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BIOENERGÍA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLEPolíticas Públicas sobre Biocombustibles y su relación

con la seguridad alimentaria en Argentina

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I1477S/1/03.10/200

ISBN 978-92-5-306529-5

Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan.

ISBN 978-92-5-306529-5

Todos los derechos reservados. La FAO fomenta la reproducción y difusión parcial del material contenido en este producto informativo. Su uso para fines no comerciales se autorizará de forma gratuita previa solicitud. La reproducción para la reventa u otros fines comerciales, incluidos fines educativos, podría estar sujeta a pago de derechos o tarifas. Las solicitudes de autorización para reproducir o difundir material de cuyos derechos de autor sea titular la FAO y toda consulta relativa a derechos y licencias deberán dirigirse por correo electrónico a [email protected], o por escrito al Jefe de la Subdivisión de Políticas y Apoyo en materia de Publicaciones, Oficina de Intercambio de Conocimientos, Investigación y Extensión, FAO, Viale delle Terme di Caracalla, 00153 Roma (Italia).

© FAO 2010

Flory BegenisicCarla Pascale Medina

BIOENERGÍA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLEPolíticas públicas sobre biocombustibles y su relación


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Políticas públicas sobre biocombustibles y su relación con la seguridad alimentaria en Argentina

Índice

AGRADECIMIENTOS ...........................................................................................................................13RESUMEN ...............................................................................................................................................15INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................. 171. LOSBIOCOMBUSTIBLESENARGENTINA ..........................................................................19

1.1 Antecedentes ..............................................................................................................191.2 Caracterización del territorio argentino ..........................................................201.3 Estructura de la matriz energética argentina ............................................... 221.4 Las motivaciones para producir biocombustibles ....................................... 24

2. DESCRIPCIÓNDELOSPROCESOSDEFORMACIÓNDELASPOLÍTICASPÚBLICASDEPROMOCIÓNDELOSBIOCOMBUSTIBLESENARGENTINA .................. 25

2.1 El marco regulatorio del mercado de biocombustibles. Normativa de alcance nacional y provincial .................................................. 252.1.1 Normativa de alcance nacional .......................................................................... 25 2.1.2 Normativa de alcance provincial .........................................................................322.2 Instrumentos pendientes de aprobación a nivel nacional para el desarrollo de los biocombustibles ......................................................32

3. IDENTIFICACIÓNYDESCRIPCIÓNDEINSTITUCIONESYPROGRAMASGUBERNAMENTALESDEPROMOCIÓNDEBIOCOMBUSTIBLESYSURELACIÓNCONLASPOLÍTICASDEREGULACIÓN .........................................................353.1 Acciones y programas gubernamentales .........................................................353.1.1 Comisión Nacional de Biocombustibles ...........................................................353.1.2 Grupos de trabajo a nivel regional ..................................................................... 363.1.2.1 MERCOSUR .................................................................................................................. 363.1.2.2 Consejo Agropecuario del Sur (CAS) .................................................................. 363.1.3 Programas de promoción de biocombustibles ...............................................373.1.3.1 Programa Nacional de Biocombustibles (PNB), del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP), ex Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA) ..................................................................................................37

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Bioenergía para el desarrollo sostenible

3.1.3.2 Programa Nacional de Biocombustibles de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), ex Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental ............................................ 383.1.3.3 Programa Nacional de BIOENERGÍA (PNBio) del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) ................................................. 393.1.3.4 Programa Generación de Energías Renovables (GENREN) ....................... 393.1.3.5 Programa de Biocombustibles de la Provincia de Buenos Aires .............403.1.3.6 Grupo ad hoc de Sustentabilidad de Biocombustibles ..............................403.2 Análisis de la formación de precios ....................................................................413.2.1 El precio pagado por la soja y la incidencia de las retenciones a la exportación en la formación del precio del biodiésel ................................................................................................................413.2.2 El precio pagado por la caña de azúcar............................................................ 433.2.3 El precio de los combustibles y biocombustibles .........................................44

4. DESCRIPCIÓNDELFUNCIONAMIENTODELASCADENASDEVALORYLASRELACIONESCONTRACTUALESENTRELOSAGENTESINVOLUCRADOS ................49

4.1 Enfoque de cadenas ................................................................................................494.2 Estructura de las cadenas de valor de los biocombustibles en Argentina ..............................................................................................................504.3 Primer eslabón: Producción y comercialización de materia prima ...........................................................................................................504.3.1 Producción de granos .............................................................................................504.3.2 Estructura agrícola de la producción de granos ............................................554.3.3 Formas contractuales en la producción de granos ...................................... 564.3.4 Producción de la caña de azúcar ........................................................................ 654.3.5 Estructura agrícola de la producción de caña de azúcar ........................... 674.3.6 Formas contractuales en la producción de caña de azúcar .....................684.4 Segundo eslabón: Transformaciones agroindustriales de las materias primas en biocombustibles ...............................................................684.4.1 Transformación de granos en aceites vegetales: Industria aceitera........................................................................................................................ 684.4.2 Transformación de aceites vegetales en biodiésel: Industria del biodiésel .............................................................................................724.4.3 Transformación de la materia prima en bioetanol .......................................774.4.3.1 Bioetanol a partir de caña de azúcar .................................................................774.4.3.2 Bioetanol a partir de cereales ..............................................................................804.5 Tercer eslabón: Distribución y comercialización de los biocombustibles ....................................................................................................... 824.6 Cuarto eslabón: Sector consumidor .................................................................. 83

5. ANÁLISISDELIMPACTODELASPOLÍTICASDEPROMOCIÓNDEBIOCOMBUSTIBLESENLASEGURIDADALIMENTARIA .................................................... 85

5.1 Producción de alimentos y de biocombustibles desde la óptica del caso argentino. Alternativas para el corto, mediano y largo plazo ............................................................................................86

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5.1.1 Producción de biocombustibles a corto plazo.............................................. 865.1.2 Alternativas para el mediano y largo plazo ................................................... 895.1.2.1 Cultivos alternativos ............................................................................................... 915.1.2.2 Aprovechamiento de desechos, subproductos y coproductos ................955.1.2.3 La eficiencia de los sistemas productivos ........................................................955.2 La producción de bioenergía y su relación con el Cambio Climático .................................................................................................... 965.2.1 La bioenergía y el Cambio Climático: Avances en Argentina ...................975.2.2 La bioenergía en el mercado de carbono ........................................................ 985.3 Los biocombustibles y la relación comercio-ambiente ............................. 985.4 Principales desafíos ................................................................................................ 99

6. CONCLUSIONES ....................................................................................................................... 1016.1 Generales ................................................................................................................... 1016.2 Biodiésel .....................................................................................................................1046.3 Bioetanol....................................................................................................................105

7. RECOMENDACIONESDEPOLÍTICAS ................................................................................1077.1 Sustentabilidad Económica ................................................................................ 1077.2 Sustentabilidad Social/Ambiental ................................................................... 1107.3 Sustentabilidad Político Administrativa ..........................................................111

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................................... 113

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Índice de Tablas

Tabla 3-1: ESTIMACIÓN DEL COSTO DE ELABORACIÓN Y PRECIO DE VENTA DEL BIODIÉSEL..................................................................................................42Tabla 3-2: CÁLCULO DEL PRECIO PAGADO POR LA CAÑA EN TUCUMÁN DURANTE LA ZAFRA 2008 ............................................................................................................... 44Tabla 3-3: VALORES DE REFERENCIA Y DE CORTE PARA LOS HIDROCARBUROS SEGÚN RESOLUCIÓN 394/2007 ................................................................45Tabla 3-4: FORMACIÓN DEL PRECIO DE LOS COMBUSTIBLES Y SUS MEZCLAS ....................................................................................................................................... 48Tabla 4-1: PRODUCCIÓN DE GRANOS EN ARGENTINA POR CULTIVO CAMPAÑA AGRÍCOLA 2007/2008 ................................................................................51Tabla 4-2: CANTIDAD DE EAPs POR CULTIVO: TOTAL PAÍS Y REGIÓN PAMPEANA ............................................................................................................................ 55Tabla 4-3: RÉGIMEN DE TENENCIA DE LA TIERRA TOTAL PAÍS Y PROVINCIAS PAMPEANAS AÑO 2002 .................................................................58Tabla 4-4: CANTIDAD DE EXPLOTACIONES CAÑERAS SEGÚN ESCALA DE EXTENSIÓN DEL CAÑAVERAL EN LA PROVINCIA DE TUCUMÁN...................67Tabla 4-5: CAPACIDAD PRODUCTIVA Y DISTRIBUCIÓN DE CUPOS PARA LA PROVISIÓN DE BIODIÉSEL ................................................................................................ 73Tabla 4-6: DISTRIBUCIÓN DEL CONSUMO DE DIÉSEL POR SECTOR AÑO 2004 ............83Tabla 4-7: PROYECCIONES DE LA PRODUCCIÓN DE BIODIÉSEL PARA EL PERÍODO 2010-2020 .....................................................................................................................83Tabla 4-8: PROYECCIONES DE LA PRODUCCIÓN DE BIOETANOL PARA EL PERÍODO 2010 - 2020 ....................................................................................................... 84Tabla 5-1: ESTIMACIÓN DE LAS NECESIDADES DE MATERIAS PRIMAS PARA ABASTECER EL MERCADO INTERNO A PARTIR DE CEREALES Y OLEAGINOSAS...............................................................................................................87Tabla 5-2: EXPANSIÓN POTENCIAL DE LA CAÑA DE AZÚCAR .............................................. 88Tabla 5-3: PRODUCCIÓN DE BIODIÉSEL A PARTIR DE DIFERENTES CULTIVOS ............... 94

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Índice de CuadrosCuadro 4-1: ANÁLISIS FODA DE LA INDUSTRIA DEL BIODIÉSEL .......................................... 74Cuadro 4-2: ANÁLISIS FODA DE LA INDUSTRIA DEL AZÚCAR .............................................. 79

Índice de FigurasFigura 4-1: ORGANIZACIÓN DE LA PRODUCCIÓN EN EL SECTOR PRIMARIO ..................61Figura 4-2: CADENA DE DISTRIBUCIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES ........................................ 82

-1: BALANCE ENERGÉTICO ARGENTINO 2007 ...........................................................23-2: CONSUMO DE COMBUSTIBLES PARA TRANSPORTE 2007 ..............................23-1: EVOLUCIÓN DEL PRECIO DEL PETRÓLEO EN EL

MERCADO INTERNACIONAL ............................................................... ............................................ 46-2: EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS INTERNOS DEL DIÉSEL Y LA

NAFTA EN ARGENTINA Y EN PAÍSES DE LA REGIÓN............................................................... . 47-1: PRODUCCIÓN DE GRANOS EN ARGENTINA PERÍODO 2000-2008 ............ 51-2: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LA SUPERFICIE DE LAS

EAPs POR RÉGIMEN DE TENENCIA ............................................................... ................................ 59-3: PORCENTAJE EAPs TOTALES Y AGRÍCOLAS ........................................................ 60-4: VALORES DE ARRENDAMIENTO EN DÓLARES Y EN QUINTALES

DE SOJA ............................................................... ............................................................... ................... 60-5: IMPORTANCIA DE LA PRODUCCIÓN ACTUAL DE CAÑA

DE AZÚCAR POR PROVINCIA............................................................... ............................................66-6: PRODUCCIÓN DE ACEITES VEGETALES AÑO 2007 .........................................69-1: IMPORTANCIA DE LA PRODUCCIÓN ACTUAL DE COLZA ................................ 92

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Índice de MapasMapa 1-1: REGIONES GEOGRÁFICAS DE ARGENTINA .............................................................20Mapa 1-2: MAPA DE ÁREAS CLIMÁTICAS EN ARGENTINA ...................................................... 21Mapa 1-3: MAPA DE ECORREGIONES DE ARGENTINA ........................................................... 22Mapa 3-1: PROGRAMA GENERACIÓN DE ENERGÍAS RENOVABLES (GENREN). POTENCIALES RECURSOS RENOVABLES................................................................40Mapa 4-1: EXPANSIÓN DEL CULTIVO DE SOJA .......................................................................... 52Mapa 4-2: ZONAS DE PRODUCCIÓN DEL MAÍZ EN ARGENTINA ........................................53Mapa 4-3: ZONAS DE PRODUCCIÓN DEL SORGO EN ARGENTINA.................................... 54Mapa 4-4: ZONAS DE PRODUCCIÓN DE CAÑA DE AZÚCAR EN ARGENTINA ................ 65Mapa 4-5: UBICACIÓN GEOGRÁFICA DE LAS ACEITERAS .....................................................70Mapa 4-6: UBICACIÓN GEOGRÁFICA DE LOS INGENIOS AZUCAREROS ......................... 78Mapa 5-1: BALANCE DE OFERTA Y DEMANDA DE BIOMASA UTILIZANDO METODOLOGÍA WISDOM ............................................................................................................... 90Mapa 5-2: APTITUD AGROCLIMÁTICA PARA EL CULTIVO DE COLZA ..................................92Mapa 5-3: APTITUD AGROCLIMÁTICA PARA EL CULTIVO DE CÁRTAMO ........................... 93Mapa 5-4: APTITUD AGROCLIMÁTICA PARA EL CULTIVO DE JATROFA .............................94

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Lista de Siglas y Abreviaturas

AABH: Asociación Argentina de Biocombustibles e HidrógenoAAPRESID: Asociación Argentina de Siembra DirectaArt.: ArtículoAVU: Aceite vegetal usadoBADLAR: Tasa para depósitos que superen el millón de pesosBIOETANOL: Alcohol etílico combustibleCAS: Consejo Agropecuario del SurCER: Certificados de Emisiones ReducidasCNA de 2002: Censo Nacional Agropecuario 2002CO2: Dióxido de CarbonoCOFEMA: Consejo Federal del Medio AmbienteCUSS: Cambios en el Uso de Suelo y la SilviculturaDAE: Dirección de AgroenergíaDDGS: Granos Destilados Secos y SolublesDOE: Departamento de Energía de los Estados Unidos (por sus siglas en

inglés)EAP: Explotación AgropecuariaENARSA: Energía Argentina S.A.EPA: Agencia de protección ambiental de los Estados Unidos (por sus

siglas en inglés)FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación (por sus siglas en inglés)FAS: Precio libre al costado del barco (por sus siglas en inglés)FBN: Fijación biológica de nitrógenoFOB: Precio de la mercadería puesta a disposición del comprador a bordo

del buque (por sus siglas en inglés)GEI: Gases de Efecto InvernaderoGENREN: Programa Generación de Energías RenovablesGNC: Gas Natural Comprimidoha: Hectárea

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IEA: Agencia Internacional de Energía (por sus siglas en inglés)IHH Índice de Herfindahl-HirschmannIICA: Instituto Interamericano de Cooperación para la AgriculturaInc.: IncisoINDEC: Instituto Nacional de Estadísticas y CensosINTA: Instituto Nacional de Tecnología AgropecuariaIPCC: Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático

(por sus siglas en inglés)IVA: Impuesto al Valor Agregadokg: Kilogramokm: Kilómetrol: LitroMAIZAR: Asociación Maíz y Sorgo ArgentinoMDL: Mecanismo para un Desarrollo LimpioMEM: Mercado Eléctrico MayoristaMERCOSUR: Mercado Común del SurMAGyP Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pescamm: MilímetrosNEA: Noreste ArgentinoNOA: Noroeste ArgentinoPEN: Poder Ejecutivo NacionalPNB: Programa Nacional de Biocombustibles de la ex SAGPyAPNBio: Programa Nacional de Bioenergía del INTAPyME: Pequeñas y medianas empresasREDPA: Red de Coordinación de Políticas AgropecuariasRON: Research Octane NumberSAGPyA: Ex Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y AlimentosSAyDS: Secretaría de Ambiente y Desarrollo SustentableSDSyPA Ex Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política AmbientalSE: Secretaría de Energíat: ToneladaUE: Unión EuropeaUIA: Unión Industrial ArgentinaWISDOM: Woodfuel Integrated Supply / Demand Overview MappingAR$: Peso Argentino. Moneda de curso nacional. En el trabajo se toma

una cotización de 3,90 unidades de moneda nacional por cada dólar estadounidense.

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Agradecimientos

Este documento fue preparado por los consultores nacionales Flory Begenesic y Carla Pascale pertenecientes a la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires, bajo la coordinación técnica del Director del proyecto Alberto Saucedo y la supervisión de Guilherme Schuetz, Oficial de Agroindustrias e Infraestructura de la Oficina Regional de FAO para América Latina y el Caribe. Se agradecen los valiosos comentarios de Adrián Rodríguez, Oficial de Asuntos Económicos de la Unidad de Desarrollo Agrícola de la CEPAL y de Miguel Almada, funcionario del Ministerio de Agricultura, Ganaderia y Pesca de Argentina. También se agradece por el apoyo administrativo de Marisol Tovarías, Asistente de Operaciones de FAO RLC; Luis Lobo, Oficial Técnico del Fondo España-FAO; Francisco Yofre, Oficial de Programa de la Representación de FAO en Argentina; y Paul Critician, Asistente de Operaciones del proyecto, sin los cuales esta publicación no hubiera sido posible.

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Resumen

El presente estudio fue elaborado en el marco del proyecto “Implicaciones de las políticas públicas sobre biocombustibles, en la seguridad alimentaria de países seleccionados de América Latina. Los casos de Argentina, Colombia y Paraguay”, financiado por la Cooperación Española, a través del Fondo Fiduciario España – FAO para América Latina y el Caribe.

En este documento se describen los procesos de formación de las políticas públicas para promocionar los biocombustibles en Argentina, así como el estado actual de las normas que orientan y regulan el desarrollo y la utilización de los mismos. Se presenta así una visión completa sobre el alcance y la evolución de las distintas políticas que han sido adoptadas por el país en esta materia.

También se describen las relaciones contractuales entre los diferentes actores de las cadenas productivas de biocombustibles, y se identifican los factores que deben ser considerados para orientar las políticas que promueven una distribución equitativa de los beneficios obtenidos de esta industria.

En la última parte se incluyen algunas consideraciones sobre el efecto que la producción de biocombustibles pudiera tener en la seguridad alimentaria y finalmente se proponen líneas estratégicas de políticas, con el propósito de fomentar la sustentabilidad de la producción de bioenergía, sirviendo como orientación para tomadores de decisión del sector público.

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Introducción

En los últimos años, se han registrado grandes fluctuaciones en el mercado mundial de los combustibles fósiles, lo que asociado a la necesidad de mitigación y adaptación al Cambio Climático, hace necesario considerar el abastecimiento regular de energía limpia y renovable, como uno de los mayores desafíos en el mediano y largo plazo.

Es así que, como otros países de la región, Argentina se ha planteado la posibilidad de aprovechar las oportunidades que ofrece la bioenergía para propiciar y aumentar la seguridad energética, generar múltiples oportunidades para la agricultura, agregar valor a sus producciones y favorecer el desarrollo de economías regionales y de poblaciones rurales, todo en un marco de sustentabilidad económica, social y ambiental.

Uno de los grandes desafíos que hoy tiene Argentina es ofrecer alimentos al mundo como históricamente lo ha hecho y perfilarse como productor de biocombustibles, promoviendo que su desarrollo sea funcional a los intereses del país. Argentina tiene a favor las privilegiadas condiciones agroecológicas, que junto con las ventajas comparativas impulsan a la cadena de valor de los biocombustibles, así como las ventajas competitivas que se manifiestan en los distintos eslabones de las cadenas, particularmente en la fase primaria e industrial aceitera, y con heterogeneidades en la azucarera.

Por lo tanto, el desafío es hacer que los biocombustibles contribuyan a la diversificación energética nacional, promoviéndolos como una fuente complementaria, aprovechando las oportunidades que esta tecnología presenta y sin descuidar la seguridad alimentaria y la sostenibilidad ambiental. En tal sentido, su desarrollo podría proporcionar servicios de energía limpia para satisfacer parte de la demanda interna y, además, ser funcional a los ejes estratégicos trazados por el Gobierno en relación a la generación de valor agregado y promoción al desarrollo rural con inclusión social.

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1. Los biocombustibles en Argentina

1.1Antecedentes

Argentina realizó su primera experiencia en el desarrollo e implementación de biocombustibles, específicamente en bioetanol, entre fines de la década de 1970 y comienzos de la de 1980. Durante ese periodo funcionó lo que se llamó el “Programa de Alconafta”, que consistía en la utilización de una mezcla de alcohol etílico anhidro con nafta1, como combustible para el parque automotriz. Esta iniciativa fue impulsada por el Estado y su objetivo principal fue desarrollar la agroindustria sucro-alcoholera, apoyando a la industria azucarera, que por entonces era afectada por los bajos precios internacionales del azúcar y sus coproductos. Así, con la incorporación del bioetanol en la cadena productiva, se buscaba diversificar el riesgo de los productores, garantizándoles un mercado doméstico cautivo, a través de una obligatoriedad de mezcla.

El programa se realizó en diversas etapas. A partir de 1981 comienza a utilizarse alconafta en la provincia de Tucumán, con una proporción de mezcla de un 12% o E12. Durante 1983 se incorporaron las provincias de Salta y Jujuy, cumpliéndose la primera fase del programa. El incentivo principal para su implementación, fue la exención total de impuestos sobre la parte de bioetanol que se mezclaba.

Al año siguiente, se incorporaron Catamarca y La Rioja y posteriormente lo hizo la provincia de Santiago del Estero. De este modo quedó integrada la totalidad de la región del NOA, al consumo obligatorio de alconafta. Por último, se fueron incorporando en forma progresiva Santa Fe y Entre Ríos, y luego las otras provincias de las regiones del litoral y del NEA.

Por aquel entonces, las doce provincias que integraron el programa, consumían anualmente alrededor de 250 millones de litros de bioetanol. Se estima que la superficie plantada con caña de azúcar y la capacidad industrial existentes por entonces, tenían el potencial para producir por año hasta 450 millones de este

1 En Argentina se utiliza la palabra nafta para referirse al derivado de petróleo equivalente a la gasolina o bencina.

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biocombustible. Sin embargo, el mejoramiento del precio internacional del azúcar, sumado a algunas malas cosechas, hizo que el Programa Alconafta poco a poco fuera dejado de lado hasta perder vigencia por completo.

En los últimos tres años, cuando resurge el interés por fuentes alternativas de combustibles para transporte, en Argentina se promulgan dos leyes fundamentales, la Ley 26.093 y la Ley 26.334, que establecieron el régimen de producción y uso de biocombustibles, y que serán tratadas más adelante.

1.2Caracterizacióndelterritorioargentino

El relieve argentino es mayoritariamente plano, conformado por llanuras en el centro y norte del país (Chaco, Mesopotamia y Pampa) y por mesetas en el sur (Patagonia). Su borde oeste es la Cordillera de los Andes (SAyDS y PNUMA, 2004). Esto determina que el país se divida en diferentes regiones geográficas que presentan características particulares de clima, suelo y vegetación (Mapa 1-1).

Mapa 1‑1: REGIONES GEOGRÁFICAS DE ARGENTINA

Fuente: Barros, et al. (2001).

Dentro de las llanuras, se destaca la región pampeana por ser la que presenta mayor potencial productivo. Esta región se subdivide en lo que se conoce como la pampa ondulada, la pampa arenosa, la pampa deprimida y la pampa austral.

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En cuanto al clima de Argentina, se diferencian tres grandes dominios: a) el atlántico que se desarrolla en el centro-este del país y que determina una zona húmeda con precipitaciones que van de los 500 a los 2.000 mm anuales; b) la diagonal árida que abarca casi la totalidad del resto del país y que se caracteriza por tener precipitaciones inferiores a los 500 mm anuales; y c) un dominio pacífico que afecta a la Cordillera de los Andes en su tramo meridional. Las temperaturas descienden de medias anuales mayores a los 20 ºC en el noreste a medias anuales menores a los 10 ºC en el sudeste (Mapa 1-2).

Mapa 1‑2: MAPA DE ÁREAS CLIMÁTICAS EN ARGENTINA

Fuente: INTA (2001).

La combinación de temperatura y precipitaciones, ambas influidas por el relieve, permite establecer una clasificación muy general de las áreas climáticas argentinas. Estas son: áreas de clima frío-árido, templado-húmedo, cálido húmedo y cálido semiárido.

Una ecorregión es “Un territorio geográficamente definido en el que dominan determinadas condiciones geomorfológicas y climáticas relativamente uniformes o recurrentes, caracterizado por una fisonomía vegetal de comunidades naturales y seminaturales que comparten un grupo considerable de especies dominantes, una dinámica y condiciones ecológicas generales y cuyas interacciones son indispensables para su persistencia a largo plazo” (SAyDS y PNUMA, 2004).

Así, a partir de aspectos sobre paisajes, suelos, clima, agua, biodiversidad, uso de la tierra y valor ambiental, se ha zonificado al país en 6 grandes ecorregiones: Cuyo, Chaco, Mesopotamia, Norandina (NOA), Pampeana, Patagonia, donde la zona

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del noreste (NEA) comparte las ecorregiones de Mesopotamia y Chaco (Mapa 1-3) (INTA, Programa Nacional de Ecorregiones).

Mapa 1‑3: MAPA DE ECORREGIONES DE ARGENTINA

Fuente: INTA (2005).

Estas seis ecorregiones se integran en la producción agropecuaria nacional y de sus características particulares, depende el manejo sustentable que se haga de sus ecosistemas, para lograr el equilibrio entre producción, ambiente y sociedad.

1.3Estructuradelamatrizenergéticaargentina

La composición de la matriz energética argentina se caracteriza por el alto grado de dependencia del petróleo y gas. Como puede observarse en el Gráfico 1-1, el 90% de la energía primaria consumida en el país durante 2007, provino de fuentes no renovables y solo el 10% de renovables. Desde el punto de vista de la seguridad energética y ambiental, esta composición del consumo de energía argentino refleja una fuerte inestabilidad.

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Gráfico 1‑1: BALANCE ENERGÉTICO ARGENTINO 2007

Fuente: Secretaría de Energía (2009).

Otra peculiaridad del sector energético argentino, es la composición del consumo interno de combustibles líquidos y de gas. De acuerdo al Gráfico 1-2, en 2007, el diésel representaba un 66% del total, mientras que el gas natural comprimido (GNC) reemplazaba en un 50% el uso de naftas.

Gráfico 1‑2: CONSUMO DE COMBUSTIBLES PARA TRANSPORTE 2007


Diésel

66%

Naftas

17%

GNC

17%

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A nivel mundial el consumo de petróleo y gas satisface solo el 55% del consumo total energético, correspondiendo el 45% restante al carbón, la energía nuclear y las energías renovables, principalmente la hidroelectricidad, los biocombustibles y la energía eólica. Según Guadagni (2009), un caso excepcional es Brasil, donde la matriz de consumo energético se divide por partes iguales entre el petróleo y el gas por un lado, y la hidroelectricidad, el bioetanol y la energía nuclear por el otro.

A pesar que históricamente Argentina ha sido un exportador neto de petróleo, a partir del año 1998 sus exportaciones comenzaron a disminuir. Entre las razones que explican esta situación, se destacan la baja inversión en exploración y explotación de nuevos campos petroleros, y el acelerado crecimiento económico de los últimos 5 años.

Según datos de la Secretaría de Energía, entre 1998 y 2007, la extracción de petróleo experimentó un descenso del 25%. Esta situación llevó al Gobierno a lanzar en el mes de noviembre de 2008 el Decreto 2014/2008 y los programas “Petróleo Plus” y “Refinación Plus”, destinados a incentivar la exploración y explotación de petróleo mediante exenciones fiscales. A fin de reducir el impacto de la escasez de combustibles en la economía nacional, se implementó una política de precios y derechos de exportación (retenciones) al petróleo.

Prueba del descenso en la producción nacional de petróleo, es que durante el año 2008, las crecientes importaciones de diésel totalizaron 1,8 millones de metros cúbicos, mismas que a un precio promedio de 0,60 US$/l, representaron para el Estado una erogación aproximada de US$ 1.000 millones.

1.4Lasmotivacionesparaproducirbiocombustibles

En el caso de Argentina, se considera que las principales motivaciones para el desarrollo de los biocombustibles son: el valor agregado para la producción agrícola; su potencial para el desarrollo de las economías regionales; y la posibilidad de atenuar el déficit de combustibles líquidos para transporte, especialmente del diésel, fortaleciendo así su matriz energética.

La promoción de biocombustibles en la Argentina se fundamenta en el aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas de su sector agropecuario, lo que provoca un efecto multiplicador en las cadenas de valor tanto del biodiésel como del bioetanol. A estas ventajas también se suma la magnitud y el potencial de su planta agroindustrial instalada, principalmente su industria aceitera.

Una de las principales características de la industria aceitera argentina es su estructura exportadora, ya que destina aproximadamente el 90% de su producción al mercado mundial, mientras que consume internamente solo el 10% restante. Sus plantas son de gran escala, con tecnología de última generación y se encuentran concentradas geográficamente en la Provincia de Santa Fe. El resto se ubican en Córdoba y Buenos Aires.

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2. Descripción de los procesos de formación de las políticas públicas de promoción de los biocombustibles en Argentina

2.1 El marco regulatorio del mercado de biocombustibles.Normativadealcancenacionalyprovincial

Argentina es un país federal compuesto por 23 provincias y la ciudad autónoma de Buenos Aires. Según lo establece la Constitución, las provincias conservan todo el poder no delegado expresamente por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación. De acuerdo al Art. 41, todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes, sin comprometer las de las generaciones futuras. Además, tienen el deber de preservarlo. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho; a la utilización racional de los recursos naturales; a la preservación del patrimonio natural y cultural, y de la diversidad biológica; y a la información y educación ambientales. También, establece que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, así como a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. El Art. 124 establece que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.

2.1.1Normativadealcancenacional

Ley 26.093 (2006). Establece el Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y Uso Sustentable de los biocombustibles por el término de 15 años.

Esta ley fue reglamentada mediante el Decreto Nº 109/2007, publicado en febrero de 2007. Entre sus aspectos principales establece que la nafta y el diésel que se comercialicen dentro del territorio nacional, deberán ser mezclados por la destilería o refinería de petróleo, con un 5% como mínimo de bioetanol y de biodiésel respectivamente a partir del primer día de 2010. Asimismo, se otorgan

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incentivos a la inversión, a través la devolución anticipada del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y/o amortización acelerada de bienes de uso y la exención del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta por tres ejercicios.

Por otro lado, se establecen incentivos fiscales mediante la exención del impuesto a los combustibles líquidos y gaseosos, a la tasa del diésel y a la tasa hídrica.

Los sujetos beneficiarios de la promoción son las industrias radicadas en el país, con mayoría de capital social en poder del Estado, provincias o municipios o de productores agropecuarios.

Al mismo tiempo, la Ley 26.093 prioriza los proyectos en función de los siguientes criterios explícitos:

• Promoción de la pequeña y mediana empresa • Promoción de productores agropecuarios • Promoción de economías regionales

En este sentido, la ley establece “cuotas de distribución” entre los distintos proyectos presentados por pequeñas y medianas empresas, hasta la concurrencia del 20% de la demanda total de biocombustibles, atendiendo en forma prioritaria el desarrollo de las denominadas “economías regionales” (todas las provincias a excepción de Buenos Aires, Córdoba y Entre Ríos).

Mediante esta normativa se constituye como “Autoridad de Aplicación” al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios –a través de la Secretaría de Energía– excepto para aquellos asuntos de índole tributario o fiscal, donde queda asignado el Ministerio de Economía y Producción.

A su vez, la ley le otorga a la “Autoridad de Aplicación”, entre otras, las siguientes funciones: promover la investigación, la producción sustentable y el uso de biocombustibles; establecer normas de calidad y los criterios para la aprobación de los proyectos elegibles para los beneficios establecidos en la ley; establecer los requisitos y condiciones necesarios para la habilitación de las plantas de producción y mezcla de biocombustibles; establecer los requisitos y criterios de selección para la presentación de los proyectos que tengan por objeto acogerse a los beneficios establecidos en la ley; y de administrar los subsidios que eventualmente otorgue el Honorable Congreso de la Nación.

La misma ley crea la “Comisión Nacional Asesora para la Promoción de la Producción y Uso Sustentables de los Biocombustibles”, cuya función es la de asistir y asesorar a la “Autoridad de Aplicación”.

Ley26.334(2007). Crea un Régimen de Promoción para la Producción de bioetanol y modifica la ley anteriormente citada (Ley 26.093).

Permite la incorporación de los ingenios azucareros en el abastecimiento de bioetanol al mercado interno. Estos originalmente no eran elegibles para obtener los beneficios de la Ley 26.093 y a su vez abastecer el cupo, ya que no cuentan con mayoría de capital social en manos de agricultores. Con esta modificación se

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busca impulsar la conformación de cadenas de valor, mediante la integración de productores de caña de azúcar e ingenios azucareros en los procesos de fabricación de bioetanol.

Respecto a esta ley, en noviembre de 2008, la SE, en calidad de “Autoridad de Aplicación”, dictó cuatro resoluciones que la reglamentan en los siguientes aspectos:

Resolución SE 1293/2008. Introduce el mecanismo de selección, aprobación y orden de prioridades de proyectos de producción de bioetanol, mediante el cual se otorgarán los beneficios promocionales del régimen de regulación y promoción, para la producción y uso sustentables de biocombustibles, creado por la Ley 26.093.

También establece que todos los proyectos presentados serán aprobados por la SE ad referendum del señor Ministro de Planificación Federal, Inversión Publica y Servicios.

Dentro de los criterios que se establecen sobre las prioridades para la selección y aprobación de los proyectos, se destacan los siguientes:

• Se les dará prioridad a aquellos proyectos que favorezcan el desarrollo de economías regionales en todas las provincias del territorio nacional, a excepción de Buenos Aires, Córdoba y Entre Ríos, hasta completar un mínimo del 20% de la demanda total de bioetanol prevista en el corte obligatorio del 5%. A su vez, los proyectos deberán tener una participación mayoritaria de empresas pequeñas y medianas y dentro de ellas se priorizarán a aquellos que tengan mayor participación de productores agropecuarios.

• Para el resto de los proyectos, se otorgará prioridad a los que posean mayor porcentaje de participación de pequeñas y medianas empresas y de estas, a las que posean mayor participación de productores agropecuarios y de personas comprendidas en la Ley Nº 26.334.

Resolución SE 1294/2008. Introduce la metodología para el cálculo del precio interno del bioetanol.

Se calcula mensualmente y se publica el primer día hábil de cada mes en la página web de la SE. Las empresas promocionadas no podrán vender el producto a un precio inferior ni superior al determinado por la “Autoridad de Aplicación”.

La norma establece que el precio fijado para el bioetanol a “Salida de Planta” será el mayor entre:

PRECIO 1: “Precio de Costos + Rentabilidad” de un proyecto modelo, dado por la Cámara Argentina de Alcoholes. La fórmula del PRECIO 1 parte de la evaluación de un modelo de costos de una planta tipo de bioetanol con una capacidad de producción equivalente a 26.400 t/año de alcohol anhidro, para la que se estimó una inversión de AR$ 60 millones.

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En el mismo se pondera la incidencia del diésel, del gas natural, de la mano de obra, de los demás componentes del costo y de un factor de correlación para facilitar la recuperación de la inversión, de los gastos de estructura (estimados en el 5% de la facturación), de los gastos financieros, impuestos y de una rentabilidad razonable, la que se fija como un porcentaje equivalente a la Tasa BADLAR2, más 393 puntos básicos. También el modelo contempla una inversión en capital de trabajo equivalente al 16,5% de la facturación del emprendimiento en cuestión, con financiamiento de capital de terceros equivalente al 60% de la inversión total. Dentro de este esquema se estableció como regla de conversión, que de 1 tonelada de caña se obtienen 70 l de bioetanol anhidro. Este precio para abril de 2010 se ubicó en aproximadamente 2,20 AR$/l.

PRECIO 2: “Precio promedio ponderado país en planta”, de la nafta súper sin plomo de más de noventa y dos (92) RON, a “Salida de Planta” de refinería, menos un 3%. Recientemente (abril 2010) este precio alcanzó los 2,66 AR$/l3.Por otro lado, esta normativa establece que en el caso de que el PRECIO 2 supere en un 35% (valor máximo) al PRECIO 1, el diferencial de precios será destinado a incentivar la producción de bioetanol en economías regionales. Con esto se pretende garantizar a toda la cadena de bioetanol una rentabilidad razonable y que el esquema no impacte en los precios de las estaciones expendedoras de combustibles. Estos precios son atractivos para todos los proyectos del NOA y NEA.

ResoluciónSE1295/2008.Establece las especificaciones de calidad del bioetanol, las cuales fueron previamente consensuadas entre productores de alcohol, empresas petroleras y empresas automotrices para las mezclas de naftas con un 5% de bioetanol.

Del análisis de la normativa nacional hecho anteriormente, se ve que ya existe un importante avance en torno al bioetanol destinado al mercado interno. Así, la política estaría canalizada a través de la Ley 26.334, mediante la cual se autoriza a los ingenios azucareros (agroindustria) a proveer el biocombustible para el corte obligatorio, dando pasos importantes como la definición de la metodología de cálculo para el precio de bioetanol, al cual deberán comprar las empresas mezcladoras/petroleras/refinerías.

De acuerdo a lo anunciado por el Poder Ejecutivo, los beneficios que traería la promoción del bioetanol a través de las 4 resoluciones reglamentarias, serían:

• Inversiones de US$ 200 millones en el NOA, con alta probabilidad de duplicar dicha cifra a través de inversiones en el Chaco y Formosa.

• Consolidación en el NOA de 45.000 puestos de trabajos directos en la industria del azúcar y de los puestos indirectos que esta genera. Esto se da

2 Tasa promedio pagada por depósitos a plazo fijo, de más de AR$ 1.000.000, que publica diariamente el Banco Central de la República Argentina.3 Este precio es publicado mensualmente en la página web de la Secretaria de Energía (http://energia3.mecon.gov.ar/contenidos/verpagina.php?idpagina=3033), conforme lo dispuesto en la Resolución Secretaria de Energía Nº 606 de fecha 1 de octubre de 2003.

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porque se iban a perder 50 puestos de trabajo por cada mil hectáreas con caña de azúcar que iban a ser destinadas al cultivo de la soja.

• La creación de 2.000 puestos de trabajo en el NOA y el potencial de creación de 50 puestos de trabajo por cada mil hectáreas de soja que se pasen a caña de azúcar, revirtiendo la tendencia.

• El probable retorno a la producción de caña de azúcar en las provincias del Chaco y Formosa.

• Estímulo a la actividad de 8.000 pequeños productores cañeros y para medianos y grandes también. El 20% de la demanda total de bioetanol será aportado por los cañeros y las PyME regionales.

• Mayor capacidad de generación de energía eléctrica en al menos 200 megavatios, dada la mayor cantidad de bagazo asociado al aumento de la producción cañera.

Resolución SE 1283/2006. Esta normativa encuentra sus antecedentes en la Resolución 129/20014 y es la vigente actualmente. Establece las especificaciones que deberán cumplir los combustibles que se comercialicen para consumo en el territorio nacional, definiendo al biodiésel como toda mezcla de ésteres metílico o etílico de ácidos grasos de origen biológico, que tenga por destino el uso como combustible.

ResoluciónSE7/2010. Introduce la metodología para el cálculo del precio interno del biodiésel.

Entre sus aspectos principales, la resolución establece que el precio a recibir por “las elaboradoras”, de parte de las mezcladoras, para las cantidades mensuales de biodiésel, lo establecerá la SE.

La norma establece la siguiente fórmula de cálculo del precio por tonelada de biodiésel a “Salida de Planta”:

Precio Tonelada Biodiésel = [(C + T) ∙ 1,06] + Tr + (M ∙ 0,155) + (OC ∙ IPIM) + UDonde:

C: Costo de una tonelada de aceite de sojaT: Costo de transacción de la compra de una tonelada de aceite de sojaTr: Costo de transporte de una tonelada de aceite de sojaM: Costo de una tonelada de metanolOC: Otros componentes del costoIPIM: Índice de precios internos al por mayorU: Utilidad por tonelada de biodiésel

4 Resolución 129/2001: mediante esta normativa se habían establecido los requisitos de calidad que debía poseer el bio-diésel puro (B100). Fundamentalmente hacía referencia a la definición del biodiésel, su punto de inflamación, el contenido de azufre máximo y otras especificaciones técnicas. Esta norma fue la primera que estableció la autorización para que el biodiésel se pudiera vender puro o en mezclas de hasta el 20% (B20). Esta norma fue reemplazada por la Resolución 1283 (2006).

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Este precio se calcula mensualmente y se publica el primer día hábil de cada mes en la página web de la SE5. En el mes de abril de 2010 el precio fue de 3.425 AR$/t.

Resolución SE 1296/2008. Indica las condiciones mínimas que deben cumplir las plantas de elaboración, almacenamiento y mezcla de Biocombustibles en relación a la seguridad en caso de incendio.

Resolución SDSyPA 1076/2001. Crea el Programa Nacional de Biocombustibles en el ámbito de la Secretaria de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental (SDSyPA)6, relacionado con la problemática del Cambio Climático. Entre sus objetivos más importantes se encuentra el de coordinar la realización de estudios y desarrollos sobre:

• Producción de Biocombustibles y sustitución de combustibles fósiles en el sector de transporte automotriz.

• Impactos del uso de los distintos biocombustibles sobre el medio ambiente y la economía de las distintas regiones del territorio nacional.

• Análisis de la viabilidad y factibilidad de la implementación de biocombustibles en el transporte automotriz, identificando las dificultades técnicas y económicas que obstaculicen su implementación.

• Creación de medidas y políticas que favorezcan el uso de biocombustibles.

También el programa busca articular las acciones en Cambio Climático con las de otros programas nacionales relacionados, tales como los de Impactos del Cambio Climático, de Componentes Urbano - Ambientales del Cambio Climático, de Energías y Combustibles Alternativos y Sustentables, etc.

Por otro lado, mediante este programa se pretende elaborar una política de producción y uso de los biocombustibles, promocionando la participación de los productores de cereales y oleaginosas de cada región del territorio nacional; coordinar las acciones con las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la materia, en el marco del Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA); promover la realización de proyectos de investigación y desarrollo; gestionar y gerenciar, ante entidades financieras internacionales y extranjeras, programas de financiamiento de proyectos de investigación y desarrollo, y estudios en temas prioritarios para la SAyDS; desarrollar como componentes de este programa, las diferentes formas de producción de los distintos biocombustibles (bioetanol, biodiésel, biogás), en relación a las características particulares de cada economía regional y elaborar indicadores ambientales y de desarrollo sustentable, en relación al uso de biocombustibles en todo el territorio nacional.

5 http://energia3.mecon.gov.ar/contenidos/verpagina.php?idpagina=30336 Actualmente Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS).

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Ley 25.113 (1999). Esta normativa de alcance nacional, a pesar de no ser específica para los biocombustibles, está estrechamente vinculada a ellos, pues regula el contrato de maquila para productores agropecuarios, por suministro de materia prima a las agroindustrias. Este tipo de contrato se define, según la ley, de la siguiente manera:“...habrá contrato de maquila o de depósito de maquila cuando el productor agropecuario se obligue a suministrar al procesador o industrial materia prima con el derecho de participar, en las proporciones que convengan, sobre el o los productos finales resultantes, los que deberán ser de idénticas calidades a los que el industrial o procesador retengan para sí...”.

En esta transacción no hay gravámenes a pagar por ninguna de las partes (e.g. granos por biodiésel; caña de azúcar por alcohol). Este tipo de contrato obliga al productor agropecuario a suministrar la materia prima al procesador o industrial, teniendo el productor el derecho de participar en las proporciones que se establezcan por mutuo acuerdo, sobre el o los productos finales resultantes, los que deberán ser de idénticas calidades a los que el industrial o procesador retengan para sí.

Asimismo, en este tipo de contratos, el productor agropecuario mantiene en todo el proceso de transformación, la propiedad sobre la materia prima y luego sobre la porción de producto final que le corresponda. A su vez, el procesador o industrial asume la condición de depositario de los productos finales de propiedad del productor agropecuario, debiéndolos identificar adecuadamente. Estos productos estarán a disposición plena de sus titulares.

Respecto al aprovechamiento de recursos agroenergéticos y foresto industriales, las principales acciones de fomento y desarrollo de la bioenergía se pueden sintetizar en las siguientes normativas:

LeyNo26.190(2006).Promueve el fomento para el uso de las fuentes renovables de energía destinadas a la producción de energía eléctrica.

La ley plantea la diversificación de la matriz energética nacional, favoreciendo el uso de energías renovables y contribuyendo a la mitigación del Cambio Climático. Además, declara el interés nacional para la generación de energía eléctrica a partir de fuentes renovables, con destino a la prestación del servicio público. En este sentido, establece una meta del 8% de participación en las energías renovables del consumo eléctrico nacional en un plazo de 10 años, contados a partir de la publicación de la ley.

Para ello se establecen un conjunto de beneficios impositivos, aplicables a las nuevas inversiones en emprendimientos de producción de energía eléctrica, así como la remuneración a pagar por cada kilovatio-hora efectivamente generado por las diferentes fuentes ofertadas, que destinen su energía al MEM y/o estén destinadas a la prestación del servicio público.

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Resolución SE 220/2007. Trata sobre la habilitación para la realización de contratos de abastecimiento entre el MEM y las ofertas de disponibilidad de generación y energía asociada adicional, presentada por parte de Agentes Generadores, Cogeneradores o Autogeneradores que hasta la fecha no sean agentes del MEM. Esta normativa permite a las agroindustrias de las dos últimas categorías utilizar biomasa y entregar a la red sus excedentes.

2.1.2Normativadealcanceprovincial

A partir de la publicación de la Ley Nacional 26.093, surge el interés por parte de la mayoría de las provincias de promover la producción y uso de los biocombustibles en sus territorios.

Este proceso, iniciado en el año 2006, llevó a que ya sean 14 las provincias que cuentan con legislación referida a energías renovables no convencionales y que contienen, entre otras, a los biocombustibles. Ellas son: Córdoba, Santa Fe, Entre Ríos, Provincia de Buenos Aires, Corrientes, Jujuy, Mendoza, Río Negro, San Juan, Misiones, La Pampa, Tucumán, Neuquén, Santa Cruz.

2.2Instrumentospendientesdeaprobaciónanivelnacionalparaeldesarrollodelosbiocombustibles

Del análisis de la normativa antes mencionada surge que, uno de los instrumentos que resta implementar, son los presupuestos y partidas específicas para los programas de promoción establecidos en el Art. 15 inc. 5, 6 y 7 de la Ley 26.093, que facilitarían la ejecución de los proyectos de PyME regionales. Estos son:

• Art.15inc.5. “La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos 7 promoverá aquellos cultivos destinados a la producción de biocombustibles que favorezcan la diversificación productiva del sector agropecuario. A tal fin, dicha Secretaría podrá elaborar programas específicos y prever los recursos presupuestarios correspondientes”.

• Art.15inc.6. “La Subsecretaría de Pequeña y Mediana Empresa promoverá la adquisición de bienes de capital por parte de las pequeñas y medianas empresas destinados a la producción de biocombustibles. A tal fin, elaborará programas específicos que contemplen el equilibrio regional y preverá los recursos presupuestarios correspondientes”.

• Art.15inc.7. “La Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva 8 promoverá la investigación, cooperación y transferencia de tecnología, entre las pequeñas y medianas empresas y las instituciones pertinentes del Sistema Público Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. A tal fin, elaborará programas específicos y preverá los recursos presupuestarios correspondientes”.

7 Actualmente Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. 8 Actualmente Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva.

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Por otra parte y de acuerdo a lo establecido por la Ley 26.093 y su correspondiente decreto reglamentario, tres son los mercados que se diferencian para el destino de los biocombustibles:

• Autoconsumo: plantas en propiedad de productores agropecuarios, que destinan el producto para uso en tareas agrícolas de sus campos. Tienen los beneficios fiscales y a la inversión.

• Proyectos promocionados para mezcla: mayoría accionaria de productores agropecuarios que destinen el producto para la mezcla con combustibles fósiles. Exentos de impuestos a los combustibles y con beneficios de inversión.

• Exportación o mercado local directo: proyectos destinados al mercado externo o venta directa al mercado interno. Tributan impuestos a los combustibles y no tienen beneficios.

A su vez, el Decreto109/2007 que reglamenta la Ley 26.093 hace referencia a estos tres mercados en los artículos que se detallan a continuación:

• Art.8inc.e. “La Autoridad de Aplicación establecerá un procedimiento a los efectos de aprobar la exportación de productos definidos como biocombustibles únicamente a empresas que se encuentren debidamente registradas.”

• Art. 16. “Se define como autoconsumo, a los efectos de la Ley No 26.093, el caso en que una persona física o jurídica produzca biocombustibles para su consumo propio, con materia prima producida por dicha persona. Quedan comprendidas en las disposiciones del presente artículo las personas físicas o jurídicas, constituidas de conformidad con el inc. b) del Art. 13 de la Ley No 26.093, cuyas instalaciones reciban los beneficios del presente régimen y que produzcan biocombustibles para consumo de sus accionistas, socios, asociados o integrantes, siempre que reúnan las condiciones establecidas por este artículo, y que sus socios se dediquen mayoritariamente a la producción de las materias primas agropecuarias. [...] Aquellos proyectos que hayan obtenido los beneficios promocionales y deban abastecer el biocombustible requerido por las empresas mezcladoras, podrán solicitar anualmente a la Autoridad de Aplicación autorización previa para destinar un volumen determinado del biocombustible producido, a las labores de aquellos socios que se dediquen a la actividad agropecuaria.”

• Art. 19 inc. h. “Los sujetos que hayan accedido a los beneficios promocionales estarán obligados a comercializar el total de su producción para la mezcla con combustibles fósiles en el mercado local, a partir del momento en que resulte obligatoria la mezcla con biocombustibles prevista en la Ley No 26.093. Si por razones de demanda del mercado resultaren excedentes, la Autoridad de Aplicación podrá autorizar volúmenes específicos para otros destinos. Estos volúmenes no gozarán de los beneficios establecidos en la Ley No 26.093.”

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De acuerdo a lo mencionado en dichos artículos, se observa que existen restricciones para que un proyecto pueda destinar su producción tanto a la exportación, como al mercado interno y al autoconsumo. Fundamentalmente el Art. 19 hace mención a que, una vez cubierto el total de la producción para el mercado interno y si existiesen excedentes, se podrá acceder a los otros dos mercados previa autorización de la “Autoridad de Aplicación”, pero sin los beneficios de la ley.

Sin embargo, a partir de la implementación del corte obligatorio desde enero de 2010, se les permitió a las empresas exportadoras de biodiésel abastecer el mercado interno. Esta medida se entiende que es por un tiempo limitado hasta que se vayan agregando y desarrollando proyectos aprobados por la “Autoridad de Aplicación”, que destinen su producción al mercado local y que cumplan con el espíritu de la ley, de beneficiar a pequeñas y medianas empresas; las que tengan mayoría de productores agropecuarios y estén insertas en economías regionales.

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3. Identificación y descripción de instituciones y programas gubernamentales de promo-ción de biocombustibles y su relación con las políticas de regulación

3.1Accionesyprogramasgubernamentales

En este punto se realiza una descripción de las principales iniciativas del Gobierno en cuanto a programas y acciones para promover el mercado nacional de biocombustibles

3.1.1ComisiónNacionaldeBiocombustibles

El Art. 3 de la Ley 26.093 creó la Comisión Nacional Asesora para la Promoción de la Producción y Uso Sustentable de los Biocombustibles, que funciona en el ámbito de la SE del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, y tiene como función asistir y asesorar a la “Autoridad de Aplicación”. La comisión está integrada por un representante de los siguientes organismos nacionales: Secretaría de Energía; Ministerio de Agricultura, Ganadería, y Pesca; Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable; Secretaría de Hacienda; Secretaría de Política Económica; Secretaría de Comercio, Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa; Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva; y la Administración Federal de Ingresos Públicos, además de todo otro organismo e institución pública o privada –incluidos los Consejos Federales con competencia en las áreas señaladas– que puedan asegurar el mejor cumplimiento de las funciones asignadas a la “Autoridad de Aplicación” y que se determine en la reglamentación de la Ley 26.093.

La “Autoridad de Aplicación” establecerá y coordinará con los organismos, secretarías y miembros de la Comisión Nacional Asesora los porcentajes de mezcla (B5, B100, E5 y E100) y la fecha a partir de la cual serán obligatorias, así como el establecimiento de nuevas mezclas acorde con la evolución del mercado.

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3.1.2Gruposdetrabajoanivelregional

3.1.2.1MERCOSUR

En diciembre de 2006, los Estados Miembros9 del MERCOSUR y Venezuela, firmaron un “Memorando de Entendimiento para establecer un Grupo de Trabajo Especial sobre Biocombustibles”, con el fin de confeccionar un programa de cooperación en el área de los biocombustibles. Mediante la Decisión CMC Nº 49/07 se aprobó un “Plan de Acción del MERCOSUR para la Cooperación en Materia de Biocombustibles”.

Entre sus objetivos destacan la elaboración de estudios sobre la potencialidad agrícola regional para la producción de biocombustibles (biodiésel y bioetanol); aspectos vinculados al proceso industrial en las cadenas de producción de biocombustibles (biodiésel y bioetanol) en escala comercial; aspectos vinculados a la producción sustentable de biocombustibles; definición de los modelos de negocio para la industria de biocombustibles; marcos regulatorios vigentes para la producción de biocombustibles en los Estados Miembros del MERCOSUR; evaluación de las especificaciones técnicas de los biocombustibles; evaluación de los sistemas de infraestructura y logística para la integración productiva y distribución de los biocombustibles; cooperación en los planos regional y global; inversión en el sector de biocombustibles en el MERCOSUR.

Asimismo, se estableció un Grupo ad hoc sobre Biocombustibles para implementar y desarrollar las actividades descritas en el mencionado plan, dentro de las cuales se destacan la elaboración de un documento sobre la evaluación de las especificaciones técnicas de los biocombustibles en la región; la realización de un taller sobre cualidades físico-químicas y métodos de ensayo para la determinación de la calidad de los biocombustibles; y la identificación de entidades y empresas en el MERCOSUR con competencia en investigación y desarrollo tecnológico en la cadena de producción de biocombustibles.

3.1.2.2ConsejoAgropecuariodelSur(CAS)

Otro de los ámbitos en las que se desarrollan actividades en conjunto por los países de la región es en el Consejo Agropecuario del Sur (CAS) y, dentro de este, en la Red de Coordinación de Políticas Agropecuarias (REDPA).

Esta red está integrada por los Directores de Políticas Agropecuarias y los equipos técnicos de los Ministerios de Agricultura de los 6 países que integran el Consejo: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.

Dentro de la REDPA, se creó un Grupo de Trabajo específico sobre Biocombustibles. El mismo se reúne regularmente para intercambiar información y coordinar políticas para el desarrollo de la agroenergía en la región. Su última actividad fue en la ciudad de Buenos Aires. En ella se presentaron temas sobre

9 Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Venezuela firmó su adhesión el 17 de junio de 2006 y Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú tienen estatus de Estados Asociados.

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la sustentabilidad de los biocombustibles, las barreras al comercio (arancelarias y paraarancelarias), particularmente la normativa de la Unión Europea, y el análisis de la situación y desarrollo de la Jatrofa en cada uno de los países participantes.

3.1.3Programasdepromocióndebiocombustibles

3-1.3.1 ProgramaNacional de Biocombustibles (PNB), delMinisterio de Agri-cultura,GanaderíayPesca(MAGyP),exSecretaríadeAgricultura,Gana-dería,PescayAlimentos(SAGPyA)

El PNB inició en el año 2001 y se institucionalizó mediante la Resolución de la ex Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA) 1156 del 2004, con los siguientes objetivos:

• Promover la elaboración y el uso sustentable de los biocombustibles como fuente de energía renovable y alternativa a los combustibles fósiles, enfatizando la utilización de biodiésel a partir de aceites vegetales o grasas animales y del bioetanol a partir de la producción de caña de azúcar, maíz y sorgo.

• Apoyar y asesorar a sectores rurales en el desarrollo y puesta en marcha de plantas para la elaboración de biodiésel y bioetanol como alternativa productiva para el desarrollo local y territorial.

• Colaborar y apoyar a instituciones, organizaciones y entidades de bien público dedicadas a la investigación y difusión en el uso del biocombustible.

• Promover las inversiones privadas y públicas para el desarrollo de los biocombustibles.

• Coordinar la ejecución de las acciones que permitan lograr los objetivos del citado Programa.

• Asesorar al entonces señor Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos en los temas vinculados con la producción y la comercialización de biocombustibles.

• Coordinar la acción del mencionado Programa con otras áreas de la ex SAGPyA y de sus organismos descentralizados y programas conexos.

A partir del Decreto 1940/2008 y la posterior Resolución 35/2009 del Ministerio de Producción, que establecieron una nueva estructura organizativa de la ex SAGPyA, se jerarquizaron los temas vinculados al desarrollo y la promoción de la agroenergía en el accionar del Poder Ejecutivo en general y de la ex SAGPyA en particular, creándose la Dirección de Agroenergía (DAE), dependiente de la Dirección Nacional de Agroindustria de la Subsecretaría de Agroindustria y Mercados.

Entre las acciones de la DAE estaban las de coordinar estudios técnico-económicos sobre los procesos y cadenas de valor de la agroenergía, fomentar el desarrollo de estudios referidos a evaluaciones económicas, sociales y ambientales; realizar balances energéticos y cálculos de emisiones de Gases Efecto Invernadero

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(GEI); detectar barreras regulatorias, impulsar la producción y utilización de agroenergía a través de programas municipales y comunitarios integrados como alternativa productiva para el desarrollo local y territorial; realizar tareas de promoción del sector mediante un plan de actividades con otras instituciones/organismos nacionales e internacionales; ejecutar tareas de capacitación y/o difusión en los temas de su competencia.

Asimismo, dentro de esta nueva Dirección se previó el desarrollo de políticas dirigidas a impulsar la producción local y utilización de agroenergía en municipios y comunidades, apuntando a propiciar el autoabastecimiento energético, así como el desarrollo de modelos integrados, tales como las biorrefinerías.

Para ello la DAE se propuso distintas acciones, entre las que se destacan:

• Continuar cuantificando el potencial de la producción de materias primas alternativas a las tradicionales, en función de los recursos naturales, la tecnología y la infraestructura existente.

• Identificar, relevar y proponer prácticas y acciones de sostenibilidad para hacer frente a riesgos socioambientales en la producción de agroenergía.

• Emplear la sostenibilidad ambiental como criterio en la producción de biocombustibles, jerarquizando los diferentes tipos de insumos agrícolas para su producción, sobre la base de la eficiencia energética, el balance de emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), la Seguridad Alimentaria y criterios de conservación de bosques primarios y hábitat naturales críticos.

Mediante el Decreto 1366/2009 de fecha 01/10/2009, el Poder Ejecutivo creó el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP), dándole mayor jerarquía a los temas que lleva adelante esta cartera, entre los que destacan la bioenergía10.

3.1.3.2ProgramaNacionaldeBiocombustiblesde laSecretaríadeAmbienteyDesarrolloSustentable(SAyDS),exSecretaríadeDesarrolloSustenta-bleyPolíticaAmbiental(SDSyPA)

Creado por Resolución 1076/2001 en el ámbito de la ex Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental, se relaciona con la problemática del Cambio Climático. Entre sus objetivos más importantes se encuentran el de coordinar la realización de estudios y desarrollos sobre:

• Producción de biocombustibles y sustitución de combustibles fósiles en el sector transporte automotriz.

• Impactos del uso de los distintos biocombustibles sobre el medio ambiente y la economía de las distintas regiones del territorio nacional.

10 El término bioenergía se refiere a la energía obtenida a partir de cualquier tipo de biomasa, incluida la proveniente de cultivos energéticos agrícolas o agroenergía.

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• Análisis de la viabilidad y factibilidad de la implementación de los biocombustibles en el transporte automotriz, identificando las dificultades técnicas y económicas que obstaculicen su implementación.

• Creación de medidas y políticas que favorezcan el uso de biocombustibles.

Asimismo, el programa busca articular las acciones en Cambio Climático con las de otros programas nacionales relacionados, tales como los de Impactos del Cambio Climático, de Componentes Urbano - Ambientales del Cambio Climático, de Energías y Combustibles Alternativos y Sustentables, etc.

3.1.3.3ProgramaNacionaldeBIOENERGÍA (PNBio)del InstitutoNacionaldeTecnologíaAgropecuaria(INTA)

El INTA, organismo dependiente del MAGyP, con autonomía operativa y financiera, fue creado en 1956 con el objetivo de contribuir a la competitividad del sector agropecuario, forestal y agroindustrial.

Dentro de este organismo, a mediados del año 2008, fue creado formalmente el Programa Nacional de bioenergía (PNBio). Su objetivo general es contribuir a asegurar el suministro de fuentes y servicios sustentables, equitativos y asequibles de bioenergía, en apoyo a la matriz energética nacional, al desarrollo sustentable, al equilibrio medioambiental y a la reducción de la pobreza en el territorio argentino.

A continuación se presentan los objetivos particulares del PNBio, mismos que se ejecutan a través de proyectos específicos:

• Caracterización y cuantificación del potencial de los diferentes cultivos con un ajustado manejo agronómico por regiones, así como residuos y subproductos producidos por el sector agropecuario y agroindustrial con potencialidad de aprovechamiento energético.

• Estudio y desarrollo de cultivos no tradicionales con potencialidad bioenergética.

• Desarrollo de biocombustibles de segunda generación.

3.1.3.4ProgramaGeneracióndeEnergíasRenovables(GENREN)

En el mes de junio de 2009, se lanzó el Programa de Generación de Energía Eléctrica a partir de fuentes renovables. Este programa se implementará a través de la empresa estatal Energía Argentina S.A. (ENARSA) y busca incentivar inversiones y consolidar la incorporación de las energías alternativas a la matriz energética argentina.

Básicamente, el GENREN consiste en licitaciones por parte de ENARSA para la compra de energía eléctrica a partir de fuentes de origen renovables por 1.000 megavatios, compuestos por 500 megavatios eólicos, 150 megavatios a partir del uso específico de biocombustibles, 120 megavatios a partir del uso de residuos urbanos,

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100 megavatios de biomasa, 60 megavatios de pequeños aprovechamientos hidroeléctricos, 30 megavatios de geotermia, 20 megavatios de origen solar y 20 megavatios a partir de biogás (Mapa 3-1).

Mapa 3‑1: PROGRAMA GENERACIÓN DE ENERGÍAS RENOVABLES (GENREN). POTENCIALES RECURSOS RENOVABLES


3.1.3.5ProgramadeBiocombustiblesdelaProvinciadeBuenosAires

La provincia de Buenos Aires a través del Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible, lleva adelante un programa denominado Plan BIO, cuyo objetivo es recuperar y reciclar el Aceite Vegetal Usado (AVU) generado en restaurantes y casas particulares para producir biodiésel.De acuerdo a datos suministrados por dicho organismo, se podrían incorporar al sistema un total de 225 millones de litros de aceite comestible para ser transformados en 180 millones de litros de biodiésel, asumiendo una merma en el proceso de transformación cercana al 20%. De considerarse una eficiencia de recolección del 30%, esta cifra bajaría a unos 50 millones de litros de biodiésel.

3.1.3.6GrupoadhocdeSustentabilidaddeBiocombustibles

En enero de 2008, la Unión Europea (UE) lanzó una propuesta de Directiva sobre energías renovables, que finalmente fue aprobada a fines del 2008. En ella se proponen, entre otras cosas, criterios de sustentabilidad en la producción de biocombustibles.

A partir del lanzamiento de la propuesta por parte de la UE y considerando lo descrito precedentemente, se creó en Argentina un grupo ad hoc de trabajo para atender estos aspectos que pueden llegar a cerrar el mercado europeo para

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los biocombustibles producidos en Argentina. A partir de esta preocupación se conformó un Grupo ad hoc de Sustentabilidad de Biocombustibles integrado por: el MAGyP (ex SAGPyA), el INTA, la SE, la Fundación Exportar, la Cámara Argentina de Biocombustibles y la Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno.

3.2Análisisdelaformacióndeprecios3.2.1Elpreciopagadoporlasojaylaincidenciadelasretencionesala

exportaciónenlaformacióndelpreciodelbiodiésel

Para poder cuantificar la incidencia actual de las materias primas en el costo de producción del biodiésel, previamente es necesario referirse al sistema actual de derechos de exportación a los aceites vegetales y al biodiésel.

Mediante la Resolución 126/2009 de marzo de 2008 del Ministerio de Economía, se estableció el derecho de exportación del biodiésel en un 20%. Anteriormente a esta medida, dicha tasa era del 5%, según lo establecía el Decreto Nº 509 de mayo de 2007. En ambos casos el reintegro fue y continúa siendo el mismo: 2,5%. Entre las razones del incremento de los derechos de exportación al biodiésel por parte del Poder Ejecutivo se destacan: el importante crecimiento del comercio internacional de biodiésel registrado durante el 2007 y parte del 2008; la necesidad de asemejar las tasas de retención a los de otros subproductos del complejo oleaginoso; y el significativo aumento en los precios internacionales de este biocombustible, ocurrido principalmente durante el primer semestre de 2008.

Sin embargo, esta situación plantea un importante estímulo, principalmente para las empresas aceiteras, debido al actual diferencial de derechos de exportación entre el aceite de soja y el biodiésel. En la actualidad, el derecho de exportación nominal del aceite de soja es del 32% del valor FOB de exportación, mientras que, como se expresó en los párrafos precedentes, el del biodiésel es del 20%.

Por otro parte, el productor local de biodiésel tiene acceso a la materia prima principal, aceite de soja, a un precio significativamente inferior a los precios internacionales dado por el 32% de retención.

Al aplicar las retenciones al valor FOB, se llega al valor que se denomina FAS (Free Alongside Ship, o Libre al Costado del Barco), al que se descuentan todos los gastos incluidos en el proceso de exportación, denominados técnicamente como “gastos de fobbing”. Estos son los vinculados a los impuestos de exportación y gastos aduaneros, y los vinculados a la operatoria de carga y descarga, almacenaje, inspecciones fitosanitarias, uso del muelle, costo de elaboración, etc.

Para poder ejemplificar esta situación y calcular un costo de producción interno de biodiésel, se tomó como modelo una planta con una capacidad de producción anual de 60 mil toneladas. Del cálculo se desprende que la materia prima, aceite vegetal de soja, representa entre un 70% y 80% del costo de producción en planta procesadora.

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Retomando el análisis del costo de elaboración del biodiésel, y tal como se muestra en la Tabla 3-es de 4,32 AR$/l11, que comparado con el valor promedio nacional del diésel de 3,50

Sin embargo, en una mezcla del 5% (B5), el precio de venta en surtidor en

(0,04 AR$/l). Para los cálculos en la siguiente tabla, se considera una densidad del biodiésel de soja de 0,88 kg/l.

Tabla 3-1: ESTIMACIÓN DEL COSTO DE ELABORACIÓN Y PRECIO DE VENTA DEL BIODIÉSEL

11 Considera una tasa de cambio de 3,90 AR$/US$.

Concepto Coeficientes Miles US$

Costo planta capacidad 60.000 t/año 19.000

Capital de trabajo 6.221

Total 25.221

Financiación 40% 10.088

Costo financiero 19% 1.917

Cálculo del precio del biodiésel Coeficientes US$

Precio FOB aceite crudo soja US$/t al 30/04/2010 850

Derechos de exportación 32% 272

Precio interno de aceite crudo soja US$/t 578

Flete US$/t (1) 30

Precio aceite puesto en planta biodiésel US$/t 608

Merma de aceite en la producción de biodésel (c. a. 3%) 16

Precio aceite (c/merma y flete)/t 72,7% 624

Precio metanol US$/t biodiésel 370

Metanol/t (96,5 kg) 0,097

Costo metanol US$/t biodiésel 4,2% 36

Otros insumos US$/t biodiésel (2) 6,5% 56

Costo total insumos US$/t biodiésel 92

Mano de obra US$/t biodiésel (3) 0,7% 6

Carga fabril c/amortizaciones US$/t biodiésel (4) 4,5% 39

Costo de producción de biodiésel en planta US$/t 88,7% 761

Costo de producción de biodiésel en planta US$/l (densidad 0,88) 0,67

Precio glicerina US$/t 120

Recupero glicerina US$/t (125 kg/t) 1,7% 15

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Fuente: Ex SAGPyA (2009b).

3.2.2Elpreciopagadoporlacañadeazúcar

En el sector cañero predomina el sistema de maquila, especialmente en la provincia de Tucumán, donde se concentra más del 60% de la producción nacional de azúcar. Mediante esta modalidad, el productor recibe en pago por su caña una cantidad de “azúcar blanca equivalente”, cuyo precio depende de un mix entre el valor en el mercado interno y externo, con lo que su rentabilidad es proporcional a la del ingenio. De esta manera, en marzo de cada año, cuando ya se puede prever la cosecha, ingenios y productores se juntan para definir cuál será el excedente de exportación.

Costo neto de producción de biodiésel en planta US$/t 86,9% 746

Costo neto de producción de biodiésel en planta US$/l 0,66

Gastos de Administ./Comerc. US$/t (5) 3,4% 29

Gastos de financiación US$/t 4,1% 35

Costo total US$/t 94,4% 810

Costo total US$/l 0,71

Utilidad (15% sobre el capital invertido) 5,6% 48

Costo final antes de impuestos a las ganancias US$/t 100% 858

Costo final antes de impuestos a las ganancias US$/l 0,75

Cálculo del precio del biodiésel Coeficientes AR$/l

Costo de biodiésel en planta (6) 68,1% 2,94

Flete, gastos y margen refinería 8,3% 0,36

Margen promedio red de distribución 6,2% 0,27

Precio final B 100 sin impuestos (IVA e impuesto al diésel) 82,6% 3,57

Precio final B 5 sin impuestos (IVA e impuesto al diésel) (7) 81% 3,50

IVA 17,4% 0,75

Precio final de venta B 100 100% 4,32

Precio final de venta B 5 en surtidor 3,54

(1) Promedio de distancia recorrida: 300 km

(3) Fuente AABH

(5) Fuente AABH

(6) Tasa de Cambio 3,9 AR$ US$

(7) Valor promedio nacional de diésel 3,5 AR$/l.

(2) Incluye: Soda cáutica (50%)/t; Ácido fosfórico (75-80%); Ácido Clorhídrico (37%); Metilato de Sodio

(4) Incluye: Electricidad; Agua; Vapor, Gas; Reparaciones; Amortizaciones. Fuente AABH

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Aún no se ha establecido una modalidad para pagar al agricultor cuando su caña se usa para la producción de bioetanol, utilizándose también en este caso el esquema descrito en el párrafo anterior. Actualmente y dado que la producción de este biocombustible ya se encuentra en marcha, los productores cañeros independientes buscan incorporar igualmente el bioetanol al sistema de maquila12.

Como ejemplo, la Tabla 3-2 muestra la forma de cálculo del precio de la caña pagado a los productores durante la zafra 2008 en Tucumán en equivalente de azúcar.

Tabla 3‑2: CÁLCULO DEL PRECIO PAGADO POR LA CAÑA EN TUCUMÁN DURANTE LA ZAFRA 2008

Fuente: Elaboración propia con datos suministrados por Claudio Molina (2009)(a)

Como se observa en la tabla anterior, de una tonelada de caña que el agricultor entregó al ingenio, recibió en pago un promedio de 53,36 kg de azúcar. La melaza y el bagazo, como subproductos del proceso, pertenecen al ingenio.

3.2.3Elpreciodeloscombustiblesybiocombustibles

Mediante la Resolución 394/2007, el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) argentino aumentó los derechos de exportación aplicables a los hidrocarburos fósiles que regían a través de la Resolución Nº 532/2004. Esta nueva normativa fija valores de referencia y de corte para hidrocarburos y establece una fórmula para el cálculo de la alícuota de exportación.

Entre los motivos que impulsaron al PEN para aumentar los derechos de exportación de los hidrocarburos se destaca el alza en los precios internacionales del petróleo y sus derivados, registrados durante el 2007 y parte del 2008. De acuerdo a lo argumentado por el PEN, con esta medida se buscaba “desvincular a la economía local de dichas circunstancias, protegiendo al consumidor de los posibles perjuicios que pudieren acontecer, como asimismo atenuar su impacto sobre el nivel de actividad, empleo y precios internos. Asimismo, se busca captar las rentas extraordinarias que se generan en diferentes sectores de actividad, en especial cuando se trata de recursos naturales no renovables”, fijándose valores de referencia y de corte para los hidrocarburos de acuerdo a la Tabla 3-3.

12 Fuente: Cañeros no quieren quedarse fuera del boom del bioetanol. El cronista. Buenos Aires, Argentina. 15 de enero de 2010. Actualidad.

Concepto kg %

Caña de azúcar 1.000 100

Descuento por residuos 80 8

Subtotal 920 92

Rendimiento en azúcar 92 10

Total pago al cañero en azúcar 53,36 0,53

(a) Comunicación personal, Molina, C., 2009. Director Ejecutivo de la AABH (Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno).

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Tabla 3‑3: VALORES DE REFERENCIA Y DE CORTE PARA LOS HIDROCARBUROS SEGÚN RESOLUCIÓN 394/2007

Fuente: INFOLEG (2009).

Se establece que para el caso en que el precio internacional supere o iguale al valor de referencia, la alícuota de exportación se calculará con la siguiente fórmula:

D = [(Pi – VC) / VC] ∙ 100

Donde:D: Derecho de ExportaciónPi: Precio InternacionalVC: Valor de Corte

Codigo Concepto

US$/m3 US$/barril

Valor de corte

Valor de ref.

Valor de corte

Valor de ref.

2709.00 Aceites crudos de petróleo de mineral bituminoso

2709.00.10 De petróleo 264 383 43 60,9

2709.00.00 Los demas 264 383 42 60,9

27.10Aceites de petróleo de mineral bituminoso, excep‑to los aceites crudos

2710.11 Aceites livianos (ligeros) y preparaciones

2710.11.10 Hexano comercial 467 677 74 108

2710.11.30 Aguarrás mineral (white spirit) 391 568 62 90

271011.4 Bencinas

2710.11.41 Para petroquímica 243 352 39 56

271011.49 Los demás 490 711 78 113

2710.19.1 Querosenos

27.101.911 De aviación 437 634 70 101

2710.19.2 Otros aceites combustibles

2710.19.22 Fuel (fuel oil) 263 381 42 61

2710.19.29 Los demás 137 199 22 32

2710.19.3 Aceites lubricantes

2710.19.31 Sin aditivos 759 1101 121 175

2710.19.32 Con aditivos 1092 1583 174 252

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Si el precio internacional es inferior al valor de referencia, se aplica una alícuota del 45%, y si el precio internacional del petróleo es inferior a 42 US$/barril, se procede a determinar los porcentajes a aplicar en un lapso de 90 días.

Este esquema de derechos de exportación móviles para los hidrocarburos, ha llevado a que en Argentina los precios de los combustibles sean más bajos que los internacionales. Esta situación explica que la producción de biodiésel no sea competitiva en el mercado doméstico, ya que su principal insumo, el aceite vegetal, cotiza a precios internacionales con un derecho de exportación fijo del 20%. Por esta razón, el mayor desarrollo de esta industria en Argentina es aquella que destina su producción a la exportación.

Sin embargo, cabe destacar que la diferencia de precios de los combustibles fósiles respecto de otros países de la región, era más importante hasta hace unos meses. Hoy, ante la caída del precio internacional del petróleo, Argentina ya no se encuentra entre el grupo de países con combustibles líquidos más baratos (Gráfico 3-1). Eso responde, en buena medida, a la política de retenciones descrita anteriormente que contempla un límite máximo de US$ 42 y que restringe cualquier disminución en los precios internos.

Gráfico 3‑1: EVOLUCIÓN DEL PRECIO DEL PETRÓLEO EN EL MERCADO INTERNACIONAL

Fuente: Index Mundi (2010).

Del Gráfico 3-1 se desprende que el precio del petróleo disminuyó su cotización en alrededor del 36% durante el período julio 2008 - abril 2010, sin embargo los precios de los combustibles líquidos en Argentina se mantuvieron constantes o inclusive con alzas.

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Una de las críticas desde el sector petrolero que se hace a este esquema, es que reduce la rentabilidad. Así, las empresas no hallan incentivos suficientes para realizar actividades de prospección y exploración, lo que lleva a una disminución de la oferta exportable.

Contrario a lo que pasa en Argentina, en países como Chile y Uruguay, que no tienen este tipo de regulaciones, cuando bajan los precios internacionales del petróleo los precios de la nafta y diésel también lo hacen (Gráfico 3-2). Sin embargo, cabe señalar que como en estos países los valores de sus combustibles líquidos fluctúan semanalmente, están más expuestos a la volatilidad del precio internacional del petróleo.

Gráfico 3‑2: EVOLUCIÓN DE LOS PRECIOS INTERNOS DEL DIÉSEL Y LA NAFTA EN ARGENTINA Y EN PAÍSES DE LA REGIÓN

Fuente: Montamat & Asociados (2009).

Otro aspecto a destacar en la formación del precio de los combustibles líquidos en Argentina es que la alta tasa de impuestos que tienen, hace que los precios internos se mantengan altos, a pesar de una baja en el precio internacional del crudo.

Para poder ejemplificar mejor esta situación, a continuación se muestra en la Tabla 3-4, la formación de los precios del diésel y de las naftas, junto con sus respectivos precios de mezclas con biocombustibles (B5 y E5).

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TABLA 3‑4: FORMACIÓN DEL PRECIO DE LOS COMBUSTIBLES Y SUS MEZCLAS

(AR$/l)

Fuente: Elaboración propia con datos aportados por Claudio Molina (2010).(b)

Nota: (*) El valor del Impuesto a los Ingresos Brutos depende de cada jurisdicción.

En el caso del diésel, los impuestos que se le aplican son del orden del 40% sobre el precio de salida de refinería. Estos impuestos se dividen en el Impuesto a los Combustibles Líquidos y el Gas Natural (ICLG) que es del 19% y el Impuesto al diésel que es de 20,2%. En el caso de las naftas los impuestos suman un 67%, pagando por una parte el Impuesto para el Fondo Hídrico de Infraestructura que es un 5% y por otra, el Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural (ICLG) que supera al del diésel alcanzando un 62%.

Como puede observarse en la Tabla 3-4, tanto el biodiésel como el bioetanol están exentos de estos tributos. Así, el precio final de una mezcla de biodiésel del 5% (B5), representa un aumento en el precio final al consumidor de solo 0,04 AR$/l, mientras que en el caso del bioetanol, en una proporción similar de mezcla (E5), el precio final al consumidor tiene una incidencia de 0,02 AR$/l. Para abril de 2010, el precio de la nafta súper con los impuestos mencionados era de 2,74 AR$/l, superando al “Precio de Costos + Rentabilidad” establecido en la forma de cálculo del precio del bioetanol. De acuerdo a la Resolución 1294/2008 explicada con anterioridad, el precio correspondiente en este caso para el bioetanol fue el de la nafta súper menos un 3%, es decir 2,66 AR$/l.

Item Concepto Diésel Biod. B5 Nafta Bioet. E5

1 Precio salida de Planta Biodiésel / Ingenio bioetanol - 3,04 - - 2,66 -

2 Flete, gastos y margen de refinería - 0,37 - - 0,32 -

3 Precio salida de refinería (ítem 1+2) 1,90 3,41 1,98 1,64 2,98 1,71

4 Margen red de distribución promedio 0,27 0,27 0,27 0,3 0,3 0,3

5 Precio al consumidor sin impuestos (ítem 3+4) 2,17 3,68 2,25 1,94 3,28 2,01

6 ICLG (19%) / (62%) s/ítem 3 0,36 0 0,34 1,02 0 0,97

7 Tasa de diésel (20,2%) s/ítem 3 0,38 0 0,36 - - -

8 Fondo hídrico de infraestructura (5%) s/ítem 3 - - - 0,08 0 0,08

9Impuesto a los Ingresos Brutos (3,5%) s/ítem (5+6+7) / (5+6+8)*

0,10 0 0,10 0,11 0 0,10

10 IVA (21%) s/ítem (5+9) 0,48 0,77 0,49 0,43 0,69 0,44

11 PRECIO FINAL SURTIDOR (5+6+7+8+9) EN AR$/l 3,50 4,45 3,55 3,57 3,97 3,59

(b) Comunicación personal, Molina, C., 2010. Director Ejecutivo de la AABH (Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno).

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4. Descripción del funcionamien-to de las cadenas de valor y las relaciones contractuales entre los agentes involucrados

4.1Enfoquedecadenas

Los biocombustibles son hoy una realidad y lo seguirán siendo en el futuro próximo. Sin embargo, existen opiniones polarizadas, tanto a nivel nacional como a nivel mundial. Por ejemplo, si son una alternativa a los recursos fósiles –en términos de balance energético y de emisiones– o son una prolongación de la dependencia de los mismos, con las implicancias que esto podría tener sobre la seguridad alimentaria mundial.

Los biocombustibles traen implícito un nuevo elemento para el análisis. Este es el complejo energético-alimentario, el que requiere de una visión sistémica, no exclusivamente energética. A pesar que su arquitectura está actualmente en etapa de diseño, ya se visualizan sus principales estrategias.

Como aspecto metodológico es importante destacar que, tal como lo indican Obschatko y Von Bernard (2003), tanto el complejo agroindustrial como el agroalimentario de Argentina, no son categorías estadísticas, sino que en lo fundamental son categorías conceptuales para el análisis económico del sector.

El concepto de cadena hace referencia a una visión integrada e integral de un proceso, lo que permite contemplar adecuadamente su eslabonamiento, es decir, la representación de nuevas formas y vínculos, tradicionales o novedosas que se desarrollan en una economía y que implican la convivencia y el relacionamiento de un conjunto de actores y de actividades vinculadas para obtener un producto en un espacio dado. Este concepto y su derivación, el enfoque de cadenas, es entonces una herramienta ordenadora que permite representar una realidad económica en su globalidad. Las cadenas agroindustriales de los biocombustibles, cuyo eslabón final es energético, está en el extremo de cadenas que se inician con la producción primaria de las materias primas y ofrecen y demandan flujos de servicios, mercaderías y dinero hacia atrás y hacia delante.

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4.2EstructuradelascadenasdevalordelosbiocombustiblesenArgentina

En ambos casos, tanto para el biodiesel como para el bioetanol, la cadena se inicia con la producción de la materia prima, es decir la “fase agrícola” (siembra, desarrollo del cultivo, cosecha y primera comercialización). Luego viene la “fase industrial” en la cual se transforma la materia prima en el biocombustible. En esta fase puede haber o no una comercialización intermedia, tal como se analizará más adelante.

Mediante su comercialización, los biocombustibles ingresan en la “fase petrolera” para su mezclado y posterior distribución al consumidor final. En el mercado interno, este consumidor se ve representado por el sector agropecuario, de transporte de cargas, de transporte de pasajeros y de vehículos particulares. En el caso del mercado externo, los consumidores están representados por los diferentes países importadores del biocombustible argentino.

Todos estos eslabones son asistidos por las llamadas actividades de apoyo que incluyen un universo amplio y heterogéneo de actores. Ellos se ocupan de la provisión de insumos, maquinarias y servicios. Incluye industrias como la semillera, la de agroquímicos (fitosanitarios y fertilizantes), la de máquinas y equipos (sembradoras, cosechadoras, pulverizadoras, etc.), además de empresas de asistencia técnica.

4.3Primereslabón:Producciónycomercializacióndemateriaprima

4.3.1Produccióndegranos

Durante la temporada 2007/08 la producción argentina de granos fue de 97 millones de toneladas, creciendo un 45% en relación al periodo 2000/01 (Gráfico 4-1). Como se analizará más adelante, este significativo aumento se debió, principalmente, al incremento, casi exponencial, del cultivo de la soja durante la última década.

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Gráfico 4‑1: PRODUCCIÓN DE GRANOS EN ARGENTINA PERÍODO 2000‑2008

(Millones t)

Fuente: SAGPyA (2009a).

Los principales cultivos son la soja, girasol, maíz y trigo, los cuales según la Tabla 4-1, durante la temporada 2007/08, representaron el 95% de la producción de granos de Argentina.

Tabla 4‑1: PRODUCCIÓN DE GRANOS EN ARGENTINA POR CULTIVO CAMPAÑA AGRÍCOLA 2007/2008


2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08

120

100

80

60

40

20

0

67,4 69,2 70,8 69,4

84,676,5

95,0 97,3

Cultivo Mill. ha Mill. t %

Soja 16,6 46,2 47

Maíz 4,2 22,0 23

Trigo 6,0 16,4 17

Girasol 2,6 4,6 5

Sorgo 0,8 2,9 3

Otros 2,0 5,2 5

Total país 32,2 97,3 100

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Si bien las condiciones agroecológicas del país son privilegiadas para la producción de la mayoría de los cultivos de climas templados y templados sub-húmedos, en la actualidad existe una clara predominancia del cultivo de soja, situación que fue previa a la irrupción de los biocombustibles.

Según un estudio país realizado por FAO (2007), en la extraordinaria expansión de la soja, tanto en Argentina como en otros países del Mercosur y Bolivia, destacan como factores exógenos, el dinamismo del mercado internacional y las innovaciones tecnológicas importadas. Entre los factores endógenos destacan el cambio tecnológico, la investigación y desarrollo, los costos de producción y rentabilidad del cultivo, la estrategia comercial y las políticas públicas adoptadas.

a)Soja (Glicynemax)

Como ya se mencionó, en Argentina el cultivo de la soja ha experimentado un acelerado crecimiento. Desde la temporada 1970/71 hasta la temporada 1995/96, la producción aumentó de 50 mil toneladas hasta alcanzar las 12,4 millones de toneladas. Sin embargo, el gran salto se produjo en la temporada 2006/07 cuando alcanzó el récord de 47,5 millones de toneladas. Esto se debió tanto al crecimiento de la superficie sembrada, como a la mayor productividad (promedio de 3 t/ha), hechos estrechamente vinculados al paquete tecnológico utilizado, que ha facilitado y simplificado enormemente el cultivo, destacándose el uso de semilla transgénica resistente al herbicida glifosato, asociada a la “siembra directa” con fertilización controlada y manejo de la protección fitosanitaria. A pesar que por cuestiones climáticas durante la campaña 2007/08 no se pudo superar dicho récord (solo se produjeron 46,2 millones de toneladas), la superficie sembrada de soja no dejó de crecer (Mapa 4-1).

Mapa 4‑1: EXPANSIÓN DEL CULTIVO DE SOJA


59 mil t 12,4 millones t 46,2 millones t

Campaña 1970/1971 Campaña 1995/1996 Campaña 2007/2008

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La región central del país, que comprende las provincias pampeanas de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, concentran el 80% de la producción sojera nacional y entre el 18% y 20% de la producción mundial. El 94% de la producción se exporta, 20% en forma de grano y el resto en forma de aceite y derivados.

Es así que la amplia disponibilidad de esta materia prima (tanto del grano como de su aceite), su menor costo relativo por tonelada de biodiésel y la magnitud del complejo aceitero instalado, han permitido que en una primera etapa, la soja se perfile como el principal cultivo para biodiésel del país lo cual se ve reflejado en el número y magnitud de los proyectos de producción de biodiésel en ejecución/anunciados que recurren a la soja como materia prima.

b)Maíz (Zeamays)

En la temporada 2007/08 se sembraron 4,2 millones de hectáreas con una producción récord de 22 millones de toneladas y un rendimiento promedio de 6,5 t/ha. El consumo interno de maíz se ubica entre 7,5 y 9 millones de toneladas. El mayor consumidor doméstico de este cereal es el sector pecuario, con una participación del 85%. El resto de la producción se destina al mercado externo, siendo el maíz en grano el principal producto de exportación.

Las regiones NEA y NOA contribuyen escasamente a la producción total nacional, ya que más del 90% se produce en la región Centro, siendo Córdoba, Buenos Aires y Santa Fe las principales provincias en superficie sembrada y rendimientos (Mapa 4-2).

Mapa 4‑2: ZONAS DE PRODUCCIÓN DEL MAÍZ EN ARGENTINA


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c)Sorgogranífero(Sorghumvulgare)

El sorgo es un cultivo resistente a la sequía y a las altas temperaturas, lo que hace que sea uno de los cultivos de mayor producción en el mundo. Argentina es el 9° productor mundial, con una participación aproximada del 5%. En la temporada 2007/08, la superficie cultivada fue de 807 mil hectáreas, obteniéndose una producción de casi 3 millones de toneladas, con un rendimiento promedio de 4,7 t/ha.

Junto con el maíz, el sorgo fue durante muchos años uno de los cultivos más importantes en Argentina. Sin embargo, en las últimas temporadas se ha reducido significativamente su producción a causa del desplazamiento de las isohietas de mayores precipitaciones hacia la zona oeste del país. Esto permitió que áreas en donde solo podía cultivarse sorgo, comenzaran a ser aptas para otros cultivos.Al igual que para el maíz, la región Centro es la mayor productora de sorgo. En efecto, concentra el 77% de la producción nacional. Las provincias de Santa Fe y Córdoba destacan tanto por su área sembrada, como por sus rendimientos (Mapa 4-3).

Mapa 4‑3: ZONAS DE PRODUCCIÓN DEL SORGO EN ARGENTINA


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4.3.2Estructuraagrícoladelaproduccióndegranos

Las 333,5 mil explotaciones agropecuarias (EAP) registradas en el CNA de 2002 (INDEC, 2002), que constituyen el total del país y ocupan 174,8 millones de hectáreas de superficie, tienen un tamaño medio de 524 hectáreas.

Respecto al Censo inmediato anterior (1988) el número de EAP se redujo en un 20,4% y se incrementó la superficie media de las mismas, pasando de 424 hectáreas por EAP a las 524 hectáreas antedichas.

Particularmente en lo que respecta a la región pampeana, principal productora de granos, ese proceso de concentración de las explotaciones –que no implica concentración de la propiedad dada la definición de EAP seguida en el CNA de 200213– resultó superior al promedio país. En efecto, las explotaciones agropecuarias se redujeron en un 30,2%, pasando de 148,5 mil a 103,7 mil, mientras su superficie media aumentó de 325 a 441 hectáreas por EAP (Obschatko, Foti y Román, 2006).

En la Tabla 4-2 se puede apreciar la concentración geográfica en cuanto a EAPs se refiere, para los cultivos de la soja, girasol, maíz, trigo y sorgo. En el caso del maíz, a pesar que solo el 36% de las EAPs se encuentran en la región pampeana, ellas concentran el 90% de la producción nacional.

Tabla 4‑2: CANTIDAD DE EAPs POR CULTIVO: TOTAL PAÍS Y REGIÓN PAMPEANA

Fuente: Elaboración propia con datos de Obschatko et al. (2006).

13 Según el Manual del Censista (INDEC, 2002), en la definición de la EAP queda explícito que se refiere a la organización de la producción y no de la propiedad de la misma: “La explotación agropecuaria (EAP) es la unidad de organización de la producción, con una superficie no menor a 500 m2 dentro de los límites de una misma provincia que, independientemente del número de parcelas (terrenos no contiguos) que la integren: 1) produce bienes agrícolas, pecuarios o forestales destinados al mercado; 2) tiene una dirección que asume la gestión y los riesgos de la actividad: el productor; 3) utiliza los mismos medios de producción de uso durable y parte de la misma mano de obra en todas las parcelas que la integran”...

CultivoTotal país Región Pampeana

EAPs EAPs %

Soja 52.795 42.025 80

Maíz 69.750 25.408 36

Sorgo 5.911 3.606 61

Trigo 38.867 36.332 93

Girasol 11.915 9.187 77

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Si bien en la Argentina aún no existe consenso sobre una definición de “Pequeña Agricultura”, tomando como base la descripción utilizada por Obschatko et al. (2006)14, se concluye que a nivel nacional existen 218,8 mil EAPs con estas características (66% del total país) y su superficie promedio es de 108 ha/EAP.

En el caso de los pequeños productores de la región pampeana, estos se concentran en 58,7 mil EAPs (56,6% del total de la región) y cultivan solo el 17,7% del área regional (80,8 mil hectáreas), con una superficie promedio de 138 ha/EAP, es decir un 28% superior al promedio país correspondiente a esta categoría.

En el caso de grandes productores (universo restante), Obschatko et al. (2006) mencionan que, para el total país, esta categoría representa el 35,4% de las EAPs, con una superficie media de 1.320 ha/EAP, área que en la región pampeana alcanza las 838 ha/EAP.

4.3.3Formascontractualesenlaproduccióndegranos

Ya que los cultivos de soja, maíz y sorgo granífero se producen principalmente en las provincias pampeanas, su análisis en cuanto a régimen de tenencia, organización de la producción y descripción de los actores, es similar para todos ellos15.

Dentro del sector primario y en relación a las “formas contractuales”, la Ley 13.246 o Ley de Contratos Rurales, promulgada en septiembre de 1948, con las modificaciones realizadas por la Ley 22.428 del año 1981 (conocida como Fomento a la Conservación de los Suelos o simplemente “Ley de Suelos”) establece que “será aplicable a todo contrato, cualquiera sea la denominación que las partes le hayan asignado y sus distintas modalidades, siempre que conserve el carácter substancial de las prestaciones correlativas, conforme a sus preceptos y finalidad agroeconómica”.

Según su Art. 40, los contratos a los que la ley se refiere “…deberán redactarse por escrito. Si se hubiese omitido tal formalidad, y se pudiere probar su existencia de acuerdo con las disposiciones generales, se lo considerará encuadrado en los preceptos de esta ley y amparado por los beneficios que ella acuerda. Cualquiera de las partes podrá emplazar a la otra a que le otorgue contrato escrito. El contrato podrá ser inscripto por cualquiera de las partes en los registros inmobiliarios a cuyo efecto bastará que el instrumento tenga sus firmas certificadas por escribano, juez de paz u otro oficial público competente.” Sus preceptos son de orden público, abarcando las siguientes definiciones:

• Arrendamiento rural: “Habrá arrendamiento rural cuando una de las partes se obligue a conceder el uso y goce de un predio, ubicado fuera de la planta urbana de las ciudades o pueblos, con destino a la explotación agropecuaria en cualesquiera

14 Dicho estudio adopta la siguiente definición: “Los Pequeños Productores son aquellos productores agropecuarios que dirigen una EAP en la que se cumplen las siguientes condiciones: el productor agropecuario trabaja directamente en la explo-tación; no emplean trabajadores no familiares remunerados no permanentes; no tiene como forma jurídica la “sociedad anóni-ma” o en comandita por acciones”...15 Si bien el maíz y el sorgo también son cultivados en otras regiones de Argentina, las provincias pampeanas concentran la mayor parte de la producción.

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de sus especializaciones, y la otra a pagar por ese uso y goce un precio en dinero”. Establece un plazo mínimo de tres años y uno máximo de diez (fijado por el Código Civil). Los contratos en los cuales el arrendatario o aparcero se obligue a realizar obras de mejoramiento del predio, tales como plantaciones, obras de desmonte, irrigación y avenamiento, que retarden la productividad de su explotación por un lapso superior a dos años, podrán celebrarse hasta por un plazo máximo de veinte años. Otro aspecto importante es que el arrendatario no podrá ceder el contrato ni subarrendar, salvo conformidad expresa del arrendador.

• Aparcería:“Habrá aparcería cuando una de las partes se obligue a entregar a otra, animales o un predio rural con o sin plantaciones, sembrados, animales, enseres o elementos de trabajo, para la explotación agropecuaria en cualesquiera de sus especializaciones, con el objeto de repartirse los frutos. Los contratos de medierías se regirán por las normas relativas a las aparcerías, con excepción de los que se hallaren sometidos a leyes o estatutos especiales, en cuyo caso les serán asimismo aplicables las disposiciones de esta ley, siempre que no sean incompatibles con aquellos”. Las partes pueden convenir libremente el porcentaje en la distribución de dichos frutos. También, en el Art. 41 se establece que “se regirá por las normas fijadas para la aparcería todo contrato en el cual la retribución consista, además del porcentaje en la distribución de los frutos, en determinada suma de dinero”. Los convenios que realicen conjuntamente un contrato de arrendamiento y otro de aparcería, se regirán por las normas respectivas de esta ley.El aparcero tiene derecho a destinar sin cargo una parte del predio para el asiento de la vivienda, pastoreo y huerta, en las proporciones que determine la reglamentación según las necesidades de las distintas zonas agroecológicas del país.

• Contratos accidentales: La ley define los siguientes tipos de contratos accidentales, los cuales quedan excluidos de las disposiciones de la Ley 13.246, según su Art. 39:

• Los contratos en los que se conviene la realización de hasta dos cosechas, como máximo, ya sea a razón de una por año o dentro de un mismo año agrícola, cuando fuera posible realizarlas sobre la misma superficie, en cuyo caso el contrato no podrá exceder el plazo necesario para levantar la cosecha del último cultivo.

• Los contratos en virtud de los cuales se concede el uso y goce de un predio con destino exclusivo para pastoreo, celebrados por un plazo no mayor de un año.

Estas formas contractuales (arrendamiento, aparcería/mediería y contrato accidental) describen los principales tipos de acuerdos existentes y legislados16. A pesar de que algunos sectores se manifiestan a favor de la continuidad de

16 Existen otras formas de ocupación de tierras, ya sean privadas o fiscales, con o sin permiso del propietario (según el Ma-nual del Censista correspondiente al CNA de 2002, se las describe como ocupaciones con permiso y ocupaciones de hecho).

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esta ley en su estado actual, existen otros que reclaman desde su modificación en temas como la pertinencia de los contratos accidentales; la duración mínima de los contratos de arrendamiento; la superficie máxima factible de ser tomada por un arrendador y cuestiones inherentes a la sostenibilidad ambiental, hasta la promulgación de una ley completamente diferente.

Respecto a los valores de arrendamiento, en el mercado de tierras estos varían de acuerdo a las zonas, la calidad de suelos y posibilidades de uso y a las mejoras existentes en el predio. Lo usual es pactar el precio en kilogramos de soja por hectárea, lo que llevó a que en la mayoría de los contratos se utilice esta equivalencia, convirtiendo a la soja en “moneda” de intercambio.

En aquellos contratos que tienen vigencia por más de un ciclo, en los que se establece la necesidad de incluir una rotación con gramíneas para evitar el deterioro de los suelos, se considera una “prima o reducción” en el precio del arrendamiento, respecto al precio de referencia de la región (López, 2006).

Según datos del CNA de 2002 (INDEC, 2002), bajo las formas contractuales de arrendamiento, contrato accidental y aparcería, se hallan el 15% de las tierras, modalidades que se presentan con mayor énfasis en las provincias pampeanas (Tabla 4-3).

Tabla 4‑3: RÉGIMEN DE TENENCIA DE LA TIERRA TOTAL PAÍS Y PROVINCIAS PAMPEANAS AÑO 2002

(Millones ha)

Fuente: Elaboración propia con datos del CNA de 2002 (INDEC, 2002).

ProvinciaTotal

EAPs

Propiedad y

suc. indivisa

Arrenda‑

miento

Apar‑

cería

Contrato

accidental

Ocupación con

y sin permisoOtros

Sin discrimi‑

nar tenencia

Buenos Aires 25,79 18,15 5,44 0,34 1,49 0,15 0,14 0,08

Córdoba 12,24 8,30 3,05 0,16 0,48 0,15 0,04 0,06

Entre Ríos 6,35 4,70 1,05 0,10 0,29 0,18 0,02 0,01

Pampa 12,74 8,59 2,42 0,04 0,07 1,42 0,18 0,02

Santa Fe 11,25 7,85 2,26 0,18 0,65 0,24 0,05 0,04

Prov. pampeanas 68,37 47,59 14,21 0,82 2,98 2,13 0,43 0,20

Total país 174,81 139,66 20,13 1,16 13,74 7,72 0,88 1,53

Prov. pampeanas/Total país 39% 34% 71% 71% 80% 28% 49% 13%

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La principal forma de tenencia y explotación de tierras en Argentina es la de propietarios y sucesiones indivisas17, ocupando aproximadamente el 80% de la superficie total (140 millones de hectáreas). Sin embargo, el análisis inter-censal arroja una disminución del 6% (8,4 millones de hectáreas) en este tipo de explotación, mostrando un aumento de los arrendamientos, aparcerías y contratos accidentales.

Dado el desarrollo de la soja en la región pampeana, si se analiza la situación de tenencia y explotación con respecto al resto del país, se verifica un porcentaje algo menor de tierras explotadas por los propietarios (70%) y un mayor porcentaje de tierras en arrendamiento y contrato accidental (Gráfico 4-2).

Gráfico 4‑2: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LA SUPERFICIE DE LAS EAPs POR RÉGIMEN DE TENENCIA


Bertolasi (2004) realiza una diferenciación entre las explotaciones agrícola-ganaderas y las agrícolas, definiendo a estas últimas como aquellas explotaciones que dedican más del 50% del predio a la agricultura18. Si se realiza un análisis desde el punto de vista de las explotaciones y, en particular las que Bertolasi define como agrícolas19, las formas contractuales (arrendamiento, aparcería y contratos accidentales) cobran más relevancia, según lo que se observa en el Gráfico 4-3.

17 Según las definiciones del Manual del Censista (INDEC, 2002), propiedad se refiere a la situación de tenencia existente cuando se posee un título válido de dominio sobre la tierra o se ejerce la plena posesión, aun cuando no se hayan obtenido los instrumentos legales definitivos. Sucesión indivisa, por su parte, es la situación de tenencia existente cuando se posee un título válido de dominio sobre la tierra o se ejerce la plena posesión, aun cuando no se hayan obtenido los instrumentos legales defini-tivos.18 Pertenecen a esta categoría el 21% de EAPs de Buenos Aires, 37,3% de Córdoba, 47,6% de Santa Fe, 9% de Entre Ríos y 9,8% de La Pampa.19 Definidas para el presente estudio como las EAPs con 50% o más de su superficie destinada a cereales, oleaginosas o cultivos industriales.

Total país Provincias pampeanas

Contrato accidental4,4%

Ocupación con y sin permiso

3,1%Sin discriminar

tenencia00%

Propiedad y suc. indivisa

70%

Arrendamiento20,8%

Aparcería1,2%

Otros0,6%

Sin discriminar tenencia

1%

Arrendamiento11,5%

Aparcería0,7%

Contrato accidental7,9%

Ocupación con y sin permiso

4,4%

Otros0,5%

Propiedad y suc. indivisa79,9%

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Gráfico 4‑3: PORCENTAJE EAPs TOTALES Y AGRÍCOLAS

Fuente: Bertolasi (2004) con datos del CNA de 2002 (INDEC, 2002).

Esta autora menciona específicamente respecto a los contratos accidentales, que “Esta forma de contratación puede otorgar beneficios ocasionales tanto al dueño de la tierra (que recibe un alto precio a cambio de la tierra cedida, muchas veces por anticipado) como a quienes la trabajan (que pueden acceder a una mayor cantidad de superficie, realizando cultivos de alta rentabilidad)”.

Con respecto a los valores de arrendamiento, luego de una tendencia casi exponencial en las campañas anteriores (Gráfico 4-4), se prevé una caída de los precios para la campaña 2010/11, entre otras causas, debido a las condiciones de sequía que actualmente aquejan a la región pampeana y a la baja de los precios de las commodities a nivel internacional.

Gráfico 4‑4: VALORES DE ARRENDAMIENTO EN DÓLARES Y EN QUINTALES DE SOJA

Fuente: Elaboración propia con datos de Compañía Argentina de Tierras (2009).

qq d

e so

ja/h

a

US$

/t

2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09

25

20

15

10

05

00

12 12 12

15

13

17

20 20

800

500

400

300

200

100

0

qq soja/ha US$/t

Porcentaje de explotaciones de propietarios puros(explotan 100% de tierra propia)

Porcentaje de EAPs agrícolas con tierra bajo contratosegún provincia

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Sin embargo, el análisis del régimen de tenencia entendido como las distintas formas que adopta la relación jurídica entre el productor y la tierra (propietario, arrendatario, ocupante, etc.), si bien continúa siendo uno de los factores de diagnóstico más importantes para caracterizar la fase agrícola, además, resulta relevante analizar las diversas formas de “organización de la producción” que engloban a la soja, maíz, trigo y girasol.

La agricultura argentina se caracteriza por tener una amplia gama de actores que se vinculan de varias formas, desde meros acuerdos de palabra, hasta la formalización de sociedades de explotación. Esta diversidad de acuerdos no son mutuamente excluyentes y los actores pueden combinarlos, razón por la que resulta difícil ceñirse a categorías rigurosas.

En tal sentido, Bisang y Kosacoff (2006) aclaran que “la red o trama productiva constituye un espacio económico de creación de competencias e intercambio de bienes y/o servicios que incluye una o varias empresa(s) núcleo(s), sus proveedores y clientes” (Figura 4-1).

Figura 4‑1: ORGANIZACIÓN DE LA PRODUCCIÓN EN EL SECTOR PRIMARIO

Fuente: Bisang y Kosacoff (2006).

Las redes de producción agrícola son en realidad una forma de organización, a través de la cual se reducen costos, se maximizan beneficios, se optimizan insumos y maquinarias y se intercambian conocimientos, independientemente si el destino de la producción es para alimentos o energía.

A continuación se caracterizarán los actores que intervienen en la producción primaria de granos:

• Productores propietarios puros: Son explotaciones con 100% de tierra en propiedad o sucesión indivisa. Trabajan en forma directa el terreno y no

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concurre al mercado de tierras. De no contar con toda la maquinaria, recurre a los contratistas de servicios para efectuar una o varias de las labores necesarias para la implantación, protección y cosecha de los cultivos.

• Propietario rentista: En este caso el propietario cede su tierra para ser trabajada por terceros, a través de contratos formales e informales. Estos propietarios rentistas se vinculan mediante algún tipo de contrato, formal o informal, con los productores que constituyen la demanda dentro del mercado de tierras.

• Arrendatarios y aparceros: Acceden a las tierras mediante un contrato verbal20 o escrito llamado arrendamiento o aparcería según corresponda, en virtud del cual se adquiere el uso y goce de la tierra mediante el pago de una determinada cantidad de dinero (arrendamiento) o una proporción o porcentaje de la producción (aparcería), siempre que su duración no sea menor a tres años. Los más afines al riesgo, prefieren contratos accidentales para poder entrar y salir de los negocios según convenga.

Además de los actores mencionados, también existen otros que en los últimos años han ido adquiriendo una marcada importancia. Es así que han surgido “formas combinadas o mixtas”, en donde productores propietarios de las explotaciones agropecuarias que trabajan, también concurren al mercado de tierras para ampliar su escala de producción debido a diferentes razones, entre las que se destacan la optimización de la capacidad de la maquinaria agrícola y el aumento de la escala de producción, la “asociación” como forma de financiamiento, diversificación de actividades y gestión del riesgo de su actividad. En estos casos los propietarios se “asocian” con otros actores.

Dentro de las formas de organización, López (2006) señala que otra característica importante que se ha manifestado en los últimos años, en particular en el sector sojero, es el gran desarrollo de la figura de “contratista”, que según el autor “ocupan más del 60% de la superficie actual dedicada a la soja”.

La denominación genérica “contratistas” ampara a un grupo de actores heterogéneos, dueños de maquinarias agrícolas (roturación/siembra, fertilización, fumigación, cosecha) y con capacidad financiera (capital circulante), además de tener conocimientos y capacidad para desarrollar en forma total o parcial la actividad, sin necesidad de poseer tierras.

Bisang y Sztulwark (2006) también destacan que la situación de endeudamiento y condiciones financieras restringidas de los productores tradicionales, durante la segunda mitad de los años 90, propició la búsqueda de financiamiento alternativo a través de los contratistas.

Todos estos factores conllevan implícitamente una creciente separación entre los propietarios de la tierra y los que llevan adelante las actividades de producción, marcando una diferencia sustantiva con respecto al modelo que tendía a la integración vertical.

20 Según la definición adoptada por el Manual del Censista correspondiente al CNA de 2002 (INDEC, 2002).

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De esta manera, con el correr de los años, los propietarios de la tierra estrecharon diversos tipos de vinculaciones contractuales, formales o no, con los contratistas: desde el arrendamiento y la aparcería, hasta acuerdos donde las labores y servicios que prestan constituyen una forma de aporte de capital.

Dentro de los contratistas se pueden hallar distintas tipologías, según su vinculación con la tierra que trabajan y los riesgos que asumen. A continuación se describen los más representativos:

• Productores contratistas: Buscan optimizar la escala de labor de la maquinaria disponible, cultivando mayores superficies, por lo que complementan las tierras propias con otras arrendadas (pago fijo –en especie o moneda– o porcentaje de lo producido), o bien prestan servicios a terceros. Existen también los que combinan ambos esquemas.

• Contratistas tanteros: Cuentan con equipos propios y al no poseer tierras, arriendan campos a terceros a través de contratos por una o más cosechas y los pagan con un porcentaje del producto o en montos fijos. Ellos asumen los riesgos de la producción.

• Contratistas de máquinas: Tienen equipos propios y ofrecen únicamente sus servicios a terceros para labores de siembra, protección de cultivos y cosecha, recibiendo dinero o productos como forma de pago.

Finalmente, Bisang y Sztulwark (2006) describen a los “Articuladores de la Producción” como actores que cuentan con capital propio o de terceros, que arriendan tierras y subcontratan actividades. En esta figura quedarían incluidos los fondos de inversión contratados y otras formas organizacionales que articulan fondos extrabancarios y los aplican a la producción a riesgo propio.

Sobre este último grupo, López (2006) destaca a los siguientes:

• Asociaciones de productores: Son jurídicamente sociedades de hecho, “agrupaciones de colaboración” o “uniones transitorias de empresas”, para comprar insumos con descuento (pool de compra); para negociar mejor las ventas (pool de venta); o para encarar todo el ciclo productivo (pool de siembra).

• FondosComunesde Inversión: Son fideicomisos financieros, por los cuales el inversionista entrega sus fondos a una sociedad que se encarga de su administración, emitiendo certificados de participación o dominio colectivo llamadas “cuotas parte”. Se caracterizan por ser de alto riesgo. Explotan la escala como en los pool, aprovechando oportunidades y ventajas para la comercialización, realización de ventas directas, reducción de costos de producción y administrativos, etc.

Estos articuladores de la producción suman a las ventajas propias de las economías de escala, permitiéndoles competir mejor en el mercado de tierras y empujando los precios al alza.

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Hasta aquí se han analizado las relaciones y los agentes involucrados en la producción de la materia prima (granos). Siguiendo con el circuito físico de la mercadería producida, una vez cosechado el grano, se lo almacena en silos o se utilizan bolsas plásticas para su conservación21.

Si el productor no cuenta con silos propios y no puede costear la compra de bolsas como alternativa de almacenaje transitorio, el grano es depositado en silos de los acopiadores, con posibilidades de ser vendidos inmediatamente o a posteriori, a la espera de mejores precios.

Los acopiadores, aparte de contar con instalaciones adecuadas para el almacenaje, limpieza y clasificación del grano cosechado, intervienen en las llamadas “Operaciones Primarias”, es decir entre el acopiador y el productor agropecuario y las “Operaciones Secundarias” entre acopiadores y cooperativas, corredores/comisionistas, industriales, exportadores.

Además de la actividad propia del acopio, en los últimos años los acopiadores han incursionado hacia atrás en la cadena, integrándose a pools de siembra, o bien ofreciendo servicios adicionales que incluyen la asistencia técnica y/o financiamiento de la provisión de semillas, fertilizantes y agroquímicos.

Finalmente, la cadena de valor incluye las actividades de apoyo que reúnen a los proveedores de insumos (semillas, fertilizantes y agroquímicos), de maquinarias y equipos, y a los servicios de asistencia técnica.

Sintetizando, respecto a los actores que intervienen en la producción primaria y las relaciones formales e informales que se establecen entre ellos, Bisang y Kosacoff (2006) identifican los siguientes aspectos relevantes dentro del eslabón productivo:

• Unacrecienteseparaciónentrelospropietariosdelastierrasyquienesdesarrollan (con grados diversos de riesgos propios) las actividades. Ello establece y/o refresca el rol de los contratistas como actores dinámicos del modelo, como proveedores de servicios. De esta manera, el agro integrado subcontrata servicios locales desverticalizando al productor y conformando redes de subcontratos.

• Muchosdeestossubcontratistas tienenasentamientos territorialesdistintosdellugarendondeoperan. Cada vez es más frecuente la separación entre el lugar donde se desarrolla la producción y el origen territorial de quien la lleva a cabo. En otras palabras, el agro incorpora y genera servicios como parte de su actividad.

• Una mayor sofisticación en el proceso de producción destinado a mejorarrendimientos, bajar costos y asegurar calidad. Tal sofisticación es provista –vía insumos– por oferentes provenientes del sistema industrial que, crecientemente, operan como proveedores de tecnología, incorporando a la industria como parte relevante de su proceso.

• Finalmente lacomplejidaddelprocesotecnológicosearticulacrecientemente, a partir de los proveedores industriales para la provisión de insumos (semillas, fertilizantes, herbicidas, etc.) y de organismos especializados (públicos y privados), para la parte tácita de la tecnología.

21 Este sistema tiene sus orígenes en Alemania para el embolsado de forrajes.

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4.3.4Produccióndelacañadeazúcar

La industria cañera es una de las agroindustrias más antiguas de la Argentina y comprende, entre otras actividades, la producción de azúcar, papel, alcohol y energía. Como muestra el Mapa 4-4, la producción de caña de azúcar se concentra en las provincias de Tucumán, Salta y Jujuy, pertenecientes al NOA. También existe un pequeño polo azucarero en el litoral, pero su producción no alcanza al 1% del total nacional.

Mapa 4‑4: ZONAS DE PRODUCCIÓN DE CAÑA DE AZÚCAR EN ARGENTINA


En el año 2007 se cultivaron 307 mil hectáreas, de las cuales 214 mil (70%) pertenecían a Tucumán, 63 mil hectáreas (20%) a Jujuy y casi 30 mil hectáreas a Salta (10%). El Gráfico 4-5 muestra la participación porcentual de la producción de caña por provincia, en la que destaca Tucumán con un 65%.

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Gráfico 4‑5: IMPORTANCIA DE LA PRODUCCIÓN ACTUAL DE CAÑA DE AZÚCAR POR PROVINCIA


Los rendimientos de la caña en Tucumán promedian entre las 55 y 65 t/ha, con tres niveles de producción (Scandaliaris et al., 1997; Soria et al., 2000)

•Baja (menos de 56 t/ha)

•Media (entre 57 y 75 t/ha)

•Alta (mayor a 76 t/ha)

A pesar de lo señalado, resulta destacable que en los últimos años se han reducido las diferencias tecnológicas entre pequeños y grandes productores, incrementándose el rendimiento fabril de la caña y la mecanización22, gracias a la creciente difusión de sistemas de producción modernos (equipamientos y mecanización de alta tecnología, variedades mejoradas de alto rendimiento a campo y fabril, agroquímicos y maduradores).

En el caso de Salta y Jujuy, se logran rendimientos superiores a los de Tucumán, mismos que oscilan entre las 80 y 95 t/ha. Además, se alcanza una eficiencia mayor, asociada a la existencia de ingenios de gran escala productiva

22 Según IICA (2007), el 80% del cañaveral tucumano está mecanizado, lo que significa que salvo durante la etapa de plan-tación, en la que se emplea una cantidad considerable de mano de obra, el resto de las etapas de producción, incluida la cosecha, se hallan altamente mecanizadas.

Chaco

0,02%

Tucumán

64,91%

Santa Fe

0,79%

Salta

12,00%

Misiones

0,61%

Jujuy

21,67%

Corrientes

0,01%

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que están integrados a grandes explotaciones cañeras, lo que facilita el manejo del cultivo mediante modernas tecnologías como la cosecha mecanizada. Según IICA (2007) la mayoría de los ingenios aplican un sistema de mecanización integral, en tanto que el 40% de los cañeros independientes cuentan con mecanización completa y el 60% restante aplica el sistema semimecanizado.

Desde el punto de vista técnico-económico, existen diferencias agro-ecológicas importantes entre la provincia de Tucumán y las de Salta y Jujuy. En la primera, la mayor parte de la superficie cultivada requiere apenas de un pequeño suplemento hídrico para obtener niveles adecuados de producción. Por esta razón, solo el 27% de su área cultivada cuenta con sistemas de irrigación (IICA, 2007).

En el caso de las provincias de Salta y Jujuy, toda la producción se desarrolla mediante la aplicación de riego complementario, ya que las lluvias resultan insuficientes para cubrir las necesidades del cultivo. En este caso y dada la elevada integración de la fase primaria con los ingenios, se aplican tecnologías avanzadas que permiten un aprovechamiento racional del agua, tales como el riego por goteo, aspersión y flujo discontinuo, aunque el riego por gravedad (surco o melga) es el principal.

4.3.5Estructuraagrícoladelaproduccióndecañadeazúcar

Tucumán concentra al 99% de los productores cañeros argentinos, mismos que son titulares de sus predios. Tienen una limitada escala de operación, ya que el 91% de las EAP cultivan menos de 50 hectáreas, con predominio de las de hasta 1 hectárea. Este estrato representa el 28% de la superficie cañera provincial, mientras que el estrato superior (más de 100 hectáreas) cubre el 63% (Tabla 4-4).

Tabla 4‑4: CANTIDAD DE EXPLOTACIONES CAÑERAS SEGÚN ESCALA DE EXTENSIÓN DEL CAÑAVERAL EN LA PROVINCIA DE TUCUMÁN


Tamaño EAPs Superficie

ha Número % ha %

Hasta 50 4.879 91 46.977 28

51-100 220 4 15.698 9

Más de 100 265 5 105.698 63

Total 5.364 100 168.373 100

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Pérez et al. (2007) señalan que a pesar de continuar siendo significativo el número de pequeños productores, durante la última década se produjo una gran concentración de las explotaciones. Así, la cantidad de cañeros se estimaba en 12 mil a fines de la década de 1980 (Fogliata, 1995 citado por Pérez et al., 2007), más del doble de los registrados por el CNA de 2002 (INDEC, 2002).

A diferencia de Tucumán, en Salta y Jujuy existe un alto grado de concentración de las tierras, ya que el 85% de los cañaverales son de propiedad de los cuatro principales ingenios. Según el mencionado informe, el 95% de la superficie se asocia a explotaciones mayores a 100 hectáreas y el 88% de la misma, corresponde a predios de más de 500 hectáreas.

4.3.6Formascontractualesenlaproduccióndecañadeazúcar

En lo que respecta a la vinculación entre el sector primario y el transformador, en Salta y Jujuy existe un alto grado de integración vertical entre los ingenios y la producción de la materia prima, de la cual son dueños. En el caso de Tucumán, predominan los cañeros independientes, que se vinculan contractualmente con los ingenios y venden su materia prima según acuerdos de conveniencia mutua. En estos casos, como ya se mencionó anteriormente (ver precio pagado por la caña de azúcar), predomina el contrato de maquila.

Por otra parte, los ingenios, a fin de asegurarse materia prima en suficiente cantidad y calidad, ofrecen sus servicios y financiamiento a los cañeros, mejorando la productividad en el sector primario, a través de mejores labores culturales, fertilizaciones y plantaciones más efectivas. Igualmente, en los últimos años han crecido las “empresas contratistas” que brindan servicios de cultivo, plantación y cosecha. Pérez et al. (2007) mencionan que “El eficiente sistema de servicios implementado fue producto de la organización empresarial, estuvo especialmente adaptado al escenario y fue una respuesta a la fuerte crisis azucarera de la década de los noventa.”

Mediante esta forma de organización, los proveedores de insumos y de servicios pueden vincularse directamente con los productores cañeros, o bien hacerlo a través de los ingenios, por lo que estos últimos, actúan como intermediarios. Estos proveedores suelen también dar apoyo financiero por lo menos hasta la cosecha, pudiendo realizar los pagos con el producto. Una modalidad menos usual es la de productores cañeros que ofrecen sus servicios a otros cañeros.

4.4Segundoeslabón:Transformacionesagroindustrialesdelasmateriasprimasenbiocombustibles

4.4.1Transformacióndegranosenaceitesvegetales:Industriaaceitera

Argentina es un jugador importante en el mercado mundial de aceites vegetales. En efecto, a nivel mundial, es el tercer productor y el primer exportador de aceite de soja, el segundo productor y el primer exportador de aceite de girasol y el segundo exportador de aceite de maíz.

69


Según datos oficiales del año 2007, la producción argentina de aceites vegetales alcanzó los 8,3 millones de toneladas (Gráfico 4-6), de las cuales prácticamente el 84% le correspondieron al aceite de soja y el 14% al aceite de girasol.

El aceite de soja, si bien es el aceite de mayor consumo per cápita (14 kg/año), seguido por el girasol (10,5 kg/año)23, dada la magnitud de su producción primaria, el volumen total de aceite consumido domésticamente es bajo. Así, la capacidad agroindustrial instalada está mayoritariamente volcada al procesamiento de soja, en consonancia con la preponderancia de este cultivo en el país en general y en la región pampeana en particular

Gráfico 4‑6: PRODUCCIÓN DE ACEITES VEGETALES AÑO 2007(Millones t)

Fuente: Elaboración propia sobre datos SAGPyA (2009a).

Un subproducto importante que se obtiene en la extracción del aceite es la harina. Esta es rica en proteínas y, por lo mismo, es destinada a formulación de alimentos balanceados para alimentación animal.

En Argentina, la industria de molienda de semillas oleaginosas ha ido evolucionando desde la década de 1970, acorde al ritmo de crecimiento de la disponibilidad de la materia prima, cuya localización condicionó en parte la ubicación de las plantas de molienda y extracción de aceite (Mapa 4-5). Ya en los años 80 se incorporó moderna tecnología de crushing y de refinación de aceites. A partir de allí y por las siguientes dos décadas, la expansión de las plantas aceiteras

23 Hasta el 2001, el consumo interno de aceite de soja era insignificante, pero a partir del año 2002 desplazó al girasol que-dando este último en segundo lugar.

GIRASOL1,2

OTROS ACEITES0,1

SOJA7

70


estuvo asociada a grandes inversiones en el sector, realizadas por empresas multinacionales de molturación y comercio exterior y, en segundo lugar, por grandes grupos nacionales. Según Gutman y Lavarello (2003), como resultado de este desarrollo, la molturación de oleaginosas en Argentina es una industria moderna, con una fuerte concentración técnica y económica, y una fuerte especialización en el procesamiento de soja y girasol, lo que la sitúa entre las más avanzadas a nivel mundial.

Mapa 4‑5: UBICACIÓN GEOGRÁFICA DE LAS ACEITERAS

Fuente: SAGPyA (2009b).

Un estímulo importante para el desarrollo de los productos elaborados por esta industria y en detrimento de la exportación directa del grano (sin valor agregado industrial), ha sido el tratamiento diferencial en los gravámenes a la exportación.

El alto perfil agroexportador de esta industria se traduce en una concentración espacial creciente, determinada por la localización de las fábricas en zonas cercanas a los puertos de embarque sobre el margen del río Paraná, conformando un polo industrial dedicado básicamente, a la extracción de aceite de soja y a la obtención de la harina resultante del proceso.

Capacidad teórica de molienda diaria y cantidad de plantas por jurisdicción

71


Esta industria se abastece de grano de zonas ubicadas dentro de un radio de 300 km. Ese radio no incluye fletes a puerto de salida del aceite, dado que las molturadoras se localizan en zonas aledañas a las terminales portuarias.

La venta del productor a la industria puede realizarse bajo dos modalidades: de manera directa o indirecta. El primer caso es utilizado mayormente por productores con alta escala de producción, ya que les genera un ahorro en sus gastos de comercialización. En las ventas directas, puede o no intervenir un corredor, actuando como intermediario del negocio, quien cobra una comisión por tal concepto.

En el caso de las ventas indirectas, el productor vende su producción a un acopiador o a una cooperativa (quienes brindan además de la intermediación, otros servicios tales como acondicionamiento y almacenaje de la mercadería) y estos a la industria. Por lo general esta alternativa es utilizada por pequeños productores.

Las ventas pueden realizarse en el mercado disponible (mercado físico) o bien, utilizar el mercado de futuro y opciones para minimizar o acotar el impacto que producen los cambios en los precios de las mercaderías.

En todos los casos se toman en cuenta las definiciones y especificaciones de los diversos rubros que conforman las normas de calidad y comercialización para determinar las mermas, bonificaciones y descuentos aplicables a la mercadería entregada. En ningún caso se diferencia el grano con destino a biocombustible del resto de la producción, ya que la elaboración del biodiésel es una segunda transformación industrial realizada a partir de aceite, sin un destino específicamente energético.

Al año 2007, la provincia de Santa Fe representaba el 81% de la capacidad instalada aceitera, dedicándose el 97 % de su infraestructura a la molienda de soja. El restante 19% de la capacidad industrial se reparte entre Córdoba y Buenos Aires.En el año 2004, la capacidad instalada era de 100 mil t/día, pero debido a una inversión de US$ 770 millones en el 2007 se amplió a 160 mil t/día, mejorándose también la logística portuaria y de embarque.

La estructura actual de la industria está formada por establecimientos con gran tamaño de planta, donde las innovaciones de procesos fueron implantadas por los grandes traders globales, que buscaban aumentar las eficiencias asociadas a economías de escala y minimización del costo de crushing. La innovación de los procesos previos a la etapa industrial pertenece a grupos locales, mientras que la perteneciente a los procesos fabriles está en manos de un reducido grupo de proveedores internacionales (Juárez de Perona, 2002).

Según la ex SAGPyA (2006), la industria aceitera argentina no se caracteriza por ser intensiva en mano de obra. En efecto, es relativamente bajo el valor agregado de la misma y alta la incidencia de la materia prima en el valor industrial. La industria aceitera argentina emplea alrededor de 7.000 personas en forma directa y genera gran cantidad de ocupación indirecta.

72


La ex SAGPyA ha comparado el IHH24 para diferentes cadenas productivas, concluyendo que en Argentina el sector oleaginoso muestra un grado moderado de concentración (IHH = 1.250), sin llegar al límite máximo, si se considera el de la Ley Anti-Trust de los Estados Unidos.

4.4.2Transformacióndeaceitesvegetalesenbiodiésel:Industriadelbiodiésel

Desde el punto de vista químico, los aceites vegetales son triglicéridos, es decir, tres cadenas largas de ácidos grasos que se hallan unidas a un alcohol trivalente, el glicerol. Si el glicerol es reemplazado por metanol, se obtienen tres moléculas más cortas del ácido graso metiléster. El glicerol desplazado se recupera como un subproducto de la reacción.

En la industria actual del biodiésel, las materias primas más importantes son el aceite crudo, el metanol y el hidróxido de sodio, de las cuales la principal en términos de costo es el aceite. La disponibilidad de aceite es por lo tanto un aspecto estratégico para la elaboración del biodiésel.

La mayoría de las empresas exportadoras de biodiésel, son industrias de extracción de aceite ubicadas en la provincia de Santa Fe, que se han integrado hacia adelante para producir este biocombustible, generando así un valor agregado para su producto principal, el aceite crudo.

La producción de biodiésel en Argentina ha crecido sustancialmente en los últimos años, pasando de un nivel de 250 mil toneladas en el 2007 a un poco más de 1 millón de toneladas durante el año 2009. Toda esta producción se destinó al mercado externo, transformándose así en el cuarto exportador mundial de biodiésel25.

Hoy existen 19 plantas productoras de biodiésel habilitadas, con una capacidad total de 2,4 millones t/año (Tabla 4-5). Según estimaciones realizadas por la AABH, la inversión acumulada total en estas plantas sería entre US$ 450 y US$ 550 millones.

En el primer trimestre del 2009, las Cámaras del sector informaron que se encontraba ocioso casi el 50% de la capacidad de producción. Según las mismas fuentes, la caída de las exportaciones se debió a dos hechos: la desaparición de un subsidio en Estados Unidos que permitía la reexportación de la producción argentina de biodiésel a los países de la UE; y la caída de los precios FOB desde 1.700 US$/t en junio 2008, a 700 US$/t en junio de 2009, valor que no permitía cubrir los costos de transformación del aceite en biodiésel, según la misma fuente.

24 Índice de Herfindahl-Hirschmann (IHH) utilizado para calcular e ilustrar el grado de concentración en diferentes cade-nas. Los valores de IHH pueden ubicarse entre 0 (mercado competitivo) y 10.000 (mercado monopólico). Si el IHH es 0 (cero), se trata de un mercado de competencia perfecta; entre 1.000 y 1.800, es de alta concentración; y con un valor superior a 1800, se está en presencia de un mercado de competencia imperfecta.25 Comunicación personal. Molina, C. 2009. AABH (Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno).

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Actualmente, el precio de exportación por tonelada de biodiésel se ubica en torno a las 900 US$, por lo que ha vuelto más rentable a esta industria. Asimismo, la entrada en vigor del corte obligatorio nacional a partir de enero de 2010, en el que las empresas exportadoras han sido autorizadas provisionalmente para abastecer el mercado interno, les ha dado una rentabilidad extra y les ha asegurado un nuevo mercado.

En este sentido, el 9 de febrero de 2010, mediante Resolución 7/10 de la SE, el Gobierno dio a conocer la distribución de las cuotas asignadas a las plantas de biodiésel, para la provisión del biocombustible, destinado a cubrir una mezcla del 5% prevista por ley (Tabla 4-5).

Tabla 4‑5: CAPACIDAD PRODUCTIVA Y DISTRIBUCIÓN DE CUPOS PARA LA PROVISIÓN DE BIODIÉSEL

EmpresaCupo asignado Capacidad

Localización Miles t/año Miles t/mes Miles t/año

Unitec 113 9,4 230 Santa Fe

Viluco 100 8,3 200 Santiago del Estero

Explora 89 7,4 120 Santa Fe

Diaser 80 6,6 96 San Luis

Aripar 50 4,2 50 Buenos Aires

AOM 48 4,0 48 Buenos Aires

Biomadero 44 3,7 72 Buenos Aires

Maikop 40 3,3 40 Neuquén

Rosario Bio 36 3,0 36 Santa Fe

Renova 33 2,8 480 Santa Fe

Patagonia 30 2,5 250 Santa Fe

Diferoil 30 2,5 30 Santa Fe

Ecofuel 29 2,4 240 Santa Fe

Molinos 28 2,3 100 Santa Fe

Dreyfus 28 2,3 305 Santa Fe

Vicentin 24 2,0 63 Santa Fe

Soy Energy 18 1,5 18 Buenos Aires

Pitey 18 1,5 18 San Luis

Ecopor 10 0,8 10 Buenos Aires

Total 847 71 2.406

Fuente: Resolución 7/2010 de la Secretaría de Energía(c).

El total del cupo para el corte B5 fue de casi 850 mil toneladas, equivalentes a 960 millones de litros de biodiésel para el año 2010, mismo que se distribuyó entre 19 empresas. De estas empresas que proveerán al mercado interno, 10 se encuentran en la provincia de Santa Fe, 5 en la provincia de Buenos Aires, 2 en la provincia de San Luis, 1 en la provincia de Santiago del Estero y 1 en la provincia de Neuquén.

(c) Resolución 7/2010. Boletín oficial de la República Argentina. Año CXVIII. Número 31.839. Buenos Aires, Argentina

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La asignación de cupos tuvo en cuenta la capacidad de producción de la planta y la cantidad ofrecida al mercado interno por cada una de ellas. Se consideró PYME a las plantas con una capacidad de producción de hasta 50.000 t/año, otorgándoles el total de su capacidad para proveer al mercado interno. Este tipo de empresas productoras, cubrirán 250.000 t/año, lo que representa aproximadamente el 30% del mercado interno para el primer año. Las restantes 600.000 toneladas (70% del cupo) se asignaron a empresas con capacidad de producción mayor a las 50.000 t/año y considerando como factor principal de prorrateo la relación de lo ofertado respecto a su capacidad anual de producción. Cabe destacar que la actual capacidad anual de producción de biodiésel (2,4 millones de toneladas) representa casi el triple de lo necesario para un B5.

A continuación se presenta en el Cuadro 4-1, un análisis FODA de la industria del biodiésel en Argentina, de acuerdo al tamaño de su planta26.

Cuadro 4‑1: ANÁLISIS FODA DE LA INDUSTRIA DEL BIODIÉSEL

Plantas Grandes Pequeños Emprendimientos

Fortaleza Adopción de economías de escalas.•Sinergias por capacidad de integración con la industria aceitera.•Flexibilidad para destinar la producción al mercado interno/•externo.Tecnología probada y adaptada a su tamaño•Facilidad de aprovisionamiento de materias primas•Capacidad de negociación•Mayores facilidades para obtener financiación en mercados •de capitales

Posibilidad de adaptarse a producciones regionales•Posibilidad de integrarse a grupos de productores, cooperativas, •zonas aisladasCapacidad de abastecimiento•Bajos costos fijos•

Oportuni‑dades

Colocación de su producción en mercados internacionales•Posibilidades de colocación en mercado interno con volúmenes •previstosIntegración con la industria óleo-química•Incremento en la demanda internacional de biocombustibles•Incremento en el precio del petróleo•Aumento del porcentaje de corte por posición oficial•Cogeneración de energía en plantas integradas con aceiteras•

Satisfacer el autoconsumo•Capacidad de trabajar a “fazón” para productores agropecuarios•Suba del porcentaje de corte por disposición oficial•Incremento en el precio interno de diésel•Desarrollo regional para emprendimientos sociales•

Debilidades Estructuras grandes de costos fijos altos•Alta dependencia del grano de soja•Impacto en los costos de la materia prima grano de soja•Falta de flexibilidad para conseguir sustitutos•

Mayor dificultad para cumplir estándares de calidad•Dificultad para el aprovisionamiento de materias primas de •origen químicoMenor capacidad de negociación con proveedores•Mayores dificultades para obtener financiamiento en mercados •capitales

Amenazas Disposiciones gubernamentales desfavorables de aranceles a •la exportación.Ídem en el tratamiento impositivo diferencial para biocom-•bustiblesIngreso de productos provenientes de la industria petroquímica•Caída en los precios de combustibles fósiles•Incremento diferencial en el precio de los granos oleaginosos •v/s petróleo

Disposiciones gubernamentales desfavorables en el tratamiento •impositivo diferencial para biocombustiblesCaída en los precios de combustibles fósiles•Incremento diferencial en el precio de granos oleaginosos v/s •diésel en el mercado internoDisposiciones desfavorables de índole nacional, provincial, •municipal.

Fuente: Begenisic (2008).

26 De acuerdo a su tamaño, las plantas de procesamiento de biodiésel se pueden clasificar en: pequeñas, destinadas a au-toconsumo o pequeñas producciones entre 100 y 5.000 t/año; medianas desde 5.000 hasta 33.000 t/año; y grandes, mayores a 33.000 t/año.

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En el corto plazo todas las ventajas acumuladas para la producción de aceite de soja, posicionarán a esta materia prima como la más probable y principal fuente para la elaboración de biodiésel. Las razones por las cuales la soja es la materia prima predilecta tanto de las plantas de biodiésel en producción, como de la mayoría de los proyectos en construcción o anunciados, se pueden enumerar como sigue:

• Como materia prima la soja es un cultivo con amplia adaptabilidad agroecológica, lo que sumado a un gran desarrollo tecnológico y una alta capacidad de organización de la producción, la posicionan como un cultivo de muy buenos márgenes y bajos costos de implantación.

• De los aceites producidos en el país, el de soja y el de girasol son los que presentan el menor valor en dólares por tonelada, pero el volumen de aceite de soja es casi 7 veces mayor que el del girasol. Sin embargo, si se pensara en una expansión de la producción de biodiésel, la baja productividad de aceite por superficie cultivada podría ser una limitante importante, sobre todo si se le compara con otras oleaginosas de climas templados (girasol y colza).

• La industria aceitera argentina es una de las más eficientes del mundo. La magnitud de la capacidad instalada, el tamaño de las plantas –que permiten captar las ventajas de las economías de escala–, la localización geográfica de las molturadoras –cercana a las zonas de producción y a su vez ubicadas sobre los puertos de embarque– y el claro perfil agroexportador, facilita la existencia de materia prima (aceite vegetal) que, con un procesamiento adicional relativamente sencillo, permite agregar valor a las exportaciones de aceite.

Del análisis realizado hasta aquí se ve que la estructura productiva dominante se halla representada por una agroindustria de gran escala, orientada a la exportación de biodiésel. Sin embargo, queda aún pendiente favorecer más la instalación de pequeñas y medianas plantas procesadoras, así como a los productores agropecuarios y sus economías regionales, tal como se menciona en la Ley 26.093.

Existe creciente interés en la alternativa de fabricación de biodiésel para autoconsumo. Según Giunta (2007), una posibilidad es la integración de grupos de productores para procesar volúmenes de mayor cuantía, aunque la calidad del producto final sigue siendo un tema en discusión. Otra alternativa es un acuerdo con la gran industria para el “negocio del canje” de grano por biodiésel, con lo cual los agricultores se podrían autoabastecer de combustible. Entre otras conclusiones a las que arriba Giunta (2007), se destacan las siguientes:

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• En soja, optar por un acuerdo a “fazón”27 es altamente sensible a los precios del grano y del pellet obtenido en el proceso fabril. Cuanto mayor sea la cotización del grano, menos le conviene entregar al productor la soja para recibir la misma cantidad de combustible, salvo que el precio de este aumentara.

• Si se analiza el punto de vista del productor agricultor puro, a este le convendría formalizar contratos de canje, dejando a la industria el pellet obtenido del proceso de producción del biodiésel, así como los otros subproductos (glicerina, ácidos grasos), al solo efecto de obtener la mayor cantidad de biocombustible, dejando a la industria la menor cantidad de grano posible, lo cual está fuertemente condicionado por su valor. Este sería el contrato que se espera sea el más difundido.

• Una relación de “Margen Bruto opción canje / Margen Bruto sin canje” < 1, no le conviene al productor y por lo tanto, seguiría comprando diésel, salvo que la eventual falta del insumo se vuelva una cuestión estratégica.

• El combustible tiene escasa incidencia en la estructura total de costos de un establecimiento agrícola mediano (menos del 4%), por lo que la decisión de tomar un canje a “fazón” dependería de factores estratégicos más que económicos.

• Para las relaciones de precios consideradas, son determinantes de las decisiones empresariales, no solo los precios del mercado sino también las retenciones netas a las exportaciones de granos, aceites y biodiésel.

Otra alternativa sería la integración horizontal de productores, preferentemente agrícola-ganaderos para la instalación de plantas de procesamiento asociativas, para lo cual sería conveniente usar un enfoque de integración del biodiésel a la actividad agropecuaria local. Este tipo de esquemas puede contribuir no solo al autoabastecimiento energético, sino también al desarrollo de “biorrefinerías” distribuidas estratégicamente por el país para la producción asociada de alimentos (carnes, leche, huevos, etc.) y energía.

En este contexto, diversos temas aún deben ser abordados para que el desarrollo de los biocombustibles beneficie a todos los actores a lo largo de la cadena productiva. Entre otros, se destacan la diversificación productiva para la obtención de materias primas alternativas; el doble rol del sector agropecuario como proveedor y usuario de energía; la complementariedad con la producción pecuaria; la generación de mano de obra local; las plantas procesadoras enmarcadas en las economías regionales; las reglas para el consumo interno y la exportación.

27 En el contrato de servicio a “fazón” referido al biodiésel de soja, el productor por sí mismo o a través de una cooperativa, cede una fracción de su producción del grano para recibir, como contraparte de la industria, biodiésel en una relación negociada entre las partes.

77


4.4.3Transformacióndelamateriaprimaenbioetanol

El bioetanol resulta de la fermentación de materias primas ricas en azúcares o almidones, provenientes de diferentes cultivos como la caña de azúcar y los cereales. De este modo, las materias primas se pueden agrupar del siguiente modo:

• Sustanciasconaltocontenidodesacarosa:Principalmente caña de azúcar, remolacha, melazas y sorgo dulce. En Argentina, el cultivo más relevante es la caña de azúcar y existen proyectos para su complementación con sorgo azucarero.

• Sustanciasconaltocontenidodealmidón:Cereales tales como maíz y sorgo granífero y otros cultivos como la papa y yuca, entre otros. Argentina es un productor relevante de maíz y sorgo.

• Sustanciasconaltocontenidodecelulosa: Bioetanol de segunda generación, producido a partir de biomasa vegetal, en especial, madera y residuos agrícolas. Estas materias primas alternativas resultan muy promisorias no solo por la posibilidad de generar grandes volúmenes, sino también por la posibilidad de aprovechar desechos y no competir con las materias primas que tienen usos alimenticios.

4.4.3.1Bioetanolapartirdecañadeazúcar

El bioetanol anhidro como combustible puede extraerse a partir de la melaza o a partir de la fermentación del jugo de la caña. En el primer caso, el proceso de producción comienza con la obtención del jugo mediante la molienda de la caña. A partir del mismo se obtiene azúcar y como residuo la melaza. Esta se trata, fermenta y refina para obtener bioetanol en pequeñas cantidades. Al utilizarse esta tecnología, el producto principal obtenido es el azúcar y el bioetanol es un subproducto. Así, de una tonelada de caña, mediante este proceso, se obtienen entre 9 y 11 litros de alcohol. Considerando que la caña contiene un 4% de melaza, de 1 tonelada de melaza se pueden obtener entre 240 y 260 litros de alcohol (IICA, 2007). De esta forma se logran por hectárea, entre 530 y 720 litros en la provincia de Tucumán, y 935 litros por hectárea en Salta y Jujuy.

La segunda forma de producción de bioetanol de caña implica una primera fase en la que se obtiene el jugo por molienda, pero este se trata, fermenta y refina directamente para la obtención del biocombustible, el mismo que se convierte en el producto principal. Mediante este proceso, se obtienen mejores rendimientos de alcohol por tonelada de caña, pero no se obtiene azúcar. Según datos de la Estación Experimental Agropecuaria Famaillá, citados por IICA (2007), de utilizarse esta forma de producción en Argentina, se podrían obtener 75 litros de alcohol por cada tonelada de caña.

Según información de las empresas, para la producción de alcohol de 96°, actualmente existe una capacidad instalada de 1,13 millones de litros diarios. Si bien no se produce alcohol anhidro, la mayoría de los ingenios poseen columnas de

78


destilación para su producción (instalaciones remanentes del Programa Alconafta), aunque sus condiciones operativas son bastante heterogéneas.

Según datos estimados por la Cámara de Alcoholes, citado por Regúnaga et al. (2008), durante la temporada 2007/08 se produjeron 200 millones de litros de alcohol hidratado (65% en Tucumán y 35% en Salta y Jujuy) a partir de caña de azúcar, y entre 20 y 24 millones de litros producidos a partir de cereales, principalmente de sorgo. El consumo interno de alcohol ronda los 120 millones de litros anuales, siendo utilizado principalmente en la industria de alimentos, de bebidas y farmacéutica. El resto se destina al mercado externo.

El sector industrial cuenta con 23 ingenios, 15 ubicados en Tucumán, 3 en Jujuy, 2 en Salta y 3 en el Litoral. La capacidad de molienda, la tecnología empleada y la eficiencia de las fábricas es muy variable.

Según datos de las empresas del sector, de los 23 ingenios azucareros, cuya distribución espacial se ilustra en el Mapa 4-6, actualmente 19 producen alcohol de caña.

Mapa 4‑6: UBICACIÓN GEOGRÁFICA DE LOS INGENIOS AZUCAREROS

Fuente: Centro Azucarero Argentino (2009).

Para cumplir con la mezcla E5 a partir del año 2010, en mayo de 2009 la SE convocó a los ingenios azucareros y a otras empresas interesadas en la producción de bioetanol a presentar nuevos proyectos.

Según lo informado por la SE, se presentaron 14 proyectos con una producción potencial de 260 mil toneladas equivalentes a 335 millones de litros de bioetanol28 a partir de caña de azúcar, para el primer año de implementación de la ley. Este nivel de producción superaría en un 10% la cantidad mínima requerida para el corte (ver Tabla 4-8). De estos 14 proyectos, 7 correspondieron a la provincia de Tucumán, 2 a la provincia de Salta, 2 a la provincia de Jujuy y los restantes 3, a las provincias del Chaco, Córdoba y Corrientes.

28 Asumiendo una densidad para el bioetanol de 0,776 kg/l.

1 S. M. del Tabacal 13 La Trinidad

2 Ledesma 14 Santa Rosa

3 La Esperanza 15 Leales

4 Río Grande 16 Bella Vista

5 San Isidro 17 San Juan

6 La Fronterita 18 Cruz Alta

7 Ñuñorco 19 Concepción

8 La Providencia 20 La Florida

9 La Corona 21 Las Toscas

10 Aguilares 22 Amo

11 Santa Bárbara 23 San Javier

12 Marapa

79


En el Cuadro 4-2 se presenta una trascripción del análisis FODA para la cadena agroindustrial del azúcar, realizado por UIA (2007).

Cuadro 4‑2: ANÁLISIS FODA DE LA INDUSTRIA DEL AZÚCAR

Fortalezas • Capacidad agrícola-industrial en crecimiento• Importante grado de integración de la cadena en materia comercial• Coordinación de políticas de exportación• Mejoramiento en el manejo agronómico, cultivo y plantación de la caña• Incorporación de tecnología en todas las etapas tanto agraria como industrial• Producción de bioetanol a partir de la caña de azúcar es más eficiente que con

maíz• Mayor nivel de profesionalización en el sector• Producción de papel a partir de bagazo

Oportunidades • Valorización del azúcar• Margen de mejoramiento del rendimiento cultural y fabril a partir de mejoras de

las variedades de caña, manejo agronómico e industrial• Incremento de demanda por parte de países emergentes• Producción de azúcar orgánico• Incremento de la demanda de bioetanol para la obtención de biocombustibles• Posibilidad de que la matriz energética de la caña de azúcar incluya:

• Cogeneración de energía eléctrica a través del bagazo• Biogás a través de la vinaza• Producción de proteínas unicelulares a partir de la vinaza (polo proteico)• Producción de fertilizantes orgánicos a partir de efluentes líquidos y sólidos

Debilidades • Dificultad para ajustarse a cambiantes condiciones en materia de precios y de-manda, dado el carácter plurianual del cultivo de caña de azúcar

• Alto coste de transporte por su distancia a los principales centros de consumo• Tratamiento de efluentes industriales• Elevada incidencia de la mano de obra en los costos• Escasez de mano de obra capacitada• Alta incidencia del coste de transporte por el volumen de la materia prima

(20.000.000 de t de caña, equivalente al 25% de la producción nacional de gra-nos)

Amenazas • Fuerte aumento de producción con riesgo de baja de precios• Política Sucroalcoholera de Brasil (productor más grande del mundo)• Producto sensible por ser parte de la canasta básica• Incremento de la demanda de productos sustitutos no calóricos (sacarina, cicla-

matos, aspartame, otros)• Inestabilidad de los precios internacionales por las distorsiones que producen

las políticas públicas de los países desarrollados• Problemas en la disponibilidad de energía para el proceso industrial

Fuente: UIA (2007).

80


4.4.3.2Bioetanolapartirdecereales

La otra fuente importante de materia prima para la obtención de alcohol son los cereales, en especial el maíz y el sorgo. Según Begenisic M. (2005), el almidón presente en los granos debe ser solubilizado y parcialmente hidrolizado por una acción enzimática, reduciéndolo a glucosa, la cual es luego fermentada por acción de la levadura, que la transforma en alcohol etílico y anhídrido carbónico.

El alcohol se separa del medio por destilación, depurándolo y purificándolo hasta obtener alcohol hidratado con 95% de pureza. Por deshidratación se transforma en alcohol anhidro (menos del 1% de agua). Si su uso final es como carburante, se lo desnaturaliza mezclándole una pequeña proporción de nafta.

Existen dos rutas para la obtención de bioetanol: la molienda seca y la húmeda. Ambos procesos se diferencian por la forma de preparación del grano para su molido y posterior fermentación.

Los principales subproductos que se obtienen durante el proceso de molienda seca son el anhídrido carbónico y los granos destilados secos y solubles (DDGS). El anhídrido carbónico se obtiene en grandes cantidades durante la fermentación, pudiendo ser reutilizado como gasificante de las bebidas o para congelar carne. Los DDGS contienen el núcleo del maíz menos el almidón y, una vez secados, contienen entre un 10 y 12% de agua.

En Argentina, se registran 11 plantas de molienda seca, con una capacidad anual aproximada de 230 mil toneladas de maíz, pero sin fines energéticos. Estas se concentran en las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe. La molienda seca es el proceso de producción más utilizado a nivel mundial para la obtención de bioetanol a partir de cereales. Lo anterior por su mayor simplicidad, los menores costos tanto al momento de construir como de operar la planta y a las menores escalas de producción requeridas, comparado con la molienda húmeda.

La molienda húmeda es un proceso intensivo en capital, en el que las plantas procesan un gran volumen de granos. En Argentina, el sector de la molienda húmeda tiene una capacidad de procesamiento de 1 millón de toneladas de maíz y 50 mil toneladas de trigo29. Sin embargo, al igual que las de molienda seca, ninguna de ellas produce alcohol con fines energéticos.

La producción de bioetanol por tonelada de maíz oscila entre los 372 y 405 litros, dependiendo de si su molienda es húmeda o seca, respectivamente. Los rendimientos de alcohol obtenibles por hectárea son mucho menores que los de la caña de azúcar (2.835 a 3.645 l/ha para rendimientos de maíz de 7 a 9 t/ha). Esto implica que para cubrir el corte interno se necesitarían unas 122 mil hectáreas de maíz, equivalentes al 2,9% de la superficie sembrada recientemente.

En Argentina, al igual que en otras partes del mundo, la inversión necesaria para producir bioetanol es muy superior a la del biodiésel, por lo cual se requiere

29 Firmas como Arcor (Córdoba), Lules (Tucumán), Productos de Maíz, Chacabuco y Varadero (Buenos Aires), Ledesma (San Luis), Glutal, Esperanza (Santa Fe) se dedican a la molienda de maíz. Mientras tanto, Semino (Santa Fe) se especializa en trigo.

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de una integración vertical y de inversiones costosas que no son factibles para el pequeño y mediano productor30.

En tal sentido, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA, 2008) realizó un estudio en el cual se consideraron los puntos críticos a ser tratados para propiciar la complementariedad entre la producción agrícola, la generación de energía y la utilización de los subproductos para explotaciones pecuarias. Esto permitiría lograr las escalas mínimas de producción, necesarias desde el punto de vista agroindustrial para la instalación de plantas económicamente sustentables.

El trabajo concluye que, para una producción anual de 20 millones de litros de bioetanol, se requerirían casi 50 mil toneladas de maíz, que a un rinde promedio de 80 quintales por hectárea, equivaldrían a casi 6.200 hectáreas. Tomando un promedio de 200 a 300 hectáreas por productor, el número de asociados sería de entre 20 y 30. Sin embargo, una planta de dicho tamaño requeriría una inversión inicial de US$ 15 millones, cifra que no se condice con la capacidad de inversión de los pequeños y medianos productores. Por esta razón, se menciona la necesidad de un impulso a través de políticas públicas que faciliten la instalación de dichas plantas. Otras conclusiones a las que llega el informe (INTA, 2008) son:

• “La implantación de complejos agroenergéticos en enclaves deslocalizados del núcleo maicero, permitiría la factibilidad económica del cultivo de maíz en otras regiones agroecológicamente aptas pero que presentan alta incidencia de fletes (por ejemplo en el NOA).

• A través del uso local de los subproductos de la producción de bioetanol se podría apuntalar la producción bovina, porcina, aves y leche; permitiendo además la diversificación de las producciones regionales.

• La configuración de producción de bioetanol con la de biodiésel y biogás pueden ser una solución para localidades con problemas energéticos, tanto estructurales como estacionales.

• Las facilidades energéticas y de materias primas de origen agropecuario habilitaría la posibilidad de configurar parques alimentarios en su entorno.

• Pueden ser una alternativa para generar arraigo en localidades con escasas alternativas laborales. La instalación de los polos energéticos conduce al desarrollo de actividades de servicios a su alrededor.

• De lograrse la asociación entre productores en pos de hacer exitoso el proyecto integrado, se reduciría la intermediación en la cadena agroindustrial”…

30 Según información suministrada por referentes calificados, si se toma como base una planta de biodiésel de 40 mil to-neladas, las inversiones requeridas rondarían los 250 US$/t producida. Con escalas mayores (100 a 300 mil toneladas) el costo sería de aproximadamente 156 US$/t. En el caso del bioetanol, según datos de MAIZAR (Vergagni, 2004), para una planta de 40 millones de litros (32.600 t), la inversión inicial sería equivalente a unos 564 US$/t y para escalas mayores, el costo sería de 438 US$/t.

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4.5Tercereslabón:Distribuciónycomercializacióndelosbiocombustibles

Según lo señalado por la Ley 26.093, una vez recibido el biocombustible en las plantas que se habiliten a tal efecto, todo el diésel consumido en el territorio nacional será mezclado con un 5% de biodiésel y las naftas con un 5% de bioetanol, obteniéndose las mezclas B5 y E5, respectivamente. Los biocombustibles deberán ser comprados de las plantas de biodiésel y destilerías de alcohol que han sido habilitadas a ese efecto y serán mezclados por las instalaciones aprobadas por la “Autoridad de Aplicación”. Si bien la ley no es taxativa, las refinerías de petróleo serían las encargadas de realizar estas mezclas (Figura 4-2).

Figura 4‑2: CADENA DE DISTRIBUCIÓN DE BIOCOMBUSTIBLES

Fuente: Elaboración propia.

Las estaciones para el expendio de combustibles líquidos localizadas en las ciudades abastecen: automóviles (taxis o particulares) y utilitarios. Las ubicadas en las periferias (sobre rutas, accesos a autopistas, etc.) lo hacen principalmente a camiones y buses de turismo. En cuanto a los medios de transporte interurbano (media y larga distancia) y urbano (de pasajeros y de carga), estos cuentan con sus propios centros de abastecimiento que se encuentran, por lo general, en las terminales de destino.

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4.6Cuartoeslabón:Sectorconsumidor

Según información de la AABH citada en SAGPyA - IICA (2005), del consumo nacional de diésel, los sectores con mayor importancia son el de transporte de cargas (56%), el agropecuario (20%) y el de transporte de pasajeros (14%) (Tabla 4-6).

Tabla 4‑6: DISTRIBUCIÓN DEL CONSUMO DE DIÉSEL POR SECTOR AÑO 2004

Fuente: AABH (2004) citado por SAGPyA - IICA (2005).

Con respecto a las naftas, el principal sector consumidor es el parque automotriz particular, por lo que su demanda se concentra principalmente en las ciudades y a la vera de las rutas.

Considerando el cambio de escenario económico, se realizó un ajuste de la producción y consumo proyectado de biodiésel, tanto para exportación como para el mercado interno, a una tasa de crecimiento anual del 10% para los próximos 2 años y del 5% para el periodo 2012 - 2020 (Tabla 4-7).

Tabla 4‑7: PROYECCIONES DE LA PRODUCCIÓN DE BIODIÉSEL PARA EL PERÍODO 2010‑2020

(Miles t)

(1) El consumo de diésel incluye transporte particular, cargas, urbano e interurbano de pasajeros, agropecuario, importado y el de generación eléctrica. El incremento anual en el consumo de diésel s9,4

(2) Se consideró una tasa de crecimiento anual del 10% para el periodo 2010-2011 y del 5% para 2012-2020.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Energía (2009).

Distribución del consumo %

Transporte de cargas 56

Agropecuario 20

Transporte automotor de pasajeros 14

Vehículos particulares 6

Ferrocarriles 2

Embarcaciones y generación de energía 2

Total 100

Biodiésel 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Consumo de diésel (1) 16.947 17.540 18.154 18.789 19.447 20.128 20.832 21.561 22.316 23.097 23.905

Mercado interno 5% 847 877 908 939 972 1.006 1.042 1.078 1.116 1.155 1.195

Capacidad instalada (2) 2.420 2.662 2.795 2.935 3.082 3.236 3.397 3.567 3.746 3.933 4.130

Producción para exportación 1.573 1.785 1.887 1.996 2.110 2.230 3.355 2.489 2.630 2.778 2.935

Total producción 2.420 2.662 2.795 2.935 3.082 3.236 3.397 3.567 3.746 3.933 4.130

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Con la capacidad instalada actual para producir biodiésel, es posible suplir sin inconvenientes un corte del 5% hasta el 2020, e incluso duplicar la mezcla en la misma fecha.

En la Tabla 4-8 se presenta la proyección de la producción y consumo de bioetanol en Argentina hasta el año 2020.

Tabla 4‑8: PROYECCIONES DE LA PRODUCCIÓN DE BIOETANOL PARA EL PERÍODO 2010‑2020

(Miles t)

(1) Se consideró un incremento anual en el consumo de naftas del 2,5% para todo el periodo.

Fuente: Elaboración propia con datos de Secretaría de Energía (2009).

Según se observa en la tabla anterior, el crecimiento de la demanda de bioetanol para un corte interno del 5% crecería un 27% en el periodo de diez años, si se considera un crecimiento anual en el consumo de naftas de un 2,5%. Como se mencionó antes, el relativamente menor consumo de naftas en el mercado nacional se debe a que los vehículos ligeros cada vez más utilizan GNC. Con la capacidad actual de los 14 proyectos licitados por la SE, se puede llegar a suplir un E5 hasta el año 2014.

Bioetanol 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Consumo de naftas (1) 4.741 4.860 4.981 5.106 5.233 5.364 5.498 5.636 5.776 5.921 6.069

Mercado interno 5% 237 243 249 255 262 268 275 282 289 296 303

Total producción 237 243 249 255 262 268 275 282 289 296 303

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5. Análisis del impacto de las políticas de promoción de biocombustibles en la seguridad alimentaria

Al hablar de sustentabilidad debe considerarse su significado en un sentido amplio, haciendo alusión a sus tres ejes: el económico, el social y el ambiental. En los sistemas productivos agrícolas, cuyo objetivo es la producción de biocombustibles, estos tres ejes están inmersos dentro del proceso en cuestión. Sin embargo, este análisis se va a centrar en los aspectos que hacen a la sustentabilidad dentro del agro-ecosistema, donde el hombre se inserta como una variable fundamental en la toma de decisiones.

Considerando el impacto que producen las actividades antrópicas sobre el ambiente, se genera la necesidad de pensar en políticas que tiendan a reducir las problemáticas referidas a la producción de alimentos, bioenergía y al cuidado del ambiente en forma sustentable, donde lo ambiental armonice con lo productivo. Estas políticas deberían apuntar a consolidar la producción de alimentos sostenidamente, donde la producción de biocombustibles contribuya al desarrollo, concebido este como un desarrollo socialmente equitativo, y económica y ecológicamente sustentable.

En Argentina, la producción actual de granos, aceites y proteína vegetal, puede con facilidad abastecer de alimentos y energía al relativamente pequeño mercado interno, sin afectar sus exportaciones. En este caso, los biocombustibles se convierten en un medio para agregar valor a la materia prima exportada, que tiene poca o ninguna transformación.

Sin embargo, no debe olvidarse qué es lo que está pasando actualmente con los recursos naturales involucrados dentro de este esquema de producción. Es así que debemos dar una mirada tanto sobre el suelo, sustrato de la producción, como sobre todo el sistema productivo en general, atendiendo a aquellas variables que hacen que una producción tienda a la sustentabilidad.

Es importante considerar que se está frente a un sistema productivo muy complejo, donde se presentan una amplia gama de variables y factores interconectados, y donde los actores que intervienen son variados y pertenecientes a diferentes sectores y estratos productivos, mismos que forman un entramado que involucra aspectos que van desde lo ambiental hasta lo industrial, lo tecnológico, lo social y lo económico, los cuales a su vez son sujetos a variables de mercado, tanto domésticas como internacionales.

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5.1 Producción de alimentos y de biocombustibles desde la óptica delcasoargentino.Alternativasparaelcorto,medianoylargoplazo

En los últimos años se ha planteado el dilema entre alimentos o energía y con ello aparece toda una problemática sobre la seguridad alimentaria.

Argentina se ha caracterizado históricamente por su perfil agroexportador, exportando 2/3 de su producción de trigo, maíz y arroz, y más del 90% de la soja. Esto la sitúa como un importante proveedor de alimentos para el mundo. Por lo tanto, según Ganduglia (2008), citado por Regúnaga et al. (2008), Argentina se podría clasificar también dentro de los grandes proveedores del mercado mundial de biocombustibles, ya que cuenta con una gran superficie agrícola, alta producción de cultivos aptos para su producción y saldos exportables de materias primas factibles de entrar en ese proceso productivo. Así, bajo estas condiciones de análisis, Argentina se presenta como un país apto para la producción conjunta de alimentos y biocombustibles.

De esta manera, no puede dejar de considerarse que la cadena de biocombustibles representa también una oportunidad para algunos países, que cuentan también con las mismas características productivas que la Argentina. Estas oportunidades o externalidades positivas, tienen que ver con la diversificación productiva, el fortalecimiento de la matriz energética, el desarrollo rural con inclusión social, el cuidado del ambiente y la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Sin embargo, hay que reconocer que la producción de biocombustibles también lleva implícito riesgos, como su potencial impacto tanto en los precios internos como externos de los alimentos; la mayor presión ambiental sobre recursos naturales como suelos y agua; e incluso impactos sobre aspectos socio-económicos relacionados a la demanda y precio de la tierra (Ganduglia, 2008, citado por Regúnaga et al., 2008).

5.1.1Produccióndebiocombustiblesacortoplazo

Según FAO (2008), el impacto de la producción de biocombustibles dependerá del contexto específico y variará de acuerdo con la materia prima, la tecnología aplicada y las características del país. En el caso argentino, a la luz de los datos y las necesidades internas de biocombustibles (acotadas solo a un 5% de mezcla), a priori se podría afirmar que no se presentaría una disyuntiva entre la producción de alimentos y energía, sino que ambas serían complementarias.

El consumo proyectado de nafta hacia el año 2010 se estima en 4,7 millones de toneladas. Esta cifra surge de asumir un crecimiento anual del 2,5% en el consumo, que para el 2008 fue de 4,5 millones de toneladas. Con la implementación de una mezcla del 5%, la producción necesaria de bioetanol sería de 237 mil toneladas (SAGPyA, 2009b).

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En el caso del diésel, hacia el año 2010 se estima un consumo de 16,9 millones de toneladas, asumiendo un crecimiento anual del 3,5%. Con la implementación de una mezcla del 5%, la producción necesaria de biodiésel sería de aproximadamente 850 mil toneladas, equivalentes a unas 870 mil toneladas de aceite vegetal.

Analizando los datos de la Tabla 5-1, se puede ver que la incorporación de un 5% de mezcla de biocombustibles en el mercado local de naftas y diésel, produce un bajo impacto sobre la producción de granos. Por otra parte, se observa el gran potencial que tiene el país para posicionarse como un importante exportador de biocombustibles a nivel mundial, a partir de soja, maíz y sorgo.

Tabla 5‑1: ESTIMACIÓN DE LAS NECESIDADES DE MATERIAS PRIMAS PARA ABASTECER EL MERCADO INTERNO A PARTIR DE CEREALES Y

OLEAGINOSAS31

Fuente: SAGPyA (2009b)

Según información provista por el IICA (2007), en relación a la situación del bioetanol en Argentina, la capacidad de expansión del cultivo de caña de azúcar en Tucumán, es de 100 mil hectáreas, aunque desplazando otros cultivos. Sin embargo, las tierras que potencialmente podrían convertirse en cañaverales, se encuentran en zonas con menores precipitaciones, por lo que se requeriría de riego complementario. Además, estas zonas están más expuestas a heladas. Todos estos factores climáticos adversos podrían redundar en una pérdida de competitividad del cultivo.

La capacidad de Salta y de Jujuy de extender sus cañaverales se halla más limitada, puesto que las áreas de mayor aptitud y más cercanas a los ingenios, ya están en explotación. El área potencialmente cultivable entre ambas provincias es de alrededor de 120 mil hectáreas. La mayor expansión se ubicaría en el norte de Salta, en la zona del Tabacal. En el caso de Jujuy, las mayores posibilidades se encontrarían también en el norte, aunque ello implicaría, como en el caso de Tucumán, la sustitución de cultivos o desmonte en algunos casos de tierras degradadas.

31 Los cálculos se realizaron sobre la base de la producción proyectada de la temporada 2007/08, tomando un rendimiento nacional de soja de 2,8 t/ha y un rendimiento promedio nacional de maíz de 6,45 t/ha. Para la misma campaña se produjeron 46,2 millones de toneladas de soja, 22 millones de toneladas de maíz y 2,9 millones de toneladas de sorgo.

Primer año de implementación de la ley (2010)

Necesidades para 5% de corte

Cantidad de bioetanol 237.000 t

Superficie requerida de maíz/sorgo equivalente 122.000 ha (2,9% del área actual)

Cantidad de grano de maíz/sorgo 790.000 t (3,5% de la producción actual)

Cantidad de biodiésel 850.000 t

Cantidad necesaria de aceite 870.000 t (10% de la producción de aceites, merma 3%)

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Al respecto, el INTA (Anschau et al., 2009) ha avanzado reconociendo, a lo largo del territorio argentino, las áreas en las que potencialmente podría desarrollarse o expandirse el cultivo de la caña de azúcar para biocombustibles, con criterios de sustentabilidad agroecológica y ambiental, dando como resultado la distribución de superficies de expansión potencial mostrados en la Tabla 5-2.

Tabla 5‑2: EXPANSIÓN POTENCIAL DE LA CAÑA DE AZÚCAR(Miles ha)

Fuente: Anschau et al. (2009).

Si el corte en las naftas previsto en la Ley 26.093 se realizara exclusivamente a partir de bioetanol proveniente de la caña de azúcar, sería necesario destinar aproximadamente 50 mil hectáreas con estos fines, lo que representa aproximadamente el 16% de la superficie plantada.

La producción de bioetanol a partir de la caña de azúcar presenta varias ventajas respecto a la producción a partir de maíz. Por un lado, su rendimiento por hectárea es el doble, sus costos son menores y el rendimiento energético es muy superior. En el caso del de maíz, el rendimiento energético, entendido como la relación entre la energía obtenida/energía invertida, es de 1,3 a 1,7. Cuando el bioetanol se produce a partir de caña, dicho rendimiento asciende a casi 8 (Miguez y Miguez, 2008).

El maíz y el sorgo también son cultivos con grandes posibilidades dentro del ámbito nacional para la producción de bioetanol, variando sus ventajas comparativas y competitivas en función de las regiones y la factibilidad de incluir su producción dentro de una actividad agropecuaria integradora.

Provincia Muy apto Apto

Tucumán 690 130

Salta 480 80

Santa Fe 430 435

Chaco 330 1.250

Santiago del Estero 320 815

Jujuy 155 120

Entre Ríos 50 310

Catamarca 45 -

Corrientes 40 1.125

Misiones - 935

Total 2.540 5.200

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5.1.2Alternativasparaelmedianoylargoplazo

Para abordar el desarrollo de los biocombustibles a mediano y largo plazo, se seguirán las definiciones planteadas por BIOPACT (2007) que los clasifica en cuatro generaciones:

• Biocombustiblesdeprimerageneración:Son aquellos que utilizan materias primas que presentan el uso dual entre alimentos y biocombustibles y que usan tecnologías sencillas de obtención (fermentación para el bioetanol y transesterificación para el biodiésel).

• Biocombustibles de segunda generación: Se basan en la utilización de diversas formas de biomasa lignocelulósica (residuos agrícolas y forestales, hierbas perennes, entre otros), a través de la incorporación de una nueva tecnología de procesamiento. Esta tecnología considera el balance de carbono y la seguridad alimentaria al no competir directamente con la utilización de materias primas con fines alimenticios. Respecto a la implementación de estas tecnologías, Argentina, a través del INTA, está avanzando en proyectos de investigación que se encuentran en distintas etapas de desarrollo.

• Biocombustibles de tercera generación: Utilizan cultivos específicamente energéticos, muy eficientes para su conversión en biocombustibles y bioproductos, y son obtenidos a partir de mejoramientos genéticos o a través de desarrollos biotecnológicos.

• Biocombustibles de cuarta generación: Se trata de una evolución respecto de la tercera generación, ya que las materias primas son especialmente diseñadas para producir energía y, adicionalmente, capturar grandes cantidades de carbono, aspectos estrechamente relacionados a la mitigación del Cambio Climático y el balance de carbono.

En el caso de los biocombustibles de primera generación, tal como está planteada su producción, estos no reemplazarían a los combustibles fósiles, sino que complementarían las matrices energéticas de los países. Sin embargo, existe el riesgo de que su producción descontrolada pueda amenazar la seguridad alimentaria en los países más vulnerables, tanto por el alza del precio de los alimentos, como por la escasez de los mismos en los mercados.

Muchos de los desafíos de la producción de biocombustibles pasan por la investigación y desarrollo de nuevas tecnologías en procesos, así como por la biotecnología que permita el desarrollo de cultivos con alto contenido energético.

En el caso de las materias primas para la producción de biocombustibles de segunda generación, éstas tienen la ventaja de producir mayor cantidad de energía por hectárea, compitiendo menos por recursos naturales (suelos y agua) con la producción de alimentos.

Respecto a la oferta de biomasa lignocelulósica, Argentina ha avanzado en la cuantificación y mapeo de la biomasa disponible con fines energéticos en

90


todo el territorio nacional, utilizando la metodología WISDOM32 como herramienta para el desarrollo de sistemas bioenergéticos sustentables. Se cuantificaron los recursos forestales (leña, carbón vegetal, otros), residuos agrícolas (bagazo, cáscaras, pajas, otros) y residuos municipales (sólidos y líquidos). Con esta información, los responsables de políticas públicas cuentan con una herramienta que les permitirá identificar áreas prioritarias, analizar impactos en el uso de la biomasa y establecer estrategias y programas (Mapa 5-1).

Mapa 5‑1: BALANCE DE OFERTA Y DEMANDA DE BIOMASA UTILIZANDO METODOLOGÍA WISDOM

Fuente: FAO (2009).

Como resultado de este primer programa WISDOM Argentina, se reforzó el conocimiento sobre la disponibilidad y demanda de biomasa, concluyéndose que era necesario obtener información aún más precisa. Se decidió por ello implementar un programa WISDOM II, el mismo que analizará la información sobre biomasa a nivel provincial, tratando de obtener y armar bases de datos más exactas y capacitando a expertos en las diferentes provincias, en el uso y empleo de esta metodología.

Como se mencionó antes, un aspecto que debe considerarse cuando se analiza y compara la producción de biocombustibles de diferentes generaciones, es su impacto sobre la seguridad alimentaria y el medio ambiente. En Argentina, al igual que en otros países, este tema aún no ha sido abordado en profundidad. Es necesario evaluar el impacto que una transición hacia estas nuevas tecnologías pudiera tener sobre la producción de alimentos y los recursos naturales.

32 Woodfuel Integrated Suply/Demand Overview Mapping (WISDOM), desarrollado por el departamento forestal de FAO.

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Si bien en la actualidad en Argentina solo se producen biocombustibles de primera generación, existe la posibilidad de que en el futuro próximo se desarrollen proyectos de biocombustibles de segunda generación. Sin perjuicio de lo anterior, también es probable desarrollar biocombustibles a partir de cultivos energéticos alternativos, situación que se asocia al desarrollo de economías locales, contribuyendo al desarrollo rural e integrando a productores de diferentes estratos.

Otra alternativa que se evalúa es la producción de biocombustibles a partir de algas, proyecto en el que participa el Gobierno junto al sector privado. A través de experiencias de laboratorio, se comprobó que además del aceite para hacer biodiésel, mediante un proceso de fermentación, se puede también extraer de ellas bioetanol. Según información suministrada por los gerentes del proyecto, actualmente se está avanzado en la determinación de la metodología para la extracción del aceite de algas en forma económica. A pesar de que el costo final de elaboración de este aceite es significativamente menor al de cualquier oleaginosa, los costos de instalación de los invernaderos superan sustancialmente a los de una planta de biodiésel de primera generación (OILFOX, 2009).

5.1.2.1Cultivosalternativos

Uno de los aspectos que lleva implícita la producción de biocombustibles y que está planteada en la normativa vigente, es el desarrollo de cultivos con fines energéticos (cultivos alternativos) en aquellas áreas que les son aptas, que integran a economías regionales y que cumplen con el rol de no ser competitivos, ni con la producción de alimentos, ni con la superficie destinada a su producción, considerándose a los mismos con potencial para el desarrollo sustentable de la bioenergía.

A continuación se describirán brevemente aquellos que presentan mayores potencialidades, en especial los aptos para la producción de biodiésel.

a)Colza(Brassicanapus)

Especie de gran rendimiento en aceite (40%); de ciclo invernal que permite el doble cultivo colza-soja de segunda; aumenta la proporción de aceites en la rotación y beneficia la dispersión de riesgos agroeconómicos. Para la temporada 2007/08, la producción de colza en Argentina fue de 20,4 mil toneladas. En el Gráfico 5-1 se puede apreciar que la provincia de Buenos Aires concentra la mayor parte de la superficie cultivada. En esta se obtiene un rendimiento promedio de 1,6 t/ha, con un máximo de 2,8 t/ha. A nivel país, la superficie destinada a este cultivo es solo de 14 mil hectáreas.

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Gráfico 5‑1: IMPORTANCIA DE LA PRODUCCIÓN ACTUAL DE COLZA


La zona de dispersión de este cultivo coincide con la zona de distribución del cultivo de trigo. En el Mapa 5-2 se muestra la potencial expansión del cultivo sobre la base de su aptitud agroclimática. Esta información fue elaborada por el Programa Nacional de biocombustibles de la SAGPyA (2009b).

Mapa 5‑2: APTITUD AGROCLIMÁTICA PARA EL CULTIVO DE COLZA

Fuente: SAGPyA (2009b).Nota: Esta determinación geográfica se basó en información de diversas fuentes y sobre las condiciones observadas sin limitante hídrica

La Pampa12%

Santa Fe3%

Resto 12%

Buenos Aires73%

93


Un trabajo realizado por INTA (Iriarte y Valetti, 2002), señala que a pesar de que se han superado algunas dificultades técnicas para el cultivo de la colza, tales como la disponibilidad de semilla y problemas de comercialización, aún no existen incentivos claros para el productor por parte de los exportadores y la industria. Lo anterior, sumado a otros aspectos relacionados con las ventajas comerciales que presenta la soja, hace que en el corto plazo el potencial de reemplazo de la colza sea bajo.

b)Cártamo(Carthamustinctorius)

Este cultivo se caracteriza por presentar buenas condiciones de rusticidad y una excelente adaptación a condiciones de aridez, por lo que es apto para ser sembrado en una extensa zona del territorio nacional, tal como se muestra en el Mapa 5-3. Se destaca también por su alto porcentaje de aceite, que oscila entre el 30% y 40%. A pesar de estas características, su producción no ha sido relevante en la última década.

La producción de cártamo para la temporada 2007/08 fue de 33,5 mil toneladas, concentrándose el 90% de su producción en la provincia de Salta y el 10% restante en Santiago del Estero. La superficie sembrada para la misma temporada fue de 44,1 mil hectáreas, con un rendimiento promedio nacional de 0,76 t/ha.

Mapa 5‑3: APTITUD AGROCLIMÁTICA PARA EL CULTIVO DE CÁRTAMO


Nota: Esta determinación geográfica se basó en información de diversas fuentes y sobre las condiciones observadas sin limitante hídrica

94


c)Jatrofa( Jatrophacurcas,Jatrophamacrocarpa)

Se trata de una especie rústica, de gran plasticidad, que posee un alto contenido de aceite (30%), mismo que es de muy fácil extracción. El biodiésel obtenido a partir de ella es de gran calidad. En el país hay algunos emprendimientos privados, principalmente en las provincias de Misiones y Santiago del Estero, donde se está desarrollando el cultivo a partir de plantines. En el Mapa 5-4 se presentan las zonas geográficas de Argentina con aptitud para su cultivo.

Mapa 5‑4: APTITUD AGROCLIMÁTICA PARA EL CULTIVO DE JATROFA

Fuente: SAGPyA (2009b).Nota: Esta determinación geográfica se basó en información de diversas fuentes y sobre las condiciones observadas sin limitante hídrica.

En la Tabla 5-3 se presenta un resumen de la capacidad de obtención de biodiésel para los diferentes cultivos alternativos, así como para la soja y el girasol.

Tabla 5‑3: PRODUCCIÓN DE BIODIÉSEL A PARTIR DE DIFERENTES CULTIVOS


Cultivo Rendimiento (kg/ha)

Aceite en

semilla

Rendimiento(kg aceite/ha)

Densidad (kg/l)

Litros aceite/ha

Factor de conversión a biodiésel

Litros biodiésel/ha

Jatrofa 3.000 30% 900 0,93 968 0,97 939

Girasol 1.800 45% 810 0,93 871 0,97 845

Colza 1.600 40% 640 0,93 688 0,97 668

Soja 2.800 18% 504 0,93 542 0,97 526

Cártamo 760 35% 266 0,93 286 0,97 277

95


La jatrofa es el cultivo con mayor capacidad productiva de biodiésel por unidad de superficie, lo que en teoría permitiría ejercer menor presión sobre cultivos tradicionales con fines alimenticios, así como sobre los recursos naturales.

5.1.2.2Aprovechamientodedesechos,subproductosycoproductos

Mucho se ha dicho hasta el momento de la relación entre la producción de alimentos y su vínculo con la producción de biocombustibles, pero un aspecto que no se ha tratado todavía, es la potencial integración energía-alimentos al interior de las cadenas productivas.

Para la Argentina, esta es una tarea pendiente que debiera considerarse en el mediano plazo, ya que además de biocombustibles, también se pueden producir bioelectricidad, sustancias químicas, plásticos, alimentos y fibras.

Por ejemplo, se espera que como resultado del incremento de la producción de biocombustibles, se genere un aumento en la oferta de sus sub o coproductos tales como granos destilados, bagazo de caña y harinas, los que serían insumos para producciones pecuarias como la ganadera, lechera, porcina y avícola, mitigando el efecto negativo de los biocombustibles sobre la seguridad alimentaria. Estos subproductos pueden propiciar polos de desarrollo en las cercanías de las plantas productoras.

En el caso de la soja, el 18% del grano se utiliza para la obtención de aceite crudo para biodiésel y el 77% constituye una proteína de alta calidad para alimentación, habiendo un 5% de mermas durante el proceso, dentro de las cuales se encuentra la cáscara del poroto que se utiliza como combustible para calderas.

En el caso del maíz, el 41% del grano se convierte en bioetanol, el 29% lo constituyen granos destilados secos y solubles, alimento de alta calidad para el ganado, y el 30% restante es CO2 que puede ser usado como insumo industrial.

La producción de biocombustibles genera entonces una gama de subproductos, los que poseen precios competitivos como ingredientes en las dietas para la producción de carne, agregando valor a la producción de energía.

Este tema requiere de políticas públicas que promuevan mayor investigación y desarrollo en las diferentes etapas de la cadena de producción, tanto de biocombustibles, como de alimentos.

5.1.2.3Laeficienciadelossistemasproductivos

Otro aspecto importante a considerar para disminuir la presión de la producción de biocombustibles sobre los alimentos y los recursos naturales, es la eficiencia de los sistemas agrícolas, tanto con fines alimenticios como energéticos, así como la eficiencia de los sistemas pecuarios.

La mejora de la eficiencia se puede considerar como una aplicación de tecnología de costo cero. Sin embargo, depende marcadamente de la aplicación del conocimiento científico, acompañada de una capacitación y transferencia a los diferentes actores dentro de cada sistema de producción.

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En Argentina, el INTA y otros organismos de investigación han trabajado durante años en estos aspectos, desarrollando tecnologías de uso del suelo, manejo de nutrientes y cultivos, control integrado de plagas, control de enfermedades, manejo de rodeos, diseño de maquinarias y desarrollo biotecnológico. Además, han desarrollando actividades de capacitación y extensión, que permiten a los diferentes actores sectoriales el acceso a estas tecnologías.

5.2LaproduccióndebioenergíaysurelaciónconelCambioClimático

El Cambio Climático constituye un fenómeno que impacta e impactará directamente en los países productores y exportadores de materias primas agrícolas y alimentos. Es así que la mitigación del Cambio Climático se ha transformado en una de las metas de las políticas de promoción de BIOENERGÍA en muchos países. Sin embargo, el análisis del ciclo de vida de los GEI a lo largo de la cadena de producción de biocombustibles, indica que existe una gran divergencia en su balance, dependiendo de la materia prima utilizada, del sistema de producción, del rendimiento por hectárea, de los insumos involucrados y del grado de aprovechamiento de los residuos surgidos en su producción (Ryan et al., 2006). Estos estudios indican que se produce un ahorro efectivo de emisiones, aunque este ahorro no es absoluto (Rozemberg et al., 2007).

En el caso de Argentina, Bustos y Ferraro (2006) concluyen que tanto el diésel como el biodiésel son marginalmente ineficientes desde el punto de vista energético, debido a que usan más energía que la que contienen en magnitudes casi idénticas. Sin embargo, cabe aclarar que sobre estos conceptos la discusión aún está abierta, habiendo posiciones divergentes al respecto.

Lo que está en debate es la eficiencia de los biocombustibles desde el punto de vista energético y ambiental. Este debate tiene importantes implicaciones sobre aspectos comerciales, ya que involucra la utilización de sistemas de certificación de sustentabilidad por parte de países importadores de biocombustibles (e.g. Europa), mismos que utilizan estos criterios como barreras paraarancelarias.

Los estudios anteriormente mencionados reflejan las condiciones particulares de los lugares donde fueron realizados, condiciones sustancialmente diferentes a la realidad argentina, especialmente en lo referido a la forma de producción de las materias primas. Así, por ejemplo, la “siembra directa” utilizada ampliamente en Argentina genera condiciones particulares respecto al ciclo del carbono y del nitrógeno en el suelo. Por lo tanto, para poder establecer la verdadera eficiencia de los biocombustibles, son necesarias mediciones locales de cada uno de los factores o variables que intervienen en este sistema.

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5.2.1LabioenergíayelCambioClimático:AvancesenArgentina

Según la Segunda Comunicación Nacional, respecto a la situación de Argentina frente al Cambio Climático, el 95% de las emisiones derivan de cuatro sectores: energía, agricultura, procesos industriales y desechos. El sector agropecuario tiene una incidencia cercana al 45% del total de las emisiones nacionales, especialmente por el metano proveniente de la fermentación entérica (70%) y el óxido nitroso (N2O), relacionado con el uso de los suelos agrícolas (97%). Sin embargo, estos valores no incluyen los Cambios en el Uso del Suelo y la Silvicultura (CUSS). El balance energético nacional del año 2000 presenta un crecimiento del 4,1% respecto a los valores correspondientes al inventario del año 1997, sin considerar el CUSS. De incluirse el CUSS, los gases emitidos presentan una caída de 1,3% respecto del mismo año.

En cuanto a la emisión de óxido nitroso en la agricultura, los escasos datos locales existentes no discriminan el origen de estas emisiones (e.g. fertilizante, cultivo, etc.). Además, son sitio-específicos y no continuos en el tiempo. Por estas razones, resulta difícil definir el rol de la “siembra directa” en la mitigación del Cambio Climático, siendo necesario realizar más experimentación a nivel local.

Los antecedentes científicos disponibles, a los que hacen referencia las guías del IPCC 2006, muestran poca precisión respecto a las emisiones provenientes de la Fijación Biológica de Nitrógeno (FBN), aspecto no bien conocido cuando se establecieron los factores de emisión (1,25% del nitrógeno fijado). Con posterioridad a la elaboración de las mencionadas guías, usando este coeficiente, la estimación del óxido nitroso emitido resultó muy superior a lo observado en ensayos de campo. Este es un aspecto importante a considerar, ya que en la contabilización de los GEI, las emisiones provenientes de la FBN, tienen un peso relativo importante sobre el total de las emisiones del sector agropecuario.

A pesar que en Argentina aún no hay estimaciones oficiales de los balances de emisiones de GEI del biodiésel, el INTA ha avanzado en el análisis de su balance energético, a través de un proyecto de investigación (Donato y Huerga, 2007). Como resultado, los investigadores encontraron que, sin considerar la energía generada por los subproductos, el biodiésel elaborado a partir de colza sería el de mayor eficiencia energética, mientras que el biodiésel de soja de primera en “siembra directa”, es el que presentaría el balance menos eficiente. Sin embargo, al considerar los subproductos y el total de energía generada, la alternativa que presenta el mejor balance es, paradójicamente, la que utiliza soja de primera en “siembra directa”. En contraposición, la menos eficiente resultó ser la de girasol en “siembra directa”.

Otro punto que genera conflicto es el referido al cambio del uso de suelo, en especial cuando se talan bosques. El empleo de la tierra, los cambios en su uso y el manejo de los bosques nativos y cultivados, constituyen prácticas significativas en el secuestro de carbono. Sin embargo, en su metodología de medición existe incertidumbre, por lo que se necesita más investigación dirigida tanto al estudio del ciclo del carbono, como a la evaluación de la biomasa existente en los distintos tipos de ambientes. A esto habría que añadir el impacto que se genera sobre la conservación de la biodiversidad.

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A través de la publicación de la Ley de Presupuestos Mínimos sobre Bosques Nativos, promulgada a principios de 2009, en Argentina se ha avanzado sobre el manejo y uso de los recursos forestales y biodiversidad. Así, muchas provincias ya están realizando una zonificación de sus bosques, controlando en cierta medida el avance desmedido de la agricultura.

Por lo tanto es importante obtener mediciones acordes con la realidad productiva y tecnológica nacional. Este es un tema crucial para Argentina, ya que como país exportador de biocombustibles, enfrentará crecientes barreras comerciales.

5.2.2Labioenergíaenelmercadodecarbono

Los mercados de carbono hacen referencia a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Ley 24.295), al Protocolo de Kyoto (Ley 25.438) y al Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), en cuyo escenario internacional intervienen también los biocombustibles.

Dentro del MDL, los proyectos de biocombustibles que se acojan a este mecanismo tendrían un incentivo adicional, ya que al generar Certificados de Emisiones Reducidas (CER), que tienen un valor comercial, se estarían reduciendo sus costos y aumentando su competitividad. No obstante, aún no se cuenta con una metodología definitiva para su consideración.

En Argentina, a pesar de los esfuerzos realizados, aún no se ha logrado la implementación de los CER para los biocombustibles. Actualmente, existen solo dos certificaciones, ambas relacionadas con la producción de bioenergía a partir de residuos sólidos urbanos.

5.3Losbiocombustiblesylarelacióncomercio-ambiente

Actualmente el comercio de los biocombustibles representa una escasa proporción del comercio internacional de productos, situación que debería cambiar en el mediano plazo dada la demanda que se espera de estos productos.

Para Argentina el mercado europeo es uno de los más atractivos. En la actualidad, se negocian los estándares exigidos por esta región para los biocombustibles. Los principales puntos en discusión son los relativos a los criterios de sustentabilidad de la producción de las materias primas agrícolas, tanto en la UE como en los terceros países que exporten a la UE, además del porcentaje obligatorio de reducción de emisiones de los biocombustibles.

En el caso del mercado de Estados Unidos, su Agencia de Protección Ambiental (EPA) viene trabajando en un sistema de certificación, mediante una propuesta de regulación conocida como “Teoría del Cambio Indirecto en el uso del Suelo”, que implica la medición de las emisiones relacionadas con el ciclo de vida completo de los biocombustibles, incluyendo las emisiones significativas, directas e indirectas, como las de los cambios de uso del suelo, a través de la formación del Grupo ad hoc de Sustentabilidad de los biocombustibles.

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Evidentemente, las decisiones que se tomen respecto de estas dos normativas internacionales, que se plantean desde la óptica ambiental, repercutirán sobre la capacidad internacional de exportación de biocombustibles.

Igualmente, dentro de la Organización Mundial de Comercio (OMC), el tema de los biocombustibles se encuentra en debate. Aunque no hay un único foro para su tratamiento, el bioetanol es considerado como un bien agrícola, mientras que el biodiésel se considera un bien industrial. Existen países que reclaman que ambos sean incluidos como bienes ambientales, lo que haría que ambos productos se acojan a aranceles diferenciales.

Es precisamente en estos foros donde comienza a resolverse el debate sobre aranceles diferenciales, los procesos de certificación y su relación con aspectos ambientales, los que pueden transformarse en medidas paraarancelarias o en subsidios con distorsión al comercio.

Frente a las consideraciones antes mencionadas sobre la sustentabilidad y clasificación arancelaria de los biocombustibles, Argentina mantiene una clara postura en favor de la no distorsión de los mercados agrícolas mundiales. Es por ello que se opone a cualquier incremento de los subsidios a la producción agrícola, sea con fines alimenticios o energéticos, así como a la creación de barreras para-arancelarias, como las que se vislumbran a partir de los sistemas de certificación mencionados anteriormente.

En Argentina, hasta el momento existen iniciativas privadas que propician la certificación voluntaria para la producción de las materias primas agrícolas, esquema que recibe el nombre de “Agricultura Certificada” (AAPRESID, 2008), pero donde no se distingue aun si el producto tendrá por destino la alimentación o los biocombustibles.

Este sistema pretende mostrar las bondades y mejoras que supone la utilización de un modelo productivo basado en la “siembra directa” y en los principios de una agricultura moderna, sustentable y de alta productividad.

Este es un esquema de gestión de la calidad y tiene por objeto brindar herramientas para un manejo agronómico profesional, a través del registro ordenado de información y análisis de indicadores de calidad edáfica y eficiencia. A su vez, busca lograr una transparencia de los procesos de producción de alimentos y su impacto sobre el ambiente, permitiendo capturar el valor de la externalidad positiva que la “Agricultura Certificada” ejerce sobre el mismo.

Si bien la certificación nacional constituye una ventaja competitiva para la comercialización de los biocombustibles, su costo es un factor importante a considerar, sobre todo en las producciones de pequeña escala, mismas que tienen menor capacidad financiera.

5.4Principalesdesafíos

A continuación, se plantean algunos de los desafíos que deberían ser contemplados en el mediano y largo plazo, para asegurar una producción de biocombustibles eficiente y sustentable, donde lo ambiental, lo social y lo productivo se armonicen, a fin de concretar los objetivos propuestos:

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• Monitorear en forma permanente la calidad, seguridad y aspectos ambientales de la producción de biocombustibles, contribuyendo al cumplimiento de los compromisos externos referidos al mejoramiento y preservación del ambiente en su sentido más amplio.

• Promover la investigación y desarrollo con el fin de disminuir los costos de producción y aprovechar eficientemente la biomasa y sus desechos. Es decir, producir a partir de lo que menos cuesta. El futuro de los biocombustibles está ligado a los progresos tecnológicos y los generados en los sistemas productivos.

• Promover el desarrollo de nuevas materias primas con fines energéticos, buscando un salto genético que disminuya la presión sobre los recursos naturales involucrados en los sistemas productivos.

• Identificar las opciones más adecuadas de bioenergía para el país, desarrollando sistemas integrados de producción de biocombustibles que permitan la inserción de diferentes sectores y actores en la cadena, beneficiando el desarrollo de economías regionales.

• Promover la articulación intersectorial que permita coordinar, de manera eficiente, a todos los actores involucrados en la producción de bioenergía.

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6. Conclusiones

6.1Generales

• La composición de la matriz energética argentina se caracteriza por el alto grado de dependencia de los combustibles fósiles. Solo el 10% de las fuentes de energía primaria proviene de recursos renovables.

• Argentina considera que las principales motivaciones para el desarrollo de los biocombustibles son el fortalecimiento de su matriz energética; el valor agregado a la producción agrícola; y el desarrollo sustentable de las economías regionales. Esto último, a través de la generación de inversión, trabajo y agregado de valor a las cadenas agropecuarias, promoviendo sinergias entre la agricultura, la ganadería y la agroindustria, y buscando aprovechar las ventajas comparativas y competitivas que presenta el sector agropecuario, multiplicando sus efectos aguas abajo en las cadenas de valor tanto del biodiésel como del bioetanol

• Los biocombustibles se han instalado en la realidad nacional tanto pública como privada. Un aspecto positivo es el gran número de programas e iniciativas que se llevan adelante, tanto a nivel nacional como provincial, en los ámbitos de la promoción productiva, uso, investigación y desarrollo de tecnologías. Queda sin embargo pendiente mejorar la coordinación de tareas y esfuerzos de las instituciones y sectores que llevan adelante estas iniciativas.

• Desde hace 3 años, Argentina cuenta con la Ley 26.093 de Regulación y Promoción para la Producción y Uso Sustentable de los Biocombustibles. Esta ley establece que la nafta y el diésel, que se comercialice dentro del territorio nacional, deberá ser mezclado por la destilería o refinería de petróleo con un 5%, como mínimo, de bioetanol o de biodiésel a partir del primer día del año 2010. El espíritu de esta ley es priorizar los proyectos de PyME de productores agropecuarios que estén localizados en economías regionales.

• Se han dictado varias normativas complementarias al régimen de promoción, pero aún restan definir medidas que son importantes para el desarrollo de los biocombustibles, como es el caso del presupuesto y partidas específicas para

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los programas de promoción establecidos en el Art. 15, inc. 5, 6 y 7 de la Ley 26.093, que facilitarían la ejecución de los proyectos de PyME regionales.

• Dentro del sector primario, y en relación a las formas contractuales, la Ley 13.246, o “Ley de Contratos Rurales”, define las condiciones de los contratos para el arrendamiento y la aparcería. Si bien el tema excede los alcances de este documento, en la actualidad la temática de los arrendamientos rurales es objeto de fuertes controversias, desde sus características contractuales hasta el valor del arrendamiento en sí mismo.

• En términos generales y respecto al régimen de tenencia, la explotación por parte de los propietarios de predios rurales es la principal forma de la actividad agropecuaria en el país, ya que totaliza casi el 80% de la superficie de las explotaciones agropecuarias a nivel nacional (140 millones de 174,8 millones de hectáreas totales). Si la consideración se hace para la pradera pampeana y según lo definido por otros autores como “explotaciones predominantemente agrícolas”, los contratos cobran mucha mayor relevancia.

• Al análisis del régimen de tenencia se suma, como factor con valor de diagnóstico, el análisis de las diversas formas de organización de la producción, con características propias y generales que engloban a los cuatro cultivos de granos típicamente pampeanos (soja, maíz, trigo y girasol). Una apreciación general que caracteriza a la agricultura pampeana es la creciente separación entre los propietarios de la tierra y los que la producen, hecho acompañado por la existencia de una amplia gama de actores y una diversidad de formas de vinculación entre ellos. Estas formas incluyen desde meros acuerdos de palabra, fundados en la confianza mutua, hasta la formalización de sociedades de explotación u otro tipo de convenios formales.

• Distinta es la situación en el cultivo de la caña de azúcarotra de las materias primas promisorias para los biocombustibles, pero de cultivo extrapampeano. En la provincia de Tucumán, más del 90% de las explotaciones son menores a 50 hectáreas, con un claro predominio de las de 1 hectárea o menos. Estos cañeros son independientes y se vinculan con los ingenios a través de acuerdos de conveniencia mutua, especialmente contratos de maquila. Por el contrario, en Salta y Jujuy son directamente los ingenios azucareros los que se integran hacia atrás y son propietarios de los cañaverales, con una escala de cultivo mucho mayor.

• Aún antes de que entre en vigencia la Ley 26.093 (aplicación obligatoria de las mezclas de biocombustibles), la producción de biodiésel para la exportación creció sustancialmente, alcanzando más de un millón de toneladas en el año 2008.

• Hoy existen 19 plantas de biodiésel, con una capacidad total de producción anual de 2,4 millones de toneladas. Esta capacidad representa casi el triple de lo que se necesita para una mezcla del 5% de biodiésel con diésel, durante 2010 (unas 850 mil toneladas de biodiésel), cifra que se mantendría para la capacidad prevista hacia el 2015, estimada en 3,2 millones de toneladas.

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• Para que el desarrollo de los biocombustibles sea funcional a los intereses del país, con una contribución genuina a la economía y a la sociedad, y al desarrollo armónico del territorio, se debe tener en cuenta:

- La diversificación productiva y la obtención de materias primas alternativas.- El doble rol del sector agropecuario como proveedor y usuario de energía.- La complementariedad con la producción pecuaria y el aprovechamiento

integral de subproductos y coproductos.- La descentralización de las plantas procesadoras también es un aspecto

estratégico para la prosperidad territorial y el fortalecimiento de las economías regionales, con un mayor efecto aguas arriba y aguas abajo de la cadena de valor.

• Para Argentina, el fomento de emprendimientos integrados como las biorrefinerías, ofrece una excelente oportunidad para el desarrollo de asociaciones (sea de productores o de pequeñas y medianas empresas), aspecto fundamental que contribuye al progreso local. Se logran así escalas de producción, que reducen los costos y mejoran la competitividad.

• En el caso del bioetanol, fueron 14 los proyectos presentados para suplir el corte interno. Su capacidad productiva potencial es de 260 mil toneladas, superando en un 10% la cantidad mínima necesaria para el corte del 5%.

• Argentina se podría perfilar como un gran productor mundial de biocombustibles, ya que cuenta con una extensa superficie agrícola, alta producción de cultivos aptos y considerables saldos exportables de materias primas energéticas. De esta manera Argentina se presenta como un país viable para la producción conjunta de alimentos y biocombustibles.

• De acuerdo a los datos agroproductivos y a los relativamente pequeños mandatos de mezcla, a priori se podría afirmar que no se presentaría el ya conocido conflicto entre producir alimentos o energía, sino que se podría plantear la complementariedad e integración entre ambas producciones.

• Desde el punto de vista ambiental, el abastecimiento del volumen de biocombustibles a utilizar en el mercado interno no parecería ofrecer dificultades en el corto plazo, dada su escasa magnitud con respecto al volumen de cultivos energéticos ya producidos.

• Sería esperable que las alternativas de implementación y desarrollo de las diferentes generaciones de biocombustibles y su impacto sobre la seguridad alimentaria y el ambiente, dependerán del esfuerzo y de los recursos invertidos por el país, en la investigación y desarrollo de estas nuevas tecnologías.

• En el corto plazo, sería oportuno continuar con el trabajo sobre las materias primas existentes para la producción de biocombustibles, mejorando su competitividad.

• A través de políticas de mediano y largo plazo, también resulta necesario promover el desarrollo de cultivos específicamente energéticos, así como optimizar el uso de otras materias primas como los desechos (agrícolas, forestales, industriales, municipales, etc.).

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• Resulta estratégico continuar con el desarrollo de métodos rentables de producción, que simultáneamente incrementen los rendimientos y reduzcan los impactos en el ambiente, poniendo énfasis en la búsqueda de ventajas competitivas que posibiliten el crecimiento de cultivos alternativos para biocombustibles y favorezcan también la rotación de cultivos.

• La promoción de materias primas alternativas con fines energéticos, puede contribuir a la integración de sistemas de producción locales, tanto de energía como de alimentos en forma combinada. Precisamente, es en la producción de estas materias primas que Argentina debería hacer el mayor esfuerzo en investigación y desarrollo, lo que le permitiría aplicar el know how adquirido y desarrollar un polo de producción sustentable de materias primas para biocombustibles, logrando una producción conjunta más eficiente de alimentos y energía.

• Debe considerarse que uno de los escenarios futuros para el desarrollo de sistemas productivos agropecuarios, involucrará prácticas culturales que minimicen los procesos de degradación de los recursos.

• Resulta de interés considerar las reales implicancias de las actividades asociadas a la producción de biocombustibles, teniendo en cuenta la relación entre la producción de alimentos y las consecuencias del cambio de uso del suelo, que puedan plantear problemas de degradación.

• Para lograr una producción sustentable de materias primas, se debería abogar por la armonización de lo ambiental con lo productivo, resaltando la importancia de alcanzar un equilibrio entre comercio, ambiente y desarrollo, a través de una visión integral. Esto comprende no solo la protección del ambiente, sino también la importancia de lograr un impulso de la producción y del valor agregado.

6.2Biodiésel

• Si bien las condiciones agroecológicas de Argentina son privilegiadas para la producción de la mayoría de los cultivos de climas templados y templados-subhúmedos, existe una clara predominancia del cultivo de la soja, cuya expansión fue previa a la aparición de los biocombustibles como alternativa energética.

• La soja tiene una amplia plasticidad agroecológica. A ello se suma un desarrollo tecnológico de avanzada y una capacidad de organización de la producción que la posicionan como un cultivo de buenos márgenes y menores costos de implantación que otros cultivos.

• Así, la disponibilidad de grano de soja y la magnitud del complejo aceitero instalado, hacen de este cultivo, en el corto y mediano plazo, la principal materia prima para la producción del biocombustible en Argentina.

• Dada la magnitud de la producción primaria de oleaginosas y el escaso volumen de aceite consumido internamente (el 90% de la producción se exporta), el corte interno de biodiésel estimado para el año 2010, representa algo más del 10% de la producción nacional de aceites (unas 870 mil toneladas).

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• Actualmente, el aceite de soja representa entre un 70% y 80% del costo total del biodiésel. Por ello, actualmente la disponibilidad de aceite es un aspecto estratégico para su elaboración. Dada la elevada incidencia que tiene el costo del aceite en la elaboración de biodiésel, importa su valor comercial y la factibilidad de reducir costos a través de distintas estrategias (ej. la integración vertical).

• Hasta el momento, la mayoría de las plantas de biodiésel en marcha, se caracterizan por ser de gran escala y estar estrechamente vinculadas con la industria aceitera, o integradas hacia adelante. Por tales razones, parecería que aún queda pendiente promover la instalación de pequeñas y medianas plantas, que favorezcan a las economías regionales, tal como se halla implícito en el espíritu de la Ley 26.093.

6.3Bioetanol

• Argentina es un jugador relevante en la producción mundial de maíz y sorgo granífero, materias primas aptas también para la producción de bioetanol. Al igual que la soja, ambos cultivos pueden ser considerados “pampeanos” por excelencia, con las características ya señaladas en cuanto a régimen de tenencia, organización de la producción y descripción de los actores. En la actualidad, no existen plantas de producción de bioetanol a partir de cereales, que destinen su producción al mercado energético.

• La agroindustria cañera es una de las más antiguas de la Argentina y comprende, entre otras actividades, la producción de azúcar y derivados como el papel, alcohol, energía, etc. En la actualidad, el alcohol producido se obtiene a partir de melaza y constituye un subproducto de la producción de azúcar.

• Según información de las empresas, actualmente existe una capacidad instalada de 1,13 millones de litros diarios para la producción de alcohol 96°. Si bien, no se produce alcohol anhidro, la gran mayoría de los ingenios poseen columnas de destilación como remanente de instalación del antiguo Programa Alconafta, aunque cabe señalar que su estado de mantenimiento y condiciones operativas son bastante heterogéneas.

• El sector industrial cuenta con 23 ingenios, 15 ubicados en Tucumán, 3 en Jujuy, 2 en Salta y 3 en el Litoral. Su capacidad de molienda, tecnología empleada y eficiencia de las fábricas es altamente variable.

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7. Recomendaciones de políticas

A continuación se presenta un listado de recomendaciones sobre políticas, orientadas a mejorar la sustentabilidad de la producción de biocombustibles en América Latina. Ellas fueron debatidas y consensuadas por los consultores nacionales de Argentina, Colombia y Paraguay, que participaron del Proyecto AECID-FAO denominado: “Implicaciones de las Políticas Públicas sobre Biocombustibles, en la Seguridad Alimentaria de países de América Latina y el Caribe. Los casos de Argentina, Colombia y Paraguay”.

Estas recomendaciones fueron redactadas considerando las distintas realidades político-institucionales y productivas de Argentina, Colombia y Paraguay, países que reflejan en alguna medida las heterogeneidades propias de la región. Por lo tanto, algunas de ellas son comunes entre estos países, pero hay otras que son particulares de cada uno de ellos y no aplicables a la realidad de los demás.

De esta manera, ellas sirven como un marco general de orientación para la toma de decisiones sobre políticas, que ayuden a promover con criterios de sustentabilidad, las nacientes industrias de biocombustibles en los demás países de la región. Por ello, los lectores deben ajustar dichas recomendaciones a las particularidades sociales, económicas, productivas y político-institucionales de sus respectivos países.

7.1SustentabilidadEconómica

ASPECTOS GENERALES

a) Para tener un marco estratégico eficaz, sería deseable abordar el desarrollode los biocombustibles de forma coordinada y con carácter interinstitucionalal interior de los diferentes estamentos del Gobierno, especialmente en los casos de Argentina, Colombia y Paraguay. Este debería estar articulado con el sector privado y con las entidades responsables por el desarrollo de la Ciencia y la Tecnología en el país, tanto públicas como privadas. A través de la promoción de los biocombustibles se podría transitar hacia el/la:

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• Fortalecimiento de la matriz energética• Agregado de valor a la producción agrícola y el desarrollo de las economías

regionales de forma económica, ambiental y socialmente sustentable• Generación de inversión, empleo y valor agregado a las cadenas

agropecuarias, promoviendo la complementación entre la agricultura, la ganadería y la agroindustria

• Aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas que presenta el sector agropecuario en la región, multiplicando sus efectos aguas abajo en las cadenas de valor tanto del biodiésel como del bioetanol.

Para avanzar en los objetivos de políticas en lo referente a la promoción sustentable de biocombustibles, se debería comenzar por el desarrollo de un PlanEstratégicodeMedianoPlazo. Tal plan de acción debiera observar en particular seis aspectos:

• La investigación,desarrolloeinnovación en biocombustibles• El ordenamientodelaproducciónteniendoencuentalasregiones,lostipos

demateriasprimasprioritarias y la sustentabilidad ambiental.• La promocióndeproyectosde inversión (identificación, formulación y pre-

inversión)• El incrementodelacompetitividad.• La promocióndelaparticipacióndepequeñosymedianosagricultores.

ESTÍMULOS Y APOYOS A LOS BIOCOMBUSTIBLES

b) Evaluar los instrumentos de planificación y el conjunto de medidas vigentes, precisando sus efectos sobre los distintos actores de las cadenas para permitir una planificación del desarrollo regional en el corto, mediano y largo plazo, como parte fundamental del Plan Estratégico.

c) Movilizaryoptimizarlautilizacióndelosrecursosfinancieros (tanto internos como externos), para continuar con la promoción de las distintas formas de bioenergía, en particular la de los biocombustibles, de manera equitativa.

d) Aplicar los estímulos de manera gradual y transparente, buscando alcanzar niveles de competitividad adecuados. Asimismo debería establecerse el periodo de vigencia de los mismos y el nivel de competitividad propuesto.

e) Gran parte de las materia primas para producir biocombustibles provienen de medianos y grandes productores agrícolas, restando fortalecer proyectosadaptadosparapequeñosproductores. La producción actual de biodiésel está “moldeada” por la preponderancia del cultivo de soja y la palma aceitera (industrias preexistentes a los biocombustibles) y la del bioetanol por la dinámica propia de los ingenios azucareros. Son todavía insuficientes las plantas de producción a partir de materias primas energéticas no tradicionales como el sorgo dulce, la jatrofa, etc.

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COMPETITIVIDAD

f) Desarrollar una actividad permanente de investigación científica, tecnológica,comercial y financiera, tanto a nivel nacional entre los diferentes sectores (públicos/privados) involucrados, como internacional a través de acuerdos multilaterales, que permitan:

• Reforzar las redes regionales de investigación y desarrollo tecnológico, en lo relativo tanto a la producción primaria (materias primas), como a su procesamiento (transformación de la materia prima en distintas formas de bioenergía) y uso.

• Generar y difundir información en el ámbito económico, agronómico y tecnológico (biotecnológico) que tenga rigor científico y comercial, para fomentar el desarrollo de los biocombustibles, pero también otras formas convenientes de bioenergía, de manera eficiente y sin duplicación de costos.

• Agregarvaloraloscultivosenergéticostantotradicionales,comoalternativosy desarrollar información técnica y económica sobre los potenciales usos de sus coproductos y subproductos, así como la manera en que se los puede integrar al sistema productivo, identificando y cuantificando sus mercados potenciales.

• Desarrollar esquemas de producción integrados con otras actividades productivas (e.g. producción de biodiésel de palma como subproducto de la fabricación de productos farmacéuticos, industriales, etc.) y en particular con la producción de alimentos.

• Desarrollarprocesosproductivosytecnologíasdomésticasdeprocesamientodepequeña,medianaygranescala,adaptadasalascondicionesparticularesdelospaísesdelaregión.

• Promoverlainstalacióndeplantaspiloto para los nuevos desarrollos.

g) Mejorar la infraestructura para el transporte y acopio de los insumos yproductos de la cadena productiva de los biocombustibles, incluyendo diferentes alternativas de financiamiento, tanto públicas como privadas.

h) Participardeformaeficazenlasnegociacionesinternacionalessobreelcomerciodebiocombustibles (en especial en lo relativo a elementos de sustentabilidad que pudieran derivar en restricciones al comercio internacional), a través de la conformación de equipos técnicos público- privados calificados, que dispongan de fondos suficientes para su gestión. Igualmente se deberían crear o designar a centros nacionales de investigación para que provean información técnico-científica relevante y oportuna, que se pueda utilizar en las rondas internacionales de negociación.

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7.2SustentabilidadSocial/Ambiental

EFECTOS SOBRE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

a) Desarrollar un plan general de zonificación para la elaboración y gestión eficiente de las políticas de promoción y producción sustentable de biocombustibles, precisando y resguardando zonas sensibles, social y ambientalmente, para la producción de alimentos.

b) Fomentar sistemas integrados de producción de alimentos-energía para contribuir al desarrollo de los biocombustibles en forma armonizada con la seguridad alimentaria.

RELACIONES CONTRACTUALES Y SUS EFECTOS SOBRE LA CANTIDAD Y CALIDAD DEL EMPLEO

c) Establecer tipos de contratos flexibles y adecuados a lo largo de la cadena, propiciando marcos regulatorios que promuevan la transparencia entre sus eslabones y reconociendo la situación sociocultural particular de las distintas regiones productivas, con sus peculiaridades geográfico-económicas y político-institucionales.

d) Promover modelos de gestión y producción, buscando fortalecer la equidada lo largo de la cadena productiva, estimulando el desarrollo de las Alianzas Productivas, Alianzas Público-Privadas, Cooperativas, Asociaciones y de otras formas organizativas a través de las cuales los trabajadores puedan acceder a mejores condiciones laborales en términos de ingresos, sanidad, carga de trabajo, etc., particularmente cuando la mano de obra debe ser movilizada desde otras regiones.

e) Estimularlageneracióndeempleodignoenzonasrurales, en concordancia con niveles adecuados de competitividad.

EFECTOS SOBRE LOS DERECHOS DE LAS MINORÍAS

f) Vigilarlapreservacióndelosderechossobrelapropiedadyusodelastierrasde acuerdo a la Constitución y legislación específica de cada país.

EFECTOS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO

g) Elaborar los estudios técnicos sobre las emisiones de gases de efectoinvernadero que se producen principalmente por la fabricación del biodiésel y bioetanol, apartirdelasmateriasprimastradicionales (palma, soja, caña, etc.), enlasdiversasregionesdeunpaís,

h) Analizarel impactonetoenla liberacióndecarbonoporcambiosenelusodelsuelo.

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i) Estimular el uso de la bioenergía de manera integrada en las explotacionesagrícolas y pecuarias, para reemplazar la utilización de combustibles fósiles, donde una alternativa pudieran ser los biocombustibles líquidos, pero también los gaseosos como el biogás, etc.

EFECTOS SOBRE LOS RECURSOS HÍDRICOS

j) Determinar el balance óptimo del uso de los recursos hídricos entre laproduccióndecultivosenergéticosyalimentarios,priorizando su utilización en sistemas de producción de alimentos.

7.3SustentabilidadPolítico-Administrativa

a) Fortalecerdemaneraintegrallasinstitucionespúblicasinvolucradas y crear las capacidades adecuadas para la implementación de las políticas públicas, con una visión integrada multisectorial.

b) Establecer un sistema de seguimiento y monitoreo de la implementación delas normativas sobre biocombustibles y sus alcances respecto a los aspectos sociales, ambientales y de seguridad alimentaria.

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Bibliografía

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I1477S/1/03.10/200

ISBN 978-92-5-306529-5

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