligadas a ningún organismo corporativo, pues su origenera anterior a la instauración del Estado Novo. Estas cajashabían sido creadas por iniciativa de las empresas industria-les y de servicios para proteger de los riesgos de enferme-dad, vejez e invalidez a sus trabajadores, siendo su inscrip-ción obligatoria una vez constituidas.

En la tercera categoría se integraban las antigt,tas «Asso-ciaçóes de Socorros Mutuos», que eran cooperativas de se-guros, creadas a iniciativa de los propios interesados pararecibir prestaciones de muy variada naturaleza -asistenciamédica, servicio farmacéutico, pensiones de vejez, invalidezo desempleo, etc. Estas instituciones tenían un carácter fa-cultativo y no se ligaban a ningún organismo corporativo.

La cuarta y última categoría estaba constituida por insti-tuciones específicas destinadas a asegurar la protección de

(7) Sobre la Seguridad Social en Portugal desde una perspectiva históri-ca, puede verse el trabajo de F. Maia: Segurança Social em PortugaL•evoluçáo e tendencras. Lisboa, Instituto de Estudos para o Desenvolvi-miento, 1985.

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los funcionarios públicos y del personal contratado al servi-cio de la Administración, siendo su inscripción facultativa,en unos casos, y obligatoria, en otros.

En lo que respecta al tema de la Seguridad Social agra-ria o«previdencia rural», eran las «Caixas de Previdenciadas Casas do Povo» las encargadas de cumplir con las fun-ciones protectoras de la población rural, por lo que el análi-sis que se hará a lo largo de este trabajo sobre la poliŝcasocial se centrará en estas insŝtuciones. Como se ha señala-do, su creación correspondía a las casas do povo, que erandefinidas por el decreto-ley núm. 23051 de 23 de sep ŝem-bre de 1933 como «organismos de cooperación socialn paraarŝcular en armonía los disŝntos grupos componentes delas «freguesías» rurales y para ejercer acŝvidades en el áreade la Seguridad Social, de la promoción cultural y de lasobras de infraestructura en el nivel local.

En el capítulo referente al corporaŝvismo, se analizaroncon detalle estas insŝtuciones, limitándonos en este capítuloal ámbito estricto de la Seguridad Social agraria y de lasCaixas de Previdencia. En este sentido, solo queda señalarahora que en 1940 (decreto-ley núm. 30710 de 29 de agos-to), estas cajas fueron exŝnguidas como insŝtuciones autóno-mas y sus funciones en el área de la Seguridad Social pasa-ron a ser desempeñadas directamente por las propias casasdo povo. Con esta reforma, la inscripción en el régimén deSeguridad Social agraria pasó a ser obligatoria para todoslos socios de las casas do povo -antes la insaipción en lasCaixas de Previdencia era voluntaria- que cumpliesen unosdeterminados requisitos en cuanto a su situación económica;en la prácŝca, los beneficiarios solían ser los trabajadoresagrícolas, tanto por cuenta ajena como por cuenta propia.La fmanciación se apoyaba principalmente en la cuotas delos socios efecŝvos y contribuyentes de las casas do povo yen el Fondo Común consŝtuido al efecto en cada una deellas.

Estas normas legales pueden ser consideradas, en defini-ŝva, como las primeras bases de la Seguridad Social agrariaportuguesa, cuyo mayor desarrollo se produciría en los años

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sesenta con la reforma introducida tanto en las casas dopovo como en la organización del propio régimen de Previ-dencia Rural asociado a ellas. Hasta entonces, la poblaciónrural fue un área completamente marginal dentro de laSeguridad Social, tanto en ló que se refiere al índice de co-bertura como a los servicios prestados (8).

Los ya citados proyectos de desarrollo que el régimenhabía diseñado y parcialmente aplicado durante la segundamitad de los años treinta, fueron, en gran medida, afectadospor el estallido de la segunda guerra mundial. A pesar delneutralismo de Portugal en dicho conflicto, la coyuntura deguerra significó restricciones a las importaciones y, al mis-mo tiempo, un aumento en cantidad y valor de las exporta-ciones de materias primas estratégicas y de productos ali-menticios. Esta coyuntura permitió, ciertamente, equilibrarla Balanza Comercial portuguesa y aumentar las reservas dedivisas, pero también impidió que las reservas así acumula-das pudieran invertirse en los proyectos de desarrollo pre-vistos en la ley de Reconstituçáo Económica debido a la difi-cultad de importar tecnología, bienes de equipo y recursosenergéticos.

En lo que respecta a la agricultura, los proyectos de ac-tuación en las áreas de hidráulica agrícolá, repoblación fo-restal y colonización, se vieron perturbados por la coyunturade guerra, ya que, además de ser afectados negativamentepor las dificultades de importar los bienes de equipo necesa-rios para su puesta en práctica -sobre todo los proyectosde transformación de grandes zonas regables-, se vieron,en cierto modo, desplazados dentro de las nuevas priorida-des establecidas por el gobierno. En efecto, los problemasde abastecimiento y la inestabilidad de algunos mercados es-

(8) Por ejemplo, a fmales de los años ciencuenta, istás del 80 9^6 de lapoblación activa agraria potencialmente beneficiaria de la SeguridadSocial estaba excluida de toda protección, debido a que no todas lasfreguesías habían constituido Casas do Povo, y las existentes por esasfechas sólo cubrían al 19,6 9^o de la población rural. Además, el tipode fmanciación -sin contribución estatal- basado en las cuotas delos socios, principalmente, hacía que las prestaciones fuesen muy re-ducidas en comparación con otros sectores.

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tratégicos, orientaron, como antaño, la actuación de los po-deres públicos hacia las áreas de la comercialización y delcontrol de los precios agrarios. En este sentido, el interven-cionismo estatal, hasta entonces limitado a los sectores deltrigo (9) y del vino, se amplió al aceite, centeno, maíz y pata-ta, cumpliendo en esta labor un importante papel los orga-nismos de coordinación económica recién creados, así comolos «gremios da lavoura», que, aunque teóricamente teníanotra función en el sistema corporativo, en la práctica, fue-ron utilizados como instrumentos de ejecución de dichapolítica.

En general, la coyuntura de guerra fue bastante favora-ble a los agricultores de todo tipo, ya que los precios de losproductos agrarios aumentaron como consecuencia del in-cremento de la demanda alimenticia tanto interior como ex-terior; pero esa capacidad de ahorro, sin embargo, no pudoser canalizada hacia la modernización de las explotacionesdebido al contexto internacional desfavorable para importarlos inputs que hubiesen sido necesarios para ello.

Por último, es interesante destacar que la coyuntura deguerra afectó en gran medida al debate que, en el seno delpropio régimen, ŝe venía desarrollando desde sus orígenesentre las facciones ruralista e industrialista. La polémica en-tre estos grupos había acompañado con mayor o menor in-tensidad los momentos de elaboración de los proyectos dedesarrollo a los que se ha hecho antes mención, y hasta en-tonces los planteamientos de la faccion ruralista habían teni-do mayor influencia. La ideología ruralista tenía como prin-cipio básico la consideración del mundo rural como un sec-

(9) Desde los primeros años del Estado Novo se había emprendido, porparte del gobierno, una ambiciosa poli•ca de intervención en elmercado del trigo a través de la llamada «Campanha do Trigou.Con esta campaña, enmazcada en un contexto de exaltación patrió-tica similar al de la «bataglia del granou emprendida en la Italia fas-cista, los poderes públicos perseguían, y tograzon, aumentar la su•perficie cul•vada y los rendimientos produc•vos. Sobre este temapuede verse J. Machado Pais y col.: uElementos pará á historia dofascismo nos campos: A Campanha do Trigo (1928-1938D^, en AnalúeSocia^ núm. 46, 1976. -

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tor «aparte», con su propio orden social, que no debía seralterado con osados proyectos de transformaciones estructu-rales. Por su parte, la ideología industrialista considerabaque el sector agrario debía adaptarse al desarrollo económi-co general, y que para ello era necesario abordar reformasen las estructuras de las explotaciones que, sin cuestionar elderecho de propiedad, las colocara en condiciones de asu-mir los avances técnicos, de incrementar la productividad yde reducir la población ocupada en la actividad agraria paraponerla a disposición de los nuevos sectores en expansión.Como señalan algunos autores, «la segunda guerra mundial,con las dificultades de abastecimiento del país, debido alcorte de las importaciones, y con las enormes oportunidadesde exportación hacia los países beligerantes, provocó unaacumulación de capitales que buscaban inversión para huirde los efectos inflacionistas; se desanollaron técnicas de pro-ducción (...); se conquistaron posiciones en el mercado inter-no; se ampliaron las fábricas. Tanto los responsables de lapolítica como la opinión pública sintieron el peligro de ladébil industrialización del paísu (10). A partir de entonces,las posiciones de los industrialistas irían avanzando, aunquelentamente, en el seno del salazarismo.

13.2. CYtECIAqYEATY'O ECOPTOA^ICO Y DESAD^OY.Y.®DE LA AGRICULTURA EN LOS AÑOS DEPOSTGUERRA (1946-1960)

13.2.1. El contexto político y económico general

El final de la segunda guerra mundial abrió una nuevacoyuntura politica y económica, que afectó profundamentela estabilidad del Estado Novo y la correlación de fuerzas ensu seno. Por un lado, la caída del fascismo en Europa esti-muló el movimiento de oposición al régimen salazarista conla esperanza de que el nuevo contexto politico internacionalfavorecería ^el proceso democratizador en Portugal; en es*.e

(10) Ver F. Pereira de Moura, op. cit., pp. 18-19.

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sentido merece destacarse la creación en 1947 del llamadoM.U.D. (Movimiento de Unidad Democrática), organizaciónilegal que fue tolerada, en mayor o menor grado, por el ré-gimen.

Por otro lado, el final de la guerra significó también elfin del período de excepcionalidad a que había estado some-tida la economía portuguesa -altos niveles de intervencio-nismo estatal, racionamiento de productos alimenticios, etcé-tera-, cuyos principale^ beneficiarios habían sido los agri-cultores a costa de una población urbana -sobre todo pe-queña burguesía- que había sufrido los efectos de la esca-sez y de los altos precios de los productos básicos. En losprimeros años de postguerra se asistió, en consecuencia, a laapari'ción de un descontento generalizado entre estas capasde la población, que demandaban de los poderes públicosun cambio en las directrices de la politica económica.

La combinación de ambos factores -el resurgir de laoposición democrática y el malestar de la población por lasituación económica- obligó al gobierno a adoptar deter-minadas medidas que, sin alterar el sistema de organizaciónpolítica, iban destinadas a atenuar los efectos económicossobre grupos de la población tradicionalmente adeptos al ré-gimen. Entre esas medidas destaca, por sus efectos demayor alcance, la importación masiva de productos alimen-ticios, que supuso el final del proteccionismo en la agricultu-ra nacional y que permitió acabar con el mercado negro, es-tabilizar la inflación y abrir nuevas perspectivas al capital li•gado al sector de importación-exportación (11). Estas medi-das, unidas a la liberalización relativa en algunos mercados,significaron el fin de la época dorada en que habían vividolos agricultores portugueses durante el período de guerra,ya que, como consecuencia, el crecimiento de los preciosagrarios se estancó y en algunos casos, como en la patata,comenzó a sufrir bajas generalizadas.

Los años de la postguerra fueron años en los que se in-tensificó el debate entre ruralistas e industrialistas a la horade continuar con la aplicación de los proyectos de desarrollo

(11) Ver M. Belo Moreira, op. ci^, pp. 88.

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procedentes de la etapa anterior. Como se recordará, elcontenido de estos proyectos había sido resultado de lamayor influencia de la ideología ruralista en las altas esferasdel régimen, por lo que reflejaban su concepción particulardel desarrollo económico y del papel a jugar por la agricul-tura y la población rural. La recuperación de estos proyec-tos, abandonados parcialmente durante la guerra por lasnuevas prioridades en los temas del abastecimiento y losmercados estratégicos, fue la ocasión para que la facción in-dustrialista, cada vez más influyente, cuestionara algunos delos principios inspiradores de los mismos, abriendo, así, undebate en el seno del régimen sobre el modelo de desarro-llo que debía seguir la economía portuguesa.

13.2.2. El debate sobre el modelo de desarrolloeconómico en Portugal (12)

Aunque las posiciones de la facción industrialista habíaninfluido en la aplicación de algunas de las primeras medidasadoptadas por los poderes públicos en los años de la post-guerra, la manifestación más clara de las mismas se dio conocasión de la elaboración de los llamados Planes de Fo^nento.

Estos planes de carácter general venían a sustituir a la ante-rior Ley de Reconstituçáo Económica de 1935, que muchosconsideraban desfasada en el nuevo contexto económico ynecesitada de cambios profundos en sus principios inspira-dorés; los nuevos Planes pretendían definir nuevos objetivosprioritarios de desarrollo y establecer una estrategia para al-canzarlos, siendo imperativos para el sector público y sóloindicativos para la iniciativa privada.

La facción industrialista consideraba, por un lado, la pro-moción del desarrollo industrial como el objetivo prioritarioen el proceso de desarrollo económico, proponiendo, enconsecuencia, la creación de nuevas industria ŝ básicas y la

(12) Un excelente análisis sobre las posiciones mantenidas en este debatepuede verse en M. Belo Moreira, op. cit., pp. 184-191. EI contenidode este apartado tendrá como referencia básica el trabajo citado.

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reórganización de la industria ya existente. En este sentido,consideraba prioritaria la promoción de un sector energéti-co nacional -para lo cual proponía la construcción de cen-trales hidroeléctricas y de una refinería de petróleo-, a laque debía seguir la promoción de industrias siderúrgicas, deabonos, de cemento y de celulosa. Asimismo, con la pro-puesta de reorganizar la industria existente, pretendía adap-tar la capacidad de transformación a las necesidades del co-mercio interno y/o a las posibilidades de exportación, y mo-dernizar su equipamiento tecnológico; para ello planteaba lanecesidad de concentrar las industrias dispersas a fin de au-mentar su dimensión y crear las condiciones para que dis-minuyeran los costes de producción, haciéndolas más com-petitivas en el mercado exterior (13).

Por otro lado, la facción industrialista consideraba que eldesarrollo del sector industrial debía ir articulado con el delsector agrario si se quería poner bases sólidas a un desarro-llo equilibrado de la economía portuguesa; de acuerdo coneste plantamiento, la realización de transformaciones estruc-turales en la agricultura era una condición indispensablepara iniciar cualquier proyecto de desarrollo.

En este sentido, los industrialistas proponían varias co-sas, a saber: a) activar la ejecución de los planes de hidráuli-ca agrícola elaborados al final de los años treinta; b) modifi-car la estructura de la propiedad de la tierra mediante lautilización en las zonas regables de los instrumentos expro-piatorios puestos a disposición de los poderes públicos, ymediante la puesta en marcha de planes de concentraciónparcelaria en las. zonas minifundistas; c) alterar el r`'égimende tenencia, modificando la legislación sobre arrendamientoen beneficio del arrendatario, y d) llevar a cabo un plan decolonización interna que permitiera corregir el desequilibriodemográfico existente entre las regiones norte -superpo-

(13) Para analizar el proyecto industrialista puede verse J. Ferreŝa DiasJunios: Linha de Rumo: notas de economia postuguesq Lisboa, LivrariaClassica, 1945, vol. I, y J. Ferreŝa de Sousa: De 1'cspace portugaŝ d1'Europe -Nationalŝme et intcgration europíennc au Portuga^1957-1978, Tesis doctoral, Universicé des Sciences Sociales de Gre-noble, enero 1982.

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blada- y sur -despoblada- del país y posibilitara el asen-tamiento de colonias de nuevos agricultores sobre la basede explotaciones familiares modernas, con dimensiones ade-cuadas para permitir la introducción de las nuevas técnicasde cultivo y la mecanización y garantizar el mantenimientode la unidad familiar sin obligarla a proletarizarse. Junto aesas propuestas de transformación, los industrialistas propo-nían también la realización de un plan de ordenación decultivos que promoviera los aprovechamientos más adecua-dos -agrícolas o forestales- a las características fisicasde cada territorio.

Estas proposiciones, que constituían en sí mismas unauténtico programa de política agraria, fueron defendidascon vigor por lbs líderes industrialistas durante el procesode elaboración del I y II Planes de Fomento, cuyos períodoscle aplicación se preveían para 1953•58 y 1959-64, respecti-vamente. A lo largo de este proceso, se puso de manifiestoque, aunque los planteamientos de la facción industrialista-argumentados brillantemente sobre la base de la doctri-na social de la Iglesia y del nuevo concepto de la función so-cial de la propiedad de la tierra- eran dominantes en eldebate dialéctico, habiendo recibido el apoyo verbal de altosdirigentes del salazarismo, incluso del mismo Salazar (14), yde algunas federaciones de «gremios de lavoura», su posi-ción en la correlación de fuerzas políticas en el seno del ré-gimen no era tan favorable. Prueba de ello, fue la oposiciónque los planes recibieron a su paso por la Cámara Corpora-tiva y por la Asamblea Nacional, en donde los grupos repre-sentativos de los latifundios lograron introducir importantesmodificaciones en los proyectos de transformación de las es-tructuras agrarias, que desnaturalizaban su contenido o difi-cultaban su aplicación práctica.

El proyecto industrialista de desarrollo para la agricultu-ra portuguesa fue definitivamente derrotado en la dificilcoyuntura que se le presentó al régimen salazarista entre1958 y los primeros azlos de la década de los sesenta. En

(14) Esco es lo que comenta M. Belo Moreira en su trabajo ya citado, p.190, reproduciendo un texto de apoyo del mismo Salazar.

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efecto, por un lado, la victoria moral del candidato de laoposición democrática Humberto Delgado en las eleccionesde 1958, mostró la apertura de una importante brecha enlas bases sociales de apoyo al salazarismo; por otro lado, laola de revueltas obreras y estudiantiles desarrollada en1962, puso de manifiesto la existencia de núcleos organiza-dos de oposición al régimen que, sin constituir todavía unmovimiento articulado social y políticamente, podían encon-trar posibilidades de expansión en un ambiente generaliza-do de descontento; finalmente, el comienzo de las guerrascoloniales en 1961 con la rebelión nacionalista en Angolaabrió un nuevo frente de perturbaciones, cuyas consecuen-cias para el régimen serían de enorme importancia.

En esta coyuntura de inestabilidad, las élites dirigentesdel salazarismo intentaron cerrar filas, abandonando cual-quier veleidad reformadora que pudiera provocar una rup-tura entre los grupos de apoyo al régimen. El proyecto in-dustrialista constituía en sí mismo un programa reformadorde las estructuras agrarias que había despertado la hostili-dad de los grandes terratenientes, una de las principales ba-ses de apoyo con que contaba el Estado Novo. Por ello, losescasos proyectos de reforma que los industrialistas habíanconseguido incluir en el II Plan de Fomento, pese a la oposi-ción recibida en las instituciones legislativas, fueron práctica-mente abandonados a la hora de su ejecución por los pode-res públicos (15).

A partir de ese momento, va a comenzar a consolidarseen Portugal un modelo de desarrollo económico desequili-brado, en el que la expansión del sector industrial va a ircompletamente desacompasada de los cambios acontecidosen el sector agrario. Una vez abandonado todo intento dedesarrollo programado de la agricultura, el sector agrario vaa estar sometido al impacto de factores externos de gran

(15) No hubo intervención en las relaciones de propiedad de los latifun-dios; el área parcelada en el período 1959•64 apenas alcanzó el 10 %de la prevista en el Plan; no se constituyeron explotaciones familia-res del tipo propuesto sobre las zonas transformadas; la legislaciónrelativa al arrendamiento no benefició al pequeño arrendatario yaparcero del norte sino al gran arrendatario del sur.

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fuerza perturbadora, que se manifestarán a lo largo de losaños sesenta -la emigración a los países europeos y el re-clutamiento masivo para las guerras coloniales, como facto-res importantes-. La inmunización del sector agrario a loscambios estructurales, pretendida por la facción ruralista,apenas fue una débil defensa ante el efecto perturbador deesos factores externos. La ausencia de un programa de ac-tuaciones públicas para encauzar el proceso de cambio quese estaba dando inevitablemente en la agricultura tradicio-nal portuguesa, hizo que fuera un cambio desequilibrado encuanto a sus costes económicos y sociales, y que consolidaraun modelo de desarrollo en el que la agricultura no seríaun elemento motor para la expansión de otros sectores,sino un sector lastrado por sus propias contradicciones inter-nas, incapaz de satisfacer la demanda alimenticia de la po-blación.

En resumen, desde el punto de vista de la política agra-ria, la década que transcurre desde la terminación de laguerra mundial hasta la crisis pólítica de 1959 constituyó laocasión perdida para llevar a cabo una transformación equi-librada de la agricultura tradicional portuguesa en conso-nancia con el desarrollo general de su economía. EI fracasodel proyecto industrialista ilustra el esfuerzo de una élite tec-nocrática, influyente en las altas esferas políticas del salaza-rismo, pero sin una báse articulada en la sociedad civil. Laviabilidad de su proyecto pasaba por debilitar el poder delos grupos terratenientes y de todo el bloque ruralista-una especie de superestructura ideológica-, que se en-contraba ampliamente extendido por la tupida red institu-cional del sistema corporativo. Lograr esto exigía cuestionarlas bases del propio régimen, exigiendo la democratizaciónpolítica como paso previo a la modernización económica;pero ésta era una tarea de difícil asunción por parte de latecnocracia industrialista.

13.3. LA CRI^I^ DE LA AGRICULTiJRATRADICIONAL EN PORTUGAL ( 1960-1974)

13.3.1. Z^:1 contexto económico y político generalEI modelo de crecimiento económico que acabó por con-

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solidarse en Portugal durante los años cincuenta se basabaen el «desarrollo de un sector industrial moderno, de capitalintensivo, orientado, en primer lugar, para la reproduccióninterna de modelos de consumo característicos de socieda-des más desarrolladas, es, decir, para la producción de bie-nes y servicios no esenciales, y en segundo lugar, para la ex-portación» (16). Este desarrollo había sido posible por la apli-cación de una doble política: por un lado, una política deproteccionismo industrial, y, por otro, una política de ali-mentación barata, que garantizaba bajos costes salariales alas empresas industriales sobre la base del mantenimientode un sector agrario marginado y anclado en sus estructurastradicionales, ^que tenía en la emigración una de las habitua-les válvulas de escape a su ya crónica ^ situación de des-empleo.

Este modelo desequilibrado de crecimiento, al no tenerbases sólidas, era muy vulnerable a los cambios que pudie-ran acontecer en su entorno político y económico, tanto in-terno como externo. Esta vulnerabilidad se puso de mani-fiesto a lo largo de los años sesenta cuando el proceso deintegración europea, por un lado, y la prolongación de lasguerras coloniales, por otro, ambos con su doble efecto deresonancia sobre uno de los pilares en que se basaba el mo-delo de desarrollo portugués: la emigración, desencadena-ron una dinámica de cambios incontrolados que acabó porafectar a todo el conjunto de la economía nacional y, comoconsecuencia, a socavar las bases del propio régimen poli-tico.

La agricultura fue uno de los sectores especialmenteafectados por esa dinámica, viéndose sumida en una profun-da crisis, cuyo resultado final fue la transformación de susestructuras tradicionales y su plena integración en el modode producción capitalista. La crisis de la agricultura tradicio-nal tuvo unos efectos inmediatos sobre el modelo de desa-rrollo económico, ya que, con ella, se hizo imposible que elsector agrario pudiera continuar satisfaciendo la demanda

(16) A. Sevinate Pinto y coL: A agr'uultura portuguesa no periodo 1950-1980.Lisboa, Instituto de Estudos para O Desenvolvimento, 1984, p. 19.

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alimenticia con productos a bajo precio, con lo cual se des-moronó uno de los ejes fundamentales de ese modelo: elmantenimiento de bajos costes salariales.

13.3.2. Las dimensiones económicas de la crisis

A continuación se analizarán algunas de las dimensioneseconómicas en que puede dividirse la crisis agraria de losaños sesenta.

En primer lugar, la crisis se manifestó en la incapacidaddel sector agrario portugués para satisfacer una demandaalimenticia que había cambiado en volumen y en composi-ción interna. En efecto, la acción combinada de las remesasprocedentes de los emigrantes, los ingresos del turismo y loselevados índices de crecimiento del P.I.B., significó un au-mento sin precedentes de la renta disponible de la pobla-ción, que tendría como consecuencia una fuerte presión so-bre la demanda alimenticia (17), no correspondida por unaoferta rígida de productos agrarios por parte de un sectorestancado.

A los cambios cualitativos y cuantitativos de la demandaalimenticia, la oferta agraria fue incapaz de responder deforma adecuada, siendo, por el contrario, su respuesta la gé-nesis de uno de los más graves desequilibrios del sector: eldivorcio entre la producción animal y la vegetal, cuya grave-dad residía en que la expansión del subsector ganadero seasentaba en el recurso masivo al abastecimiento externo enmaterias primas para la industria de piensos en detrimentodel desarrollo de una producción nacional de cereales yoleaginosas. Como consecuencia de ese desequilibrio, el

(17) Por ejemplo, la demanda alimenticia casi se triplicó en la década delos sesenta a un ritmo del 4,9 % de crecimiento anuaL Este aumentose acompaanó de una alceración de la dieta: entre 1968 y 1978 elconsumo de productos de origen animal creció a una tasa mediaanual del 5,4 % y el de los de origen vegetal sólo lo hizo en un1,7 %. (Dacos proporcionados por A. Sevinate Pinto y col., op. cit.,p. 21.)

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abismo entre los sectores agrario y no agrario de la econo-mía portuguesa se vio cada vez más ensanchado (18).

En segundo lugar, la crisis se manifestó por la rupturadel equilibrio en las relaciones comerciales del sector agra-rio con el exterior y, en consecuencia, por el deterioro de labalanza comercial agraria. Hasta mediados de los años se•senta, los saldos de esta balanza comercial habían sido prác-ticamente nulos, compensando generalmente el sector fores•tal los déficits que siempre se ocasionaban en el sector agra-rio. A partir de esa fecha, el proceso de deterioro se desen-cadenó a un ritmo acelerado, siendo la causa principal deldéficit la inversión que se estaba produciendo en la estructu-ra de la balanza comercial agraria a partir de mediados delos sesenta, experimentando un espectacular aumento lasimportaciones de productos alimenticios y, entre éstos, las delas materias primas para la industria de piensos (19).

En tercer lugar, el incremento de la emigración hacialos países europeos y los centros -urbanos portugueses, y elmasivo reclutamiento para las guerras coloniales, significa-ron un auténtico «éxodo rurab^, realizado de forma desorde-nada como respuesta a estímulos externos y no como resul-tado de una modernización de las estructuras agrarias (20).Toda esa situación provocó una fuerte elevación de los sala-rios en la agricultura, rompiendo así la estabilidad de unas

(I8) Prueba de ello, es yue en el período 1968-1973 el P.A.B. sólo crecióa una tasa media anual del 0,8 % en contraposición con el 8,1 % decrecimiento experimentado por el P.I.B. en ese mismo período(ibid.).

(19) Encre 1954 y 1964 las importaciones de productos no alimenticiosrepresentaban, por término medio, el 65 % del cotal de 1as importa-ciones agrarias, mientras que en 1974 ya sólo representaban el 35 %contra el 65 % de las de productos alimenticios (ibid.).

(20) La salida, entre 1963 y 1975, de 400.000 activos de la agriculcurafue el reflejo de esos estímulos excernos en un sector sometido auna grave situación de marginalidad. En consecuencia, 1a disminu-ción de la población activa agraria así originada -27,6 % de la acti-va total en 1973- no fue acompañado por un crecimiento significa-civo de las inversiones para sustituir trabajo por capital, mancenién-dose, por tanto, escancados tanto la producción agraria como 1aproductividad por accivo GbidJ.

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explotaciones patronales habituadas desde antaño a dispo-ner de mano de obra asalariada abiindante y barata y, porello, poco propensas a introducir lá mecanización. Este in-cremento salarial, aunque tuvo a más largo plazo un efectodinamizador en algunos sectores del empresariado agrícola,que optaron por modernizar sus explotaciones, de inmedia-to lo que provocó fue un presión alcista sobre los precios delos productos agrarios (21).

Las tres dimensiones económicas de la crisis de la agri-cultura portuguesa de mediados de los sesenta tuvieron, endefinitiva, un efecto de distorsión sobre uno de los ejes enque se basaba el modelo de desarrollo económico: la politi-ca de alimentación barata. En este sentido, la crisis agrariasignificó la imposibilidad de garantizar a la población unosproductos alimenticios a precios bajos y, en consecuencia,provocó el desencadenamiento de un proceso inflacionistageneralizado que afectó negativamente a la continuidad dedicho desarrollo.

13.3.3. L.as dimensáones sociales de la crisis.

La crisis de la agricultura tradicional portuguesa se ma-nifestó también en el modo de organización del procesoproductivo que tenía lugar en las explotaciones, y en el ni-vel de las relaciones sociales. A continuación, se analizaránalgunos aspectos de estas dimensiones sociales de la crisis.

En lo que respecta -al primer nivel, puede decirse que loselementos antes comentados al hacer referencia a las di-mensiones económicas de la crisis -disminución de la po-blación activa agraria, aumento de los niveles salariales enla agricultura, monetarización de la vida económica, etc.-,tuvieron como principal efecto el incremento de la relacióncon el exterior de la gran mayoría de las explotacionesagrarias. La ideología ruralista y su apasionada -aunquetambién interesada- defensa del «particularismo» y del «or-

(21) Entre 1963 y 1973, el crecimiento medio anual de los precios agra-rios fue del 8,2 ^Yo contra el 4,1 4'o de los no agrarios.

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den natural de los campos» como un patrimonio a proteger,se desmoronó como un castillo de arena a medida que fuehaciéndose presente otro tipo de racionalidad económica: lalógica del mercado, a la que inevitablemente hubieron deadaptarse las distintas categorías sociales y productivas parapoder subsistir. Esta adaptación fue diferente en cada caso,pues al ser también diferentes las formas de organizaciónprevias y los recursos tanto económicos como humanos dis-ponibles para hacerla efectiva, la misma base de racionali-dad condujo a tomar distintas vías de adaptación.

Así, las explotaciones latifundistas del sur y los «patrimo-nios fundiarios del norte» (22), que tenían un tipo de apro-vechamiento basado, por un lado, en la cesión de parcelas-generalmente, las de peor calidad- en arrendamiento 0aparcería a agricultores no propietarios, y por otro, en elcultivo directo mediante el recurso al trabajo asalariado dela parte que reunía mejores condiciones, sufrieron los efec-tos del éxodo rural en dos niveles. De una parte, la disminu-ción de la población rural significó una menor demanda detierras para arrendar o para tomar en aparcería y, en conse-cuencia, un descenso de las rentas o de las cuotas a percibirpor los propietarios. De otra parte, el incremento experi-mentado por los salarios agrícolas significó una menor ren-tabilidad de las parcelas aprovechadas mediante el recursoal trabajo asalariado.

La respuesta a esta situación varió de unos casos a otros,según las condiciones de partida. En el caso de explotacio-nes en condiciones favorables para la transformacióri, la res-puesta fue intensificar el sistema productivo, mecanizando,introduciendo nuevas alternativas de cultivo, poniendo plan•taciones de frutales, complementando el aprovechamientoagrícola con el ganadero, etc. Por el contrario, en el casode explotaciones con deficientes condiciones de partida, la

(22) Una excelente caracterización de las regiones norte y sur puede ver•se en F. Oliveira Batista: Po[ética Agraria..., op. cit. En este mismo tra•bajo, se analiza brillancemente la diferente adapcación de ambas re•giones a la crisis de la agricultura tradicional, basándonos en dichoanálisis para desarrollar este apartado.

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respuesta fue abandonar el cultivo de las peores tierras, in-crementar el grado de extensificación u orientarlas hacia elaprovechamiento forestal. Ambas respuestas se pudierondar de forma simultánea en una misma explotación, debidoa su gran dimensión y a las diversas condiciones de los sue-los ocupados por ella. Como resultado de esa adaptación, yafuese en uno o en otro sentido, tanto las explotaciones lati•fundistas del sur como los patrimonios fundiarios del nortecomenzaron un proceso de decadencia, más lento en unaszonas que en otras, para dar paso a formas de explotacióncapitalista junto a explotaciones forestales o a tierras casitotalmente abandonadas. Este proceso alteró también la es-tructura social y las relaciones de poder en las distintas zo-nas, como se verá más adelante.

Por la parte de las explotaciones campesinas, el éxodorural significó, en la mayoría de los casos, uná disminuciónde las ayudas familiares. Las respuestas a esta situación va-riaron también según las condiciones previas. Así,. huboalgunos casos de explotaciones que pudieron capitalizarsegracias a contar con recursos económicos procedentes de lasremesas enviadas por algún hijo emigrante, gracias al apoyoestatal o recurriendo al alquiler de maquinaria; en otros ca-sos, con desfavorables condiciones para su capitalización, larespuesta consistió en disminuir el área cultivada y satisfacerlas enormes necesidades familiares combinando los ingresosprocedentes de la emigración y los derivados de los subsi-dios percibidos por algún miembro de la familia ya jubilado.

En lo que respecta al nivel de las relaciones sociales, ladecadencia de los patrimonio fundiarios, en el norte, y delos latifundios, en el sur, significó la quiebra de la hegemo-nía de sus respectivos grupos sociales en las comunidadesrurales y el ascenso de nuevos grupos.

Así, en el fenómeno de decadencia de los patrimoniosfundiarios del norte y de la pérdida de hegemonía de sugrupo social, contribuyeron factores como la ya citada crisiseconómica en que se vieron sumidos, pero también influyóel creciente proceso de urbanización de los miembros de lasfamilias asociadas a dichos pátrimonios y, en consecuencia,

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el abandono por parte de estas personas de la aldea comoresidencia habitual y su inserción en actividades profesiona-les no relacionadas con la agricultura, contribuyendo, así, elfraccionamiento de aquéllos. De esta decadencia surgirá unanueva élite de agricultores con explotaciones muy capitaliza-das, que va a coexistir con una extensa red de agricultoresfamiliares, penetrados ambos por unas relaciones mercanti-les alimentadas permanentemente por la presencia de co-merciantes e intermediarios (23).

En la región sur, la. decadencia de los latifundios diopaso a la constitución de un fuerte sector de empresariosagrarios capitalistas, asentado en las mejores tierras y propi-ciado por los planes de regadíos puestos en marcha. Estenuevo grupo social en ascenso fize alcanzando un predomi-nio creciente, tanto en las esferas políticas y económicas delas zonas rurales como en el nivel nacional.

13.3.4. La política agraria frente a la crisisde la agricultura tradicional

Derrotado el proyecto industrialista en su dimensión re-formadora de las estructuras agrarias, otras medidas relacio-nadas con el crédito, el desarrollo ganadero, la comercializa-ción o la asistencia técnica, que no alteraban el status quoestructural de los campos portugueses, fueron adoptadaspor los poderes públicos para neutralizar algunos de losefectos más negativos de la crisis de los años sesenta.

La politica agraria aplicada en esta coyuntura se orientófúndamentalmente a abordar el problema de la incapacidaddel sector para satisfacer las necesidades alimenticias de lapoblación, centrando en ese sentido su atención en apoyar aaquellas explotaciones cuyas dimensiones y condicionesnaturales fuesen favorables, para capitalizarse, intensificarsus procesos productivos y lograr así una mayor rentabili-dad. En esta línea de orientación, la dimensión de las gran-des explotaciones no sólo no planteaba problema alguno a

(2S) F. Oliveira Bapcista, op. cic, p. 719.

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esos objetivos de la política agraria, sino que era considera-da como un factor favorable para llevar a cabo un mejoraprovechamiento de las técnicas agrícolas, dadas las ventajasde la economía de escala. El problema se planteaba al nivelde las pequeñas explotaciones, consideradas como inviablesen una economía abierta completamente hacia el merca-do (24). En _ resumen, la gran explotación latifundista, quedurante décadas había sido consideradá como uno de losprincipales lastres para el desarrollo de la agricultura portu-guesa, va a ser concebida ahora, tras el abandono de lasveleidades reformadoras de los industrialistas, como la uni-dad de producción más idónea, siempre que fuese capaz demodernizarse, introduciendo la mecanización e intensifican-do su aprovechamiento agrícola; el denostado latifundio vaa dar paso a la gran empresa capitalista como modelo haciael cual orientar las grandes líneas de la política agraria.

Entre las medidas concretas de política agraria implica-das en ese período, merecen ^a pena exponer aquí las rela-cionadas con la «colonización», las relativas a los regímenesde «arrendamiento y aparcería» y las que significaron la re-forma de la «seguridad social agraria» (25).

A) El abandono del proyecto industrialista .significó, enla práctica, la retirada de todo proyecto. de «colonización»que tendiera a modificar el sistema latifundista vigente énlos campos del Sur. El ascenso de una nueva clase de gran-des agricultores con explotaciones modernas, asentadas enlas zonas regadas por los planes de hidráulica agrícola o enlos suelos más fértiles de los antiguos latifundios, significó laconsagración de la gran explotación capitalista como mode-lo ideal para llevar a cabo la tan anhelada modernizaciónde la agricultura portuguesa. En consecuencia, la interven-ción estatal sobre las estructuras agrarias se orientó hacia el

(24) Ver F. Oliveira Baptista: «Pequena agricultura: economía agraria epolitica agraria (anos trinta•1974h>, en Revúta Critŝa de Ciencias Sociaŝnúms. 7 y 8, 1981.

(25) No se analizará aquí por falta de .espacio la promulgación del nuevo«régimen cerealista» que ponía fm a la antigua normativa heredadade la Campanha do Trigo.

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lado de las explotaciones de pequeña dimensión, es decir,abordando el problema de los minifundios del Norte. Eneste sentido, fueron promulgados, en el marco del ya citadoII Plan de Fomento, la ley núm. 2116 de 1962 y el decretonúm. 44647 del mismo año, relativos a la «concentraciónparcelaria», que preveían la transformación de un área de6.000 Ha. hasta 1964, si bien, en la práctica, su impacto fuebastante más reducido.

B) En los años sesenta se asistió a un interesante deba-te sobre la reforma del ordenamiento jurídico relativo a losregímenes de arrendamiento y aparcería (26), cuyo resultadofue la promulgación de la ley núm. 2114 de 1962 y su inclu-sión en el Código Civil de 1967.

Como se recordará, uno de los objetivos del proyecto in-dustrialista para la agricultura era modificar el régimen dearrendamiento con el fin de intensificar el aprovechamientoagrícola de las explotaciones, alterando en favor de .losarrendatarios la legislación existente y promoviendo la cons-titución de modernas explotaciones familiares en las tierrasarrendadas. Esta dimensión del proyecto industrialista seplasmaría ahora en una proposición cuyos rasgos más signi-ficativos eran los siguientes: fijación del plazo de arrenda-miento en seis años como regla general; establecimiento deindemnizaciones al arrendatario por las mejoras introduci-das en la explotación; derecho del arrendatario a beneficiar-se de una reducción de la renta en razón de los perjuiciosocasionados por accidentes naturales; fijación anual y en es-pecie de la renta, pero efectuándose su pago en dinero; re-conocimiento de una categoría especial de «arrendamientosfamiliares protegidosn con derecho a un tratamiento espe-cial por parte de los poderes públicos (27), y supresión de laaparcería.

(26) Sobre los antecedentes históricos de la legislación relativa al arren-

damiento y aparcería puede verse F. Oliveira Baptista: Palítŝa Agra-ria..., op. cic, pp. 77-85.

(27) Lo más importante de ese tratamiento era la ampliación del perío-do de arrendamiento, que hacía muy dificil la interrupción del con-trato por iniciativa det propietario; con esta medida se precendía

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Esta proposición de ley fue sustancialmente modificada asu paso por la Cámara Corporativa y la Asamblea Nacional,al igual que ya ocurriera con los proyectos de colonizacióninterna. La ley núm. 2114 resultante contenía, en conse-cuencia, importantes cambios respecto a la propuesta pre-sentada por los industrialistas, entre los cuales el más signifi-cativo era la distinción entre arrendamientos de explotacio-nes capitalistas y de explotaciones familiares, otorgándolesun diferente tratamiento (28). Respecto al primer tipo dearrendamiento, las diferencias eran de menor relieve, puesla ley mantenía el plazo de seis años como en la proposi-ción, así como el derecho a indemnización por mejoras efec-tuadas y a una reducción de la renta por accidentes natura-les, aunque, sin embargo, establecía que la renta podía pa-garse en especie, y no suprimía la aparcería. En el caso deexplotaciones familiares, los cambios eran más sustanciales:así, aunque se mantenía lo relativo a la reducción de la ren-ta debido a calamidades naturales, la nueva ley limitaba laduración del contrato a un año y no a seis, establecía ade-más la posibilidad del pago de la renta en especie y no su-primía la aparcería.

En resumen, la ley núm. 2114 benefició principalmentea los arrendatarios de explotaciones c,^pitalistas, mientrasque no contribuyó a modificar la posición ventajosa que tra-dicionalmente habían tenido los propietarios fundiarios delNorte respecto a las explotaciones familiares en los contra-tos de arrendamiento y aparcería.

c) Finalmente, se va a tratar de nuevo el tema de la se-guridad social agraria que, tras un paréntesis de más de 20años en el que no se produjeron cambios sustanciales en el

promover la creación de explotaciones modernas en tierras arren•dadas.

(28) No hay que confundir entre esta distinción y la que establecía elproyecto para favorecer los «arrendamientos familiares protegidosu.La distinción que contemplaba la ley era simplemente entre losarrendamientos de grandes y pequeñas explotaciones según su ca-maño, sin introducir ningún otro elemento selecŝvo como en elproyecto y sin que la distinción significara promover el tipo fami-liar.

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régimen vigente, va a ser sustancialmente reformado pordos veces en los años sesenta, adquiriendo a partir de esasreformas un gran impulso.

Como se recordará, la Seguridad Social en Portugal ve-nía siendo regida por la ley núm. 1884 de 1935 y normasposteriores. De acuerdo con esa reglamentación, correspon-día a las casas do povo ejercer las funciones protectoras dela población rural a través de un conjunto muy reducido deprestaciones, limitado prácticamente a la asistencia médica ya la concesión de algunos subsidios por enfermedad, muerteo invalidez. La escasa significación de las prestaciones y elnúmero tan pequeño de beneficiarios -sólo el 20 % de lapoblación rural-, convertía a la Seguridad Social agraria enun área completamente marginal de la política social.

Debido a las deficiencias que el sistema de Seguridad So-cial había mostrado tras quince años de aplicación -bajoíndice de cobertura, escasa calidad de las prestaciones, exce-siva dispersión de las iristituciones e inadecuado sistema definanciación-, el gobierno presentó un proyecto de ley, enmayo de 195 7, convertido cuatro años más tarde en la leynúm. 2115 de 18 de junio de 1961, que reformaba sustan-cialmente el régimen hasta entonces vigente. EI aspecto másimportante de la reforma consistía en que los objetivos yrealizaciones de la Seguridad Social debían, a partir de eserriomento, ser coordinados con los de otras áreas de la poli-tica social -sanidad y asistencia social, fundamentalmen-te-, creándose para hacer efectiva dicha coordinación unConsejo Social de carácter interministerial, presidido por elpresidente del Consejo de Ministros. En lo que respecta alas cateŝorías de instituciones, la nueva ley no introducía re-formas sustanciales, manteniendo las cuatro establecidas enla anterior normativa legal, aunque introduciendo modifica-ciones en su estructura administrativa.

En relación con el sector agrario, la importancia de laley núm. 2115 radicó en que obligaba al gobierno a desa-rrollar una reglamenta•ión específica para este área, con elfin de generalizar la protección social de los trabajadores ru-rales y^sus familias. Dada la relación estrecha entre la es-

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tructura de las ŝásas do povo y la del régimen de SeguridadSocial agraria, pareció conveniente a los legisladores queuna reforma sustancial de este sistema debía ir asociada auna reforma similar de aquella estructura corporativa.

De acuerdo con el mandato establecido por la ley núme•ro 2115, fue promulgada, el 29 de mayo de 1969, una leyespecífica para la Seguridad Social Agraria, concretamentela núm. 2144. Esta ley representó una reforma sustancial delsistema vigente y dio un gran impulso a este régimen deprotección, en un momento en que se estaban produciendoimportantes transformaciones en la agricultura portuguesa,sobre todo en la estructura de su poblacion activa debido aléxodo rural y la salida masiva hacia otros sectores de traba-jadores asalariados.

Esta reforma --cuyos aspectos institucionales se comen-taron al analizar las casas do povo-, al ampliar la cobertu-ra y la calidad y canticíad de las prestaciones tuvo unos efec-tos decisivos en las economías de las explotaciones familia-res (29), mucho más importantes, incluso, que lo• producidosen el colectivo de asalariados agrícolas. Mientras que, en elcaso de éstos, el subsidio especial no significó un freno a laemigración por cuanto la causa de su precaria situación te-nía una base estructural, en el caso de los pequeños agricul-tores familiares, los nuevos subsidios de previdencia signifi-caron una importante fuente complementaria a los ingresosprocedentes de sus explotaciones, que se acompañaban enmuchas ocasiones de las remesas enviadas por algún hijoemigrante.

«La Previdencia Rural (o Seguridad Social agraria) actuó,en gran medida, como elemento de conservación del ordenexistente, en particular en las aldeas de pequeñas explota-ciones familiares. Los subsidios de la Previdencia fueron, sinembargo, algo más que un simple ingreso para estas explo-taciones familiares: el Estado, exterior y tradicionalmentepresente como parásito de las economías familiares (tasas,impuestos, cuotas obligatorias, etc.), venía ahora a dar (y no

(29) Ver en este sentido el artículo de J. Castro Caldas: «Caseiros doAlto Minho» , en Revista Crítica de Ciencias Sociai.^ núm. 7/ 8, 1981.

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a extraer), recibiendo sentimientos de gratitud que política-mente fueron, sin dificultad, capitalizados por el régi-men» (30).

A1 comenzar la década de los setenta, la agricultura por-tuguesa había sufrido importantes cambios, tanto en la re-gión norte como en el sur, si bien se mantenían las grandesdiferencias entre ambas regiones. Los datos macroeconómi•cos reflejan estos cambios y, al mismo tiempo, esta continui•dad de la diferenciación regional. En efecto, en 1970 la agri-cultura absorbía el 30 ^Yo de la población activa -frente al47 % en 1950- y contribuía con el 17 % al P.I.B. -frente al32 % en 1950-, pero se mantenía el desequilibrio regional.Así, la región norte concentraba un 62 % de dicha poblaciónactiva agraria, que era un porcentaje muy parecido al de dé-cadas anteriores -62 % en 1940, 58 % en 1950, 59 % en1960-, mientras que en el sur la concentración era de un13 %-siendo del 12 % en 1940, 14 % en 1950, 14 % en1960-; en cuanto al P.A.B., la región norte contribuía en1970 con un 54 %-muy similar al 50 % en 1956- al pro•ducto interior bruto agrícola y la región sur lo hacía conun I 6 %.

En lo que respecta al número de explotaciones, se ha-bían producido, sin embargo, algunos cambios relativos en-tre ambas regiones. Así, aunque en la región norte conti-nuaba en 1970 concentrado el 70 % del total de explotacio-nes --cifra similar a la de veinte años antes- y en el sursólo el 6%-muy similar también al 5% en 1952-, aqué-llas ocupaban una superficie cultivada mayor -el . 34 % en1970 por el 29 % en 1952-, mientras que las explotacionesdel sur habían disminuido su porcentaje de ocupación-36 % en 1970 y 48 9^o en 1952-. Este hecho puede ser ex-plicado por lo ya señalado respecto a la crisis del latifundioy del cultivo del trigo, y el abandono que experimentaronlas tierras de peor calidad y su sustitución por aprovecha-

(30) F. Oliveira Baptista, Politŝa Agraria..., op. ci^, p. 737.

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mientos forestales. En el norte, sin embargo, la crisis de lospatrimonios fundiarios condujo más al fraccionamiento delos mismos y a una intensificación en su aprovechamientoagrícola.

En ambas regiones, la crisis de sus estructuras tradiciona-les dio paso a la consolidación de grupos de agricultores ca-pitalistas -propietarios o arrendatarios-, siendo este pasomás relevante en el sur. Asimismo, se consolidó un sectorimportante de explotaciones familiares -más relevante enel norte-, en cuyo mantenimiento influían los ingresoscomplementarios procedentes de la «previdencia rurab^ o dela emigración.

La crisis de la agricultura tradicional en Portugal no ha-bía dado lugar a una agricultura moderna y capitalizada,sino que mantuvo el carácter marginal del sector en el con-junto de la economía nacional. Este carácter marginal seconvirtió en un obstáculo cada vez más grave para el desa-rrollo general del país, ya que la agricultura continuó siendoincapaz de satisfacer la demanda alimenticia y sus. anquilosa-das estructuras hacían que los costes de los productos agra-rios se elevasen extraordinariamente, obligando a los pode•res públicos a aplicar una costosa política de subvencionespara mantener sus precios a niveles asequibles a los consu-midores.

Todo ese cúmulo de contradicciones económicas se uníaa las contradicciones sociales resultantes de la excesiva con-centración de la propiedad de la tierra en las zonas latifun-distas del sur, mitigadas parcialmente durante los años se-senta por el éxodo rural. La coyuntura de crisis económicay política abierta en los años setenta acelerará extraordina-riamente dichas contradicciones y provocará, como un as-pecto más de la crisis que a todos los niveles afectaba a lasociedad portuguesa, la caída de la dictadura y el comienzode un vertiginoso proceso de acontecimientos que conduci-ría a la instauración de un régimen democrático de corteoccidental.

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