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Bárbara Cepeda Espinel Fecha: Noviembre 14 de 2012

Áreas del Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá, D.C.

Un grupo importante de la población de las ciudades de los países en desarrollo vive en condiciones habitacionales de ilegalidad o irregularidad. En América Latina, así como en el mundo desarrollado, aproximadamente el 75% de la población vive en áreas urbanas. Para el año 2030 un mayor número, el 84% será urbano, según las proyecciones de las Naciones Unidas. En los países en desarrollo como grupo, el 40% de la población vive ahora en áreas urbanas, y aumentará, según proyecciones, al 56% para el año 2030. Para entonces, se proyecta que cada región en desarrollo será mayormente urbana, de la cual entre el 30% y el 40% de su desarrollo es catalogada como la ciudad de origen informal. Por esto es importante acotar que la ciudad de origen informal, se caracteriza por la precariedad urbanística de sus territorios, las carencias habitacionales de sus viviendas, la incertidumbre en la ocupación del suelo1 y la vulnerabilidad socioeconómica de sus habitantes, conformando de esta manera asentamientos altamente segregados y excluidos de la ciudad. Estas condiciones se reflejan en la precariedad en el acceso a los servicios básicos, en el déficit de infraestructura vial, de zonas verdes y de espacio público de estos territorios, así como en los altos niveles de pobreza y necesidades básicas insatisfechas de sus habitantes. Su proceso de desarrollo es producto de la autogestión comunitaria, dada la necesidad de suplir estas carencias, en la que las respuestas improvisadas a sus necesidades dan como resultado territorios no planificados e inadecuados.

Al igual que las grandes ciudades latinoamericanas, Colombia ha crecido y este hecho

se refleja en el fenómeno migratorio generado por la violencia, la falta de oportunidades

y la pobreza estructural del país. Frente a este hecho, según datos del DANE Bogotá

responde como el principal receptor de población migrante, dada su condición de polo

de atracción nacional. Este hecho se sustenta estadísticamente si se tiene en cuenta

que de 5,7 millones de migrantes interregionales de todo el país, 2,6 millones es decir

46,6% tomaron en algún momento a Bogotá como territorio de residencia (DANE-

2003).

Para el caso de Bogotá, este fenómeno migratorio tiene repercusión directa en el

crecimiento de la informalidad residencial urbano-rural, con una marcada diferencia

entre la ciudad formal y la ciudad informal, en la medida en que no se generaron

1 La incertidumbre en la ocupación del suelo: los habitantes de los barrios informales o espontáneos no poseen ni títulos de

propiedad ni derechos formalmente reconocidos para ocupar el terreno sobre el que viven, por lo que no pueden venderlo legalmente ni dejarlo en herencia.

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alternativas habitacionales para las familias que no podían acceder a la vivienda formal,

las cuales optaron por localizarse principalmente en la periferia de la ciudad, generando

como resultado asentamientos construidos por los propios pobladores, en este sentido

estamos frente a un fenómeno en aumento.

Así, teniendo cifras contundentes como 1594 barrios de origen informal en la totalidad

de la ciudad, con un área de 8.045,63 hectáreas, representado el 23% del total del

suelo urbano en áreas de origen informal, su concentración en la periferia de la ciudad y

su condición de limite con los municipios aledaños y en algunos casos conurbando con

ellos, son hechos que demandan una mirada de ciudad en un contexto regional del

mejoramiento integral de barrios, como herramienta de atención de estas áreas, esto,

dada la complejidad de su problemática, que se evidencia en la presión urbanística que

experimentan los bordes de la ciudad, generada en un alto porcentaje por la ciudad

informal en constante crecimiento, debido, entre otras condiciones, a la expansión no

planificada, la falta de medidas eficientes y eficaces de control urbano, la falta de oferta

de vivienda formal o de otras modalidades de habitación para la población más

vulnerable y de más bajos recursos, y finalmente a la importancia que se le ha restado a

la producción informal del hábitat. Estos hechos han desbordado la problemática de la

escala barrial para llevarla a la escala de ciudad y metropolitana, demandando de esta

manera medidas que respondan a la escala y a la complejidad de la problemática. Para

mayor ilustración, a continuación se puede ver el plano anexo, Barrios legalizados.

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Fuente: elaboración propia, apartir de la información geográfica de IDRD, SDP, UAECD y SDHT.

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Es por esto que con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá, adoptado mediante Decreto Distrital 619 de 2000, se establece el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios (PMI) y se focaliza la intervención en 26 Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) tipo 1 caracterizadas como Residencial de Urbanización Incompleta, que comprenden los sectores periféricos de la ciudad con uso residencial predominante de estratos 1 y 2, que presentan deficiencias en servicios públicos, accesibilidad, equipamientos y espacio público, deterioro de las áreas de la estructura ecológica, precariedad de títulos y de habitabilidad de las viviendas, donde se debía aplicar el tratamiento de mejoramiento, en sus diferentes componentes y subcomponentes. Estas 26 UPZ son:

Localidad de Usaquén: 9 Verbenal y 11 San Cristóbal Norte.

Localidad de Chapinero: 89 San isidro Patios.

Localidad de Santa Fe: 96 Lourdes.

Localidad de San Cristóbal: 32 San Blas, 50 La Loria y 51 Los Libertadores.

Localidad de Usme: 52 La Flora, 56 Danubio, 57 Gran Yomasa, 58 Comuneros y 59 Alfonso López.

Localidad de Suba: 28 El Rincón y 71 Tibabuyes.

Localidad de Bosa: 84 Bosa Occidental y 85 Bosa Central.

Localidad de Kennedy: 81 Gran Britalia y 82 Patio Bonito.

Localidad de Rafael Uribe Uribe: 53 Marco Fidel, 54 Marruecos y 55 Diana Turbay.

Localidad de Ciudad Bolívar: 66 San Francisco, 67 Lucero, 68 El Tesoro, 69 Ismael Perdomo y 70 Jerusalén.

Las intervenciones del mejoramiento integral en la ciudad de Bogotá, y de acuerdo con el Artículo 297 del Plan de Ordenamiento Territorial, donde se establecieron los componentes y subcomponentes del programa de mejoramiento de barrios, se deben realizar por parte de las entidades distritales en los siguientes componentes:

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Fuente: elaboración propia, apartir del POT 2004

En consecuencia, de las 38.430 hectáreas de suelo urbano, aproximadamente 10.017 hectáreas, que equivalen al 25% del territorio de la ciudad han sido urbanizadas de manera informal; en ellas se localizan cerca de 443.000 predios, ocupados por aproximadamente 2.500.000 habitantes, localizados dentro de las 26 UPZ con el tratamiento de mejoramiento integral. A Julio del 2011 se tienen identificados 256 polígonos de monitoreo vulnerables a la ocupación de desarrollos ilegales, de los cuales 64 son de control con un área de 858,98 hectáreas y 192 de prevención con un área de 2596,78 hectáreas2. A continuación se presenta el plano con la localización geográfica de las 26 UZP de Mejoramiento Integral.

2 Fuente Secretaría Distrital del Hábitat –SIVCV. Julio 2011.

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Fuente: elaboración propia, apartir de la información geográfica de IDRD, SDP, UAECD y SDHT.

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La problemática de la ciudad informal, en términos estadísticos habla de una ciudad cuya población es de 7’363.782 habitantes (encuesta de calidad de vida 2007), de los cuales el 52% vive en estratos 1 y 2 y el 84 % pertenece a los estratos 1, 2 y 3. Ver plano anexo de la estratificación socioeconómica en Bogotá.

Fuente: elaboración propia, apartir de la información geográfica de IDRD, SDP, UAECD y SDHT.

Bogotá se divide en tres ciudades teniendo en cuenta su conformación territorial: la ciudad consolidada con 26.723 hectáreas; la ciudad nueva con 4.940 hectáreas; y finalmente la ciudad informal con 10.017 hectáreas, para un total de 41.680 hectáreas. El área que corresponde a la ciudad informal representa el 23.5% del total de la superficie de la ciudad. De las 20 localidades de la ciudad, 10 cuentan con UPZ de Mejoramiento Integral; de 112 UPZ en las que se dividen las localidades, 26 son de Mejoramiento Integral con un total de 1198 barrios; para mayor ilustración, a continuación se presenta el plano de Bogotá, con el numero de barrios en cada una de las UPZ de Mejoramiento Integral.

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Fuente: elaboración propia, apartir de la información geográfica de IDRD, SDP, UAECD y SDHT.

En general, las áreas informales de la ciudad se caracterizan por ser zonas con segregación socio-espacial, con condiciones agudas de pobreza, bajas condiciones de habitabilidad y procesos informales de ocupación. Los asentamientos resultantes de estos procesos informales, generalmente se encuentran asociados a zonas de amenaza natural, presentan problemas de accesibilidad y conexión con los circuitos urbanos, mayores costos de desplazamiento a los lugares de empleo, tanto en tiempo como en recursos, carencia de espacio público y equipamientos para la prestación de los servicios sociales, deficiencias en la prestación de los servicios públicos domiciliarios y bajas condiciones de habitabilidad de las viviendas, aunado en diversas situaciones a que muchos predios se encuentran asociados a zonas de amenaza natural mitigable y no mitigable. Sumado a todo está el agravante que la oferta de suelo edificable o las viviendas públicas está muy por debajo de la demanda, además de la corrupción. Con este panorama a las familias pobres no les queda más que ingresar a estos circuitos irregulares de producción de vivienda informal contralada por la mafia de loteadores. Lo anterior lo podemos ver en los siguientes planos, donde se puede identificar claramente la desproporción en cuanto a la infraestructura y equipamientos del resto de la ciudad con respecto a las áreas de mejoramiento integral.

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Fuente: elaboración propia, apartir de la información geográfica de IDRD, SDP, UAECD y SDHT.

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De igual forma en los siguientes planos de amenaza por inundación y amenaza por remoción es muy claro que estas están localizadas en su mayoría en las áreas de mejoramiento integral, con lo cual se confirma lo dicho anteriormente.

Fuente: elaboración propia, apartir de la información geográfica de IDRD, SDP, UAECD y SDHT.

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Bajo las anteriores condiciones, las áreas de origen informal se ven obligadas a seguir creciendo de acuerdo a su propia dinámica y a consolidarse en grandes manchas urbanas periféricas marginales, sin la provisión de los servicios urbanos básicos y necesarios, haciendo muy difícil la intervención convencional de los municipios en estas áreas, a través de la masificación de los servicios públicos, construcción y consolidación de equipamientos, la pavimentación vial, las acciones de mejoramiento barrial entre otras; las familias allí asentadas se ven sometidas a muy lentos procesos de mejoramiento de sus precarias condiciones y a la imposibilidad de articularse al sistema de mercado. En Bogotá la producción de suelo edificable se vio jalonada por la cadena popular y comunitaria, acompañada de un reconocimiento del Estado ligado a las dinámicas reivindicatorias y a las formas de apropiación del suelo como los mecanismos de titulación, de acuerdo con los objetivos por el Banco Mundial3 a favor de un derecho de propiedad pleno, con procesos de titulación y mejoramiento de barrios que adelanta el sector hábitat de la ciudad en los barrios ya consolidados. En el Plan de Desarrollo 2012 - 2016, se tiene estimado que cerca de 54.229 predios se encuentran sin titular4, 6.552 familias están en alto riesgo no mitigable y cerca de 133.000 requieren intervención en condiciones de habitabilidad y reforzamiento estructural5. En éstas zonas de la ciudad existen 930 kilómetros de vías sin pavimentar6. La denominada ciudad informal, que comprende principalmente los territorios de las 26

UPZ con tratamiento de mejoramiento integral, ha desarrollado en su crecimiento

espontaneo, la construcción de sus viviendas sin tener en cuenta, en la mayoría de los

casos, normas técnicas de construcción por lo que se tiene un alto grado de

vulnerabilidad en el ámbito estructural y de habitabilidad lo que genera riesgo para su

vida, además de problemas de salubridad. Por lo anterior se han identificado 108.313

predios7 que requieren mejorar condiciones de habitabilidad y/o reforzamiento

estructural.

En Bogotá el problema transversal de la falta de suelo urbanizable afecta las tres cadenas y la expansión se encuentra restringida por decisión política, lo cual plantea el gran reto de la gestión de suelo a través del consenso en la ciudad construida, para satisfacer la demanda de VIP, VIS y de comercialización, y aportar al déficit de vivienda, de forma que satisfaga en mayor medida los nuevos objetivos plateados por Naciones Unidas8.

3 Los objetivos del Banco Mundial son: 1. racionalizar la gestión del suelo en las ciudades, 2. aumentar las entradas fiscales de los

gobiernos locales, 3. activar mecanismos de financiamiento hipotecario, 4. dotar de infraestructura los asentamientos irregulares a través de la recuperación de costos. garantizar la seguridad de la propiedad de los habitantes. 4Fuente Caja de la Vivienda Popular

5 Fuente Caja de la Vivienda Popular 2010

6Fuente SDP 2007

7 Proceso de información Secretaría Distrital del Hábitat 2008, a partir de la información de Secretaría de Hacienda Distrital 2007

8 Los objetivos en materia de gestión de los suelos urbanos (CNUAH, 1996; Fourie, 2000): 1. Ofrecer una gama de soluciones a la

seguridad de la tenencia, teniendo en cuenta la diversidad de las situaciones locales; 2. reconocer los derechos de los ocupantes, cualquiera sea su situación de posesión; 3. favorecer la integración, en particular poniendo fin a la expulsión de los habitantes de los asentamientos irregulares; 4. involucrar a todos los actores en los procesos de decisión, incluidos los informales y las asociaciones de habitantes; 5. descentralizar las competencias; 6. trabajar en una perspectiva de desarrollo sostenible.

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Esta problemática en las áreas de origen informal se viene atendiendo desde el

mejoramiento de barrios, con obras físicas en zonas específicas, sin embargo esta

manera de implementar el mejoramiento no responde a una propuesta de intervención

planificada de cara a la complejidad de la problemática de la ciudad, generada por los

asentamientos de origen informal y desde la cual se debe abordar el mejoramiento,

teniendo en cuenta las condiciones de pobreza, segregación socio-espacial y exclusión

de la población residente en estas zonas son de gran magnitud, y tiene necesariamente

repercusión directa en las políticas la planificación de crecimiento y expansión de la

ciudad y de su relación con los municipios vecinos.

De esta manera, es la ciudad informal, la que está dando la pauta de crecimiento de la ciudad y cerrar las brechas en materia de calidad urbana entre la ciudad “formal” y la ciudad “informal” implica grandes inversiones del sector público y elevados niveles de planeación y coordinación de las diferentes entidades del distrito para atender las necesidades objetivas y aquellas que formulan o requieren las comunidades, por eso es urgente que los planificadores urbanos y las entidades responsables de dictar la política de ciudad, deban pensar en la planeación del crecimiento, expansión o contención de la ciudad, estudiando a detalle el fenómeno de la informalidad en la construcción del hábitat, de modo que les permita generar políticas eficaces con el fin de edificar una ciudad más densa y compacta, o finalmente intervenir para contener y contraer el fenómeno.

BIBLIOGRAFIA: Durand, Alain. (2003) Ciudad y Suelo, La propiedad del suelo: El debate y las perspectivas. Seremi, Metropolitana Vivienda y urbanismo. (2008) Recuperando barrios de Santiago. Secretaria Distrital del Hábitat. (2011), lineamientos de política de intervención para el mejoramiento integral de barrios. Secretaria Distrital de Planeación. Fuente sistema de información geográfica - Sig