ARMONIZACIÓN DE LA LEGISLACIÓNappweb.cndh.org.mx/biblioteca/archivos/pdfs/Jur_22.pdf · La...

ARMONIZACIÓN DE LA LEGISLACIÓN DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

RESPECTO DE LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES

DE DERECHOS HUMANOS

COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

Sistema de Informaciónwww.cndh.org.mx

México, 2009

Primera edición: octubre, 2009

ISBN: 978-607-7888-00-0

D. R. © Comisión Nacionalde los Derechos HumanosPeriférico Sur 3469,esquina Luis Cabrera,Col. San Jerónimo Lídice,C. P. 10200, México, D. F.

Portada:

Flavio López Alcocer

Impreso en México

[5]

CONTENIDO

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

I. Conceptos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 I.1. Armonización legislativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 I.2. Armonización constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . 17 I.3. Armonización de la legislación federal . . . . . . . . . . 18 I.4. Armonización de la legislación local . . . . . . . . . . . 19 II. Legislación de las entidades federativas . . . . . . . . 21 II.1. Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia . 24 II.2. Derechos de las personas con discapacidad . . . . . . 27 II.3. Derechos de los pueblos indígenas . . . . . . . . . . . . 30 II.4. Derechos del niño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 II.5. Justicia para adolescentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 II.6. Prevención de la discriminación y protección de la igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 II.7. Prevención y sanción de la desaparición forzada de personas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 II.8. Prevención y sanción de la tortura . . . . . . . . . . . . 44

6 coMisión nacional de los derechos huManos

III. Metodología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 III.1. Derechos e instrumentos internacionales utilizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 III.2. Fórmulas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

IV. observaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

V. referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 V.1. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 V.2. Sitios de internet consultados . . . . . . . . . . . . . . . 62

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PRESENTACIÓN

El Sistema de Información: Armonización de la Legislación de las Entidades Federativas Respecto de los Instrumentos Internaciona-les de Derechos Humanos pone de manifiesto la labor de la Comi-sión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) para mantener-se a la vanguardia en el estudio de los diferentes aspectos de los derechos fundamentales de los mexicanos.

Es una contribución de la CNDH al proceso de armonización que vive nuestro país. Se trata de una herramienta de trabajo, dis-ponible al público en general a través de la internet, y de utilidad para los interesados en el tema.

Con este trabajo, cuya primera versión electrónica fue dada a conocer en junio de 2008, la CNDH pretende:

1. Proponer una medición del grado de armonización alcanzado por la legislación local.

2. Presentar un panorama sobre la recepción de las normas del derecho internacional de los derechos humanos a fin de posi-bilitar su aplicación en nuestro país.


3. Proporcionar información actualizada sobre armonización le-gislativa en tres niveles: nacional, por entidad y rubro, y por ley específica.

4. Ofrecer una visión general sobre el estado de la armonización en México.

Esta herramienta constituye un sistema informático basado en un banco de datos que contiene la identificación de leyes estatales vigentes, que regulan específicamente ocho temas de derechos hu-manos (derecho de las mujeres a una vida libre de violencia; dere-chos de las personas con discapacidad; derechos de los pueblos in-dígenas; derechos del niño; justicia para adolescentes; prevención de la discriminación y protección de la igualdad; prevención y san-ción de la desaparición forzada de personas, y prevención y sanción de la tortura), ubicados en 14 instrumentos internacionales suscri-tos por México.

El banco de datos sirve para convertir en porcentajes de armo-nización los números obtenidos del estudio de cada ley; permite al sistema, con sencillez y precisión, calcular y generar resultados en cada nivel de análisis.

El Sistema, que opera la Dirección General de Planeación y Aná-lisis, diseñado por la Dirección General de Información Automati-zada de la CNDH, seguirá generando y actualizando esa informa-ción en la medida en que sean publicadas nuevas disposiciones o reformas de las leyes ya consideradas, incorporándose el resultado del análisis de las mismas a los datos que ya contiene.

Se trata, pues, de un instrumento “en movimiento” que propor-ciona porcentajes de armonización automáticamente, los que cam-bian de acuerdo con el número y el contenido de la legislación de cada entidad federativa, según lo marque la actividad de los Con-gresos Estatales y la periódica alimentación de datos por parte de la CNDH.

arMonización de la legislación de las entidades federativas 9

En el presente texto se hace referencia a la importancia de la ar-monización legislativa, a la definición de este concepto y a la nece-sidad de armonizar nuestras leyes con el marco jurídico internacio-nal de los derechos humanos; posteriormente, se incluyen datos sobre los temas y las leyes considerados en el estudio, y se alude a la forma en que el sistema determina el grado de armonización de esas normas; se exponen, asimismo, los rasgos fundamentales del Sistema de Información, que se encuentra en la página electrónica de la CNDH: www.cndh.org.mx

Es necesario aclarar que el Sistema y el estudio jurídico que sub-yace al mismo se circunscriben únicamente a una serie de variables (derechos) emanadas de 14 instrumentos internacionales, seleccio-nadas con el fin de contrastarlas con la legislación estatal de las ocho materias ya mencionadas, por lo que no se ha pretendido consti-tuir un mecanismo de evaluación de las leyes de cada Estado.

Asimismo, cabe advertir que este trabajo no comprende la tota-lidad de los rubros inherentes a los derechos humanos, lo que hu-biera excedido sus alcances, pero sí abarca ocho áreas jurídicas re-levantes. Cada una de ellas presenta sus propias particularidades y complejidades, sin embargo, han quedado incorporadas en el Siste-ma a partir de su naturaleza temática común.

La CNDH ha preparado el Sistema para que su funcionamiento, y la información que proporcione, guíe el proceso de armonización legislativa y genere sinergias para hacer acordes los instrumentos internacionales de derechos humanos con las leyes que integran nuestro orden jurídico interno.

La coordinación de este trabajo corrió a cargo de Julio César Muñoz Cruz, en su revisión final colaboraron Nora Aidé Rojano Márquez y Rosalía Santín del Río.

lic. gerardo gil valdivia

Director General de Planeación y Análisis

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INTRODUCCIÓN

La suscripción de instrumentos del derecho internacional es parte de la política exterior del Estado mexicano, de acuerdo con los principios que señala la Constitución. A lo largo de su historia, nuestro país ha participado en los organismos internacionales mul-tilaterales, contribuyendo al diseño, discusión y elaboración de la codificación jurídica en distintos temas, como el de los derechos humanos.

México ha firmado tratados y convenciones en la materia, en forma permanente, desde que los derechos humanos comenzaron a protegerse en la Sociedad de las Naciones y en el sistema de la Organización de las Naciones Unidas, que surgieron después de las guerras mundiales. Actualmente, México es parte de casi todos los instrumentos internacionales de derechos humanos.1 Nuestro or-den jurídico en la materia se ha actualizado permanentemente du-

1 Al respecto, cabe mencionar que el 26 de septiembre de 2007 el Gobierno de Méxi-co depositó los instrumentos de ratificación del Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Destinado a Abolir la Pena de Muerte y el 17 de diciembre del mismo año ratificó la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Asimismo, sobresale el hecho de que el 29 de mayo de 2008 fue suscrito el Programa de Cooperación en Derechos Humanos entre la Unión Eu-


rante los últimos 20 años, sin embargo, tenemos un rezago en la ar-monización del derecho interno, federal y local, con el contenido de diversos tratados y convenciones, a pesar de que los instrumen-tos jurídicos internacionales tienen fuerza legal una vez que entran en vigor, según lo establece el artículo 133 de la Constitución: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, cele-brados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión.”

Los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por México están incluidos, según el artículo 133, en el concepto de “Ley Suprema de toda la Unión”.2

Con relación a lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de la Nación al interpretar el artículo 133 constitucional y referirse en una tesis aislada a la ubicación jerárquica de los tratados respecto de la Constitución, considera que se encuentran en un segundo plano, inmediatamente debajo de la Carta Magna.3

Éste es el sustento fundamental para demandar la aplicación de los instrumentos internacionales de los derechos humanos ante to-dos los tribunales; sin embargo, en los hechos su exigibilidad se vuelve compleja, entre otros factores, por la falta de armonización entre los elementos del orden jurídico.

Cuando suscribió cada uno de los instrumentos internacionales en derechos humanos,4 siguiendo el procedimiento legal para su

ropea y México 2008-2011, uno de cuyos ejes temáticos principales es la armonización del marco jurídico nacional con los instrumentos internacionales de derechos humanos.

2 Cabe decir, sin embargo, que la Constitución es la norma suprema y que, en conse-cuencia, “se impone frente a los tratados internacionales”. Ver Miguel Carbonell, Los dere-chos fundamentales en México, p. 71.

3 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tesis P. LXXVII/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. X, México, 1999, p. 46.

4 Según la Secretaría de Relaciones Exteriores los tratados internacionales de dere-chos humanos en vigor son 53, consúltese: www.sre.gob.mx/tratados/; la Secretaría de


entrada en vigor, nuestro país se obligó a observarlos y, en conse-cuencia, a proteger y garantizar los derechos que los mismos con-sagran. Pero para que estos instrumentos adquieran plena eficacia, el Estado debe expedir leyes nuevas o reformar las existentes, esta-blecer políticas públicas para materializar las nuevas instituciones y modificar las funciones y prácticas de sus aparatos administrativos y judiciales, en consonancia con lo pactado. Asimismo, el Estado debe asignar el presupuesto necesario para financiar dicha imple-mentación. Todo ello implica, muchas veces, un cambio en nuestra cultura jurídica.

Esto es, a partir del inicio de la vigencia de un tratado interna-cional de derechos humanos,5 surgen para el Estado diversos debe-res; los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y los organismos autónomos —en el orden federal, en el local y en el municipal—, deben verificar actos de protección y abstenerse de determinadas conductas. Este deber se transmite a todos los órganos del Estado y cualquiera de ellos puede generarle a éste responsabilidad interna-cional, por sus acciones y omisiones, cuando se traduzcan en una violación a una norma internacional.

Este proceso de cambio debe empezar por la Constitución Ge-neral de la República6 y se conoce como “armonización legislativa o normativa”.

Gobernación estima que son 137: www.ordenjuridico.gob.mx; por su parte, la CNDH establece 106 instrumentos internacionales: Compilación de instrumentos internacionales de derechos humanos, firmados y ratificados por México 1921-2003, México, CNDH, 2004.

5 En concordancia con el artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, los tratados celebrados por México son cualquier “acuerdo internacio-nal celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”.

6 Al respecto, ver Diagnóstico sobre la situación de los derechos humanos en México, pp. 33-36.


La armonización es necesaria para que el orden jurídico con-temple los derechos que los instrumentos internacionales prevén o para que su estándar de protección no sea menor a lo que éstos es-tablecen.

El Sistema Armonización de la Legislación de las Entidades Fe-derativas Respecto de los Instrumentos Internacionales de Dere-chos Humanos materializa el esfuerzo de la CNDH por contribuir a cubrir la necesidad de armonizar la labor legislativa y para tener un panorama actualizado y completo de las tareas de homologación jurídica efectuadas y sobre la recepción de las normas del derecho internacional de los derechos humanos en nuestro país.

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I. CONCEPTOS

i.1. arMonización legislativa

Aproximación, armonización, homologación, integración, unifica-ción o uniformidad del derecho son conceptos que se utilizan desde hace tiempo para enunciar un fenómeno vigente: la necesidad de que las sociedades y las personas cuenten con derechos comunes o afines en cualquier parte del mundo.1

Después de la Segunda Guerra Mundial la noción de armoniza-ción del derecho fue adquiriendo un grado mayor de universalidad. Se trata de un proceso de integración que avanza día con día, una consecuencia del fenómeno de la globalización, en cuyo entorno se ha dado un debate constante en países con diferentes tradiciones jurídicas.

En el ámbito de los derechos humanos la armonización ha teni-do gran impacto, observándose una evolución desde la época men-cionada hasta los principios del siglo XXI, en un escenario histórico

1 Atendiendo a un criterio de grado puede decirse que la uniformidad es más profun-da que la armonización, pero lo es menos que la integración o la unificación del derecho. En términos generales, armonización del derecho no significa unificación, sino imple-mentar un proceso que haga compatibles normas jurídicas distintas.


caracterizado por la intensa participación de los Estados en los fo-ros internacionales y en la construcción del orden mundial.

Hoy en día, bajo la perspectiva de que la armonización legislati-va, en derechos humanos específicamente, ha propiciado beneficios sociales concretos, la recepción de mecanismos jurídicos interna-cionales es considerada no sólo conveniente sino una necesidad. La armonización, por lo tanto, no es un fin en sí misma, sino un medio o una respuesta a exigencias jurídicas concretas con un valor cultu-ral indiscutible. Constituye una herramienta necesaria, útil e idó-nea para la consolidación de las sociedades modernas. Sin embargo, es una noción que genera controversia y resistencias, en principio porque implica una revisión de los conceptos de soberanía y de in-terés social (la armonización se concilia con la soberanía cuando el órgano legislativo de un Estado adopta una norma idéntica o simi-lar a la establecida, por ejemplo, en un tratado internacional); y, en segundo término, porque la armonización consiste en uniformar normas, mediante el diseño de leyes o la creación de nuevos dere-chos que posibilitan el acercamiento a otros sistemas jurídicos, o en modificar leyes existentes, lo que implica procesos legislativos para compatibilizar disposiciones que provienen de orígenes o de tiempos diferentes.

La armonización no puede reducirse a acciones aisladas o tem-porales, se trata de una actividad permanente que requiere de una política pública de largo plazo, en la que el papel de los órganos le-gislativos es trascendental, pues implica:

1. Derogar normas específicas.2. Abrogar cuerpos normativos.3. Adicionar normas nuevas.4. Reformar normas existentes.


Como ya se ha mencionado, en materia de derechos humanos la armonización se traduce en un deber para las autoridades, deriva-do de los tratados que han sido incorporados al orden jurídico na-cional, cuyo incumplimiento u omisión representa una responsabi-lidad para esas autoridades y para el Estado.

La armonización legislativa es una obligación derivada de la Constitución y de los instrumentos internacionales que significa, siguiendo a Jorge Ulises Carmona Tinoco, “hacer compatibles las disposiciones federales o estatales con las de los tratados interna-cionales de derechos humanos que se pretende incorporar o que ya se han incorporado al ordenamiento jurídico interno, con los fines, primero, de evitar conflictos entre normas y, segundo, para dotar de eficacia a los instrumentos internacionales a nivel nacional.”2 Es un ejercicio necesario e inevitable para los congresos, su inobser-vancia sólo genera contradicciones y lagunas normativas; incerti-dumbre y dificultades para exigir la aplicación y el cumplimiento de la ley; debilitamiento de los derechos humanos; impunidad y discrecionalidad; y responsabilidad para el Estado mexicano.

i.2. arMonización constitucional

En las dos últimas décadas, la suscripción de tratados internaciona-les de derechos humanos ha significado para México el deber de in-corporar los principios que emanan de ellos a nuestra Constitución; varias reformas recientes a ésta tienen un rasgo de armonización muy claro:

2 Jorge Ulises Carmona Tinoco, “Retos y propuestas para la armonización estatal en materia de derechos humanos”, en Memorias del Seminario La Armonización de los Tratados In-ternacionales de Derechos Humanos en México, p. 330.


1. En 2001 fue incorporado al artículo 2o. el reconocimiento de la diversidad cultural del país.

2. En 2002, el artículo 3o. fue modificado para ampliar los nive-les de educación obligatoria y gratuita; y al artículo 113, se añadió el reconocimiento de la obligación del Estado a repa-rar el daño por afectar ilegalmente derechos de particulares.

3. En 2005, los artículos 18 y 22 fueron reformados para esta-blecer un sistema de justicia para menores y para abolir la pena de muerte, respectivamente.

4. En 2006, se integró al artículo 1o. una cláusula de no discri-minación.

i.3. arMonización de la legislación federal

Algunas de las reformas constitucionales han dado lugar a la expe-dición de leyes federales relacionadas con los derechos humanos:

1. En 2000, la Ley para la Protección de los Derechos de las Ni-ñas, Niños y Adolescentes.

2. En 2002, la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Ma-yores y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informa-ción Pública Gubernamental.

3. En 2003, la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pue-blos Indígenas y la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación.

4. En 2004, la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realiza-das por las Organizaciones de la Sociedad Civil y la Ley Ge-neral de Desarrollo Social.

5. En 2005, la Ley General de las Personas con Discapacidad.6. En 2006, la Ley General para la Igualdad entre Hombres y

Mujeres.


7. En 2007, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Asimismo, otros ordenamientos federales se armonizaron a es-tándares internacionales: en 2001 se integró al Código Penal Fede-ral el tipo penal de la desaparición forzada de personas y se incluyó un título de delitos contra el medio ambiente; y en 2005 se abrogó la pena de muerte contenida en el Código de Justicia Militar, y en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se reguló el voto de los mexicanos residentes en el extranjero para elegir al Presidente de la República y se prohibió a los partidos po-líticos registrar en sus listas más del 70 % de candidatos del mismo género.

i.4. arMonización de la legislación local

Varias entidades federativas han incorporado en su legislación as-pectos nodales del derecho internacional de los derechos humanos, cada vez más incluyen referentes a la perspectiva de género, a la igualdad, a la protección de sectores vulnerables, a la lucha contra la discriminación y al acceso de las mujeres a una vida libre de vio-lencia.

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II. LEGISLACIÓN DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

El análisis legal que subyace al Sistema Armonización de la Le-gislación de las Entidades Federativas Respecto de los Instrumen-tos Internacionales de Derechos Humanos permitió conocer el grado de armonización alcanzado en las leyes secundarias de los 31 estados y del Distrito Federal en ocho rubros o materias específicas de derechos humanos (tablas 1 y 2, y mapa 1):

1. Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia.2. Derechos de las personas con discapacidad.3. Derechos de los pueblos indígenas.4. Derechos del niño.5. Justicia para adolescentes.6. Prevención de la discriminación y protección de la igualdad.7. Prevención y sanción de la desaparición forzada de personas.8. Prevención y sanción de la tortura.


tabla 1Número de leyes por los rubros cubiertos por la legislación

de las entidades federativas

dmvlv dpd dpi dn ja pdpi psdfp pst Total

Aguascalientes 1 1 1 1 1 5

Baja California 1 1 1 1 1 5

Baja California Sur 1 1 1 2 5

Campeche 1 1 1 1 1 2 1 8

Chiapas 1 1 1 1 1 1 1 7

Chihuahua 1 1 1 1 1 5

tabla 2

Entidades

Rubros cubiertos por la legislación

local

Porcentaje nacional(8 rubros=100 %)

Número de entidades por

grupo porcentual

Campeche

7 87.5 % 7

Chiapas

Colima

Estado de México

Nayarit

Oaxaca

Tlaxcala

Coahuila

6 75.0 % 6

Durango

Morelos

Quintana Roo

Veracruz

Yucatán


Entidades

Rubros cubiertos por la legislación

local

Porcentaje nacional(8 rubros=100 %)

Número de entidades por

grupo porcentual

Aguascalientes

5 62.5 % 14

Baja California

Chihuahua

Distrito Federal

Guerrero

Hidalgo

Jalisco

Michoacán

Puebla

San Luis Potosí

Sinaloa

Sonora

Tamaulipas

Zacatecas

Baja California Sur

4 50.0 % 4Nuevo León

Tabasco

Querétaro

Guanajuato 2 25.0 % 1

tabla 2 (Continuación)


Mapa 1Número de rubros cubiertos por la legislación

de las entidades federativas

ii.1. derecho de las Mujeres a una vida libre de violencia

Nuestra Carta Magna, en el capítulo de las garantías individuales, protege los derechos a la vida, la libertad, la igualdad, la seguridad jurídica, la integridad y la dignidad de todas las personas.

Estos derechos están consagrados en diversos instrumentos in-ternacionales ratificados por México, como la Convención Intera-mericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, aprobada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos en Belém do Pará, Brasil (1994).

Al ser Estado parte de esta Convención, México se comprome-tió a reformar o abrogar leyes y reglamentos, modificar prácticas oficiales y costumbres que respaldaran la tolerancia a la violencia con la mujer o la transgresión de sus derechos.

Entidades con leyes en 7 rubrosEntidades con leyes en 6 rubrosEntidades con leyes en 5 rubrosEntidades con leyes en 4 rubrosEntidades con leyes en 2 rubros


El origen internacional de los derechos humanos de las mujeres se encuentra en la Carta de las Naciones Unidas (1945) y en la De-claración Universal de Derechos Humanos (1948);1 sustento de las normas de protección en las que esos derechos han descansado en los últimos 50 años. Adquirieron plena vigencia en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en Viena en 1993, ya que en esta Conferencia se delinearon normas acordes a las necesi-dades sociales, económicas, políticas y culturales de las mujeres. Los Estados asumieron los derechos de las mujeres como parte in-tegral e indivisible de todos los derechos humanos y de las liberta-des fundamentales.

Para tratar de disminuir la violencia hacia las mujeres y hacer efectiva la equidad de género en nuestro país, en el orden federal existen dos leyes: la Ley General para la Igualdad entre Hombres y Mujeres, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de agos-to de 2006, y la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, publicada el 1 de febrero de 2007.

A partir de la entrada en vigor de estos ordenamientos, varios Congresos Estatales se dieron a la tarea de crear sus propias leyes. En materia del derecho de las mujeres a una vida sin violencia se ha percibido un cambio notable en nuestro país, en los últimos años;2 por razones diversas (culturales, políticas o presupuestales), la pro-mulgación de leyes estatales ha sido constante, de manera tal que al mes de junio de 2009 eran 31 las entidades federativas que habían elaborado una ley para garantizar a las mujeres el ejercicio de ese derecho (tabla 3).

1 Pueden consultarse en www.un.org2 Un análisis sobre esas leyes puede verse en CNDH, “Segundo Informe Especial

2008, sobre el Derecho de Igualdad entre Mujeres y Hombres”, disponible en: http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/espec/2informeIgualdad08/informeIgual-dad2008.htm


tabla 3

Derecho de las mujeres a una vida libre de violencia

Estados con legislación Estados sin legislación

1. Aguascalientes 2007 1. Guanajuato

2. Campeche 2007

3. Chiapas 2007

4. Chihuahua 2007

5. Distrito Federal 2007

6. Durango 2007

7. Hidalgo 2007

8. Morelos 2007

9. Nuevo León 2007

10. Puebla 2007

11. Quintana Roo 2007

12. San Luis Potosí 2007

13. Sinaloa 2007

14. Sonora 2007

15. Tamaulipas 2007

16. Tlaxcala 2007

17. Yucatán 2007

18. Baja California Sur 2008

19. Guerrero 2008

20. Veracruz 2008

21. Baja California 2008

22. Coahuila 2008

23. Jalisco 2008

24. Colima 2008


25. Estado de México 2008

26. Michoacán 2008

27. Nayarit 2008

28. Tabasco 2008

29. Zacatecas 2008

30. Oaxaca 2009

31. Querétaro 2009

ii.2. derechos de las personas con discapacidad

La discapacidad es definida como la disminución temporal o per-manente de las facultades físicas, mentales o sensoriales de un ser humano, que le impide realizar una actividad regular. Este concep-to se mantiene en constante evolución; sus transformaciones se originan como resultado de la interacción entre las personas con algún impedimento físico y los obstáculos que frenan su desarrollo en la sociedad. Las discapacidades incluyen deficiencias físicas, mentales, intelectuales y sensoriales tales como ceguera, sordera, deterioro de la movilidad e insuficiencias en el desarrollo.3

En el orden internacional, existen diversos instrumentos que protegen los derechos de las personas que viven con algún tipo de discapacidad, entre otros la Declaración de Derechos del Retrasa-do Mental, proclamada el 20 de diciembre de 1971 por la Asam-blea General de las Naciones Unidas; la Declaración de los Dere-chos de los Impedidos, adoptada el 9 de diciembre de 1975, y el Convenio sobre la Readaptación Profesional y el Empleo de Perso-

3 Véase “Convención sobre los Derechos de la Personas con Discapacidad”, disponible en: www.un.org/spanish/disabilities/convention/qanda.html



nas Inválidas (Convenio 159 de la Organización Internacional del Trabajo), adoptado el 20 de junio de 1983.

Cada uno de estos instrumentos ha sido ratificado por nuestro país, por lo que constituyen el sustento jurídico para promover, proteger y garantizar a los discapacitados el ejercicio de todos y cada uno de los derechos humanos consagrados en materia de acce-sibilidad, libertad de movimiento, salud, educación, empleo, reha-bilitación, igualdad y no discriminación.

En el ámbito federal, los avances más significativos alcanzados por nuestro país se encuentran en la Ley General de las Personas con Discapacidad (2005), la reforma al artículo 1o. constitucional en materia de no discriminación (2006), y la ratificación de la Con-vención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas (2007).

Entre 1995 y 2009, 30 entidades expidieron leyes específicas que protegen los derechos de las personas con discapacidad (tabla 4).

tabla 4

Derechos de las personas con discapacidad


1. Distrito Federal 1995 1. Baja California Sur

2. Nayarit 1996 2. Jalisco

3. Yucatán 1996

4. Tabasco 1997

5. Coahuila 1997

6. Veracruz 1997

7. Hidalgo 1998

8. Querétaro 1998

9. Guerrero 1999


Derechos de las personas con discapacidad


10. Quintana Roo 1999

11. Aguascalientes 2000

12. Sinaloa 2000

13. Sonora 2000

14. San Luis Potosí 2001

15. Durango 2001

16. Estado de México

2002

17. Guanajuato 2002

18. Morelos 2002

19. Baja California 2003

20. Tamaulipas 2003

21. Campeche 2004

22. Michoacán 2004

23. Chihuahua 2004

24. Colima 2005

25. Tlaxcala 2005

26. Zacatecas 2005

27. Nuevo León 2006

28. Chiapas 2007

29. Puebla* 2009

30. Oaxaca** 2009

*Con una ley antecedente de 1995.** Con una ley antecedente de 1996.



ii.3. derechos de los pueblos indígenas

Acerca de los pueblos indígenas cabe decir que uno de los retos fun-damentales es establecer claramente en nuestras leyes sus derechos de acuerdo con la legislación internacional vigente, en particular el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

La reforma al artículo 2o. constitucional del 14 de agosto de 2001 fue un paso muy importante en esa dirección y en la cons-trucción de una nueva relación entre el Estado, los pueblos indíge-nas y la sociedad.

La Constitución reconoce que la nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada en sus pueblos indígenas, los que conservan sus instituciones sociales, económicas, culturales y políticas; dispone que la Federación, los estados y los municipios deben promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, y crear instituciones y políticas para garantizar sus derechos. De igual forma, nuestra Ley Fundamental establece la obligación a cargo del Estado de ase-gurar, entre otros, el respeto a la dignidad de las mujeres y los hom-bres indígenas, y de procurar el acceso de éstos a los servicios de salud y con ello mejorar sus condiciones de vida.

Asimismo, nuestra Carta Magna define el concepto de pueblo y comunidad indígenas y proclama su derecho a la libre determina-ción y a la autonomía; señala, además, los derechos que pueden ejercerse en el marco de la propia Constitución y de las leyes secun-darias respecto del pacto federal y la soberanía de los estados; y ga-rantiza el derecho de esos pueblos a preservar sus lenguas y a em-plearlas sin limitación, avalando que todos los órdenes de gobierno establezcan políticas para atender sus necesidades en ese rubro.

Cabe resaltar que el artículo segundo transitorio del decreto de la mencionada reforma constitucional, estableció la obligación de las Legislaturas de las entidades federativas de adecuar sus Consti-


tuciones, en lo procedente, y reglamentar las mismas conforme a lo prescrito por la Constitución.

Entre 1998 y 2009, 13 entidades federativas emitieron leyes en materia de derechos de los pueblos indígenas (tabla 5).

tabla 5

Derechos de los pueblos indígenas


1. Oaxaca 1998 1. Aguascalientes

2. Quintana Roo 1998 2. Baja California Sur

3. Chiapas 1999 3. Chihuahua

4. Campeche 2000 4. Coahuila

5. Estado de México 2002 5. Distrito Federal

6. San Luis Potosí 2003 6. Guanajuato

7. Nayarit 2004 7. Guerrero

8. Tlaxcala 2006 8. Hidalgo

9. Durango 2007 9. Michoacán

10. Jalisco 2007 10. Morelos

11. Querétaro 2007 11. Nuevo León

12. Baja California 2007 12. Puebla

13. Colima 2009 13. Sinaloa

14. Sonora

15. Tabasco

16. Tamaulipas

17. Veracruz

18. Yucatán

19. Zacatecas


ii.4. derechos del niño

En nuestro país los derechos de la infancia están garantizados en el artículo 4o. de la Constitución; en la Convención sobre los Dere-chos del Niño de 1989, y en la Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, los Niños y los Adolescentes, expedida el 23 de ma-yo de 2000.

La reforma (adición) al artículo 4o. constitucional, del 8 de marzo de 2000, instituyó algunos de los derechos fundamentales del niño, dejando para los ordenamientos secundarios de las enti-dades y del D. F. la tarea de estructurar una norma apegada a los instrumentos internacionales en la materia. Desde el ángulo de los derechos humanos, las aportaciones de esta reforma constitu-cional fueron:

1. Por primera vez aparece en la Constitución el concepto “niño”, para propiciar la desaparición paulatina del término “menor”, presente todavía en muchas leyes mexicanas.

2. Instituyó el derecho de las niñas y los niños a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano es-parcimiento para su desarrollo integral.

3. Reconoció la existencia de un conjunto específico y autóno-mo de derechos: los derechos de las niñas y los niños.

4. Obligó al Estado a proveer lo necesario para propiciar el res-peto a la dignidad de la niñez y el ejercicio efectivo de sus de-rechos.

5. Instituyó el deber de los ascendientes, tutores y custodios de preservar esos derechos.

6. Obligó al Estado a otorgar facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes.


Desde 1994 la Federación, las entidades federativas y el Distrito Federal emprendieron una labor de armonización de sus leyes sobre derechos de la niñez para que fueran cada vez más compatibles con el derecho internacional. En tal sentido, la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2000, estableció en su ar-tículo segundo transitorio que las autoridades competentes podrían emitir leyes, reglamentos y otras disposiciones para implementar en todo el país lo previsto en el ordenamiento, en un plazo que no ex-cediera un año, a partir de su publicación. En junio de 2009 fueron identificadas 31 leyes estatales protectoras de los derechos de las ni-ñas y de los niños, cuya expedición derivó de la reforma constitucio-nal y de la Ley Federal mencionadas (tabla 6 y gráfica 1).

tabla 6

Estados Legislación sobre derechos del niño Año

1. Chihuahua Código para la Protección y Defensa del Menor

1994

2. Morelos Ley para el Desarrollo y Protección del Menor

1997

3. Distrito Federal Ley de los Derechos de las Niñas y Niños

2000

4. Aguascalientes Ley para la Protección de la Niñez y la Adolescencia

2001

5. Tamaulipas Ley de los Derechos de las Niñas y Niños

2001

6. Sinaloa Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

2001

7. Baja California Sur Ley de los Derechos de las Niñas y los Niños

2002



8. Guerrero Ley para la Protección y Desarrollo de los Menores

2002

9. Michoacán Ley de los Derechos de las Niñas y Niños

2002

10. Durango Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, los Niños y Adolescentes

2002

11. Sonora Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

2002

12. San Luis Potosí Ley sobre los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

2003

13. Hidalgo Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes

2003

14. Jalisco Ley de los Derechos de las Niñas, los Niños y Adolescentes

2003

15. Quintana Roo Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes

2004

16. Tlaxcala Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas y Niños

2004

17. Colima Ley de los Derechos y Deberes de las Niñas, los Niños y los Adolescentes

2004

18. Campeche Ley de los Derechos de la Niñez y la Adolescencia

2004

19. Estado de México Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes

2004

tabla 6(Continuación)



20. Nayarit Ley de Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y los Adolescentes

2005

21. Nuevo León Ley de Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes

2006

22. Chiapas Código de Atención a la Familia y Grupos Vulnerables

2006

23. Oaxaca Ley de Protección de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes

2006

24. Coahuila Ley para la Protección de los Derechos y Deberes de las Niñas, Niños y Adolescentes

2006

25. Tabasco Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

2007

26. Zacatecas Ley Estatal de los Derechos de los Niños, las Niñas y los Adolescentes

2007

27. Puebla Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes

2007

28. Yucatán Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

2008

29. Veracruz Ley de Protección de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes

2008

30. Baja California Ley de Protección y Defensa de los Derechos de los Menores y la Familia*

2008

31. Guanajuato No tiene legislación

32. Querétaro No tiene legislación

Total: 30 entidades cuentan con legislación

*Con una ley antecedente de 1999.


3.1% 6.3%

9.4%

12.5% 15.6%

25.0%

40.6%

50.0%

65.6% 68.8%

81.3%

90.6% 93.8%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1994 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008


gráfica 1Derechos del niño

Evolución de la legislación de las entidades

Publicación de leyes locales de protección de los derechos del niño, en el periodo 1994-2008.

ii.5. justicia para adolescentes

La reforma al artículo 18 constitucional del 12 de diciembre de 2005 representó un avance trascendental de los derechos humanos en México, al prever la existencia de un sistema integral de justicia penal para adolescentes, e instituir un conjunto de principios bási-cos y garantías mínimas para la defensa y el enjuiciamiento de los menores de edad que cometen un delito. Al mismo tiempo, signifi-có un paso importante en el cumplimiento de las obligaciones que el Estado mexicano ha adquirido al suscribir distintos instrumentos internacionales en la materia.4

4 Al respecto, en 2006 la CNDH presentó el “Informe Especial sobre el Cumplimien-to en el Ámbito Federal, así como en las Entidades Federativas y el Distrito Federal, a las Obligaciones Establecidas en la Reforma al Artículo 18 Constitucional en Materia de Jus-


El artículo segundo transitorio del decreto de la mencionada re-forma constitucional estableció que los estados de la Federación y el Distrito Federal contaban con seis meses, a partir de la entrada en vigor de la modificación (diciembre de 2005), para crear las le-yes que se requirieran con objeto de aplicar las nuevas disposicio-nes de la Constitución sobre justicia para adolescentes.

A partir de 2006 han sido 31 entidades las que han legislado en este rubro (tabla 7).

tabla 7

Estados Legislación sobre justicia para adolescentes Año

1. Aguascalientes Ley del Sistema de Justicia para Adolescentes

2006

2. Baja California Ley de Justicia para Adolescentes 2006

3. Baja California Sur Ley de Justicia para Adolescentes 2006

4. Campeche Ley de Justicia para Adolescentes 2006

5. Chihuahua Ley de Justicia Especial para Adolescentes Infractores

2006

6. Coahuila Ley de Justicia para Adolescentes 2006

7. Colima Ley que establece el Sistema Integral de Justicia para Adolescentes

2006

8. Durango Código de Justicia para Menores Infractores

2006

9. Guanajuato Ley de Justicia para Adolescentes 2006

10. Hidalgo Ley de Justicia para Adolescentes 2006

11. Jalisco Ley de Justicia Integral para Adolescentes

2006

12. Nayarit Ley de Justicia para Adolescentes 2006

13. Nuevo León Ley del Sistema Especial de Justicia para Adolescentes

2006

ticia para Adolescentes”. Este documento puede consultarse en: www.cndh.org.mx/lacndh/informes/informes.htm


Estados Legislación sobre justicia para adolescentes Año

14. Oaxaca Ley de Justicia para Adolescentes 2006

15. Puebla Código de Justicia para Adolescentes 2006

16. Querétaro Ley de Justicia para Menores 2006

17. Quintana Roo Ley de Justicia para Adolescentes 2006

18. San Luis Potosí Ley de Justicia para Menores 2006

19. Sinaloa Ley de Justicia para Adolescentes 2006

20. Sonora Ley que Establece el Sistema Integral de Justicia para Adolescentes

2006

21. Tabasco Ley que Establece el Sistema Integral de Justicia para Adolescentes

2006

22. Tamaulipas Ley de Justicia para Adolescentes 2006

23. Tlaxcala Ley de Procuración e Impartición de Justicia para Adolescentes

2006

24. Yucatán Ley de Justicia para Adolescentes 2006

25. Zacatecas Ley de Justicia para Adolescentes 2006

26. Chiapas Ley que establece el Sistema Integral de Justicia para Adolescentes

2007

27. Distrito Federal Ley de Justicia para Adolescentes para el Distrito Federal

2007

28. Estado de México Ley de Justicia para Adolescentes 2007

29. Michoacán Ley de Justicia Integral para Adolescentes

2007

30. Morelos Ley del Sistema Integral de Justicia para Adolescentes

2007

31. Veracruz Ley de Responsabilidad Juvenil 2007

32. Guerrero No tiene ley

Total: 31

tabla 7(Continuación)


ii.6. prevención de la discriMinación y protección de la igualdad

A partir de su reforma de 2006, el artículo 1o. constitucional con-sagra el derecho a la no discriminación (derecho humano a la igual-dad), y prohíbe expresamente que alguien sea discriminado por motivos de origen étnico o nacional, de género, de edad, de disca-pacidades, de condición social, de condiciones de salud, de reli-gión, de opinión, de preferencias sexuales, de estado civil o de cualquier razón que tenga por objeto anular o menoscabar los de-rechos y las libertades.

Esta prohibición se ve reflejada, en el orden federal, en la Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación (2003), ordenamiento previo a la reforma constitucional pero que es acorde a la misma al definir claramente la discriminación como toda distinción, exclu-sión o restricción basada en los motivos señalados en el párrafo an-terior, y que tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad de oportunidades de las personas.

Además de prohibir esas prácticas, nuestra ley delimita ciertas conductas discriminatorias, entre ellas impedir el acceso a la edu-cación pública o privada, o a becas e incentivos para la permanencia en centros educativos; establecer contenidos, métodos o instru-mentos pedagógicos en los que se asignen papeles contrarios a la igualdad o que difundan una condición de subordinación; y prohi-bir la libre elección de empleo, o restringir las oportunidades de acceso, permanencia y ascenso en el mismo.

El derecho mexicano protege, así, a los individuos en contra de la discriminación y con mayor fuerza ampara a las personas que pertenecen a grupos vulnerables: niñas, niños, adolescentes, disca-pacitados, indígenas, migrantes, mujeres o adultos mayores; pues cualquier acción que implique privarlas ilegalmente del goce de sus


derechos y del ejercicio de sus libertades, es considerada una grave violación de los derechos humanos.

Respecto de la igualdad entre hombres y mujeres cabe decir que en 1974, con la modificación del artículo 4o. constitucional, se ini-ció un proceso de “homologación jurídica” de las normas estatales con la Constitución general del país y con los instrumentos inter-nacionales suscritos y ratificados por México en materia de igual-dad, proceso que sigue en curso y que “ha sido una constante desde hace poco más de tres décadas”.5

Un instrumento internacional fundamental en la materia es la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discrimi-nación contra la Mujer, que constituye el marco de referencia a partir del cual se desarrolla el derecho a la igualdad entre mujeres y hombres y la obligación de los Estados de garantizar su ejercicio, al que se hace referencia en el apartado sobre no discriminación e igualdad de este documento.

Cabe decir que en el seno de la Organización de las Naciones Unidas, y durante las últimas décadas, la comunidad internacional ha contraído constantes compromisos en torno a la igualdad de gé-nero, tanto en la perspectiva global como en la interna de cada Es-tado. Un ejemplo es la inclusión de la igualdad entre los géneros en los Objetivos de Desarrollo del Milenio adoptados por las naciones en el año 2000.

Recientemente, la mayoría de las entidades federativas se han dado a la tarea de expedir leyes sobre estas materias (tabla 8).6

5 “Segundo Informe Especial sobre el Derecho de Igualdad entre Mujeres y Hom-bres”, CNDH, 2008, disponible en: http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/es-pec/espec.htm

6 Un análisis completo de esa legislación puede verse en el Informe Especial referido en la nota anterior.


tabla 8

Prevención de la discriminación y protección de la igualdad

Entidades con legislación Sin legislación

1. Morelos 2003 1. Aguascalientes

2. Tamaulipas* 2004 y 2005 2. Baja California

3. Nayarit 2005 3. Guanajuato

4. Zacatecas* 2006 y 2008 4. Jalisco

5. Baja California Sur* 2006 y 2008 5. Nuevo León

6. Distrito Federal* 2006 y 2007 6. Querétaro

7. Campeche* 2007 7. Quintana Roo

8. Chihuahua 2007 8. San Luis Potosí

9. Coahuila 2007 9. Tabasco

10. Estado de México 2007 10. Tlaxcala

11. Hidalgo 2008 11.Veracruz

12. Colima* 2008 y 2009 12. Yucatán

13. Puebla 2008

14. Sonora 2008

15. Durango 2009

16. Guerrero 2009

17. Chiapas 2009

18. Michoacán 2009

19. Oaxaca 2009

20. Sinaloa 2009

*Entidades con legislación en materia de igualdad y contra la discrimi-nación.


Las entidades que han reconocido los derechos humanos básicos a la igualdad y a la no discriminación a través de la promulgación de leyes específicas, puede estimarse, han cubierto una parte del pro-ceso de armonización en esas materias. A la fecha, son seis entida-des las que se encuentran en esa situación: Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Tamaulipas y Zacatecas; y son 12 las que aún no tienen leyes locales al respecto.

ii.7. prevención y sanción de la desaparición forzada de personas

En el ámbito internacional, México suscribió la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones For-zadas del 18 de diciembre de 1992, así como la Convención Intera-mericana sobre Desaparición Forzada de Personas, del 9 de junio de 1994.

Estos instrumentos internacionales consagran obligaciones im-portantes para el Estado mexicano, entre ellas la de no justificar la desaparición forzada de personas por circunstancias excepcionales como el estado de guerra o la inestabilidad política interna del país, y la de proporcionar educación y formación sobre el tema a los ser-vidores públicos. Asimismo, definen los alcances del concepto de desaparición forzada de personas o desaparición involuntaria de personas; la Convención Interamericana la describe como: “pri-vación de la libertad […] cualquiera que fuere su forma […] segui-da de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o de in-formar sobre el paradero de la persona”.7

7 “Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas”, del 9 de ju-nio de 1994, disponible en: www.ordenjuridico.gob.mx


La desaparición forzada es un concepto jurídico que designa un tipo de delito que supone la violación de múltiples derechos huma-nos y que, cometido en determinadas circunstancias, constituye también un crimen de lesa humanidad, como lo consideran el Esta-tuto de Roma de la Corte Penal Internacional (1998), y la propia Convención Interamericana.

En efecto, el Estatuto de Roma señala que: “por ‘desaparición forzada de personas’ se entenderá la aprehensión, la detención o el secuestro de personas por un Estado o una organización política, o con su autorización, apoyo o aquiescencia, seguido de la negativa a informar sobre la privación de libertad o dar información sobre la suerte o el paradero de esas personas, con la intención de dejarlas fuera del amparo de la ley por un periodo prolongado”.8

Por su parte, la Convención Interamericana establece que: “los Estados Partes se comprometen a adoptar […] las medidas legisla-tivas que fueren necesarias para tipificar como delito la desapari-ción forzada de personas, y a imponerle una pena apropiada que tenga en cuenta su extrema gravedad”.9

En concordancia con los instrumentos internacionales, el ar-tículo 215-A del Código Penal Federal (adición publicada el 1 de junio de 2001), establece que “Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público que, independientemente de que haya participado en la detención legal o ilegal de una o va-rias personas, propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo cualquier forma de detención.”

En México solamente el Estado de Guerrero cuenta con la legis-lación que protege a las personas de la desaparición forzada: la Ley para Prevenir y Sancionar la Desaparición Forzada de Personas, pu-blicada el 14 de octubre de 2005.

8 Puede consultarse en: www.un.org/spanish/law/icc/9 Puede consultarse en: www.ordenjuridico.gob.mx


ii.8. prevención y sanción de la tortura10

La Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (Nueva York, 10 de diciembre de 1984), define la tortura como “todo acto por el cual se inflija intencional-mente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero informa-ción o una confesión, de castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientos sean infligi-dos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas, a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia”.11

Por su parte, la Convención Interamericana para Prevenir y San-cionar la Tortura (Cartagena de Indias, 9 de diciembre de 1985), establece que la tortura es “todo acto realizado intencionalmente por el cual se inflijan a una persona penas o sufrimientos físicos o mentales, con fines de investigación criminal, como medio intimi-datorio, como castigo personal, como medida preventiva, como pena o con cualquier otro fin”.12

El artículo 20 de nuestra Constitución ordena que en todo pro-ceso penal los inculpados no sean obligados a declarar, y prohíbe la

10 En torno al tema de la tortura en México, puede consultarse la “Recomendación General Número 10, Sobre la Práctica de la Tortura”, de la CNDH, disponible en: www.cndh.org.mx/recomen/general/010.htmwww.cndh.org.mx/lacndh/informes/infor-mes.htm

11 Al respecto, cabe mencionar que el 11 de julio de 2007, la CNDH aceptó la invita-ción del Estado mexicano para operar el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortu-ra, de acuerdo con el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, el cual fue ratificado por el Senado de la República el 11 de abril de 2005 y en vigor desde el 22 de junio de 2006.

12 Los instrumentos aludidos pueden consultarse en: www.ordenjuridico.gob.mx


tortura señalando que la comisión de ésta será sancionada por la ley penal.

Hasta junio de 2009, 14 entidades contaban con leyes específicas para combatir la tortura (tabla 9).

tabla 9

Prevención y sanción de la tortura

Entidades con legislación Entidades sin legislación

1. Quintana Roo 1992 1. Baja California

2. Campeche 1993 2. Baja California Sur

3. Coahuila 1993 3. Chihuahua

4. Jalisco 1993 4. Distrito Federal

5. Morelos 1993 5. Durango

6. Oaxaca 1993 6. Guanajuato

7. Chiapas 1994 7. Guerrero

8. Estado de México 1994 8. Hidalgo

9. Aguascalientes 1995 9. Michoacán

10. Colima 1995 10. Nuevo León

11. Veracruz 1999 11. Puebla

12. Tlaxcala 2003 12. Querétaro

13. Yucatán 2003 13. San Luis Potosí

14. Nayarit 2005 14. Sinaloa

15. Sonora

16. Tabasco

17. Tamaulipas

18. Zacatecas

[47]

III. METODOLOGíA

Armonización de la Legislación de las Entidades Federativas Res-pecto de los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos es un Sistema de Información sustentado en un análisis cuantitativo efectuado sobre las leyes estatales y del Distrito Federal menciona-das en el capítulo II de este cuaderno. La cuantificación de dere-


chos ubicados en cada ordenamiento se traduce en porcentajes de armonización por ley, por rubro, por entidad y uno nacional. En cada rubro se utilizan diferentes conjuntos de derechos provenien-tes de 14 instrumentos internacionales.

Cada ley tiene un porcentaje de armonización, éste refleja una escala general de medición utilizada para determinar el grado de concordancia del ordenamiento con las normas internacionales. La escala va del porcentaje más alto (100 %), que corresponde a los casos en los que el conjunto de derechos previamente determinado fue identificado a plenitud, al más bajo (0 %), cuando no existe en alguna entidad una ley sobre alguna de las materias.

Para determinar el porcentaje de armonización de las leyes en las ocho materias, se consideró un número determinado de dere-chos emanado de los instrumentos internacionales. En cada rubro se estableció una escala que calificó con porcentajes positivos o ne-gativos a las leyes estatales, según contuvieran un número mayor o

Óptimo

0

2

4

6

8

10

12

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Con

junt

o de

der

echo

s

66.7


menor de derechos, considerándose sin grado de armonización las entidades que no cuentan con legislación específica en alguno de los temas.

Por ejemplo, la Ley para Prevenir y Sancionar la Tortura de Co-lima fue analizada utilizando 12 derechos de la Convención Intera-mericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o De-gradantes, que representaron el 100 % de armonización (óptimo), detectándose ocho de ellos, que equivalen a 66.7 % (gráfica 2):

gráfica 2

En el análisis se tomaron en cuenta, preferentemente, leyes lo-cales sustantivas, correspondientes a derechos humanos garantiza-dos internacionalmente. No se consideraron leyes orgánicas de ins-tituciones públicas o asistenciales, tampoco codificaciones civiles o penales o de procedimientos judiciales. Sin embargo, en algunos casos específicos se utilizaron Códigos: el Código Administrativo del Estado de México (personas con discapacidad) o el Código de Atención a la Familia y Grupos Vulnerables de Chiapas (personas con discapacidad y derechos del niño). En otros, cuando las leyes

Escala del porcentaje de armonización (12 = 100%).


prevén derechos humanos y normas administrativas, se buscó la congruencia entre los derechos encontrados en la parte general de las normas y en las atribuciones y funciones de órganos estatales o municipales; sin embargo, cuando el derecho no estaba plenamen-te garantizado (aunque se le aludiera en las facultades de una auto-ridad o como un objetivo de programas de gobierno), se estimó que la ley no contenía ese derecho.

El Sistema presenta la agrupación de las entidades de acuerdo con el número de materias o rubros que comprende su legislación y con el porcentaje que a nivel nacional corresponde a cada una; se considera como valor óptimo una cobertura legal en los ocho ru-bros, lo que equivale al 100 %.

La información contenida en el Sistema es el resultado de los análisis previos de todos los ordenamientos estatales, en las ocho materias, y de su contraste con 14 instrumentos internacionales vi-gentes en México, relativos a esos rubros. Ese análisis se verificó


respecto de los derechos humanos que contiene cada instrumento, utilizando para su identificación (en todos los casos), de manera complementaria, el Estudio para la elaboración de un manual para la calificación de hechos violatorios de los derechos humanos de Enrique Cá-ceres Nieto (CNDH, 2005).

iii.1. derechos e instruMentos internacionales utilizados

1. En cuanto a las leyes del derecho de las mujeres a una vida li-bre de violencia, se hizo su revisión teniendo a la vista 19 de-rechos extraídos de la Convención Interamericana para Pre-venir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará, 1994).

2. Respecto de los derechos de las personas con discapacidad, los porcentajes se obtuvieron a partir de 13 derechos de tres instrumentos: la Declaración de los Derechos de los Impedi-dos (1975), el Convenio sobre la Readaptación Profesional y el Empleo de Personas Inválidas (Convenio 159 de la Organi-zación Internacional del Trabajo, 1983) y la Convención Inte-ramericana para la Eliminación de Todas las Formas de Dis-criminación contra las Personas con Discapacidad (1999).

3. Las leyes que protegen los derechos de los pueblos indígenas fueron analizadas a partir de 14 derechos presentes en el Convenio Número 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo (1989).

4. El grado de armonización de las leyes estatales en materia de derechos del niño fue determinado con base en 25 derechos de la Convención sobre los Derechos del Niño (1989).

5. En justicia para adolescentes, las leyes estatales fueron revisadas con base en 19 derechos extraídos de las Reglas Mínimas de


las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing, 1985).

6. Respecto de la prevención de la discriminación y protección de la igualdad, el análisis se verificó a partir de 18 derechos contenidos en tres instrumentos: la Convención Internacio-nal sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discrimina-ción Racial (1966), la Declaración sobre la Eliminación de Todas las Formas de Intolerancia y Discriminación Fundadas en la Religión o las Convicciones (1981) y la Convención so-bre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979).

7. En cuanto a la prevención y sanción de la desaparición forza-da de personas, la situación de la legislación local fue deter-minada conforme a 12 derechos de la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (1992) y de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (1994).

8. Finalmente, en prevención y sanción de la tortura la armoni-zación de las leyes deriva de 12 derechos contenidos en la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (1984) y en la Convención Intera-mericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (1985).


iii.2. fórMulas

A. Para los porcentajes de armonización de las leyes

= × 100

Ejemplo

Entidad: AguascalientesRubro: derecho de las mujeres a una vida libre de violenciaNúmero de derechos identificados: 16Número de derechos del instrumento internacional: 19

16 = × 100 = 84.2% 19

B. Para los porcentajes de armonización de las entidades

= × 100

Porcentaje de armonización de una

ley específica

Porcentaje de armonización por

entidad

Porcentaje de armonización de la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre

de Violencia de Aguascalientes

Número de derechos identificados

Número de derechos identificados por entidad

Número de derechos de los instrumentos

internacionales

Número de derechos del instrumento internacional


Ejemplo

Entidad: AguascalientesNúmero de derechos identificados: si la suma de los derechos identificados en las leyes de esa entidad, en todos los rubros, fuera de 71.Número de derechos de los instrumentos internacionales: 132 (suma de los derechos de los instrumentos).

71 = × 100 = 53.8% 132

C. Para los porcentajes de armonización por materia

= × 100

× 32

Ejemplo

Rubro: derecho de las mujeres a una vida sin violencia.Número de derechos identificados en las leyes del rubro: si la suma de esos derechos diera un total de 326.Número de derechos de los instrumentos internacionales: 608.

Porcentaje de armonización por entidad

Porcentaje de armonización

por rubro

Número de derechos identificados

Número de derechos del instrumento internacional


326 = × 100 = 53.6% 608 × 32

D. Para el porcentaje de armonización nacional

= × 100

× 32

Ejemplo

Rubros: todos.Número total de derechos identificados en las leyes: si la suma de esos derechos diera un total de 2009.Número de derechos de los instrumentos internacionales: 132.

2009 = × 100 = 47.6% 132 × 32

Porcentaje de armonización por rubro

Porcentaje de armonización

global

Número de derechos identificados en todos los

rubros y todas las entidades

Número total de derechos de los instrumentos

internacionales

Porcentaje de armonización global

[57]

IV. OBSERVACIONES

1. Todas las entidades federativas cuentan con leyes que reflejan, en mayor o menor medida, la atención de los Congresos Es-tatales a los compromisos que México ha adquirido a través de convenios y acuerdos internacionales en materia de dere-chos humanos.

2. Se constata la necesidad de adoptar medidas legislativas para armonizar plenamente los ordenamientos locales a los están-dares internacionales en derechos humanos en las ocho temá-ticas abordadas.

3. A través del análisis de armonización efectuado a las leyes lo-cales, vemos que los derechos humanos no son únicamente los que emanan de la Constitución, en algunos casos la legis-lación secundaria va incluso más allá de la Carta Magna en su protección. En mayor o menor medida, todas las entidades están inmersas en el proceso de armonización legislativa de los derechos humanos consagrados en los instrumentos in-ternacionales.


4. Independientemente de los reconocimientos y garantías de derechos humanos consagrados en las constituciones locales, se aprecia un rasgo de dispersión en algunas leyes estatales de varios rubros, pues contienen un buen número de esos dere-chos, pero no todos los que se derivan de las normas interna-cionales.

5. Por ejemplo, los derechos del niño, que en principio debe-rían encontrarse en las leyes estatales cuyo objeto es recono-cerlos y protegerlos, se encuentran ubicados tanto en la co-dificación civil como en las leyes sobre los sistemas de integración familiar.

6. Lo que se repite en otros temas, como el de justicia para ado-lescentes, ya que las leyes tienen mayor o menor armonía res-pecto de las Reglas de Beijing, sin tomar en cuenta que las constituciones locales prevean o no sistemas de justicia ade-cuados o de que la entidad de que se trate tenga otra legisla-ción en la que estén presentes algunos derechos emanados de esa norma internacional.

7. En cuanto a los derechos de las personas con discapacidad, varias entidades se refieren a ellos y los incluyen en sus leyes en términos de “integración social y productiva”, a pesar de lo cual fue factible el análisis considerando tres instrumentos internacionales. Esas leyes también se usaron en los casos de las entidades que tienen más de un ordenamiento en la mate-ria, optando por las normas que aluden a varios tipos de dis-capacidad y no sólo a uno.

8. En el tema de derechos de los pueblos indígenas, si bien algu-nos estados tienen leyes sobre justicia indígena o comunal,


éstas no se tomaron en cuenta porque nuestro estudio se cen-tró, como ya se mencionó, en leyes específicas; en este caso las que se utilizaron fueron las Leyes de Reconocimiento y Protección de los Derechos de las Comunidades y Pueblos Indígenas, tal como se desprenden del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

9. La armonización de este marco jurídico ha sido diversa, como se desprende de su propia evolución, ha obedecido más a tendencias temáticas o a ciclos legislativos propiciados desde la Constitución, que a una política general de derechos humanos.

[61]

V. REFERENCIAS

v.1. bibliografía

cáceres nieto, Enrique, Estudio para la elaboración de un manual para la calificación de hechos violatorios de los derechos humanos, México, CNDH, 2005.

carbonell, Miguel, Los derechos fundamentales en México, México, UNAM / Porrúa / CNDH, 2006.

carMona tinoco, Jorge Ulises, “Retos y propuestas para la ar-monización estatal en materia de derechos humanos”, en Memo-rias del Seminario La Armonización de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos en México, México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 2005. http://portal.sre.gob.mx/pcdh/libreria/li-bro4.html

coMisión nacional de los derechos huManos, Compilación de instrumentos internacionales de derechos humanos, firmados y ratifi-cados por México 1921-2003, México, CNDH, 2004.


organización de las naciones unidas, Diagnóstico sobre la si-tuación de los derechos humanos en México, México, Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Huma-nos, 2003.

supreMa corte de justicia de la nación, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. X, México, scj, 1999.

v.2. sitios de internet

Cámara de Diputados: www.cddiputados.gob.mxComisión Nacional de los Derechos Humanos: cndh.org.mxInstituto de Investigaciones Jurídicas: www.juridicas.unam.mxOrden Jurídico de la Secretaría de Gobernación: www.ordenjuri-

dico.gob.mxOrganización de las Naciones Unidas: www.un.orgSecretaría de Relaciones Exteriores: www.sre.gob.mx

Armonización de la legislación de las entidades federativas respecto de los instrumentos internacionales de derechos hu-manos, editado por la Comisión Nacional de los Dere-chos Humanos, se terminó de imprimir en octubre de 2009 en los talleres de grupo iMpresor iMporta-dor, s. a. de c. v., Boulevard Manuel Ávila Camacho 6A-810, col. El Parque, C. P. 53398, Naucalpan, Estado

de México. El tiraje consta de 2,000 ejemplares.

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