BIOENERGÍA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

BIOENERGÍA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLEPolíticas Públicas sobre Biocombustibles y su relación

con la seguridad alimentaria en Colombia

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I1475S/1/03.10/200

ISBN 978-92-5-306527-1

Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan.

ISBN 978-92-5-306527-1

Todos los derechos reservados. La FAO fomenta la reproducción y difusión parcial del material contenido en este producto informativo. Su uso para fines no comerciales se autorizará de forma gratuita previa solicitud. La reproducción para la reventa u otros fines comerciales, incluidos fines educativos, podría estar sujeta a pago de derechos o tarifas. Las solicitudes de autorización para reproducir o difundir material de cuyos derechos de autor sea titular la FAO y toda consulta relativa a derechos y licencias deberán dirigirse por correo electrónico a [email protected], o por escrito al Jefe de la Subdivisión de Políticas y Apoyo en materia de Publicaciones, Oficina de Intercambio de Conocimientos, Investigación y Extensión, FAO, Viale delle Terme di Caracalla, 00153 Roma (Italia).

© FAO 2010

Arturo InfanteSantiago Tobón

BIOENERGÍA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLEPolíticas públicas sobre biocombustibles y su relación


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Políticas públicas sobre biocombustibles y su relación con la seguridad alimentaria en Colombia

Índice

AGRADECIMIENTOS ........................................................................................................................... 11RESUMEN .............................................................................................................................................. 13INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................. 15

1.. LOS.BIOCOMBUSTIBLES.EN.COLOMBIA .................................................................... 171.1 Antecedentes ............................................................................................................. 171.2 Motivaciones para producir biocombustibles en Colombia ..................... 171.3 Las externalidades que generan los biocombustibles ................................191.4 Requerimientos de certificación ........................................................................ 22

2.. DESCRIPCIÓN.DE.LOS.PROCESOS.DE.FORMACIÓN.. DE.LAS.POLÍTICAS.PÚBLICAS.DE.PROMOCIÓN.DE.LOS.. BIOCOMBUSTIBLES.EN.COLOMBIA ..............................................................................23

2.1 Instrumentos legales para promover la producción de biocombustibles .................................................................................................232.2 Instrumentos legales que regulan las relaciones contractuales en el sector agropecuario ........................................................ 252.3 El Modelo Financiero Social (MF-S) como instrumento para la promoción del desarrollo social .......................................................... 28

3.. IDENTIFICACIÓN.Y.DESCRIPCIÓN.DE.INSTITUCIONES.. Y.PROGRAMAS.GUBERNAMENTALES.DE.PROMOCIÓN.DE.. BIOCOMBUSTIBLES.Y.SU.RELACIÓN.CON.LAS.POLÍTICAS.. DE.REGULACIÓN .................................................................................................................... 31

3.1 La Comisión Intersectorial de los biocombustibles y la Coordinación Nacional para el Desarrollo Sostenible ............................ 313.2 El Plan Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Biocombustibles (PNBc) .........................................................................................323.3 Análisis de la formación de precios de los combustibles y biocombustibles .....................................................................................................353.3.1 El precio de la gasolina y el diésel .......................................................................35

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Bioenergía para el desarrollo sostenible

3.3.2 El precio de los biocombustibles ........................................................................403.3.3 Costo de producción de los biocombustibles ................................................443.3.3.1 Biodiésel de palma aceitera .................................................................................443.3.3.2 Bioetanol de caña de azúcar ................................................................................. 51

4.. DESCRIPCIÓN.DEL.FUNCIONAMIENTO.DE.LAS.CADENAS.. DE.VALOR.Y.LAS.RELACIONES.CONTRACTUALES.ENTRE.. LOS.AGENTES.INVOLUCRADOS .................................................................................... 57

4.1 Enfoque de cadenas ................................................................................................574.2 Primer eslabón: Producción y comercialización de materia prima ........574.2.1 El uso de la tierra en Colombia ............................................................................574.2.2 Producción de la palma de aceite ...................................................................... 594.2.3 Estructura agrícola de la producción de palma de aceite ........................ 634.2.4 Formas contractuales en la producción de palma de aceite ...................644.2.5 Producción de la caña de azúcar ........................................................................644.2.6 Estructura agrícola de la producción de caña de azúcar ..........................694.2.7 Formas contractuales en la producción de caña de azúcar .....................704.3 Segundo eslabón: Transformaciones agroindustriales de la materia prima ............................................................................................................734.3.1 Transformación del fruto de la palma en aceite crudo ..............................734.3.2 Transformación del aceite crudo de palma en biodiésel .......................... 784.3.3 Transformación de la caña en azúcar y su consumo aparente ............... 794.3.4 Transformación de la caña de azúcar en bioetanol .................................... 834.4 Tercer eslabón: Distribución y comercialización .......................................... 854.5 Cuarto eslabón: Sector consumidor .................................................................864.5.1 Consumo proyectado de biodiésel ....................................................................864.5.2 Consumo proyectado de bioetanol ................................................................... 874.5.3 El consumo actual de biocombustibles en Colombia ............................... 90

5.. ANÁLISIS.DEL.IMPACTO.DE.LAS.POLÍTICAS.DE.PROMOCIÓN.. DE.BIOCOMBUSTIBLES.EN.LA.SEGURIDAD.ALIMENTARIA ................................ 91

6.. CONCLUSIONES .................................................................................................................. 99

7.. RECOMENDACIONES.DE.POLÍTICAS .........................................................................1037.1 Sustentabilidad Económica ...............................................................................1037.2 Sustentabilidad Social/Ambiental ................................................................. 1067.3 Sustentabilidad Político-Administrativa ....................................................... 107

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................................. 109

ANEXOS ................................................................................................................................................ 113

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Índice de Tablas

Tabla 1-1: COMPOSICIÓN DEL TRANSPORTE DE CARGA EN COLOMBIA ...........................20Tabla 3-1: EVOLUCIÓN PREVISTA DE LAS MEZCLAS DE BIOCOMBUSTIBLES DE ACUERDO AL PLAN NACIONAL DE BIOCOMBUSTIBLES .........................................................32Tabla 3-2: COMPARACIÓN DE LOS PRONÓSTICOS DE LA VISIÓN 2020 CON LOS RESULTADOS OBSERVADOS ............................................................... 34Tabla 3-3: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL INGRESO AL PRODUCTORO IMPORTADOR DE COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008) ..................................... 36Tabla 3-4: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL PRECIO MÁXIMO QUE SE PUEDE COBRAR POR LOS COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008) ......................37Tabla 3-5: REGULACIÓN DE PRECIOS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA. .....................................................................................................................................40Tabla 3-6: PRECIO DE LA MEZCLA DE GASOLINA CON BIOETANOL EN BOGOTÁ (DICIEMBRE, 2007) .................................................................................................... 42Tabla 3-7: PRECIO DE LA MEZCLA DIÉSEL Y BIODIÉSEL EN BARRANQUILLA (DICIEMBRE, 2007) .............................................................................................. 43Tabla 3-8: EXENCIONES TRIBUTARIAS QUE SE CONCEDEN EN COLOMBIA A LOS BIOCOMBUSTIBLES .................................................................................. 43Tabla 4-1: UTILIZACIÓN ACTUAL Y PROYECCIONES DEL USO DE LA TIERRA EN COLOMBIA........................................................................................................... 58Tabla 4-2: DISTRIBUCIÓN DE CULTIVOS DE PALMA POR TAMAÑO .................................... 63Tabla 4-3: RELACIÓN ENTRE PALMICULTORES Y PLANTAS EXTRACTORAS ......................64Tabla 4-4: CULTIVOS DE CAÑA SEGÚN TENENCIA ..................................................................70Tabla 4-5: OPERACIÓN DE UNA PLANTA EXTRACTORA DE ACEITE .................................... 74Tabla 4-6: PLANTAS PARA FABRICAR BIODIÉSEL EN COLOMBIA: EXISTENTES ............... 79Tabla 4-7: PLANTAS PARA FABRICAR BIOETANOL EN COLOMBIA: EXISTENTES Y EN CONSIDERACIÓN .............................................................................................84Tabla 4-8: DEMANDA DE ACEITE DE PALMA PARA BIODIÉSEL ............................................86Tabla 4-9: PRODUCCIÓN DE BIOETANOL EN COLOMBIA ......................................................88Tabla 4-10: DEMANDA DE CAÑA PARA BIOETANOL ................................................................89

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Índice de Gráficos

Gráfico 2-1: TASA INTERNA DE RETORNO PARA EL INVERSIONISTA SIN ESTÍMULOS, CON ESTÍMULOS Y CON ESTÍMULOS Y CESIÓN DEL 30% DE LA PROPIEDAD A LOS TRABAJADORES, ANTES DE IMPUESTOS ................ 30Gráfico 3-1: PROYECCIONES DE FEDEPALMA SOBRE LA SIEMBRA Y PRODUCCIÓN DE PALMA DE ACEITE EN COLOMBIA .............................................................. 33Gráfico 3-2: PORCENTAJE DEL INGRESO FIJO Y VARIABLE QUE RECIBEN LOS INTEGRANTES DE LA CADENA DE LA GASOLINA (MAYO, 2008)................39Gráfico 3-3: COSTO DE PRODUCCIÓN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA EN COLOMBIA ......................................................................................................................................45Gráfico 3-4: COMPARACIÓN DEL COSTO DE PRODUCCIÓN DE ACEITE CRUDO DE PALMA ...............................................................................................................45Gráfico 3-5: COMPARACIÓN DE COSTOS DESGLOSADOS EN LA PRODUCCIÓN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA ........................................................................ 46Gráfico 3-6: COSTO DE TRANSPORTE Y COSECHA ...................................................................47Gráfico 3-7: COSTO DE PRODUCCIÓN DE ACEITE CRUDO DE PALMA EN COLOMBIA, EN FUNCIÓN DE LA PRODUCTIVIDAD ......................................................... 48Gráfico 3-8: COSTO DE PRODUCCIÓN DEL BARRIL DE BIOBIOETANOL EN VARIOS PAÍSES (2006) ..................................................................................51Gráfico 3-9: OPERACIÓN DEL FEPA ............................................................................................... 53Gráfico 4-1: ÁREA SEMBRADA Y ÁREA EN PRODUCCIÓN DE PALMA ................................60Gráfico 4-2: PRODUCCIÓN DE CAÑA DE AZÚCAR .................................................................. 66Gráfico 4-3: ÁREA CULTIVADA Y COSECHADA DE CAÑA DE AZÚCAR ...............................67Gráfico 4-4: ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA CAÑA DE AZÚCAR ............................. 68Gráfico 4-5: ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA PALMA ..................................................... 77Gráfico 4-6: PRODUCCIÓN, CONSUMO APARENTE Y EXPORTACIONES DE ACEITE DE PALMA ........................................................................................................................78Gráfico 4-7: PRODUCCIÓN Y CONSUMO APARENTE DE AZÚCAR ..................................... 80Gráfico 4-8: EVOLUCIÓN DE LOS MERCADOS Y PRODUCCIÓN DE BIOETANOL ..................................................................................................................................... 81Gráfico 4-9: IMPORTACIONES DE AZÚCAR A COLOMBIA .....................................................82Gráfico 5-1: ÁREA SEMBRADA POR TIPO DE CULTIVO .............................................................93Gráfico 5-2: ÁREA SEMBRADA POR PRODUCTOS (2008)...................................................... 94

Índice de FigurasFigura 4-1: CADENA DE DISTRIBUCIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES .........................................85

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Lista de Siglas y Abreviaturas

AIS: Programa “Agro, Ingreso Seguro”ANH: Agencia Nacional de HidrocarburosArt.: ArtículoASOCAÑA: Asociación de Cultivadores de Caña de AzúcarBAT: Best Available Technologies. Mejores Tecnologías DisponiblesBEP: Best Environmental Practices. Mejores Prácticas AmbientalesBID: Banco Interamericano de DesarrolloBIOETANOL: Alcohol etílico combustibleCAN: Comunidad Andina de NacionesCENICAÑA: Centro de Investigación de Caña de AzúcarCENIPALMA: Centro de Investigación en Palma de AceiteCEPAL: Comisión Económica para América Latina y el CaribeCIF: Nomenclatura comercial que significa “Costo, seguro y flete”

(Cost, Insunance and Freight)COLCIENCIAS: Departamento Administrativo para el Desarrollo de la Ciencia y

la Tecnología “Francisco José de Caldas”CONPES: Consejo Nacional de Política Económica y Social de ColombiaCO$: Peso Colombiano, moneda nacional.CNDSB: Coordinación Nacional para el Desarrollo Sostenible de los

biocombustibles en ColombiaCTI: Ciencia, Desarrollo Tecnológico e InnovaciónDNP: Departamento Nacional de PlaneaciónDTF: Tasa de interés calculada como un promedio ponderado semanal

por monto, de las tasas promedio de captación diarias de los Certificados de Depósito a Término a 90 días.

ECOPETROL: Empresa Colombiana de PetróleosEFB: Racimos de fruto vacíos (Empty Fuit Bunches)ENA: Encuesta Nacional AgropecuariaFEDEPALMA: Federación Nacional de Cultivadores de Palma

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FINAGRO: Fondo para el Financiamiento del Sector AgropecuarioFOB: Nomenclatura comercial que significa “Libre a bordo” (Free on

Board)FONADE: Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo de Colombiaha: Hectáreah: HoraICR: Incentivo a la Capitalización RuralIGAC: Instituto Geográfico Agustín CodazziISO: Organización Internacional del Azúcar.kg: Kilogramol: LitroMADR: Ministerio de Agricultura y Desarrollo RuralMAVDT: Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo TerritorialMCIT: Ministerio de Comercio, Industria y TurismoMHCP: Ministerio de Hacienda y Crédito Públicomm: MilímetrosMME: Ministerio de Minas y Energíamsnm: Metros sobre el nivel del marMT: Ministerio de TransportePNBc: Plan Nacional para el Desarrollo Sostenible de los

biocombustiblesPPF: Fibra prensada de palma (Palm Press Fiber)PROCAÑA: Asociación de Productores y Proveedores de Caña de AzúcarRNP: Registro Nacional PalmicultorSAC: Sociedad de Agricultores de ColombiaSIC: Superintendencia de Industria y ComercioSMMLV: Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentest: ToneladaUPME: Unidad de Planeamiento Minero Energético del MMEUS$: Dólar americano.WTI: West Texas Intermediate, precio de referencia para fijar el precio

de otros petróleos crudos

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Agradecimientos

Este documento fue preparado por los consultores nacionales Arturo Infante y Santiago Tobón, bajo la coordinación técnica del Director del proyecto, Alberto Saucedo, y la supervisión de Guilherme Schuetz, Oficial de Agroindustrias e Infraestructura de la Oficina Regional de FAO para América Latina y el Caribe. Se agradecen los valiosos comentarios de Adrián Rodríguez, Oficial de Asuntos Económicos de la Unidad de Desarrollo Agrícola de la CEPAL, y el apoyo administrativo de Marisol Tovarías, Asistente de Operaciones de FAO RLC; Luis Lobo, Oficial Técnico del Fondo España-FAO; Carlos del Valle, Oficial de Programa de la Representación de FAO en Colombia; y Paul Critician Asistente de Operaciones del proyecto, sin los cuales esta publicación no hubiera sido posible.

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Resumen

El presente estudio fue elaborado en el marco del proyecto “Implicaciones de las políticas públicas sobre biocombustibles, en la seguridad alimentaria de países selec-cionados de América Latina. Los casos de Argentina, Colombia y Paraguay”, financiado por la Cooperación Española, a través del Fondo Fiduciario España – FAO para América Latina y el Caribe.

En este documento se describen los procesos de formación de las políticas pú-blicas para promocionar los biocombustibles en Colombia, así como el estado actual de las normas que orientan y regulan el desarrollo y la utilización de los mismos. Se pre-senta así una visión completa sobre el alcance y la evolución de las distintas políticas que han sido adoptadas por el país en esta materia.

También se describen las relaciones contractuales entre los diferentes actores de las cadenas productivas de biocombustibles, y se identifican los factores que deben ser considerados para orientar las políticas que promueven una distribución equitativa de los beneficios obtenidos de esta industria.

En la última parte se incluyen algunas consideraciones sobre el efecto que la producción de biocombustibles pudiera tener en la seguridad alimentaria, y finalmen-te se proponen líneas estratégicas de políticas, con el propósito de fomentar la susten-tabilidad de la producción de bioenergía, sirviendo como orientación para tomadores de decisión del sector público.

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Introducción

La producción de biocombustibles ha sido objeto de gran atención durante los últimos años por su capacidad de contribuir a la generación de energía, a partir de fuentes no convencionales. En efecto, la meta de reducir la dependencia de los combustibles fósiles ha generado un cambio en las políticas relativas al uso de otros recursos energéticos, razón por la cual los biocombustibles aparecen como una alternativa prometedora por su gran potencial productivo a escala mundial, comparado con otras fuentes renovables de energía.

Para aprovechar las oportunidades que de ellos se derivan, Colombia decidió incursionar rápidamente en este mercado y formuló una política de profundo alcance sobre muchos de los aspectos relacionados con la producción y distribución de los biocombustibles. En efecto, el Gobierno Nacional ha adoptado medidas para avanzar en la aplicación de la Ley 693 de 2001, mejor llamada ley de alcoholes, que obliga a oxigenar con bioetanol las gasolinas consumidas en los centros urbanos de más de 500 mil habitantes. Algo similar ha hecho con la Ley 939 de 2004 que estimula la producción y comercialización de biodiésel (de origen vegetal o animal) para uso en motores diésel.

La producción de alcohol combustible se inició a finales de 2005 y la de biodiésel en el año 2008. Actualmente se están implementando las acciones requeridas para cumplir con las nuevas mezclas que alcanzan en el caso del biodiésel, dependiendo de la zona, entre un 5% (B5) y 8% (B8) y en el caso del bioetanol un 8% (E8) a nivel nacional.

Hasta ahora el sector privado ha respondido favorablemente a los estímulos establecidos por el Gobierno para promover la producción de biocombustibles, realizándose importantes inversiones en el establecimiento de la capacidad local de producción. Si bien en el montaje e instalación de plantas de bioetanol se demandó una inversión del orden de los US$ 139 millones, en la agricultura no fue necesaria una inversión adicional, pues se contaba con el suministro suficiente de caña de azúcar como materia prima para su producción. Sin embargo, en el caso del biodiésel se requirió una inversión de más de US$ 100 millones para el establecimiento de la capacidad industrial y US$ 300 millones adicionales para la

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expansión del cultivo de la palma de aceite, lo que ha ocurrido en los últimos tres años.

Es evidente que estas inversiones se deben incrementar considerablemente para avanzar hacia mezclas superiores. Por ello resulta necesario evaluar las posibles repercusiones que esta actividad puede ocasionar sobre ciertos aspectos de importancia económica y social, relacionados con la seguridad alimentaria y con los niveles del bienestar de la población rural.

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1. Los biocombustibles en Colombia

1.1.Antecedentes

Los pasos iniciales para el desarrollo de los biocombustibles en Colombia se dieron en el año 2001, con la expedición de la Ley 693, por medio de la cual se dictaron las primeras normas sobre el empleo de alcoholes combustibles junto con la creación de estímulos para su producción, comercialización y consumo. Se estableció así la obligatoriedad de incorporar componentes oxigenados en los combustibles vendidos en ciudades con más de 500 mil habitantes, y se definió un plazo de 5 años para implementarla de manera gradual y progresiva.

Destaca también la Ley 939 (2004), donde se indica que los combustibles que se utilicen en el país para los motores diésel, también deberán contener biocombustibles1 de origen vegetal o animal, en mezclas y con especificaciones de calidad que serán fijadas por el MME y el MAVDT.

Todo esto evolucionó hasta llegar a la formalización del uso de los biocombustibles con la aprobación en marzo de 2008, del documento de política CONPES 3510 sobre biocombustibles donde se plantea “una política orientada a promover la producción sostenible de biocombustibles en Colombia, aprovechando las oportunidades de desarrollo económico y social que ofrecen los mercados emergentes (nacionales e internacionales) de los biocombustibles” (CONPES 3510, p.3).

1.2.Motivaciones.para.producir.biocombustibles.en.Colombia

Colombia ingresó al mundo de los biocombustibles compartiendo varias de las motivaciones de otros países, pero a su vez incorporando otras que son particulares a su realidad nacional.

1 La expresión biocombustibles incluye a los agrocombustibles de origen vegetal y a los fabricados con aceites reciclados, tanto de origen vegetal como animal.

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En cuanto a las motivaciones compartidas con otros países, Colombia promovió formalmente la producción de biocombustibles de primera generación como mecanismo para equilibrar la balanza energética; aplazar los riesgos de pérdida inminente de autosuficiencia petrolera; dinamizar el empleo rural y el desarrollo agroindustrial del país; coadyuvar al mejoramiento de la calidad del aire y generar excedentes exportables para mejorar su economía.

Entre las principales motivaciones particulares de Colombia, se encuentran su prolongada experiencia en el cultivo de la palma de aceite y la caña de azúcar, dos de las materias primas tropicales más usadas para fabricar biodiésel y bioetanol, por su alta productividad energética relativa. A su vez, los palmicultores y cañicultores, se agrupan en dos entidades gremiales muy fuertes, FEDEPALMA y ASOCAÑA, apoyadas en sus respectivos centros de investigación, CENIPALMA y CENICAÑA, reconocidos mundialmente.

También motiva a Colombia el fortalecimiento que ha tenido la actividad de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI), a la cabeza del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, ex Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología “Francisco José de Caldas” – COLCIENCIAS, institución a la que se le ha encomendado estructurar un plan integral de CTI en biocombustibles, incluyendo la estructuración de un sistema para la transferencia de tecnología que se sustente en las mejores tecnologías disponibles (BAT) y en las mejores prácticas ambientales (BEP), lo mismo que debe crear sistemas de propiedad intelectual especializados. Todo esto debe estar secundado por un sistema de laboratorios acreditados para el control de la calidad de los biocombustibles; un fondo de capital para apoyar la investigación en este campo2; la creación de centros, grupos y redes de investigación, y la consolidación de una comunidad de consultores especializados en la temática de los biocombustibles (CONPES 3510, p. 32).

Finalmente y como medida de naturaleza remedial, se ve en la producción de los biocombustibles una oportunidad de reconstruir amplios sectores de la frontera agropecuaria colombiana, devastados por el efecto de los carteles de la droga, el paramilitarismo, la guerrilla y la delincuencia. El volumen masivo de desplazados y el creciente número de reinsertados (desmovilizados tanto de la guerrilla, paramilitarismo como de las fuerzas armadas), demandan el desarrollo de proyectos rurales de gran envergadura que generen una oferta de empleo permanente que permita absorber la masa de desempleados rurales3. El establecimiento y mantenimiento de las plantaciones de gran escala para producir las materias primas para biocombustibles, si ellas se establecen y desarrollan de manera adecuada, tienen este potencial de absorción de mano de obra.

2 La meta es constituir un fondo de US$ 40 millones, para lo cual se cuenta con la cooperación técnica del BID, con recur-sos coreanos.3 Un aspecto que preocupa al Gobierno y a las fuerzas militares, es el número de miembros del ejército que abandonan anualmente el servicio activo. Se estima que cada año salen del ejército regular cerca de 100 mil hombres y del ejército profe-sional, alrededor de 8 mil, a los cuales se suman 800 suboficiales, a todos los cuales es preciso reinsertar en el mercado laboral.

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1.3.Las.externalidades.que.generan.los.biocombustibles

El desarrollo de los biocombustibles tiene efectos directos, positivos y negativos, que se pueden apreciar fácilmente:

• Sustitución del petróleo como fuente energética de los automóviles.• Disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el

proceso de combustión.• Aumento de la demanda de mano de obra rural para producir la materia

prima de los biocombustibles.• Encarecimiento del precio que debe pagar el consumidor final por el

combustible (mezclado) que usa su automóvil.

Bajo ciertas condiciones de normatividad y estímulo, los efectos positivos priman sobre los negativos. Por ejemplo, el beneficio de la disminución en la contaminación ambiental resultante del uso de biocombustibles, en principio sobrepasa al costo de los estímulos tributarios y de incentivos que concede el Gobierno para promover su desarrollo. Sin embargo, si se excede la magnitud o duración, el otorgamiento de tales estímulos puede llevar a que el balance neto social y económico resulte comprometido negativamente. Estos temas han sido objeto de un debate mundial y deben ser examinados de manera explícita en Colombia.

El debate sobre las externalidades que produce la producción, comercialización y consumo de los biocombustibles se centra en los siguientes aspectos, algunos de ellos de gran relevancia para el caso colombiano:

• El. impacto. de. los. biocombustibles. en. la. seguridad. alimentaria. Alude principalmente al efecto de la competencia por el uso de la tierra arable, entre la siembra de materias primas para fabricar agrocombustibles, el cultivo de alimentos o la ganadería moderna.

• El. balance. neto. ecológico. y. ambiental. de. los. diversos. agrocombustibles,.particularmente.los.de.primera.generación. Aunque en el proceso de combustión aparecen claramente los beneficios de los biocombustibles comparado con los combustibles fósiles, esta ventaja puede reducirse considerablemente o incluso volverse negativa, cuando se hace un análisis riguroso del ciclo vital.

• El. balance. energético. de. los. biocombustibles. (relación. entre. la. energía.contenida.en.el. combustible. y. la. energía. consumida.para. fabricarlo). frente. al. de.los. combustibles. de. origen. fósil. Es importante establecer cuál es el balance energético de cada biocombustible para saber si la energía que contiene (y que produce cuando se utiliza en los motores de combustión interna), es mayor que la utilizada en su fabricación.

• La. incidencia. del. consumo. de. biocombustibles. altamente. subsidiados,. en. el.incremento. del. precio. de. los. combustibles. y,. consecuentemente,. en. el. aumento.del. costo. del. transporte. interno,. en. desmedro. de. la. competitividad. global. del.

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país. Este es uno de los puntos de mayor preocupación en Colombia, pues su infraestructura de transporte carretero es deficiente y la férrea apenas está en proceso de reconstrucción. En la Tabla 1-1 se muestran los porcentajes del uso de las diferentes modalidades del transporte de carga, donde se destaca el papel preponderante que tiene la movilización por carretera.

Tabla 1‑1: COMPOSICIÓN DEL TRANSPORTE DE CARGA EN COLOMBIA

(Promedio 1994-2005)

Modalidad Porcentaje

Carretera 72,9

Ferrocarril 22,6

Fluvial 2,7

Cabotaje 1,7

Aéreo 0,1

Fuente: Ministerio de Transporte (2009).

En Colombia el costo del transporte por tonelada estuvo entre US$ 0,0350 y US$ 0,0579 por kilómetro, dependiendo de la distancia y los sitios considerados, sin incluir las regiones agrestes y distantes como el Vichada4.

• La. reducción. de. la. creación. masiva. de. empleo. rural. permanente,. resultante. de.la.mecanización. utilizada. para. disminuir. los. costos. unitarios. de. producción. a. lo.largo. de. toda. la. cadena. productiva,. particularmente. en. los. primeros. eslabones.que.son.de.naturaleza.agrícola. Como se ha mencionado, muchos inversionistas consideran que la mecanización del corte de la caña de azúcar es indispensable para que la inversión resulte financieramente atractiva, sin embargo, puede reducir los requerimientos de mano de obra agrícola en un 62%.

• La. necesidad. de. ofrecer. participación. a. los. pequeños. productores. nacionales, tanto de biocombustibles como de sus materias primas y. la. de. atraer. a. los.grandes. inversionistas. nacionales. y. extranjeros. En Colombia esta disyuntiva se ha enfrentado con las alianzas entre campesinos dueños de pequeñas parcelas de tierra y empresas palmeras que los orientan y ayudan. Así, el promotor, llamado el “integrador”, ofrece la asistencia técnica al pequeño agricultor durante el proceso del establecimiento y desarrollo del cultivo hasta su etapa de producción. En algunos casos, esta ayuda incluye el suministro de las semillas, los correctivos y fertilizantes y, casi siempre, el compromiso de comprar el fruto en las condiciones del mercado a la fecha en que se recibe este.

4 Tarifas de Transporte de Carga por Carretera. Ministerio de Transporte. Diario Portafolio. Colombia. 10 de febrero de 2009. P 21.

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El Gobierno estimula todo esto mediante la entrega de un subsidio a los campesinos, dependiendo de su tamaño, utilizando el instrumento de ICR (Incentivos a la Capitalización Rural). El ICR es un apoyo para nuevos proyectos de inversión, que tengan por objeto la modernización de la actividad agropecuaria, el mejoramiento de las condiciones de productividad, competitividad y sostenibilidad, y la reducción de riesgos.

Este apoyo se efectúa mediante la realización de un abono al saldo del crédito que contraiga el productor para financiar las actividades de inversión que sean objeto del incentivo. En la actualidad se favorecen a 3 tipos de productores: Pequeños con un 40%, Medianos Especiales con un 30% y Medianos con el 20%.

Con este esquema, se han sembrado 62 mil hectáreas de palma. Cuando se trata de desarrollos a gran escala sobre tierras que no están formalmente tituladas y que deben ser adjudicadas para establecer el cultivo, se han propuesto otros esquemas derivados del modelo FELDA de Malasia (ver el esquema MF-S, apartado 2.3).

• El.impacto.que.puede.tener.el.desarrollo.de.los.biocombustibles.en.la.distribución.de.la.propiedad.y.tenencia.de.la.tierra,.pues.se.trata.de.un.tipo.de.inversión.que.requiere.grandes.extensiones.para.aprovechar. las.economías.de.escala,.requisito.para. competir. exitosamente. en. los. mercados. internacionales. Este aspecto también aparece como una externalidad preocupante, porque puede llevar a la concentración de la propiedad de la tierra a manos de unos pocos y grandes inversionistas.

• La.incidencia.que.han.tenido.los.biocombustibles.en.correlacionar. los.precios.de.los.combustibles.con. los.precios.de. los.alimentos,.que.se.acentúa.en. la.medida.que.los.biocombustibles.representan.un.mayor.porcentaje.de.la.matriz.energética. Esta correlación es preocupante porque amplifica la volatilidad de los precios en los dos sectores y puede conducir a insospechados niveles de riesgo, tanto en el sector agrícola como en el energético (Chahín, Cadena y Espinoza, 2008).

En estas condiciones, el énfasis de la política agrícola del país en los biocombustibles –que ya han mostrado considerables altibajos en el entorno internacional– pueden poner el futuro del sector agrícola colombiano en manos del sector energético mundial, con todos los riesgos que esto entraña (Chahín et al., 2008).

• Cuando. la. naturaleza. de. las. medidas. regulatorias. son. de. corte. altamente.proteccionista,. impiden. la. creación. y. consolidación. del. nuevo. mercado. de.los. biocombustibles. con. competencia. sana. y. abierta. En Colombia se ha promocionado la idea de que los biocombustibles por sí solos tienen un efecto positivo en el desarrollo agrícola del país, aunque esto no haya sido respaldado con evaluaciones específicas de su relación beneficio/costo, en las diferentes regiones y con las diversas materias primas y tecnologías.

La falta de estímulo a la creación y/o apropiación de nuevos conocimientos sobre procesos y productos (propios del mundo de los biocombustibles), conduce a la rápida obsolescencia de la capacidad instalada y a la pérdida de competitividad internacional. Simplemente se anula la innovación, porque la

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protección lo hace innecesario. Este punto se pone en evidencia, por ejemplo, con la inexistencia de proyectos pilotos a escala comercial, relacionados con biocombustibles de segunda generación.

• ¿Qué.hacer.con.los.biocombustibles.cuando.el.precio.del.petróleo.es.muy.bajo.y.consecuentemente.también.lo.es.el.de.los.combustibles.petroleros? El tema de los precios relativos entraña el peligro, cuando las regulaciones son inadecuadas, de obligar al consumo de biocombustibles cuando su inviabilidad económica no lo aconseja.

1.4.Requerimientos.de.certificación

Los biocombustibles en Colombia se proponen exigir en su producción, el cumplimiento de requerimientos ambientales, de eficiencia agronómica, de impacto social y de otros aspectos como la seguridad alimentaria, que les permita alcanzar estándares internacionales de sostenibilidad. Esto con el fin de competir en el mercado externo y reducir las externalidades negativas en el interno.

La construcción de un mercado mundial que exija una certificación de cumplimiento de requerimientos de sostenibilidad, se percibe como el instrumento para lograr que la producción y el consumo de los biocombustibles se comporten responsablemente. Esto, a su vez requiere de un “Sistema de Certificación”, que debe poseer la capacidad técnica e idoneidad para conducir auditorías de los sistemas de producción bioenergéticos. De esta manera, los productos certificados se diferenciarán por medio de un sello distintivo.

En el ámbito nacional, el documento CONPES 3510, consigna el compromiso “de incentivar esquemas de certificación que destaquen a los biocombustibles colombianos en el mercado nacional e internacional” (CONPES 3510, p. 36-38).

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2. Descripción de los procesos de for-mación de las políticas públicas de promoción de los biocombustibles en Colombia

La decisión de promover la producción y uso masivo de biocombustibles conlleva riesgos potenciales referentes a su sostenibilidad en el largo plazo, cuando se realiza sin la suficiente responsabilidad ambiental, económica y social.

Existen conflictos entre estos frentes, por ejemplo, entre el económico y el social cuando se busca crear empleo en un país donde el costo de la mano de obra es muy alto y se termina eligiendo la opción de mecanizar los cultivos.

También pueden divergir los intereses de los sectores que conforman la actividad nacional (por ejemplo, entre el MME y el MAVDT en Colombia, cuando se favorece a los biocombustibles en detrimento de los derivados del petróleo). Esto exige evaluar el potencial del impacto ambiental y social para estructurar una ponderación adecuada y expedir los actos regulatorios acertados.

2.1.Instrumentos.legales.para.promover.la.producción.de.biocombustibles

Como ya se mencionó, en el año 2001 se expidió la Ley 693 para el estímulo y empleo de alcoholes combustibles, misma que se complementó en 2004 con la Ley 939 sobre uso de biodiésel. Adicional y posteriormente se emitieron una serie de Leyes, Resoluciones y Decretos que permitieron la estructuración y promoción del mercado de biocombustibles en Colombia (ver Anexo 1). A continuación se señalan en orden cronológico las más destacadas y que dieron inicio a este nuevo mercado:

• Ley 693 (19/09/2001). Esta ley formalizó el compromiso del país con el desarrollo de los biocombustibles, empezando con el bioetanol como sustituto o aditivo de la gasolina. Establece normas sobre el uso de los alcoholes combustibles, creando estímulos para su fabricación, comercialización y consumo, y estableciendo la obligatoriedad de usar alcoholes combustibles en las ciudades con más de 500 mil habitantes, en mezclas indicadas por el MME, de acuerdo con las exigencias ambientales regionales del MAVDT. Por su parte, la producción, distribución y comercialización de los alcoholes combustibles estarían sometidas a la libre

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competencia. Define también, un plazo de 5 años para su implementación progresiva.

• Ley 788 (27/12/2002) y Ley 863 (29/12/2003). Estas leyes introducen la reforma tributaria requerida para eximir a los alcoholes combustibles de los impuestos: IVA (Impuesto al Valor Agregado), Global a la Gasolina y Sobretasa a la Gasolina, cuando se mezclan con la gasolina que se usa en Colombia en los vehículos automotores.

• Resolución 0477 del MAVDR y del MME regula los criterios ambientales de calidad de los combustibles líquidos y sólidos utilizados en hornos, calderas y automotores. Además, establece los requisitos de calidad tanto para las gasolinas en ciudades con menos de 500 mil habitantes, como para el bioetanol anhidro, y para las gasolinas y las mezclas con bioetanol en ciudades con más de 500 mil habitantes.

• Resolución 180687 (17/06/2003) del MME, mediante la cual se regula lo dispuesto en la Ley 693 de 2001, referente a la producción, acopio, distribución y puntos de mezcla de los alcoholes combustibles. Dispone también, que la mezcla de alcohol con gasolina básica será del 10 %.

• Ley 939 (31/12/2004). Con esta ley se estimula la producción y comercialización de los biocombustibles de origen vegetal o animal para uso en automotores.

• Resolución 1289 (07/09/2005) del MAVDT y del MME, mediante la cual se determinan los criterios de calidad de los biocombustibles para uso en automotores diésel y se señala al 1 de enero de 2008 como la fecha de inicio de la mezcla del 5 % de biodiésel con el diésel petrolero.

• Ley 1004 (30/12/2005), establece que las inversiones en plantas para la producción de biocombustibles (biodiésel y bioetanol) están cobijadas por los beneficios de las zonas francas uniempresariales agroindustriales y otorga beneficios especiales en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior.

• Decreto 2629 (10/07/2007) del MME amplía la mezcla obligatoria de biocombustibles al 10 % a partir del año 2010 y establece que los vehículos nuevos deben ser capaces de consumir una mezcla de al menos 20%.

Como se puede apreciar, las instituciones responsables de la regulación de los biocombustibles en Colombia son multisectoriales, incluyendo al Congreso de la República y al DNP que definen las políticas, y a los ministerios de MME, MADR, MAVDT, MHCP, MCIT que junto con la Superintendencia de Industria y Comercio, se encargan de la reglamentación y la regulación de las normas técnicas y económicas.

El desarrollo de los biocombustibles se encuentra consignado en el Plan Nacional de Desarrollo vigente, “Numeral 4.2.3”, donde se asigna al MME su coordinación y puesta en marcha, y donde también se plantea la necesidad de promover políticas para diversificar la canasta energética, todo dentro de un contexto de sostenibilidad financiera.

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2.2. Instrumentos. legales.que. regulan. las. relaciones.contractuales.en.el.sector.agropecuario

Varios instrumentos legales que regulan las relaciones contractuales en el sector agropecuario tienen implicaciones, directas o indirectas, para las cadenas de producción de biocombustibles. Entre ellos destacan los siguientes:

Ley 101 de 1993: Estatuto General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero de Colombia

Contempla instrumentos de política que ejercen una influencia directa o indirecta sobre la forma como se organizan los productores al interior de las cadenas productivas, pero entre los más relevantes convienen mencionar dos:

• El Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), que es un subsidio al cual puede acceder cualquier productor que ejecute proyectos de inversión en el sector agropecuario, según los términos y condiciones que determina el MADR.

• La regulación de los Fondos de Estabilización de Precios para los productos agropecuarios, los cuales tienen por objeto procurar un ingreso remunerativo para los productores, regular la producción nacional e incrementar las exportaciones, mediante el financiamiento de la estabilización de los precios al productor de dichos bienes.

Ley 1133 de 2007: Programa “Agro, Ingreso Seguro-AIS”

Su propósito fundamental es mejorar la productividad del sector y proteger los ingresos de los productores que resulten afectados por los procesos de internacionalización de la economía. El programa AIS incorpora dos instrumentos, uno de apoyo directo a los productores, es decir, una transferencia directa que busca proteger los ingresos de los productores durante un periodo de transición de seis años, y otro de apoyo a la competitividad, que busca mejorar el desempeño de todo el sector agropecuario y apoyar los procesos de reconversión productiva.

A través de distintos mecanismos, el programa AIS estableció líneas especiales de crédito subsidiado, que apoya con recursos nuevos la ampliación del ICR a otras inversiones elegibles; otorga apoyos directos a los proyectos de riego, drenaje y adecuación de tierras; aporta recursos a un fondo de capital de riesgo; subsidia los servicios de asistencia técnica; financia proyectos de investigación para la innovación y el desarrollo tecnológico; y promueve el fortalecimiento de las acciones de protección sanitaria y fitosanitaria. Todos estos incentivos pueden asimismo ser aprovechados para la instalación de cultivos energéticos.

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Ley 811 de 2003: Nuevo capítulo a la Ley 101

Establece y reglamenta las organizaciones de cadenas en los sectores agropecuario, pesquero, forestal y acuícola, lo mismo que el régimen para las Sociedades Agrarias de Transformación.

En general, se puede afirmar que esta norma promueve la creación de “Acuerdos de Competitividad” entre los distintos agentes que participan en los procesos de producción, transformación, comercialización y distribución de un producto agropecuario, así como en el suministro de materias primas, insumos básicos, maquinaria y equipos, productos intermedios y servicios relacionados con dichos procesos5.

Las organizaciones de cadena son el resultado de la libre decisión de sus integrantes que unen sus esfuerzos para mejorar la competitividad, pero están obligadas a lograr acuerdos específicos en al menos diez aspectos: a) mejorar la productividad y competitividad; b) desarrollar los mercados de bienes y factores de la cadena; c) reducir los costos de transacción entre los agentes de la cadena; d) desarrollar alianzas estratégicas; e) mejorar la información entre los participantes; f) promover la vinculación de pequeños productores y empresarios; g) manejar adecuadamente los recursos naturales y el medio ambiente; h) formar los recursos humanos; i) realizar investigación y desarrollo tecnológico; j) acordar mecanismos para solucionar los conflictos derivados de la aplicación de los acuerdos.

La Ley 811 también modifica parcialmente el objetivo del ICR, pues establece una prelación para los proyectos que sean presentados por asociaciones de productores, por las organizaciones de cadena o por alianzas estratégicas, conforme a la definición del MADR. Además, determina que al menos el 40% de los recursos para el incentivo se deben destinar a proyectos inscritos por pequeños productores.

Pero tal vez el concepto más importante que introduce la Ley 811 es la posibilidad de que las organizaciones de cadena puedan introducir acuerdos en materia comercial, con el fin de regular el funcionamiento de los mercados, con el soporte de los recursos de los fondos parafiscales (cuando existan) y con el concurso del presupuesto nacional. Este puede llegar a ser un aspecto fundamental para el futuro del desarrollo agroindustrial en el país, por las razones que se explican a continuación:

• En primer término, las organizaciones de cadena pueden ser un vehículo de gran utilidad para estabilizar y profundizar las relaciones entre los agricultores y los demás agentes que se ocupan de la transformación y la distribución de los productos finales. En muchos sectores de la agricultura colombiana, estas relaciones son débiles o inexistentes; los agentes que participan en cada etapa del proceso productivo están aislados; y los agricultores tienen acceso limitado a la información, enfrentando un alto

5 Actualmente existen cerca de 20 Acuerdos de Competitividad inscritos en el MADR, entre los cuales se destacan los de las cadenas de arroz (1998), algodón (1995), alimentos balanceados (1997), palma (1998), lácteos (1999), cacao (2001), papa (1999), plátano (2000), tabaco (2001), caucho (2002), carne de bovino (2003), fique (2004), hortalizas (2006) y otros.

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grado de incertidumbre al acceder a los mercados en los que se venden sus productos.

• La posibilidad de tener una garantía de compra de las cosechas es un factor positivo para las decisiones de los agricultores, más aún si estos compromisos se extienden en el tiempo con el soporte de instrumentos contractuales que regulen dichas relaciones en el mediano plazo, con reglas claras sobre precios, calidades y modalidades de suministro y de pago, al mismo tiempo que los compradores adquieren la seguridad en el suministro continuo de las materias primas requeridas para alimentar las planta procesadoras.

• Estimulan la ampliación de la red de vínculos, organizando y programando la producción alrededor de las plantas procesadoras; utilizando mejor la capacidad instalada y aprovechando de este modo las economías de escala; reduciendo los costos de transporte; facilitando la asistencia técnica y la provisión de insumos; mejorando la comercialización y distribución de los productos; y permitiendo una mayor participación empresarial de los pequeños productores.

No obstante, existen dos limitaciones importantes que afectan la instrumentación de los acuerdos en materia comercial. El primero, es que los requisitos para la inscripción y aprobación de estos acuerdos tienen un alcance bastante amplio, exigiendo casi un consenso entre todos los miembros de la cadena y exigiendo la cobertura nacional, ya que no puede existir más de una cadena por producto o grupo de productos. La segunda es que, paradójicamente, este proceso de formalización e intensificación de vínculos entre los miembros de una cadena productiva, puede ser interpretado bajo la ley como una práctica restrictiva a las condiciones de libre competencia de los mercados.

Así, a pesar de la existencia de mecanismos de regulación, se puede decir que el sector agropecuario colombiano carece de un marco legal apropiado que genere condiciones de competencia, especialmente entre los actores de las cadenas agroindustriales que agregan valor a la producción primaria.

Sin dejar de lado la necesidad de mejorar la competitividad del aparato productivo, resulta clara la necesidad de contar con una norma de competencia que se adapte a las condiciones propias de los productos del sector agropecuario y promueva el desarrollo y la profundización de los vínculos entre los agentes de las cadenas agroindustriales. Esto es importante para todo el sector primario, incluyendo la producción de alimentos básicos y los productos forestales y pesqueros, pero sin duda es necesario para promover una participación agresiva de la agricultura colombiana en el mercado de los biocombustibles.

Proyecto de “Alianzas Productivas”

Tiene por objeto promover la unión de grupos conformados por pequeños productores campesinos con empresas privadas, a fin de desarrollar proyectos que sean participativos, sustentables y que contribuyan a la generación de empleo y de ingresos para las comunidades rurales. Las organizaciones empresariales deben asumir el

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liderazgo de la organización y estructuración de estos proyectos, donde el Estado actúa como facilitador y provee incentivos para crear condiciones propicias para su desarrollo.

Los instrumentos de política más relevantes para la promoción de las alianzas productivas han sido: las líneas de crédito asociativo; el acceso al Fondo Agropecuario de Garantías (FAG); y la ampliación de la cobertura del ICR del 20% al 40% para productores o empresas que se asocien con pequeños agricultores.

La experiencia colombiana en materia de alianzas productivas es bastante alentadora y tiene mucho potencial para ser proyectada como un instrumento apto para promover la vinculación de pequeños productores en la producción agropecuaria. Para el caso de los biocombustibles, esta experiencia ha sido particularmente interesante en la producción de palma de aceite.

2.3.El.Modelo.Financiero-Social. (MF-S).como. instrumento.para. la.promoción.del.desarrollo.social

El Modelo Financiero-Social (MF-S) propuesto por la CNDSB, es un esquema diseñado para Colombia, inspirado en los construidos por Malasia, bajo la dirección de FELDA (Federal Land Development Authority) y FELCRA (Federal Land Consolidation and Rehabilitation Authority). Tales esquemas fueron creados para desarrollar tierras improductivas, tanto baldías como de propiedad de campesinos, con el fin de crear empleo rural estable y mejorar así las condiciones de vida en el campo. Para garantizar la permanencia de los trabajadores en un proyecto, se les ofrece la oportunidad de convertirse en copropietarios.

En Colombia, el esquema MF-S incluye a un Promotor Inversionista (PI), con capacidad técnica y financiera, para desarrollar una plantación de gran tamaño (alrededor de 5.000 hectáreas o más), dispuesto a establecerla y administrarla durante su etapa productiva. Una vez establecida la plantación, el PI reserva parte del derecho de propiedad de la misma, para dar una opción de compra a los trabajadores.

A continuación se describe este proceso con más detalle:El PI identifica el lugar apropiado para establecer la plantación de gran escala,

asegura la tierra y, con la promesa formal de ceder un porcentaje de las acciones del proyecto a los trabajadores, consigue que el Gobierno formalice el proceso de titulación de la misma, en cabeza de una sociedad (anónima) dueña del proyecto.

El PI establece la plantación utilizando mano de obra especializada, la que puede contratar con carácter temporal. Utiliza los recursos (crédito subsidiado al DTF o máximo al DTF + 2) y subsidios (30%-40% de ICR) que otorga el Gobierno al proyecto específico, cuya magnitud depende del porcentaje de acciones que el PI reserve para los trabajadores.

El PI hace un acuerdo formal con una entidad fiduciaria especializada. Esto para que reciba en fideicomiso las acciones que serán vendidas a los trabajadores, y administre su colocación y posterior servicio de la deuda. El mismo fideicomisario u otra entidad similar, construye la aldea donde vivirán los trabajadores con sus familias y se encarga del proceso de venta de las casas-lote que ellos adquirirán.

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Mediante un trabajo concertado entre el PI y el fideicomisario, se entrevistan e identifican los campesinos con el potencial de convertirse en accionistas-trabajadores. Quienes cumplan con los criterios de admisión establecidos, se vinculan en un “período de prueba”, el que debe durar por lo menos 1 año antes de alcanzar la categoría de trabajador-comprador (TC). Este período es diferente e independiente del establecido por la legislación laboral y tiene vigencia simultánea.

Durante el período de prueba no solo se evalúa la habilidad del candidato como trabajador agrícola, sino también su capacidad de colaborar en la construcción de un tejido social nuevo. Si finaliza el período de prueba satisfactoriamente, el trabajador adquiere la categoría de TC y recibe la credencial que lo acredita como tal.

Se suscribe entonces entre el TC y el fideicomisario un contrato formal de compraventa de un número específico de acciones (10 derechos o acciones, cada uno equivalente a 1 hectárea sembrada). A partir de ese momento el TC comienza a pagar las acciones en la medida de sus capacidades. El valor de las acciones es el valor presente neto del flujo futuro de caja de la empresa, dividido por el número de acciones, utilizando una tasa de descuento equivalente al 15% anual. Esta valoración se revisa semestralmente.

Para pagar las acciones se incentiva al TC que lo haga con las bonificaciones ganadas en su trabajo, las que se acreditan a la deuda con un factor multiplicativo de 2 a 3. En la medida que el trabajador paga las acciones, adquiere un porcentaje proporcional de propiedad sobre las mismas, lo que conlleva un derecho a recibir dividendos. Si los utiliza también para pagar el saldo pendiente de acciones, es favorecido con el mismo multiplicador de las bonificaciones.

La idea detrás del modelo MF-S es conseguir que los TC se conviertan en propietarios con el fruto de un esfuerzo adicional al normalmente exigido. Así, se incrementa la productividad de la empresa, se generan más dividendos y los TC pagan aceleradamente sus acciones. En la aldea, el TC aprende a convivir con sus colegas de trabajo, con su familia y con las de los demás.

No es conveniente regalar las acciones a los trabajadores porque al hacerlo se pierde un componente central del modelo MF-S, que es el de enseñar a los campesinos el valor del trabajo y del esfuerzo conjunto. Es mejor vender las acciones con un alto nivel de subsidio, como el que encierra el multiplicador aplicado a las bonificaciones y dividendos, que se destinan para pagar el saldo pendiente de las acciones reservadas a nombre del TC.

La sostenibilidad financiera del modelo MF-S depende de la eficiencia con la cual se establezca y maneje la plantación –que se refleja en la tasa interna de retorno (TIR) del proyecto– y que se incrementa con el apoyo del Gobierno mediante subsidios, incentivos y exenciones.

El Gráfico 2-1 muestra la TIR anual de un proyecto específico de palma de aceite para dos lugares en los Llanos Orientales: la Altillanura y el Piedemonte Llanero del Meta. Allí se hace evidente el impacto del subsidio que otorga el Gobierno al inversionista, porque sube la TIR de 22,94% a 47,02% en la Altillanura, y del 23,62% al 47,77% en el Piedemonte. Como el inversionista debe ceder el 30% de la propiedad a los trabajadores, al hacerlo su TIR desciende a 41,72% en la Altillanura y al 40,92% en el Piedemonte.

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Gráfico 2‑1: TASA INTERNA DE RETORNO PARA EL INVERSIONISTA SIN ESTÍMULOS, CON ESTÍMULOS Y CON ESTÍMULOS Y CESIÓN DEL 30% DE

LA PROPIEDAD A LOS TRABAJADORES, ANTES DE IMPUESTOS

Fuente: Elaboración propia con datos de Infante (2008).

Los altos rendimientos se desprenden de las condiciones en que fue elaborada la evaluación en 2008, época en que el precio CIF Rotterdam del aceite crudo de palma era de US$ 950 por tonelada y la tasa de cambio era de 1.800 CO$/US$.

No obstante, es importante destacar algunas de las dificultades que enfrentan los inversionistas públicos y privados, interesados en establecer proyectos agroindustriales:

• Obtención y retención de la mano de obra requerida en regiones casi despobladas.

• Formalización de los títulos de propiedad de la tierra, tanto de los baldíos que pertenecen al Estado, como de las posesiones de los colonos y las tierras incautadas al narcotráfico, paramilitarismo y guerrilla.

• Carencia de infraestructura para el transporte, acopio y almacenamiento.• Seguridad física para todos los miembros del proyecto, incluyendo a los

trabajadores del campo (en el caso de zonas donde existe narcotráfico, para-militarismo y guerrilla).

TIR Altillanura TIR Piedemonte

47,02% 47,77%

41,72% 40,92%

Inversionista Inversionista con estímulo

Inversionista con estímulos y 30% de campesinos

22,94% 23,62%

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3. Identificación y descripción de instituciones y programas gubernamentales de promo-ción de biocombustibles y su relación con las políticas de regulación

3.1.La.Comisión.Intersectorial.de.los.biocombustibles.y.la.Coordina-ción.Nacional.para.el.Desarrollo.Sostenible

En agosto de 2007 el Gobierno de Colombia creó la figura del Coordinador Nacional para el Desarrollo Sostenible de los Biocombustibles (CNDSB) como respuesta a la necesidad de coordinar todo el esfuerzo requerido para desarrollar los biocombustibles de manera sostenible6.

El esquema inicialmente acogido incluía la creación de una Comisión Intersectorial, integrada por el Vicepresidente de la Nación (quien debía presidirla), los Ministros de Minas, Agricultura, Medio Ambiente, Transporte y Comercio, la Directora de Planeación Nacional y el Director de la Consejería Presidencial para la Competitividad. En calidad de invitado permanente asistiría el Director de COLCIENCIAS y como invitados ocasionales los funcionarios que se considerara pertinente incluir. También se creaba la Secretaría Técnica de la Comisión para encargarse de todas las funciones formales de trámite y registro.

El CNDSB debía reportar a esta Comisión, llevando las propuestas para que luego de discutirlas en el seno de esta y de socializarlas con los entes públicos y privados interesados, fueran formalizadas mediante las resoluciones emitidas por el Ministerio o entidad pública competente.

El CNDSB operó hasta finales de noviembre de 2008 en una oficina de Planeación Nacional con la prioridad de estructurar y promover la aprobación del documento CONPES sobre biocombustibles. Este documento fue aprobado en marzo de 2008 como el CONPES 3510. Para su preparación y socialización se realizaron cerca de 50 talleres formales.

Aunque el CNDSB empezó a operar en agosto de 2007 mediante el contrato Fonade-Agencia Nacional de Hidrocarburos 2071277, solamente hasta julio de 2008 se integró la Comisión Intersectorial, que de acuerdo a las recomendaciones del

6 “Sostenibilidad significa que la economía, la ecología y la sociedad se complementen e interactúen guardando un justo equilibrio entre sí” Rozo J. Diario Portafolio. Colombia 13 de abril de 2009.

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CONPES 3510, se estructuró de manera diferente a la inicialmente acordada, pues la Comisión quedó presidida por el MADR y compuesta por los Ministros de Minas, Medio Ambiente, Transporte, Comercio y por la Directora de Planeación Nacional. La Secretaría Técnica quedó en manos del Ministerio de Agricultura y la CNDSB desapareció.

El CNDSB orientó a los inversionistas interesados en emprender desarrollos en materia de biocombustibles en las nuevas fronteras agrícolas del país, tales como Mapiripán al sur-occidente del departamento del Meta. Para evaluar la viabilidad agronómica del cultivo de la caña de azúcar en esa región, el CNDSB consiguió que CENICAÑA estableciera un cultivo experimental con 14 variedades, el que fue sembrado a principios de julio de 2008. Posteriormente se constató que 2 de las 14 variedades tienen posibilidades en esta zona, por lo cual se continuó con el experimento, pues ello puede conducir a la incorporación de 100 mil hectáreas adicionales (o más) para el cultivo de la caña de azúcar.

El CNDSB intervino en el trabajo de certificación ambiental del MAVDT, buscando incorporar a la norma las consideraciones de los cañicultores. Hasta junio de 2010 nadie ha asumido las responsabilidades del CNDSB.

3.2.El.Plan.Nacional.para.el.Desarrollo.Sostenible.de.los.Biocombustibles.(PNBc)

La estructuración de un Plan Nacional de Biocombustibles parte con la suscripción del contrato con el CNDSB (2007). El Plan proponía como meta para el año 2020 tener 1 millón de hectáreas sembradas con cultivos para bioetanol (principalmente caña de azúcar), y 2 millones de hectáreas para biodiésel (fundamentalmente palma de aceite), sin desatender los mercados tradicionales alimentarios y de la óleo-química. Este plan contemplaba el perfil de mezclas que se muestra a continuación en la Tabla 3-1.

Tabla 3‑1: EVOLUCIÓN PREVISTA DE LAS MEZCLAS DE BIOCOMBUSTIBLES DE ACUERDO AL PLAN NACIONAL DE BIOCOMBUSTIBLES

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

E5 E7 E10 E12 E12 E15 E20 E20 E25 E25 E30 E35 E40

B5 B7 B10 B12 B12 B15 B20 B20 B25 B25 B30 B35 B40

Fuente: Ministerio de Agricultura (2009b)Nota: La letra inicial significa (BIO) bioetanol (E) y BIODIESEL (B). El número indica el porcentaje de mezcla del biocombustible con gasolina o diesel, respectivamente.

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En el caso del biodiésel, la dimensión de la meta tuvo como referente al estudio prospectivo de FEDEPALMA Visión 2020, que luego de ajustes hechos por el mismo gremio, produjo el estimativo de desarrollo esperado que se ilustra en el Gráfico 3-1. La proyección de FEDEPALMA para el año 2020 era de 866 mil hectáreas, con un incremento más que proporcional en la producción, debido al incremento de la productividad, pasando de 898 mil toneladas anuales en la actualidad (2,58 t/ha) a 3,2 millones de toneladas (3,69 t/ha) en el año 2020.

Las proyecciones de la Visión 2020 de FEDEPALMA se hicieron antes de que apareciera la opción productiva del biodiésel en Colombia y por este motivo, se consideró más tarde que la aparición de este nuevo mercado debería promover siembras adicionales. De ahí la cifra para el año 2020 de 2 millones de hectáreas, en lugar de 866 mil. Sin embargo, las proyecciones de FEDEPALMA deben ser actualizadas, porque se han registrado crecimientos superiores a los esperados, simultáneamente con reducciones de la productividad.

Gráfico 3‑1: PROYECCIONES DE FEDEPALMA SOBRE LA SIEMBRA Y PRODUCCIÓN DE PALMA DE ACEITE EN COLOMBIA

Fuente: FEDEPALMA (2000).Nota: En el gráfico se utilizan comas para separar las cifras en unidades de mil.

En un estudio conjunto realizado por FEDEPALMA, CENIPALMA, el MADR y la Universidad Nacional “Agenda Prospectiva de Investigación y Desarrollo Tecnológico de la Oleína Roja” (2009), se hacen las comparaciones que aparecen en la Tabla 3-2, donde se resaltan los resultados inferiores a los esperados en la Visión 2020.

Hectáreas Sembradas Producción Nacional toneladas

516,802 672,251

898,541

157,327275,818 347,812

3,195,115

866,168

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Tabla 3‑2: COMPARACIÓN DE LOS PRONÓSTICOS DE LA VISIÓN 2020 CON LOS RESULTADOS OBSERVADOS

Año Visión 2020Plan B de la Visión

2020Observaciones

realesProducción de Aceite de Palma (Miles t/año)

2005 837 719 660

2010 1.349 995 930

2020 3.498 1.902 -

Área Sembrada (Miles de ha)2005 234 202 270

2010 341 263 400

2020 743 461 -

Rendimiento por hectárea (Toneladas aceite crudo/año/ha)2005 4,2 4 4,1

2010 4,6 4,2 3,7

2020 5,5 4,7 -

Fuente: FEDEPALMA, CENIPALMA, MADR y Universidad Nacional (2009).Nota: El Plan B considera el desarrollo del cultivo de la palma siguiendo las tendencias actuales, si las políticas implementadas no logran los resultados esperados.

En cuanto a la caña, la proyección de 1 millón de hectáreas para el año 2020 se hizo partiendo de las 205 mil hectáreas de caña azucarera que se encuentran sembradas en la actualidad, ajustándola con las intenciones de siembra que manifestaron varios grupos de inversionistas extranjeros y nacionales, que hablaban de proyectos con varias decenas de miles de hectáreas de nuevas siembras.

Hasta mediados de 2008 las metas del PNBc parecían alcanzables, especialmente por el reiterado interés manifestado por los inversionistas, quienes habían llegado a la conclusión de que era ineludible comprometerse con todos los eslabones de la cadena productiva, empezando con el del cultivo de las materias primas.

Con el desplome de los precios del petróleo y de las materias primas (aceite crudo de palma y azúcar), el interés disminuyó y varios de los grandes proyectos fueron aplazados. Por este motivo, el PNBc no parece realizable y es preciso revisar su magnitud y cronología (Infante, 2008). Las nuevas metas aún no se han establecido y deben ser parte del Plan de Gobierno del nuevo presidente que asume el mando a partir de agosto de 2010.

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3.3.Análisis.de. la. formación.de.precios.de. los.combustibles.y.bio-combustibles

El precio de los combustibles en Colombia, tanto el de los tradicionales de origen petrolero (gasolina y diésel), como el de los biocombustibles (alcoholes combustibles y biodiésel), se encuentra regulado con el fin de garantizar un precio atractivo para los productores, generalmente en detrimento de los consumidores finales, quienes deben pagar precios superiores por la gasolina y el diésel petrolero.

Se crea por ello en julio de 2007 el Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), con cerca de CO$ 900 mil millones para aliviar la necesidad de incrementar el precio regulado de los combustibles. Sin embargo, en marzo de 2010 solamente quedaban CO$ 187 mil millones en el Fondo.

A junio de 2010, la balanza se inclinó por mantener los precios máximos por galón en CO$ 7.565,78 para la gasolina corriente y CO$ 6.331,78 para el diésel7.

El precio de referencia por galón de gasolina en Bogotá durante 2009 fue: en enero CO$ 7.473,50; en mayo CO$ 7.073,50; y en noviembre CO$ 7.073,49. En mayo de 2010 subió a $7.565,79. Para el combustible diésel los precios en 2009 fueron: en enero CO$ 6.249,21; en mayo CO$ 5.849,21; y en noviembre $5.829,76. En mayo de 2010 subió a $6.333,788.

Como se puede observar en la evolución de los precios de los combustibles petroleros (que sirven de referencia para fijar el precio de los biocombustibles), el MME utilizó los recursos del FEPC para suavizar el incremento de los precios al punto de haberlos reducido durante la mayor parte del año 2009 respecto a su nivel a principios de ese año.

Sin embargo, según lo manifestado por el Director de la División de Hidrocarburos del MME, en el mediano plazo se espera una liberación del precio de los combustibles, lo cual parece aproximarse para el diésel ante la baja en el precio del crudo de petróleo9.

3.3.1.El.precio.de.la.gasolina.y.el.diésel

En Colombia, el incremento de los precios de la gasolina y el diésel se venía regulando en función de la inflación, con aumentos escalonados hechos dos o tres veces por año. Esto producía variaciones bruscas y facilitaba la especulación cuando se anticipaba un próximo ajuste.

A partir de enero de 1999 y luego de una caída en el precio internacional del petróleo, se adoptó una nueva forma de fijar los precios máximos de los combustibles y, al mismo tiempo, se estableció una política de liberación de su precio, para incentivar la participación de los inversionistas privados en las actividades de importación y refinación de los mismos (MME, 2008a).

7 Gasolina se mantendrá estable durante junio. Diario El Tiempo. Bogotá, Colombia, 1 de junio de 2010. p 1-10 Económicas.8 Fondo de Combustibles, sin Recursos. Diario El Tiempo. Bogotá, Colombia. 31 de mayo de 2010. Económicas 2.19 Fondo de Combustibles, sin Recursos. Diario El Tiempo. Bogotá, Colombia. 31 de mayo de 2010. Económicas 2.1

36


El MME empezó entonces a calcular el precio, utilizando el referente de la “paridad de precios de importación”, buscando que el ingreso al productor (fundamentalmente el precio de venta de ECOPETROL), dependiera del precio internacional y la tasa de cambio, y no de la inflación interna. Con este fin, tomó el precio de mercado en la Costa del Golfo de los Estados Unidos como referente para determinar el “ingreso al productor”, y escogió al puerto fluvial de Barrancabermeja como el destino final de las importaciones. De esta manera, el Gobierno (MME) publica resoluciones mensuales para fijar el ingreso al productor o importador de los combustibles petroleros. Este cálculo se hace restando al precio FOB spot en la Costa del Golfo de los Estados Unidos, el costo de llevar el combustible desde Barrancabermeja hasta esa costa.

En la Tabla 3-3 se presenta la secuencia en que se añaden los componentes de costo del “ingreso al productor”: Precio FOB Costa del Golfo, Flete Internacional, Seguros, Arancel, Costos de Inspección, Impuestos de Timbre y la tarifa por el uso del poliducto desde el puerto marítimo de Santa Marta hasta Barrancabermeja (tramo Pozos Colorados-Galán).

Tabla 3‑3: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL INGRESO AL PRODUCTOR O IMPORTADOR DE COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008)

(CO$ por galón)

Concepto Gasolina Diésel

Precio FOB Spot 4.874,20 5.664,00

Flete Internacional (86,74) -

Uso Poliducto y otros (52,59) (52,59)

Ingreso al Productor 4.734,87 5.611,41

Fuente: MME (2008a).Nota: Un galón americano equivale a 3,785 l.

Para calcular el valor máximo que se puede cobrar al consumidor final, el MME suma al “ingreso al productor”, los cargos que se detallan en la Tabla 3-4, donde aparecen dos columnas para cada combustible: el precio spot ponderado (actual) y el precio spot.

37


Tabla 3‑4: ELEMENTOS QUE INTEGRAN EL PRECIO MÁXIMO QUE SE PUEDE COBRAR POR LOS COMBUSTIBLES PETROLEROS (MAYO, 2008)

(CO$ por galón)

ConceptoGasolina Diésel

Precio Actual

Precio Spot

Precio Actual

Precio Spot

Ingreso al Productor 3.601,60 4.734,91 3.603,05 5.611,41

IVA (16%) 576,26 757,59 576,49 897,83

Impuesto global 705,17 705,17 467,37 467,37

Tarifa de marcación 5,10 5,10 3,50 3,50

Tarifa de transporte 294,63 294,63 294,63 294,63

Precio de venta al mayorista 5.182,76 6.497,40 4.945,04 7.274,74

Margen mayorista 224,90 224,90 233,89 233,89

Precio en planta de abasto del mayorista 5.407,66 6.722,30 5.178,93 7.508,63

Sobretasa 1.297,91 1.297,91 - -

Precio de venta minorista 6.705,57 8.020,21 5.178,93 7.508,63

Margen minorista 384,80 384,80 384,80 384,80

Pérdida por evaporación 26,82 32,08 - -

Transporte local a la gasolinera 9,00 9,00 9,00 9,00

Precio máximo de venta al público sin sobretasa 7.126,19 8.446,09 5.572,73 7.902,43

Impuesto de sobretasa - - 301,48 301,48

Precio máximo de venta al público con sobretasa 7.126,18 8.446,08 5.874,21 8.203,91

Fuente: MME (2008a).Nota: Un galón americano equivale a 3,785 l.

El uso de los precios spot se remonta al período 1999-2002 cuando, para amortiguar la intensidad de las fluctuaciones, las autoridades de Gobierno decidieron no trasladar toda la variabilidad de los precios internacionales al precio interno. Esto produjo un diferencial de US$ 20 menos por barril10 de gasolina para la vigencia fiscal de 2002 (precio actual). Esta cifra tan baja, que favoreció al sector de transporte, aumentó la brecha entre los dos precios y lo hizo con mayor intensidad

10 Un barril equivale a 158,98 l.

38


para el diésel. Esto continúa siendo visto por el Gobierno como un subsidio y de ahí los ajustes mencionados en los precios.

Durante el cuatrienio 2002-2006 se continuó calculando el precio interno del diésel y la gasolina sobre la base del “costo de oportunidad”, entendido como el monto que hubiera recibido el productor del combustible en caso de haberlo vendido en los mercados de exportación. Esto se hizo con el fin de mostrar a los usuarios el costo real y el de oportunidad, de producir y comercializar los combustibles, pero también para promover la expansión de la infraestructura para fabricarlo, venderlo y comercializarlo.

La coyuntura internacional de precios al alza observada en 2005 y 2006 (que hizo viable el desarrollo de los biocombustibles), colocó al petróleo WTI por encima de los US$ 50 por barril y a los combustibles derivados, arriba de US$ 70. Si se hubieran utilizado como referencia los precios spot, el precio interno hubiera aumentado súbitamente en más del 50%, lo que no hubiera sido políticamente viable.

Para atenuar la volatilidad de los precios internacionales, se decidió fijar los precios domésticos de la gasolina, en base al precio promedio esperado de largo plazo del petróleo WTI en la Costa del Golfo. El promedio se calculaba con las proyecciones de los expertos internacionales a 5 años, sumándoles US$ 2,5 por barril por concepto de refinación. Así se llegó al precio internacional de referencia de US$ 50,95 por barril, sobre el cual se calculó la paridad de importación.

Pronto se advirtió que esta metodología producía un precio muy alejado de la dinámica de los precios cotidianos y, además, no incluía la variación en los costos de refinación, los que empezaron a ampliarse de manera estructural para poder cumplir con las exigencias ambientales cada vez más estrictas. Así, al final de los años 90, el rango estaba entre US$ 2 y 5 por barril y subió a entre US$ 7 y 15 por barril.

En la Tabla 3-4 se aprecia que la diferencia entre el precio actual y el precio spot es mayor en el diésel que en la gasolina (CO$ 2.329,70 contra CO$ 1.319,90). Este hecho permitió al Gobierno argumentar que se estaba concediendo un mayor subsidio al diésel y que era preciso desmontar los subsidios para ambos combustibles. Así, en una época de grandes incrementos en los precios internacionales de los combustibles, se fijó la meta de nivelar, no más allá de junio de 2009, el precio interno de la gasolina con la referencia de los precios spot, y el del diésel no después de junio de 2010, utilizando incrementos mensuales fijados por el MME. Se prometió que una vez alcanzada la igualdad con los precios spot, estos se utilizarían como referentes.

De esta manera se inició el proceso de nivelación de los precios internos con los internacionales, mismo que tuvo que desacelerarse ocasionalmente debido al gran alza de los precios spot. Cuando sobrevino el desplome de estos, el Gobierno no cumplió con su promesa y solamente accedió a congelar el precio, pero no a reducirlo. Su argumento fue que la volatilidad de la tasa de cambio y del precio del petróleo le impedía reducirlos. Definió entonces que el mayor valor lo utilizaría para crear un Fondo de Estabilización de Precios para los combustibles. Así, el precio interno de los combustibles empezó a depender directamente de las decisiones

39


presidenciales, de la tasa de cambio y de los precios internacionales del crudo. Ello produjo que se desatara una polémica nacional que condujo a la radicación de una acción popular para bajar el precio de los combustibles por parte de dos Senadores, ajustándolos a los estándares internacionales11, la cual finalmente no prosperó.

Aunque este manejo ha favorecido las finanzas del Gobierno de Colombia en una época de crisis financiera internacional, lo hizo a expensas de la credibilidad del sistema regulatorio energético. Ni los productores (mayoristas o minoristas), ni los consumidores se benefician del esquema. Como el beneficio termina en manos del Gobierno, este mecanismo se percibe como un nuevo impuesto disfrazado.

Con las cifras de la Tabla 3-3 y Tabla 3-4, se preparó el Gráfico 3-2 donde aparece el porcentaje del ingreso fijo y del variable que recibe cada eslabón de la cadena de los combustibles petroleros en el mediano plazo. No se mide la magnitud de los ingresos, sino la composición de su volatilidad. Allí se aprecia que las oscilaciones en los ingresos son muy altas para el productor de gasolina (96,13%) y que descienden considerablemente para el minorista (56,58%), debido a la incidencia relativa del precio internacional de referencia. En cuanto a los márgenes, estos son fijos para el mayorista y el minorista, y totalmente variables para el productor, lo cual implica que este último enfrenta un mayor nivel de riesgo.

Gráfico 3‑2: PORCENTAJE DEL INGRESO FIJO Y VARIABLE QUE RECIBEN LOS INTEGRANTES DE LA CADENA DE LA GASOLINA (MAYO, 2008)

Fuente: Elaboración propia con cifras del MME (2008b).

11 Acción popular para bajar precio de la gasolina. Diario El Tiempo. Bogotá, Colombia. 28 de febrero de 2009. Sección 3 P 1.

100%90%

80%

60%

40%

10%

0%

96.13%

74.27%

3.87%

25.73%43.42% 43.42%

56.58% 56.58%

Productor Mayorista Minorista Consumidor

Ingreso Fijo Ingreso Variable

70%

20%

30%

50%

40


3.3.2.El.precio.de.los.biocombustibles

Para promover la producción nacional de biocombustibles, el MME definió la estructura de precios de la gasolina y del diésel para ser mezclados con bioetanol o biodiésel, respectivamente. Además, estableció estímulos especiales para fomentar la inversión en plantas de procesamiento de biocombustibles, acompañados de un mecanismo de regulación que les garantiza a los productores un precio piso de compra (Tabla 3-5).

Tabla 3‑5: REGULACIÓN DE PRECIOS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA

Biocombustible Precio del biocombustible

BioetanolEl valor mayor entre CO$ 3.911,58 por galón (actualizado con los índices de precios) y el promedio móvil semestral del precio de “paridad de exportación” del azúcar blanco.

Biodiésel

El valor máximo entre el precio de “paridad de importación” del “Diésel 2”, y el precio de “paridad de importación” del aceite de palma (Rotterdam), añadiéndole en ambos casos el “Factor de Producción Eficiente” del biodiésel.

Fuente: UPME (2007).

De acuerdo con la Resolución 181232 (29/07/2008), para determinar el precio del bioetanol se aplica una fórmula que define un precio máximo. Este se calcula sobre la base de los costos de producción del bioetanol, o bien como el promedio móvil de los últimos 6 meses de la cotización del contrato N° 5 de la Bolsa de Londres, según su equivalente en alcohol. Así, a las destilerías se les terminó garantizando un precio inicial mínimo de CO$ 3.911,58 resultante de la aplicación de las cotizaciones de la Bolsa de Londres, que podía subir siguiendo el promedio móvil semestral del valor de exportación, inicialmente, del azúcar blanco. Esto fue recibido al principio con beneplácito por los fabricantes de bioetanol, porque pensaron que por estar en pesos, les garantizaba un “techo” ascendente dentro del contexto histórico de una devaluación sostenida del peso colombiano respecto al dólar. La tendencia sin embargo cambió, el peso se revaluó y el costo de producción del bioetanol se convirtió en la determinante del “techo”. Además, mediante la Resolución 180515 (01/04/2009), el MME modificó la referencia utilizada y “sustituyó al azúcar blanco por el azúcar crudo”, argumentando que este último es el producto que efectivamente se utiliza como materia prima para fabricar el bioetanol. Se desató entonces una protesta de los fabricantes y de ASOCAÑA, respaldado por PROCAÑA, la Federación Nacional de Biocombustibles y la SAC, porque el precio del azúcar crudo es entre 35% y 40% menor al del azúcar blanco.

41


En la Resolución No. 180527 (30/03/2010) del MME, el precio del galón de bioetanol para el mes de abril de 2010 fue fijado en CO$ 7.365,79. Considerando una tasa de cambio de 2.000 CO$/US$ (07/04/2010), esta cifra equivale a 3,68 US$/galón o 0,97 US$/l.

En cuanto al biodiésel, al fabricante se le reconoce un precio que es el mayor entre el costo del “Diésel 2” importado, más el costo de fabricación del biodiésel, y el costo de importación del aceite de palma, más el costo de convertirlo en biodiésel.

Llama la atención la existencia del “Factor de Producción Eficiente” en la estructuración del precio de la mezcla con biodiésel, porque cubre el costo variable de fabricación del biocombustible, que se garantiza con la aplicación de la fórmula de precios, si se alcanzan volúmenes de producción razonables. El nivel de riesgo del inversionista industrial es bajo y está referido fundamentalmente a la eficiencia en el manejo de la planta y a evitar pérdidas por producción fuera de especificaciones. Al tener los costos variables garantizados, al productor solo le resta recuperar parte de los costos fijos.

De acuerdo a la Resolución No.180528 (30/03/2010) del MME, el precio del galón de biodiésel para el mes de abril de 2010 fue fijado en CO$ 7.883,08. Considerando una tasa de cambio de 2.000 CO$/US$ (07/04/2010), esta cifra equivale a 3,94 US$/galón o 1,04 US$/l.

En la Tabla 3-6 se muestra la estructura de precios de la mezcla de gasolina con bioetanol en la ciudad de Bogotá, como ilustración de lo que debe pagar el consumidor final por la mezcla de combustibles con biocombustibles. A esa fecha existían estructuras similares para Medellín, Cali, Pereira y Manizales. El esquema es simple, pues comienza con la determinación del precio de la gasolina corriente (Tabla 3-3); luego se calcula el precio del bioetanol utilizando el ingreso al productor que aparece en la Tabla 3-4, añadiéndole los costos adicionales que aparecen en la columna respectiva y que excluyen los tributos del Impuesto Global, el IVA y la Sobretasa a la gasolina.

42


Tabla 3‑6: PRECIO DE LA MEZCLA DE GASOLINA CON BIOETANOL EN BOGOTÁ (DICIEMBRE, 2007)

(CO$ por galón)

Concepto Gasolina corriente

(90%)Bioetanol

(10%)Mezcla

ponderada (E 10)

Ingreso al productor 3.372,56 4.594,00 ‑

Tarifa de marcación 5,10 5,10 -

Transporte y/o manejo 283,81 369,19 -

Impuesto global 678,04 - -

IVA 539,61 - -

Precio venta al mayorista 4.879,12 4.968,29 4.888,04

Margen mayorista 214,16 214,16 -

Sobretasa 1.253,76 - -

Precio venta al minorista 6.347,04 5.182,45 6.230,58

Margen minorista 370,00 370,00 -

Pérdida por evaporación 19,52 4,97 -

Transporte a gasolinera 10,20 10,20 -

Precio venta al público 6.746,76 5.567,62 6.628,85

Fuente: MME (2007).

El costo de la mezcla es el promedio ponderado de la gasolina corriente pura y del bioetanol anhidro puro.

En la Tabla 3-7 se muestra el cálculo para el precio del biodiésel en Barranquilla.

43


Tabla 3‑7: PRECIO DE LA MEZCLA DIÉSEL Y BIODIÉSEL EN BARRANQUILLA (DICIEMBRE, 2007)

(CO$ por galón)

Concepto Diésel (95%)Biodiésel

(5%)

Mezcla ponderada

(B 5)

Ingreso al productor 3.337,88 6.463,43 ‑

Tarifa de marcación 3,50 3,50 -

Transporte y/o manejo 83,08 128,00 -

Impuesto global 449,39 - -

IVA 534,06 - -

Precio venta al mayorista 4.407,91 6.594,93 4.517,26

Margen mayorista 224,36 224,36 -

Sobretasa 287,22 - -

Precio venta al minorista 4.919,49 6.819,29 5.014,48

Margen minorista 370,00 370,00 -

Transporte a gasolinera 10,20 10,20 -

Precio venta al público 5.299,69 7.199,49 5.394,68

Fuente: MME (2007).

A continuación se presentan en la Tabla 3-8 las exenciones tributarias instruidas por la Ley 939 de 2004, para la promoción de los biocombustibles. Se observa cómo las exenciones son mayores para el bioetanol en el caso del Impuesto Global y la Sobretasa, e igual a la del biodiésel en al caso del IVA.

Tabla 3‑8: EXENCIONES TRIBUTARIAS QUE SE CONCEDEN EN COLOMBIA A LOS BIOCOMBUSTIBLES

Impuesto Base imponiblePorcentaje de exención

Bioetanol Biodiésel

Global Ingreso al productor 20 13,5

IVA Ingreso al productor 16 16

Sobretasa Precio al mayorista 25 6

Fuente: MME (2008b).

44


En las condiciones de finales del año 2007, a nivel de distribuidor minorista, el comprador encontró un precio mayor en la gasolina (CO$ 6.746,76) que en el bioetanol exento de impuestos (CO$ 5.567,62). En contraste, el precio del diésel (CO$ 5.299,69) fue inferior al del biodiésel exento de impuestos (CO$ 7.199,49). Según Chahín et al. (2008), esto demuestra la incertidumbre de una combinación de políticas de precios garantizados con exenciones sin destino específico. En estas condiciones, quien termina enfrentando el riesgo de la volatilidad del precio es el consumidor final. Al fabricante se le garantiza el factor de producción eficiente y tanto al mayorista como al minorista, un margen fijo.

Para el año 2008, el valor de las exenciones se estimó en CO$ 3.599,29 por galón de bioetanol y en CO$ 1.056,60 por galón de biodiésel, mientras que para el año 2025 se estima en CO$ 4.706,58 y CO$ 1.619,70, respectivamente (Chahín et al., 2008). Las diferencias del monto de las exenciones entre el biodiésel y el bioetanol provienen, como ya se mencionó, del menor valor del Impuesto Global y de la Sobretasa que afectan al biodiésel (ver Tabla 3-8).

A pesar de los ajustes, en Colombia el respaldo que reciben los fabricantes de los biocombustibles es bastante generoso, pues además de los incentivos para la siembra de cultivos, tienen también la posibilidad de recibir el tratamiento de zona franca, la garantía de un alto precio y se les asegura una demanda interna considerable.

3.3.3.Costo.de.producción.de.los.biocombustibles

Comparado con otros países como Brasil, Indonesia y Malasia, Colombia tiene varias limitaciones para el desarrollo de los biocombustibles, entre las que sobresale el alto costo de su mano de obra. En efecto, el jornal colombiano asciende a más de US$ 1312, mientras que competidores tropicales como Indonesia, que cuenta con una mano de obra importada de países vecinos más pobres tiene un jornal por debajo de los US$ 5.

3.3.3.1.Biodiésel.de.palma.aceitera

Existen varios estudios y estimaciones acerca del costo de producción del aceite de palma en Colombia. Algunos lo comparan con el de sus principales competidores, Malasia e Indonesia.

12 El salario mensual mínimo decretado por el Gobierno colombiano para el año 2008 es de CO$ 496.900, que equivale a US$ 224 (2.220 CO$/US$).

45


Gráfico 3-3: COSTO DE PRODUCCIÓN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA EN COLOMBIA

(Mil CO$-US$/t)

Fuente: Elaboración propia con cifras de FEDEPALMA (2009) .

-3, al 2006 el costo de producir aceite crudo de palma era de US$ 482 por tonelada. Si la tasa de cambio hubiera bajado un 20% (a 2.000 CO$/US$), su costo de producción se hubiera incrementado en un 25%. Aunque estas estimaciones son para el caso de los Llanos Orientales y no son directamente extrapolables a otras regiones del país, ellas sirven como referencia del costo de producción del aceite de palma en Colombia.

Gráfico 3-4: COMPARACIÓN DEL COSTO DE PRODUCCIÓN DE ACEITE CRUDO DE PALMA

(US$/t)

Fuente: LMC International (2007) y Duarte Guterman & Cía. Ltda. (2007).

1.190,63

413,70 422,79492,38 603,07 482,45

2003 2004 2005 2006 (c/ tasa de cambio 2.000

CO$/US$)

2006 (c/ tasa de cambio 2.500

CO$/US$)

1.110,25 1.206,14 1.206,14

Miles CO$ por t Miles U$S por t

1.142,82

Comunicación personal de datos FEDEPALMA 2009.

(a)

(a)

46


De acuerdo con el Gráfico 3-4, al año 2005 el costo de producción de Colombia era de 330 US$/t, en tanto que el de Indonesia apenas superaba los 200 US$/t y el de Malasia era de 280 US$/t. Por otro lado, Mosquera et al. (2009) estimaron que para el año 2007 en Colombia el costo de producción de aceite de palma subió a 340 US$/t mientras que para Indonesia y Malasia se redujo a 154 US$/t y 216 US$/t, respectivamente.

Para poder determinar cuál es el verdadero costo de producción en Colombia, si 482 US$/t o 340 US$/t, se debe considerar que los agricultores están dispersos en zonas con diversa aptitud y atienden sus cultivos de diferente forma. De esta manera, la primera cifra se puede considerar para una plantación específica y cuidadosamente manejada en una zona con limitaciones para la siembra y la segunda se puede tomar como el promedio ideal en las condiciones de 2007.

Existen otros estudios que se sustentan en encuestas ejecutadas por muestras de productores colombianos y que arrojan montos más altos (Duarte Guterman & Cía. Ltda., 2007). En su reciente Informe de Gestión del año 2008 (FEDEPALMA, 2008), FEDEPALMA planteó que el costo promedio de producción pasó de 379 US$/t a 618 US$/t entre 2003 y 2007, lo que constituye una pérdida continua de competitividad a nivel internacional.

Lo importante de destacar no es tanto el valor absoluto del costo, sino su composición y evolución relativa. En el Gráfico 3-5 se muestra una comparación de la evolución de los costos desglosados por rubros: variables, fijos, costo del establecimiento de la plantación y costo de su mantenimiento hasta el año 2005.

Gráfico 3‑5: COMPARACIÓN DE COSTOS DESGLOSADOS EN LA PRODUCCIÓN DEL ACEITE CRUDO DE PALMA

(US$/ t)

47


Fuente: Elaboración propia con información de LMC International (2007).

En el Gráfico 3-5 se observa una tendencia moderadamente decreciente en los costos variables de Colombia y una marcadamente creciente en los de Malasia. Por otro lado, los costos fijos colombianos decrecen notoriamente mientras que los malayos suben por encima de los primeros. En cuanto a Indonesia, es evidente que en los últimos años también crecen sus costos fijos. Finalmente, el costo del establecimiento de la plantación es menor en Colombia que en Malasia e Indonesia, y el costo de su mantenimiento es mayor en Colombia, pero con una brecha cada vez menor en los últimos períodos.

El Gráfico 3-6 muestra la evolución del costo de transporte y cosecha. En el caso de Colombia y Malasia, ambos costos son similares. Distinto es el caso de Indonesia que permanece más reducido. El incremento del costo de transporte y cosecha en Malasia proviene del encarecimiento del precio de la mano de obra, misma que antes provenía de países vecinos más pobres. Esta situación ha venido cambiando y la mano de obra barata de Indonesia, Filipinas, Bangladesh y otros sitios ya no es tan abundante.

Gráfico 3‑6: COSTO DE TRANSPORTE Y COSECHA

US$/Tn

Fuente: Elaboración propia con información de LMC International (2007).

48


En contraste, en Indonesia la rápida expansión de la industria de la palma ha absorbido gran cantidad de mano de obra y a un muy bajo costo. También los campesinos se han involucrado directamente en la siembra de la palma de aceite, utilizando sistemas asociativos similares a los de las “alianzas” colombianas que se conocen como “El Plasma y el Inti”.

En un libro reciente publicado por CENIPALMA (Arias et al., 2009) se presentan los costos de producción del aceite de palma crudo en función de la productividad, medida en toneladas anuales de fruto por hectárea (Gráfico 3-7).

Gráfico 3‑7: COSTO DE PRODUCCIÓN DE ACEITE CRUDO DE PALMA EN COLOMBIA, EN FUNCIÓN DE LA PRODUCTIVIDAD

Fuente: Arias et al. (2009)Nota: Encuesta publicada en 2007 con tasa de cambio de 2.200 CO$/US$.

En el Gráfico 3-7 se observa cómo el costo de la tonelada de aceite crudo disminuye conforme aumenta la productividad del cultivo. Así, cuando la producción alcanza el promedio nacional de 22,5 t/ha al año, el costo de la tonelada de aceite crudo asciende a CO$ 930 mil, equivalentes a US$ 424, asumiendo una tasa de cambio igual a 2.200 CO$/US$.

Hasta aquí no se ha mencionado un problema serio que existe en Colombia y Ecuador. Se trata de la “Pudrición del Cogollo”, una enfermedad provocada por Phytophthora palmivora y que afecta, en el caso colombiano, las plantaciones de la zona Occidental, Oriental y Central.

Esta enfermedad apareció en la región oriental de Ecuador, próxima a la selva del Amazonas. Se trasladó a la zona occidental limítrofe con Colombia, donde se encuentra la zona palmera de Tumaco, la que pronto se vio afectada por ella. Actualmente unas 35 mil hectáreas en aquella zona padecen esta enfermedad. CENIPALMA ha jugado un papel central en la identificación del agente causal y en

TONELADAS ANUALES DE FRUTO POR

HECTÁREA

600

500

400

300

200

US$

PO

R T

ON

EL

AD

A

DE

AC

EIT

E

15 20 25 30 35

424 US$/t <=> 22,5 t/ha

49


la evaluación de la forma de enfrentarla. Esto incluye la utilización de un híbrido interespecífico como material de cultivo, dada su mayor resistencia (Alto Oleíco). Este híbrido se produjo cruzando material americano con las diversas variedades y combinaciones de material africano. Su inconveniente es que requiere un proceso de polinización manual y no debe haber sido retrocruzado.

Aún no se conoce si la evolución de la enfermedad en las zonas Central y Norte tiene un comportamiento letal como en Tumaco, o es recuperable como en los Llanos Orientales. Si fuera como en el primer caso, el futuro de la agroindustria palmera se podría ver seriamente comprometida.

Analizando el panorama general, la competitividad de la agroindustria de la palma de aceite mejora paulatinamente. En el futuro próximo, si se continúan incorporando mejores prácticas agronómicas, reflejadas en programas más intensos y bien coordinados de aplicaciones correctivas y de fertilizantes, la situación debiera mejorar.

El.precio.pagado.por.el.fruto.de.la.palma

La formación de precios en el sector se realiza a partir de un esquema de amplia aceptación que se adoptó desde hace muchos años, por el cual se define la distribución del beneficio de la actividad agroindustrial, entre agricultores y plantas procesadoras. Se trata de un esquema de riesgo compartido, según el cual el pago del fruto de palma se realiza en términos del aceite obtenido por cada tonelada de fruto.

Aunque la tasa de extracción puede variar significativamente entre una planta procesadora y otra, o entre diferentes cultivos, la regla general establece que al agricultor le corresponde recibir un porcentaje de entre 60% y 78% de la tasa de extracción. El resto constituye la remuneración de la industria por el procesamiento del fruto.

Los factores que determinan el porcentaje que le corresponde al agricultor se refieren principalmente a:

• La edad del cultivo, ya que los rendimientos cambian según su ciclo de vida.• La calidad del producto, entendida como el porcentaje de contenido de aceite

en el fruto de palma.• El grado de competencia por el fruto de palma en una zona determinada.• Los gastos de logística de la cosecha.

Cuando existen, los contratos establecen parámetros sobre las condiciones para la recepción del fruto de palma, los términos de liquidación del precio, la forma y la periodicidad de los pagos, y los compromisos de exclusividad para el suministro de la materia prima a las plantas extractoras.

También debe precisarse que los desechos como son los racimos de fruto vacíos (EFB) pertenecen al productor y le deben ser devueltos. De lo contrario, el procesador debe compensar a su dueño. Este desecho se ha convertido en un subproducto interesante, pues se ha advertido que contiene un alto nivel de

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humedad y una considerable cantidad de nutrientes. Por esta razón resulta beneficioso utilizarlo como fertilizante. Además, en el futuro se vislumbra como materia prima alternativa para la fabricación de bioetanol celulósico.

Teniendo en cuenta que la función de los agricultores es producir la mayor cantidad de frutos de palma, con el mayor contenido posible de aceite y que las procesadoras deben extraer la mayor cantidad de aceite de dichos frutos, esta modalidad de pago en términos de aceite es una buena base para transferir en forma correcta los incentivos que corresponden a cada uno de los eslabones de la cadena. Sin embargo, un aspecto importante aún por definir por cada planta, es la medición real del contenido de aceite de los frutos que procesa, para no quedar sometidas al uso de índices de productividad promedio por región o zona productora.

Para avanzar hacia una mejor organización y consolidación de las relaciones, es conveniente que se formalicen los vínculos entre los distintos agentes, mediante la adopción de modelos de contratos que contengan los términos comerciales, técnicos, económicos y jurídicos que regulan dichas relaciones, lo cual redunda en mayor seguridad, estabilidad y confiabilidad para las partes.

Como complemento de lo anterior, el sector palmero cuenta con un Fondo de Estabilización de Precios (FEP), el que sirve para determinar el precio del aceite crudo y, por consiguiente, para determinar el precio al cual se liquidan las ventas que los agricultores hacen a las plantas extractoras.

El objetivo del Fondo consiste en estabilizar los ingresos de los productores de aceite de palmiste y palma, mediante la aplicación de cesiones y compensaciones determinadas en función de los precios internacionales de dichos productos y sus sustitutos.

El precio interno de referencia (cuando el producto se vende en el mercado doméstico) para el aceite de palma se construye sobre la base del precio internacional del mismo o de sus sustitutos, al que se suman los aranceles y gastos de logística (fletes y gastos portuarios). El precio de referencia es así un indicador del precio de paridad de importación.

El precio externo de referencia (cuando el producto se exporta) se calcula a partir del precio internacional, al cual se le restan los fletes (desde Colombia al exterior) y gastos de exportación. De esta manera el precio de referencia externo es un indicador del precio FOB para el producto nacional.

El FEP entonces, ordena cesiones cuando el precio internacional de un mercado es superior al precio de referencia y aplica compensaciones cuando dicho precio es inferior al de referencia. Con este procedimiento el FEP pretende estabilizar el ingreso promedio de los productores por sus ventas a mercados que tienen diferentes precios y rentabilidades.

Dado que los precios de referencia son establecidos por el FEP para cada período de 30 días y se anuncia con anterioridad a su iniciación, es previsible que los roductores de aceite crudo transmitan a sus proveedores en forma casi inmediata el efecto de los ajustes mencionados. De esta forma, la operación del Fondo tiene un efecto directo sobre los ingresos que finalmente reciben los productores como pago del fruto de palma.

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3.3.3.2.Bioetanol.de.caña.de.azúcar

Colombia es débil en cuanto a la competitividad internacional de sus biocombustibles (costo CIF en puerto marítimo colombiano), tal y como se registra en el Gráfico 3-8 para el caso del bioetanol13. Con US$ 63 el barril de bioetanol, el costo en el país estaba por debajo del europeo que llegaba a US$ 86 el barril, pero superaba al costo en Estados Unidos y Brasil, donde era de US$ 47 y US$ 36 el barril, respectivamente. El costo de producción del bioetanol subió drásticamente en los Estados Unidos como consecuencia del encarecimiento del maíz, pasando de US$ 51,75 el barril en 2006 a US$ 84,18 el barril en 2008.

Gráfico 3‑8: COSTO DE PRODUCCIÓN DEL BARRIL DE BIOETANOL EN VARIOS PAÍSES (2006)

(US$/barril)

Fuente: International Energy Agency (2008).

Esto favoreció la posición colombiana, pero también a la brasilera. Una alternativa para reducir su costo es la mecanización del corte de la caña. Sin embargo, este tema es de gran sensibilidad en el gremio azucarero porque incide fuerte y negativamente en la generación de empleo.

En el Valle del Río Cauca la productividad anual de caña es alrededor de 120 t/ha, las que se cortan manualmente a una tasa de 3 t por día por jornal. Así, el corte

13 El costo del barril de bioetanol de maíz producido en EE.UU. pasó de un poco más de US$ 51 en 2005-2006, a US$ 65,40 en 2007 y a US$ 84,18 en 2008, de acuerdo a LMC International (2008a; 2008b), posiblemente sobrepasando al costo de producción en Colombia.

10090

80

70

60

50

40

30

20

10

0

20

Brasil EE.UU. U.E. Colombia-Valle del Cauca

Materia prima Insumos Operación y Mant. Capital

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de cada hectárea requiere 43 jornales anuales, los que se pierden (o se ahorran, dependiendo del punto de vista) si se mecaniza esta labor. Por otra parte, existe una compensación, no proporcional, representada por la mano de obra requerida para operar la maquinaria, que puede cortar unas 250 t de caña por día.

En consecuencia, si se mecaniza el corte de las 200 mil hectáreas del Valle, se necesitarían 285 máquinas, se perderían 8,6 millones de jornales, y solo se incorporarían 208 mil jornales entre operadores y ayudantes. El resultado neto es la pérdida de 8,39 millones de jornales.

Otras alternativas para reducir los costos unitarios son el uso de agricultura de precisión, y la mejora de la infraestructura de transporte y acopio. Esta última es muy deficiente en varias regiones del país. Existen zonas donde el transporte por tuberías es la mejor opción desde el punto de vista económico y ambiental. Este es un esfuerzo por concertar entre el Estado y el sector privado, tanto nacional como internacional, puesto que en zonas estratégicas como los Llanos Orientales, las economías de escala de los poliductos demandan una movilización superior a los 20 mil barriles diarios14.

a).El.precio.pagado.por.la.caña.de.azúcar

Los agricultores entregan su caña a los ingenios, y de acuerdo al volumen y grado de sacarosa de la misma, se calcula la cantidad de kilogramos de azúcar equivalentes, de los cuales un 50% les corresponden a los proveedores de la materia prima. El precio al cual se liquidan los kilogramos de azúcar es el resultado de un promedio ponderado de las ventas que realiza el ingenio en cada uno de sus mercados. Así, los proveedores de caña participan en todos los mercados donde vende el ingenio (cada uno tiene una “canasta de mercados” distinta, según su estrategia comercial).

También se establece en los contratos que los kilogramos de azúcar que se pagan a los proveedores se consideran entregados ex fábrica, empacados en sacos de 50 kg y listos para la entrega en el mercado tradicional. Asimismo, cualquier gasto adicional requerido para comercializar el producto en mercados distintos al tradicional, queda a cargo del proveedor de caña y es descontado del pago final. Tales gastos se refieren a los costos de transformación del azúcar crudo a blanca, a azúcar refinada o a cualquier otra presentación como es el caso del bioetanol, así como a gastos de logística y comercialización, incluyendo fletes terrestres y marítimos, bodegaje, seguros, empaque, las tarifas fijas y variables de la comercializadora internacional y los gastos administrativos y financieros.

Complementario a lo anterior, el precio con el cual se liquidan los contratos resulta modificado, al igual que para el caso del aceite de palma, por la intervención del Fondo de Estabilización de Precios del Azúcar (FEPA), el que ajusta los ingresos de los ingenios con base en un esquema de retenciones y compensaciones para estabilizar los ingresos del los diferentes participantes en la cadena agroindustrial del azúcar.

14 Estimaciones preliminares del MME, ECOPETROL y la CDSB, en el primer semestre de 2008.

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De acuerdo con las normas legales vigentes, estos fondos actúan como una “cámara de compensación”. Se establece un precio de equilibrio o de referencia y cuando las ventas del producto se realizan a un precio superior al de referencia, se hace una retención equivalente a la diferencia. De manera análoga, cuando las ventas se liquidan a un precio inferior al de referencia, el productor resulta beneficiado con una compensación equivalente a la diferencia entre lo que efectivamente obtuvo de sus ventas y lo que hubiera logrado si dichas ventas se hubieran liquidado al precio de referencia.

Es el caso particular del mercado del azúcar, el FEPA aplica sus instrumentos con una metodología orientada a equilibrar el ingreso obtenido por cada ingenio en forma individual, con el ingreso promedio que tiene toda la industria por las ventas de azúcar y sus derivados. De esta manera actúa como un mecanismo de compensación de mercados, al transferir ingresos de aquellos con más alto precio hacia los de precios más bajos, configurando una canasta homogénea para todos.

Al ajustar el ingreso de los ingenios, se logran condiciones de estabilidad en dichos mercados, a la vez que se regula la producción nacional y se incentivan las exportaciones. Esto es justificable en mercados como el del azúcar, que son altamente intervenidos, subsidiados y no reflejan un precio competitivo.

En el Gráfico 3-9 se muestra la forma como opera el mecanismo del FEPA. Se presenta el caso hipotético de tres mercados, uno de los cuales tiene un precio (P1) superior al representativo del mercado (Pr) y genera una retención a cargo del vendedor en dicho mercado. Los otros dos mercados registran precios (P2 y P3) que son inferiores al representativo y generan una compensación a favor de quien vende en tales mercados.

Gráfico 3‑9: OPERACIÓN DEL FEPA

Fuente: Elaboración propia.

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La aplicación de este mecanismo de retenciones y compensaciones utiliza una fórmula que es similar a la empleada en la liquidación de los contratos de provisión de caña. El precio representativo de cada mercado con el cual se ajustan los ingresos de los ingenios, es el resultado de un promedio ponderado de las ventas que realiza toda la industria en cada uno de los mercados donde comercializan sus productos. Esta fórmula se puede expresar así:

PP = (Y ∙ PRMT) + (Z ∙ PROM)PP = Precio promedio ponderadoPRMT = Precio representativo del mercado tradicionalPROM = Promedio ponderado de los precios representativos

de todos los otros mercadosZ = Porcentaje de las ventas en los mercados diferentes al

tradicionalY = 100%-Z

Existen algunos aspectos del método de cálculo de la fórmula que vale la pena precisar. Los precios que utiliza el Fondo para las exportaciones corresponden al promedio ponderado de la calidad más baja vendida en un mercado dado. Esto se convierte en un estímulo para incentivar la competencia y la generación de valor entre los ingenios, ya que las diferencias entre el precio tomado por el Fondo y el precio real de venta de un ingenio afecta a cada uno individualmente, aprovechando para sí los mayores precios obtenidos por vender mejores calidades o por aplicar procesos de valor agregado.

En el caso de las ventas internas diferentes al mercado tradicional, se toman como base los precios de las bolsas de Nueva York para el azúcar crudo y de Londres para el blanco.

Es preciso señalar que la aplicación del mecanismo de retención y compensación es ex post, es decir, que tanto el ingreso de cada ingenio como el de la industria, se mide una vez que se han realizado todas las operaciones de venta del azúcar en los mercados. Por tal razón, el FEPA no interviene en los mercados ni afecta las relaciones entre ingenios y agricultores.Casi todos los ingenios transfieren al proveedor el efecto de los ajustes derivados de la operación del Fondo y, en esa medida, afectan los ingresos que finalmente reciben los proveedores. Es por ello que la operación del FEPA es determinante de los ingresos de ambos eslabones de la cadena productiva.

b).El.pago.de.la.caña.para.bioetanol

El sistema de fijación del precio de la caña descrito anteriormente, sufrió un fuerte cuestionamiento por parte de los cañicultores, a raíz de la entrada en operación de las plantas productoras de bioetanol en el último trimestre del año 2005.

La causa de este desacuerdo radica en que los ingenios consideran que los contratos ya contemplan la forma de pago de la caña para bioetanol, pues se

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trata de un producto que forma parte del mercado excedentario y que sustituye exportaciones de azúcar crudo. Por esta razón, no es necesario adoptar ninguna fórmula especial de pago para la caña de azúcar destinada a la producción de bioetanol.

Así, la liquidación de la caña para bioetanol se funda en la premisa técnica de que una tonelada de caña produce 75 l del biocombustible, de los cuales 67,7 l provienen del azúcar y 7,3 l de la miel final que, de acuerdo con los contratos, es de propiedad de los ingenios. Según esta fórmula, a los proveedores de caña les corresponde un 50% del alcohol obtenido con el azúcar, es decir, 34 l de bioetanol por tonelada de caña. El pago se liquida sobre esa base, descontando los costos del procesamiento, más todos los de comercialización. Estos últimos equivalen a cerca de 8 l. Por lo tanto, los ingenios han pagado un promedio de 26 l de bioetanol por tonelada de caña.

Sin embargo, los proveedores de caña organizados en PROCAÑA (Asociación de Productores y Proveedores de Caña de Azúcar), consideran que por tratarse de un producto destinado principalmente al mercado nacional, el bioetanol no puede ser considerado como un sustituto de exportaciones de azúcar crudo. Así, sugieren que la distribución por partes iguales se debe mantener para el bioetanol, pues los 26 l recibidos como remuneración, representan a penas el 34,7% de los 75 l obtenidos por tonelada de caña.

PROCAÑA ha insistido en que se debe acordar un esquema de pago donde, además de mantener la regla del 50% para cada una de las partes, no se apliquen los descuentos por el procesamiento y la comercialización del biocombustible. Esto significa que a los agricultores les corresponde recibir 37,5 l de bioetanol por tonelada de caña entregada a los ingenios, libres de todo descuento (PROCAÑA, 2008).

El desacuerdo alrededor de estos factores ha generado inestabilidad en las relaciones entre ingenios y proveedores de caña, ocasionando una crisis de confianza que en algunos casos ha tenido consecuencias sobre la renovación de contratos.

Estas diferencias de criterio son una discusión contractual entre contrapartes que resulta importante para determinar la efectividad de los mecanismos de solución de conflictos pactados en los contratos, pues en ambas interpretaciones se parte de la base de que el rendimiento de la caña se divide en partes iguales entre los dos eslabones de la cadena productiva.

Al margen de los problemas de interpretación contractual, existen otras razones que contribuyen a entender las circunstancias en las que se presenta este conflicto. La producción de bioetanol se inició en un período donde existía un fuerte alza del precio internacional del azúcar, resultando una coyuntura poco favorable para comparar los ingresos derivados de la venta del biocombustible frente a los que resultaron de la venta de azúcar.

Durante el año 2006 el pago por tonelada de caña a los proveedores de ingenios productores de bioetanol, fue inferior al pagado por los ingenios azucareros, dado el cambio en los precios relativos de ambos productos. Por esta razón algunos agricultores perciben que, según las fórmulas propuestas por los

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ingenios, la fracción de caña de azúcar correspondiente a la producción de alcohol se paga a un precio menor que aquella destinada a la producción de azúcar.

El problema no se reduce solo a la forma de liquidar la parte de la caña de azúcar que se destina a la producción de bioetanol. Como los precios de los dos productos son diferentes, los ingresos percibidos por la venta de la materia prima también lo son.

Otro elemento a considerar en el análisis del conflicto, es la forma como se liquidan los descuentos y se cargan los costos al proceso productivo del bioetanol. Para descontar los gastos, los ingenios aplican fórmulas y metodologías de diversa naturaleza. Lo mismo ocurre cuando los ingenios descuentan los costos relacionados con la recuperación de las inversiones en las plantas de destilación. En estos casos, algunos cargan costos financieros y otros los gastos de depreciación de las inversiones, generando discusión sobre la aplicación de estos procedimientos.

Tanto agricultores como industriales coinciden en que el mercado del bioetanol es una clara oportunidad para mejorar sus ingresos, así como para consolidar el desarrollo de la industria con mercados más diversificados. Ambos entienden la vital necesidad de preservar buenas relaciones para el futuro de la agroindustria azucarera. Solo en la medida que se establezcan fórmulas de común acuerdo, se logrará un mejor entendimiento y coordinación del negocio en beneficio de todos.

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4. Descripción del funcionamien-to de las cadenas de valor y las relaciones contractuales entre los agentes involucrados

4.1.Enfoque.de.cadenas

El concepto de cadena hace referencia a una visión integral de un proceso productivo, que permite contemplar adecuadamente su eslabonamiento, es decir la representación de nuevas formas y vínculos que se desarrollan en una economía y que implican la convivencia de un conjunto de actores y de actividades relacionadas entre sí para obtener un producto en un espacio dado. Este concepto y su derivación, el enfoque de cadenas, es entonces una herramienta ordenadora que permite representar una realidad económica en su globalidad. En Colombia el enfoque de cadenas ha sido adoptado como un instrumento plenamente incorporado al diseño de políticas públicas para el desarrollo del sector agropecuario y agroindustrial.

Las cadenas agroindustriales de los biocombustibles, cuyo eslabón final es energético, está en el extremo de cadenas que se inician con la producción primaria de las materias primas y ofrecen y demandan flujos de servicios, mercaderías y dinero hacia atrás y hacia delante. El Gobierno interviene en distintos puntos de estas cadenas, regulando su operación y aplicando estímulos y/o subsidios que favorecen a algunos de los actores que en ella participan.

4.2. Primer. eslabón:. Producción. y. comercialización. de. materia.prima

4.2.1.El.uso.de.la.tierra.en.Colombia

La Unidad Agrícola del DNP hizo proyecciones sobre las áreas utilizadas en agricultura y ganadería para el 2010 y 2019, teniendo en cuenta los avances en la eficiencia agrícola y ganadera en el país. La Tabla 4-1 presenta esta información, complementada con las proyecciones de FEDEPALMA sobre diversos indicadores de la palma de aceite (FEDEPALMA, 2000), y con las estimaciones preliminares de la expansión del cultivo de caña. También se agrega la información del MADR sobre las

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plantaciones forestales comerciales y de protección, así como las cifras sobre selvas, parques nacionales y áreas ocupadas por ciudades, ríos y montañas provenientes del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y de la Encuesta Nacional Agropecuaria 2004.

La última columna muestra el efecto sobre la expansión de los cultivos energéticos, si se cumple con la meta del PNBc. De esta manera, para el año 2010 Colombia tendría 4,8 millones de hectáreas en agricultura y 5,5 millones en el 2019. Sin embargo, la superficie agrícola se incrementaría en 3,1 millones de hectáreas para el 2019 si se pretende alcanzar las metas de mezcla propuestas originalmente. El crecimiento de esta superficie debiera ser principalmente por utilización de suelos pecuarios e inutilizados15. Aunque mucho se ha especulado sobre la transformación de las tierras ganaderas en tierras agrícolas, es importante aún dimensionar su alcance y consecuencias.

Debe advertirse que los cultivos para biocombustibles deberían sumarse a los cultivos para alimentos y no sustituirlos, pues hasta ahora, tanto en la caña azucarera como en la palma, los biocombustibles se han producido a expensas de las exportaciones. De todas maneras es preciso evitar que las mejores tierras agrícolas se dediquen a la siembra de la palma o caña.

Tabla 4‑1: UTILIZACIÓN ACTUAL Y PROYECCIONES DEL USO DE LA TIERRA EN COLOMBIA

(Millones ha)

Concepto 2007 2010 20192019

con biocombustibles

Agrícola sin palma ni caña para biocombustibles 4,58 4,58 4,54 4,54

Palma de aceite para biodiésel 0,00 0,16 0,80 2,12

Caña de azúcar para bioetanol 0,04 0,08 0,15 1,00

Subtotal agrícola 4,62 4,82 5,49 7,66Pecuaria e inutilizada 38,87 33,90 27,50 24,65

Total agropecuario 43,49 38,71 33,00 32,32Forestal comercial 0,26 0,35 1,36 1,36

Forestal protección 7,21 7,21 7,21 7,21

Selvas 38,90 38,90 40,60 40,60

Parques nacionales y reservas 9,00 9,00 9,00 9,00

Total bosques, selvas y reservas 55,38 55,47 58,17 58,17Ciudades, ríos y montañas 15,31 19,99 23,00 23,68

Total 114,17 114,17 114,17 114,17

Fuente: Basado en un ejercicio de proyecciones de la Unidad Agrícola del DNP, utilizando datos del IGAC, ENA, MADR y FEDEPALMA. Documento de la CNDSB. FONADE-MME Bogotá. Colombia.

Infante (2008).

15 Los suelos inutilizados también podrían incluir territorios anteriormente ocupados por los grupos insurgentes en Colom-bia.

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La Tabla 4-1 debe ser complementada con las consideraciones sobre los suelos pobres existentes en Colombia, los llamados “arrecifes” de las llanuras onduladas de los Llanos Orientales, los que pueden tener una extensión conjunta de 6,4 millones de hectáreas y que son difícilmente utilizables para la agricultura y la ganadería. (Sánchez y Cochrane, 1985).

Un problema para alcanzar las metas de crecimiento planteadas por el PNBc, es la consecución de las grandes extensiones de tierra requeridas. Los Llanos Orientales y la Costa Atlántica de Colombia son alternativas para la siembra de cultivos energéticos, aunque presentan una importante variabilidad espacial en sus suelos y clima, aspectos que determinan muy diferentes grados de aptitud de las tierras. Allí existen lugares en los cuales ya se ha cultivado palma en forma sustentable y con muy buenos resultados agronómicos y económicos, pero hay otros en los cuales la suma de sus limitaciones edafo-climáticas permite calificarlos como no aptos para el cultivo. Sobre la caña, la experiencia es más limitada. En cada lugar de interés es necesario determinar no solo el grado de aptitud general de las tierras, sino también los factores que limitan dicha aptitud para poder analizar en forma concreta la forma de superar las limitaciones que se identifiquen. Más aún, es usual que dentro de un mismo predio de interés se presenten diferentes grados y factores restrictivos de la aptitud de las tierras.

4.2.2.Producción.de.la.palma.de.aceite

En Colombia, la producción de aceite de palma es relativamente nueva. Fue introducida en los años 30, pero las primeras plantaciones solo aparecieron después de 1945 en Buenaventura y en Aracataca. Al iniciar la segunda mitad del siglo pasado, el Gobierno encargó al Instituto de Fomento Algodonero la promoción del establecimiento de plantaciones comerciales. Desde entonces, el cultivo de la palma ha crecido en forma significativa.

Después de Malasia, Indonesia, Tailandia y Nigeria, Colombia es el quinto productor mundial de aceite de palma, y en el continente americano le siguen Ecuador, Costa Rica y Honduras. Según datos de FEDEPALMA (2008), al finalizar el 2008 el área sembrada de palma era de 335 mil hectáreas, de las cuales 220 mil hectáreas se encontraban productivas. La producción de palma de aceite se extendió por muchas regiones de la geografía nacional. Hoy, el valor total de la producción de aceite de palma representa el 4,2% de la producción agrícola del país y el 2,3% del valor del PIB agropecuario total (MADR, 2009a).

Dado que las plantaciones de palma se adaptaron en forma satisfactoria a las condiciones climáticas y agronómicas del territorio colombiano, su desarrollo se ha expandido a distintas zonas, que comprenden al menos once departamentos del país. Cerca del 34% del área plantada se ubica en la región oriental (Casanare, Cundinamarca, Meta y Caquetá), el 31% está en la región norte de la Costa Atlántica (Atlántico, Magdalena y el norte del César), el 24% en la región central (Santander, Norte de Santander y el sur del César) y el resto (cerca del 11%) en la región sur-occidental (Nariño).

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Del fruto de la palma de aceite se obtienen aceite crudo de palma y palmiste (de la almendra), así como torta proteica para la fabricación de concentrados para alimentación animal. La palma es la principal fuente nacional de aceites y grasas (93% del total de la producción), seguida por el sebo de bovino (5%) y los aceites de soya, algodón y otros vegetales (2%).

La actividad palmera ha tenido un notable impacto socioeconómico en las regiones mencionadas y ha sido uno de los sectores agroindustriales que ha registrado mayores niveles de crecimiento desde la década de los 80. Actualmente genera 38 mil empleos directos y cerca de 50 mil indirectos.

La expansión del cultivo de la palma durante las últimas tres décadas ha sido considerable. El área sembrada pasó de 31 mil hectáreas en 1980 a 335 mil en 2008, es decir, se multiplicó casi 11 veces (FEDEPALMA, 2008). Al respecto es necesario señalar que este comportamiento ha sido particularmente notable durante los últimos ocho años (Gráfico 4-1).

Gráfico 4‑1: ÁREA SEMBRADA Y ÁREA EN PRODUCCIÓN DE PALMA

Fuente: FEDEPALMA (2008).

Durante la década de los 80 el área sembrada de palma en promedio creció 7.690 ha/año, cifra que se redujo a 4.790 ha/año en la siguiente década. Pero a partir del año 2001, la incorporación de nuevas áreas registró un importante aumento hasta alcanzar un promedio de 24.518 ha/año. Esto significó la incorporación de aproximadamente 180 mil nuevas hectáreas, así el 54% del área actual se plantó en ese período.

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Las zonas que han tenido una mayor participación en este crecimiento son la oriental (38%) y la norte (30,4%). La contribución de la zona central, en tanto, ha sido del 23,6%. Por su parte, la zona sur-occidental ha registrado la menor participación en las nuevas siembras (9%), lo que sugiere que se está avanzando hacia una mayor concentración de los cultivos de palma en las dos primeras.

Si bien la mayor parte de las siembras nuevas de palma se han hecho en tierras que antes se dedicaban a la ganadería, también es cierto que, en menor grado, han ocupado tierras arroceras que se ubican en las dos zonas de expansión del cultivo (la oriental y la de la costa atlántica). No obstante, el área total dedicada al cultivo de arroz no ha decrecido sino, al contrario, se incrementó en un 7,2% entre 2002 y 2008 (MADR, 2009a).

Este fenómeno de aceleración en el ritmo de crecimiento de las siembras de palma tiene su origen en distintos factores:

• La consolidación de una tendencia alcista en los precios internacionales del aceite crudo de palma que se inició en el 2001 y se prolongó hasta mediados de 2008, mejorando las condiciones de rentabilidad de la industria.

• El conjunto de medidas que contribuyó a generar un entorno de expectativas positivas alrededor de las inversiones en este sector.

• La inclusión de las inversiones requeridas para el establecimiento de nuevas plantaciones dentro de las actividades elegibles para la aplicación del Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), así como la creciente disponibilidad de recursos de crédito16 para financiar dichas inversiones.

• La decisión adoptada mediante la Ley 818 de 2003 que otorga un incentivo tributario a las plantaciones de cultivos de tardío rendimiento como la palma, el cacao, el caucho, los cítricos y otros frutales, al considerar como ingresos exentos del impuesto sobre la renta los provenientes del aprovechamiento de nuevos cultivos como los ya mencionados. Para el caso de la palma, dicha exención tributaria tiene vigencia durante diez años a partir del inicio de su producción y solo cubre plantaciones que no han sido objeto de otros beneficios financiados con recursos públicos.

• La progresiva mejora en la situación de seguridad en las zonas rurales, así como la decisión de muchas empresas de ampliar la participación de terceros en el suministro del fruto de palma en las zonas de expansión del cultivo.

• La aplicación de incentivos para la conformación de alianzas productivas entre pequeños, medianos y grandes productores y la introducción de apoyos del programa Agro Ingreso Seguro (AIS), especialmente las líneas de crédito de largo plazo que tienen tasas de interés subsidiadas.

• La posibilidad de generar nuevos mercados para los productos de la palma especialmente mediante la producción de biodiésel a partir del aceite.

16 El volumen de crédito aprobado por FINAGRO para financiar las siembras de palma de aceite se triplicó entre 2003 y 2007, al pasar de CO$ 30.443 millones a CO$ 93.450 millones.

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Por tratarse de un cultivo de tardío rendimiento, del total de la superficie plantada, solo una fracción se encuentra en producción. En promedio requiere tres años para su desarrollo. Durante este período es totalmente improductiva, pero a partir del tercer año la palma adquiere gradualmente su capacidad productiva hasta alcanzar el 100% de su rendimiento.

No obstante su rápida expansión, la productividad de la palma no ha crecido significativamente durante los últimos 15 años. En efecto, entre 1994 y 1999 el rendimiento promedio de aceite crudo fue de 3,6 t/ha. Desde el comienzo de la presente década, este se incrementó a 4 t/ha. Sin embargo, entre 2006 y 2008 dicha cifra se redujo a 3,56 t/ha, igual al nivel registrado en la segunda mitad de la década de los 90.

Este nivel de productividad es similar al que se registra en otros países productores como Costa Rica e Indonesia, que alcanzan las 3,7 t/ha. Sin embargo, es inferior a los de Nueva Guinea (4 t/ha) y Malasia (4,2 t/ha), que tiene la productividad más alta registrada a nivel mundial (Oil World, 2008). Las proyecciones de FEDEPALMA (2000) indican que el rendimiento en Colombia pudiera alcanzar un máximo de 5,5 t/ha el año 2020.

La gran dispersión de los rendimientos que existen en Colombia, se debe a las diferencias en la capacidad de los agricultores de incorporar tecnologías y aplicar paquetes tecnológicos en el cultivo. Así, hoy se pueden encontrar plantaciones con rendimientos que van de 2,5 hasta 6,3 t/ha de aceite crudo. Parte de este fenómeno de alta dispersión se debe a que muchas plantaciones se sembraron con variedades de bajo rendimiento y que el uso de semillas de alta calidad no se ha generalizado, a causa de la baja disponibilidad de materiales adaptados a las condiciones particulares de las distintas zonas productivas.

Además, los programas de mejoramiento genético realizados por CENIPALMA son relativamente recientes y enfrentan limitaciones. Entre ellas están la baja disponibilidad del material con las características de interés agroindustrial y la subutilización de la variabilidad genética disponible. Estos son factores clave para la generación de variedades comerciales adaptables a la diversidad colombiana y resistentes a enfermedades como la “pudrición de cogollo” y la “marchites letal”.

La zona central es la única que ha logrado mantener un mejoramiento continuo de su productividad. Hoy registra el mayor rendimiento (4,6 t/ha), mismo que no ha sido afectado por la tendencia decreciente de los últimos años como ha ocurrido en las otras regiones. En el otro extremo, la zona sur-occidental tiene una productividad promedio inferior a 2,9 t/ha, mientras que en las regiones oriental y norte se registran productividades de 3,3 y 3,5 t/ha, respectivamente. En la reducción de estos índices ha incidido fundamentalmente la enfermedad de la “pudrición del cogollo”, la que ha impactado severamente la zona sur-occidental. Otro factor influyente ha sido el cambio notorio en el régimen climático, dada la presencia de temporadas de lluvia inusualmente prolongadas.

Paralelamente al estancamiento en el crecimiento del índice de productividad, se observa una tendencia negativa en rendimiento de frutos por hectárea cosechada. El promedio ha disminuido de 19,3 t/ha en el periodo 2000 – 2005, hasta cerca de 18 t/ha en el período 2006-2008.

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La introducción de variedades de palma con mayor contenido de aceite en sus frutos aún no ha causado el efecto esperado sobre los rendimientos comerciales. De hecho, la relación entre la producción de aceite por cada tonelada de fruto ha permanecido completamente estancada en el período analizado, siendo esta relación la que mejor ilustra el desempeño combinado de todo el proceso agroindustrial, tanto de las actividades agrícolas como de las correspondientes al procesamiento.

Se puede concluir entonces que en los últimos 15 años, no se han producido incrementos significativos en la eficiencia de la fase industrial, encargada de la extracción del aceite crudo. Este último aspecto también es importante si se tiene en cuenta que las plantas extractoras de aceite están dispersas, tienen un tamaño relativamente pequeño y su capacidad instalada se ha mantenido subutilizada.

4.2.3.Estructura.agrícola.de.la.producción.de.palma.de.aceite

De acuerdo con los datos del RNP correspondientes al año 2008, en Colombia existen 3.245 unidades productivas dedicadas al cultivo de la palma. De ellas, el 82% tienen un tamaño inferior a 20 hectáreas, lo que significa que la mayor parte de las unidades son relativamente pequeñas en superficie (Tabla 4-2).

Más de dos terceras partes de la superficie corresponden a unidades productivas que tienen un tamaño superior a 200 hectáreas y representan solo un 6,4% del total. Por otra parte, las plantaciones con superficie superior a 1.000 hectáreas, apenas representan algo más del 1% del total de unidades productivas, aunque comprenden casi el 40% del área en producción.

En Colombia, el tamaño promedio de las plantaciones de palma es de 70 hectáreas, extensión que es bastante reducida si se compara con Malasia, primer productor mundial, donde la superficie promedio es de 1.800 hectáreas. Dicha extensión tiende a aumentar a más de 5.000 hectáreas en la mayoría de las plantaciones recientes.

Tabla 4‑2: DISTRIBUCIÓN DE CULTIVOS DE PALMA POR TAMAÑO


Número % ha %

Menos de 20 2.657 81,9 20.243 9,0

Entre 20 y 200 379 11,7 32.180 14,3

Entre 200 y 500 108 3,3 37.610 16,7

Entre 500 y 1.000 63 1,9 46.013 20,4

Entre 1.000 y 2.000 25 0,8 36.353 16,1

Más de 2.000 13 0,4 53.075 23,5

Total en RNP 3.245 100,0 225.474 100,0

Tamaño en

hectáreasUnidades registradas Superficie

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La notoria concentración de la superficie cultivada con palma es una consecuencia de las características particulares del funcionamiento de la agroindustria extractora de aceite, pues se estima que el núcleo de producción que permite un óptimo de eficiencia de su planta está en el rango de 7.000 a 10.000 hectáreas.

4.2.4.Formas.contractuales.en.la.producción.de.palma.de.aceite

En general, las relaciones entre los agricultores y las plantas extractoras se caracterizan por ser bastante informales. Carecen de instrumentos contractuales formales que las regulen y que aporten estabilidad y seguridad para todas las partes involucradas. De esta forma, una proporción no cuantificada pero importante, están sometidas a acuerdos verbales y de buena voluntad.

El sistema de suministro de fruto de palma a las plantas extractoras de aceite se organiza de dos maneras: a través de cultivos que pertenecen o están asociados con las plantas procesadoras o de cultivos que pertenecen a agricultores independientes y tienen solo una relación comercial con las plantas. Bajo esta segunda modalidad se cultiva el 62% del total de la superficie en producción (Tabla 4-3).

Tabla 4‑3: RELACIÓN ENTRE PALMICULTORES Y PLANTAS EXTRACTORAS


4.2.5.Producción.de.la.caña.de.azúcar

Las condiciones para la producción de caña de azúcar en el Valle del Cauca son excepcionales. Este se ubica a una altitud promedio de 1.000 msnm, tiene una temperatura promedio de 25°C; humedad relativa del 76%; una precipitación anual promedio de 1.000 mm; sus suelos tienen buenas propiedades físicas y alta fertilidad. Esta región es una de las cuatro zonas en el mundo donde se puede producir caña en forma continua durante todo el año y no existe la zafra como sucede en los demás países y regiones productoras del mundo.

Tipo de Unidad Número Hectáreas

Plantaciones con planta extractora 44 85.183

Plantaciones sin planta extractora 3.201 140.291

Total Nacional 3.245 225.474

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Actualmente, en el país existe una superficie de 495 mil hectáreas sembradas con caña de azúcar. Estas se dividen en dos subsectores bien diferenciados. El primero que ocupa el 59% de esa superficie, se dedica a la producción de caña para panela17. El otro se concentra en la producción de caña para azúcar, y ocupa el 41% restante del área sembrada.

La diferencia entre los dos tipos de caña no es solamente el uso que se hace de ellas, sino que sus variedades son diferentes en cuanto a productividad y contenido de azúcares. En efecto, la producción promedio en el Valle del Río Cauca es de 120 t/ha y en las zonas paneleras el rendimiento apenas llega a 37 t/ha. En cuanto al contenido de sacarosa, el de la caña panelera es inferior al de la caña de azúcar, aunque ocurre lo contrario en la zona de la Hoya del Río Suárez (Santander y Boyacá).

Con respecto a la producción de caña panelera conviene señalar que es uno de los principales renglones de la agricultura colombiana y está integrado fundamentalmente por pequeños agricultores campesinos. Se estima que existen 70 mil unidades productivas dedicadas a este cultivo, así como 15 mil trapiches artesanales. Cerca de 350 mil personas están vinculadas a esta actividad, lo cual significa que es el segundo generador de empleo agrícola después del café (MADR, 2005a). Dado que es un cultivo con gran capacidad de adaptación a distintos ecosistemas y condiciones productivas, la caña panelera se ha ubicado principalmente en zonas de ladera. Se produce en casi todo el país durante todo el año, pero el 70% de la producción se concentra en Antioquia, Cundinamarca, Nariño y en la región geográfica de la Hoya del Río Suárez.

La posibilidad de vincular el sector de la caña panelera a la producción de bioetanol ha sido considerada desde un principio como un componente principal de la política de promoción de biocombustibles en Colombia. El Gobierno ha apoyado diversas actividades relacionadas con la investigación y transferencia tecnológica para elevar la productividad de este cultivo, además de la organización y capacitación de los agricultores. También ha promovido acciones encaminadas a facilitar la adopción de modelos de producción de bioetanol, para lo cual ha financiado el diseño y la instalación de plantas piloto pequeñas que no han funcionado como se esperaba18.

De acuerdo con la información suministrada por ASOCAÑA (2009), la producción de caña de azúcar ha crecido sostenidamente. Desde 1980 ha aumentado de 11,5 millones de toneladas métricas a 22,2 millones en el 2004 (Gráfico 4-2), lo que corresponde a un crecimiento anual del 2,9%.

El crecimiento en la producción de caña fue particularmente acelerado desde 1986 hasta el 2004, con excepción del año 2001 en que se registró una caída de la producción.

17 Alimento energético que se produce a partir del jugo de la caña, deshidratándolo y solidificándolo en paneles rectangula-res.18 Una planta de bioetanol fue instalada en el municipio de Barbosa, Santander, con una inversión superior a US$ 3 mi-llones y con capacidad de 5.000 l/día, utilizando 200 hectáreas de caña panelera. Esta planta tuvo que ser cerrada por la conta-minación de sus vinazas y por su inviabilidad financiera. En la actualidad se discute su entrega a la Universidad Industrial de Santander para que la utilice como planta experimental a nivel de “demostración”. Otra planta de características similares se construye en Frontino, Antioquia, para ser finalmente entregada a la Universidad de Antioquia.

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Durante el año 2006 permaneció estable, pero experimentó una fuerte caída en los dos últimos años, a causa del aumento significativo en las lluvias y el conflicto laboral que se presentó entre los ingenios y los cortadores de caña, a mediados de 2008.

Como la caída en el volumen de producción de caña durante el 2007 y 2008 fue un evento atípico, es razonable esperar que durante los próximos años se recupere el nivel alcanzado en el período 2004-2006, ya que el área sembrada no resultó afectada. En efecto, la información preliminar de ASOCAÑA sobre el comportamiento de la producción de azúcar durante 2009 registra un nivel de 23,59 millones de toneladas métricas, nivel récord de producción durante el período analizado.

Gráfico 4‑2: PRODUCCIÓN DE CAÑA DE AZÚCAR

Fuente: ASOCAÑA (2009).

El crecimiento de la producción de caña de azúcar es el resultado de un aumento sostenido en la superficie plantada, así como de un mejor aprovechamiento de la misma, tal como se puede apreciar en el Gráfico 4-3. Por una parte, el área sembrada ha mostrado un incremento sostenido durante el período analizado, ya que entre 1980 y 2008 creció en un 54,4%, al pasar de 133 mil a 206 mil hectáreas.

t de

Cañ

a

67


Gráfico 4‑3: ÁREA CULTIVADA Y COSECHADA DE CAÑA DE AZÚCAR


En el Gráfico 4-3 se observa que existen tres etapas con un comportamiento marcadamente distinto:

Durante la primer etapa, el área sembrada no tuvo un crecimiento significativo, así durante casi toda la década de los 80 en promedio osciló alrededor de 136 mil hectáreas.

La segunda etapa, entre 1989 y 2002, se registró la mayor tasa de crecimiento en casi tres décadas, aumentando el área cultivada en un 41%. Esto se debió a que la caña ocupó progresivamente áreas que estaban dedicadas a otros cultivos (principalmente soja, sorgo y algodón), debido a la pérdida en la rentabilidad de esos cultivos, originado por cambios en la política interna tras la apertura económica. Paralelamente y a partir de 1991, el volumen de exportaciones de azúcar empezó a crecer significativamente, tras la conquista de nuevos mercados externos, distintos a los tradicionales (países de la CAN y cuota americana), lo que también estimuló la expansión de la caña de azúcar.

En la última etapa (a partir de 1999), se produjo una leve reducción y un estancamiento del área cultivada, lo que persistió hasta 2006, aunque en los dos años siguientes recobró su crecimiento. Este estancamiento puede ser el resultado del agotamiento progresivo de las tierras disponibles en el Valle del Río Cauca. En la actualidad, un mayor crecimiento del área plantada solo es posible en zonas marginales.

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Cabe mencionar que la puesta en marcha de las plantas de bioetanol a partir del 2005 tuvo poco efecto en el comportamiento del área sembrada, es decir, su producción se sustenta en la utilización de cañas ya sembradas y no ha tenido ningún efecto apreciable sobre el crecimiento del cultivo.

En relación con el área de caña efectivamente cosechada, se observa en el Gráfico 4-3 que esta aumentó desde 93 mil hectáreas en el año 1980 hasta 185 mil en 2007. Esto significa un crecimiento de cerca de un 98%, mostrando un mejor aprovechamiento del área destinada al cultivo de la caña especialmente a partir de 1993. No obstante, durante el año 2008 este indicador cayó a 157 mil hectáreas, por las razones mencionadas en los párrafos anteriores.

Al analizar la productividad del cultivo se observa que ha oscilado en torno a las 120 t/ha. En algunos períodos, particularmente entre 1995 y 2001 esta registró caídas que la llevaron hasta un promedio de 105 t/ha, en parte por deficiencias en el manejo de los cultivos a raíz de la crisis generalizada que afectó al sector durante esa época. Sin embargo, recuperó su nivel normal el que se ha mantenido relativamente estable durante los últimos siete años (Gráfico 4-4).

Gráfico 4‑4: ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA CAÑA DE AZÚCAR


A pesar de que la productividad del cultivo no ha registrado aumentos importantes, el desempeño productivo del cultivo ha sido sobresaliente si se considera la cantidad de azúcar que se obtiene de cada hectárea de caña, el que aumentó de 8 a 12,4 t/ha entre 1980 y 1992, para luego situarse en niveles superiores a las 13 t/ha a partir de 2002. Este aumento representa un incremento del 60% en la productividad del azúcar.

t Caña/ha t Azúcar/ha t Azúcar/t Caña

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

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En lo que respecta al rendimiento comercial del cultivo (producción de azúcar por tonelada de caña y que es un indicador de la eficiencia industrial en el proceso de extracción del azúcar de la caña), registró un cambio sostenido desde 1980 hasta la actualidad, creciendo desde 9,4% hasta 11,9% en el año 2006. Esto se traduce en un crecimiento del 26,6%.

Lo anterior significa que los agricultores han logrado generar una cantidad cada vez mayor de azúcar por cada hectárea de caña, lo cual muestra una evidente mejora en la productividad del suelo. Esto ha sido un resultado directo de la aplicación generalizada de prácticas tecnológicas apropiadas para el cultivo, las que incluyen la creciente utilización de variedades de caña con mayor contenido de sacarosa y el uso de variedades más precoces.

También se debe señalar que la incorporación de tecnología al cultivo de caña es el resultado de un esquema muy sólido de transferencia tecnológica, liderado por CENICAÑA y por los propios ingenios para difundir y aplicar las prácticas agronómicas que aumentan el número de cortes y acortan el ciclo de maduración del cultivo. Otro factor que ha sido clave en este proceso es el alto nivel educativo, la formación agroempresarial, la capacidad innovadora y la solvencia económica que son características de los agricultores que se dedican al cultivo de la caña en esta región.

4.2.6.Estructura.agrícola.de.la.producción.de.caña.de.azúcar

En el cultivo de la caña de azúcar existen unas 2.200 unidades productivas, en las que predominan los medianos agricultores, con un tamaño promedio por unidad de 92 hectáreas. El 40% de ellas tienen un tamaño entre 50 y 200 hectáreas, y ocupan el 44% del total del área sembrada en la región.

Asimismo, casi el 50% de las unidades productivas tienen una extensión inferior a 50 hectáreas y en conjunto ocupan el 14% del área sembrada. Esto sugiere que la participación de unidades productivas relativamente pequeñas es bastante importante y refleja el fenómeno de la división continua de los predios, producto de las leyes de herencia (la propiedad de un predio se transfiere progresivamente a un número cada vez mayor de herederos).

Las unidades de mayor tamaño, con áreas superiores a 500 hectáreas, solo representan el 12,5% del área total.

Las tierras destinadas al cultivo de caña de azúcar están dotadas de una excelente infraestructura de riego, ya que en el 48% del área sembrada se utilizan fuentes de agua superficiales y en el 16% se utiliza agua de fuentes subterráneas, mientras que una proporción muy pequeña del área (1,2%) no es irrigada. El resto de la superficie utiliza una combinación de aguas superficiales y subterráneas.

De igual forma, la infraestructura vial y la oferta de servicios básicos en la zona son buenas.

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4.2.7.Formas.contractuales.en.la.producción.de.caña.de.azúcar

A diferencia del caso de la palma aceitera, el sistema de suministro de caña de azúcar a los ingenios, tanto para la producción de azúcar como de bioetanol, está bastante organizado y su estructura está fundamentada en distintas formas de vinculación entre los agricultores y las plantas procesadoras. Estas se han estructurado a lo largo de los años e incorporan elementos comerciales, técnicos, económicos, jurídicos y culturales que se adaptan a las condiciones propias de cada modalidad.

Un factor determinante de dicha estructura es la forma de propiedad de las tierras vinculadas al proceso productivo. Así, los ingenios son propietarios del 24% del área cultivada con caña. El resto es de propiedad de terceros (Tabla 4-4). No obstante, del total de tierras de terceros una porción importante (103 mil hectáreas) es administrada directamente por los cultivadores independientes y representa el 51% del área total. Los ingenios manejan el 49% restante del área, entre tierras propias, tierras cedidas mediante contratos de cuentas en participación, tierras arrendadas y tierras delegadas en contratos de administración. Esta circunstancia resulta porque muchos propietarios prefieren ceder el manejo de sus tierras para que los ingenios se encarguen de todas las actividades productivas.

Tabla 4‑4: CULTIVOS DE CAÑA SEGÚN TENENCIA

Fuente: CENICAÑA (2000), con información actualizada al 2008 obtenida directamente de la institución.

Una característica particular de la producción de caña de azúcar en esta región es que son pocos los casos en los que no existe un contrato formal entre agricultores e industrias (menos del 4% de las hectáreas sembradas), situación poco común en la agricultura colombiana, que se caracteriza por un manejo informal de estas relaciones.

Superficie

%

Tierras agricultores 152.542 76

Administración directa 102.936

Cuentas en participación 33.045

Arrendamiento 10.446

Administración directa 6.115

Tierras de ingenios 48.259 24

Total 200.801 100

Propiedad de las tierrasha

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El precio de la caña es siempre una función del precio del azúcar y por tanto, no existe un precio de caña propiamente tal que se forme libremente por las condiciones de oferta y demanda de un mercado. Su modalidad de pago configura un típico contrato de riesgo compartido y es una forma universalmente utilizada para determinar la remuneración a los cañeros en muchos de los países productores de azúcar19.

A continuación se describen los tipos de contratos mencionados arriba20:

•. Contratos.de.compraventa

En primer término, los contratos de caña de azúcar se aplican a los agricultores que realizan directamente y por su cuenta las labores propias de la producción, tales como la preparación de las tierras y la dotación de la infraestructura requerida; pagar los costos del proceso productivo; aplicar las prácticas agronómicas de acuerdo con los parámetros recomendados por CENICAÑA. En su calidad de proveedores independientes, tienen una relación estrictamente comercial con los ingenios.

En dichos contratos, el pago de la caña se pacta generalmente en un nivel fijo de 58 kg de azúcar por tonelada de caña, cifra que tiene su base en el contenido de sacarosa que posee la caña (11,6% en las condiciones de la región del Valle del Río Cauca). Así el 50% del rendimiento total en kilogramos de azúcar corresponde a la remuneración de los proveedores de caña y el 50% restante se paga a los ingenios por el servicio de procesamiento.

En consideración a que el ingreso de los agricultores e industriales se fija con base en el mercado del azúcar, el contenido de sacarosa de la caña, y no su peso, es el verdadero determinante para la remuneración al agricultor21. Por lo tanto, toda actividad de corte, manipuleo y transporte que afecte este parámetro, influye directamente en las condiciones contractuales.

El plazo de estos contratos de compraventa está íntimamente asociado al ciclo productivo del cultivo. Generalmente se pactan a un término coincidente con la duración de las cepas, aproximadamente 8 años. En la mayoría de los casos se establecen cláusulas de exclusividad para la venta de la caña.

•. Contratos.de.cuentas.en.participación

En este caso el propietario entrega su tierra al ingenio, para que este se haga responsable desde la siembra hasta la cosecha de la caña. Contrario a lo que sucede en los contratos de compraventa, los dueños de las tierras no participan de manera

19 Ver el estudio de Todd M., G. Sorber and P. Dignes. 2004. Cane Payment Systems in Sugarcane, Segunda Edición. Blackwell Publishing. Oxford, Inglaterra. Ver también estudio de la Organización Internacional del Azúcar (ISO). 2006. Análi-sis de los Sistemas de Pago de Caña y Remolacha. Londres, Inglaterra.20 La descripción del sistema de pago utilizado en Colombia es tomada del estudio de ASOCAÑA elaborado por Rosas y Tobón (2008).21 Alrededor del 48% del total del área cultivada bajo la modalidad de contratos de compraventa ya incluyen cláusulas de pago que considera la productividad expresada en contenido de sacarosa.

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alguna en el proceso productivo. Los ingenios asumen plenamente el conjunto de labores requeridas para la producción de la caña de azúcar, así como la totalidad de sus costos. Los propietarios de la tierra reciben una remuneración que también está referida a un cierto número de kilogramos de azúcar por tonelada producida en el predio. Comúnmente, el parámetro o valor de referencia utilizado es de 25 kg de azúcar por tonelada de caña.

De la misma forma que para la modalidad de compraventa, el pago de la caña en los contratos de cuentas en participación varía según la capacidad de producción de cada predio y los costos de las actividades de corte y transporte. Es por esa razón que existen rangos de pago desde los 20 kg, hasta niveles superiores a 35,3 kg, después de los ajustes y descuentos correspondientes.

Para esta tipo de contrato existe un factor adicional que también condiciona los términos de cada negociación. Es el referido al valor de las inversiones de adecuación de los predios que, con alguna frecuencia, se incorporan en los contratos de cuentas en participación. Se trata en esencia de facilitar que los ingenios realicen a su costo, obras de adecuación, básicamente de nivelación, riego y drenaje, cuyo valor se descuenta al valor de referencia ya señalado. La duración de los contratos de cuentas en participación tradicionalmente se pacta a un plazo fijo de 10 años. Al final del período las cepas de la caña de azúcar pasan a ser propiedad del dueño de la tierra.

•. Contratos.de.arrendamiento.de.tierras

Bajo esta modalidad los propietarios de la tierra reciben un valor fijo o canon de arrendamiento por hectárea sembrada, el que se pacta en un cierto número de kilogramos de azúcar. El parámetro de referencia utilizado es 120 kilogramos de azúcar por mes por hectárea arrendada, aunque también se firman contratos en los que se pactan cifras diferentes, con una dispersión aún mayor que en las dos modalidades anteriores.

•. Contratos.de.administración.de.tierras

Finalmente, los contratos de administración se aplican a un número muy reducido y especial de proveedores, casi siempre vinculados de manera directa a la propiedad de los ingenios. Consiste en ceder la administración del cultivo a un ingenio para que este se encargue de la siembra, mantenimiento y cosecha de la plantación, a cambio de una especie de comisión. Esta comisión es un porcentaje determinado del costo total de las actividades que realiza el ingenio. Usualmente se pacta entre el 5% y el 8% del total.

Se puede afirmar que en todos los contratos el pago de la caña está referido a un cierto número de kilogramos de azúcar por tonelada de caña producida. Para cada una de ellas existe un parámetro de referencia que constituye una guía para las negociaciones individuales, las cuales se ajustan por diversos factores técnicos y económicos inherentes al proceso productivo de la caña de azúcar. Cabe mencionar que bajo cualquiera de las modalidades contractuales, el bagazo de la caña y la miel

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final (o melaza) son subproductos del proceso industrial y por ello se consideran de propiedad de los ingenios.

Las relaciones entre agricultores e ingenios se han consolidado también sobre la base de factores de competencia, conveniencia y confianza mutua, que junto a aspectos culturales y familiares, han construido una estructura económica sólida y de mucha trascendencia social.

4.3.Segundo.eslabón:.Transformaciones.agroindustriales.de.la.materia.prima

4.3.1.Transformación.del.fruto.de.la.palma.en.aceite.crudo

En Colombia existen 53 plantas extractoras de aceite del fruto de la palma, la mayoría de las cuales tienen una capacidad de procesamiento inferior a 25 t/h (solo 13 de las 53 plantas tienen una capacidad mayor). Comparativamente, en Malasia la capacidad promedio es cerca de 30 t/h y en Indonesia es alrededor de 40 t/h.

Actualmente, cada planta procesa en promedio la producción de 4.250 hectáreas, lo que dista mucho del tamaño óptimo. Esto sugiere que existe una capacidad de procesamiento en exceso y que el tamaño promedio de las plantas es demasiado pequeño para cumplir con niveles mínimos de eficiencia. Se estima que el índice de utilización de la capacidad instalada por extractora apenas llega al 52%, introduciendo factores adicionales de ineficiencia y mayores costos de procesamiento (MADR, 2005b).

Para que una planta extractora pueda ser eficiente y asegure el uso adecuado de insumos, productos y subproductos, se considera que el óptimo de procesamiento debiera ser de 30 t/h de fruto de palma. La razón fundamental se refiere a la posibilidad de incorporar una turbina en el proceso. La turbina permite transformar el vapor generado por la caldera en electricidad, con lo que se pueden reducir costos e integrar procesos para aprovechar los subproductos y, eventualmente, comercializar los excedentes de electricidad a las comunidades circundantes o a redes cercanas. Según los fabricantes de las plantas extractoras, por debajo de estos niveles las turbinas disponibles son costosas y resultan ineficientes. En la Tabla 4-5 se muestran las opciones de operación de este tipo de extractoras, de acuerdo con el número de turnos de trabajo que pueden utilizar.

Una planta de 30 t/h puede operar con un nivel medio de eficiencia si procesa la fruta producida por 7 mil hectáreas de palma y con alta eficiencia si la abastecen entre 7 y 10,5 mil hectáreas.

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Tabla 4‑5: OPERACIÓN DE UNA PLANTA EXTRACTORA DE ACEITE

Concepto 8 h/día 16 h/día 24 h/día

Toneladas por día 240 480 720

Toneladas por año 76.800 153.600 230.400

Hectáreas 3.500 7.000 10.500

Fuente: Elaboración propia.Nota: Capacidad de procesamiento de 30 toneladas de fruto, por hora, durante 320 días por año.

Las plantaciones de palma se deben ubicar alrededor de las plantas extractoras, formando núcleos que faciliten la coordinación entre los procesos agrícolas y la primera fase de transformación industrial. Esto porque los cultivos producen sus frutos en forma continua durante todo el año y porque ellos deben ser procesados lo antes posible para prevenir su deterioro por el aumento de la acidez (10-12 horas después del corte).

Por consiguiente, el tamaño de los cultivos, la distancia entre estos y las plantas, la disponibilidad de vías de comunicación que los conecte y las facilidades logísticas para el transporte del fruto cosechado, son factores determinantes para la organización de la industria, así como para asegurar que las extractoras sean ubicadas en zonas donde existe producción suficiente para la plena utilización de su capacidad instalada, circunstancia que no en todos los casos ha sido garantizada.

Por esta estratégica interdependencia es que se ha incentivado a los procesadores para que recurran a alianzas con los propietarios de las tierras que se encuentren disponibles. De esta manera, nuevos agricultores participan del proceso e incrementan los volúmenes de fruto de palma requeridos por las plantas. No todas las extractoras tienen la capacidad de asumir el costo de sembrar la totalidad del cultivo, pues las inversiones en el establecimiento de la palma pueden llegar a ser cuantiosas (3.600 US$/ha sin contar el costo de la tierra).

Las alianzas se han realizado con diferentes tipos de productores e incluyen grandes empresarios, así como medianos y pequeños propietarios. Ellas se han orientado hacia objetivos de distinta naturaleza que atienden tanto a factores relacionados con la eficiencia y la productividad, como a factores de estabilidad económica y social en las zonas de expansión del cultivo.

En estas alianzas se establece una relación de mutua conveniencia entre un promotor o gestor, que en la mayoría de los casos es una empresa palmera integrada a la fase de extracción, con un conjunto de pequeños agricultores que se unen para participar en forma organizada en el proceso productivo, compartiendo los riesgos y beneficios derivados de dicho proceso (IICA, 2006).

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Tanto los gestores como las organizaciones de agricultores obtienen beneficios concretos de este tipo de relación, entre las que destaca:

• Mayor estabilidad y seguridad, así como mejores posibilidades de aumentar los ingresos de los miembros de las alianzas. Los productores pertenecen a una organización con fines productivos, que tiene vocación de permanencia y reglas aceptadas por todos, donde el acceso a los mercados de los productos está virtualmente asegurado y se obtienen servicios complementarios de orden económico y social.

• Acceso a créditos y al ICR que es un incentivo fundamental para subsidiar en un 40% el costo del establecimiento de la plantación de palma. Fuera de este tipo de alianzas resulta improbable obtener financiación para un proyecto individual.

• Los créditos que financian las alianzas tienen acceso al Fondo Agropecuario de Garantías (FAG), el que cubre hasta el 80% del valor del crédito concedido para la siembra y mantenimiento del cultivo. Además, en algunos casos el promotor o gestor avala el 20% restante.

• Acceso a tecnología y a servicios de asistencia técnica para elevar la productividad de los cultivos. Las alianzas siempre aportan este componente ya sea directamente o por ofertas de las grandes plantaciones o plantas extractoras vinculadas al proyecto.

• Promueven el acceso de los pequeños agricultores a la propiedad de activos productivos, pues en algunos casos los promotores han transferido la propiedad de las tierras a los campesinos o apoyan los procesos de titulación o legalización de la propiedad en su favor. De igual manera, las alianzas con mayor grado de desarrollo han promovido el acceso de los pequeños agricultores a la propiedad accionaria de las plantas extractoras, las que en un caso llega hasta el 49% de la misma.

• Acceso a servicios sociales complementarios, especialmente vivienda, y otras actividades que promueven el crecimiento personal, familiar y social de los miembros de las alianzas. Esto aporta al mejoramiento de la calidad de vida y fortalece la confianza mutua entre las partes.

Por su parte, los promotores o gestores también obtienen beneficios concretos, siendo el principal el de asegurar y estabilizar el suministro de la materia prima y contribuir a incrementar el uso de la capacidad ociosa de las plantas. Además, los promotores pueden acceder, bajo ciertas condiciones, a un aumento del 20% al 40% del porcentaje de cobertura del ICR sobre las inversiones, igual al que corresponde a los pequeños productores, maximizando así el aprovechamiento del apoyo estatal para el cultivo de palma.

Otro beneficio de los promotores es la reducción de los costos que implicaría el asumir por cuenta propia una mayor participación en el cultivo de la palma. Con estas alianzas mantiene una estructura empresarial más liviana, pero con cierto grado de seguridad en la cantidad y calidad de la materia prima disponible para sus plantas. Esto último es posible dada su activa participación en el establecimiento de

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los cultivos, en la asistencia técnica a sus aliados y en el acompañamiento técnico y la capacitación para organizar la producción de manera que resulte conveniente para ambas partes.

Finalmente, las alianzas han demostrado ser un instrumento con mucho potencial para mejorar el entorno sociopolítico de las zonas donde se desarrollan. Además, son un objetivo para las actividades de responsabilidad empresarial, todo lo cual genera mejores posibilidades de estabilidad y sostenibilidad para las empresas que las promueven.

Las alianzas productivas pueden ser un instrumento que no reduce la competitividad de la cadena. Existen indicios de que los costos de establecimiento de las plantaciones de palma, así como los unitarios de producción, tienden a ser menores en las explotaciones de tipo familiar (IICA, 2006).

Este hallazgo refuerza la idea de que los pequeños agricultores pueden participar activa y eficientemente en el aprovechamiento de las economías de escala que se generan en un proyecto de plantaciones palmeras, lo que contribuye positivamente a incrementar la competitividad de la actividad agroindustrial.

Además, las alianzas han servido para avanzar en la formalización de las relaciones contractuales en un sector que se caracteriza por ser altamente informal, lo cual es más valioso aún, cuando se tratan de establecer reglas claras para fortalecer la integración entre grandes empresarios y pequeños agricultores. Importante también es que se pueda avanzar en la formalización, estandarización y comprensión de sus vínculos comerciales de largo plazo.

Las unidades de palma que se han desarrollado bajo esta modalidad, no son totalmente independientes ni sujetas a bajos estándares de mantenimiento, que caracteriza a muchos de los pequeños cultivadores de Malasia e Indonesia. Por el contrario, por voluntad propia del pequeño agricultor, los cultivos quedan bajo la supervisión experimentada del promotor. Este aspecto es muy importante en lo referente a los programas de adecuación, abonamiento y mantenimiento del cultivo.

Sin duda, la experiencia colombiana en esta materia es interesante y constructiva. Las alianzas deben ser adoptadas como un elemento central de las políticas, orientadas a garantizar la distribución equitativa de los beneficios obtenidos con el desarrollo de la producción de biocombustibles o de cualquier otro producto del sector agropecuario que se pretenda estimular. En las nuevas fronteras donde no es posible implantar el modelo de las alianzas, se deben considerar esquemas como el modelo MF-S.

Es así que durante los últimos años las alianzas con pequeños productores han tenido un desarrollo notable, ya que unas 62 mil hectáreas han sido sembradas bajo este esquema. Esta cifra representa aproximadamente un tercio del área sembrada en todo el país entre los años 2000 y 2008 (180 mil hectáreas).

Como resultado del rápido crecimiento de la palma, la producción de aceite y de palmiste se ha visto incrementada. En particular, la de aceite crudo ha mostrado una tendencia marcadamente creciente durante los últimos veinte años, al pasar

77


de cerca de 232 mil toneladas en 1989 a un máximo de 778 mil toneladas en el año 2008, lo que representa un crecimiento de cerca del 6,5% anual (Gráfico 4-5).

Gráfico 4‑5: ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD DE LA PALMA

Fuente: Elaboración propia con datos de FEDEPALMA (2009)(b).

La rápida evolución de la producción de aceite de palma ha permitido mantener una tasa aceptable de aumento en el consumo interno, ya que el consumo per cápita creció de 9 kg en la primera parte de la década de los 90 a 10,3 kg en los últimos cinco años. Adicionalmente, la creciente oferta del aceite ha generado un volumen importante de excedentes exportables, la que alcanzó un máximo de 341 mil toneladas en 2007 y luego se ubicó en 318 mil toneladas en 2008. Como consecuencia de lo anterior, en los últimos cinco años las exportaciones representaron hasta un 40% de la producción de aceite crudo de palma (Gráfico 4-6).

t Fruto/ha t Aceite Crudo/ha t Aceite /t Fruto

Índi

ce

(b) Comunicación personal con FEDEPALMA (2009), Boletín Estadístico Mensual del Sector Palmero. Unidad de Planea-ción y Desarrollo Sectorial, actualizado el 9 de abril de 2010. La cifra preliminar de producción para el año 2009 fue 802.300 toneladas, sujeta a su actualización con la información de auditoría.

78


Gráfico 4‑6: PRODUCCIÓN, CONSUMO APARENTE Y EXPORTACIONES DE ACEITE DE PALMA

Fuente: Elaboración propia con datos de FEDEPALMA (2009)(c).

4.3.2.Transformación.del.aceite.crudo.de.palma.en.biodiésel

En Colombia, la producción de biodiésel se inició a nivel experimental durante el primer semestre de 2008 y comenzó ese mismo año a ser mezclado con diésel a escala comercial. Si bien se realizaron esfuerzos para promover la producción de este biocombustible a través del uso de distintas materias primas22, en la actualidad la totalidad de su producción es a partir del aceite de palma.

22 Algunas actividades incipientes se han adelantado para estimular el uso de la higuerilla, jatropha o algas, pero sus posi-bilidades son bastante remotas en el corto plazo.

t Ace

ite C

rudo

(c) Comunicación personal con FEDEPALMA (2009), Boletín Estadístico Mensual del Sector Palmero. Unidad de Planifi-cación y desarrollo sectorial, actualizado el 9 de abril de 2010.

79


Tabla 4‑6: PLANTAS PARA FABRICAR BIODIÉSEL EN COLOMBIA: EXISTENTES

Región InversionistaCapacidad Superficie

En operación

t/año ha fecha

Norte, Codazzi Oleoflores 50.000 11.111 ene-08

Norte, Santa Marta Odín Energy 36.000 8.000 jun-08

Norte, Santa MartaBiocombustibles Sostenibles del Caribe

100.000 22.222 mar-09

Oriental, Facatativá Bio D 100.000 22.222 feb-09

Central, Barranca Bermeja Escodiésel de Colombia 100.000 22.222 jun-10

Norte, Barranquilla Clean Energy 30.000 7.000 jun-10

Oriental, San Carlos de Guaroa, Meta

Aceites Manuelita 100.000 22.222 jul-09

Total 7 plantas 516.000 114.999

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Federación Nacional de Biocombustibles (2010).

Actualmente existen siete plantas de biodiésel, distribuidas en las zonas norte, central y oriental del país. En la Tabla 4-6 se muestran los proyectos existentes para fabricar biodiésel, mismos que tienen una capacidad productiva nominal conjunta de 516 mil toneladas anuales, casi el doble de la capacidad existente hasta mediados del 2009.

4.3.3.Transformación.de.la.caña.en.azúcar.y.su.consumo.aparente

La producción de azúcar en Colombia ha tenido un crecimiento importante en las últimas décadas, ya que se incrementó de 1,2 millón de toneladas en 1980 a 2,7 millones en 2004. Esto significa un crecimiento del 120% durante dicho período (expresado en toneladas equivalentes de azúcar crudo23). No obstante, a partir del año 2005 se registró una fuerte disminución en la producción de azúcar, hasta llegar a un nivel de 2 millones de toneladas en 2008. Lo anterior significa una reducción del 25% con respecto al nivel máximo registrado en 2004 y representa una diferencia de aproximadamente 700 mil toneladas, como se observa en el Gráfico 4-7.

23 Aunque la producción y comercialización del azúcar se realiza en diferentes tipos de productos (crudo, blanco, refinado, etc.), para efectos comparativos, en este documento todas las unidades se convierten a toneladas equivalentes de azúcar crudo.

80


Gráfico 4‑7: PRODUCCIÓN Y CONSUMO APARENTE DE AZÚCAR

Fuente: Elaboración propia con datos de ASOCAÑA (2009).

La caída en la producción de azúcar se relaciona directamente con el cambio en el régimen de lluvias y la reducción en el área cosechada por el conflicto de los corteros de caña en el 2008. Sin embargo, no son los únicos factores que influyeron. También lo fue la puesta en marcha de las plantas productoras de bioetanol en el tercer trimestre de 2005, puesto que los jugos de caña destinados originalmente a la producción de azúcar comenzaron a utilizarse para la producción del biocombustible.

A pesar de lo anterior, el consumo aparente de azúcar (toneladas equivalentes de azúcar crudo) ha mantenido una tendencia creciente, aumentando de un nivel cercano a 1 millón de toneladas en la primera mitad de la década de los ochenta, hasta 1,6 millón de toneladas en los últimos cinco años.

Se puede concluir entonces que desde 1987 la agroindustria azucarera colombiana viene generando importantes excedentes de exportación. El volumen colocado en los mercados no tradicionales se cuadruplicó al pasar de un nivel promedio de cerca de 300 mil toneladas a un máximo de 1,29 millones de toneladas en el año 2003.

Esta producción excedentaria ha sido el factor principal del crecimiento de la producción de azúcar en Colombia y de su rápida expansión hacia los mercados del exterior. Sin embargo, tal como se ilustra en el Gráfico 4-8, las exportaciones se han

Producción Consumo aparente

t Azú

car

Cru

do

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

3,000,000

2,500,000

2,000,000

1,500,000

1,000,000

500,000

0

81


reducido a partir de 2004, alcanzando un nivel cercano a 480 mil toneladas, similar al registrado en 1992.

Gráfico 4‑8: EVOLUCIÓN DE LOS MERCADOS Y PRODUCCIÓN DE BIOETANOL


Es claro que existe una correlación directa entre el inicio de la producción de las plantas de bioetanol y la disminución en los volúmenes exportados, pues ha sido precisamente el propósito de la industria, sustituir dichas ventas de azúcar por producción de bioetanol para mezclar con gasolina destinada al mercado interno, sin que se genere un impacto negativo sobre el consumo de azúcar en la población colombiana.

En este sentido, las ventas al mercado interno han aumentado en 200 mil toneladas entre el 2003 y el 2008, mientras que para la producción de bioetanol se han requerido cerca de 360 mil toneladas por año de equivalente de azúcar crudo. Estos dos conceptos, junto con la ya explicada reducción en los niveles de producción de caña de azúcar durante los años 2007 y 2008, responden a las causas de la caída en las exportaciones durante el período mencionado.

Se puede concluir entonces que ni la utilización de jugos y mieles de caña para la producción de bioetanol, ni la consecuente reducción en la producción y exportación de azúcar a partir de 2005, generaron efecto sobre la disponibilidad

t Azú

car

Cru

do

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

1,800,000

1,600,000

1,400,000

1,000,000

800,000

0

1,200,000

600,000

400,000

200,000

82


del alimento en el país o sobre el consumo de azúcar por parte de la población colombiana. Por el contrario, el nivel de consumo aparente ha mantenido un sostenido aumento durante los últimos tres o cuatro años, no solo porque las ventas de los ingenios dirigidas al mercado interno han mostrado idéntica tendencia, sino también porque las importaciones de azúcar han aportado en forma creciente a la disponibilidad total del alimento.

Si bien en términos relativos la contribución de las importaciones ha sido marginal, es importante señalar que a partir de 2001 las importaciones de azúcar han tenido un crecimiento notable, de tal forma que actualmente registran un nivel que en 2008 alcanzó algo más del 8,5% del consumo aparente total (Gráfico 4-9).

Gráfico 4‑9: IMPORTACIONES DE AZÚCAR A COLOMBIA


Las importaciones de azúcar registraron dos períodos de muy rápido crecimiento. En el primero (años 2000 a 2003), los precios internacionales del azúcar blanco se incrementaron significativamente y las exportaciones también se aceleraron en forma notable. Esto sugiere que cuando los precios internacionales crecen, aumentan las exportaciones, pero también las importaciones, en especial de países vecinos o de aquellos con los cuales existen acuerdos comerciales (casi la mitad del azúcar blanco que llegó a Colombia en ese período provenía de Ecuador y de Bolivia).

t Azú

car

Cru

do

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

180,000

160,000

140,000

120,000

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

0

2008

83


El segundo período durante el cual crecieron las importaciones estuvo entre los años 2005 y 2007. Esto coincidió con la entrada en operación de las plantas productoras de bioetanol, por lo que no se puede descartar que haya ocasionado la mayor demanda interna de caña y, en consecuencia, haya generado una reducción en las exportaciones y/o un aumento en las importaciones de azúcar para consumo directo.

Si bien la estructura del abastecimiento interno de azúcar ha variado con la entrada en producción de las plantas de bioetanol, existen dos factores que deben ser considerados simultáneamente. El nivel de dependencia del mercado externo para asegurar el abastecimiento interno de azúcar aún es bastante reducido y, a pesar de la caída registrada a partir del año 2004, el nivel de producción de azúcar sigue siendo excedentario, pues las exportaciones superan ampliamente a las importaciones y el balance comercial es claramente positivo.

4.3.4.Transformación.de.la.caña.de.azúcar.en.bioetanol

La producción de bioetanol se ha realizado exclusivamente a base de caña de azúcar, razón por la cual las plantas productoras del biocombustible se han ubicado en la región del Valle del Río Cauca24, en la cual se encuentra establecida desde hace más de un siglo la agroindustria sucro-alcoholera colombiana.

Hasta el momento, no parece clara la viabilidad de la producción de alcohol combustible a partir de otras materias primas como la remolacha o yuca. La justificación está dada por su baja eficiencia y competitividad frente a la caña de azúcar. Solo existe una iniciativa pequeña en Puerto Gaitán para producir bioetanol a partir de 1.000 hectáreas de yuca.

A pesar de los esfuerzos por utilizar también caña panelera, gran parte de las iniciativas de inversión en las zonas paneleras se encuentran en proceso de estructuración técnica y financiera, sin haber logrado hasta ahora niveles de producción que les permita participar plenamente en el mercado nacional de biocombustibles. El proyecto del Río Suárez, que aún no está en funcionamiento, es una posibilidad para cubrir parte de la futura demanda de bioetanol. Tiene una capacidad diaria nominal de 300 mil litros, utilizando 40 mil hectáreas de caña panelera. Sin embargo, aquí surge la preocupación por el impacto de esta iniciativa sobre la seguridad alimentaria, pues se estaría menguando la producción de panela, que constituye una fuente energética humana e integra la canasta tradicional de consumo del campesino en Colombia.

La agroindustria sucro-alcoholera está integrada por trece ingenios (Cabaña, Carmelita, Central Castilla, Incauca, Manuelita, María Luisa, Mayagüez, Pichichí, Providencia, Riopaila, Risaralda, San Carlos y Tumaco), con la vinculación de más de 2.200 unidades que se dedican a la producción de caña de azúcar, generando 36 mil empleos directos y cerca de 220 mil empleos indirectos.

24 Todas las referencias a caña de azúcar para bioetanol se refieren a la caña utilizada por la industria azucarera ubicada en dicha región, a menos que se indique lo contrario.

84


En Colombia operan 6 destilerías de bioetanol de caña de azúcar (Tabla 4-7), con una capacidad nominal instalada de 1,07 millones l/día, equivalentes a 942 mil l/día reales, considerando que las plantas operan 320 de los 365 días del año.

Tabla 4‑7: PLANTAS PARA FABRICAR BIOETANOL EN COLOMBIA: EXISTENTES Y EN CONSIDERACIÓN

Capacidad Superficie En operación

l/día ha fecha

Miranda, Cauca Incauca 250.000 11.942 -

Palmira, Valle Providencia 300.000 9.287 -

Palmira, Valle Manuelita 250.000 8.721 -

Candelaria, Valle Mayagüez 150.000 6.587 -

La Virginia, Risaralda Risaralda 100.000 3.004 -

Canta Claro, Puerto López GPC 25.000 1.200 -

Total 6 plantas 1.075.000 40.741 -

Capacidad Superficie En operación

l/día ha fecha

Pivijay, Magdalena Merhav S.A 300.000 10.667 2012

Río Suárez, Santander (caña panalera)Alcohol del Río Suárez

300.000 40.000 2012

Puerto Gaitán, Meta (yuca) GPT 20.000 - 2012

Valle, R. La Vieja, Quindío AQA S.A 150.000 5.333 2010

Valle, Candelaria Ampliación Mayagüez 150.000 5.333 dic-11

Total 6 pantas 1.220.000 72.000 ‑

Fuente: Elaboración propia en base a información de expertos del sector y a datos de la Federación Nacional de Biocombustibles (2010).

En consideración

Existentes

Inversionista

Inversionista

85


A junio de 2010 la capacidad productiva de bioetanol alcanzaba los 942 mil l/día reales, capacidad que podría aumentar hasta finales del año en 131,5 mil l/día reales, logrando un nivel máximo de 1,07 millón l/día. Pese a esta realidad, el Gobierno ha hecho un planteamiento para establecer una mezcla E20, equivalente a 2,75 millones l/día, para el año 2012, en lugar de la mezcla E12 planteada originalmente en el PNBc. Surge así la interrogante de si existe suficiente caña de azúcar para atender el nuevo nivel de demanda. Con la productividad del Valle del Cauca, suplir esos requerimientos diarios de bioetanol precisa la producción de unas 128 mil hectáreas, más de la mitad del área sembrada actualmente en esa zona.

Si bien se observa un interés de los inversionistas por prácticamente duplicar la capacidad de procesamiento alcoholera en Colombia, la principal limitante para alcanzar los nuevos niveles de mezcla planteados por las autoridades, continuará siendo la disponibilidad de la materia prima.

4.4.Tercer.eslabón:.Distribución.y.comercialización

La ley colombiana establece que los biocombustibles deben ser mezclados con los respectivos combustibles petroleros por los distribuidores mayoristas, y estos a su vez podrán vender las mezclas solo a las estaciones de servicio o bombas de expendio minoristas, a los grandes consumidores o a otras distribuidoras mayoristas. El distribuidor podrá realizar las mezclas utilizando el procedimiento que estime conveniente, siempre que se garantice la calidad del producto final.

Figura 4‑1: CADENA DE DISTRIBUCIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES

Fuente: Elaboración propia.

86


Concepto 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Demanda diésel (barril/día)

110.051 113.684 117.342 121.079 125.601 130.587 135.786

Mezcla B5 B10 B10 B20 B20 B20 B25

Demanda de biodiésel (barril/día)

5.289 10.941 11.310 23.367 24.272 25.269 32.886

Demanda de biodiésel (t/año) 268,5 555,4 574,1 1.186,2 1.232,1 1.282,8 1.669,5

CPO* (t/año) 274,5 567,9 587,1 1.212,9 1.259,9 1.311,6 1.707,0

Rendimiento (t/ha) 3,6 3,7 3,7 3,8 3,8 3,8 4,1

Hectáreas 76.258 153.492 158.665 319.192 331.543 345.167 416.344

Como se observa en la Figura 4-1, las plantas de biodiésel y destilerías de bioetanol venden los biocombustibles a las distribuidoras mayoristas, las que los almacenan en tanques especiales para luego realizar las mezclas establecidas por el MME. Los distribuidores minoristas deben a su vez efectuar un control de calidad de las mezclas recibidas, así como del lugar de almacenaje, previa su venta al público.

4.5.Cuarto.eslabón:.Sector.consumidor

4.5.1.Consumo.proyectado.de.biodiésel

Hasta ahora el aceite crudo de palma destinado a la producción de biodiésel se ha sustraído en buena parte de las exportaciones y la diferencia se cubrió con el crecimiento de la producción nacional.

Lo que es importante para establecer el grado de sustitución entre el aceite crudo exportado y el biodiésel para consumo interno, es la relación entre el precio del biocombustible y el precio del aceite exportable. De igual manera, se debe evaluar el costo de sacrificar progresivamente la participación del aceite en los mercados internacionales.

Para ilustrar esta situación se presentan en la Tabla 4-8 las proyecciones del crecimiento de la demanda de biodiésel correspondientes al período 2009-2015, calculado sobre la base del calendario previsto por el Ministerio de Agricultura.

Tabla 4‑8: DEMANDA DE ACEITE DE PALMA PARA BIODIÉSEL

* CPO =Crude Palm Oil o aceite crudo de palma, por sus siglas en inglés.

Fuente: Elaboración propia, en base a proyecciones de la UPME (2008).

87


Teniendo en cuenta que a partir del año 2009 se hizo plenamente efectiva la mezcla B5, se estima que 274,5 mil toneladas de aceite crudo se destinaron a la producción de biodiésel, meta que se pudo alcanzar fácilmente con la utilización de una porción importante de las exportaciones, además de existir capacidad instalada suficiente de plantas procesadoras.

Según proyecciones de FEDEPALMA25, las ventas de biodiésel en el mercado doméstico pueden crecer en promedio 12.700 t/año durante los próximos tres años, mientras que la producción de aceite se puede incrementar en cerca de 136 mil t/año en igual período. De esta forma, se estaría generando una disminución transitoria de los excedentes exportables de aceite durante los primeros años de aplicación de la mezcla B5. Al terminar dicho período su volumen se volvería a recuperar.

Este es el motivo principal por el cual se estima que existe suficiente disponibilidad de materia prima para avanzar en la transición hacia una mezcla del 10%, prevista para entrar en vigor a partir del 2010. Para esta mezcla se necesitarían 568 mil t/año de aceite crudo de palma suplidos de la forma ya descrita, además de 153 mil hectáreas en producción. Actualmente las plantas de biodiésel en funcionamiento ya alcanzan un nivel nominal de producción de 516 mil toneladas por año.

La posibilidad de aplicar una mezcla de biodiésel superior al 10% parece bastante remota y depende de la cantidad de área nueva que se logre sembrar de palma durante los próximos años. Si bien la mezcla B20 está prevista para 2012, se observa claramente que la demanda de aceite crudo que se requiere, es prácticamente imposible de atender, ya que se afectaría sustancialmente el abastecimiento del mercado interno, con evidentes consecuencias sobre la seguridad alimentaria.

Con la palma ya sembrada, se calcula que para el 2012 podrán estar en producción cerca de 343 mil hectáreas y que la producción anual se ubicaría en alrededor de 1,34 millones de toneladas de aceite crudo. Dado que la mezcla B20 requiere de 1,21 millón de toneladas de aceite y que casi 320 mil hectáreas tengan que destinar su producción a las plantas de biodiésel, la mayor parte de la producción de aceite se comprometería en el procesamiento del biocombustible y solo quedarían disponibles 130 mil toneladas para el consumo humano.

4.5.2.Consumo.proyectado.de.bioetanol

La estrategia de producir bioetanol sustituyendo las exportaciones de azúcar conlleva algunas limitaciones que es importante considerar. Por una parte, para alcanzar la meta de una mezcla de 15% (E15) en el 2010 y 2011, se requiere una producción de aproximadamente 750 millones l/año, según las proyecciones de demanda de combustibles publicadas por la UPME (2008). Tal como se presenta en la Tabla 4-9, la producción de bioetanol alcanzó en el año 2008 un máximo de 258 millones de litros, mismos que cubren solo el 34% de la mencionada meta.

25 Mesa-Dishington J. Biodiésel de Palma, una Realidad en Colombia. Cartagena, Colombia. FEDEPALMA. En: Conferen-ce & Expo III. Cartagena, Colombia. 14 de marzo de 2007.

88


Tabla 4‑9: PRODUCCIÓN DE BIOETANOL EN COLOMBIA

(Miles l)


Se estima que la producción anual de las plantas instaladas actualmente es de un máximo de 352 millones de litros, nivel inferior al requerido aún para la mezcla E10 prevista para el 2009. Ahora bien, con un rendimiento de bioetanol de 75 l/t de caña, se requieren anualmente aproximadamente 6,9 millones de toneladas de caña, mismas que si se destinaran a la producción de azúcar, equivaldrían a 815 mil toneladas de azúcar crudo para exportación. Esto compromete el 35% de la producción promedio de caña en la región y sustituye en gran medida las exportaciones de azúcar.

Si se considerara la posibilidad de implantar una mezcla del 15% para el 2010, estas cifras aumentarían a 10,1 millones de toneladas de caña o a 1,19 millón de toneladas de azúcar crudo. Esto implica que aproximadamente el 40% de la caña se destinaría a la producción de bioetanol y que, prácticamente, se acabarían las exportaciones de azúcar. Además, la capacidad actual de producción de bioetanol se debería duplicar, sin embargo, como se observa en la Tabla 4-7, los inversionistas consideran alcanzar estos niveles productivos recién en 2012.

Es posible entonces considerar que la mezcla E15 es el máximo teórico que se podría alcanzar con la producción actual de la región del Valle del Cauca y siempre que se logren superar las restricciones en la capacidad instalada de las plantas productoras de bioetanol. Cabe señalar que con lo anterior, se sacrificaría totalmente la participación de la industria azucarera colombiana en los mercados internacionales, aun cuando se lograría garantizar el abastecimiento interno de azúcar.

La Tabla 4-10 presenta un estimativo de la demanda de bioetanol para el período 2009-2015. Este fue calculado con base en el calendario previsto por el MADR para las diferentes mezclas de gasolina con alcohol combustible.

Año Producción Ventas Existencias

2005 28.953 23.559 4.607

2006 268.544 258.544 13.071

2007 274.832 279.673 4.805

2008 258.086 249.736 13.185

89


Tabla 4‑10: DEMANDA DE CAÑA PARA BIOETANOL

Fuente: Elaboración propia, en base a proyecciones de la UPME (2008).

Teniendo en cuenta que la adopción de la mezcla E20 está prevista para entrar en vigencia a partir del año 2012, se necesitarán cerca de 13,4 millones de toneladas de caña, es decir 3,3 millones de toneladas adicionales al nivel requerido en los dos años previos. Esto implica sembrar nuevas áreas de caña, para lo cual solo hay dos opciones: la vinculación de las zonas en las cuales se produce caña para panela (única que está disponible para aumentar la producción de bioetanol en el corto plazo) y la siembra de caña en áreas nuevas ubicadas en otras regiones del país.

Son dos las regiones fuera del Valle del Río Cauca donde existen cultivos comerciales de caña de azúcar, aunque con menor eficiencia. Según datos del MADR, en el departamento del César la productividad en términos de azúcar por tonelada de caña apenas alcanza el 68% de la obtenida en el Valle del Cauca, mientras que en el departamento del norte de Santander llega al 83%. La menor eficiencia se debe al menor contenido de sacarosa en las cañas y a la menor productividad de caña por hectárea (entre 80 y 90 t/ha). Esta diferencia es aún más notoria si se considera la caña panelera, pues su rendimiento promedio, como ya se mencionó, es de apenas 37 t/ha (MADR, 2005a).

Sin embargo, el proceso de selección, adquisición, adecuación y siembra de las tierras requiere de períodos relativamente largos, hasta que la caña esté en plena capacidad productiva26. Entonces, la posibilidad de incorporar áreas nuevas en un corto tiempo es un reto difícil, pues se deben superar obstáculos como la ausencia de variedades de caña y de paquetes tecnológicos adaptados a las nuevas condiciones.

26 Se estima que el costo de establecer 91,6 mil hectáreas de caña es de cerca de US$ 300 millones, sin contar el costo de la tierra.

Concepto 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Demanda de gasolina (barril/día)

91.353 89.823 88.966 88.732 88.716 88.954 89.893

Mezcla E10 E15 E15 E20 E20 E20 E25

Demanda de bioetanol (barril/día)

8.923 13.140 13.010 17.294 17.291 17.344 21.940

Demanda de bioetanol (millones l/año)

517,9 762,6 755,0 1.003,7 1.003,5 1.006,5 1.273,3

Caña (miles t/año) 6.904,9 10.167,5 10.066,9 13.382,4 13.379,6 13.420,5 16.977,4

Azúcar (miles t/año) 814,8 1.199,8 1.187,9 1.579,1 1.578,8 1.583,6 2.003,3

Superficie (ha) 57.541 84.729 83.891 128.098 128.061 128.605 176.031

90


Adicionalmente y por tratarse de regiones relativamente apartadas de los centros de consumo, se requieren inversiones en infraestructura de transporte y de servicios básicos, necesarias para estimular escalas productivas adecuadas, lo mismo que para relocalizar mano de obra necesaria para el funcionamiento de las plantaciones de caña y las plantas de procesamiento.

Aunque son conocidas las iniciativas parciales para emprender la expansión de los cultivos de caña en zonas no tradicionales, no existe una política que ofrezca instrumentos que contribuyan a generar estímulos de corto plazo para incrementar las siembras y atraer las inversiones complementarias, además de establecer la coordinación entre las autoridades nacionales y locales para la ejecución de los componentes de apoyo correspondientes.

Como complemento de esa política, se estima conveniente poner en marcha mecanismos que promuevan la identificación, formulación, estructuración y evaluación de proyectos de inversión, asignando fondos para realizar estudios prospectivos, que consideren desde un principio los impactos ambientales y sociales de los nuevos empréstitos.

Para avanzar en la utilización de mezclas superiores a E15, la garantía en el suministro de caña se convierte en la condición más apremiante. Es por ello que resulta indispensable contar con un programa articulado que promueva la ampliación de las zonas productoras, así como el fomento de las inversiones para incrementar la capacidad de procesamiento de bioetanol. Muchos proyectos de inversión no han logrado superar la fase de pre-factibilidad y algunos de ampliación de destilerías en el Valle del Cauca han sido aplazados.

Otro factor crítico para la promoción de las inversiones es la estabilidad y transparencia en la determinación de las políticas de regulación, especialmente la del precio de venta del bioetanol.

4.5.3.El.consumo.actual.de.biocombustibles.en.Colombia

Con la entrada en vigencia de las resoluciones del MME 182368 (29/12/2009) y 180523 (29/03/2010), a partir del 1 de abril de 2010 el consumo de biocombustibles en Colombia será de la siguiente manera: Costa Atlántica (incluyendo sur del César), el sur del país (Huila, Tolima y Putumayo) y Santander, tendrán una mezcla de B8; en la zona occidental (Valle del Cauca, Antioquia, Choco, Cauca, Nariño, Caquetá, zona cafetera y Norte de Santander) la mezcla será de un B7; y el resto del país mantendrá una mezcla B5.

En las resoluciones se menciona que: “dado el cronograma de avance del montaje de nuevas plantas productoras del biocombustible para uso en motores diésel y teniendo en cuenta el exceso de oferta que se tiene en estos momentos, se hace necesario incrementar al 8% el porcentaje de mezcla del referido biocombustible con el diésel (ACPM) de origen fósil, en los departamentos de Santander, sur del César, Putumayo, Tolima y Huila, a partir del 1o de abril de 2010...”.

Asimismo, la mezcla de bioetanol-gasolina, también desde el 1 de abril, será de un 8% en todo el territorio nacional, debido a los mismos argumentos (ver “Biocombustibles hoy”, Boletín de la Federación Nacional de Biocombustibles, boletín No. 19 (07/04/10)).

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5. Análisis del impacto de las políticas de promoción de biocombustibles en la seguridad alimentaria

Uno de los aspectos más controvertidos en el análisis del potencial productivo de los biocombustibles en Colombia y el mundo, es su efecto sobre la seguridad alimentaria, principalmente la disponibilidad de alimentos y sus precios. Esta controversia surge principalmente de dos consideraciones. El posible efecto sobre los ingresos y las condiciones de vida de la comunidades rurales, y el conflicto en el uso de la tierra (la expansión de los cultivos destinados a la producción de biocombustibles puede desplazar tierras que hoy se destinan a la producción de alimentos). En algunas zonas del planeta esta controversia se ha extendido también al tema del uso del agua, un insumo cada vez más escaso para la producción agrícola.

Esta preocupación resulta particularmente pertinente si se tiene en cuenta que según cálculos de la FAO, la cantidad de tierra necesaria para la producción global de biocombustibles se podría multiplicar por 2,5 veces en los próximos 25 años. Esto significa pasar de 13,8 millones de hectáreas destinadas a la producción de materias primas para biocombustibles, a casi 35 millones de hectáreas al año 2030, considerando que en muchas regiones del planeta las áreas cultivables están prácticamente agotadas (FAO, 2008).

Además, el debate acerca del impacto de los biocombustibles sobre la disponibilidad y los precios de los alimentos se ha visto estimulado por el complejo escenario vivido en los últimos años, en el que se ha presentado un rápido crecimiento de la demanda mundial de alimentos y altos precios del petróleo, lo que generó un aumento considerable en el precio de casi todos los productos básicos y, en particular, de casi todos los alimentos que se comercializan a nivel global.

Sin embargo, algunos estudios han sostenido que la producción de biocombustibles no compite con la seguridad alimentaria, y que incluso puede llegar a generar impactos positivos, tanto en otros cultivos como en la demanda de alimentos y el ingreso familiar en las zonas rurales. En referencia particular al caso de América Latina, la FAO y CEPAL realizaron un estudio que concluye que en la región sudamericana existe suficiente tierra para producir biocombustibles sin afectar la disponibilidad de alimentos. Además, mencionan que las políticas nacionales se deben concentrar en asegurar una adecuada distribución de los

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beneficios obtenidos con el establecimiento de estas producciones (CEPAL y FAO, 2007).

El caso de Colombia es uno de los ejemplos que confirman las conclusiones del estudio citado, por ser un país que cuenta con un amplio potencial de tierras que pueden ser utilizadas para cultivar materias primas para la producción de biocombustibles. De hecho, el estudio concluye que los países latinoamericanos con mayor potencial para la expansión de cultivos destinados a la producción de bioetanol son Brasil, Bolivia, Argentina, Colombia y Paraguay, mientras que para la producción de biodiésel son Brasil, Argentina, Perú, Paraguay, Colombia y Bolivia.

El verdadero reto para los países que cuentan con tierras y agua suficientes, es lograr adoptar las políticas que faciliten un crecimiento sostenible de los biocombustibles y los alimentos, mediante una utilización más eficiente de los recursos disponibles.

Sobre este aspecto es importante señalar que la superficie total de Colombia es de 114,17 millones de hectáreas, de las cuales solo 43,5 millones (38%) pueden destinarse a la producción agropecuaria, pues el resto de esta superficie se ha constituido legalmente en reservas forestales en virtud de la Ley 2 de 1959, o está ocupada por cuerpos de agua, eriales, y zonas urbanas y peri-urbanas.

Las zonas de reserva deben ser preservadas porque las tierras que tienen uso agropecuario son suficientes para abastecer las necesidades alimentarias de la población, de la industria y de la exportación. Del total de tierras destinadas a la producción agropecuaria, aproximadamente el 11% se dedica a la agricultura, el 89% a las actividades pecuarias (ver Tabla 4-1).

Existe una notoria asimetría en el uso actual de la tierra y su capacidad de generar valor. Las actividades pecuarias que como se vio, ocupan gran parte de la superficie agropecuaria, participan con solo el 45% del valor de esta actividad. La agricultura en tanto, aporta más de la mitad del valor productivo y solo ocupa una décima parte del área. Para expresarlo de otra manera, cada hectárea dedicada a la agricultura genera en promedio 13,4 veces más valor que una hectárea en actividades pecuarias.

Según cálculos del MADR, Colombia tiene 21,5 millones de hectáreas con vocación agrícola, pero solamente se utilizan alrededor de 4,5 millones. La diferencia está en ganadería, sistemas de producción agro-silvo-pastoril o simplemente son no aptas para estas actividades, por lo tanto podrían reorientarse hacia alternativas más eficientes. Según estimaciones del DNP, casi 40 millones de hectáreas están destinadas a la ganadería, pero solo cerca de 20 millones son aptas para ello (CONPES 3510; MADR, 2009b). Además, de las tierras ganaderas, solo 5 millones de hectáreas son de pastos mejorados. El resto se explota de manera extensiva.

En Colombia, numerosos estudios han evaluado la disponibilidad de tierras para la producción de materias primas destinadas a la producción de biocombustibles. Aunque difieren en cuanto al tamaño de las áreas con aptitud, todos coinciden en que existen regiones caracterizadas por altos índices de tierras desaprovechadas y que tienen posibilidades de ser utilizadas para la producción de agroenergía. Lo anterior, sin que constituya una amenaza inmediata para la producción, disponibilidad y acceso a los alimentos básicos (UPME, 2007).

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Sobre este aspecto se debe tener en cuenta que durante la primera década del nuevo siglo, el comportamiento de las áreas dedicadas a la producción de alimentos ha mostrado una tendencia claramente ascendente, después de haber sufrido una contracción importante en el transcurso de la primera mitad de la década de los 90. Lo anterior como consecuencia de los profundos cambios en la orientación de la política de desarrollo agropecuario por la adopción de la estrategia de apertura económica.

En efecto, la superficie total destinada a la producción agrícola se ha incrementado en un 9,5% entre 2002 y 2008. Esto representa la incorporación de casi 400 mil hectáreas adicionales que contribuyen directamente a aumentar la oferta de alimentos, al mismo tiempo que se observan algunas modificaciones importantes en la estructura productiva que vale la pena destacar. La mayor proporción del crecimiento del área sembrada se ha concentrado en cultivos permanentes, mientras que la evolución de los de ciclo corto ha sido más lenta, generando un mayor grado de especialización y más estabilidad en la oferta de alimentos en el mediano y largo plazos. En la actualidad, los cultivos permanentes ocupan el 64% del área total y los transitorios el 36% restante (Gráfico 5-1).

Gráfico 5‑1: ÁREA SEMBRADA POR TIPO DE CULTIVO

Fuente: MADR (2009a).

Entre los cultivos permanentes el que más expansión ha registrado es la palma de aceite, seguida de frutales y cacao. En el caso de los cultivos transitorios destacan principalmente las hortalizas y la papa, y en menor grado el maíz y el arroz (MADR, 2009a).

De acuerdo con la superficie sembrada, el cultivo del café es el más importante (19% del área sembrada), seguido del maíz (13%), la caña (11%), el arroz (11%), el plátano (10%), la palma de aceite (8%) y los frutales (6%). Por otra parte, la superficie destinada a los cultivos no alimentarios (algodón, tabaco, fique y flores) es pequeña y apenas representa el 2% del área total (Gráfico 5-2).

2.61 2.66 2.72 2.77 2.78 2.85 2.91

1.53 1.71 1.75 1.61 1.55 1.54 1.63

Permanentes Transitorios

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

5.004.504.003.503.00

2.002.50

1.501.000.500.00

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En relación con los cultivos que mayor crecimiento han registrado durante la última década, es conveniente señalar que todavía representan una proporción relativamente reducida del área sembrada. En efecto, la palma de aceite que duplicó su área sembrada en el período mencionado, alcanza apenas una participación del 8% de la superficie total. De igual forma, el área plantada de cacao creció un 35%, pero su ocupación es tan solo del 3% del total. Por último, las hortalizas y los frutales que también registraron crecimientos significativos, ocupan el 3% y el 6% del área respectivamente.

Gráfico 5‑2: ÁREA SEMBRADA POR PRODUCTOS (2008)

Fuente: MADR (2009b)

Estas consideraciones sobre la estructura productiva de la agricultura colombiana son particularmente importantes para precisar que existe una producción diversificada, que los cultivos alimentarios tradicionales siguen ocupando la mayor proporción del área sembrada y que no existe riesgo aparente de un desequilibrio, producto del rápido crecimiento de algunos rubros que pudieran desplazar a otros o adquirir las características propias de un monocultivo.

Hoy la agricultura colombiana enfrenta la paradoja de tener el privilegio de contar con una oferta suficiente de tierras para ampliar la producción agrícola, pero que están deficientemente utilizadas. Esto justifica plenamente la necesidad de adoptar una política explícita, que se oriente a modificar el uso actual de los suelos, más acorde con su vocación productiva.

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

Miles ha

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Es necesario reconocer que la relativa abundancia de tierras no significa que ellas estén inmediatamente disponibles o listas para ser cultivadas. Tradicionalmente, estas tierras han sido usadas en explotaciones ganaderas extensivas o en otras actividades de baja productividad. No es razonable suprimir una actividad y reemplazarla por otra. Son diversas y complejas las acciones que se deben emprender para inducir un cambio en su estructura productiva.

Para empezar, las medidas que se adopten con este propósito deben responder al doble objetivo de otorgar estímulos directos a quienes deciden modificar el uso actual de las tierras y aplicar mecanismos para inducir su reconversión productiva, como adoptar una estructura impositiva que contribuya a su adecuada utilización, o limitar el acceso a la propiedad de las tierras de quienes persisten en mantener un uso inadecuado de las mismas27.

Como el objetivo es lograr la transformación en el uso del suelo, sin que se afecte la seguridad alimentaria, la tecnificación e intensificación de las explotaciones ganaderas y silvopastoriles es un complemento indispensable para el éxito de este propósito. Estas explotaciones deben ser reubicadas para concentrar su desarrollo en zonas con mejor aptitud, aplicando tecnologías modernas y acordes con sus mercados potenciales.

También es conveniente definir medidas que contribuyan a superar las graves deficiencias estructurales que limitan el funcionamiento del mercado de tierras, pues el uso improductivo de las mismas está directamente asociado con la existencia de un mercado muy especulativo, con poca transparencia, muy segmentado y con altos costos de transacción. Estas deficiencias se originan en tres factores principales:

• La propiedad de las tierras rurales se caracteriza por tener un alto.grado.de.concentración.y.por.generar.rentas.que.no.guardan.relación.con.su.capacidad.productiva, lo que finalmente fomenta el uso improductivo de las mismas.

• Las. áreas. rurales. han. sido. afectadas. en. forma. severa. por. los. fenómenos.de. violencia,. narcotráfico. y. paramilitarismo, todos ellos con un notable impacto sobre el control territorial, la utilización de las tierras y el libre funcionamiento de sus mercados.

• La.propiedad.de.la.tierra.carece.de.plena.legitimidad,.en.parte.por.restricciones.de. tipo. institucional. debido. a. la. ineficiencia. de. entidades. estatales que son responsables de los procesos de adjudicación, titulación y registro de las tierras rurales.

Estas circunstancias, junto con otras de orden económico y sociocultural, generan un mercado muy deficiente donde el proceso de formación de los precios de la tierra es altamente vulnerable a factores ajenos a sus condiciones productivas. Sin duda, la estructura de propiedad de la tierra y las limitaciones de su mercado restringen el acceso a ellas por parte de los campesinos de menores ingresos y de los empresarios interesados en invertir en nuevos desarrollos productivos.

27 El artículo 72 de la Ley 1152 de 2007 establece el procedimiento para expropiar bienes inmuebles rurales de propiedad privada que se consideren improductivos.

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Es por tanto necesario promover instrumentos que faciliten la incorporación de tierras a los nuevos proyectos productivos, independientemente de su situación de propiedad o tenencia, mediante mecanismos financieros y legales especialmente diseñados. Entre ellos se pueden mencionar las fiducias de tierras, el establecimiento de patrimonios autónomos, los contratos de cuentas en participación, las uniones temporales con aportes en tierra, o los procedimientos para la vinculación de terrenos baldíos que fueran incorporados a los programas de reforma agraria y tienen limitaciones para su comercialización.

Asimismo, es necesario definir un marco legal que regule los contratos de arriendo de tierras a largo plazo, que sean compatibles con el ciclo productivo de los proyectos y que generen seguridad y estabilidad a los propietarios y arrendatarios. Lo anterior, facilitaría la creación de un mercado abierto y transparente de tierras arrendables. Tales mecanismos tienen la ventaja de estar orientados a asegurar la participación de pequeños y medianos productores, con el objeto de aprovechar las economías de escala propias de los proyectos de producción de biocombustibles y prevenir la concentración del uso de los recursos productivos.

Otro elemento a considerar es la necesidad de introducir ajustes al esquema actual de incentivos, a fin de limitar el acceso de los propietarios de tierras improductivas a los instrumentos estatales de apoyo. Actualmente los instrumentos empleados tienen un alto grado de dispersión y refuerzan las prácticas ineficientes de uso de suelo. En este sentido, sería conveniente que los instrumentos de financiamiento de FINAGRO, los apoyos otorgados a través del Incentivo a la Capitalización Rural (ICR), el programa de Agro Ingreso Seguro (AIS) y las actividades relacionadas con la dotación de infraestructura productiva, incorporen en sus reglamentaciones las condiciones necesarias para fomentar tales cambios.

Sin embargo, no se puede ignorar que existen condiciones que contribuyen también al uso ineficiente de tierras. Por ejemplo, la carencia de infraestructura de transporte, comunicaciones y servicios sociales básicos. Muchas de las tierras subutilizadas se ubican en zonas relativamente aisladas y despobladas, lo que termina limitando su desarrollo.

Un primer paso para avanzar hacia una mejora en la eficiencia agropecuaria, es realizar un ordenamiento productivo-territorial, con el objeto de determinar las zonas con potencial específico para cultivos alimentarios o bioenergéticos y sus correspondientes fronteras. Este es uno de los aspectos que muestra mayor retraso, dada las deficiencias existentes en la disponibilidad de información cartográfica.

Igualmente se requiere una adecuada articulación entre las políticas nacionales y la integración de los objetivos de desarrollo a nivel regional y local, para que los criterios de ordenamiento productivo sean considerados y adoptados en los planes de ordenamiento territorial.

En resumen, la mejor utilización de las tierras disponibles es una condición necesaria para la expansión agrícola y pecuaria, el mejoramiento de su productividad y la mejora del nivel de vida de los pobladores de las zonas rurales.

Al considerar los efectos que se podrían derivar de la producción de materias primas para los biocombustibles, se puede mencionar que los cultivos de caña de azúcar y de palma son actividades que contribuyen positivamente a la generación

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de empleo. Las estimaciones del MADR señalan que por cada hectárea de palma, se generan 0,27 empleos y 0,18 por hectárea de caña de azúcar. Además, ayudan a estabilizar los ingresos de los trabajadores rurales, lo que es una ventaja natural de las plantaciones de cultivos permanentes frente a la variabilidad propia de los cultivos de ciclo corto.

Como la naciente producción de biocombustibles en Colombia se ha sustentado en los cultivos de caña y de palmas ya existentes, sus efectos sobre el crecimiento y la expansión de la producción agrícola, el abastecimiento de alimentos, la seguridad alimentaria y el empleo rural han sido imperceptibles.

Si bien es evidente el potencial que tiene la agricultura colombiana para vincularse activamente a estas nuevas oportunidades, es preciso prever la necesidad de evaluar sus efectos sobre la disponibilidad y los precios de los alimentos. Esto requiere de políticas precisas y de un esquema de monitoreo continuo sobre las condiciones de producción de ambos rubros.

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6. Conclusiones

• En general, las organizaciones gremiales que reúnen a los cultivadores de las materias primas agrícolas (principalmente FEDEPALMA y ASOCAÑA), son bastante sólidas, tienen una larga trayectoria y experiencia, cuentan con centros especializados de investigación de talla mundial y participan en los procesos de concertación de las políticas que los orientan, lo cual constituye una fortaleza significativa para dichas cadenas.

• Las alianzas productivas para las siembras de palma que se han establecido entre grandes y pequeños productores, sugieren que este mecanismo permitiría asegurar una equitativa distribución de los beneficios obtenidos de la producción de aceite y de biocombustibles.

• A través de estas alianzas se establece una relación de mutua conveniencia entre un promotor o gestor que, en la mayoría de los casos, es una empresa palmera integrada a la fase de extracción con un conjunto de pequeños agricultores que se unen para participar en forma organizada en el proceso productivo y para compartir los riesgos y beneficios. Cerca de la tercera parte del crecimiento del cultivo de palma en Colombia se ha adelantado por el sistema de alianzas productivas.

• A pesar de que la palma de aceite y la caña de azúcar son las materias primas más eficientes para fabricar biocombustibles de primera generación en Colombia y esto les otorga una ventaja competitiva, sus relativamente altos costos de producción, hace que los biocombustibles derivados de ambas materias primas, pierdan competitividad a nivel internacional.

• Tanto en el caso de la caña como en el de la palma de aceite, existen fondos de estabilización de precios que son determinantes del precio que se le reconoce a los proveedores de las materias primas correspondientes. Estos fondos operan como mecanismos de compensación de mercados y transfieren ingresos de aquellos con más alto precio, a los de precios más bajos, configurando una canasta homogénea que sirve de base para ajustar los ingresos de los productores en condiciones equivalentes para todos.

100


• Los fondos de estabilización no intervienen en los mercados ni interfieren en las relaciones entre industrias y agricultores. Solo son cuentas que se ajustan por cesiones y compensaciones que pagan o reciben los productores, según la metodología empleada en cada caso. Sin embargo, por el grado de complejidad que conlleva, sus operaciones no siempre son bien entendidas y se requiere mayor difusión y explicación, especialmente cuando se trata de medianos y pequeños agricultores.

• En general, las medidas regulatorias adoptadas con el fin de apoyar el desarrollo de los biocombustibles, son numerosas y tienen influencia directa sobre diversos sectores de la economía. No obstante, la ejecución de este conjunto de medidas ha tenido limitaciones y, en algunos casos, ha carecido de rigor técnico. Así, la regulación puede haber resultado desestimulante para nuevos inversionistas por las siguientes razones:

- Concesión de estímulos y exenciones sin fijar su horizonte de duración ni precisar los actores directa e indirectamente beneficiados y damnificados.

- Falta de identificación y coordinación entre los actores del proceso, aun al interior del mismo Gobierno.

- Falta de consistencia en la aplicación de los instrumentos regulatorios respecto a las reglas del juego planteadas en su creación. Por ejemplo, el manejo de los precios internos de los combustibles.

- Imprecisión sobre la senda conducente a la creación y consolidación del mercado de los biocombustibles, lo suficientemente articulado como para que no requiera de intervenciones regulatorias coyunturales.

- Menosprecio por las consideraciones técnicas y agronómicas como la naturaleza de las nuevas plataformas de los automóviles (híbridos con motores eléctricos y de combustión interna de alta sofisticación y eficiencia en el uso del combustible, incluyendo al petrolero) y las dificultades agronómicas como la enfermedad que asecha a la palma de aceite en Colombia.

- Simplificación de la complejidad macroeconómica de proponer el uso total de los biocombustibles de primera generación, sin considerar las circunstancias en las cuales es preferible usar el petrolero o los biocombustibles de nuevas generaciones, incluyendo al hidrógeno.

- El mercado de los biocombustibles de primera generación se encuentra principalmente dirigido al abastecimiento interno. Las posibilidades de exportación son menores debido a la baja competitividad del sector.

• Colombia es un país que tiene excelentes condiciones edafo-climáticas y disponibilidad de suelos para la producción de biocombustibles, especialmente a partir de la palma de aceite y la caña de azúcar.

• La relación de precios relativos entre biocombustibles y productos exporta-bles que reemplazan (costo de oportunidad), es el factor que resultará deter-minante para el alcance futuro de esta estrategia. En tal sentido, también se debe evaluar el costo de sacrificar progresivamente la participación del azúcar y del aceite crudo en los mercados internacionales.

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• Las relaciones contractuales en la cadena de aceite de palma son bastante informales. Si bien existen reglas definidas para establecer el pago del fruto de palma y para determinar la distribución de los beneficios obtenidos de la extracción del aceite, en muchos casos estas relaciones están sometidas a acuerdos verbales y de buena voluntad. Si bien en los últimos años se ha promovido el avance hacia esquemas más formales para organizar los vínculos entre los agricultores y las plantas extractoras, es necesaria una mayor seguridad en el suministro de la materia prima, pues todavía se observa la ausencia de modelos de contratos que contengan los términos comerciales, técnicos, económicos y jurídicos que regulen ordenadamente dichas relaciones.

• Las posibilidades de crecimiento del cultivo de caña en zonas como la región norte o la oriental dependen de la aplicación de medidas para superar las limitaciones de disponibilidad de tecnología y carencia de infraestructura básica, así como de la disponibilidad de incentivos para promover las inversiones en el establecimiento de los cultivos y para estimular la oferta de mano de obra requerida.

• Se destaca el alto grado de consolidación y formalización que existe en la articulación de los dos principales eslabones de la industria azucarera colombiana (agricultores e ingenios), lo que le ha dado estabilidad al sector para mantener un ritmo de crecimiento sostenido durante muchos años. Para ello, se han adoptado estándares internacionales para determinar las formas de distribución de los beneficios entre agricultores e industriales y se han establecido reglas claras para el pago de las cañas procesadas.

• En términos generales, hasta ahora no existe un conflicto entre el desarrollo de los biocombustibles y la seguridad alimentaria, pues para suplir la demanda interna de biocombustibles, solo se han sustituido exportaciones de aceite crudo de palma y azúcar crudo, para la fabricación de biodiésel y bioetanol, respectivamente. El análisis del comportamiento de la disponibilidad y el consumo per cápita de azúcar y de aceite de palma, confirman que los efectos de la producción de biocombustibles sobre el consumo de alimentos ha sido imperceptible y que, en efecto, se ha protegido el abastecimiento interno del consumo humano directo a costa de reducir las exportaciones, pero sin que conlleve un impacto notorio sobre los mercados internacionales (en ambos casos, las exportaciones colombianas tienen importancia marginal en el mercado mundial).

• Con los niveles de mezcla autorizados por el Gobierno, E10 y B5 para el 2009, la estrategia de producción parece suficientemente segura. Incluso se podría avanzar hacia mezclas de E15 y B10 sin mayor limitación en el suministro de materias primas y sin efectos negativos sobre la seguridad alimentaria. Sin embargo, en el corto plazo se deben superar las restricciones que existen en la capacidad de procesamiento.

• Para mezclas como E20 y B20 previstas para entrar en vigencia en el año 2012, el problema ya no reside solo en la capacidad industrial, sino que las mayores restricciones se encuentran en la producción de las materias primas agrícolas.

102


Para el caso del biodiésel se requiere que las siembras de palma mantengan el ritmo de crecimiento actual y que la productividad promedio no siga disminuyendo. Además, se debe controlar la incidencia de la “pudrición del cogollo”.

• Los riesgos sobre la seguridad alimentaria en Colombia se relacionan con la baja productividad en el sector agropecuario; la deficiencia en la infraestructura de transporte y acopio; el desequilibrio en la distribución del ingreso y la riqueza; la devaluación de la moneda; el esquema existente para la comercialización de los alimentos; el desempleo urbano y rural; la ineficiencia en el uso de los recursos productivos como la tierra, el agua y los recursos genéticos; el rezago en los rendimientos de la producción alimentaria.

• La agricultura colombiana ha evolucionado hacia los cultivos de tardío rendimiento, dentro de los cuales se encuentran la palma de aceite y caña de azúcar. El tránsito de los cultivos de ciclo corto hacia los de ciclo largo tiene repercusiones fundamentales en el manejo de la política agraria, pues implica un movimiento de una política agrícola de Gobierno de mediano plazo, hacia otra de Estado más estable.

• El uso improductivo de las tierras está asociado a múltiples factores que limitan el aprovechamiento de su potencial. La estructura de propiedad se caracteriza por tener un alto grado de concentración y por generar rentas que no tienen relación con su capacidad productiva, lo cual es causa principal de la deficiente operación del mercado de tierras.

• Los severos efectos causados por los fenómenos de violencia, narcotráfico y paramilitarismo, son aspectos que tienen un notable impacto sobre la determinación del uso de las tierras y sobre el libre funcionamiento de su mercado. Asimismo, la propiedad de la tierra está parcialmente afectada por factores que debilitan su legitimidad y por restricciones de tipo institucional, debido a la ineficiencia de entidades estatales que son responsables de los procesos de adjudicación, titulación y registro de predios rurales.

• En el futuro, uno de los retos más importantes para las políticas de desarrollo agropecuario es la aplicación de medidas orientadas a lograr una utilización más eficiente de las tierras disponibles. Tales medidas deben responder al doble objetivo de apoyar con incentivos a quienes deciden modificar el uso actual cuando es improductivo o ineficiente y, a la vez, aplicar mecanismos para desestimular el uso actual e inducir su reconversión productiva.

103


7. Recomendaciones de políticas

A continuación se presenta un listado de recomendaciones sobre políticas, orientadas a mejorar la sustentabilidad de la producción de biocombustibles en América Latina. Ellas fueron debatidas y consensuadas por los consultores nacionales de Argentina, Colombia y Paraguay, que participaron del Proyecto AECID-FAO denominado: “Implicaciones de las Políticas Públicas sobre Biocombustibles, en la Seguridad Alimentaria de países de América Latina y el Caribe. Los casos de Argentina, Colombia y Paraguay”.

Estas recomendaciones fueron redactadas considerando las distintas realidades político-institucionales y productivas de Argentina, Colombia y Paraguay, países que reflejan en alguna medida las heterogeneidades propias de la región. Por lo tanto, algunas de ellas son comunes entre estos países, pero hay otras que son particulares de cada uno de ellos y no aplicables a la realidad de los demás.

De esta manera, ellas sirven como un marco general de orientación para la toma de decisiones sobre políticas que ayuden a promover con criterios de sustentabilidad las nacientes industrias de biocombustibles en los demás países de la región. Por ello, los lectores deben ajustar dichas recomendaciones a las particularidades sociales, económicas, productivas y político-institucionales de sus respectivos países.

7.1.Sustentabilidad.Económica

ASPECTOS GENERALES

a) Para tener un marco estratégico eficaz, sería deseable abordar. el. desarrollo.de. los. biocombustibles. de. forma. coordinada. y. con. carácter. interinstitucional.al interior de los diferentes estamentos del Gobierno, especialmente en los casos de Argentina, Colombia y Paraguay. Este debería estar articulado con el sector privado y con las entidades responsables por el desarrollo de la Ciencia y la Tecnología en el país, tanto públicas como privadas. A través de la promoción de los biocombustibles se podría transitar hacia el/la:

104


• Fortalecimiento de la matriz energética• Agregado de valor a la producción agrícola y el desarrollo de las economías

regionales de forma económica, ambiental y socialmente sustentable• Generación de inversión, empleo y valor agregado a las cadenas

agropecuarias, promoviendo la complementación entre la agricultura, la ganadería y la agroindustria

• Aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas que presenta el sector agropecuario en la región, multiplicando sus efectos aguas abajo en las cadenas de valor tanto del biodiésel como del bioetanol.

Para avanzar en los objetivos de políticas en lo referente a la promoción sustentable de biocombustibles, se debería comenzar por el desarrollo de un Plan.Estratégico.de.Mediano.Plazo. Tal plan de acción debiera observar en particular seis aspectos:

• La investigación,.desarrollo.e.innovación en biocombustibles• El ordenamiento.de.la.producción.teniendo.en.cuenta.las.regiones,.los.tipos.

de.materias.primas prioritarias y la sustentabilidad ambiental.• La promoción.de.proyectos.de. inversión (identificación, formulación y pre-

inversión)• El incremento.de.la.competitividad.• La promoción.de.la.participación.de.pequeños.y.medianos.agricultores.

ESTÍMULOS Y APOYOS A LOS BIOCOMBUSTIBLES

b) Evaluar. los. instrumentos. de. planificación. y. el. conjunto. de. medidas. vigentes, precisando sus efectos sobre los distintos actores de las cadenas para permitir una planificación del desarrollo regional en el corto, mediano y largo plazo, como parte fundamental del Plan Estratégico.

c) Movilizar.y.optimizar.la.utilización.de.los.recursos.financieros (tanto internos como externos), para continuar con la promoción de las distintas formas de bioenergía, en particular la de los biocombustibles, de manera equitativa.

d) Aplicar. los. estímulos. de. manera. gradual. y. transparente, buscando alcanzar niveles de competitividad adecuados. Asimismo debería establecerse el periodo de vigencia de los mismos y el nivel de competitividad propuesto.

e) Gran parte de las materia primas para producir biocombustibles provienen de medianos y grandes productores agrícolas, restando fortalecer. proyectos.adaptados.para.pequeños.productores. La producción actual de biodiésel está “moldeada” por la preponderancia del cultivo de soja y la palma aceitera (industrias preexistentes a los biocombustibles) y la del bioetanol por la dinámica propia de los ingenios azucareros. Son todavía insuficientes las plantas de producción a partir de materias primas energéticas no tradicionales como el sorgo dulce, la jatrofa, etc.

105


COMPETITIVIDAD

f) Desarrollar. una. actividad. permanente. de. investigación. científica,. tecnológica,.comercial. y. financiera,. tanto. a. nivel. nacional entre los diferentes sectores (públicos/privados) involucrados, como. internacional a través de acuerdos multilaterales, que permitan:

• Reforzar. las. redes. regionales. de. investigación. y. desarrollo. tecnológico, en lo relativo tanto a la producción primaria (materias primas), como a su procesamiento (transformación de la materia prima en distintas formas de bioenergía) y uso.

• Generar. y. difundir. información en el ámbito económico, agronómico y tecnológico (biotecnológico) que tenga rigor científico y comercial, para fomentar el desarrollo de los biocombustibles, pero también otras formas convenientes de bioenergía, de manera eficiente y sin duplicación de costos.

• Agregar.valor.a.los.cultivos.energéticos.tanto.tradicionales,.como.alternativos.y desarrollar información técnica y económica sobre los potenciales usos de. sus. coproductos. y. subproductos, así como la manera en que se los puede integrar al sistema productivo, identificando y cuantificando sus mercados potenciales.

• Desarrollar. esquemas. de. producción. integrados con otras actividades productivas (e.g. producción de biodiésel de palma como subproducto de la fabricación de productos farmacéuticos, industriales, etc.) y en particular con la producción de alimentos.

• Desarrollar.procesos.productivos.y.tecnologías.domésticas.de.procesamiento.de.pequeña,.mediana.y.gran.escala,.adaptadas.a.las.condiciones.particulares.de.los.países.de.la.región.

• Promover.la.instalación.de.plantas.piloto para los nuevos desarrollos.

g) Mejorar. la. infraestructura. para. el. transporte. y. acopio. de. los. insumos. y.productos. de. la. cadena. productiva. de. los. biocombustibles, incluyendo diferentes alternativas de financiamiento, tanto públicas como privadas.

h) Participar.de.forma.eficaz.en.las.negociaciones.internacionales.sobre.el.comercio.de.biocombustibles (en especial en lo relativo a elementos de sustentabilidad que pudieran derivar en restricciones al comercio internacional), a través de la conformación de equipos técnicos público- privados calificados, que dispongan de fondos suficientes para su gestión. Igualmente se deberían crear o designar a centros nacionales de investigación para que provean información técnico-científica relevante y oportuna, que se pueda utilizar en las rondas internacionales de negociación.

106


7.2.Sustentabilidad.Social/Ambiental

EFECTOS SOBRE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

a) Desarrollar. un. plan. general. de. zonificación para la elaboración y gestión eficiente de las políticas de promoción y producción sustentable de biocombustibles, precisando y resguardando zonas sensibles, social y ambientalmente, para la producción de alimentos.

b) Fomentar. sistemas. integrados. de. producción. de. alimentos-energía para contribuir al desarrollo de los biocombustibles en forma armonizada con la seguridad alimentaria.

RELACIONES CONTRACTUALES Y SUS EFECTOS SOBRE LA CANTIDAD Y CALIDAD DEL EMPLEO

c) Establecer. tipos. de. contratos. flexibles. y. adecuados. a. lo. largo. de. la. cadena, propiciando marcos regulatorios que promuevan la transparencia entre sus eslabones y reconociendo la situación sociocultural particular de las distintas regiones productivas, con sus peculiaridades geográfico-económicas y político-institucionales.

d) Promover. modelos. de. gestión. y. producción,. buscando. fortalecer. la. equidad.a. lo. largo. de. la. cadena. productiva, estimulando el desarrollo de las Alianzas Productivas, Alianzas Público-Privadas, Cooperativas, Asociaciones y de otras formas organizativas a través de las cuales los trabajadores puedan acceder a mejores condiciones laborales en términos de ingresos, sanidad, carga de trabajo, etc., particularmente cuando la mano de obra debe ser movilizada desde otras regiones.

e) Estimular.la.generación.de.empleo.digno.en.zonas.rurales, en concordancia con niveles adecuados de competitividad.

EFECTOS SOBRE LOS DERECHOS DE LAS MINORÍAS

f) Vigilar.la.preservación.de.los.derechos.sobre.la.propiedad.y.uso.de.las.tierras de acuerdo a la Constitución y legislación específica de cada país.

EFECTOS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO

g) Elaborar. los. estudios. técnicos. sobre. las. emisiones. de. gases. de. efecto.invernadero que se producen principalmente por la fabricación del biodiésel y bioetanol, a.partir.de.las.materias.primas.tradicionales (palma, soja, caña, etc.), en.las.diversas.regiones.de.un.país.

h) Analizar.el. impacto.neto.en.la. liberación.de.carbono.por.cambios.en.el.uso.del.suelo.

i) Estimular. el. uso. de. la. bioenergía. de. manera. integrada. en. las. explotaciones.

107


agrícolas. y. pecuarias, para reemplazar la utilización de combustibles fósiles, donde una alternativa pudieran ser los biocombustibles líquidos, pero también los gaseosos como el biogás, etc.

EFECTOS SOBRE LOS RECURSOS HÍDRICOS

j) Determinar. el. balance. óptimo. del. uso. de. los. recursos. hídricos. entre. la.producción.de.cultivos.energéticos.y.alimentarios, priorizando su utilización en sistemas de producción de alimentos.

7.3.Sustentabilidad.Político-Administrativa

a) Fortalecer. de. manera. integral. las. instituciones. públicas. involucradas y crear las capacidades adecuadas para la implementación de las políticas, con una visión integrada multisectorial.

b) Establecer. un. sistema. de. seguimiento. y. monitoreo. de. la. implementación. de.las. normativas. sobre. biocombustibles y sus alcances respecto a los aspectos sociales, ambientales y de seguridad alimentaria.

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UPME (Unidad de Planeación Minero Energética). 2008. Proyección de demanda de energía para el sector transporte. Ministerio de Minas y Energía. Bogotá, Colombia.

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Anexos

Anexo.1:.Tabla.resumen.de.Leyes,.Resoluciones.y.Decretos.sobre.biocombustibles.en.Colombia

TIPO Y NÚMERO Entidad Fecha Naturaleza y Contenido

Resolución 182368 MME 29/12/2009Por la cual se modifican las resoluciones 18 0687 de 2003 y 18 1088 de 2005, en relación con el programa de oxigenación de combustibles en el país.

Resolución 182367 MME 29/12/2009Por la cual se modifica la Resolución 18 2142 de 2007, en relación con el programa de mezcla de biocombustibles para uso en motores diésel.

Resolución 181318 MME 05/08/2009

Por la cual se modifica la Resolución 18 2142 de 2007, en relación con el programa de mezcla de biocombustibles para uso en motores diésel y determina la distribución de mezclas de un cinco por ciento (5%) de biocombustible para uso en motores diésel con un noventa y cinco por ciento (95%) de diésel fósil, denominadas B5.

Resolución 180916 MME 09/06/2009Por la cual se modifica la Resolución 18 2142 de 2007, en relación con el programa de mezcla de biocombustibles para uso en motores diésel.

Resolución 1197MHC

MCIT08/04/2009

Creación de nuevas zonas francas. EXENCIÓN DE IMPUESTOS.

Resolución 180515 MME 01/04/2009Cambio del azúcar blanco refinado por azúcar crudo como referente para el cálculo del ingreso al productor del alcohol combustible. PRECIOS DEL BIOETANOL.

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Ley 1286 Congreso 23/01/2009

Transformación de Colciencias en Departamento Administrativo y fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.

APOYO PARA EL DESARROLLO CIENTÍFICO Y TECNOLÓGICO DE LOS AGROCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA.

Decreto 2328

MADR

MME

MAVDT

MCIT

MT

DNP

Junio -08

Creación de la Comisión Intersectorial de los biocombustibles como ente rector del desarrollo sostenible de los biocombustibles.

COORDINACIÓN DEL DESARROLLO DE LOS BIOCOMBUSTIBLES.

Documento Conpes

3510

Conpes

MME

MADR

MAVDT

MCIT

MPS

MHC

MT

Colciencias

31/03/2008

Aprobación del Documento de política para promover la producción sostenible de los biocombustibles en Colombia.

POLÍTICA SOBRE EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN COLOMBIA. LINEAMIENTOS Y COMPROMISOS.

Resolución 18 2142 MME 27/12/2007

Expedición de normas para el registro de importadores y/o productores de biocombustibles para uso en motores diésel, y disposiciones referentes a su mezcla con diésel petrolero.

CALIDAD Y MEZCLAS DEL BIODIÉSEL.

Resolución 18 2087MAVDT

MME17/12/2007

Modificación de los criterios de calidad de los biocombustibles usados en mezcla con el diésel petrolero. CALIDAD MEZCLA CON BIODIÉSEL.

Resolución 18 1142 MME 30/07/2007 Modificación del Art. 2 de la resolución 180222 de 2006, relacionada con los precios del alcohol combustible. TRANSPORTE DEL BIODIÉSEL.

Resolución 18 1109 MME 25/07/2007

Adición al Art. 3 de la Resolución 181780 de 2005 para establecer tarifas para el transporte del biocombustible utilizado en motores de Ciclo diésel. PRECIOS DEL BIOETANOL.

115


Decreto 2629 MME 10/07/2007

Disposiciones para fomentar el uso de biocombustibles en Colombia, lo mismo que medidas aplicables a los automotores que requieran combustibles para su funcionamiento. Muestra el cronograma que aumenta la mezcla obligatoria de biocombustibles en 10% a partir de Enero 01,10 y 20% a partir de enero 01,12. Establece que los automotores nuevos deben ser flex-fuel y por lo tanto deben ser capaces de consumir mínimo E20 o B20, según el tipo de motor. MEZCLAS OBLIGATORIA DE BIOETANOL Y BIODIÉSEL.

Resolución 18 0782 MAVDT

MME

30/05/2007 Modificación de los criterios de calidad de los biocombustibles que se usen en mezclas con el diésel petrolero. CALIDAD DEL BIODIÉSEL.

Resolución 18 0769 MME 29/05/2007

Modificación de los rubros “MDM” de los Art.6 de las Resoluciones 8 2438 y 8 2439 de Dic. 23-1998, modificados por los Art. 2 de las resoluc.18 1549 de Nov. 29-04 y 18 0822 de junio 29 de 2005. Además se establecen disposiciones relacionadas con la estructura de precios de la gasolina y del diésel.

MARGENES PARA EL BIOETANOL Y EL BIODIÉSEL.

Resolución 18 0671 MME 09/05/2007

Adición a las resoluciones 18 0687 de Jun. 17-03 y 18 1088 de Ago. 23-05 incluyendo nuevas disposiciones. REGLAMENTO TÉCNICO Y TRANSPORTE DEL BIOETANOL.

Decreto 1333 MME 19/04/2007Modificación del Decreto 4299 de 2005, referente a la definición de mezclas con biocombustibles, y establecimiento de otras disposiciones. MEZCLAS CON BIOCOMBUSTIBLES.

Resolución 18 0212 MME 14/02/2007 Modificación parcial de la Res. 18 1780 de Dic. 29-05 respecto a la estructura de precios del Diésel mezclado con biodiésel. PRECIO DEL BIODIÉSEL.

Decreto 383 MHCP 12/02/2007

Modificación del Decreto 2685 de 1999 sobre Zonas Francas y creación de las Zonas Francas Especiales para proyectos de alto impacto Económico y social. Para concederlas, los proyectos industriales deben acreditar una inversión de 150 mil SMMLV (salarios mínimos mensuales legales vigentes), o la creación de 600 o más empleos directos. Para proyectos agroindustriales la inversión mínima es de 75 mil SMMLV o la creación de 500 o más empleos directos. ESTÍMULO A LA FABRICACIÓN NACIONAL DE BIOCOMBUSTIBLES.

116


Resolución 18 0127 MME 29/01/2007

Modificación del rubro “MDM” del Art. 4 de la Res. 82439 de Dic. 23-98, modificado por el Art. 1 de la Res. 18 0622 de Jun. 29-05. Se establecen también, disposiciones referentes a la estructura de precios del diésel. MÁRGENES PARA EL BIODIÉSEL.

Resolución 1180 MAVDT 21/06/2006Modificación parcial de las resoluc. 1565 y 1289 de Dic. 27-04 y Sep. 7-05, relacionadas con la calidad del bioetanol. CALIDAD DEL BIOETANOL.

Resolución 18 0222 MME 27/02/2006Modificación parcial del Art. 2 de la Resolución 18 1088 de 2005 modificado por la Resolución 18 1760 de 2005. PRECIO DEL BIOETANOL.

Ley 1004MHCP

MCIT30/12/2005

Creación de la Zonas Francas Especiales. ZONA FRANCA ESPECIAL.

Resolución 18 1780 MME 29/12/2005Definición de la estructura de precios del diésel mezclado con biodiésel. PRECIO DEL BIODIÉSEL

Resolución 2200MAVDT

MME29/12/2005

Modificación parcial de la Res. 1565 de Dic. 27de 2004 relacionada con la calidad del bioetanol. CALIDAD DEL BIOETANOL.

Resolución 18 1761 MME 29/12/2005Modificación de la Res. 18 0687 de Jun. 17-03 sobre el protocolo técnico del bioetanol. REGLAMENTO TÉCNICO DEL BIOETANOL.

Resolución 18 0384 07/12/2005Regulación del transporte del bioetanol. TRANSPORTE DEL BIOETANOL.


MME07/09/2005

Modificación parcial de la Res. 898 de Ago. 25 de 1995 para regular los criterios de calidad de los biocombustibles que se mezclen con el diésel. Se establece a Ene 01-08 como la fecha para el inicio de la mezcla obligatoria B5. CALIDAD Y MEZCLA DEL BIODIÉSEL.

Resolución 18 1088 MME 23/08/2005

Derogatoria de las Res. 18 0836 y 18 1710 de 2003 y establecimiento de disposiciones referentes al precio de la mezcla de bioetanol con gasolina. PRECIOS Y TRANSPORTE DEL BIOETANOL MEZCLADO CON GASOLINA.

Resolución 18 1069 MME 18/08/2005

Modificación de la Res. 18 0687 de Jun. 17-03 y establecimiento de otras disposiciones técnicas.

REGLAMENTO TÉCNICO DEL BIOETANOL.

Ley 939 Congreso 31/12/2004

Para subsanar los vicios de procedimiento en el trámite de la Ley 818 de 2003 y para estimular la producción, comercialización y uso de los biocombustibles para motores diésel. IMPULSO E IMPUESTOS PARA BIODIÉSEL.

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Resolución 1565

MAVDT

MME 27/12/2004

Modificación parcial de la Res. 898 de Ago. 23 de 1995, que regula los criterios ambientales de calidad de los combustibles líquidos y sólidos utilizados en hornos y calderas de uso comercial e industrial y en motores de combustión interna. CALIDAD DEL BIOETANOL.

Resolución 18 1549 MME 29/11/2004

Modificación de los arts. 4 y 6 de la Resolución 8 2438 de Dic. 23-98 y establecimiento de disposiciones sobre la estructura de los precios de la gasolina corriente. MARGENES PARA EL BIOETANOL.


Establecimiento de las normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y sanear las finanzas públicas. El artículo 11 establece la exención del IVA para el bioetanol que se mezcle con gasolina. EXENCIÓN DE IMPUESTOS PARA EL BIOETANOL.

Resolución 18 0687 MME 17/06/2003

Regulación técnica prevista en la Ley 693 de Sep. 19-01, referente a la producción, acopio, distribución y puntos de mezcla del bioetanol, y a su uso en mezcla con los combustibles petroleros. Establece la mezcla E10. REGLAMENTO TÉCNICO DEL BIOETANOL.


MME14/04/2003

Regulación de los criterios ambientales de calidad de los combustibles líquidos y sólidos utilizados en hornos y calderas de uso comercial e industrial y en motores de combustión interna. Establecimiento de los requisitos de calidad para el bioetanol Anhidro cuyo contenido de agua no debe superar el 0.4% para usarlo en mezclas con gasolina en las ciudades con más de 500 mil habitantes. Requisitos de la mezcla y de la gasolina para ciudades con menos de 500 mil habitantes, lo mismo que para el diésel extra y corriente. CALIDAD DE LA GASOLINA, DEL DIÉSEL, BIODIÉSEL Y BIOETANOL.


Reforma tributaria que incluye las exenciones del IVA, impuesto Global y Sobretasa al bioetanol que se mezcle con gasolina para uso en los automotores. EXENCIÓN DE IMPUSTOS PARA EL BIOETANOL.


Expedición de las normas técnicas sobre el uso de alcoholes combustibles y creación de estímulos para su producción, comercialización y uso. Se establece la obligatoriedad de usar mezclas con biocombustibles en las ciudades con más de 500 mil habitantes y se define un plazo de 5 años para implementar la norma, de manera progresiva. IMPULSO AL BIOETANOL.

Resolución 03742 SIC 02/02/2001Señalamiento de los criterios y condiciones materiales y formales que deben cumplirse para la expedición de Reglamentos Técnicos.

BIOENERGÍA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLEPolíticas Públicas sobre Biocombustibles y su relación


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bia

9 7 8 9 2 5 3 0 6 5 2 7 1

I1475S/1/03.10/200

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BIOENERGÍA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

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