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BIOENERGÍA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLEPolíticas Públicas sobre Biocombustibles y su relación

con la seguridad alimentaria en Paraguay

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I1476S/1/03.10/200

ISBN 978-92-5-306528-8

BIOENERGÍA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLEPolíticas públicas sobre biocombustibles y su relación


Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, de parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan.

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Políticas públicas sobre biocombustibles y su relación con la seguridad alimentaria en Paraguay

Ramiro RodríguezRonaldo Dietze

BIOENERGÍA PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLEPolíticas públicas sobre biocombustibles y su relación


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Índice

........................................................................................................................... 11

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Bioenergía para el desarrollo sostenible

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Índice de Tablas

Tabla 3‑1: FINCAS AGROPECUARIAS ‑ ESTRATIFICACIÓN AÑOS 1991, 2002 Y 2008 ..... 28Tabla 3‑2: PETROPAR‑GENERACIÓN DE SUBSIDIOS ................................................................ 38Tabla 3‑3: MERCADO DE COMBUSTIBLES EN PARAGUAY ...................................................... 43Tabla 3‑4: TRIBUTOS VIGENTES PARA LOS COMBUSTIBLES DE ORIGEN FÓSIL Y BIOCOMBUSTIBLES............................................................................................44Tabla 3‑5: PARQUE AUTOMOTRIZ DE PARAGUAY AL AÑO 2008 .........................................44Tabla 3‑6: DIÉSEL ‑ PERFIL DEL CONSUMO SEGÚN CONTENIDO DE AZUFRE Y NÚMERO DE CETANO ............................................................................................46Tabla 3‑7: PRECIO MAYORISTA Y MINORISTA DIÉSEL TIPO III ............................................... 47Tabla 4‑1: SUPERFICIE Y PRODUCCIÓN DE SOJA EN PARAGUAY .........................................50Tabla 4‑2: PRINCIPALES EXPORTADORES MUNDIALES DE SOJA EN GRANO Y ACEITE DE SOJA PARA LA TEMPORADA 2007/08 .................................................50Tabla 4‑3: SOJA: PRODUCCIÓN, INDUSTRIALIZACIÓN Y COMERCIALIZACIÓN ....................................................................................................................... 51Tabla 4‑4: SUPERFICIE Y PRODUCCIÓN DE GIRASOL EN PARAGUAY................................. 52Tabla 4‑5: SUPERFICIE Y PRODUCCIÓN DE CANOLA EN PARAGUAY ................................. 52Tabla 4‑6: CULTIVO DE LA SOJA ‑ TAMAÑOS DE LAS FINCAS, AÑOS 1991, 2002 y 2008 ...................................................................................................................55Tabla 4‑7: EVOLUCIÓN DEL CULTIVO DE LA CAÑA DE AZÚCAR EN PARAGUAY ..................................................................................................................... 56Tabla 4‑8: PARTICIPACIÓN PORCENTUAL EN PRODUCCIÓN DE CAÑA DE AZÚCAR PARA USO INDUSTRIAL POR DEPARTAMENTO, DURANTE EL AÑO AGRÍCOLA 2001/2002 ...................................................................................57Tabla 4‑9: TAMAÑO DE LAS FINCAS DE CAÑA DE AZÚCAR EN PARAGUAY, 1991 y 2008. ............................................................................................................. 58Tabla 4‑10: EMPRESAS PRODUCTORAS DE BIODIÉSEL .......................................................... 60Tabla 4‑11: CAPACIDAD DE PROCESAMIENTO DE LAS EMPRESAS ASOCIADAS A CAPPRO ................................................................................................61Tabla 4‑12: PRODUCCIÓN DE LA INDUSTRIA AZUCARERA DE PARAGUAY 2007 ........... 63Tabla 4‑13: DESTILERÍAS DE BIOETANOL EN PARAGUAY ........................................................64Tabla 4‑14: CONSUMO POTENCIAL DE BIOCOMBUSTIBLES EN PARAGUAY....................66

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Índice de Figuras

Figura 1‑1: MATRIZ ENERGÉTICA DEL PARAGUAY 2007 ...........................................................18Figura 2‑1. AGROCADENAS EXPORTADORAS ............................................................................. 25Figura 4‑1: CADENA DE DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES Y BIOCOMBUSTIBLES ..... 65

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Lista de Siglas y Abreviaturas

Art.: ArtículoBID: Banco Interamericano de DesarrolloBIOETANOL: Alcohol etílico combustibleDGC: Dirección General de Combustibles ‑ MICGs: Guaraníes, moneda nacionalha: HectáreasIICA: Instituto Inter Americano de Cooperación para la AgriculturaINAN: Instituto Nacional de Alimentación y NutriciónINTN: Instituto Nacional de Tecnología y NormalizaciónISC: Impuesto Selectivo al ConsumoIVA: Impuesto al Valor AgregadoJICA: Organismo Japonés de Cooperación Internacional.l: LitrosMAG: Ministerio de Agricultura y GanaderíaMERCOSUR: Mercado Común del SurMIC: Ministerio de Industria y ComercioMOPC: Ministerio de Obras Públicas y ComunicacionesN°: NúmeroPESE: Plan Energético del Sector EnergéticoPETROPAR: Petróleos ParaguayosPOA: Plan Operativo AnualREDIEX: Red de Inversiones y Exportaciones ‑ MICS.A.: Sociedad AnónimaSEAM: Secretaría del AmbienteSTP: Secretaría Técnica de Planificaciónt: ToneladasUS$: Dólares AmericanosVMME: Viceministerio de Minas y Energía

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Agradecimientos

Este documento fue preparado por los consultores nacionales Ronaldo Dietze y Ramiro Rodríguez, bajo la coordinación técnica del Director del proyecto, Alberto Saucedo y la supervisión de Guilherme Schuetz, Oficial de Agroindustrias e Infraestructura de la Oficina Regional de FAO para América Latina y el Caribe. Se agradecen los valiosos comentarios de Adrián Rodríguez, Oficial de Asuntos Económicos de la Unidad de Desarrollo Agrícola de la CEPAL y el apoyo administrativo de Marisol Tovarías, Asistente de Operaciones de FAO RLC; Luis Lobo, Oficial Técnico del Fondo España‑FAO; Mabel López, Oficial de Programa de la Representación de FAO en Paraguay; y Paul Critician, Asistente de Operaciones del proyecto, sin los cuales esta publicación no hubiera sido posible.

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Resumen

El presente estudio fue elaborado en el marco del proyecto “Implicaciones de las políticas públicas sobre biocombustibles, en la seguridad alimentaria de países seleccionados de América Latina. Los casos de Argentina, Colombia y Paraguay”, financiado por la Cooperación Española, a través del Fondo Fiduciario España – FAO para América Latina y el Caribe.

En este documento se describen los procesos de formación de las políticas públicas para promocionar los biocombustibles en Paraguay, así como el estado actual de las normas que orientan y regulan el desarrollo y la utilización de los mismos. Se presenta así una visión completa sobre el alcance y la evolución de las distintas políticas que han sido adoptadas por el país en esta materia.

También se describen las relaciones contractuales entre los diferentes actores de las cadenas productivas de biocombustibles, y se identifican los factores que deben ser considerados para orientar las políticas que promueven una distribución equitativa de los beneficios obtenidos de esta industria.

En la última parte se incluyen algunas consideraciones sobre el efecto que la producción de biocombustibles pudiera tener en la seguridad alimentaria y finalmente se proponen líneas estratégicas de políticas, con el propósito de fomentar la sustentabilidad de la producción de bioenergía, sirviendo como orientación para tomadores de decisión del sector público.

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Introducción

A nivel mundial, los combustibles fósiles son responsables del 50% de las emisiones de gases de efecto invernadero. Lo anterior junto con la rápida reducción de sus existencias y su escasa connotación social (generan poco empleo y su extracción se concentra en pocos países), hacen necesario definir nuevas estrategias en el ámbito energético.

Se estima que, sobre la base de la actual proyección de demanda de combustibles, solo habrá disponibilidad de petróleo para 50 años más. Esto no significa que dentro de medio siglo se habrán agotado completamente los combustibles derivados del petróleo, sino que esta fuente será limitada y con un alto costo de extracción. Esta situación de futura escasez se hizo sentir en el último tiempo con los altos precios de los combustibles fósiles, que alcanzaron los US$ 150 por barril en junio de 2008.

Es claro que las nuevas estrategias energéticas deben basarse en la utilización de fuentes renovables, ambiental y socialmente sustentables, y que no afecten la producción de alimentos, tanto en cantidad como en calidad.

Paraguay tiene buenas posibilidades de producir biocombustibles y alimentos, tanto para su propio consumo como para la exportación. El presente trabajo presenta recomendaciones para la implementación de políticas, programas e instrumentos concretos que promuevan la producción integrada y armónica de energía y alimentos, en vista que las iniciativas públicas, en ambos casos, son escasas y dispersas. Es por ello que en Paraguay la producción actual de biocombustibles se da principalmente por iniciativa del sector privado, motivado por la coyuntura de precios altos del petróleo.

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1. Los biocombustibles en Paraguay

El modelo de crecimiento económico mundial se ha sustentado casi exclusivamente en fuentes energéticas no renovables, abundantes y baratas como el petróleo y el carbón. Sin embargo, Paraguay carece de yacimientos petrolíferos, por lo que es altamente dependiente de la importación de productos refinados derivados del petróleo (no importa crudo), para abastecer su sector de transporte.

El país inició la producción y uso de bioetanol anhidro e hidratado a partir de la cadena sucro‑alcoholera, después de la crisis del petróleo de 1973, aprovechando el alza del precio del crudo. El Estado apoyó esta iniciativa privada, estableciendo normas para realizar mezclas o para utilizarlo puro. Sin embargo, este programa se canceló a comienzos de la década de 1980, cuando el precio del petróleo volvió a bajar. Brasil, que también inició su programa de bioetanol con la crisis del petróleo, continuó con él hasta el presente, aunque a un alto costo fiscal.

En 1999 se retomó el uso del bioetanol como carburante, atendiendo a los crecientes precios de las naftas1 con las que se competía, lográndose implementar mezclas del orden del 24%.

Por otra parte y a pesar del potencial nacional, la producción y uso de biodiésel se encuentra en estado incipiente e inhibido por políticas energéticas desacertadas que serán abordadas más adelante.

Debido a que los biocombustibles se mezclan con los combustibles de origen fósil, las políticas públicas y normativas vigentes para ambos debieran armonizarse en torno a objetivos claros y en el marco de una política de crecimiento sustentable planteada desde el Gobierno.

1 En Paraguay se utiliza la palabra nafta para referirse al derivado del petróleo equivalente a la gasolina o bencina.

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Como muestra la Figura 1‑1, la oferta interna bruta de energía se compone de hidroenergía en un 58% y de biomasa en un 28%, totalizando un 86%. El 14% restante se compone de hidrocarburos importados. Del total de la oferta interna bruta, el 45% se exporta como hidroelectricidad, el 41% se consume locamente y el resto constituyen stock y pérdidas. Del consumo final de energía, un 53% proviene de biomasa (leña, carbón vegetal, etc.), un 13% de hidroelectricidad y un 34% de derivados del petróleo. En cuanto a la utilización de derivados de petróleo, cabe señalar que el 79% del parque automotriz de Paraguay utiliza diésel y solo el 21% utiliza naftas.

Figura 1‑1: MATRIZ ENERGÉTICA DEL PARAGUAY 2007

Fuente: Elaboración propia con información del Viceministerio de Minas y Energía (2009).

Es así que Paraguay tiene actualmente una matriz energética razonablemente diversificada y ambientalmente sustentable. Sin embargo, es posible mejorarla a través de la sustitución de importaciones de combustibles líquidos para transporte por biocombustibles.

HIDROENERGÍA

58%BIOMASA

28%HIDROCARBUROS

14%

OFERTA INTERNA BRUTAPÉRDIDAS Y

STOCK

14%

EXPORTACIÓN

45%

ELECTRICIDAD

93%

C. VEGETAL 7%

ELECTRICIDAD

13%BIOMASA

53%

HIDROCARBUROS

34%

CONSUMO FINAL

41%

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Las principales motivaciones del Paraguay para la promoción de la producción nacional de biocombustibles son:

• La seguridad energética, ya que no cuenta con yacimientos petrolíferos propios e importa el 100% de sus combustibles líquidos para transporte.

• La diversificación de sus exportaciones, añadiendo valor a su producción agrícola.

• La generación de empleos rurales, que contribuyan a mitigar la pobreza, especialmente en las zonas rurales.

• La disminución de la contaminación del aire producto del uso de combustibles fósiles de baja calidad, especialmente en las ciudades, reduciendo igualmente las emisiones de CO2, causantes del efecto invernadero.

El planteamiento central de la actual estrategia de desarrollo de Paraguay apunta a un crecimiento económico sustentable, basado en una matriz energética diversificada, donde la iniciativa privada juega un papel importante. Se hace énfasis en el fomento de distintos clústeres agroindustriales, en especial los agro‑exportadores, que generan empleo y divisas para el país. En este esquema productivo, se plantea la coexistencia de la agricultura empresarial con la familiar y se fomenta el uso de prácticas agrícolas sustentables.

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2. Descripción de los procesos de formación de las políticas públicas de promoción de los biocombustibles en Paraguay

Históricamente, la economía y la sociedad paraguaya han estado fuertemente relacionadas con los sectores agropecuarios y forestales. El 47% de la población vive en el campo y el 50% en las ciudades. La principal fuente de empleo del área rural del país se da en el sector agropecuario. Este fenómeno llevó a que, en la actualidad, una amplia gama de productos sean derivados del sector primario y se hayan logrado considerables excedentes para la exportación.

Dentro del sector agropecuario, la producción de rubros alimenticios constituye su principal componente. A pesar de que Paraguay es un país agro‑exportador, su población aún presenta dificultades en cuanto a seguridad alimentaria, principalmente debido a sus bajos ingresos, debilidades en la distribución y limitaciones culturales.

Los biocombustibles están escasamente desarrollados, debido a distorsiones de mercado provocadas por el propio Estado y la falta de una política clara y decidida que promocione su producción. Hoy por hoy, el desarrollo moderado de este mercado es el resultado de los esfuerzos del sector privado.

Paraguay cuenta con un gran potencial geográfico para incrementar su producción tanto de alimentos como de biocombustibles, ya que cuenta con más de 20 millones de hectáreas aptas para la agricultura, de las cuales solo unas 4 millones están en uso.

A continuación se presenta la estrategia nacional de desarrollo para la actual gestión de gobierno, en la que se presenta la producción de los biocombustibles y la seguridad alimentaria como elementos complementarios.

La actual administración del Gobierno de Paraguay que inició su ejercicio el 15 de Agosto de 2008, tiene previsto un Plan Estratégico de Desarrollo hasta el año 2013 (Presidencia de la República, 2009a y 2009b), basado en tres ámbitos prioritarios de acción:

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• Económico‑Productivo• Político Institucional• Desarrollo Humano y Social

Para cada uno de los ámbitos de acción se establecieron prioridades, guiadas por seis ejes fundamentales y enmarcados en tres períodos:

• Proyectos para los próximos 18 meses a partir del año 2009, cuya planificación se enmarca en un escenario de crisis y tiene por finalidad mitigar el impacto de la recesión económica internacional.

• Al año 2011, bicentenario de la independencia de Paraguay, como fecha para plantear grandes cambios estructurales.

• Al año 2013, cuando concluye el actual mandato presidencial

Los seis ejes del programa de gobierno son:

• Reactivación económica con generación de empleo y bienestar social• Reforma agraria integral• Recuperación institucional del país y combate a la corrupción• Instauración de un sistema de justicia independiente• Recuperación de la soberanía energética nacional• Programa nacional de emergencia para la consolidación del Estado Social de

Derecho

Para el año 2013 el actual gobierno tiene como meta:

• Establecer las bases para que se alcance un ritmo de crecimiento del PIB del 6% anual.

• Incrementar la diversificación y valor agregado de exportaciones, particularmente las agroindustrias, mediante la incorporación creciente de tecnología en todos los niveles de la cadena productiva.

• Desarrollar un modelo productivo diferenciado y complementario entre la agricultura empresarial y la familiar que complementa la reforma agraria.

• Implementar una Reforma Tributaria y promotora de equidad.• Atraer inversiones privadas y desplegar inversión pública con amplio efecto

multiplicador.• Consolidar la estabilidad macroeconómica.• Recuperar y preservar los recursos naturales mediante el cumplimiento

irrestricto de la legislación ambiental y la promoción de prácticas de sustentabilidad entre las empresas e instituciones del país.

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• Reducir drásticamente la corrupción mediante el mejoramiento de mecanismos de control y promoción de la transparencia.

• Fortalecer la independencia del Poder Judicial.• Fortalecer la institucionalidad y modernizar el Estado y las empresas públicas,

en términos de enfoque de servicio al ciudadano.• Descentralizar el Estado de forma selectiva, ordenada, racional y bien definida.• Fortalecer y consolidar un sistema de salud pública y seguridad social

moderno, eficiente y transparente.

• Establecer una nueva política educativa que incluya modernización del programa de estudios, erradicación del analfabetismo y aumento de la escolaridad en la presente generación, que impulse un cambio en la escolaridad total a 9 años, incluyendo educación inicial y algún grado de especialización regional.

• Reducir significativamente la pobreza e indigencia, con una meta de llevarlas al 50% de su nivel actual.

• Establecer un sistema institucionalizado de respuesta integral a las demandas y necesidades sociales de la población más vulnerable y los municipios más pobres.

• Implementar la reforma agraria integral (con crédito, asistencia técnica, mecanismos de asociatividad de los productores, conexión al mercado etc.), garantizando a los beneficiarios el acceso a las tierras.

• Garantizar el acceso universal a la salud.

A continuación se presentan los aspectos de la Estrategia Nacional de Desarrollo relacionados directamente con los biocombustibles y la seguridad alimentaria:

• Exportaciones agroindustriales con mayor valor agregado y diversificación: Esta propuesta se busca focalizar el mercado internacional de alimentos y biocombustibles para sustentar el crecimiento económico.

• Un modelo productivo agropecuario de coexistencia entre la agricultura familiar y la agricultura empresarial: Este planteamiento trae implícita la necesidad de diferenciar a ambos estratos para el diseño e implementación de las políticas públicas. De esta forma se promoverá una mayor integración entre estos dos sistemas productivos.

• Sustentabilidad de la producción: Es decir, prácticas agropecuarias de conservación en el uso del capital natural, diversificación y rotación de cultivos, etc.

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• Reducción de la pobreza e indigencia: Esta meta se relaciona con la “inclusividad social” del crecimiento económico, asociada a la seguridad alimentaria de grupos vulnerables.

• Implementación de la reforma agraria integral: Esta propuesta está orientada a la diversificación de cultivos de renta, pudiendo estar entre ellos los cultivos energéticos para biocombustibles que tengan una rentabilidad adecuada. A su vez, no se descuidan los cultivos alimenticios para el autoconsumo. De esta manera se mejora el ingreso de los campesinos, sin disminuir la producción de alimentos.

Así, la estrategia de crecimiento económico propuesta integra aspectos económicos, sociales y ambientales en la formación y promoción de agro‑cadenas, fomentando la inserción de la agricultura familiar en las mismas, a través de una diversificación de sus cultivos, tanto alimentarios como de renta. Esto favorece a la disponibilidad y al acceso de alimentos en la sociedad paraguaya.

La Secretaría Técnica de Planificación (STP, 2005), ha tomado como referencia el Estudio sobre el Desarrollo Económico del Paraguay (EDEP), realizado con el apoyo de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA), para el diseño e implementación de Programas, Proyectos y Políticas Públicas, orientadas a promover el crecimiento económico del país.

La estrategia de desarrollo propuesta por el EDEP (Figura 2‑1), consiste en 3 componentes: i) superación de los obstáculos para la competitividad; ii) estrategias sectoriales y; iii) estrategia de clusters. Dentro del tercer componente de esta estrategia, el cluster de mayor potencial e importancia es el de Balanceados (granos oleicos y cereales), debido a sus efectos multiplicadores en la economía; a las ventajas comparativas de sus materias primas y a la amplia gama de sus productos, los mismos que tienen distintas intensidades de valor agregado. Éste incorpora tácitamente la producción de biocombustibles líquidos (biodiésel y bioetanol), atendiendo a las relaciones sectoriales derivadas de las materias primas utilizadas (renglones agrícolas, aceites vegetales, grasas animales, etc.), donde algunas de ellas, en cuanto a su uso, pueden destinarse indistintamente tanto a alimentos como a energías renovables.

En la conformación de las cadenas productivas / clusters, las relaciones inter e intra sectoriales de las unidades económicas se constituyen en engranajes eficaces para activar sinergias y competitividad en torno al desarrollo de las mismas. Igualmente, el cluster metalmecánico, sector económico madre de las industrias, se interrelaciona con los biocombustibles, pues deberá proveer bienes de capital (tecnologías), montajes, repuestos y partes, mantenimiento y otros servicios relacionados al funcionamiento de las plantas procesadoras.

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Figura 2‑1. AGROCADENAS EXPORTADORAS

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En Paraguay, alrededor del 40% de la población presenta índices elevados de desnutrición, malnutrición y enfermedades de origen alimentario. La indigencia y mendicidad de los indígenas en las calles, así como los bajos ingresos de unas 150 mil fincas campesinas y miles de familias rurales y peri‑urbanas, hacen de estos grupos los más vulnerables en cuanto a seguridad alimentaria, ya que no pueden acceder a alimentos de calidad y en cantidad suficientes.

Los esfuerzos nacionales son precarios, dispersos y carecen de articulación y coordinación con la cooperación internacional para lograr un crecimiento económico sostenido y equitativo, situación que agrava paulatinamente la seguridad alimentaria en el país.

Actualmente, se cuenta con el documento base del Plan Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional del Paraguay (PLANAL) 2008, recientemente finalizado y aprobado. Este Plan se realizó atendiendo a que la Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza – 2006, propone la necesidad de diseñar un plan nacional de seguridad alimentaria en el país. La elaboración del mencionado plan fue coordinada por la Secretaría Técnica de Planificación con la cooperación técnica de la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación).

Por otra parte, el Gabinete Social de la Presidencia de la República, creado por el Decreto Nº 401 (2003), modificado y ampliado por el Decreto Nº 6.601 (2005), Decreto Nº 8.165 (2006) y el Decreto Nº 212 (2008), es el órgano encargado de la definición, coordinación y seguimiento de la política social del país. El Gabinete Social está coordinado por el Ministro Secretario General y el Jefe del Gabinete Civil de la Presidencia de la República. (s/ Dto. Nº 212/08).

El Gabinete Social, en el Taller Cerrito del 27 y 28 de enero de 2009, estableció las Prioridades de la Política Social centradas en el objetivo de Reducción de la Pobreza con el emblema Paraguay Solidario – Saso Pyahu. El logro del mencionado objetivo, está a su vez sustentado en un Sistema de Protección Social compuesto de 8 Proyectos. El Proyecto Nº 1 es la Seguridad Alimentaria.

En resumen, la seguridad alimentaria es un componente del Sistema de Protección Social de la Política Social del país, centrado en la reducción de la pobreza. El PLANAL será la base para encarar la seguridad alimentaria del Paraguay, por parte del Gabinete Social de la Presidencia de la República. A través de estas iniciativas del Estado, se espera mejorar la actual situación de dispersión de esfuerzos para mitigar la pobreza y el hambre.

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3. Identificación y descripción de instituciones y programas gu‑bernamentales de promoción de biocombustibles y su relación con las políticas de regulación

En este apartado, se mencionan las iniciativas gubernamentales en cuanto a instituciones y programas orientados a la promoción de biocombustibles en Paraguay.

En la Cámara de Senadores se encuentra la Comisión Permanente de Energía, Recursos Naturales, Población y Ecología, responsable de elaborar estudios y anteproyectos de leyes en los temas que le compete. Ha hecho muchas audiencias públicas con participación de la ciudadanía.

La comisión participó y lideró la elaboración de la propuesta de Ley N° 2.748 de Fomento de los Biocombustibles y del anteproyecto con sus modificaciones.

Mediante su Art.5o establece que el Ministerio de Agricultura y Ganadería, dentro de su respectiva área de competencia, deberá:

• Implementar programas de investigación que contribuyan al mejoramiento de la productividad agrícola y al desarrollo de nuevas variedades de materias primas a ser utilizadas en la producción de biocombustibles.

• Elaborar un plan de extensión agrícola orientado a la asistencia de los productores primarios, involucrados en la producción de biocombustibles.

Las dependencias involucradas del MAG son la Dirección General de Planificación, la Dirección de Investigación Agrícola y la Dirección de Extensión Agrícola. En el Honorable Congreso existe una ley con media sanción por la Cámara

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de Diputados para que la Dirección de Investigación se convierta en un instituto autárquico vinculado al MAG, encargado de la generación y transferencia de tecnología agropecuaria y forestal. Este instituto se denominará Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria‑Forestal (IPTA)

Como se muestra en la Tabla 3‑1, la agricultura paraguaya está integrada por una gran cantidad de pequeñas fincas ‑hasta 20 ha‑, mismas que representan en promedio, entre 1991 y 2008, un 85% del total. Sin embargo, en términos absolutos hubo en el mismo periodo una reducción de 13.421 fincas. Así mismo, la superficie cultivada por pequeños agricultores se redujo en 120 mil ha. Comparativamente, la superficie cultivada por pequeños agricultores representa en 2008 apenas el 10% del total, correspondiendo el 90% restante a medianas y grandes empresas comerciales o cooperativas, incorporadas formalmente a la economía. Ellas, paradójicamente, representan en el mismo año solo el 14% de las explotaciones.

Tabla 3‑1: FINCAS AGROPECUARIAS – ESTRATIFICACIÓN AÑOS 1991, 2002 Y 2008

Tamaño de Fincas ha

1991 2002 2008

Fincas %Millones

ha% Fincas %

Millones ha

% Fincas %Millones

ha%

Hasta 10 188.238 63 - - 188.223 59 - - 183.171 65 - -

De 10 a 20 65.932 22 - - 80.111 25 - - 57.578 20 - -

Agric. Fam. 254.170 85 1,46 13 268.334 84 1,70 14 240.749 86 1,34 10

Agric. Emp. 46.353 15 9,97 87 50.459 16 10,46 86 40.727 14 12,45 90

Total 300.523 ‑ 11,43 ‑ 318.793 ‑ 12,17 ‑ 281.476 ‑ 13,78 ‑

Fuente: Elaboración propia en base a información de MAG (2009).

El Marco Estratégico Agrario reconoce como elemento fundamental lograr un crecimiento estable a través de la generación de empleos, el cuidado ambiental, la seguridad alimentaria y el desarrollo del capital social, utilizando un enfoque territorial. Es decir, integrando efectivamente los niveles territoriales de gobierno a la gestión del desarrollo agrario y rural y promoviendo alianzas público‑privadas.

Su visión es que “

.

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Como objetivo general tiene el de

Este marco estratégico se compone de cinco grandes ejes estratégicos, a ser desarrollados con visión de mediano y largo plazo. Ellos son:

• EJE 1: Adecuación Institucional Sectorial y Reestructuración del MAG• EJE 2: Desarrollo de la Agricultura Familiar y Seguridad Alimentaria• EJE 3. Desarrollo de la Competitividad Agraria• EJE 4. Desarrollo de la Agroenergía• EJE 5. Desarrollo Pecuario y Granjero

En el presente trabajo se desagregarán los contenidos del EJE 2 y 4, por su pertinencia sobre el desarrollo de la agricultura familiar y su relación con la producción de biocombustibles y la seguridad alimentaria.

El sector de la agricultura familiar representa alrededor del 80% de las unidades productoras rurales, aportando significativamente a la producción agrícola para consumo doméstico y, en menor escala, a aquella destinada a la exportación. Este segmento productivo, debido a sus inherentes limitaciones, requiere estrategias diferenciadas de intervención, enfocadas a superar las barreras que restringen su inserción en los mercados.

Así, la política agraria orientada a crear mejores condiciones de desempeño productivo y comercial de la agricultura familiar deberá:

• Impulsar procesos continuos de capacitación.• Incorporar los ajustes necesarios a los sistemas productivos y a los factores

del entorno sectorial y macroeconómico, a fin de aumentar la productividad, calidad e inocuidad, como fundamentos de la competitividad.

• Garantizar la progresiva recuperación de sus características históricas de suficiencia alimentaria básica, al mismo tiempo de acelerar su inserción con ventajas en los mercados como fundamento indispensable de la política nacional de seguridad y soberanía alimentaria.

• Generar intervenciones sostenidas de arraigo, promoción y desarrollo, acorde a las características culturales y concepciones tradicionales de los pueblos originarios.

El objetivo general de este eje es crear las condiciones para que los productores familiares puedan acceder a los servicios institucionales, que faciliten la producción de alimentos inocuos y de calidad, tanto para el autoconsumo como para el mercado, incrementando de esta manera sus rubros de renta.

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Como objetivos específicos se plantean:

• Estimular la conformación de redes sociales para la participación organizada del sector en el proceso de desarrollo agrario y rural.

• Promover adecuaciones de la gestión productiva, a través de la integración a cadenas de valor que repercutan en el incremento del ingreso predial familiar.

• Desarrollar y consolidar un sistema descentralizado de investigación, validación y adopción de tecnologías, que permitan mejorar la productividad, calidad, inocuidad, rentabilidad y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, tanto en el ámbito del autoabastecimiento alimentario como de la producción con fines comerciales.

• Validar y difundir los sistemas productivos agrícolas y pecuarios, de acuerdo con las condiciones agro‑ecológicas regionales y locales.

• Promover y difundir sistemas productivos alternativos, tales como la agro‑forestal, la producción orgánica y la producción agro‑ecológica.

• Ampliar y fortalecer el Programa Nacional de Recuperación y Conservación de Suelos.

• Establecer los mecanismos institucionales adecuados para atender las necesidades de financiación de inversión y gastos de producción, procesamiento y comercialización.

• Impulsar la formación y fortalecimiento de asociaciones de productores, cooperativas, etc., potenciando su capacidad de gestión productiva, negociación e inserción en agro‑cadenas y otras formas de agricultura asociativa por contrato.

• Fortalecer en la agricultura familiar los mecanismos de manejo de riesgos en procesos productivos.

• Apoyar el acceso institucional a la propiedad agraria.• Impulsar procesos sostenidos y sistemáticos de ordenamiento, saneamiento

catastral y titulación de las tierras agrarias, definiendo mecanismos de incentivos y racionalización de procedimientos.

• Mejorar la habitabilidad rural e impulsar el arraigo y el desarrollo comunitario.

• Promover y estimular el emprendimiento de la población rural joven, incluyendo sectores no agrarios.

El desarrollo de la agroenergía, planteado sobre bases técnicas racionales y sostenibles, no debiera desplazar a la producción de alimentos, garantizando la sostenibilidad ambiental y, promoviendo la inclusión de la agricultura familiar.

El objetivo general de este eje es el de contribuir a la diversificación de la matriz energética nacional, promoviendo alternativas agroenergéticas viables que favorezcan un desarrollo socioeconómico sostenible y disminuyendo la contaminación producida por el uso de combustibles fósiles.

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Los objetivos específicos que se proponen son:

• Aumentar la participación de los biocombustibles en la matriz energética nacional.

• Capacitar a recursos humanos en materia de investigación y gestión agro‑energética.

• Diseñar y desarrollar un programa de investigación en agroenergía.• Desarrollar mecanismos para la transferencia de tecnologías en el área de

agroenergía.• Propiciar líneas de financiamiento e incentivos para la producción de

biocombustibles no convencionales.• Propiciar alianzas público‑privadas para la definición de planes y programas

de acción.• Estimular el uso de energías no convencionales a nivel de comunidades

rurales.• Abordar la producción agroenergética, a través de la producción de materias

primas para biocombustibles en los segmentos de la agricultura familiar y de medianos productores agrícolas.

• Promover la complementariedad interinstitucional e intersectorial.

El PNBIO fue creado por Resolución MAG Nº 516, del 02 de abril de 2008, como un órgano dependiente del Gabinete del Viceministro de Agricultura. La creación del PNBIO se fundamenta en las siguientes normativas:

Impulsa la producción de biocombustibles a través de los siguientes artículos:

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Reglamenta la Ley Nº 2.748/05 de fomento de los biocombustibles, dispone:

Establece el régimen de incentivos para fomentar el desarrollo de los biocombustibles en el país, y dispone:

Art. 5o: “El Ministerio de Agricultura y Ganadería, dentro de su respectiva área de competencia, deberá:

• Implementar programas de investigación que contribuyan al mejoramiento de la productividad agrícola y al desarrollo de nuevas variedades de materias primas a ser utilizadas en la producción de biocombustibles.

• Elaborar un plan de extensión agrícola orientado a la asistencia de los productores primarios involucrados en la producción de biocombustibles.”

El Marco Estratégico Operativo del PNBIO contempla la formulación de un Programa Trans‑sectorial que considera la sostenibilidad ambiental, la equidad y la seguridad alimentaria con un enfoque de desarrollo territorial.

El PNBIO fue concebido con los siguientes objetivos:

• Diversificar la matriz energética nacional.• Ofrecer alternativas de producción rentable para la agricultura familiar

campesina.• Disminuir los efectos contaminantes de los combustibles fósiles y reducir su

impacto en la economía nacional.• Ofrecer seguridad y soberanía energética.

Crea el PRONAF, mismo que entró en vigencia a partir del 1 de enero de 2008.

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Su objetivo es lograr el mejoramiento de la calidad de vida de las familias rurales dedicadas a la agricultura. Este programa está bajo responsabilidad del Gabinete del Viceministerio de Agricultura.En los últimos años, el PRONAF ha tomado protagonismo en la implementación de sus funciones. En este sentido, cabe destacar lo siguiente:

En el contexto del “Marco Estratégico Agrario 2009 – 2018”, dentro del EJE 2 sobre desarrollo de la agricultura familiar, se le asigna el equivalente a US$ 13,5 millones para ampliar el apoyo a productores de este estrato y US$ 8 millones para reposición de semillas para sus cultivos afectados por las contingencias climáticas de la temporada 2008/09.

El MIC es el principal órgano regulador del sistema de combustibles en el país, función que ejerce a través de normativas y en particular a través de la gestión de la empresa estatal del petróleo, PETROPAR.

A través de su Art. 1° establece que le corresponde al Ministerio de Industria y Comercio fomentar la producción industrial, mediante la instalación de nuevos establecimientos y el mejoramiento de los existentes; facilitar la distribución, circulación y consumo de los bienes de origen nacional y extranjero y promover el incremento del comercio interno e internacional.

Para el cumplimiento de sus fines, en su Art. 2° esta ley otorga al MIC las siguientes facultades (se mencionan solo las pertinentes):

• Adoptar, en coordinación con otros organismos oficiales, la política económica más conveniente de la nación, relacionada con las fuentes de abastecimiento de bienes y servicios, con el volumen de la demanda actual de los mismos y en previsión de la futura, con la comercialización de dichos bienes y con los problemas relacionados de transporte.

• Promover la formación y fomentar el desarrollo de las industrias básicas, tales como las de combustibles sólidos y líquidos, y las de aprovechamiento de fuentes energéticas.

Es el instrumento legal más amplio que reglamenta a los combustibles por parte del MIC.

A partir de este Decreto y la se crea la Dirección General de Combustibles (DGC), dependiente de la Subsecretaría de Estado de Comercio (SSEC) del MIC.

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Las funciones de la Dirección General de Combustibles son:

• Constituir el órgano encargado de administrar a nivel nacional y dar seguimiento a la aplicación de los instrumentos de política comercial en materia de combustibles y derivados.

• Coordinar con los demás organismos técnicos del MIC, así como de otras instituciones gubernamentales competentes, programas interinstitucionales de control y fiscalización del cumplimiento de las normativas vigentes, relacionados con los productos derivados del petróleo, de manera de garantizar la calidad del producto comercializado en el mercado nacional.

• Elaborar los análisis, estudios, dictámenes y consultas que resulten necesarios para la actualización de las normativas vigentes, a los efectos de adecuarlos a las nuevas exigencias del mercado y para el cumplimiento cabal de las funciones establecidas en la presente Resolución.

• Canalizar, a través de los mecanismos apropiados, las solicitudes, requerimientos, inquietudes o problemas presentados por el sector privado o público, en relación con la ejecución de la política de comercio en el área de combustible y derivados.

En lo referente a biocombustibles, el MIC crea:

dependiente de la Subsecretaría de Estado de Industria.

Tiene a su cargo los aspectos relacionados a la producción y uso de los biocombustibles.

La Unidad de Biocombustibles está encargada de elaborar planes de largo plazo y líneas de acción, programas y proyectos, así como planes operativos anuales (POA). Sus objetivos son:

• Fomentar la sustitución de la importación de hidrocarburos por energías renovables.

• Impulsar el cultivo de materias primas para la elaboración de biodiésel.• Generar empleos que sean intensivos en mano de obra y contribuir a mitigar

la pobreza.• Elaborar un Programa Nacional de Promoción de Biocombustibles.

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Tiene por objetivo crear espacios para el dialogo estratégico, facilitando la cooperación entre actores del sector público y privado. Contempla la creación de Mesas Sectoriales, en torno a las cuales se concentran los esfuerzos de los participantes para mejorar la competitividad de sus exportaciones. La mesa sectorial de biocombustibles fue creada el 4 de octubre de 2006 y está integrada por 30 instituciones de carácter público2, privado, universidades y organismos internacionales.

El INTN es una entidad creada como organismo de servicio público en las áreas de ciencia y tecnología. Por medio de la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la transferencia de conocimientos a los sectores productivos y a la comunidad, el INTN contribuye y participa en el desarrollo económico y social del Paraguay. Se vincula y coordina con el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Industria y Comercio.

Mediante este decreto del Poder Ejecutivo, el INTN fue constituido en Organismo Nacional de Certificación para productos, sistemas y servicios. Así, con respecto a los biocombustibles se encarga de:

• Fiscalizar laboratorios, puntos de distribución (metrología) y control de calidad.

• Apoyar al MIC en la elaboración de normas de calidad3 y verificación de su cumplimiento.

PETROPAR es una entidad autárquica y descentralizada perteneciente al Estado Paraguayo. Se vincula con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Industria y Comercio. Detenta un poder dominante en el mercado de los combustibles y biocombustibles, dada su capacidad industrial, comercial y competencias, entre las que se destacan: prospección y explotación de yacimientos petrolíferos; industrialización del petróleo y sus derivados; importación, exportación y almacenamiento; refinación y distribución de hidrocarburos; actividades comerciales a nivel nacional e internacional y control de calidad de los combustibles.

Inicialmente PETROPAR gozaba del monopolio para la importación de

2 Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Industria y Comercio, Ministerio de Hacienda, Parlamento, PE-TROPAR y Viceministerio de Minas y Energía.3 N. 025, sobre las especificaciones del Alcohol Etílico Combustible y PNA 16 018 05, especificaciones para el biodiesel puro (B100).

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combustibles, pero en el año 2000 la importación de naftas fue liberada mediante Decreto Nº 10.183/20004. Posteriormente y en el mismo año, con el Decreto 10.911/20005 se promulgó un régimen más amplio, liberándose la importación de todo el espectro de combustibles y biocombustibles, incluyendo al diésel.

Sin embargo y a raíz del alza progresiva del precio del petróleo, el Gobierno de turno empezó a otorgar subsidios al diésel a través de PETROPAR, bajo los argumentos de anclar las presiones inflacionarias, favorecer a la agricultura y evitar el alza en los precios del transporte de pasajeros. De esta manera, pese a estar liberada la importación de combustibles, PETROPAR siguió importando diésel y empezó a venderlo por debajo del precio de importación. De esta manera, todas las distribuidoras privadas dejaron de importar, pues podían comprar más barato el diésel subsidiado por PETROPAR.

Este subsidio provocó un déficit presupuestario progresivo a PETROPAR, situación que obligó a repensar el marco legal, con el fin de mejorar el funcionamiento del mercado de los combustibles y biocombustibles. La nueva reglamentación pretende asegurar la oferta nacional de combustibles de forma estable, eficiente, competitiva y sostenible. Al respecto, en el año 2004, el MIC con apoyo del Banco Mundial, propuso llevar adelante un Plan Nacional de Combustibles6 cuyo diagnóstico se resume en las siguientes conclusiones:

• No existe política energética general ni tampoco lineamientos de política sectorial.

• El sistema de subsidios ciegos distorsiona el mercado.• La fijación de precios por decreto constituyen un costo político muy alto para

el Gobierno.• La situación económico‑financiera de PETROPAR derivada del continuo

subsidio al diésel es insostenible.• La imagen de PETROPAR está muy deteriorada y se traduce en falta de

credibilidad en las acciones del Gobierno en general.• No existe información confiable que permita realizar una reestructuración

de PETROPAR, pues no ha tenido una auditoria operacional y financiera en muchos años.

• Existe una falta total de procedimientos de fiscalización modernos, que garanticen la calidad y cantidad de los productos, así como de sus servicios.

A pesar que el Plan aún no ha sido aprobado oficialmente, a continuación se presentan las directrices principales que fueron consensuadas entre los actores públicos y privados involucrados en el mercado de combustibles.

4 Decreto Nº 10.183 del 29 de agosto del 2000 por el cual se autoriza la libre comercialización de todos los tipos de naftas a PETROPAR y a las empresas distribuidoras de combustibles autorizadas a operar dentro del territorio de la República del Pa-raguay. 5 Decreto Nº 10.911 del 25 de octubre del 2000, por el cual se reglamenta la importación, distribución y comercialización de combustibles derivados del petróleo.6 Chamot, Mayorga-Alba y Zeissig. 2006.

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En cuanto a la política de precios:

• Los subsidios deben eliminarse, pues son herramientas de política social y no de política energética.

• Se debe transferir la responsabilidad de la fijación de precios a los actores económicos, quienes los determinarán en base a la libre oferta y la demanda.

• Se debe eliminar la fijación por parte del Estado, de las bonificaciones y márgenes en los eslabones de la cadena de comercialización, hoy establecidos por Decreto.

• Se deben corregir los precios relativos de los combustibles, ajustando las tasas de impuesto de manera de reducir la conversión al diésel del parque automotriz.

En cuanto al rol del Estado:

• La acción del Estado se circunscribe a los roles normativo, regulador, fiscalizador y concedente.

• Se deben establecer reglas claras que incentiven la inversión privada, nacional o extranjera, en igualdad de condiciones.

• Se debe crear un organismo regulador‑fiscalizador con independencia política, autonomía financiera y poder de sanción, que trate por igual a entidades públicas y privadas.

• El consumidor tiene derecho a un suministro seguro, eficiente, oportuno y al menor precio posible determinado en libre competencia.

Una nueva PETROPAR:

• La comercialización del diésel debe dejar de ser el monopolio de PETROPAR.• La situación financiera de PETROPAR debe ser saneada, para poder ser

reestructurada y participar en un nuevo mercado, en condiciones de competencia.

• PETROPAR debe llegar a ser una empresa rentable y sostenible a largo plazo, que compita en el mercado sin las limitaciones y restricciones actuales.

• PETROPAR deberá operar sin aval, preferencia alguna, ni recurriendo a recursos del Estado.

Siguiendo al mencionado Informe del Banco Mundial,

7

7 Gasoil o diésel.

38


En la Tabla 3‑2 se aprecia la diferencia progresiva 2002 – 2004 de los precios de importación del diésel (valor CIF), frente a los precios domésticos de PETROPAR antes de impuestos. La diferencia explica la pérdida acumulada por esta empresa.

Tabla 3‑2: PETROBRAR – GENERACIÓN DE SUBSIDIOS(US$/m3)

Año Costo CIF Precio sin impuestos

2002 292.46 302.88

2003 318.42 257.82

2004 422.64 379.80

Fuente: Chamot et al. (2006).

Al año 2004, la deuda acumulada por PETROPAR era de aproximadamente US$ 120 millones (Chamot 2006). En el año 2008 con cuatro años adicionales de subsidios al diésel, la deuda de PETROPAR oscilaba en torno a los US$ 400 millones8.

La transformación de PETROPAR requiere no solo de la elaboración de un marco regulatorio actualizado, sino también del financiamiento del déficit presupuestario acumulado. Esta carga, generada por el subsidio prolongado al diésel, deberá ser estudiada cuidadosamente para que su solución no afecte negativamente a los biocombustibles.

En lo referente a la producción de biocombustibles, PETROPAR cuenta con la mayor destilería del Paraguay para producir alcohol anhidro para la mezcla con las naftas y alcohol hidratado para utilizarlo directamente en vehículos La planta alcoholera está ubicada en el Municipio Mauricio J. Troche (168 km de Asunción). Ocupa un predio de 150 hectáreas y produce alcoholes a partir de caña de azúcar. En el año 2007, su planta fue ampliada un 60%, llegando a producir 240 mil l/día de alcohol anhidro. Así mismo, PETROPAR cuenta con una pequeña fábrica de biodiésel localizada en Villa Elisa, la que posee una capacidad para producir 2.000 l/día.

Es un organismo dependiente del Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC), responsable de

8 “Deuda de PETROPAR asciende a 400 millones de dólares” ABC 2 de abril de 2009.

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A fin de profundizar los estudios y verificar el potencial de los biocombustibles en Paraguay, se creó un grupo de trabajo encargado de establecer la factibilidad técnica y económica del biodiésel9.

Posteriormente, se elaboró el Plan Estratégico del Sector Energético de la República del Paraguay (PESE 2004‑2013), el que cuenta con la colaboración de instituciones públicas y privadas. Este plan busca disminuir la dependencia energética nacional para el sector de autotransporte, a través de la diversificación de fuentes autóctonas de energía. En su capitulo IX, la medida 15 propone la creación de un Plan de Desarrollo de Energías Renovables, que busca medir el potencial de las energías renovables y atraer proyectos y recursos para el financiamiento de sus actividades. En el mismo capítulo, la medida 17 propone la puesta en marcha de proyectos piloto de biocombustibles, con el objetivo de poner en funcionamiento un sistema de producción de biodiésel que sea técnica y económicamente viable.

La SEAM es la autoridad de aplicación de las leyes relacionadas al medio ambiente y al impacto que las actividades socioeconómicas puedan ocasionar sobre el mismo. La intervención de la SEAM, en las actividades relacionadas a la producción de biocombustibles, está vinculada a la prevención de los impactos que esta actividad pudiera generar sobre el medio ambiente, cuidando de los compromisos nacionales asumidos con la Convención Marco sobre Cambio Climático y el Protocolo de Kyoto.

Es la propuesta más seria de interés político para promocionar la producción y uso de biodiésel, bioetanol anhidro e hidratado. El propósito de esta ley es que los biocombustibles contribuyan al desarrollo sostenible del Paraguay. Así declara que:

• Es de interés a la producción agropecuaria e industrial nacional el uso de los biocombustibles.

• Todas las empresas distribuidoras de combustibles, en su red de estaciones de servicio, vendan biocombustibles obligatoriamente.

• El MIC será la autoridad competente para certificar la inversión o actividad industrial, si ella está directamente involucrada en la producción o uso de biocombustibles.

• Otorga al MAG la atribución de promover con énfasis y efectividad, así como de fiscalizar la producción de materias primas (de origen vegetal o animal) a

9 Decreto N° 12.111/01, del 07 de febrero de 2001.

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ser utilizadas en la elaboración de biocombustibles y emitir su certificación de origen.

Los incentivos que ofrece esta ley para la inversión en biocombustibles consisten básicamente en:

a) Establece ventajas impositivas

Está administrada por la Dirección de Desarrollo Industrial, dependiente de la Subsecretaría de Estado de Industria (SSEI) del MIC. El órgano que concede los beneficios es el Consejo de Inversiones, presidido por el Ministerio de Industria y Comercio. Las ventajas impositivas previstas en la Ley 2.748/05, están contempladas en la Ley de Inversiones 60/90 de Incentivos Fiscales para la Inversión de Capital Nacional y Extranjero. El objetivo de esta Ley es la promoción de inversiones de origen local y extranjera10, mediante la exoneración de ciertos tributos. Es decir, las inversiones en biocombustibles, amparadas por ese instrumento, gozarán de exoneraciones fiscales para:

• La constitución de la sociedad.• La importación de bienes de capital.• Préstamos bancarios u otras formas de financiamiento, a partir de US$ 5

millones, provenientes de instituciones financieras del exterior.• Los recursos y pagos al exterior en concepto de intereses, comisiones y

capitales de los mismos.• Las remesas al exterior de los dividendos y utilidades cuando hay socios

extranjeros que no estén radicados en el país.• Así mismo, la importación de materias primas para la industria nacional,

originarias de los países del MERCOSUR, actualmente gozan de un arancel del 0%.

b) La obligatoriedad de la mezcla de biocombustibles con combustibles derivados del petróleo y sus porcentajes.

La mezcla de biocombustibles con los combustibles derivados del petróleo, deberá realizarse en las refinerías, en las plantas de almacenamiento y en los despachos de combustibles (puntos de expendio al consumidor final), bajo la inspección y vigilancia del MIC.La mencionada ley se reglamenta a partir de 3 normativas:

Sus temas centrales son los siguientes:

10 Ley Nº 117/92 establece la igualdad de tratamiento a la inversión nacional y extranjera.

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• El MIC, a través de la Subsecretaría de Estado de Comercio (SSEC), tendrá las funciones de verificación y aprobación, vía resolución ministerial, de las personas naturales o jurídicas que deseen dedicarse a la producción y venta de biocombustibles.

• El interesado deberá presentar un proyecto que demuestre la viabilidad técnica, económica y financiera de la inversión.

• Antes que el MIC se pronuncie sobre la solicitud del interesado, este deberá presentar la Licencia Ambiental emitida por la SEAM.

• El MAG certificará a través de sus órganos competentes, el origen de las materias primas para la producción de alcoholes, aceites o grasas, requeridos para la elaboración de biocombustibles.

• Son de interés nacional las mezclas del: a) biodiésel con diésel en una proporción a ser determinada por Resolución del MIC, según la producción efectiva y competitiva del biodiésel; b) bioetanol anhidro con nafta, excepto la de aviación y la nafta de 97 octanos y, como mínimo, en proporción a ser determinada por el MIC, según la producción efectiva y competitiva del bioetanol anhidro.

• Se aprueban las especificaciones técnicas que deberán cumplir el bioetanol hidratado y anhidro para su uso con o sin mezcla con las naftas, establecidas en la Norma Paraguaya 025, aprobada por el Decreto 20842/80 última edición. Además, se aprueban las especificaciones técnicas que deberá cumplir el biodiésel para su uso con o sin mezcla con el diésel, establecidas en la Norma Paraguaya PNA 16 018 05.

A partir de la fecha de publicación, establece la obligatoriedad de la mezcla de biodiésel con diésel en un porcentaje mínimo del 1% hasta diciembre 2007; 3% para el año 2008 y 5% para el año 2009. Las mezclas no podrán pasar de 20%. La comercialización exige a las bocas de expendio una debida identificación cuando la mezcla con biodiésel supera el 5%.

Por la cual deroga la Resolución 425/2008, y se establece el contenido y la mezcla de bioetanol absoluto con las gasolinas sin plomo.

Establecer, a partir de la fecha, el contenido del bioetanol absoluto en un porcentaje del 24% (veinte y cuatro por ciento), en volumen en las gasolinas sin plomo tipo RON 85.

Establecer, a partir de la fecha, la mezcla del bioetanol absoluto, en un porcentaje como mínimo del 24% (veinte y cuatro por ciento), en volumen con las gasolinas sin plomo de 85 y 95 octanos.

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Fomento al consumo de bioetanol hidratado (sin mezclas) – Autos con tecnología 11. Se estable arancel 0% para la importación de autos con tecnología .

Crea el Programa de Apoyo a Biocombustibles ‑ Red de Inversiones y Exportaciones (REDIEX).

Es un órgano dependiente del MIC, creado para la promoción de Inversiones y Exportaciones. Implementa espacios de dialogo estratégico entre actores relevantes relacionados a productos y negocios, los que se articulan en red mediante mesas sectoriales, entre ellas la de biocombustibles.

La mesa sectorial Rediex sobre biocombustibles considera que Paraguay se encuentra en una posición privilegiada para su producción, tanto para consumo interno como para la exportación. La producción de biocombustibles le permitirá al país reducir considerablemente su dependencia de productos derivados del petróleo, los que son importados en su totalidad. Además, mejorará considerablemente la calidad de vida de los paraguayos, a través de la reducción de la emisión de gases que contaminan el aire de las ciudades.

Esta mesa incluye acciones socialmente incluyentes como la prestación de asistencia técnica a pequeños y medianos productores. Sin embargo, es importante resaltar que uno de los factores más importantes en la sostenibilidad de un sistema de producción, es la alianza productor‑comerciante. Se conocen casos en los que los beneficiarios de un proyecto/programa cumplían con las prácticas recomendadas solo durante el tiempo en que éste duraba, volviendo después a su condición inicial sin que se lograra instalar la autogestión y auto‑sustentabilidad de los sistemas. Con el establecimiento de alianzas entre comerciantes‑productores y/o industria‑productores, el sistema se vuelve más estable, las relaciones se estrechan y se vuelven duraderas, por el principio de interdependencia entre las partes, lográndose el desarrollo sostenible.

En Paraguay, el mercado de los combustibles está marcado por un alto consumo de diésel de muy mala calidad, utilizado principalmente por el sector de transporte y agrícola (Tabla 3‑3). Así mismo, el diésel de alta calidad (menor contenido de azufre y elevado nivel de cetanos), es utilizado principalmente en vehículos livianos de lujo. El fenómeno de la dieselización (conversión al diésel) del país se explicará más adelante cuando se analice el proceso de formación de los precios de los carburantes.

11 Según la Dirección Nacional de Aduanas, en el año 2008 se importaron 1.600 vehículos flex.

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Tabla 3‑3: MERCADO DE COMBUSTIBLES EN PARAGUAY

AñoDiésel Naftas

Mill. l % Mill. l %

2005 980 80 243 20

2006 973 78 267 22

2007 1.039 77 313 23

2008 (a Jul.) 639 75 213 25

Fuente: MIC (2008)12.

En Paraguay los combustibles fósiles están sujetos a dos impuestos: el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). La Ley 2421/04 de readecuación fiscal contempla el cobro de un 10 % de IVA a los combustibles, con excepción de los biocombustibles. Sin embargo, desde el año 2004 cuando se promulgó la nueva ley impositiva, no se ha implementado este cobro a los combustibles fósiles, ya que a medida que se cobra este impuesto se debe reducir en la misma proporción el ISC para todos los combustibles y derivados del petróleo. El poco interés de implementar el IVA al combustible se debe al temor del Gobierno de reducir su recaudación, ya que el IVA constituye crédito fiscal para el consumidor y no así el ISC.

Por otra parte, el ISC se aplica a ciertos bienes considerados artículos de lujo, tales como perfumes, joyas y artículos electrónicos, o a bienes nocivos para la salud como los cigarrillos, bebidas alcohólicas y también los derivados de petróleo (nafta, diésel, gas, etc.). La tasa que se aplica varía entre el 1 y 2% sobre el valor de importación o de venta. La tasa máxima para los combustibles es del 50%.

Con el decreto 12.103 del 30 de abril de 2008, se fijaron las tasas del ISC para los combustibles, las mismas que son aplicadas sobre el precio de venta en boca de expendio en la capital. Cabe aclarar que en Paraguay los precios del diésel se diferencian según distancia interna desde Asunción, es decir, al interior del país se paga un precio mayor que en la capital.

Las tasas del IVA y del ISC se muestran en la Tabla 3‑4.

12 Comunicación Personal. Ministerio de Industria y Comercio. 2008. Paraguay (presentación de Sawitzki).

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Tabla 3‑4: TRIBUTOS VIGENTES PARA LOS COMBUSTIBLES DE ORIGEN FÓSIL Y BIOCOMBUSTIBLES

Tipos de combustibles ISC IVA

Fósiles

Nafta h/ 88 octanos 24% a/

Super-naftas de 88 octanos hasta 96,9 octanos 34% a/

Nafta con 97 y mas octanos 38% a/

Diésel 600 Gs/l b/

Biocombustibles .

Bioetanol hidratado / anhidro y biodiésel 2% c/

a/ Dto. 10465/07b/ Dto. 6.900/12/05 que prorroga el Art. 1 Dto. 6.024/07/05 – 18% de base imponible 3.333,3 Gs/Ltc/ Dto. 1166/12/08 que suspende la vigencia del TITULO IV del Dto.12.210 26/05/08 y exceptúa del mismo al Artículo N° 13 para importación y venta de bioetanol ANHIDRO, hidratado y biodiésel que establece un 10% del 20% de la base imponible, es decir, un 2%.

Fuente: Elaboración propia.

Como se observa en la Tabla 3‑4, las naftas tienen mayores gravámenes que el diésel, el cual solo tributa 600 Gs/l13. Esta situación, junto con el subsidio al diésel explicado con anterioridad, ha contribuido a que el 79% del parque automotriz registrado en Paraguay, en su mayoría vehículos ligeros, utilicen diésel y no nafta (Tabla 3‑5).

Tabla 3‑5: PARQUE AUTOMOTRIZ DE PARAGUAY AL AÑO 2008

Tipo de vehículo Total Nafta Diésel

Automoviles 236.511 40% 60%

Camionetas 178.735 5% 95%

Camiones 49.853 0% 100%

Omnibus 12.296 0% 100%

Tractor 18.591 0% 100%

Varios 5.498 0% 100%

Total 501.484 21% 79%


13 El ISC al diesel está lejos de considerar las externalidades negativas que genera el diesel para la salud pública y el am-biente.14 Comunicación Personal. Ministerio de Industria y Comercio. 2008. Paraguay (Registro del parque automotor y escenario actual del Biodiesel en Paraguay de Sawitzki).

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El bioetanol, tanto hidratado como anhidro, tiene un tributo igual al 2% en el caso del IVA. En el caso del ISC ambos están exentos. Así, las naftas que se mezclan con bioetanol anhidro, se benefician de esta exención cuanto mayor sea su volumen de mezcla.

El valor del bioetanol nacional está determinado por la libre concurrencia de empresas privadas que operan en el país, las mismas que determinan su precio considerando el costo de producción y el precio de importación de las naftas. Sin embargo, esto no es del todo cierto, pues PETROPAR, a través de su planta alcoholera ubicada en el municipio Mauricio J. Troche, subsidia el precio de la tonelada de caña, fijándolo en un nivel que le permita subsistir al pequeño agricultor, sin diferenciar por contenido de sacarosa y grado de maduración de su producto. Este valor sirve de referencia para el resto de los ingenios y productores del país, lo que de facto encarece la producción del alcohol. En el año 2008, el precio que se pagó en Troche por tonelada de caña fue de Gs 113.000, equivalentes a US$ 2615. El funcionamiento de este subsidio continúa hasta el presente, ya que es el propio Estado el principal comprador de su alcohol.

La importación de bioetanol puede realizarse solo en caso de que no exista suficiente producción doméstica para cubrir la demanda.

Se estima que el precio de paridad del bioetanol nacional respecto al barril equivalente de petróleo está entre 35 y 40 US$16. Si bien, la mezcla actual del bioetanol anhidro está alrededor del 25%, el alcohol hidratado puede utilizarse sin restricciones en autos de tipo .

En el país se comercializan tres tipos de diésel, categorizados en Tipo I, II y III, de acuerdo a su contenido de azufre y otros parámetros. Sin embargo, el tributo se aplica por igual a los tres tipos, es decir, no se los discrimina por su calidad (nocividad), contrariamente a la racionalidad ambiental y de salud pública (Tabla 3‑6).

15 De acuerdo con datos del Banco Central de Paraguay, el promedio de la cotización mensual 2008 fue de 4.347 Gs/US$.16 Opinión de empresarios entrevistados por el autor.

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Tabla 3‑6: DIÉSEL – PERFIL DEL CONSUMO SEGÚN CONTENIDO DE AZUFRE Y NÚMERO DE CETANO

Tipo Azufre Cetano Consumo est. (ene‑jul 2008)

Máximo en ppm Número mínimo Miles m3 %

I 500 50 13 2

II 2.000 48 - -

III 4.000 45 626 98

Fuente: MIC (2008) 17.

El biodiésel, al igual que el bioetanol, tributa un 2% de IVA, pero al mezclarse con diésel en proporciones tan bajas como la actual (aproximadamente un 0,5%), esta ventaja impositiva se diluye. Debe también considerarse que siendo el 98% del diésel consumido de Tipo III, es decir el tipo más nocivo para la salud por su alto contenido de azufre (entre 2.000 y 4.000 ppm), la mejora substancial que este combustible pudiera sufrir al mezclarse con biodiésel, merece urgente atención por parte de las autoridades de Gobierno. Las políticas energéticas aplicadas hasta el momento, debieran ser reformuladas considerando sobre todo, las externalidades positivas del biodiésel frente al diésel importado.

Como se mencionó en el párrafo anterior, el principal combustible consumido en el país es el diésel Tipo III, y su precio al consumidor y mayorista está fijado por instituciones del sector público18.

El MIC delega competencias a la empresa PETROPAR para que mediante Resoluciones, la misma fije el precio mayorista en planta y al consumidor del diésel Tipo III. Esto implica también determinar los márgenes de utilidad para las estaciones de servicios y para las empresas distribuidoras. La Tabla 3‑7 muestra una serie con las tres últimas fijaciones del precio mayorista y minorista, y las respectivas bonificaciones para las empresas distribuidoras y las estaciones de servicios, mismas que representan en total un 11,5% del precio final de venta.

17 Comunicación Personal. Ministerio de Industria y Comercio. 2008. Paraguay (Registro del parque automotor y escenario actual del Biodiesel en Paraguay de Sawitzki). 18 PETROPAR también vende a las distribuidoras y fija el precio mayorista y al consumidor de la Nafta Econo 85 y la Naf-ta EcoPlus 95. Resolución 304/08.

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Tabla 3‑7: PRECIO MAYORISTA Y MINORISTA DIÉSEL TIPO III

(Gs/l)

Fecha

Precio Bonificaciones

Planta PETROPAR

Venta al público

Cadena comercialización

Empresas distribuidoras

Estaciones de servicio

07/05/2008 4.182 4.725 543 204 339

02/12/2008 3.956 4.470 514 193 321

02/01/2009 3.779 4.270 491 184 307


El total de las bonificaciones no deben sobrepasar el 13% del precio mayorista en PETROPAR. En tanto, la repartición de las mismas debe ser de 37,5% para las empresas distribuidoras y 62,5% para las estaciones de servicios.

Para la fijación de fecha 2 de Enero de 2009, por Resolución Nº 243/08 PETROPAR fijó el precio mayorista en su planta en 3.779 Gs/l y el precio minorista en las estaciones de servicio en 4.270 Gs/l. Del total de las bonificaciones, 307 Gs/l corresponde a las estaciones de servicio y 184 Gs/l a las empresas distribuidoras.

El precio del biodiésel se establece sobre dos variables, el costo de producción y el precio mayorista al que PETROPAR vende el diésel a las distribuidoras. La diferencia con la determinación del precio del bioetanol es que PETROPAR, y no la libre competencia, determina discrecionalmente cuánto se pagará a los proveedores locales de biodiésel. Por ejemplo, en el año 2008 se estableció el precio del biodiésel en 4.700 Gs/l más IVA. Posteriormente, este precio se reajustó a 3.870 Gs/l más IVA. la diferencia de precio se basó en los cambios de la cotización internacional del diésel y la política de subsidios seguida por PETROPAR. En la práctica, esta falta de transparencia en la política nacional respecto al precio del diésel, hace que las inversiones para la producción de biodiésel no se concreten. Es por ello que la mezcla de diésel con biodiésel ha sido mínima y por debajo del 3% prevista en la normativa. Así, el año 2008 se mezclaron solamente 5.000 m3, lo que representó una mezcla del 0,5%.

49


4. Descripción del funcionamiento de las cadenas de valor y las relaciones contractuales entre los agentes involucrados

El concepto de cadena hace referencia a una visión integrada e integral de un proceso, lo que permite contemplar adecuadamente su eslabonamiento, es decir la representación de nuevas formas y vínculos que se desarrollan en una economía y que implican la convivencia de un conjunto de actores y de actividades relacionadas para obtener un producto en un espacio dado. Este concepto y su derivación, el enfoque de cadenas, es entonces una herramienta ordenadora que permite representar una realidad económica en su globalidad. Las cadenas agroindustriales de los biocombustibles, cuyo eslabón final es energético, está en el extremo de cadenas que se inician con la producción primaria de las materias primas y ofrecen y demandan flujos de servicios, mercaderías y dinero hacia atrás y hacia delante.

El potencial real de Paraguay para producir biodiésel a partir de granos oleaginosos, en especial los provenientes de la agricultura empresarial, y exportarlo es alto. Su clima y suelos permiten sembrar soja en verano e invierno y cultivar canola, girasol, cártamo, nabo forrajero y otras especies.

En la temporada 2007/08 se sembraron 2,6 millones de hectáreas de soja, con una producción de 6,8 millones de toneladas y un rendimiento promedio de 2,6 t/ha. La producción de soja en Paraguay se duplicó en siete años, pasando de 1,3 millones de hectáreas en el año 2001, a 2,6 millones de hectáreas en el año 2008 (Tabla 4‑1). En este mismo período su rendimiento promedio fue de 2,3 t/ha. Este fenómeno de crecimiento acelerado del cultivo de soja se dio también en Argentina y Brasil.

50


Tabla 4‑1: SUPERFICIE Y PRODUCCIÓN DE SOJA EN PARAGUAY

AñoProducción

Mill. ha Mill. t

2001 1,35 3,50

2002 1,45 3,55

2003 1,55 4,52

2004 1,94 3,91

2005 2,00 4,04

2006 2,23 3,64

2007 2,43 5,86

2008 2,64 6,81

Fuente: CAPECO (2009)

A diferencia de Argentina y Bolivia, que procesan un 85% y 100%, de la soja respectivamente, Paraguay exporta casi la totalidad de la que produce en forma de grano, convirtiéndose en el cuarto exportador mundial con 4,6 millones de toneladas para la temporada 2007/08. En esa misma temporada, el país exportó apenas 400 mil toneladas de aceite de soja (Tabla 4‑2).

Tabla 4‑2: PRINCIPALES EXPORTADORES MUNDIALES DE SOJA EN GRANO Y ACEITE DE SOJA PARA LA TEMPORADA 2007/08

Ranking PaísGrano

Ranking PaísAceites

Mill. t Mill. t

1 Brasil 29,7 1 Argentina 6,4

2 EUA 27,1 2 Brasil 2,3

3 Argentina 11,2 3 EUA 0,8

4 Paraguay 4,6 4 Paraguay 0,4

5 Otros 3,0 5 EU-27 0,2

6 Bolivia 0,2

7 Malasia 0,1

8 Otros 0,4

Fuente: FAS/USDA (2009)

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En la Tabla 4‑3 se observa que entre el 2001 y 2007 Paraguay exportó en promedio el 70% de su producción de soja en forma de grano, se procesó solo el 28% y el resto se destinó a semilla. Estas cifras demuestran claramente su potencial para la elaboración y exportación de productos agrícolas con mayor valor agregado como el biodiésel.

Tabla 4‑3: SOJA: PRODUCCIÓN, INDUSTRIALIZACIÓN Y COMERCIALZIACIÓN

AñoExportación Industria Semilla Total

Mill. t % Mill. t % Mill. t % Mill. t

2001 2,51 72 0,92 26 0,08 2 3,50

2002 2,39 67 1,09 31 0,08 2 3,55

2003 3,17 70 1,26 36 0,09 3 4,52

2004 2,64 68 1,17 33 0,08 2 3,89

2005 2,88 71 1,08 31 0,08 2 4,04

2006 2,38 65 1,18 34 0,08 2 3,64

2007 4,38 74 1,36 39 0,14 4 5,86

Fuente: CAPPRO (2009).

En el caso del girasol (Tabla 4‑4), entre 1995 y 2007 la superficie cultivada promedio fue de 43 mil hectáreas. Sin embargo, para la temporada 2006/07 ésta aumentó a más del doble, llegando a las 110 mil hectáreas sembradas, lo que generó una producción de 183 mil toneladas.

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Tabla 4‑4: SUPERFICIE Y PRODUCCIÓN DE GIRASOL EN PARAGUAY

Años

Superficie Producción

Miles ha Miles t

1995/96 44,00 68,90

1996/97 47,88 45,55

1997/98 62,00 81,37

1998/99 52,15 72,54

1999/00 70,80 81,95

2000/01 30,37 39,86

2001/02 25,77 36,01

2002/03 24,72 33,84

2003/04 29,70 44,55

2004/05 43,00 64,50

2005/06 45,00 78,00

2006/07 110,00 183,00

Fuente: BCP/MAG/CAPECO (2009).

En el año 1996, la producción de canola era mínima y se mantuvo entre 1.000 y 3.000 ha cultivadas hasta el año 2002. Sin embargo, tuvo un importante repunte en la temporada 1999/00, cuando se llegaron a sembrar casi 21 mil hectáreas. A partir de 2004 su producción comenzó a crecer con mayor fuerza, llegando a cultivarse 72 mil hectáreas durante la temporada 2006/07 con una producción de granos de 80 mil toneladas (Tabla 4‑5).

Tabla 4‑5: SUPERFICIE Y PRODUCCIÓN DE CANOLA EN PARAGUAY

AñosSuperficie Producción

ha t

1996/97 900 500

1997/98 - 1.500

1998/99 3.000 4.500

1999/00 20.600 18.000

2000/01 1.000 3.986

2001/02 1.000 1.500

2002/03 6.000 9.000

2003/04 6.000 9.000

2004/05 28.000 50.000

2005/06 60.000 80.000

2006/07 72.000 80.000

Fuente: BCP/MAG/CAPECO (2009).

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En lo que respecta al cártamo, su producción actual es reducida. Solo es desarrollado de manera experimental por algunos agricultores. Uno de ellos, en el Chaco Central, ha logrado un rendimiento de 1,5 t/ha, con solo 100 milímetros de lluvia por año. En tanto, la estación experimental de Isla Po´i (Chaco) logra de 1,8 a 2 t/ha.

A continuación se presentan las características de algunos cultivos energéticos no tradicionales, potencialmente aptos para la producción de biodiésel a pequeña escala, pues están asociados a sistemas agrícolas, propios de la agricultura familiar.

( ): Es un cultivo perenne (vida útil 2 años) que se adapta favorablemente en los departamentos de Concepción, San Pedro, Amambay, Caaguazú, Caazapá, Cordillera y Chaco Central. Su rendimiento en el país varía entre 0,6 y 1,8 t/ha y puede duplicarse con el uso de mejoras tecnológicas y semillas de alta calidad genética. Durante la temporada 2005/06 se sembraron 10.000 ha, lográndose una producción de 10,5 mil toneladas de semilla. Del volumen total del grano, 33% lo constituye la cáscara y 67% la semilla, la que contiene un 27% de aceite y 33% de torta, asumiendo un 7% de merma. El expeller residual es un excelente abono verde.

( ): Se cultiva en la Región Oriental del país. La superficie sembrada alcanza las 34 mil hectáreas, con una producción de 36 mil toneladas alcanzadas durante la temporada 2005/06. Su rendimiento promedio es de 1 t/ha. El contenido de aciete de la semilla varía entre un 40 y 44%.

( ): Es un cultivo perenne. Existen alrededor de 12 mil hectáreas en el sur del país. En la temporada 2005/06 su producción alcanzó unas 46 mil toneladas (MAG, 2006). Su rendimiento es relativamente alto y llega a las 3,8 t/ha. El aceite industrial de tung no es comestible. Por ello es una buena alternativa para producir biodiésel. Actualmente, este aceite se utiliza en la industria de pinturas y barnices, cosmética, insecticidas, entre otros, por lo que su viabilidad para la producción de biocombustibles dependerá de sus costos de oportunidad.

( ): En 1950, el Instituto Agronómico Nacional (IAN), hizo las primeras pruebas de cultivo de esta planta como oleaginosa. Actualmente, existen algunas plantaciones en Concepción y San Pedro. Es un cultivo perenne que madura a los 4 o 5 años y que en una densidad de 1.000 plantas/ha logra entre 5 y 7 t/ha de semillas. El rendimiento de aceite es entre un 30 y 40%. El expeller de la semilla que se obtiene como subproducto, es un excelente fertilizante orgánico o alimento animal, siempre que se le extraiga la toxicidad19.

( )20: Se estima que existen 60 millones de plantas de coco en estado natural en Paraguay. Cada palmera tiene entre 5 y 8 racimos y, cada racimo consta de unos 300 frutos. Como cultivo comercial, la planta puede llegar a producir entre 12 y 14 racimos, cada uno con

19 ABC COLOR, Suplemento Rural, 15 agosto de 2007.20 De acuerdo a la Declaración N° 18 del 16 junio 2005, la Cámara de Senadores del Paraguay “reconoce de interés nacio-nal el cultivo de Mbocaya”.

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hasta 500 frutos. Esto representa una producción potencial de entre 4 y 4,5 t/ha de aceite. El fruto de este cultivo se descompone en un 15% cáscara; 40% carozo; 10% almendra (de los cuales: 6% aceite – 3% expeller – 1% merma); 26% pulpa (de los cuales: 7% aceite – 16% expeller – 3% merma), y 10% merma. Los aceites de pulpa y de almendra son utilizados principalmente para la fabricación de jabones y exportación. Los expellers por su parte, se utilizan para alimentación animal y el carozo para producir energía (Misión acrocomia, 1976). De acuerdo a informaciones proporcionadas por la Cámara Paraguaya del Coco, se dispone de una capacidad instalada de 300 mil t/año para procesar esta materia prima en aceite vegetal.

( ): Es un cultivo de gran importancia para pequeños productores. Su producción actual se encuentra en expansión. Durante la temporada 2006/07 en Paraguay se sembraron unas 45 mil hectáreas, las que produjeron 50 mil toneladas de semillas. El precio que paga la industria alimenticia a los productores hace poco atractiva la producción biodiésel a partir de sésamo.

4.2.1.2 Estructura agrícola

En general, el tamaño de las explotaciones agrícolas sojeras son de mayor tamaño que las de los cultivos asociados a la agricultura familiar. Esto se da porque la soja requiere de cierta escala productiva y sus paquetes tecnológicos son altamente mecanizados.

De acuerdo con la Tabla 4‑6, entre 1991 y 2002, la superficie cultivada de soja aumentó más del doble en la Región Oriental de Paraguay y para el 2008 se cuadruplicó, alcanzando un total de 2,5 millones de hectáreas. En el primer periodo, 1991 – 2002, las fincas menores a 20 ha, se redujeron tanto en número (11%) como en superficie cultivada (6%). Sin embargo en el segundo periodo, 2002 – 2008, ambas cifras mostraron un alza de 14% y 35%, respectivamente, con relación al periodo anterior. Las fincas de mediano y gran tamaño (mayores a 20 ha), en el primer periodo aumentaron en número (22%), pero especialmente en superficie cultivada (146%). En el segundo periodo hubo una reducción ligera del número de fincas (13%), pero un aumento más que proporcional de la superficie cultivada, misma que casi se duplicó (94%). En ambos periodos se observa indicios de concentración de las tierras, en especial en el caso de las fincas de entre 1.000 y 10.000 ha. Así, en 1991 la superficie cultivada por medianos y grandes agricultores representaba el 91% del total, en el 2002 era del 96% y en el 2008 llegó a un 97%. En número de fincas las cifras se muestran más parejas a lo largo de ambos periodos, siendo similares en ambas categorías.

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Tabla 4‑6: CULTIVO DE LA SOJA – TAMAÑOS DE LAS FINCAS, AÑOS 1991, 2002 y 2008

Tamaño 1991 2002 Var. 91 ‑ 02 2008 Var. 02 ‑ 08

ha Núm. ha Núm. ha Núm. ha Núm. ha Núm. ha

Menos de 5 1.673 2.232 1.460 1.745 -13% -22% 2.542 4.006 74% 130%

De 5 a menos de 10 4.712 11.529 4.050 10.009 -14% -13% 5.510 17.770 36% 78%

De 10 a menos de 20 8.239 37.401 7.550 36.255 -8% -3% 6.866 43.130 -9% 19%

De 20 a menos de 50 7.222 86.495 6.105 85.573 -15% -1% 5.187 92.182 -15% 8%

De 50 a menos de 100 2424 79.954 3834 193.405 58% 142% 2.424 120.482 -37% -38%

De 100 a menos de 200 1329 86.709 2811 270.014 112% 211% 1.990 214.266 -29% -21%

De 200 a menos de 500 767 103.819 1268 261.408 65% 152% 1.789 425.219 41% 63%

De 500 a menos de 1.000 213 50.588 410 147.965 92% 192% 724 370.054 77% 150%

De 1.000 a menos de 5.000 112 50.694 273 195.605 144% 286% 605 776.271 122% 297%

De 5.000 a menos de 10.000 21 19.396 30 54.652 43% 182% 67 238.953 123% 337%

De 10.000 y más 5 23.638 15 26.224 200% 11% 31 161.176 107% 515%

Región Oriental 26.717 552.455 27.806 1.282.855 4% 132% 27.735 2.463.510 ‑0,3% 92%

Fuente: MAG (2009).

Históricamente, el cultivo de la caña de azúcar es una de las actividades productivas más antiguas y relevantes del país, con una tradición de más de 200 años y de fuerte arraigo en el hombre del campo. Su producción se da en dos escalas: la tradicional en manos de agricultores familiares pequeños y la industrial – empresarial. Una característica de la actividad cañera en Paraguay es la estrecha relación e interdependencia entre los ingenios azucareros y los productores campesinos tradicionales. A pesar de que estos ingenios cuentan con cañaverales propios, su producción no es suficiente, por lo que dependen en gran medida de la provisión de materia prima, además de la mano de obra proveniente de la pequeña agricultura. Esta simbiosis ocurre principalmente en las zonas con tradición cañera, ya que en estos lugares las grandes explotaciones no logran absorber las tierras de los agricultores familiares, fuertemente arraigados a ellas. Resulta entonces difícil, sino imposible, integrar verticalmente los volúmenes necesarios de materia prima a la industria procesadora.

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Si bien, la superficie cultivada de la caña de azúcar se mantuvo casi invariable entre 1988 y 2002, en ese mismo período mejoró la productividad en un 12%. A partir de la temporada 2001/02 y hasta la temporada 2005/06 la superficie cultivada se incrementó significativamente, llegando a 75 mil hectáreas. Sin embargo, el rendimiento cayó de 56,8 t/ha a 42,6 t/ha, es decir un descenso de un 25% (Tabla 4‑7).

Tabla 4‑7: EVOLUCIÓN DEL CULTIVO DE LA CAÑA DE AZÚCAR EN PARAGUAY

AñosSuperficie Rendimiento Producción

Miles ha t/ha Mill. t

1988/89 56.800 50,5 2,8

......... ...... ..... .....

2001/02 52.399 56,8 2,9

2002/03 62.255 52,3 3,2

2003/04 69.942 52,0 3,6

2004/05 74.000 40,8 3,0

2005/06 75.000 42,6 3,2

Fuente: MAG (2007).

Los bajos rendimientos de la caña en Paraguay se explican por la alta concentración de esta actividad en el segmento de la pequeña agricultura ‑este tipo de explotaciones se caracterizan por tener baja capitalización y poco o ningún acceso a tecnología‑ la degradación de la fertilidad natural de los suelos y la falta de renovación de los cultivos.

En la Tabla 4‑8 se observa cómo la caña se cultiva casi en la totalidad de los departamentos del país, aunque el grueso de su producción se concentra en Guairá (42,4%), Paraguari (13,9%), Cordillera (10,6%) y Caaguazú (9,5%). A pesar de lo anterior, los mayores rendimientos de caña se dan en Ñeembucú, Concepción, San Pedro, Itapuá, Misiones, Amambay y Alto Paraná, regiones que en conjunto solo aportan un 8,3% a la producción nacional.

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Tabla 4‑8: PARTICIPACIÓN PORCENTUAL EN PRODUCCIÓN DE CAÑA DE AZÚCAR PARA USO INDUSTRIAL POR DEPARTAMENTO, DURANTE EL

AÑO AGRÍCOLA 2001/2002

Regiones Superficie Producción

Oriental 98,7 98,0

Concepción 0,7 1,8

San Pedro 1,0 2,0

Cordillera 10,4 10,6

Guairá 50,2 42,4

Caaguazú 8,0 9,5

Caazapá 3,9 5,1

Itapúa 0,8 1,6

Misiones 0,3 0,6

Paraguari 14,3 13,9

Alto Paraná 0,8 1,5

Central 4,0 4,2

Ñeenbucú 0,2 0,6

Amambay 0,1 0,2

Canindeyú 4,0 4,0

Occidental 1,3 1,3

Pte. Hayes 1,3 1,3

FUENTE: MAG (2004).

Es así que resulta relevante la necesidad de que Paraguay desarrolle políticas orientadas a mejorar la productividad de sus cañaverales, en especial si pretende transformarse en un importante productor y exportador de bioetanol.

De acuerdo al Campo Experimental de Caña de Azúcar de Natalicio Talavera – CECA, las variedades con eficiencia comprobada y buen potencial de producción en los principales departamentos cañicultores son:

• Variedades con maduración temprana: TUC 7216 y RB 835486• Variedades con maduración mediana: RB 72‑454; CHOTO (TUC 5619) y SP 701143• Variedades con maduración tardía: RB 725828 y RB 785148

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El MAG estima que, de acuerdo a una zonificación agro‑ecológica realizada en el país, el potencial de expansión del área cultivable de caña de azúcar es de 450 mil hectáreas (IICA, 2007). Sin embargo, no se han considerado ni estudiado aún las consecuencias de dicha expansión sobre la biodiversidad y seguridad alimentaria de Paraguay.

Desde el punto de vista social, el cultivo de la caña de azúcar tiene trascendencia nacional, pues moviliza unas 250 mil personas. Este fenómeno de absorción de mano de obra se explica por el sistema minifundiario o de agricultura familiar predominante, representando al 2008 un 87% del total de las fincas menores a 20 ha. Sin embargo se estima que el 70% de los pequeños productores de caña no cuentan con título definitivo de propiedad. Ellos utilizan mano de obra familiar para la cosecha y, ocasionalmente, contratan mano de obra externa. Entre 1991 y 2008 se observa una disminución de esta categoría en 9.920 explotaciones, mientras que en las fincas medianas y grandes existió un incremento de 809 explotaciones. En 2008, a diferencia de lo que ocurre en la soja, en la caña existe una mejor distribución de la producción, ya que las fincas menores a 20 ha cultivan el 42% del área total y su producción alcanza un volumen similar (40%) (Tabla 4‑9).

Tabla 4‑9: TAMAÑO DE LAS FINCAS DE CAÑA DE AZÚCAR EN PARAGUAY 1991 Y 2008

Tamaño 1991 2008

ha Núm. Núm. Var. 91‑08 ha Mill. t

Menos de 1 1.253 153 -88% 47 0

De 1 a menos de 5 13.951 7.056 -49% 7.575 0,45

De 5 a menos de 10 8.814 5.894 -33% 11.687 0,7

De 10 a menos de 20 3.791 4.786 26% 14.875 0,89

De 20 a menos de 50 1.293 1.895 47% 10.680 0,63

De 50 a menos de 100 288 372 29% 3.750 0,22

De 100 a menos de 200 116 149 28% 2.290 0,13

De 200 a menos de 500 87 123 41% 3.438 0,22

De 500 a menos de 1000 35 51 46% 1.587 0,11

De 1.000 a menos de 5.000 26 57 119% 17.971 1,1

De 5.000 a menos de 10.000 7 8 14% 5.118 0,46

De 10.000 y más 0 6 - 2.813 0,16

Total 29.661 20.550 ‑31% 81.830 5,08

Fuente: MAG (2009).

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Este sistema de baja productividad condujo, como se mencionó anteriormente, a que el Estado subsidie el precio de la caña, fijándolo en un nivel de subsistencia para el pequeño agricultor, sin considerar la calidad de su producto. Sin embargo, desde el punto de vista social, en el municipio de Troche este subsidio beneficia directamente a 4.000 pequeños productores.

Los cañaverales empresariales por su parte, representan alrededor del 35% del área cultivada y utilizan cierto grado de mecanización en su manejo, principalmente en la preparación del suelo y la cosecha. Los ingenios suelen ser los dueños de la maquinaria, la que también utilizan para dar servicio a sus proveedores de caña. Según datos del MAG en IICA (2007), en Paraguay la superficie cañera irrigada es apenas llega al 0,05%, situación que demuestra la gran aptitud agro‑ecológica del país, para este cultivo.

Sin ningún tipo de compromiso contractual, el agricultor vende su caña directamente al ingenio azucarero, quien la paga de acuerdo al volumen recibido solo 8 días después de recibirla. El campesino se encarga de la cosecha y de cubrir el flete hasta las instalaciones de pesado y almacenaje. Hasta la temporada 2008, la planta alcoholera de Troche dotaba de cupos a los transportistas. Estos recorrían los campos comprando la caña directamente a los productores y negociaban con ellos sobre la base del precio fijado por la planta. Sin embargo, como los transportistas aprovechaban su posición como titulares de un cupo, compraban la caña con un mayor descuento, perjudicando así a los agricultores. Esta modalidad está en proceso de eliminación. Ahora se pretende dotar de cupos directamente a los productores de caña.

En caso que el ingenio provea la semilla para la renovación de los cañaverales, se firma un compromiso con el agricultor mediante el cual se deduce el valor de la semilla del pago de la cosecha. Los ingenios no proveen otros insumos o adelantos de créditos.

La producción de biodiésel en el país, ajustada a las normas técnicas vigentes, es de reciente data. Actualmente, existen cinco plantas que producen biodiésel a partir de grasa animal y de aceites vegetales, tres están en proceso de habilitación y dos permanecen fuera de producción (Tabla 4‑10).

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Tabla 4‑10: EMPRESAS PRODUCTORAS DE BIODIÉSEL

Nombre Capacidad

Mill. l/año Materia Prima

Frigorífico Guaraní S.A. 12 Grasa Animal y Aceite Vegetal

Bioenergía SA 4 Grasa Animal y Aceite Vegetal

Enerco S.A. 6 Grasa Animal y Aceite Vegetal

Sebo Pora S.R.L. 6 Grasa Animal y Aceite Vegetal

Frigorífico Concepción S.A. 9 Grasa Animal y Aceite Vegetal

Agro Silo Santo Ángelo S.A. 1,8 Aceite Vegetal

Bio Paraguay SA 1,2 Aceite Vegetal

Coop. Cosecha Feliz 3,6 Aceite Vegetal

Agro GF S.A 1,8 Aceite Vegetal

Quest S.A. 1,8 Aceite Vegetal


Las unidades que producen biodiésel son del estrato industrial de menor y mediano porte22. Actualmente, la producción teórica nacional es de 37 millones de l/año, sin embargo, la producción potencial de la capacidad instalada es de 47,2 millones de litros o el equivalente a un 4% del consumo de diésel, considerando lo demandado al año 2007. Según informaciones obtenidas de REDIEX (2007), en Paraguay existen varios proyectos de inversión para la instalación de plantas de mayor tamaño productoras de biodiésel, pero aún se encuentran en etapa de estudio. Una de ellas es de origen extranjero y se ubicaría en el departamento de Itapúa (sureste), una de las zonas de mayor producción de granos del país. La inversión prevista es de US$ 100 millones, utilizando 500 mil hectáreas para el cultivo de soja y canola, las que servirían para producir unos 220 millones l/año de biodiésel.

No obstante el interés manifiesto de muchos inversionistas, lo cierto es que el subsidio al diésel y la discrecionalidad de PETROPAR en la fijación del precio del biodiésel, han desincentivado la producción y consumo doméstico de este biocombustible. Lo anterior se suma al hecho que aún no se han establecido reglas claras que permitan inversiones significativas en este sector para potenciar la exportación del biodiésel.

21 Comunicación personal. Ministerio de Industria y Comercio. 2009.22 Existen plantas industriales pequeñas que producen biocombustibles a partir del nabo forrajero. Sin embargo, el nabo fo-rrajero se siembra con prácticas mecanizadas y con productores que no corresponden al segmento de la agricultura familiar. Es decir, no todas las plantas industriales de menor porte se relacionan con productores agrícolas del estrato de agricultura familiar.

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A pesar de esta falta de claridad en las políticas de regulación paraguayas, la producción de granos existentes en el país representa un gran potencial de materia prima para la producción de biodiésel, tanto para su exportación como para el autoconsumo, utilizando el aceite vegetal proveniente de la industria procesadora nacional.

Esta hipótesis se sustenta en el interés manifiesto de las empresas asociadas a la Cámara Paraguaya de Procesadores de Oleaginosas (CAPPRO) por exportar productos con mayor valor agregado. Las empresas aceiteras asociadas a CAPPRO representan el 90% de la producción y exportación de las harinas y aceites vegetales. Entre éstas se encuentran multinacionales como Cargill y Continental Grains (ContiParaguay).

La inversión realizada por estas empresas es del orden de los US$ 106 millones. Actualmente, mantienen una capacidad ociosa del 30% en el caso de la soja, un 90% en el caso del algodón y más del 70% en el caso de los granos de invierno como el girasol, la canola, cártamo, etc. (Tabla 4‑11). Si se promoviera el procesamiento del 100% de la producción sojera, las inversiones en este sector podrían aumentar en US$ 250 millones.

Tabla 4‑11: CAPACIDAD DE PROCESAMIENTO DE LAS EMPRESAS ASOCIADAS A CAPPRO

CultivoCapacidad Capacidad Ociosa

Miles t/año %

Soja 1.849 30

Algodón 701 90 (1)

Girasol 530> 70

Otras Oleaginosas 322

(1) En el caso de la semilla de algodón, su producción primaria es muy baja.

Fuente: CAPPRO (2009).

Además de la ausencia de incentivos productivos internos para el biodiésel, el mercado internacional de aceites vegetales y biodiésel también plantea desafíos que debieran ser atendidos por el Gobierno. Por ejemplo, son de especial interés las normativas de importación que aplican los países desarrollados a los productos agrícolas y sus derivados, las que, además de ser cada vez más estrictas, distorsionan los mercados y causan perjuicios a países como los del MERCOSUR. Es por esto que, de acuerdo a CAPPRO (2009), el aprovechamiento del potencial productivo de las oleaginosas y su industrialización requieren de ciertas condiciones relacionadas con factores de competitividad, tales como créditos, facilitación tributaria y ayuda para el cumplimiento de normas medioambientales.

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En este sentido la CAPPRO, apoyada en el Estudio sobre el Desarrollo Económico del Paraguay (EDEP), plantea la implementación de una estrategia de desarrollo nacional fundada en la competitividad de clusters agroindustriales (cadena oleaginosa), sugiriendo dos intervenciones en políticas públicas para contrarrestar las distorsiones en el comercio internacional, tanto de países del MERCOSUR como de países desarrollados.

La primera de estas intervenciones debiera estar orientada a reducir las distorsiones internas y externas al MERCOSUR sobre la producción de aceites y biodiésel, a través de negociaciones multilaterales efectivas ante la OMC. Para ello, debieran asignarse recursos humanos idóneos y con fondos suficientes para realizar una gestión eficaz. La segunda intervención debiera enfocarse en la aplicación de medidas compensatorias a las industrias locales, que atenúen las distorsiones del mercado internacional.

De acuerdo a un informe del International Food Policy Research Institute (2007)23, el comercio internacional ofrece oportunidades a ciertos países para el desarrollo de nuevos mercados de exportación. Es el caso de los biocombustibles, tanto para sus materias primas como para el producto final. Ésto permite a los importadores diversificar sus fuentes de provisión de energías. Sin embargo, el comercio de biocombuistibles todavía tiene importantes barreras no contempladas aún en la agenda de negociaciones de la OMC, lo que podría retrasar el surgimiento de esta industria en los países en desarrollo, promoviendo una producción más costosa y energéticamente menos eficiente en los países desarrollados.

Adicionalmente a las intervenciones propuestas por CAPPRO, se debiera facilitar el desarrollo de la industria metalmecánica y de otros bienes de capital que sirven de apoyo a la industria aceitera del Paraguay. Gran parte de los bienes de capital para la industria aceitera pueden ser producidos local y competitivamente, si se supera un factor inhibitorio importante como lo es el financiamiento. Resulta contradictorio para el desarrollo industrial nacional que bienes de capital importados son comprados por las industrias aceiteras, a precios muy superiores a los de la industria local. Esta situación se explica por la conveniente disponibilidad de financiamiento para la importación de bienes de capital, siendo insuficiente la existente para la compra de tecnología nacional.

23 IFPRI (2007). Bioenergy and Agriculture: Promises and Challenges; p.4.

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En la cadena productiva sucro‑alcoholera, la caña de azúcar se procesa en tres grandes líneas de productos, a saber: azúcar, alcohol y mieles de caña. La producción de azúcar es la más importante, pues a ella se dedica aproximadamente el 62% de la producción de caña. Luego la sigue la producción de alcohol con un 33% y finalmente la producción melífera con un 5% (Tabla 4‑12).

Tabla 4‑12: PRODUCCIÓN DE LA INDUSTRIA AZUCARERA DE PARAGUAY 2007

Industria Miles t %

Azucarera 1.400 62

Alcoholera 760 33

Melera 120 5

Total 2.280 100

FUENTE: Centro Azucarero del Paraguay (2007).

El rendimiento de bioetanol es de alrededor de 3.800 l/ha (80 a 85 litros por tonelada de caña), cuando se elabora a partir del jugo verde. Cuando la producción es a partir de melaza, subproducto del azúcar, se obtienen solo 15 litros por tonelada de caña.

De acuerdo a su uso, el bioetanol se divide en alcohol carburante o hidratado, alcohol absoluto o anhidro, alcohol rectificado (utilizado con fines industriales) y alcohol potable, utilizado en la elaboración de bebidas. Actualmente, el alcohol anhidro se mezcla con naftas en una proporción del 25% (E25).

La Tabla 4‑13 muestra la distribución de la producción nacional de alcoholes durante la temporada 2008/09, donde se destaca la destilería Azpa S.A. con una participación del 30%, seguida por PETROPAR e Inpasa con un 16% cada una.

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Tabla 4‑13: DESTILERÍAS DE BIOETANOL EN PARAGUAY

ExistentesCapacidad

Caña Cereales Bioetanol

Superficie Prod. Superficie Prod. Prod. 08/09

Mill. l/año Miles ha Mill. t/año Miles ha Mill. t/año Mill. l

Petropar 36 8 0,48 - - 15

Azpa S.A. 28 6 0,42 - - 28

Iturbe S.A. 20 3 0,21 - - 12

San Luis 15 3 0,21 - - 12

Alpasa 15 3 0,21 - - 12

Inpasa 90 - - 100 - 15

Producción actual 204 23 1,53 100 ‑ 94

En instalaciónCapacidad

Caña Cereales Bioetanol

Superficie Prod. Superficie Prod. Prod. 08/09

Mill. l/año Miles ha Mill. t/año Miles ha Mill. t/año Mill. l

La Cascada 145 20 1,8 - - -

San Pedro 200 31 1,13 - - -

XT - Paraguay 180 21 2,4 - - -

Puerto Rosario 20 - - 62 0,06 -

Prod. proyectada 545 72 5,33 62 0,06 ‑

FUENTE: MIC (2009)24, REDIEX 2008.

La capacidad instalada actual para producir bioetanol es de alrededor de 204 millones l/año. Existen nuevos proyectos que incorporarán capacidad para producir hasta 545 millones de l/año de bioetanol, totalizando una capacidad productiva conjunta de 749 millones de litros, volumen que triplica el consumo nacional de naftas del año 2007.

Según la legislación vigente, en el esquema de distribución de combustibles en Paraguay (Figura 4‑1), la refinería de PETROPAR se encarga de la importación, refino y destilación del petróleo crudo importado y sus derivados, los que luego comercializa al por mayor.

24 Comunicación personal. Ministerio de Industria y Comercio. 2009.

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Luego, otras plantas se encargan de la recepción, almacenaje y despacho de productos derivados del petróleo y/o bioetanol anhidro y/o biodiésel. Estas plantas son mayoristas que solo venden a empresas distribuidoras. El combustible importado solo es descargado en plantas de almacenaje.

Las empresas distribuidoras se dedican a la importación, compra y venta de combustibles derivados del petróleo y/o bioetanol hidratado, así como a su control de volumen y calidad. Luego, éstas venden sus productos a las estaciones de expendio de combustibles.

Las estaciones de venta de combustibles y biocombustibles (con o sin mezclas) se dedican a la reventa al por menor, lo que hacen utilizando la marca comercial de las distribuidoras.

La empresa transportista presta el servicio de transporte de combustibles o biocombustibles a la refinería, plantas de almacenaje y/o empresas distribuidoras, desde el exterior hasta las plantas de almacenaje, y desde éstas, hasta las bombas de expendio y puestos de consumo.

Figura 4‑1: CADENA DE DISTRIBUCIÓN DE COMBUSTIBLES Y BIOCOMBUSTIBLES


En el caso de los biocombustibles (bioetanol anhidro y biodiésel), su mezcla con los combustibles derivados de petróleo se realiza en las refinerías, en las plantas de almacenamiento y en los puntos de expendio al consumidor final, bajo la supervisión del MIC. En tanto, el bioetanol hidratado que no necesita ser mezclado se transporta desde la planta de procesamiento hasta los distribuidores mayoristas, para luego ser vendido a las bombas de expendio donde compra el consumidor final.

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Si se transformaran las 400 mil toneladas de aceite de soja exportadas en la temporada 2007/08, se obtendrían alrededor de 435 millones de litros de biodiésel25, cantidad suficiente para realizar una mezcla del 35%, si tomamos como base el consumo de diésel del año 2007. Esta mezcla es muy superior a la establecida por ley para el periodo 2007 – 2009, la que debió haber alcanzado un 5% (B5).

Alcanzar un B5 significa dejar de exportar unas 58 mil toneladas de aceite de soja (un 15% de lo que se exportó en 2008). En el corto plazo, la alternativa más viable para alcanzar las metas de mezcla del gobierno paraguayo es la transformación de sus excedentes productivos de aceites vegetales, especialmente de la soja. Sin embargo, además de existir consideraciones de estabilidad y certidumbre de las políticas aplicadas por el Gobierno para impulsar las inversiones necesarias, debe considerarse la volatilidad de los precios internacionales de los commodities agrícolas, los que afectan directamente la rentabilidad de la producción de los biocombustibles.

En la Tabla 4‑14 se pueden observar los volúmenes necesarios, tanto de biodiésel como de bioetanol, para alcanzar distintos niveles de mezclas, la mayoría de ellos factibles si se ponen en práctica las políticas adecuadas.

Tabla 4‑14: CONSUMO POTENCIAL DE BIOCOMBUSTIBLES EN PARAGUAY

Biocombustibles Consumo 2007

Mezclas Mill. l/año Combustible Mill. l/año

B100 1.250

Diésel 1.250

B50 625

B25 313

B10 125

B5 63

E50 135Naftas 270

E25 (i) 68

i) no considera el uso de bioetanol hidratado en autos flex.

Fuente: Elaboración propia con datos de MIC (2009)26.

25 Considerando una densidad del aceite crudo de soja de 0,92 kg/l.26 Comunicación personal. Ministerio de Industria y Comercio. 2009.

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Conforme a la matriz de competitividad elaborada por la Mesa Sectorial de Biocombustibles de REDIEX, el Plan Nacional de Biocombustibles estima alcanzar el año 2015 las siguientes cifras:

1. US$ 400 millones en exportaciones de bioetanol.2. US$ 40 millones en ahorro anual de egreso de divisas por sustitución de naftas.3. US$ 1.000 millones en inversiones.4. 140 mil hectáreas de nuevos cañaverales.5. 140 mil nuevos empleos directos en las áreas agrícola, industrial y transporte.

Se han identificado a los departamentos de San Pedro, Concepción, Amambay y Canindeyú (Norte y Noreste), como los más apropiados para la implantación de nuevas destilerías de bioetanol, dada sus características agro‑ecológicas aptas para el cultivo de caña de azúcar, su fácil acceso al río Paraguay su proximidad a Brasil, potencial mercado de exportación, y la construcción de polos de reciente desarrollo.

Cabe destacar que para alcanzar estos objetivos, solo se necesitan 140 mil hectáreas de nuevas plantaciones de caña de azúcar, lo que representa un 3% de los suelos arables o un 0,7% del área agrícola del país.

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5. Análisis del impacto de las políticas de promoción de biocombustibles en la seguridad alimentaria

Como ya se señaló anteriormente, casi la mitad de la población paraguaya vive en zonas rurales. Su principal actividad es la agricultura. Las explotaciones agrícolas de pequeño tamaño representan el 86% del total de fincas y, sin embargo, corresponden al 10% de la superficie cultivada.

En lo que respecta a las políticas de promoción de los biocombustibles, éstas se encuentran desarticuladas entre ellas y otras políticas complementarias como la agrícola y energética. Hasta el momento no han tenido impacto alguno sobre la seguridad alimentaria. Por el contrario, la han afectado positivamente. Ejemplo de ello es el subsidio que da el Estado (PETROPAR) a los pequeños productores de caña que proveen de materia prima (de baja calidad) a la destilería de Troche, pagándoles por ella un precio superior al de su valor real. Sin embargo, subsidiar la producción de materia prima de baja calidad no es la solución. En efecto, distorsiona su precio y la industria se vuelve menos competitiva. La capacitación y el suministro de semillas de calidad a los campesinos son mejores herramientas para elevar la productividad de los cañaverales. Este caso sirve para ilustrar la falta de dirección y articulación que la promoción de biocombustibles ha tenido en Paraguay.

Si las políticas de promoción de los biocombustibles fueran tratadas coordinadamente con el resto de las políticas nacionales sociales y de desarrollo, sus efectos sobre la población rural serían muy beneficiosos e incluso ayudarían al mejoramiento de la seguridad alimentaria de Paraguay. En el futuro, si estas políticas no se armonizan y conducen de la mano de las políticas sociales, los efectos sobre la seguridad alimentaria podrían ser contraproducentes.

Al igual que en muchos países de Sudamérica, en Paraguay la seguridad alimentaria se ve afectada principalmente en el acceso de la población y no en la disponibilidad, es decir, se trata de un tema de pobreza y no de insuficiencia material de alimentos.

Ya se mencionó igualmente, que el país produce y exporta grandes excedentes de granos. Sin embargo, la riqueza generada por su pujante agroindustria no se distribuye equitativamente entre los estratos productivos de menor tamaño.

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Otro tema pendiente en Paraguay es la titularidad de las tierras, ya que la mayoría de los campesinos no cuentan con documentación que acredite la propiedad de sus predios, situación que puede generar su concentración a manos de grandes inversionistas. Además, existen consideraciones culturales que afectan la alimentación de la población, ya que el desconocimiento nutricional de muchos alimentos autóctonos y los malos hábitos alimentarios adquiridos por la fuerza de la publicidad, hacen que la base alimenticia paraguaya sea poco diversificada y dependiente de gustos adquiridos. De esta manera, no solo se trata del costo de los alimentos o los bajos ingresos, sino de paradigmas alimentarios difíciles de vencer en el corto plazo.

Por su parte, el Marco Estratégico Agrario del MAG (2008a) busca mejorar los ingresos en las zonas rurales de Paraguay, a través del desarrollo y potenciación de la agricultura familiar. De esta manera se promueve una producción agrícola diversificada, con renglones para el auto consumo y para la generación de renta, donde uno de sus productos podría destinarse a fines energéticos, dependiendo de su rentabilidad.

Ya que el aumento en los ingresos no es suficiente para erradicar la pobreza y el hambre, el Estado también debe reforzar otros aspectos como la sanidad, salud y educación. Estos temas guardan directa relación con otra de las dimensiones de la seguridad alimentaria, la utilización.

En el marco de las políticas sociales para la mitigación de la pobreza, el gabinete social de la Presidencia de la República ha propuesto un sistema de protección integral, dentro del cual existe un proyecto que trata concretamente sobre la seguridad alimentaria nacional. Además, se promueve la universalidad de los servicios de salud; el saneamiento básico; la educación con inclusión, contención y calidad; una política de ingreso y empleo; una reforma agraria; el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas y una política habitacional.

A continuación se mencionan los programas sociales que la actual gestión de gobierno lleva adelante y que se vinculan directamente con la seguridad alimentaria nacional:

Ejecutor: Sub Secretaría de Acción Social (SAS)

Su meta es: 60 Distritos más pobres del país asistidos al 2013 para mejorar la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional de grupos poblacionales en condición de extrema pobreza.

Ejecutor: Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS) – Instituto Nacional de Alimentación y Nutrición (INAN)

Capacitación nutricional, acceso de niños y madres gestantes y lactantes a servicios básicos de salud y nutrición, acceso a agua segura, adecuación permanente de programas de asistencia nutricional con criterio de transparencia e interculturalidad, control de calidad e inocuidad de alimentos y otros.

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Ejecutor: Ministerio de Educación y Culto (MEC)

Identificación de problemas de alimentación y nutrición en el ámbito de la población escolar; la adecuación curricular con materiales didácticos, vinculados a la alimentación y producción de alimentos.

Complementando los programas ya existentes, en el PLANAL se propone crear y facilitar la ejecución articulada de:

Tiene por meta la producción de alimentos de alto contenido nutricional, control de agroquímicos, organización de servicios de apoyo, promoción de la asociatividad, desarrollo de tecnologías y sistemas productivos apropiados. La meta apunta a 30.000 familias de agricultores y a ejecutarse por el MAG ‑ INDERT.

Para asistir a 5.000 familias indígenas bajo la responsabilidad del MAG/INDI, para la producción familiar y comunitaria de alimentos nutritivos, rescate de productos tradicionales, tecnologías y saberes ancestrales, fomento de la artesanía y servicios ambientales, construcción de conocimientos apropiados con enfoque participativo y creación del Fondo Nacional de Seguridad Alimentaria Indígena.

A ejecutarse por el MAG/SENAVE para el desarrollo de productos orgánicos en 15.000 unidades productivas.

El proyecto sobre seguridad alimentaria, será orientado por el Plan Nacional de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional del Paraguay (PLANAL), mismo que fue aprobado recientemente. Al respecto, cabe reiterar que la débil situación actual del país respecto a seguridad alimentaria, es producto de una dispersión y desarticulación de esfuerzos que generan poco impacto en la mitigación de la pobreza y el hambre en Paraguay.

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6. Conclusiones

La estrategia nacional de desarrollo persigue un crecimiento económico sustentable, con inclusividad social y sustentado en gran medida en la conformación de agroindustriales, orientados fundamentalmente a la exportación. Así, los biocombustibles constituyen una de las alternativas para dichos y favorecen la estabilidad de la matriz energética nacional al hacerla más diversificada y limpia.

Si la gestión pública no interviene eficazmente, los riesgos para la seguridad alimentaria y mayor concentración de la tierra tendrán efectos regresivos. Al respecto, la estrategia de desarrollo del Gobierno ha puesto especial énfasis en políticas sociales, entre las que destacan la soberanía alimentaria y la reforma agraria, así como el fomento de la agricultura familiar. Todas ellas están orientadas especialmente a favorecer los grupos más vulnerables de la sociedad.

Actualmente, las políticas de regulación para la promoción de los biocombustibles son precarias y contradictorias con la estrategia de desarrollo del país. Ellas debieran establecer los mecanismos necesarios para aprovechar las oportunidades que ofrecen los mercados ampliados, tanto nacionales como internacionales, sobre la base de cadenas productivas donde también se integra a la agricultura familiar, generando así significativos impactos económicos y sociales, en articulación con las políticas sociales actuales.

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7. Recomendaciones de políticas

A continuación se presenta un listado de recomendaciones sobre políticas, orientadas a mejorar la sustentabilidad de la producción de biocombustibles en América Latina. Ellas fueron debatidas y consensuadas por los consultores nacionales de Argentina, Colombia y Paraguay, que participaron del Proyecto AECID‑FAO denominado: “Implicaciones de las Políticas Públicas sobre Biocombustibles, en la Seguridad Alimentaria de países de América Latina y el Caribe. Los casos de Argentina, Colombia y Paraguay”.

Estas recomendaciones fueron redactadas considerando las distintas realidades político‑institucionales y productivas de Argentina, Colombia y Paraguay, países que reflejan en alguna medida las heterogeneidades propias de la región. Por lo tanto, algunas de ellas son comunes entre estos países, pero hay otras que son particulares de cada uno de ellos y no aplicables a la realidad de los demás.

De esta manera, ellas sirven como un marco general de orientación para la toma de decisiones sobre políticas, que ayuden a promover con criterios de sustentabilidad, las nacientes industrias de biocombustibles en los demás países de la región. Por ello, los lectores deben ajustar dichas recomendaciones a las particularidades sociales, económicas, productivas y político‑institucionales de sus respectivos países.

ASPECTOS GENERALES

a) Para tener un marco estratégico eficaz, sería deseable

al interior de los diferentes estamentos del Gobierno, especialmente en los casos de Argentina, Colombia y Paraguay. Este debería estar articulado con el sector privado y con las entidades responsables por el desarrollo de la Ciencia y la Tecnología en el país, tanto públicas como privadas. A través de la promoción de los biocombustibles se podría transitar hacia el/la:

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• Fortalecimiento de la matriz energética• Agregado de valor a la producción agrícola y el desarrollo de las economías

regionales de forma económica, ambiental y socialmente sustentable• Generación de inversión, empleo y valor agregado a las cadenas

agropecuarias, promoviendo la complementación entre la agricultura, la ganadería y la agroindustria

• Aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas que presenta el sector agropecuario en la región, multiplicando sus efectos aguas abajo en las cadenas de valor tanto del biodiésel como del bioetanol.

Para avanzar en los objetivos de políticas en lo referente a la promoción sustentable de biocombustibles, se debería comenzar por el desarrollo de un

Tal plan de acción debiera observar en particular seis aspectos:

• La en biocombustibles• El

prioritarias y la sustentabilidad ambiental.• La (identificación, formulación y pre‑

inversión)• El

ESTÍMULOS Y APOYOS A LOS BIOCOMBUSTIBLES

b) precisando sus efectos sobre los distintos actores de las cadenas para permitir una planificación del desarrollo regional en el corto, mediano y largo plazo, como parte fundamental del Plan Estratégico.

c) (tanto internos como externos), para continuar con la promoción de las distintas formas de bioenergía, en particular la de los biocombustibles, de manera equitativa.

d) buscando alcanzar niveles de competitividad adecuados. Asimismo debería establecerse el periodo de vigencia de los mismos y el nivel de competitividad propuesto.

e) Gran parte de las materia primas para producir biocombustibles provienen de medianos y grandes productores agrícolas, restando

La producción actual de biodiésel está “moldeada” por la preponderancia del cultivo de soja y la palma aceitera (industrias preexistentes a los biocombustibles) y la del bioetanol por la dinámica propia de los ingenios azucareros. Son todavía insuficientes las plantas de producción a partir de materias primas energéticas no tradicionales como el sorgo dulce, la jatrofa, etc.

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COMPETITIVIDAD

f) entre los diferentes sectores

(públicos/privados) involucrados, a través de acuerdos multilaterales, que permitan:

• , en lo relativo tanto a la producción primaria (materias primas), como a su procesamiento (transformación de la materia prima en distintas formas de bioenergía) y uso.

• en el ámbito económico, agronómico y tecnológico (biotecnológico) que tenga rigor científico y comercial, para fomentar el desarrollo de los biocombustibles, pero también otras formas convenientes de bioenergía, de manera eficiente y sin duplicación de costos.

• desarrollar información técnica y económica sobre los potenciales usos

así como la manera en que se los puede integrar al sistema productivo, identificando y cuantificando sus mercados potenciales.

• con otras actividades productivas (e.g. producción de biodiésel de palma como subproducto de la fabricación de productos farmacéuticos, industriales, etc.) y en particular con la producción de alimentos.

•

para los nuevos desarrollos.

g) incluyendo

diferentes alternativas de financiamiento, tanto públicas como privadas.h)

(en especial en lo relativo a elementos de sustentabilidad que pudieran derivar en restricciones al comercio internacional), a través de la conformación de equipos técnicos público‑ privados calificados, que dispongan de fondos suficientes para su gestión. Igualmente se deberían crear o designar a centros nacionales de investigación para que provean información técnico‑científica relevante y oportuna, que se pueda utilizar en las rondas internacionales de negociación.

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EFECTOS SOBRE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

a) para la elaboración y gestión eficiente de las políticas de promoción y producción sustentable de biocombustibles, precisando y resguardando zonas sensibles, social y ambientalmente, para la producción de alimentos.

b) para contribuir al desarrollo de los biocombustibles en forma armonizada con la seguridad alimentaria.

RELACIONES CONTRACTUALES Y SUS EFECTOS SOBRE LA CANTIDAD Y CALIDAD DEL EMPLEO

c) propiciando marcos regulatorios que promuevan la transparencia entre sus eslabones y reconociendo la situación sociocultural particular de las distintas regiones productivas, con sus peculiaridades geográfico‑económicas y político‑institucionales.

d) estimulando el desarrollo de las Alianzas

Productivas, Alianzas Público‑Privadas, Cooperativas, Asociaciones y de otras formas organizativas a través de las cuales los trabajadores puedan acceder a mejores condiciones laborales en términos de ingresos, sanidad, carga de trabajo, etc., particularmente cuando la mano de obra debe ser movilizada desde otras regiones.

e) en concordancia con niveles adecuados de competitividad.

EFECTOS SOBRE LOS DERECHOS DE LAS MINORÍAS

f) de acuerdo a la Constitución y legislación específica de cada país.

EFECTOS SOBRE EL CAMBIO CLIMÁTICO

g) que se producen principalmente por la fabricación del biodiésel y

bioetanol,

h)

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i) para reemplazar la utilización de combustibles fósiles,

donde una alternativa pudieran ser los biocombustibles líquidos, pero también los gaseosos como el biogás, etc.

EFECTOS SOBRE LOS RECURSOS HÍDRICOS

j) priorizando su utilización en

sistemas de producción de alimentos.

a) y crear las capacidades adecuadas para la implementación de las políticas públicas, con una visión integrada multisectorial.

b) y sus alcances respecto a los aspectos

sociales, ambientales y de seguridad alimentaria.

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I1476S/1/03.10/200

ISBN 978-92-5-306528-8

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