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NACIONAL

FACULTAD DE ARTES

Carlos Alberto Torres Tovar Jhon Jairo Rincón García Johanna Eloisa Vargas Moreno

PobREzA uRbAnA y MEJoRAMiEnTo inTEGRAl

dE bARRios En boGoTá

Hábitat y v iv ienda

Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios en Bogotá

H á b i t a t y v i v i e n d a

FACULTAD DE ARTES



Carlos Alberto Torres Tovar

Jhon Jairo Rincón García

Johanna Eloisa Vargas Moreno

Universidad Nacional de ColombiaSede Bogotá

Facultad de ArtesMaestría en Hábitat

Rector Moises Wasserman Lerner

Vicerrector sede BogotáJulio Esteban Colmenares Montañez

DecanoJaime Franky Rodríguez

VicedecanoPablo Abril Contreras

Secretario AcadémicoFredy Chaparro Sanabria

Directora de BienestarMartha Luz Salcedo Barrera

Director del Centro de Divulgación y MediosAlfonso Espinosa Parada

Coordinador Académico Maestría en HábitatAlvaro Ibata Ceballos

Coordinación editorialCarlos Alberto Torres Tovar

TextosCarlos Alberto Torres Tovar

Jhon Jairo Rincón GarcíaJohanna Eloisa Vargas Moreno

Diseño de pauta y cubiertaMarcela Godoy

Diseño y diagramaciónAlejandro Medina

Corrección de estiloCarolina Salamanca

ImpresiónKimpres Ltda.

Bogotá, Colombia, 2009 © Universidad Nacional de Colombia

Sede Bogotá Facultad de Artes Maestría en Hábitat.

Línea de Investigación: Estudios en Vivienda

Grupos de investigación: “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad”

“Hábitat y Vivienda”© Autores Varios

ISBN: 978-958-719-281-0

Esta publicación surge como una iniciativa que toma como punto de partida el trabajo adelantado por la Universidad Nacional de Colombia para el ESTUDIO DE CONCEPTUALIZACIÓN DEL MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS BOGOTÁ D.C. (2006), que correspondió al contrato firmado con el Banco Alemán KfW y supervisado por la Caja de Vivienda Popular.

Grupo de trabajo

Director proyectoArquitecto Carlos Alberto Torres Tovar Mg. Urb.Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia

CoordinadoresGrupo de Mejoramiento Físico e InfraestructuraJuanita Montoya Galvis

Grupo de Mejoramiento de la Convivencia y Desarrollo ComunitarioJhon Jairo Rincón García

Grupo Administrativo y de Gestión de ProyectosPiedad Marcela Rodríguez AgudeloAsesoresIngeniero Catastral y GeodestaÁlvaro Ibatá Ceballos

UrbanistaPedro Buraglia

Asistente generalDonka Atanassova Iakimova

Asistentes de investigaciónAdministradorJhon Jairo Macías Católico

ArquitectosDiego Mauricio Cala RodríguezJairo Alberto Niño

EconomistaSandra Catalina Campos Romero

PolitólogaJohanna Eloisa Vargas Moreno

SociólogoCésar Augusto Mendoza Beltrán

TalleristaMagnolia Ángel

Vídeo MIB – Por Arte de Barrio

Equipo de edición. Música. Textos utilizadosEncarrete. Bogotá, abril de 2007

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia

Torres Tovar, Carlos Alberto, 1965-

Pobreza urbana y mejoramiento integral de barrios : habitat y vivienda / Carlos Alberto Torres Tovar, John Jairo Rincón García, Johanna Eloisa Vargas Moreno – Bogotá : Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes, 2009

392 p.

ISBN : 978-958-719-281-0

Urbanismo – Participación ciudadana – Bogotá 2. Desarrollo habitacional –

Planeación - Bogotá 3. Plan de ordenamiento territorial – Bogotá 4. Planificación regional – Bogotá 5. Pobreza urbana – Bogotá 6. Política pública – Bogotá I. Rincón García, John Jairo, 1963- II. Vargas Moreno, Johanna Eloisa, 1981- III. Tít.

CDD-21 711.40986148 / 2009

NACIONAL

FACULTAD DE ARTES

Agradecimientos

Expresamos nuestro agradecimiento a las Directivas de las diversas unidades académicas de la Universidad Nacional de Colombia, que contribuyeron al desarrollo del proceso de investigación y a la publicación de este libro.

A todos los miembros del Grupo de consultoría “Estudio de conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios, Bogotá D.C.” que contribuyeron con su trabajo a la producción del estudio base que permitió la organización de este libro: Arq. Juanita Montoya Galvis, Coord. Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura; Econ. Piedad Marcela Rodríguez Agudelo, Coord. Grupo Administrativo y de Gestión de Proyectos. A los asesores Ing. Cat. y Geo. Álvaro Ibatá Ceballos y el Urb. Pedro Buraglia. Igualmente a l@s asistentes: Soc. Donka Atnanassova Iakimova; Soc. Cesar Augusto Mendoza Beltrán; T. Soc. Magnolia Ángel; Adm. John Jairo Macías Católico; Arqs. Diego Mauricio Rodríguez y Jairo Alberto Niño; y, a la Econ. Sandra Catalina Campos Romero.

Especial mención merece Julio Cesar Guevara Villegas, por los aportes y comentarios realizados al contenido del libro.

Extendemos también nuestros agradecimientos a los funcionarios del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios de Bogotá; a los oficiales de cooperación Alemana, como a las directivas de la Caja de Vivienda Popular del Distrito por el apoyo incondicional ofrecido durante el desarrollo del estudio. Especial gratitud a Mercedes Álzate, Edna Bonilla, Gladys Aristizábal, Aura Rosa Castaño y a Michael Kleinekathöfer.

Agradecemos igualmente a los habitantes urbanos y líderes sociales con los cuáles tuvimos la oportunidad de compartir impresiones sobre el Mejoramiento Integral de Barrios en algunas de las localidades de Bogotá.

Finalmente hacemos un reconocimiento extensivo a todas las personas y entidades que sin ser nombradas de manera explícita, hicieron parte de diversas maneras del ejercicio de investigación, y sin las cuales no hubiese sido posible este trabajo.

A los hombres, mujeres, niños y jóvenes anónimos y a aquellos que con su liderazgo social, han contribuido en medio de la adversidad, a la

construcción de esta ciudad, barrio a barrio.

A todas y todos los cómplices de sueños y anhelos: madres, compañeros, hermanos, hijos y amigos solidarios con los cuales, de la

mano, hemos caminado juntos.

A las compañeras y compañeros de vida: Yaneth, Ludivia y Daniel.

Conten ido

Los autores 15

Introducción 19

Algunas consideraciones frente al Mejoramiento Integral de Barrios, MIB 24

Acerca de los contenidos del libro 30

Capítulo I. Ciudad, globalización y modelo de ciudad 33

1.1. Consideraciones iniciales 33

1.2. Ciudad y globalización 39

1.3. Planeación para un modelo de ciudad global 46

Capítulo II. El MIB en las políticas internacionales, nacionales y distritales 63

2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios visto desde diversas perspectivas 63

2.2. Compromisos y pactos internacionales suscritos por Colombia con diversos organismos multilaterales 67

2.3. El MIB en las políticas nacionales. Análisis de planes y políticas para el desarrollo habitacional y el mejoramiento de barrios en los planes nacionales de desarrollo y documentos CONPES 74

2.4. Balance del tema y las propuestas de vivienda y mejoramiento integral de barrios para sectores de bajos ingresos en los Planes de Desarrollo de los alcaldes de Bogotá, 1990-2006 96

2.5. Planes de desarrollo distrital 100

2.6. A manera de conclusión 118

Capítulo III. Lo urbano y el mejoramiento integral de barrios 121

3.1. Lo urbano, sus problemas y el mejoramiento integral de barrios 121

3.2. Otros aspectos problemáticos del desarrollo urbano que inciden en el MIB 133

3.3. Algunos retos que el contexto urbano y su proyección plantean para el Mejoramiento Integral de Barrios, MIB 147

Capítulo IV. El concepto de MIB: aproximación desde la formulación de políticas y las experiencias 155

4.1. Antecedentes en la construcción del concepto de Mejoramiento Integral de Barrios y los cambios conceptuales 155

4.2. Síntesis de los conceptos de Mejoramiento Integral de Barrios en los últimos 15 años: consideraciones internacionales y nacionales 157

4.3. Concepto de Mejoramiento Integral de Barrios desde la última década en el ámbito nacional 173

4.4. Las distintas miradas del concepto de mejoramiento 177

Capítulo V. Las experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006 185

5.1. Caracterización conceptual del MIB desde las experiencias precedentes 185

5.2. Aproximación a los aprendizajes. Síntesis de logros, dificultades y aprendizajes en diversas experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006 190

5.3. Experiencias de mejoramiento barrial en Bogotá, 1972-2006 199

5.4. Síntesis de las experiencias de MIB en Bogotá 262

Capitulo VI. La participación ciudadana en algunas de las experiencias de MIB en Bogotá 289

6.1. La Participación como estrategia integral de las acciones de mejoramiento y los sistemas de monitoreo, evaluación y control 289

6.2. La participación en el marco del MIB a la luz de algunas experiencias 292

6.3. Participación, seguridad y convivencia ciudadana en el marco del MIB 300

6.4. Generalidades de los procedimientos de trabajo y evaluación participativa existentes con la comunidad en algunas experiencias de MIB 306

Capítulo VII. Aproximación a la demanda del MIB 319

7.1. Aproximación a la demanda del MIB desde algunos aspectos institucionales en Bogotá 319

7.2. Identificación y diagnóstico actualizado de demandas de mejoramiento según los Planes Zonales y algunos datos de la Caja de Vivienda Popular 331

7.3. Reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ de mejoramiento integral y las demandas señaladas por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD 337

7.4. Una primera aproximación a la valoración económica de la demanda por mejoramiento barrial 340

Capítulo VIII. Una propuesta conceptual sobre el mejoramiento integral de barrios 349

8.1. Referentes conceptuales de la política distrital en materia de mejoramiento integral de barrios 349

8.2. Necesidades humanas y mejoramiento integral de barrios: hacia una propuesta conceptual de mejoramiento 354

8.3. Desarrollo metodológico. Áreas o componentes, estrategias y líneas de acción 362

8.4. Estrategias 366

8.5. Escalas de intervención 366

Reflexión final. Los compromisos y cambios de enfoque exigidos por un proyecto estratégico de MIB 369

Bibliografía 383

Índ i c e d e mapa s

Mapa No. 1. Estratificación residencial de Bogotá D.C., 2000 38

Mapa No. 2. Bogotá y el Plan Orinoco-Meta-Pacífico 41

Mapa No. 3. Localización de asentamientos informales en la ciudad. Asentamientos de origen informal en Bogotá al año 2001 123

Mapa No. 4. Programas PIDUZOB y Ciudad Bolívar 201

Mapa No. 5. Desmarginalización 1998 - 2000 227

Mapa No. 6 . Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. 236

Mapa No. 7. Hogares pobres por NBI 329

Mapa No. 8. Hogares en miseria por NBI 330

Índ i c e d e t ab l a s

Tabla No. 1. Planeación estratégica 50

Tabla No. 2. Cambios en la política habitacional del Banco Mundial 1970-1990 55

Tabla No. 3. Responsabilidades entidades distritales, en el marco del Proyecto SUR con Bogotá 72

Tabla No. 4. Metas por sectores para la construcción de ciudades amables 93

Tabla No. 5. Inventario de asentamientos de origen informal, área (ha), lotes y población estimada en la ciudad de Bogotá al año 2000 124

Tabla No. 6. Bogotá. Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales, 1950-2000 125

Tabla No. 7. Déficit de vivienda por estratos socioeconómicos, 2000 128

Tabla No. 8. Déficit de vivienda en Bogotá, 1996-2003 129

Tabla No. 9. Hogares en asentamientos precarios en cabeceras municipales, Colombia, 2003 131

Tabla No. 10. Déficit habitacional en cabecera, Colombia, 2003 132

Tabla No. 11. Indicadores de privación del hábitat en Bogotá 133

Tabla No. 12. Metas desarrollo urbano 149

Tabla No. 13. Metas de Vivienda 150

Tabla No. 14. Objetivos del milenio 161

Tabla No. 15. Criterios y aspectos relacionados con la financiación del MIB 169

Tabla No. 16. Componentes de los Programas de Mejoramiento de Barrios en América Latina, 1990-2000 170

Tabla No. 17. Principios y objetivos de los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios 176

Tabla No. 18. Énfasis de las acciones de Mejoramiento Integral de Barrios por componente en Bogotá, 1972-2007 197

Tabla No. 19. Porcentaje de participación por componente PIDUZOB II 207

Tabla No. 20. Indicadores generales y fuentes de verificación. Proyecto “SUR con Bogotá” 217

Tabla No. 21. Indicadores y fuentes de verificación por componente, Proyecto “SUR con Bogotá” 218

Tabla No. 22. Cronología del Proyecto “SUR con Bogotá” 223

Tabla No. 23. Criterios de selección zonal para inversión. Desmarginalización. Primera Fase 230

Tabla No. 24. Gradación para la categorización de las zonas de intervención en segunda fase. Desmarginalización 230

Tabla No. 25. UPZ tipo 1 priorizadas en el POT, 2003 239

Tabla No. 26. UPZ tipo 1 intervenidas por el Proyecto de Servicios Urbanos PSUB. Primera y segunda fases 245

Tabla No. 27. Costos del PSUB, primera fase, por componentes 249

Tabla No. 28. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponente y categoría valor de las inversiones y participación de cada categoría 250

Tabla No. 29. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponentes y categoría. Valor de las inversiones y participación de cada categoría. Miles de pesos 251

Tabla No. 30. Total estimado de población desplazada por violencia que ha migrado a Bogotá, 1985-2006 321

Tabla No. 31. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de personas por indicadores de NBI en Bogotá, D.C. 322

Tabla No. 32. Porcentaje de hogares en déficit de vivienda. Total nacional, cabecera y resto. Censos 1993 y 2005 323

Tabla No. 33. Población ajustada de Bogotá por localidad, 1973-2005 324

Tabla No. 34. Participación de la población ajustada de Bogotá D. C. por localidad, según censos de población 325

Tabla No. 35. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de hogares por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. Viviendas, hogares y personas, según localidad 327

Tabla No. 36. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá 2007. Distribución de hogares por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. 328

Tabla No. 37. Demanda por línea de acción y por servicio según Planes Zonales CVP. Bogotá D. C., 2006 333

Tabla No. 38. Orden de los servicios según demanda Planes Zonales CVP. Bogotá D. C., 2006 335

Tabla No. 39. Orden de las UPZ según demanda Planes Zonales CVP. Bogotá, D. C., 2006 336

Tabla No. 40. Cuadro resumen demanda de servicios según reglamentación del DAPD 338

Tabla No. 41. Orden de los servicios según demanda. Reglamentación de las UPZ de mejoramiento integral, 2007 339

Tabla No. 42. Distribución de la población en las UPZ de Mejoramiento Integral, 2006 341

Tabla No. 43. UPZ priorizadas 342

Tabla No. 44. Énfasis de las intervenciones realizadas en materia de Mejoramiento Integral en algunas UPZ 343

Tabla No. 45. Costos del PMIB en millones de pesos del año 2006 344

Tabla No. 46. Fuentes de financiamiento en millones de pesos del año 2006 344

Tabla No. 47. Cálculo de los hogares objeto de atención para el componente Mejoramiento de Vivienda en sus condiciones físicas en el Distrito Capital, divididos por localidad 346

Tabla No. 48. Escalas de intervención 367

Tabla No. 49. Parámetros para establecer y valorar la elegibilidad de las zonas de intervención 378

Índ i c e d e g r á f i c o s

Gráfico No. 1. Esquema de instrumentos de gestión del suelo 59

Gráfico No. 2. Bogotá. Áreas de crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales, 1950-2000 126

Gráfico No. 3. Unidades de vivienda vs. formación de hogares 134

Gráfico No. 4. Requerimientos de suelo para la demanda de vivienda al año 2002 141

Gráfico No. 5. Crecimiento del área metropolitana de Bogotá, 1951-2005 142

Gráfico No. 6. Servicios públicos domiciliarios con los que cuenta la vivienda en Bogotá, 2005 151

Gráfico No. 7. Esquema general de la propuesta “Mi Barrio”, Lima, Perú 164

Gráfico No. 8. Transición temática en materia de hábitat 179

Gráfico No. 9. Líneas de acción y áreas de intervención. PMIB. Bogotá 237

Gráfico No. 10. Inversión por localidad programa mejoramiento integral de barrios. (1999-2005) 240

Gráfico No. 11. Diagrama de acción de la Unidad Coordinadora del Proyecto Servicios Urbanos, PSUB 248

Gráfico No. 12. Inversión por localidad. Programa “Obras con Participación Ciudadana”, 2003-2005 255

Gráfico No. 13. Programas distritales contra el desarrollo urbano informal e incompleto 285

Gráfico No. 14. Demanda por servicios. Planes Zonales 334

Gráfico No. 15. Demanda por servicios en la reglamentación de las UPZ 340

Gráfico No. 16. Matriz de necesidades y satisfactores 357

Gráfico No. 17. Enfoque general para la conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios, MIB 360

Gráfico No. 18. Ámbitos de intervención y componentes operativos del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB 363

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L o s a u t o r e s

Carlos Alberto Torres TovarArquitecto, con intensificación en Estudios Urbanos y magíster en Urba-nismo de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá (1988, 1993). Di-ploma de Estudios Avanzados en Urbanística y Ordenación del Territorio (2006), Universidad de Valladolid, y estudios de Doctorado en Urbanismo, Universidad Central de Venezuela (2004, en curso). Doctorado en Arquitec-tura y Ciudad, Universidad de Valladolid, España (2004, en curso).

Profesor Asociado, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá. Ha sido Coordina-dor Académico de la Maestría en Hábitat, Línea de Investigación Estudios en Vivienda (2006-2008). Decano, vicedecano académico y director del De-partamento de Urbanismo de la Facultad de Artes y Director Nacional de Bienestar Universitario en la misma universidad.

Desarrolla las labores investigativas en el Instituto de Investigacio-nes Hábitat, Ciudad y Territorio de la misma universidad y es líder de los grupos de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Infor-malidad” y “Hábitat y Vivienda”, reconocidos y clasificados en Categoría A por el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tec-nología, Francisco José de Caldas, Colciencias. Entre las investigaciones recientes se cuentan: Estado del arte sobre vivienda, hábitat e informalidad en Colombia 1990-2008 (2008). Exposición Itinerante Ciudad informal colom-biana. Proyecto DIB-Convocatoria 2006 (2006-2008). Proyecto de alter-nativas de valoración catastral para los procesos masivos en la ciudad de

P o b r e z a u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n b o g o t á . H á b i t a t y v i v i e n d a

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Bogotá (2007-2008). Estudio de caracterización y análisis de alternativas para la actuación en la gestión del suelo urbano en el marco de la Política del Hábitat en Bogotá D.C. (2007). Estudio de conceptualización para el Mejoramiento Integral de Barrios en Bogotá, D.C. 1972-2006. CVP KfW UNC (2006). Ciudad, hábitat y vivienda informal en la Colombia de los años noventa. Proyecto DIB-Convocatoria PLEYADE 2003 (2003-2005).

Coautor de los libros: El derecho a la ciudad y a la vivienda. Propuestas y desafíos en la realidad actual (2007). Informe de Valladolid 2005 (2005), Espacios urbanos no con-sentidos. Legalidad e ilegalidad en la producción de ciudad. Colombia y Brasil (2005). Arte en los noventa. Arquitectura y urbanismo (2004). Compilador y coautor del libro La ciudad: hábitat de diversidad y complejidad (2000, 2002). Aproximaciones a la vitalidad universitaria (2002). Espacio y territorio. Razón, pasión e imaginarios (2001). La recomposición de la ciudad informal (2000). La imagen de la ciudad en las artes y en los medios (2000).

Es fundador y editor general de la revista indexada BITÁCORA Urbano Territorial del Instituto de Investigaciones de Hábitat, Ciudad y Territorio, de la Universidad Nacional de Colombia. Autor de diferentes artículos y ensayos sobre lo urbano, la planeación, el urbanismo, el ordenamiento urbano regio-nal y el territorio, sobre las lógicas de intervención y gestión urbana, territo-rial, del hábitat y de la vivienda.

John Jairo Rincón GarcíaSociólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Ha sido catedrático uni-versitario en la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad Santo Tomás. Se ha desempeñado como consultor en temas de desarrollo regional y urbano. Investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Inter-nacionales de la Universidad Nacional de Colombia y del Área de Memoria Histórica de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación CNRR. Ha acompañado procesos de organización social en comunidades indígenas, campesinas y urbanas en algunas zonas del país. Miembro correspondiente de la Academia Tolimense de Historia.

Johanna Eloisa Vargas MorenoPolitóloga de la Universidad Nacional de Colombia; Especialista en Instru-mentos de Ordenamiento Urbano Regional de la misma Universidad. Hace parte del grupo de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e

L o s a u t o r e s

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Informalidad”. Ha trabajado en varios estudios sobre la problemática urbana, entre los cuales se destacan los temas de gestión del suelo, vivienda, mejora-miento integral de barrios, participación social y política en los procesos de planeación y ordenamiento territorial.

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I n t r o d u c c I ó n

En el segundo semestre del año 2006, gracias a un acuerdo de cooperación establecido entre la Universidad Nacional de Colombia y el gobierno alemán a través del banco KfW, y con la supervisión de la Caja de la Vivienda Popular del Distrito Capital, se llevó a cabo el Estudio de conceptualización del Mejora-miento Integral de Barrios, Bogotá D.C., cuyo fin último era el de aportar al Distrito Capital una elaboración conceptual que le permitiera a los distintos gobiernos la construcción de una política que orientara la acción guberna-mental en materia de mejoramiento integral de barrios. Dicho trabajo fue realizado bajo la coordinación de la Maestría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia, con la mediación administrativa del Centro de Exten-sión Académica de la Facultad de Artes.

El estudio surgía de la preocupación institucional del Distrito Capital y de la Cooperación Alemana por preparar la fusión de acciones importantes para el desarrollo urbano, llevadas a cabo a través del Proyecto “SUR con Bo-gotá”, del Programa “SUR de Convivencia” y del Proyecto de Servicios Urba-nos en segunda fase de formulación. Todas estas acciones serían integradas en el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, coordinado por la Caja de Vivienda Popular. Se buscaba que el estudio aportara criterios para la fusión y la identificación de estrategias, escalas y componentes de intervención así como líneas de acción, criterios para la selección de las zonas de intervención y precisión de la población meta. Igualmente se esperaba el aporte de metodo-logías de seguimiento y evaluación de las acciones de intervención.

Po b r e z a u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n bo g o t á. Hábitat y v iv ienda

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Con la preocupación de aportar al fortalecimiento institucional, la Maes-tría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia propuso al KfW no solamente que concentrara los esfuerzos en la evaluación de las acciones mejoradas para su fusión, sino también que procurara el fortalecimiento de la acción del gobierno distrital en la resolución de problemas de gran magnitud para la ciudad a través del mejoramiento barrial, para lo cual se requería la recopilación y sistematización de información concerniente a las distintas ex-periencias que en esa materia hubieran podido agenciar distintos gobiernos de la capital en los últimos años.

La propuesta fue bien recibida, tanto más cuanto que la reflexión sobre la importancia del mejoramiento barrial para una ciudad como Bogotá venía alimentada principalmente por la cualificación de la acción del gobierno dis-trital como consecuencia del trabajo desarrollado a partir del Proyecto “SUR con Bogotá”. Funcionarios nacionales vinculados a este proceso y oficiales de la cooperación internacional alemana habían insistido en la importancia del mejoramiento integral de barrios para la ciudad, como un medio para incidir positivamente sobre la calidad de vida de la población de más bajos ingresos, poniendo un énfasis especial en el desarrollo de un componente social y de participación, lo cual suponía trascender el predominio de com-ponentes físico-espaciales.

Sin embargo, la preocupación no era nueva. De manera general, las últimas cuatro administraciones de la ciudad habían expresado preocupa-ciones por la atención de la población menos favorecida, y mantuvieron programas y proyectos de intervención barrial que posibilitaron el mejora-miento de algunas condiciones de vida en barrios que habían tenido origen informal en la ciudad. Con el paso del tiempo fue cobrando mayor impor-tancia la intervención macro, dejando atrás la escala barrial. Predomina-ron, entonces, las obras relacionadas con la movilidad, el espacio público, la construcción de equipamientos, y todas estas actividades estaban ligadas a un fuerte componente de legalización al cual subyacían preocupaciones de carácter fiscal y de inversión para la ampliación de la cobertura en materia de servicios públicos domiciliarios.

A estas acciones de predominio físico-espacial se incorporaron com-ponentes de orden social, intentando vincular las comunidades a ejercicios de planeación participativa, ejecución de obras y control ciudadano de las inversiones. Este aprendizaje, a pesar de lo valioso que hubiera podido ser

In t r o d u c c I ó n

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para la ciudad, no se encontraba visible para las entidades que tenían la responsabilidad de formular políticas para el Distrito, pues en el caso de la Caja de Vivienda Popular, se conocía la referencia a algunos de los progra-mas, pero no se contaba con la sistematización ni con la racionalización de las experiencias.

Desde los años cincuenta, ya se venían desarrollando en la ciudad pro-cesos de mejoramiento urbano en intentos múltiples por enfrentar los retos de la urbanización y la pobreza. A pesar de estos esfuerzos, la poca concien-cia pública, gubernamental y ciudadana sobre los problemas de las áreas urbanas construidas bajo la autoproducción no había permitido ordenar los aprendizajes en torno al mejoramiento urbano y barrial, lo cual da cuenta de que no se midió la importancia de estas acciones para el conjunto de la ciu-dad, sobre todo en un contexto en el que argumentos como el agotamiento del suelo urbano, impulsan la expansión de la mancha urbana sobre la Saba-na de Bogotá, bajo las lógicas y patrones con los que se ha construido la ciu-dad de origen informal, sin que se atiendan las demandas de hábitat ni los requerimientos de preservación ambiental ni mucho menos los problemas asociados a la sostenibilidad territorial, y esto ha afectado principalmente la población de bajos ingresos.

El estudio nos puso de presente la necesidad de ampliar la visión y plantear el mejoramiento integral de barrios más allá de la intervención físico-espacial, pensando en las condiciones y realidades de las comunidades urbanas, reconociendo la preexistencia de una gran parte de la ciudad que ha sido autoproducida por sus habitantes, sin que medien procesos de pla-neación u otorgamiento de garantías por parte del Estado como responsable constitucional de garantizar los derechos de todos los colombianos. Así, de una preocupación por una entidad del Distrito, saltamos a un tema trascen-dente para la ciudad.

No se trata de evaluar los programas y su impacto, sino solamente de recopilar la experiencia del Distrito en materia de mejoramiento como insumo para el desarrollo de programas de mejoramiento barrial, para que éste reciba la atención, jerarquía y dimensión que merece por parte de los gobiernos distritales, y en consecuencia se pueda evitar que herramientas importantes para la construcción participativa de la ciudad queden rele-gadas a meros instrumentos para la ejecución de obras físico-espaciales. Con este ejercicio, la Maestría en Hábitat de la Universidad Nacional de


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Colombia y sus grupos de investigación “Procesos Urbanos en Hábitat, Vivienda e Informalidad”1 y “Hábitat y Vivienda”2 quieren aportar a la cons-

1 El grupo de investigación, reconocido por Colciencias en Categoría A, surgió de la ne-cesidad de trabajar colectivamente los problemas urbanos contemporáneos relacionados con la producción del hábitat, la vivienda y la informalidad en el contexto de las ciudades colombianas y su proceso de fragmentación en términos de la inexistencia de un modelo compartido de ciudad y territorio.

Las líneas de investigaciones propuestas y de las cuales existen trabajos en curso son: Análi-sis y Ordenamiento Territorial; Calidad y Habitabilidad del Hábitat y la Vivienda; Ciudad, Hábitat y Vivienda Informal; Economía Informal, Hábitat y Especialidad; y, Transforma-ciones Urbanas y Territoriales.

Sus integrantes son: Carlos Alberto Torres Tovar (Arquitecto, MS Urbanismo, estudios en curso de Doctorado en Urbanismo y Arquitectura y Ciudad), Luis Carlos Jiménez Man-tilla (Arquitecto, MS Urbanismo), Luis Fernando Fique Pinto (Arquitecto, MS Hábitat), Fernando Negret Fernández (Arquitecto, MS, Doctor en Economía), Mercedes Castillo (Economista, MS Urbanismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Andrés Guarín Cobos (Sociólogo), Jorge Iván Cárdenas Palacios (Arquitecto), Carlos Roberto Peña Barrera (Ing. Catastral y Geodesta), David Millán Orozco (Arquitecto, MS Planeación y Gestión. Estudios doctorales en curso), Nieves Hernández (Arquitecta, MS Hábitat), Ra-fael Ruipérez (Arquitecto, MS Hábitat), Liliana Peña (Trabajadora Social, estudiante de MS Urbanismo), y Donka Atanassova (Socióloga).

2 El grupo de investigación, reconocido por Colciencias en Categoría A, surgió de la necesidad de trabajar colectivamente la línea de investigación sobre estudios en vivienda desde una perspec-tiva contemporánea de hábitat. Las Líneas de investigaciones propuestas y de las cuales existen trabajos en curso son: Hábitat y Desarrollo Territorial Integrado, Construcción Social del Hábi-tat, Gestión Social del par Hábitat -Vivienda, Políticas Públicas del Hábitat, Hábitat, técnica y tecnología, y Epistemología, teoría y crítica del hábitat.

Sus integrantes son: Carlos Alberto Torres Tovar (Arquitecto, MS Urbanismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo y Arquitectura y Ciudad), Jorge Alberto Rivera (Ar-quitecto, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Clara Eugenia Sánchez Gama (Arquitecta), César Adolfo Rodríguez García (Arquitecto, Magíster en Filosofía), Luis Fer-nando Fique Pinto (Arquitecto, MS Hábitat), Mercedes Castillo (Economista, MS Urba-nismo, Estudios en curso de Doctorado en Urbanismo), Alberto Gómez Cruz (Arquitecto, Diploma de Master of Arts con distinción en Planeación Urbana y Regional, Estudios de Doctorado en Geografía Humana y Urbanismo), Álvaro Ibata Ceballos (Ingeniero Catas-tral y Geodesta, Estudios en la Maestría en Ingeniería de Sistemas, Estudios de Doctora-do en Urbanismo), Carlos Mario Yory (Arquitecto, Magíster en Filosofía, Especialista en Cooperación para el Desarrollo de Asentamientos Humanos en América Latina y África,


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trucción de memoria institucional, a las acciones de Estado y de gobierno, un in-sumo importante que recopila una serie de experiencias adelantadas por diversos gobiernos de la ciudad en materia de mejoramiento urbano y barrial. También se quiere contribuir a que las comunidades urbanas comprendan cómo se ha ido ordenando la ciudad y qué tipo de políticas se pueden establecer para remediar algunos de los problemas estructurales de la sociedad urbana y de la sociedad en general, con el ánimo de superar la pobreza y construir una ciudad incluyente desde la perspectiva de derechos, para que la acción de las organizaciones socia-les se pueda nutrir de estas experiencias en la construcción de ciudad.

El presente trabajo toma como base los documentos producidos en el Estu-dio de Conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios Bogotá D.C., adelanta-do por la Maestría de Hábitat de la Universidad Nacional de Colombia para la Banca de Cooperación Alemana KfW y la Caja de Vivienda Popular3. Los auto-res del presente trabajo tuvieron la responsabilidad de ordenar los documentos derivados del estudio inicial, de reescribir todos los capítulos que hacen parte de este libro y de ordenar conceptualmente la información presentada. Además, fue necesario acopiar información nueva para actualizar la información de varios capítulos. Más allá de un ejercicio de consultoría, la Universidad Nacional de

Doctor Suma Cum Laude en Geografía Humana), Cecilia Henríquez de Hernández (Soció-loga, Magíster en Historia), Jorge Enrique Sánchez Ruiz (Arquitecto, Magíster en Historia y Teoría del Arte y la Arquitectura), Julio Abel Sánchez Leiva (Arquitecto), Alegría Casas Díaz (Arquitecta). A esta lista se suman los estudiantes egresados y los docentes de la mis-ma maestría en las sedes de Medellín y Manizales para desarrollar seminarios y actividades paralelas, al ser un programa de carácter nacional.

3 El equipo interdisciplinario que desarrolló el estudio estuvo bajo la coordinación de Carlos Al-berto Torres Tovar, profesor de la Universidad Nacional de Colombia. El equipo de trabajo se ordenó por componentes, así. Grupo de Mejoramiento Físico e Infraestructura, conformado por Juanita Montoya Galvis (Arquitecta Coordinadora), John Jairo Macías Católico (Economis-ta), Diego Mauricio Cala Rodríguez (Arquitecto) y Jairo Alberto Niño (Arquitecto). Grupo de Mejoramiento de la Convivencia y Desarrollo Comunitario: John Jairo Rincón García (Sociólo-go, Coordinador), Johana Eloisa Vargas Moreno (Politóloga), César Augusto Mendoza Beltrán (Sociólogo) y Magnolia Ángel Cruz (Trabajadora Social). Grupo Administrativo y de Gestión: Piedad Marcela Rodríguez Agudelo (Economista, Coordinadora) y Sandra Catalina Campos Romero (Economista). El equipo contó, además, con la asesoría del Urbanista Pedro Buraglia y del Ingeniero Catastral Álvaro Ibata Ceballos. En el grupo de apoyo y asistencia administrativa participaron Donka Atanassova Iakimova y Sandra Rodríguez.


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Colombia y la Maestría de Hábitat, atendiendo a la misión de la universidad, se ocupan de la construcción de conocimiento, la formación y la extensión univer-sitaria. En este sentido, la publicación se logra a partir de la preocupación de los autores por aportar elementos al gobierno distrital y a las comunidades urbanas y académicas, documentos que permitan la comprensión de los problemas de la sociedad para su transformación a través de la formulación de políticas públicas que se articulen con la organización social.

Algunas consideraciones frente al Mejoramiento Integral de Barrios, MIB

El desarrollo del estudio estuvo mediado por una serie de consideraciones prelimi-nares, a partir de las cuales se fue precisando el trabajo metodológico y conceptual que permitió el desarrollo del ejercicio. Uno de los primeros aspectos estuvo re-lacionado con el hecho de descubrir para la ciudad y el país que el mejoramiento integral de barrios no era nuevo4. Por el contrario, existía una trayectoria de carácter internacional y nacional de más de treinta años, en la cual se habían explorado di-ferentes enfoques cuyo punto de partida se orientó a la provisión de infraestructura de servicios urbanos en los barrios, a fin de ofrecer condiciones de salubridad míni-mas (cuestiones de saneamiento básico) y regularizar la tenencia de la tierra. Hoy se atienden carencias sociales urgentes (servicios dirigidos a grupo sociales vulnerables, guarderías infantiles, etc.) en la medida en que el mejoramiento integral de barrios se ha transformado en un vehículo para la implementación de distintas estrategias de acción social desde el Estado, orientadas a enfrentar la pobreza urbana.

Como lo señalaba el BID (2002):

“los programas de mejoramiento de barrios (PMB) están constituyéndose en una de las estrategias privilegiadas por los gobiernos locales para abordar los complejos problemas de la pobreza urbana. La integración física, social y económica de los asentamientos informales a la ciudad ha probado ser una forma efectiva de mejorar las condiciones de vida de sus ocupantes, mayoritariamente pobres, y de aumentar sus opciones para salir esta condición” (Brakarz, 2002: 27).

4 Tradicionalmente se indicaban las acciones de mejoramiento en la ciudad como acciones de mejoramiento urbano, acciones que se efectuaban a nivel de infraestructura e equipamientos. La denominación de “Mejoramiento Integral de Barrios” se reconoce desde los años noventa aso-ciados a las políticas y lógicas de financiación promovidas por los organismos multilaterales.


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Desde esta perspectiva, a nivel internacional en diversos países se han de-sarrollado acciones de mejoramiento barrial que ha permitido alimentar la for-mulación de programas y el desarrollo de acciones de mejoramiento en todo el mundo, incluso en Colombia. A partir de lineamientos construidos por la banca internacional, de la suscripción de convenios y pactos internacionales en materia de desarrollo, hábitat, vivienda, y de la experiencia latinoamericana, el país y algunos gobiernos en particular construyeron lineamientos enfocados al mejora-miento de las condiciones y de la calidad de vida de la población colombiana, de modo que sus acciones estaban dirigidas hacia el objetivo global de superación de la pobreza a través de programas de mejoramiento barrial y urbano.

Para comprender el desarrollo de este proceso, se debe tener en cuenta el posicionamiento que el tema ha tenido en el ámbito internacional a partir del trabajo desarrollado por organismos multilaterales tales como las Naciones Unidas. Muchas de estas entidades (y gobiernos) han desarrollado lineamien-tos, posicionado sus argumentaciones y propuestas, e insistido reiteradamente en el tema del hábitat desde una perspectiva humana, poniendo como obje-tivo central la superación de la pobreza y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población más vulnerable. Como evidencia de estas acciones, tenemos las declaraciones emanadas de conferencias internacionales como las de Estambul y Vancouver, y los objetivos del milenio. En cada uno de los documentos referidos, el tema de mejoramiento del hábitat se presenta con mucha fuerza, y se proponen líneas concretas de trabajo en este ámbito.

A ello se suma la dimensión ambiental, al vincularse la sostenibilidad de los asentamientos humanos en las construcciones conceptuales del hábitat, en una perspectiva relacional que vuelve a poner en el centro del debate la relación entre la sociedad y la naturaleza, lo cual hace evidente una genuina preocupación por el agotamiento de los recursos naturales. De esta manera, la dimensión ambiental, comprendida más allá de la conservación, ha de conver-tirse en uno de los temas esenciales que deben ser incorporados no sólo en las propuestas teóricas sobre el desarrollo urbano, sino también en una dimensión trascendente de los programas y proyectos de mejoramiento.

Por otra parte, para pensar en hábitat es necesario abordar el espacio in-mediato a nivel urbano en el que se desarrolla la vida social: la vivienda. Visto desde esta perspectiva, el mejoramiento barrial, concebido desde diversas pers-pectivas, involucra el acceso y el mejoramiento de vivienda. Si bien desde la política pública, tanto nivel nacional como local, este tema presenta desarrollos


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importantes en materia de iniciativas, recursos y acciones concretas para la cons-trucción de vivienda nueva, para el mejoramiento de vivienda no ha habido un interés semejante. Esto significa que para atender y resolver las necesidades de la vivienda autoproducida por las comunidades en asentamientos humanos (la mayoría de ellos de origen informal), las comunidades deben recurrir la mayoría de las veces a sus propios esfuerzos y recursos financieros. A esto se suma un grave problema urbano: el deterioro del parque habitacional que ya cumplió su ciclo productivo y que reclama acciones de mejoramiento o sustitución. El me-joramiento de vivienda se constituye, entonces, en un factor fundamental para concluir con éxito la actuación en el conjunto del contexto barrial.

Pero no basta con intervenir solamente la vivienda. Las acciones de recono-cimiento de la vivienda a partir de la titulación, del cambio de estratificación y de la legalización de los asentamientos informales son absolutamente necesarias. Así, se hace un reconocimiento de los habitantes urbanos que han contribuido a través de la autoproducción de vivienda a la construcción de la ciudad como sujetos sociales y ciudadanos. Pero además de las acciones de mejoramiento, se debe considerar la generación de oportunidades para la población “intervenida” en distintos aspectos, por cuanto el aumento en los costos de las tarifas de ser-vicios públicos, de las tarifas de trasporte público, el pago de tasas impositivas derivadas del mejoramiento barrial y del desarrollo urbano (impuesto predial, valorización general, valorización local, entre otros) hacen que la población des-tine los recursos que antes invertía en el mejoramiento de la vivienda y en su subsistencia, a garantizar su permanencia en el territorio, sin que ello signifique en la práctica el mejoramiento anunciado de su calidad de vida.

Otro aspecto determinante en materia de mejoramiento tiene que ver con la dimensión social, comprendida en dos campos: por una parte, los as-pectos relacionados con las dinámicas y procesos de organización comunitaria, las lógicas de participación de las organizaciones sociales en las instituciones de la ciudad y en la construcción de iniciativas diversas que afecten su vida en la ciudad. Por otra, los aspectos asociados a la cobertura y el acceso necesarios de servicios públicos domiciliarios, servicios sociales, equipamientos colectivos e infraestructura y empleo, a los cuales tienen derecho todos los ciudadanos; en otras palabras, a todos aquellos aspectos que garanticen plenamente los derechos económicos, sociales y culturales de la población.

La participación se ha convertido en un tema de vital importancia para la administración del Distrito. En este sentido, se evidencian limitaciones como la


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fragmentación institucional, ya que no todas las entidades tienen competencia en lo social, situación que a partir del Plan de Desarrollo (2004-2007) ha cam-biado positivamente. Sin embargo, se multiplican acciones y propuestas para la participación por parte de la administración, las cuales al no estar articuladas y orientadas estratégicamente, no logran impactos reales en los procesos sociales y comunitarios. Así como las acciones, así mismo se multiplican los espacios a los cuales deben acudir los pobladores urbanos, sin que en ellos se logre avanzar ha-cia escenarios de construcción de políticas urbanas, de formulación de iniciativas y de ejecución de recursos: estos aspectos no son contemplados como necesarios para la cualificación de dicha participación. Si bien la normativa ha sido desarro-llada con el fin de institucionalizar los nuevos procesos de participación social. los avances normativos e institucionales frente a este tema han sido desbordados por la falta de coherencia en los procesos de planeación urbana.

Es preciso anotar que con respecto al segundo tema –la cobertura y acceso a servicios públicos– hay dificultades institucionales en la ciudad de Bogotá, ya que cada una de las entidades adelanta acciones sociales, sin que exista coordi-nación entre ellas y sin una política que oriente sus acciones en materia social. En otros casos, los gobiernos distritales no construyen políticas de Estado, de modo que el establecimiento de criterios para el desarrollo de acciones queda a discreción de cada gobernante, quien a su buen juicio propone y ejecuta, sin valorar objetivamente logros, aprendizajes y dificultades. El acceso a los ser-vicios sociales de educación, salud, bienestar social, recreación y cultura no es competencia directa del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, pues desde la lógica institucional hace varios años, la ciudad ha segmentado el acceso a estos a través de las dinámicas propias de cada sector. Los problemas derivados de la coordinación interinstitucional y sus relaciones con la comunidad como referente social no están dados única y exclusivamente en el desarrollo del Pro-grama de Mejoramiento Integral de Barrios, también en otros programas que se adelantan desde las instituciones con las que cuenta la ciudad5.

5 Lo que no es comprensible es el hecho de que la ciudad es un sólo territorio que está bajo una única administración, no una superposición de territorios y administraciones distintas que comparten recursos. No es concebible, entonces, que se sigan presentando dificultades de coordinación y acción interinstitucional. Esto debe superarse con la re-configuración de las prioridades de la ciudad frente a sus ámbitos de actuación.


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Con relación a la construcción de infraestructura, muchas acciones se ven afectadas por los aspectos enunciados anteriormente y agravadas por la tendencia reciente a privilegiar obras estratégicas para la ciudad, para lo cual la inversión pública se focaliza en los proyectos “estratégicos” –que en otras palabras son las obras prioritarias para el capital nacional e inter-nacional–, dejando de lado las necesidades sentidas de la comunidad. Así mismo, se debe tener en cuenta que las acciones sobre el espacio público, los servicios públicos domiciliarios, la movilidad y el transporte, y los equi-pamientos de carácter metropolitano y local son competencia de diferentes entidades en el Distrito Capital. Este hecho en sí mismo implica una serie de dificultades cuando se desarrollan acciones de intervención, en tanto cada entidad define sus prioridades y formula sus propios planes estratégicos. Cada entidad termina privilegiando su propuesta de “desarrollo e inversión” frente a las demandas del mercado. A estos hechos se suma el modelo de gestión como de ordenamiento institucional del Estado. Desde finales de los años noventa, el Estado se ha ordenado a imagen y semejanza de la empresa privada, incorporando a la gestión pública esquemas de gestión, estructu-ras administrativas, principios y lógicas de la empresa privada. Es decir, la gestión pública se ha ordenado según los principios de la empresa privada: eficiencia, eficacia, clientes y proyectos se volvieron conceptos imperativos para el gobierno y para la gestión pública. En este contexto, muchas em-presas estatales fueron privatizadas, y las que subsistieron se organizaron a imagen y semejanza del mundo privado empresarial. En la actualidad, un gran número de servicios públicos y acciones de gobierno en la ciudad, que en principio serían de carácter público, son prestados y desarrollados por empresas del sector privado, algunas de ellas de carácter nacional y muchas otras de carácter trasnacional.

Si bien este esquema ha significado para la ciudad y sus habitantes la am-pliación de la cobertura en materia de servicios públicos –lo cual ha ubicado a Bogotá por encima de los estándares internacionales en materia de cobertura de acueducto, alcantarillado, electrificación, telefonía, agua potable y recolec-ción de basuras–, también ha incidido negativamente en materia de acceso, por cuanto las tarifas se han incrementado ostensiblemente y la calidad del servicio es deficiente en algunos casos. Además, las condiciones de ingreso económico a la población no han sido mejoradas, de modo que no se ha compensado el incre-mento tarifario de los servicios.


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¿Cómo coordinar, entonces, acciones de mejoramiento de la infraestruc-tura y de los equipamientos en barrios objeto del Programa de Mejoramien-to Integral, cuando las decisiones y los recursos están en cabeza de diversas entidades, cada una de las cuales tiene sus propias prioridades estratégicas? Ejemplos de esto los podemos encontrar en la Empresa de Acueducto y Al-cantarillado de Bogotá y el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU. ¿Cómo de-sarrollar acciones de mejoramiento, cuando en la práctica el desarrollo urbano sigue regido por la lógica de predio a predio y en manos de intereses y capi-tales internacionales?

Es fundamental discutir el modelo de desarrollo urbano sobre cual se construye la ciudad, tratando de entender, por una parte, sus lógicas de desa-rrollo, el ordenamiento espacial, el papel de la población, del Estado y de la empresa privada, y por otra, los conflictos derivados de este proceso a través de la historia, tratando de entender el contexto y las políticas en las que se debe enmarcar el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Así mismo es importante entender las apuestas sociales, políticas, económicas, culturales y ambientales que los gobiernos le imprimen a las políticas, planes, programas y proyectos expresados en los Planes de Desarrollo. En el caso de la Adminis-tración Distrital de Bogotá 2004-2007, el modelo de gobierno y de apuesta urbana está determinado por una mirada de ciudad en el mediano plazo, des-de la perspectiva de la inclusión. Esto significa que las nociones de calidad de vida y superación de la pobreza se ponen en el centro de las actuaciones guber-namentales, bajo lógicas establecidas en el Plan de Ordenamiento Territorial, POT, en el Plan de Desarrollo y en la Política de Hábitat. Otros aspectos que se destacan en la propuesta de desarrollo urbano están relacionados con los conceptos de democracia, seguridad y convivencia, equidad y bienestar. A pesar de estos planteamientos, no podemos obviar los lineamientos, derivados del mundo empresarial privado e incorporados en lo público, que posibili-taron, entre muchas otras cosas, el olvido aparente del Estado de bienestar, dejando al mercado y las empresas privadas un papel trascendente en la asig-nación de recursos para la satisfacción de necesidades.

La trayectoria de acciones de mejoramiento barrial agenciadas por di-versos gobiernos del Distrito Capital ha permito identificar dos perspectivas en las acciones que se han desarrollado. La primera está centrada en lo físico-espacial, en torno a lo cual giran los demás aspectos; la segunda está centrada en el ser humano, del cual dependen los demás aspectos: el físico-espacial y


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las acciones de intervención sobre el territorio y la vivienda, procurando ga-rantizar la dignidad y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Un aspecto vital de esta dimensión humana del mejoramiento involucra el desarrollo de iniciativas orientadas a impulsar la producción y la generación de empleo e ingresos para la población de bajos recursos. Estas dos visiones –una con centro en el territorio y la otra con centro en las comunidades– conjugadas de manera articulada han de configurar, a futuro, el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios para la ciudad de Bogotá.

Para entender las oportunidades que el mejoramiento integral de barrios le ofrece a la ciudad y sus habitantes, y los posibles avances en esta materia, es necesario entender que la ciudad depende de lógicas y dinámicas que en algunos casos son ajenas a su propio desenvolvimiento y, en otros, también la afectan. Muchos de estos factores están asociados con el conflicto armado interno y su manifestación en la ciudad a través del desplazamiento forzado; el modelo de ordenamiento territorial nacional y de desarrollo urbano, y con las formas y con-tenidos derivados de la organización de la producción (en un sentido amplio) en el territorio, lo cual termina incidiendo tanto en el ordenamiento territorial y en la “asignación de funciones” a lo urbano y lo rural, como en la distinción espacial del territorio. Por otro lado, tenemos las determinaciones de orden político y económico que dependen de políticas nacionales enmarcadas en el plan y en el modelo general de desarrollo propuesto y en curso.

En consecuencia, la acción pública y los esfuerzos privados frente a la in-versión en el mejoramiento barrial deben ser realizados en función de aportar en tres ejes: a) la lucha contra la pobreza; b) como instrumento del desarrollo urbano, y c) frente a la configuración de políticas públicas de hábitat y vivienda. Así mismo, es necesario reconocer la importancia del mejoramiento integral de barrios, dada la profundización del proceso de urbanización en Colombia sin un modelo de ciudad compartido. Según las cifras del Censo General de Población de 2005, el 76% de los colombianos vive en asentamientos urbanos.

Acerca de los contenidos del libro

Este libro recoge de manera ordenada aspectos tratados a lo largo del estudio adelantado por la Maestría en Hábitat de la Universidad Nacional de Colom-bia, sobre el tema del mejoramiento barrial, y básicamente de las acciones de mejoramiento desarrolladas por diversos gobiernos distritales desde 1972 hasta


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2006. La construcción del trabajo implicó un ejercicio de múltiples elaboracio-nes, la sistematización de documentos y discusiones colectivas del equipo de trabajo con funcionarios de la Caja de Vivienda Popular y otras entidades distri-tales, conversaciones con las comunidades urbanas intervenidas con programas de mejoramiento. El contenido está ordenado se la siguiente manera:

El primer capítulo aborda una serie de consideraciones relacionadas con los temas de ciudad, globalización y modelo de ciudad.

En el segundo capítulo, se hace una reflexión sobre las políticas interna-cionales, nacionales y distritales, y sobre los enfoques que, a nuestro juicio, incidieron de manera directa o indirecta en los programas y proyectos de me-joramiento barrial desarrollados en la ciudad de Bogotá.

En el tercer capítulo se caracterizan algunos problemas urbanos, procurando proponer una aproximación a la demanda que enfrentan los gobiernos de la ciu-dad y sus habitantes en materia de mejoramiento barrial. Para esto, se presenta una caracterización general de las necesidades insatisfechas.

El cuarto capítulo presenta la conceptualización que se ha hecho en la ciudad con respecto al mejoramiento barrial, a partir del estudio de las políti-cas, programas y proyectos adelantados en este sentido en Bogotá en diversos períodos de tiempo. Esta lectura se complementa en el capítulo quinto, con la presentación de algunas de las experiencias de mejoramiento barrial desarro-lladas en Bogotá entre 1972 y 2006.

En los capítulos sexto y séptimo, se presentan, respectivamente, los si-guientes temas: la participación ciudadana en las experiencias de mejoramiento barrial y una aproximación a la demanda de mejoramiento barrial desde algunos aspectos institucionales en Bogotá. Finalmente, en el capítulo octavo, se hace una propuesta conceptual sobre el mejoramiento integral de barrios y se presen-ta una serie de reflexiones derivadas del estudio.

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Cap í tu l o I

c I u d a d , g L o b a L I z a c I ó n y m o d e L o d e c I u d a d

1.1. Consideraciones iniciales

Si bien a comienzos del siglo XX Bogotá era un centro relativamente pequeño en el contexto nacional y latinoamericano, a lo largo de la historia, y como resultado de diversos procesos, se fue convirtiendo en un gran espacio urbano cuyas dinámicas terminarían imponiéndose en el contexto nacional.

“Hasta comienzos del siglo XX Bogotá, al igual que las ciudades colombianas, se mantuvo como una ciudad pequeña con una población que no superaba los 100.000 habitantes, situación ésta que perduró durante todo el siglo XIX, sopor-tada en una estructura urbana fundamentada en el esquema traído desde España, cuyo trazado en damero, realizaba los presupuestos de las Leyes de Indias. La ciu-dad no se extendió físicamente: el perímetro urbano de Bogotá del año de 1843 se mantuvo muy próximo al del año 1791, perdurando hasta comienzos del siglo XX” (Torres, 2006: 97).

Bien entrado el siglo XX, como consecuencia de varios procesos de trans-formación social, política, económica y cultural, la sociedad colombiana entró en un tránsito que la conduciría al predomino de lo urbano, a pesar de la persistencia de fuertes vínculos con el mundo rural, tejidos por la política, la violencia, la economía y la cultura.


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“Los procesos de transformación sucedidos en las últimas décadas expresan, entre otros hechos, el paso de un país eminentemente rural a uno mayoritariamente urbano. Esto se refleja de manera particular en el avance del proceso de urbanización de las ciudades colombianas entre los años 1964 y 1985, (principalmente de las cuatro más grandes), las cuales albergaban hacia finales de la década de los noventa cerca del 35% de la po-blación total del país. Entre 1964 y 1965, el porcentaje de participación de Bogotá en el total de población nacional, pasó de 9,7% al 14,7%” (Torres, 2006: 97).

Para el año 2005, en la ciudad se localizaban 6.840.116 habitantes, que conformaban 1.948.968 hogares en 1.713.147 viviendas (DANE, 2005). Es-tas cifras indican la concentración del 20% de la población total de Colombia en Bogotá. Si se suma la población de los 19 municipios próximos a la ciudad, el porcentaje poblacional concentrado en la región se acerca al 30% del total nacional. El alto porcentaje de concentración poblacional está asociado, entre otros aspectos, con los procesos de poblamiento y emigración rural-urbana (voluntaria o mediada por la violencia), que obedece igualmente al modelo imperante de división social y espacial del trabajo en el plano nacional e inter-nacional, donde se le asigna a la ciudad un papel predominante y jerárquico.

El crecimiento acelerado de la urbe ha implicado no sólo la exacerbación de problemas estructurales de la sociedad, sino también el desarrollo de medidas y programas orientados a enfrentar el aumento y la expansión de la denominada “mancha urbana”, en aras de ordenar una configuración urbana desordenada y de satisfacer las necesidades de la población localizada en la ciudad. Entre las más recientes medidas que responden a los procesos acelerados de poblamiento, crecimiento demográfico y globalización, se cuentan la densificación, la com-pactación y la expansión del área urbanizada. Estos aspectos se suman a proce-sos acelerados y permanentes de cambio en el uso del suelo, y a la localización intraurbana de actividades residenciales y de servicios. El proceso de expansión se sucede a partir de la ocupación de nuevas áreas, lo cual afecta el denominado anillo periférico y compacta y densifica áreas ya consolidadas, o satura las peque-ñas zonas urbanizables que quedaban vacantes al interior de la “ciudad”.

En los años noventa, Bogotá se caracterizó por sufrir “notables cambios de uso en las áreas centrales; por el crecimiento o redesarrollo en muy altas densida-des, acompañado de un rápido agotamiento de los suelos en las áreas de expansión” (Molina, 2001: 285). Simultáneamente, la ciudad se fue convirtiendo en un centro predominante para el desarrollo de diversas actividades económicas, políticas y administrativas del orden nacional y regional-internacional. En la década de los

Capítulo I . C i u da d, g l o b a l i z a C i ó n y m o d e l o d e C i u da d

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noventa, se le atribuye a Bogotá una serie de factores que la fueron alejando cada vez más de la concepción –acuñada por algunos estudiosos– de la “cuadricefalia urbana”, y se pasó a la noción de “primacía urbana”, que da cuenta de la transición sufrida por la ciudad con respecto a las demás “urbes” nacionales (Barranquilla, Cali y Medellín). Al finalizar el siglo XX, las élites dirigentes de Bogotá habían logrado construir el predominio de la ciudad en torno a los siguientes aspectos:

• Servicios al mercado de capitales. Este proceso implica la modernización tecnológica del sector financiero y el fortalecimiento de diversas estructu-ras para el mercado bursátil, sin contar la configuración y construcción de centros de negocios especializados, el desarrollo de ferias comerciales y la modernización de redes de comunicación a partir de la introducción de nuevas tecnologías de la información.

• Servicios sociales, de entidades públicas. A partir del proceso de mo-dernización de la administración pública, iniciado en los años noventa por el Estado colombiano, y de la continuidad en cierto tipo de políticas públi-cas a través de gobiernos distritales, se logran índices loables en materia de prestación de servicios públicos domiciliarios y de presencia institucional pública y privada en diversos sitios de la ciudad, bajo parámetros de des-concentración de funciones y descentralización, alcanzado una cobertura superior al 90% en electrificación, acueducto y alcantarillado.

• Infraestructura de comunicaciones, telecomunicaciones y de desarro-llo tecnológico. A pesar de no haberse realizado la actualización de la malla vial (definida desde los años sesenta), se logra concretar un proceso de actua-lización vial y de infraestructura de servicios asociados al transporte de carga y pasajeros, modernizar las telecomunicaciones y las redes tecnológicas para la realización de transacciones virtuales, poniendo a la ciudad a la vanguar-dia de estos procesos en el país. Muchas de estas dinámicas se suceden en el marco de procesos de privatización de empresas estatales. En materia de tecnología, la noción de parques industriales y el desarrollo de programas que vinculan a las universidades con las empresas; potencian la cualificación de la plataforma tecnológica sobre la cual se desempeñan los negocios. De esta manera, durante los noventa la ciudad se perfiló como un “centro de servicios comerciales” trascendente para las empresas nacionales y extranje-ras. Esta condición se ligó a la concentración poblacional que ofertaba un gran mercado de consumo, laboral y de fuerza de trabajo.


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• Servicios culturales y al visitante. Fruto de las políticas agenciadas a nivel urbano y de los nuevos referentes en materia de acumulación de capital y realización de negocios, Bogotá se empezó a convertir en destino turístico nacional e internacional, lo cual desencadenó una serie de acciones orienta-das a la preservación y promoción del patrimonio cultural y arquitectónico de la ciudad y al mejoramiento y renovación urbanas y de espacio público.

• Ventajas comparativas, competitividad y productividad. Al ser eva-luada desde la perspectiva de las ventajas comparativas, con respecto a otras ciudades del país, Bogotá disponía de una serie de condiciones geo-gráficas favorables con relación a los mercados, de disponibilidad de re-cursos naturales en su entorno regional, y de infraestructura pública y privada. Además de esto, las determinaciones en materia de política gu-bernamental –asociadas a la atracción de inversión extranjera directa so-bre la base de exenciones tributarias, planes de modernización y políticas fiscales– significaron una serie de ventajas con respecto a otras ciudades del país. El ordenamiento regional de una serie de poblados y de las activi-dades económicas en torno a la ciudad fortaleció la idea de ciudad-región. Las innovaciones tecnológicas y la modernización urbana, el fomento a la industria y a la inversión extranjera, la infraestructura de transporte y comunicaciones, la oferta de servicios (salud, educación, turísticos, etc.) hicieron a la ciudad competitiva y productiva en cierto tipo de actividades económicas, fortaleciendo su papel en el concierto nacional, con toda suer-te de alianzas entre el sector público y privado en pro del desarrollo.

Esta primacía nacional se refleja en una serie de indicadores que muestran la participación de Bogotá en el PIB nacional, la cual pasó del 14,7% al 23,7% en los años noventa, como consecuencia de la concentración de ramas de la acti-vidad económica asociadas a los sectores secundarios y terciarios de la economía clásica. A juicio de los expertos, se convirtió en el principal nodo exportador del país, concentrando cerca del 20% de las exportaciones nacionales (se elevó al 30% junto con Cundinamarca). En esta década, la ciudad recibió más del 50% de la inversión extranjera, el 55% del total de pasajeros extranjeros y concentró la mayor participación porcentual en el transporte aéreo de pasajeros y de carga. Al finalizar el año 2000, Bogotá reunía el 35% de las instituciones de educación superior del país y concentraba el 38% de los estudiantes graduados de pregra-do y el 51% de postgrado. (DAPD, 2000: 33).


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Al mismo tiempo, según las estadísticas oficiales del Departamento Ad-ministrativo de Planeación Distrital, para la década de los noventa creció el ingreso per cápita, el cual pasó de $2,1 millones a $3 millones del año 1995. Este hecho potencialmente debería haber incidido en el poder adquisitivo de la población con la creación de condiciones para mejorar la calidad de vida. Sin embargo, los estudios realizados para la formulación del Plan de Ordena-miento Territorial, POT, en Bogotá daban cuenta de la existencia de factores de exclusión socioespacial y de profundización de la pobreza. En el caso de la vivienda, por ejemplo, el tamaño de la misma había disminuido en las zonas más pobres (estratos 1-3), los cuales, para la década de los noventa, represen-taban cerca del 80% de la población total de la ciudad. En algunas zonas, el tamaño de la vivienda era de 68m2 en promedio, mientras que en los sectores más antiguos de la ciudad, era de 116m2 (Molina, 2001: 291).

De cierta manera, Bogotá evidencia un proceso de concentración demo-gráfica y económica, complementado con concentración de funciones en la esfera política, de modo que, a juicio de Gouëset (1998), pasa de una configu-ración urbana cuadricefálica a la primacía como centro urbano, y también a la configuración de redes urbano-regionales, como sucede con su relación con la sabana y la Región Central (Gouëset, 1998: 149). Este dinamismo obedece tanto a factores históricos asociados a la división social del trabajo en el con-junto de la sociedad nacional y a la distribución espacial de las actividades de producción en el sentido amplio del término, como a procesos de atracción poblacional inherentes a la dinámica urbana a costa de lo rural, incluyendo el fenómeno del desplazamiento masivo de población producto del conflicto armado interno. Recientemente, esta dinámica se puede asociar con los pro-cesos propios de la globalización y de la internacionalización de la economía, aspectos estos que serán ampliados más adelante.

A juicio de los especialistas, en este proceso se sintetizan dos tendencias en la configuración de la ciudad:

“[Por una parte] estar propensa a la primacía de la región en el ordenamiento nacional, tendencia que se ha fortalecido en las dos últimas décadas, y en segundo lugar, la per-sistencia de una débil y deficiente integración de la ciudad con el espacio regional y de éste con el espacio nacional. Esta baja integración regional afecta el funcionamiento de la economía, la descentralización del empleo y un mejor aprovechamiento y potencia-ción de las infraestructuras regionales. A la vez inciden en los intercambios comerciales, culturales y tecnológicos y no permite que exista una oferta equilibrada de servicios de


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alta jerarquía a la población, un uso más eficiente de los recursos naturales y humanos, y una difusión dinámica de los procesos de innovación” (DAPD, 2000: 29).

De manera simultánea, la ciudad se va ubicando en la cúspide de la jerarquía urbana colombiana al mejorar los indicadores de prestación de servicios públicos domiciliarios e incrementar el ingreso per cápita. Mientras se profundiza la ocu-pación de espacios periféricos, se especializa el uso económico del suelo, lo cual propicia la expulsión de población y, en consecuencia, amplía la mancha urbana.

Mapa No. 1. Estratificación residencial de Bogotá D.C., 2000

Fuente: Decreto Distrital 815 de 19996.

6 Por el cual se modifica el Decreto Distrital 737 de 1999 (Por el cual se modifica el Decreto 009 del 9 de enero

de 1997. Modifica el mapa de estratificación, escala 1:30.000, adoptado por el artículo 1º del Decreto 009 de

1997, en el sentido de variar la estratificación de algunas manzanas del Distrito Capital, e incluir el estrato de

otras nuevas. El mapa contiene 41.474 manzanaas). Para todos los efectos a los que haya lugar, la estratificación

adoptada mediante el Decreto 737 de 1999, comenzará a aplicarse a partir del 1o. de abril del año 2000.


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1.2. Ciudad y globalización

1.2.1. La ciudad en la globalización y la internacionalización de la economía

En la actualidad, los espacios urbanos se constituyen en atractores y recep-tores de población, como consecuencia de las relaciones establecidas a nivel global y de las dinámicas asociadas a la división internacional del trabajo y su realización en las sociedades nacionales, no sólo de los moradores rurales, sino también de gente de diversos países. Por demás las ciudades se han constitui-do en centros de concentración de actividades financieras y bursátiles, que se erigen en epicentros de la inversión de capitales nacionales e internacionales. En este sentido, Bogotá se ha consolidado en las dos últimas décadas como centro de servicios y mercado financiero.

La ciudad se configura como la articuladora de los distintos “actores” que toman parte en el proceso productivo, político, social y cultural del Estado nacional y del mundo, al concentrar servicios, bienes, infraestructura, y fun-damentalmente, mercado y consumidores; además, cuenta con la oferta polí-tico-administrativa generada por las entidades públicas y privadas. Al atraer población, se convierte en un gran reservorio de fuerza de trabajo altamente calificada y de población no calificada, para suplir las demandas del proceso productivo.

Esta condición urbana, conformada a partir de la cualificación de las relaciones de mercado y producción, termina incidiendo en la configuración socioespacial, lo cual determina una suerte de ordenamiento espacio-funcional del territorio, que se define por la lógica del modo de producción y por las resistencias y estrategias de los sectores excluidos, i.e. por el conflicto. Las ciu-dades asumen, entonces, un esquema de crecimiento urbano caracterizado por una organización de las actividades económicas que estarían al mismo tiempo dispersas espacialmente en el área geográfica de las grandes urbes (áreas metro-politanas, ciudad-sabana, ciudad-región, Región Central, región de ciudades, etc.), y globalmente integradas, a partir de la especialización en el uso del suelo urbano, la división social del trabajo y la definición de competencias políticas y administrativas en el ámbito público y privado.

Así pues, la ciudad se constituye en un centro de dirección desde donde se organiza la economía mundial. En plural, las ciudades se convierten en puntos de localización claves para actividades financieras, servicios avanzados


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a la producción y puntos generadores de innovación. La ciudad se define por lo tanto desde un punto de vista funcional al mercado y a la acumulación de capital (Boisier, 2001).

Esta lógica se concreta en el Plan de Ordenamiento de Bogotá a través de la definición de patrones de especialización productiva para la construcción de zonas específicas para el sector financiero y de servicios, zonas residencia-les, parques tecnológicos y zonas francas, entre otras. Se materializa, además, por medio de decretos reglamentarios, que dan forma y contenido a planes maestros, planes parciales, reglamentación de unidades de planeamiento zo-nal, planes de regularización y manejo de diversos aspectos urbanos. Cada uno de estos planes contiene las pautas a desarrollar para desatar el potencial económico de la ciudad en materia de servicios financieros, salud, turismo, educación superior, etc.

La ciudad se ha convertido en uno de los espacios centrales de construc-ción y consolidación de las relaciones y de la vida de la especie humana a nivel mundial, sin que esto signifique que los espacios rurales dejen de ser vitales para ella. En la ciudad se han venido concentrando todos los esfuerzos de tipo político, económico, cultural y tecnológico por lograr un hábitat acorde con el conocimiento y las expectativas acumuladas hasta estos días. En este proceso los instrumentos, y herramientas de ordenamiento territorial vienen jugando un papel estratégico. Sin embargo, la concreción de tales aspiraciones no se ha dado de una manera completa e integral para todos. Por el contrario, la búsqueda de estos ideales ha legitimado la existencia de modelos simultáneos de ciudad, que acrecientan cada vez más diferencias socioeconómicas y limi-tan las oportunidades del conjunto de la población de acceder a un hábitat digno, al privilegiar lógicas y dinámicas de mercado. Y es entonces cuando aparecen dinámicas de segregación socioespacial y de expulsión de población al interior de la ciudad, así como el deterioro de ecosistemas estratégicos, el encarecimiento del suelo urbano disponible y el agotamiento de programas de vivienda social en virtud de las actividades prioritarias establecidas por el modelo urbano en sus planes y proyectos (Boisier, 2001).

En esta dinámica, Bogotá se articula al proceso productivo mundial, co-brando importancia, además como vía para la circulación de grandes capitales en Latinoamérica porque es involucrada como espacio en los grandes proyec-tos de infraestructura vial. Un ejemplo de esto lo constituyen los Planes De Integración Vial Suramericana, que facilitan el tránsito de mercancías entre


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Venezuela y el Pacífico. Esta iniciativa se materializa en el denominado Plan Orinoco-Meta-Pacífico (ver mapa No. 2)

Mapa No. 2. Bogotá y el Plan Orinoco-Meta-Pacífico

Fuente: CIFSA.

Por otra parte en Colombia, ciudades como Cartagena, Barranquilla y Santa Marta se han configurado como centros a través de los cuales se regulan y dirigen actividades especializadas y ligadas a la agroindustria, al turismo, al comercio in-ternacional, a las telecomunicaciones, a la generación y comercialización de gas y energía térmica y a la industria petroquímica y petrolera. Estos procesos han pro-movido la inversión nacional y extranjera en el sector de la construcción, lo cual ha traído como consecuencia el incremento del precio del suelo por metro cuadrado.

Particularmente en Cartagena, para el año 2007, el valor del metro cua-drado en la Ciudad Vieja era el más caro del país, US$2.700 según la Lonja de Propiedad Raíz de la ciudad. En la actualidad en la zona turística se están desarrollando 67 proyectos inmobiliarios con una oferta de casi 6.000 unidades de vivienda. Y no precisamente de vivienda social. Entre tanto, un ayudante de construcción gana un jornal de US$5,8, equivalente a un salario mensual de US$116,5, a los que deben restarse por lo menos 2,2 dólares diarios en los gastos de transporte, alimentación, sin contar los costos asociados a la seguridad


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social. Según cifras referidas por la Organización No Gubernamental Viva la Ciudadanía, en 1997, y por la Universidad del Sinú en 2005, la pobreza afecta-ba al 75% de los cartageneros y la indigencia al 40% (Martínez, 2007).

La diversidad de procesos que integran la construcción de ciudades globales trae consigo consecuencias que, para países como Colombia, son por lo general negativas. Buscando realizar los paradigmas del desarrollo y la modernización, el Estado ordenado como empresa y el sector privado monopolista, han induci-do una serie de reformas económicas y políticas que, combinadas con estrategias de control de población por la fuerza, han devenido en el fortalecimiento de lo urbano como espacio privilegiado para la inversión de capital, regulando el comportamiento de diversos actores sociales, e integrando las ciudades a partir del predominio de lo técnico y lo espacio funcional como el mercado mundial, sacrificando otros mundos existentes en lo urbano.

1.2.2. Los mundos coexistentes a nivel urbano

El encadenamiento sistémico de los fenómenos urbanos, reproductores de ló-gicas funcionales al mercado en distintas escalas y formas, ha derivado en la existencia de ciudades que desde la década de los sesenta, de tránsito a la sociedad post-fordista7, han privilegiado valores éticos ligados a la realidad de la sociedad capitalista en transformación. De esta manera, en la ciudad se entrelazan diversas dimensiones sociales, políticas, culturales y económicas que, o bien se superponen o desaparecen a partir del predominio de la lógica imperante, o terminan coexistiendo en el ámbito urbano, configurando una multiplicidad de mundos que posibilitan interacciones y conflictos entre los agentes urbanos. Luc Boltanski hace una aproximación a estos distintos mun-dos, los cuales constituyen lo que se ha denominado “ciudad global”.

Una de las aproximaciones conceptuales surgida de esta comprensión de lo urbano define a la ciudad como la ciudad inspirada, en la cual los valores y

7 Post-fordismo: sistema de producción en el que los trabajadores se encuentran en una estructura de producción en línea, realizando tareas repetitivas especializadas. Caracte-rísticas: a) nuevas tecnologías de información; b) énfasis en los tipos de consumidor, en contraste con el énfasis en las clases sociales; c) surgimiento de trabajadores y servicios de “collar blanco”; d) feminización de la fuerza de trabajo, y e) globalización de los mercados financieros. Procesos sociales modernos, que describen el mundo tal y como es hoy.


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las lógicas de relación se configuran a partir de la creatividad, la inspiración y la singularidad de los seres que la moran, y de los objetos que la constituyen. Sin embargo, en la ciudad inspirada, los seres son creativos en tanto están separados de los demás, replegados de algún modo a su interioridad.

Por otra parte, en la ciudad globalizada coexiste el mundo de la ciudad co-mercial, mediado en sus relaciones por la confianza entre el vendedor, el compra-dor y la calidad del producto ofrecido. En él, prima de cierta manera el prestigio del proveedor y el gusto del consumidor. Uno de los principios más importantes de la ciudad comercial es la competencia. La reputación del vendedor y su publici-dad, orientan el flujo del mercado, lo cual genera una suerte de transparencia en la relación que se establece, en virtud del prestigio de quien provee la mercancía, indistintamente de las consideraciones sobre su producción y de las dinámicas laborales o ambientales en las cuales se produce la mercancía. No obstante , a pesar del prestigio de quien oferte la mercancía, la relación funciona de manera anónima y está mediada por la mercancía y el dinero que se intercambia, no por las capacidades y los valores de las personas.

Otro mundo coexistente en la ciudad globalizada es el de la ciudad de renombre. Se configura a partir de la incidencia de los medios masivos de in-formación y de la generación de opinión; involucra de cierta manera la cons-trucción de una memoria colectiva atemporal, que se recrea con el prestigio de quien actúa en lo urbano: gobernante, empresario, ciudadano, etc. Se constru-ye cotidianamente y se transforma según varían el prestigio, el renombre y la memoria, a partir de la tendencia de la comunicación de masas. En la ciudad de renombre, “la gente célebre ignora a los pequeños que los admiran […]” (Boltanski, 2002: 195).

Otra dimensión posible en la ciudad actual, se denomina ciudad doméstica, que está mediada por las relaciones personales o de trabajo, configuradas, la mayoría de las veces, por redes familiares y personales en las que la confianza es vital para ser parte de ella. En esta ciudad, las formas de control y gratificación, así como los valores éticos y morales se establecen a partir de las relaciones fa-miliares y personales. La posición social, se definen por la jerarquía en la familia y por el estatus de ésta en la sociedad. Los vínculos sociales parecieran estar predestinados por la filiación parental: el matrimonio, por ejemplo, en aras de consolidar la posición de la persona y la familia en la comunidad. La proximidad de la relación es lo que permite identificar los recursos posibles para realizarse socialmente y ser lo que se es. La relación de trabajo está mediada casi siempre


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por la filiación parental y no por la capacidad y la competencia de la persona. El flujo de información y conocimiento se subordina a la jerarquía de la relación familia-comunidad, así como al control y la dependencia, en una relación similar a la del aprendiz con el maestro (Boltanski, 2002: 196).

La ciudad industrial, que existe desde los años sesenta, define a las perso-nas a partir de su cargo y su función en una estructura organizacional jerár-quica e inflexible, propia del sistema fordista de producción. De esta manera, las relaciones son predefinidas en virtud de la estructura y la especialización del cargo. La relación está prescrita por las reglas, los manuales y la estructura organizacional. ¡Se juzga funcionalmente!

Por otro lado, encontramos la denominada ciudad proyecto. Partiendo de la con-cepción de que nos encontramos en un mundo conexionista y de relaciones locales y planetarias, la ciudad proyecto se configura a partir de las relaciones construidas en red, para lo cual es un prerrequisito vincularse a ella. En este sentido, importa establecer contactos que superen la distancia espacial, llegando a interactuar en tiempo real, sin importar la distancia. Para ello, es de vital importancia la disposi-ción de recursos tecnológicos, de infraestructura de sistemas y comunicaciones, lo cual genera la idea de que no existe territorio y, por lo tanto, los desplazamientos no pueden ser controlados y regulados. Es potencialmente el mundo del no-lugar físico, sino de un espacio virtual. La circulación de información es difícilmente con-trolable, pero sí circunscrita a los miembros de la red. En la ciudad proyecto, los métodos de trabajo son elaborados en función de la necesidad siempre cambiante del proyecto, para lo cual las personas se auto-organizan, inventan reglas locales sin que sean totalizadas globalmente por una oficina de organización. La ciudad proyecto es producto fundamentalmente de la década de los noventa.

En esta ciudad se oponen valores a la ciudad industrial así: cantidad vs. calidad; organización piramidal vs. red; territorio vs. flujo; delegación vs. subsidiariedad; organización centralizada vs. autoorganización; planta de per-sonal vs. persona; reduccionismo del orden vs. reconocimiento de virtudes; reglamentos vs. reglas.

Para “ser” en la ciudad proyecto, es indispensable la inestabilidad y la movilidad; no estar atado a cargos en estructuras rígidas y verticales. Cuanta más movilidad se tenga, tanto mayor es la posibilidad de integrarse a diversas redes, en tanto los vínculos en la red son incitados por la red misma, amplián-dolos, limitándolos o eliminándolos. La ciudad proyecto funciona a través del proyecto y el valor fundamental es la actividad del proyecto. Al vincularme al


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proyecto, me integro a la red, genero entusiasmo y compromiso. Se transfor-ma la noción de empleo por la de “actividad gestionada por cuenta propia” en función del proyecto. Quien gestiona, sirve de interlocutor con los actores interesados a partir del amplio margen de las fuerzas del mercado, sin contar con más garantías que las normas del derecho privado y las que protegen al ciudadano en cuanto consumidor, capaz de acceder y ser, dentro de éstos pa-rámetros. En la estructura organizacional, se cambia la noción de cuadro, im-perante en la ciudad industrial, por la de jefe de proyecto, experto, consultor, que es más flexible, dinámica y adaptable a los proyectos, y posibilita el flujo de la red y su ampliación.

Colaboración en red, cooperación para el proyecto y para la red (a dife-rencia a la confianza entre vendedor y comprador), contribuyen a determinar una relación en virtud del carácter de la conexión a la red, la cual se conoce poco a poco, sin importar los vínculos y la densidad de los mismos. El peso de la innovación se distribuye entre quienes participan de la red como del proyec-to. No están prescritas las relaciones, como sucediera en la ciudad industrial, en la cual las relaciones son predefinidas a partir del manual y la estructura jerárquica de la organización.

De antemano el proyecto se define, es finito, pero garantiza que al final, dependiendo del comportamiento, la persona pueda ser vinculada a otro pro-yecto. Para ello debe tener movilidad, es decir, inestabilidad. Quien no está en el proyecto, no está en la ciudad, es, en esencia, excluido. La ciudad de proyecto toma prestado del mundo doméstico una parte del vocabulario con el que se autodefine: relación personal, confianza, relación cara a cara; al igual que dispositivos de relación tales como la amistad y la afición; pero las redefine en función de la red y de la necesidad del proyecto.

La ciudad proyecto supone la estabilidad de la relación de interdepen-dencia y confianza a largo plazo, cosa que difícilmente se logra a través de un contrato, pero sí con la recurrencia de la relación, con el fortalecimiento del vínculo a partir del intercambio de bienes y servicios difíciles de formalizar en un contrato: información, orientación, apoyo, cooperación, amistad, etc. Aquí predomina, la confianza en oposición a la impersonalidad del mercado y de la ciudad comercial. En este sentido no se puede separar el trabajo de la persona que lo ejecuta, pues justamente la virtud de la relación se establece a partir de la singularidad de ese ser y no de otro, de las potencialidades que le permiten vincularse a la red y al proyecto. La ciudad proyecto conjuga la


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competencia de la ciudad comercial, con la cooperación de la red implícita y demandada por el proyecto. La ciudad se construye en función de lo que demanda el proyecto, de la capacidad del experto a partir de sus limitaciones, constriñendo la participación de aquellos que no comparten o no se involu-cran en él. Limita la participación de aquellos que no tienen grandeza. El principio fundamental es la eficacia. El proyecto se convierte en el principio superior común a toda la sociedad.

En la década de los noventa, tiende a desaparecer la ciudad cívica, en la que el bien común se realiza y en la que predominan la solidaridad, el dere-cho ciudadano, la justicia y la equidad como valores intrínsecos a la sociedad. Desaparece en virtud de la confrontación entre el Estado y la empresa pri-vada, y a partir de la organización política y administrativa del Estado como empresa. La desaparición de la ciudad cívica se ordena a partir de la promo-ción de juicios de valor proyectados al conjunto de la sociedad a través de medios masivos de información, campañas políticas y “evidencias empíricas” potencialmente fabricadas. Mientras la empresa es innovadora, asume riesgos, establece alianzas, colabora y se transforma, el Estado es juzgado como paqui-dérmico, anquilosado, intervencionista y jurásico.

Si bien no todas las ciudades posibles,

“[...] se han desplegado en la misma época y del mismo modo que en determinado momento las nociones de planificación, organigrama, optimización, que marcaron la grandeza industrial, o no existían, hubo otro tiempo en el que la red no podía pretender de ningún modo servir como modelo general para la organización de las sociedades” (Boltanski, 2002: 202-3).

En este sentido, en el mundo urbano coexisten muchas de estas dimen-siones, aunque de cierta manera la lógica conduce al predomino del más fuer-te, de manera que el modelo adoptado incide en las orientaciones políticas y, el ejercicio del gobierno en la regulación de la sociedad, dando primacía a la ciudad proyecto, a la ciudad comercial y a la ciudad de renombre.

1.3. Planeación para un modelo de ciudad global

El modelo de ciudad global, descrito en el aparte anterior aparece como el marco general de referencia que define pautas y claves a través de las cua-les se configuran las relaciones entre los distintos agentes que constituyen la


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complejidad de la vida urbana. Uno de los aspectos fundamentales de dicha complejidad se desarrolla en el campo de la política, más exactamente, en el escenario de construcción y definición de las políticas públicas como síntesis de la correlación de fuerzas e intereses de estos múltiples actores.

La globalización en cuanto nuevo modelo de ordenamiento a escala inter-nacional, pone en el centro una noción reducida de los Estados y, por ende, de su capacidad de consolidar políticas públicas con coberturas masivas. La focali-zación y el asistencialismo son entonces, los parámetros bajo los cuales el Estado avanza en un nuevo modelo de planeación con énfasis en la gestión de proyectos como forma de acceder a recursos provenientes de la banca multilateral en la mayoría de ocasiones. Esta gestión es determinada, a su vez, por los intereses es-tratégicos que dicha banca se encuentre en disposición de impulsar y financiar.

La agenda pública de los Estados en el caso de América Latina ha teni-do que concentrarse en temas derivados del crecimiento urbano, enfatizando principalmente dos aspectos: el desarrollo económico en función de potenciar y fortalecer el modelo de producción, y, la atención de problemáticas inheren-tes a la pobreza, el deterioro ambiental, la exclusión, la segregación, el desem-pleo y la desigual distribución de recursos. El modelo urbano impulsado por la banca ha promovido el desarrollo económico en detrimento de la atención a las problemáticas que aquejan a la mayoría de la población; paradójicamente, la política y el crédito se han concentrado en la financiación de programas, proyectos y acciones encaminados al fortalecimiento institucional del Estado y las administraciones locales, en pro de la consolidación de la capacidad de gestión urbana para el desarrollo.

Aunque en muchas ocasiones es difícil distinguir entre desarrollo, pla-neación y gestión urbana o gestión del suelo, existen elementos conceptuales que diferencian tales nociones, siendo importante exponer aquí lo concernien-te a la planeación y la gestión urbana.

“Por lo tanto, una definición de planeación no solamente se debe enmarcar los aspectos de la realidad, el contenido, los procesos, los sujetos sino que además debe asumir el tipo de metodología con la cual se va a construir la dinámica misma. En este sentido, la planificación podría ser entendida como el proceso por medio del cual la sociedad y el Estado entienden su realidad diversa, racionalizan los recursos públicos y privados presentes, con el fin de tener un mejor futuro, donde la planificación consulta los ejes temáticos y problemáticos resultado del interés general de una sociedad en determina-do momento, permitiendo que su desarrollo logre consolidar acciones prospectivas que mejoren la calidad de vida de la mayoría de la población” (Betancour, 2001: 42).


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En los años noventa la gestión urbana se convirtió en el enfoque privi-legiado de los procesos haciendo evidente el cambio de paradigma entre el Estado benefactor o asistencialista y el Estado regulador. La función principal en materia de regulación estatal se orientó a garantizar un ambiente adecuado para la consolidación del mercado y la realización de negocios privados, a tra-vés de los cuales se garantizaría la oferta de bienes y servicios a la población, ofertados ahora de forma institucionalizada por agentes privados.

Desde esta perspectiva la provisión de bienes y servicios, , debía pasar necesariamente por la realización de valores y principios asociados a la com-petitividad, la productividad, la eficiencia y la eficacia. Para el caso de Amé-rica Latina, el conjunto de ciudades capitales e intermedias vivió una realidad similar que, por una parte, tendió a la homogenización en función de los principales postulados del modelo económico desde el cual se definieron los retos orientadores de la acción y planeación pública y privada y, por otra, profundizó el déficit acumulado en diversos aspectos de la vida urbana. Jordi Borja y Manuel Castells definieron la situación de transformación sufrida en los noventa por la mayoría de países de América de la siguiente forma:

“En América la situación ha cambiado en la década de los noventa. Por una parte, la reactiva-ción económica ha estimulado la puesta en marcha de proyectos urbanos de gran escala que han dinamizado el sector de la construcción, y por otra, han agudizado las contradicciones y los déficit heredados: infraestructura física y comunicaciones, insuficiencia de los recursos públicos y en general de la capacidad de actuación de los gobiernos locales, débil integración social en la ciudad y escasa cooperación público privada. […] Las grandes ciudades latinoame-ricanas emergen, en la década de los noventa, como grandes espacios políticos y económicos; la consolidación de esta emergencia dependerá de que puedan estimular grandes proyectos de ciudad que cuenten con una participación activa de los principales agentes públicos y priva-dos y conquisten un amplio consenso ciudadano” (Borja y Castells, 1998: 142).

1.3.1. Principales elementos de enfoque en el modelo de planeación urbana

En términos generales, los planteamientos internacionales que definen la pla-neación urbana a partir de la década de los noventa, pueden sintetizarse en tres propuestas que complementan e integran un cuerpo unificado orientador de las acciones adelantadas por los gobiernos, los organismos de cooperación al desarro-llo y las entidades de fomento y crédito internacional en los centros urbanos del


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Tercer Mundo. Dichos aspectos fueron: a. movimiento de un enfoque controlador a uno facilitador de intervención estatal; b. desarrollo de innovaciones para la ges-tión del suelo, y c. desarrollo de innovaciones para la gestión de vivienda.

En la mayoría de países de América Latina, se concretaron reformas estructu-rales tendientes a sentar las bases para el paso de un Estado controlador, inserto en la lógica del bienestar, el cual se orientó a garantizar la oferta de servicios básicos, educación, vivienda, entre otros, a través de la “intervención en la economía”, hacia un Estado facilitador, con funciones orientadas a regular las relaciones entre los diversos actores sociales que debían garantizar bienes y servicios a la sociedad, a través del mercado, y en directa correspondencia con la capacidad adquisitiva, independientemente de las necesidades y la condición humana.

El Estado controlador funcionó a través de un modelo de “Planeación Maestra Tradicional”, el cual pasa a ser Estado facilitador, gracias a estas refor-mas, hacia un modelo de planeación estratégica. El cambio requería:

“[...] una fuerte combinación de funciones de planeación urbana con aquellas sectoriales y con las agencias financieras de nivel local para suministrar un enfoque integrado de desarro-llo. Esta coordinación ‘horizontal’ estableció vínculos entre el sector público y privado, es de-cir, vínculos diarios y cotidianos entre los planificadores estatales y el sector privado, no sólo a través de cuerpos formales tales como compañías de urbanización, negocios importantes de manufacturas y servicios, sino también a partir de organizaciones comunitarias de base e individuos” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 18).

El enfoque facilitador correspondía a una concepción de reducción de fun-ciones estatales con relación al mercado, la cual derivó en las políticas de reduc-ción del Estado y en la privatización de empresas bajo su dirección. La propuesta implicaba la redefinición de relaciones con el sector privado, la promoción de políticas en materia de suelo urbano que potenciaran el desarrollo de la ciudad, para reducir las instancias burocráticas y promover controles graduales al proce-so, en la medida que el contexto y los actores involucrados lo requieran.

Al mismo tiempo, el Estado debía garantizar herramientas tales como sistemas de información geográfica, que facilitarán el trabajo de los departamen-tos, e instancias de planeación. Se destacarón la necesidad de mejoramiento del catastro y los registros de tierras y usos, con el fin de proyectar y proveer información veraz para la identificación de nuevos escenarios de crecimiento, de modo que se pudiera ordenar un mercado de tierras que permitiera estable-cer la cantidad de tierra con que se contaba, sus características y estructura de precios. Igualmente, debería permitir el establecimiento de tipologías


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de vivienda y uso del suelo. La combinación de un enfoque flexible con los instrumentos técnicos, derivaría en lo que se denominó como “planeación estratégica”, cuyas características principales se presentan a continuación.

Tabla No. 1. Planeación estratégica

Características •Integración y coordinación intersectorial.•Factibilidad financiera.•Acuerdo sobre la ventaja comparativa de los sectores públicos y privados en la gestión y en el desarrollo urbano.•Papel facilitador del sector público con el apoyo del sector privado.•Mecanismo de escogencia intersectorial e intrasectorial.•Vínculos hacia asuntos de políticas nacionales y desde ellos.•Preocupación por las relaciones entre lo rural-urbano.•Resolución de conflictos entre los participantes.•Monitoreo y evaluación periódicos

Enfoque •Enfoque participativo local de desarrollo integrado urbano, para lograr la gestión del crecimiento y acciones remédiales a escala de la ciudad.

Objetivo •Facilitar todas las iniciativas públicas y privadas para promover el crecimiento económi-co, suministrar servicios urbanos básicos y mejorar la calidad del medio ambiente.

Resultados •Plan de desarrollo físico para la ciudad.•Conjunto de estrategias interrelacionadas para el desarrollo urbano (incluyendo tierra, infraestructura, finanzas e instituciones).

Escala ciudad •Coordinación multisectorial de planeación espacial.•Planes sectoriales de inversión.•Recursos financieros.•Marcos institucionales.•Procesos y herramientas necesarias para satisfacer los objetivos intersectoriales de desarrollo urbano a lo largo de un período de 10 a 15 años: planeación estratégica.

Escala local •Procesos coordinados de cambio intensivo para un área limitada en un período de corto plazo de 2 a 5 años: planeación activa.

Fuente: centro de las naciones unidas para los asentamientos humanos. (1996: 8-9).

Innovaciones para la gestión del suelo

En los años noventa, la gestión del suelo se asoció fuertemente a la solución de los problemas derivados del asentamiento informal. En este orden de ideas, fueron introducidos aspectos conceptuales por organismos internacionales que, como las Naciones Unidas, promovieron espacios de reflexión para su promoción en Amé-rica Latina y el mundo. El Informe Mundial sobre Asentamientos Humanos Hábitat II,


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caracterizó la gestión del suelo y vivienda en referencia a las necesidades derivadas de la solución de la problemática de asentamientos y de desarrollo sostenible.

Los criterios propuestos para la gestión del suelo entendido como la con-solidación de un modelo de desarrollo sostenible fueron los siguientes:

• Promocióndelaplaneaciónygestiónsostenibledeusodelsuelo,solven-tando las necesidades de tierra para el desarrollo de asentamientos huma-nos, sin descuidar el medio ambiente.

• Todoslospaíses,segúnsusconsideracionesydeacuerdoconsusplanes,objetivos y prioridades nacionales, debían adoptar estrategias innovadoras de planeación urbana para enfrentar los asuntos sociales y ambientales, desarrollando incentivos fiscales y medidas de control de uso del suelo que incluyan soluciones para un uso más racional y ambientalmente sano de los recursos limitados de la tierra.

• Desarrolloyapoyoa la implementacióndeprácticasmejoradasdeges-tión de tierra, que traten integralmente con los requisitos potencialmente competidores de tierra para agricultura, industria, transporte, desarrollo urbano, espacios abiertos, reservas y otras necesidades vitales (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 4).

Frente al tema de la gestión del suelo en el marco del desarrollo sosteni-ble se plantearon los siguientes ejes de transformación:

• Apoyo al desarrollo innovativo del suelo, que debía partir del desarrollo soste-nible a través de la búsqueda de mecanismos innovadores. También debía garantizar el aumento de la adquisición pública de tierra urbana, el acceso de grupos de bajos ingresos a la tierra, el reconocimiento y la legitimación de los procesos de asentamientos y el desarrollo de programas guiados por el sector público para el uso del suelo.

• Facilitación de las transacciones y escrituración de la tierra: Se debía tender a la eliminación de los bloqueos para el acceso a la tierra y de los costos que implicaran su transferencia (entre otros, la inseguridad de la tenencia, las largas y costosas disputas por la propiedad y el mal acceso al crédito).

• Asociaciones entre el sector privado y público. Los procesos de asociación parti-rían del reconocimiento de las ventajas de uno y otro sector para valorar la importancia de adelantar procesos conjuntos. En el sector público se identificarían como beneficios y ventajas: las posibilidades de englobe de la tierra, la efectividad en la aprobación de inversiones en infraestructura,


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las posibilidades de generar “redesarrollo” urbano e impuestos crecientes. Los beneficios del sector privado derivarían en la efectividad en la finan-ciación, la comercialización y las relaciones establecidas con contratistas.

• Desarrollo generador de infraestructura. Se identificó la capacidad del Estado para construir la infraestructura necesaria sobre la cual se podrían soste-ner proyectos de uso del suelo que guiaran el crecimiento y motivaran el desarrollo. Se planteó que el dinero invertido por el sector privado en infraestructura fuera recuperado a través de tarifas al usuario mediante “la adopción de técnicas de desarrollo generadas por la estructura, formu-lando medios efectivos para recuperar los costos de tales inversiones –por ejemplo, a través de tarifas al usuario, impuestos de valorización, acuerdos de ganancia de valorización y esquemas de reajustes de tierras–” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 24).

• Desarrollo económico urbano. Una mejor coordinación entre sectores privado y público debería contribuir a la elaboración de programas urbanos y a la con-solidación de la política en los siguientes aspectos: “Reforzando la adminis-tración de infraestructura urbana con especial énfasis en el mantenimiento; mejorando el marco regulatorio en la ciudad para mejorar la eficiencia del mercado y la participación del sector privado; mejorando la capacidad técnica y financiera de instituciones municipales; y reforzando los servicios financieros de desarrollo urbano” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 25). Es preciso señalar que elementos integrales del desarro-llo económico tales como la generación de empleo y el estímulo a actividades productivas e industriales y/o de manufactura no aparecen dentro de estas posibilidades, lo cual evidencia la legitimación de un modelo basado en el con-sumo y fundado en las contribuciones e imposiciones tributarias indirectas.

• Toma de decisiones mejoradas de inversión. Por último, la adopción de este esque-ma de herramientas debería permitir mayor racionalización en la toma de de-cisiones, teniendo en cuenta la planeación multisectorial en cuatro temas: “La planeación de la inversión debe ser dirigida por la demanda; todas las agencias públicas con un papel notable en las decisiones de inversiones deben ser parte del proceso; cuando el proceso se inicia, cada paso debe ser simplificado tanto como sea posible; es crítico ser integral, es decir, debería haber una estrategia para asignar las escasas medidas de inversión a través de todos los sectores y todos los proyectos”. El proceso de planeación desde esta perspectiva necesi-taría de un “grupo de dirección interagencial, la ubicación precisa de infor-


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mación sobre la demanda, sobre las posibles condiciones de mejoramiento de la comunidad y la priorización de los proyectos a ejecutar” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 25).

Estos ejes precisaban las líneas-parámetros para la creación de instru-mentos de gestión del suelo y la construcción de baterías de herramientas para su desarrollo. La aplicación de estas baterías en cada país, principalmente en las ciudades capitales, suponía la realización sincronizada. Sin embargo,

“aunque las ciudades hoy cuentan con procesos de planificación y ordenamiento pen-sados a largo plazo, la mayoría de las veces son formulados con criterios que obedecen a aspiraciones macroeconómicas y lineamientos técnicos distintos a las necesidades del conjunto de la población o fundamentados en la idea de superación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida mediante el crecimiento de la producción. De esta manera, problemáticas evidentes y previsibles, no tienen lugar en los ejercicios de pla-neación o las soluciones que se plantean no tienen viabilidad social y a veces tampoco política” (Torres, Atanassova y Rincón, 2006: 8).

Innovaciones necesarias para la gestión de la vivienda

Otro aspecto central en el cambio de la orientación de política urbana desde los organismos multinacionales y la banca fue el de gestión de la vivienda. En los años cincuenta del siglo pasado, se realizaron los primeros aportes de gobiernos locales en materia de inversión urbana, sin gran impacto, debido a los bajos aportes eco-nómicos y al énfasis puesto en torno a la construcción de mercado interno local apalancó la inversión en el sector rural prioritariamente. Hacia los años ochenta, se reforzó la inversión en proyectos urbanos por parte del Banco Mundial. Entre 1980 y 1993 fueron financiados 40 programas con una inversión de 2000 mi-llones de dólares. Estos proyectos tuvieron como objetivos el reforzamiento de la capacidad de gestión institucional de los gobiernos locales, el fortalecimiento de la planeación y la gestión del desarrollo urbano.

Durante la década de los ochenta e inicios de la década de los noventa del siglo pasado, varios países abandonaron el suministro de vivienda, mientras coincidían en el contexto, bajo las siguientes consideraciones:

• Mayororientaciónalmercadoatravésdelajusteestructural.• CrisiseconómicaquelimitólosrecursosdelEstadoparaasegurarlaoferta

de vivienda.


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• PresiónsocialparaapoyaraONGycomunidadesagarantizarelderechoa la vivienda.

• Mayoratenciónalasalternativasgeneradasdesdelasmujeres.• Mayor disponibilidad de financiación internacional para programas de

mejoramiento.• Desarrollodelenfoque“facilitador”delEstado(Centrode lasNaciones

Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 100).

Estos cambios se insertaron de manera formal en las dinámicas de planeación estatal a partir de la creación de estrategias nacionales de vivienda derivadas de la Estrategia Mundial de Vivienda propuesta en 1988 por el Banco Mundial. Los re-quisitos que estableció la Estrategia Mundial de Vivienda para las naciones fueron:

• Definicióndeobjetivosclarosymedibles.• Reorganizacióngradualdelsectorhabitacional(incluyendoelmarcolegal

y normativo y la producción de vivienda).• Movilizaciónydistribuciónderecursosfinancierosincrementados(inclu-

yendo financiación habitacional, racionalización de los subsidios y recupe-ración de costos).

• Produccióndeviviendaygestióndetierra,infraestructuraydeindustriade la construcción (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 103).

Durante estos años la orientación de las inversiones se encaminó al “for-talecimiento institucional” al fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos para administrar los recursos internacionales en el marco de la ya mencionada reforma estructural, que implicaba una incidencia macro económica de mayor impacto con el objetivo claro de insertar a las ciudades en el modelo de desarro-llo de apertura hacia la globalización, la liberalización del mercado, la reducción de la intervención estatal. Por lo demás, se buscaba el apoyo focalizado a los sec-tores más pobres del conjunto social, aspectos que fueron concretados a través del Programa de Gestión Urbana8 y de la definición de una política habitacio-nal, cuyos principales cambios se presentan en la tabla No. 2.

8 “El Programa de Gestión Urbana, PGU, es un programa mundial de cooperación técnica en el cual las agencias de las Naciones Unidas y otras agencias de apoyo externo trabajan juntas para reforzar la capacidad de las ciudades y los pueblos para manejar el crecimiento económi-co, el desarrollo social y aliviar la pobreza. Iniciado en 1986 por el Programa de las Naciones


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Tabla No. 2. Cambios en la política habitacional del Banco Mundial 1970-1990

Objetivos Papel del gobierno Instrumentos de políticas y créditos

1970 Implementar proyectos para lograr tierra asequible y vivienda para los pobres; lograr recuperación de costos; crear condiciones para la repetición a gran escala de los proyectos.

Énfasis en la provisión directa (por parte del gobierno) de tierra, vivienda y financiación para facilitar el desarrollo progresivo de las condiciones habitacionales por parte de los beneficiarios del proyecto.

Proyectos de demostración de lotes con servicios que hacen énfasis en vivienda asequible y estándares de infraestructura, seguridad de tenencia y subsidios cruzados internos.

1980 Crear intermediarios financieros autosuficientes capaces de hacer créditos hipotecarios a largo plazo a hogares de ingreso bajo y moderado; reducir y reestructurar los subsidios habitacionales.

Énfasis en la provisión de financiamiento habitacional, principalmente construcción pública y racionalización de subsidios habitacionales (reducción, asignación mejorada y cambios de lo financiero a lo fiscal).

Proyectos de financiación habitacional que hacen énfasis en una reforma a la tasa de interés (para mejorar la movilización de recursos y el diseño de instrumentos hipotecarios); diseño de subsidios y comportamiento mejorado institucional financiero de las agencias públicas involucradas en la provisión directa de tierra, infraestructura y vivienda.

1990 Crear un sector habitacional que funcione bien, que sirva a las necesidades de los consumidores, productores, financistas, gobiernos centrales y locales; y que además apoye el desarrollo económico, alivie la pobreza y soporte un ambiente sostenible.

Adopción por parte de las agencias gubernamentales con responsabilidades de formulación de política, coordinación y regulación, de un papel facilitador, para ayudar en la provisión de tierra y vivienda por parte del sector privado; y además la coordinación mejorada del sector y de la política macroeconómica.

Conjunto integrado de instrumentos de crédito y de políticas para estimular la demanda (desarrollo de derechos de propiedad, financiación habitacional y subsidios orientados); facilitación de la oferta (provisión de infraestructura, reforma normativa y organización de la industria de la construcción) y gestión del sector habitacional como un conjunto (reforma institucional coordinada con políticas macroeconómicas).

Fuente: Mayo y Shlomo (1996:201).

Unidas para el Desarrollo, PNUD, el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat) y el Banco Mundial, este programa ayuda a las ciudades a implementar programas innovativos en cinco áreas: gestión de la tierra urbana; gestión de infraestructura; administración municipal y finanzas; gestión ambiental, urbana y alivio de la pobreza urba-na” (Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, 1996: 87).


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En consecuencia, en los años noventa el fortalecimiento institucional se concretó para el sector vivienda en la provisión Estatal de la reglamentación necesaria para el desarrollo habitacional urbano en conjunción con las garantías para el desarrollo del mercado, de modo que fuera posible la realización de de-rechos seguros de propiedad, financiación privada de hipotecas, racionalización de los subsidios, recuperación de los costos del desarrollo de infraestructura, reducción de estándares de vivienda; reducción de la complejidad normativa y promoción de la actividad privada en todas la áreas.

Fue evidente el fortalecimiento del mercado como vía para la resolu-ción de las necesidades a través del consumo. En materia de vivienda, no fue distinto. Mediante el aprovechamiento y el uso combinado de los beneficios generados por el sector público y gracias a consecución de tierras y la finan-ciación de servicios, la financiación habitacional y el desarrollo de la tierra en general fueron quedando cada vez más en manos de particulares. “En este proceso, el ordenamiento territorial se fue consolidando en Colombia como un instrumento de apoyo a la gestión planificadora y como una política estatal para lograr la descentralización y la democracia participativa establecidas en la constitución nacional de 1991” (Borja, 1996: 17).

De esta manera, la relación entre el ordenamiento territorial y la pla-neación urbana empezó a ser una constante en Colombia, adquirió especial importancia en la década de los noventa , cuando se transformó el enfoque pre-dominante de “polos de desarrollo”9, imperante como estrategia de planeación, y dio paso a una orientación concentrada en la “integración espacio-funcional” de procesos productivos postfordistas. Las experiencias de implementación del enfoque de “polos de crecimiento” y/o desarrollo, basados en la idea de que el desarrollo de algunos centros fuertes dinamizaría los procesos económicos en las regiones, fueron desalentadoras por cuanto no lograron el objetivo de permitir que la modernización llegara realmente a las zonas cercanas de las ciudades en las que se concentraron los recursos.

Al respecto, expertos del desarrollo regional y urbano anotan que:

9 “El concepto de polo de crecimiento en el desarrollo espacial sugiere que mediante una fuerte inversión en industrias intensivas en capital en los centros urbanos más grandes, los gobiernos de los países en desarrollo pueden estimular un crecimiento económico que se difundirá al exterior de la ciudad para generar desarrollo regional” (Rondinelli, 1988: 23).


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“[…] los efectos de transmisión y goteo no fueron lo suficientemente fuertes para ge-nerar un desarrollo regional, y si ellos funcionaron, los polos de crecimiento llegaron con frecuencia a ser enclaves de actividades modernas que sustraían materias primas, fuerza de trabajo y talento empresarial de las áreas rurales circundantes. […] el goteo de la modernización no ha afectado a los pobres, especialmente en las áreas rurales o escasamente les ha producido beneficios marginales. […] la visión optimista de que el crecimiento económico resultaría en una convergencia del ingreso regional per cápita no ha sido sustentada con evidencias” (Rondinelli, 1998: 24).

Con la “integración espacio-funcional” se buscó dar vida a un modelo al-ternativo que permitiera una verdadera articulación de asentamientos y que equilibrara las relaciones entre los territorios que concentraban más poder y los que no, asegurándoles a los segundos algunas garantías distributivas de este tipo de ordenamiento espacial para el desarrollo. Sin embargo, la tendencia de ordenamiento espacial del territorio bajo la idea de los polos de desarrollo hasta finales de la década de los noventa, mostraba en Colombia, un país que contaba tan sólo con cuatro grandes ciudades (Medellín, Barranquilla, Bogotá y Cali).

Simultáneamente, se había configurado una decena de ciudades inter-medias que habían logrado, a través de la especialización en algún sector de la economía, desarrollar procesos modernizadores que servían funcionalmente de soporte para la absorción de población por parte de las grandes urbes. En aquellos espacios del territorio nacional en los que no se erigieron ciudades intermedias ni se establecieron vínculos entres éstas y los grandes polos de desarrollo, la población vive aún en condiciones precarias de pobreza extrema y exclusión social, sin que esto signifique que en los centros de relevo regional o en las grandes ciudades la pobreza haya sido superada a través de la gestión urbana, la planificación o el ordenamiento territorial.

La planeación urbana y, en general, el ordenamiento territorial en Colombia dieron un giro significativo en la década de los noventa: por un lado, la definición de criterios como la función social y ecológica de la propiedad marcó derroteros importantes para la especialización del suelo y el desarrollo normativo, y por otro, la concreción del modelo de desarrollo propuesto a escala internacional implicó la transformación normativa y, con ella, la creación de instrumentos para la pla-neación y la gestión urbana. Sin embargo, la aplicación de estos instrumentos en relación directa con las nociones desarrolladas política y normativamente ha esta-do limitada por las dinámicas históricas del ordenamiento territorial en el país así como por la dependencia económica, técnica y científica.


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“En Colombia tradicionalmente se ha establecido un modelo de crecimiento urbano caracterizado por el desarrollo predio a predio, de manera independiente y sin marco de referencia, atendiendo a una filosofía de la urbanización espontánea y generando para-digmas que dificultan la aplicación de principios constitucionales como la función social y ecológica de la propiedad. Esto, debido en parte, al poco interés participativo de los diferentes actores sociales y a la limitada aplicación de instrumentos de planificación y gestión disponibles en la reglamentación existente” (IGAC, DANE, 2003: 17).

En términos generales, la planeación urbana durante la década de los noven-ta en el siglo XX estuvo marcada por procesos de ordenamiento de “globalidad” que a través de la Ley 9/89 y la ley 388/97 lograron concretar la combinación de herramientas de planeación y gestión urbana en función del modelo de de-sarrollo, dando cuenta de un modelo para el ordenamiento urbano. A través de estas leyes, se inaugura una etapa de planeación estratégica, con alta incidencia de dinámicas internacionales para el ordenamiento del territorio, que articula planes de corto, mediano y largo alcances, procurando la materialización de la política a través de instrumentos que hagan viable el modelo.

En cierto modo, las aspiraciones de planificación y ordenamiento del te-rritorio fueron sintetizadas en la Ley 388 de Desarrollo Territorial, que se constituyo en:

“[…] un cuerpo normativo urbanístico de aplicación en todo el territorio nacional. […] Dicha ley dota a los municipios de herramientas o instrumentos de planificación y de gestión, cuyo objeto es el de garantizar una planeación y ejecución eficiente de las actividades inherentes a la función pública del ordenamiento territorial que ahora les compete” (IGAC, DANE, 2003: 39).

Los instrumentos para la planeación urbana y la gestión del suelo dispues-tos a partir de 1997 se agruparon en instrumentos de “planificación” tales como los Planes de Ordenamiento Territorial, POT; los Planes Parciales, PP; y las Unidades de Actuación Urbanística, UAU. Dichos instrumentos son aplicables a partir de los procesos de toma de decisiones por parte de las autoridades gu-bernamentales. Concretamente, las herramientas de gestión del suelo son:

• Detipourbanístico.• Detipojurídico.• Detipofinanciero.


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Gráfico No. 1. Esquema de instrumentos de gestión del suelo

Gestión del Suelo

Ley 9 de 1989, Reforma Urbana

Ley 388 de 1997, Desarrollo Territorial

Herramientas de planificación del suelo (Plan de Ordenamiento Territorial - POT, Art. 43,

Decreto 469 / 2003

Herramientas de gestión del suelo (Plan de Ordenamiento Territorial - POT, Art. 30, Decreto

469 / 2003

Instrumento de planeación del 1er nivel

(Horizonte de largo plazo) Instrumento de: tipo urbanístico

PM - Planes Maestros de Servicios

Públicos Domiciliarios y Equipamientos

Reajuste de tierras, integración inmobil-iaria, cooperación entre participes, com-pensación, la declaración de desarrollo y construcción prioritaria (enajenación

forzosa y subasta pública)

Instrumento de planeación del 2do nivel

(Horizonte de mediano plazo) Instrumento de: tipo jurídico

PZ - Planes Zonales; POZ - Planes de Ordenamiento Zonales; UPZ - Unidad de Planeamiento Zonal; PP - Planes

Parciales; PR - Planes de Recreamiento

Enajenación forzosa, enajenación

voluntaria, expropiación por vía judicial, expropiación por vía administrativa.

Instrumento de planeación del 3er nivel

(Horizonte de corto plazo) Instrumento de: tipo financiero

PI - Planes de Implantación; PR y M - Planes de Regularización y Manejo de Usos Dotacionales; PRM - Planes de Regularización Morfológicas: UAU - Unidad de Actuación Urbanísticas.

Licencias Urbanísticas y Licencias de Construcción

Reparto equitativo de cargas y benefi-cios; contribución por valorización; plus-valías; transferencias de derechos de

construcción y desarrollo; mecanismos de compensación, estímulos y beneficios ( tratamiento de conservación histórica o arquitectónica); y (protección ambiental)

Fuente: IGAC – DAPD (2003: 20)


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Los planes de ordenamiento territorial fueron definidos como “[...]el instru-mento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento territorial. Se define el plan como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, pro-gramas, actuaciones y normas, adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización racional del suelo” (IGAC, DANE, 2003: 40).

A través de estos planes se concreta el modelo de desarrollo y se consolida un modelo urbano en el que la “racionalidad” en el uso y gestión del suelo, de los recursos y de la proyección hacia el futuro, juega un papel trascendente en la transformación del Estado, de sus políticas, planes y proyectos, lo cual también incide en las políticas fiscales y de tributación, la delegación de res-ponsabilidades públicas al sector privado y en últimas en la “cosificación” de la ciudadanía. (Ver Gráfico No. 1)

Así pues, el ordenamiento territorial y el ordenamiento del espacio en Colombia se inscribieron en la lógica de un marcado “reformismo institucio-nal” basado en la conjugación de la planeación con “epicentrismo urbano”, a partir del cual

“[...] el Estado colombiano asumió la ecuación ordenamiento territorial = planificación espacial, para formalizar la interdependencia entre el sistema de centros urbanos y las formas de poblamiento y producción, y superar así la fragmentación entre ellos, con base en un orden territorial espacio funcional que asegura el desarrollo económico del país bajo parámetros modernos” (Borja, 1996: 19).

La relevancia que tomaron los procesos de planeación urbana a inicios de la década de los ochenta sintetiza los procesos de cada región, país y/ ciu-dad frente a los diversos ejercicios de planeación y adaptación de la realidad urbana existente. Para el caso de Bogotá, durante todo el siglo XX fueron concretados en momentos específicos, modelos de planeación tendientes a la “modernización urbana”, canalizados alrededor de la tensión práctica y con-ceptual, en la que las nociones de ciudad compacta y ciudad dispersa se dis-putaban un lugar. Esta discusión se alimentaba, sobre todo, de los modelos extranjeros europeos y americanos, antes que de la realidad de la ciudad de Bogotá, derivada de la construcción social del territorio. A pesar de esto, los modelos extranjeros de ordenamiento urbano terminaron imperando en las formas y contenidos del ordenamiento espacial urbano.

La “ciudad dispersa” fue una noción desarrollada en los países industria-lizados sobre la base de que las ciudades sin centro, son ciudades que trabajan


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en red. Esta idea anglosajona de ciudad, nominada hacia mediados del siglo XIX como “ciudad jardín”, difícilmente construyo un verdadero articulado urbano, pero sí dio lugar a barrios distantes, erigidos como barrios dormitorio. Hoy cobra un nuevo auge,

“[guiado] por las fuerzas del mercado que buscan relocalizar áreas de trabajo, producción y servicios en zonas con buena calidad ambiental y atractivos precios de suelo inherentes a la ubicación periférica, o en ocasiones, que obedecen a bajos impuestos ofrecidos por comunas locales las cuales ante la necesidad de competir por recursos fiscales, realizan esfuerzos por atraer empresas, pobladores y funciones terciarias” (Rincón, 2006: 18).

La “ciudad concentrada” por su parte, desarrollada conceptualmente en los países industrializados, es de más reciente data, se apoya en planteamien-tos sobre el medio ambiente, resaltando la necesidad de equilibrar el desarro-llo urbano con la dimensión ambiental. A diferencia de la ciudad dispersa, en la ciudad concreta el mercado depende de la iniciativa del Estado.

“Este tipo de intervenciones se relaciona directamente con una actuación estatal fuerte, que propicie la recuperación de áreas importantes de la ciudad que hayan decaído, y a través de su presencia e inversión atraiga al sector pri-vado para continuar su desarrollo” (Rincón, 2006: 8).

La idea de la ciudad concentrada busca aglutinar la mayor cantidad de población posible en la ciudad a través de procesos de redensificación y reno-vación urbana, buscando controlar su expansión desmedida. En la ciudad de Bogotá se desarrollaron procesos e intervenciones en los dos sentidos a partir de la década de los noventa. Sin embargo, en virtud de la lógica de crecimien-to acelerado y “no controlado” hasta finales de la década de los noventa, en la capital predominó un modelo de ciudad dispersa.

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Cap í tu l o I I

e L mIb e n L a s p o L í t I c a s I n t e r n a c I o n a L e s , n a c I o n a L e s y d I s t r I ta L e s

2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios visto desde diversas perspectivas

En el marco del enfoque y los lineamientos de política pública aquí expuestos, Colombia ha venido creando desde inicios de la década de los noventa, hasta este punto, un entramado jurídico bastante prolífico en la materia urbana. Así pues, las políticas de orden nacional que se refieren al MIB son múltiples, así como también son múltiples las formas a través de las cuales se ha intentado consolidar un modelo de intervención que afronte las problemáticas macro de las ciudades colombianas.

El MIB no siempre existió como visión y propuesta; anteriormente, el mejoramiento urbano fue la fórmula para solventar de manera dispersa las dificultades de la ciudad. Sin embargo, estas iniciativas estuvieron centradas en la parte arquitectónica, de embellecimiento de las ciudades y de dotación de infraestructura general, sin contemplar, el tema de las escalas micro-terri-toriales claves para la construcción de soluciones sustentables.

Uno de los primeros referentes de mejoramiento de asentamientos humanos se dio en el marco del convenio firmado entre el CINVA y el Instituto de Crédito Territorial en abril de 1951, cuando el Instituto consolidó su alianza con este centro


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de formación y adiestramiento de técnicos y permitió a sus estudiantes llevar a cabo proyectos de trabajo profesional bajo la dirección de personal capacitado.

Gracias a este convenio se desarrolló un esquema de intervención funda-mentado en una propuesta teórica y metodológica, la cual luego se convirtió en una modalidad concreta de intervención que incluyó como parte de su estrategia la realización de programas de emergencia tales como la rehabili-tación y el mejoramiento de barrios y la erradicación y prevención de tugu-rios. En un escenario de marginalidad creciente, de aumento poblacional y de déficit de vivienda, la implementación de estos programas de emergencia fue parte de la iniciativa institucional de incorporación de los grupos sociales marginales a la vida socioeconómica del país para alcanzar una evolución real de la estructura social de las ciudades. A continuación se presenta la descrip-ción de cada uno de estos programas de emergencia:

Mejoramiento de Barrios. Este sistema de operación, puesto en práctica inicialmente por el Instituto de Crédito Territorial, se propuso para aquellos barrios en donde no existían servicios básicos y cuyas construcciones tenían cierta solidez en sus materiales o eran susceptibles de tenerlos mientras su urbanización siguiera normas aceptables. Este tipo de tratamiento era aplicable a los llamados “barrios piratas” que, aunque no fueron controlados por las entidades municipales, por lo menos contaban con un trazado regular de calles y lotes. Si bien en estos casos no se seguían las técnicas modernas de urbanismo, era posible integrarlas con bajos costos. Bajo estas circunstancias se aplicaba la teoría del urbanismo progresivo.

Rehabilitación de Barrios. Este sistema se aplicaría en aquellos tugu-rios con cierto grado de permanencia lo cual podría garantizar a algunos de sus participantes la legalización de la tenencia de la tierra. La rehabilitación integral de estas barriadas implicaba la definición de un nuevo loteo y la lega-lización de la tenencia para luego proceder a desarrollar programas en etapas progresivas y un mejor aprovechamiento de sus propios recursos. La rehabili-tación de barrios implicaba, entonces, una adaptación de normas de urbanis-mo, la dotación de servicios públicos y vías, y un programa de préstamos para la construcción de viviendas en el propio terreno.

Erradicación de Tugurios. Las concentraciones poblacionales ubicadas en sitios no urbanizables dadas sus condiciones topográficas y que no permitiesen re-loteo ni instalación de servicios, eran sometidas a este intervención. El plan incluía la erradicación del conglomerado y el posterior traslado de las familias a sitios pre-viamente escogidos. En estas condiciones, los aspectos socioeconómicos y el “factor

Capítulo I I . el mib e n l a s P o l í t i C a s i n t e r n a C i o n a l e s , n a C i o n a l e s y d i s t r i ta l e s

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humano” eran determinantes en la operación. Se buscaba así que los habitantes se sintieran dispuestos a habitar un sitio mejor y pudieran amortizar un préstamo.

Prevención del Tugurio. El arquitecto Rafael Stevenson, director de la Oficina de Planeación del Instituto de Crédito Territorial en 1966, señalaba al respecto,

“muy poco se ha realizado en la prevención del problema indispensable para cortar el círculo vicioso. […] ciertos planes de tugurios pueden convertirse en un estímulo hacia la creación de nuevos tugurios. […] hay que volver a abaratar las urbanizaciones de los barrios obreros y, si es el caso, abrir fuentes de crédito a estas familias en base a la venta de lotes con servicios mínimos y progresivos. Es indispensable que los planes maestros de las principales ciudades conlleven en su política no solamente la eliminación del tu-gurio, sino que se tenga en cuenta las medidas de prevención” (ICT, 1966: 27).

Ahora bien, como parte del esquema de intervención, tanto el CINVA como el ICT definieron como prioridad acompañar estos programas de emer-gencia con un programa educativo que tuviera por objetivos:

• Uncambiodehábitosdevidadelapoblación.• Unaintegracióndeesapoblaciónalacomunidad,comounafuerzapro-

ductiva y activa en la vida nacional.

En este sentido, el CINVA se valió del Servicio Social para que, en asocio con otros profesionales, planeara, orientara y ejecutara los programas educati-vos y de desarrollo comunal. El Servicio Social en los proyectos de vivienda fue considerado como un programa de desarrollo comunal cuyo objetivo debía ser la elevación del nivel social del grupo, estimulándolo para que resolviera sus propios problemas y fuera autónomo en sus decisiones (ICT, 1966: 27).

Así, al margen de las obras propias de los programas de emergencia, el esquema de intervención contempló la organización de la comunidad como un fin de estos proyectos. Ésta se constituyó en uno de los requisitos para garantizar el surgimiento de nuevas iniciativas y la permanencia del proyecto que emprendido por el CINVA o el ICT.

En palabras de Eric Carlson, director del CINVA entre octubre de 1956 y marzo de 1959,

“cualquier programa de renovación urbana debe tener muy en cuenta los aspectos hu-manos y la importancia del trabajo del grupo como parte esencial del planeamiento físico”. (ICT, 1966: IX).


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La propuesta de intervención del CINVA se basaba en la realización con-secutiva de una serie de etapas conducentes a la organización de los grupos marginales como una estructura social autónoma, autosuficiente y consciente de sus principales carencias y de su potencial como fuerza creadora de solucio-nes en materia de vivienda y prestación de servicios.

En materia de disposiciones legales, para el MIB se reconocen desde el año 1990 dos tipos de ámbitos. Por una parte, el nacional, en el cual se cuen-tan con las leyes más importantes relacionadas con las políticas de hábitat y vivienda: la Ley 9 de 1989; la Ley 3 de 1991 o Ley de Vivienda, mediante la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, y se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, la Ley 99 de 1993 o Ley del Ambiente, por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, y se or-ganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, la Ley 142 de 1994 o Ley de los Servicios Públicos Domiciliarios, por medio de la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios en Colombia; la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo; la Ley 388 de 1997 o Ley de Ordenamiento Territorial. Casi 10 años después de la aprobación de la Ley de Ordenamiento Territorial, no se tiene un balance real de sus logros y resultados con respecto al objetivo de generar una acción estratégica en pro de la estructuración re-gional y territorial del país. Este aspecto ha sido manejado de manera localista y fragmentada, lo cual, obviamente, ha impedido una visión de conjunto. La Ley 400 de 1997, mediante la cual se adoptan normas sobre construcciones sismorresistentes en Colombia, es la última formulada en este sentido

En el orden local, con referencia al Distrito Capital se encuentran elemen-tos y disposiciones legales que atañen al MIB en el Estatuto Orgánico de Bogotá (1992); en el Acuerdo 6 de 1990, en el Decreto 619 (2000), en el Decreto 469 (2003) y en el Decreto 190 (2005). El Decreto 124 de 2002, le asigna a la Caja de Vivienda Popular la coordinación del programa de Mejoramiento Integral de Barrios. También se cuenta con, la creación de Metrovivienda en 1999. Por otra parte, el marco actual de las políticas públicas en materia de desarrollo urbano se circunscribe al Plan de Desarrollo de la ciudad, siendo el vigente para el pe-ríodo 2004-2008, el denominado “Bogotá sin Indiferencia”.

Es importante mencionar que a nivel de políticas nacionales, la prota-gonista siempre fue la solución urbana referida a la construcción de vivienda


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nueva de interés social o para sectores de bajos ingresos. Aunque planteada como solución estrella, esta propuesta es, paradójicamente, también la que más ha fracasado en términos de expectativas, pues las metas propuestas no se han cumplido y los costos proyectados han sido mucho mayores, tanto para el Estado, como para los pobladores beneficiados.

En la actualidad, el tema de MIB aparece con más fuerza en los linea-mientos nacionales de política, sin embargo, persiste la dificultad frente a la identificación de las escalas y frente a la viabilidad de los procesos de MIB, pues no se tienen en cuenta las particularidades locales en las distintas ciuda-des las fórmulas son, muchas veces, mecánicas y no consideran especificidades. Además sigue existiendo la dificultad frente al financiamiento y sus fuentes y costos para las comunidades.

Las dinámicas para el mejoramiento urbano, particularmente para el mejoramiento integral de barrios, se fundamentan, por una parte, en las lógicas de planeación y acción para la ciudad de Bogotá dispuestas en los Planes de Desarrollo de los últimos gobiernos, en el Plan de Ordenamiento Territorial y en las prácticas sectoriales e institucionales que se desarrollan a través de los planes de acción de las diferentes entidades distritales. Por otra parte, se basan en el marco regulatorio que le obliga, el Plan Nacional de Desarrollo y los compromisos a nivel nacional y los pactos internacionales suscritos por Colombia con entidades multilaterales tales como el BIRF, BID, ONU, OEA, entre otros.

2.2. Compromisos y pactos internacionales suscritos por Colombia con diversos organismos multilaterales

En el año de 1992, en el marco de la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo en Río de Janeiro fueron analizadas y propuestas medidas orien-tadas específicamente al alcance del desarrollo sustentable en las ciudades, reclamando para ello la promoción de cambios en los modos de producción y los patrones de consumo, con el fin de asegurar que la población plane-taria alcanzara un cierto desarrollo social y económico sin causar daños al medio ambiente.

Hacia 1996, la II Conferencia de Hábitat realizada en la ciudad de Es-tambul, propuso un Plan de Acción Global en el que se recogen diversas orientaciones para la creación de,


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“(asentamientos) humanos sostenibles durante el siglo XXI, teniendo en cuenta su rela-ción con el medio ambiente, los derechos humanos, el desarrollo social, los derechos de la mujer, la población y otros temas. El programa da una visión positiva de la urbaniza-ción, a partir del cumplimiento de lineamientos en materia de la promoción de vivienda adecuada y prestación de servicios básicos, garantizando un ambiente sano y seguro, y empleo productivo elegido libremente, como regla y no como excepción”.

Con respecto al problema de la vivienda y del mejoramiento integral de barrios varios de estos aspectos aplican normativamente como orientadores de la acción gubernamental, y privada, y sobre todo al mejoramiento de la calidad de vida. En este sentido, el Programa Hábitat promueve la dotación de vivienda adecuada para todos, la consolidación de asentamientos humanos sostenibles, la habilitación y la participación de la comunidad y la igualdad en cuanto al gé-nero. Dentro del marco del Programa de Hábitat de las Naciones Unidas, UN-Hábitat, los países participantes, entre ellos Colombia, se comprometieron a:

• Velarporlacoherenciadelaspolíticasconelfindemovilizarrecursos.• Garantizarlatenenciajurídicayelaccesoalatierra.• Promoverelaccesoalosserviciosycomodidadesbásicas,erradicandola

exclusión. • Fomentarlamejoradelpatrimoniodelasviviendasexistentes.• Promover asentamientos humanos socialmente integrados y accesibles

que cuenten con los servicios sociales de salud y educación. • Integrarlaordenaciónyplanificaciónurbanaencuantoavivienda,trans-

porte, oportunidades de empleo, condiciones ambientales y servicios co-munitarios.

• Promoverlamejoradelosasentamientosespontáneosybarriosurbanosde viviendas improvisadas.

Todo lo anterior, con el fin de garantizar a los ciudadanos el derecho a una vivienda adecuada, equitativa y sostenible.

En el año 2000, 189 naciones fijaron los objetivos de desarrollo del mile-nio en el marco de la Cumbre del Milenio, convocada por la Organización de las Naciones Unidas. La meta general fue la reducción de la pobreza extrema a la mitad para el año 2015, mediante la realización de 8 acciones integrales, a saber: enseñanza primaria universal; promoción de la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; reducción de la mortalidad infantil;


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mejoramiento de la salud materna; combate al VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, y fo-mentar una asociación mundial para el desarrollo.

Colombia como miembro de la ONU, de los No-Alineados y de otros or-ganismos internacionales como la OEA, ha suscrito múltiples pactos y acuer-dos que la obligan internacionalmente. Muchos de estos pactos no se llevan a cabo en la práctica, y eso afecta la calidad de vida de la población. Varios de estos acuerdos están basados en el mejoramiento de las condiciones de vida y bienestar de la población, en donde los derechos de primera, segunda y tercera generación (o en general los derechos) son situados como centro de las prioridades. Entre tales derechos se cuentan la materialización de mejores condiciones de hábitat y el desarrollo de viviendas adecuadas y dignas, lo cual se inscribe en las políticas y acciones de mejoramiento urbano. De todas las formulaciones propuestas, dos tienen una estrecha relación con el mejora-miento integral de barrios; éstas se encuentran contenidas en el Objetivo 7, que dicta “garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”, y son:

Meta 10. Reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que carezcan del servicio de agua potable.

Meta 11. Haber mejorado considerablemente, para el año 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios.

En la búsqueda del cumplimiento de los ODM, y con referencia a las dos metas anteriormente señaladas, en Colombia se han establecido las siguientes metas:

• Incorporaralainfraestructuradeacueducto,porlomenosa7,5millonesde habitantes urbanos; e incorporar 7,6 millones de habitantes a una so-lución de alcantarillado urbano.

• Reduciral4%elporcentajedehogaresquehabitanenasentamientospre-carios, tomando como referente una línea de base a 2003 correspondiente al 16% (1.346.000), lo cual implica una reducción del 75% de la problemática existente, un objetivo mucho más alto que aquel planteado en los ODM.

Sin embargo, muchos de estos derechos han sido entutelados, ante las cortes dado el reiterativo incumplimiento.

“La Corte Constitucional, en sentencias proferidas sobre el derecho a la vivienda digna, ha asimilado la observación general del Comité de Seguimiento al Pacto Internacional


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de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La Corte determinó los siguientes atributos de la vivienda, para ser definida como adecuada:

• Seguridad jurídica de la tenencia. Todas las personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas.

• Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura. Acceso permanente a recursos naturales y comunes; agua potable, energía para la cocina, la calefacción y el alumbrado, instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y servicios de emergencia.

• Gastos soportables. Los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas.

• Habitabilidad. Una vivienda adecuada debe ser habitable, en el sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructu-rales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes.

• Asequibilidad. Debe concederse a los grupos en situación de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.

• Lugar. La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas y otros servicios sociales. La vivienda no debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes de contaminación que ame-nazan el derecho a la salud de los habitantes.

• Adecuación cultural. La manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan deben permitir adecuada-mente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda.

En Bogotá, le corresponde al Distrito atender, evaluar y ponderar el crecimiento urbano ilegal y los asentamientos humanos en sectores de alto riesgo no mitigable, para forjar soluciones que garanticen el respeto a la dignidad humana y a los de-rechos elementales de los ciudadanos” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW-Gobierno alemán, s.f.).

En este sentido, contando con el andamiaje político y normativo de carácter internacional, el Distrito ha adelantado una serie de gestiones con organismos de cooperación internacional, encaminados a la atención de las necesidades de la población que vive en asentamientos de alto riesgo. Se adelanta, entonces, el Proyecto SUR con Bogotá, que genera una seria de compromisos por parte del Distrito con el gobierno alemán como mencio-nan a continuación:


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• Losrecursosdelaportefinancieroseutilizaránúnicamenteparafinanciar:a) acciones destinadas al mejoramiento de la infraestructura económica y social de las zonas del proyecto; b) acciones orientadas al fortalecimiento de la participación comunitaria en tres barrios de la zona de intervención, y c) acciones de fortalecimiento institucional10.

• Enelcomponentedeinfraestructurayespaciopúblico:a)mejoramientode las redes de agua, alcantarillado sanitario y pluvial, y b) mejoramiento de vías locales vehiculares, vías peatonales, andenes y sardineles, parquea-deros públicos, pontones vehiculares y puentes peatonales.

• Enelcomponentedeequipamientocomunitarioymejoramientodees-cuelas: a) mejoramiento de puestos de salud; b) mejoramiento de parques zonales, parques infantiles y placas deportivas, y c) mejoramiento de cen-tros polifuncionales zonales.

• Enelcomponentedeparticipaciónydesarrollocomunitario:a)fondodedesarrollo comunitario; b) medidas de sensibilización comunitaria, y c) apoyo a la organización comunitaria.

• Enelcomponentedefortalecimientoinstitucionalygestióndelproyecto:servicios de consultoría.

Aunque de conformidad con lo pactado, la ejecución sea delegada a otra entidad11, la Alcaldía Mayor es responsable del proyecto y éste será ejecutado por las diferentes entidades del Distrito, las cuales deben cumplir con una serie de obligaciones asociadas al proyecto, así:

10 En este aspecto era de vital importancia potenciar la gestión de la Unidad Ejecutora del Proyecto.

11 Según el Acuerdo Separado de junio de 2002, “la Alcaldía delegará la ejecución en el DAACD, a través de la Unidad de Gestión conformada para tal efecto”, función que fue posteriormente transferida a la Caja de Vivienda Popular.


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Tabla No. 3. Responsabilidades entidades distritales, en el marco del Proyecto SUR con Bogotá

Entidad participante

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DAACD X X X X X X

EAAB X X X X

IDU X X X X

SED X X X X

DAMA X X X X

IDRD X X X X

SSD X X X X

DPAE X X X X

DABS X X X X

Jardín Botánico X X X X

Alcaldías Locales /JAL (FDL) X X X X X

DAPD X

Fuente: Acuerdo Separado. Diciembre de 2000. Contrato de Ampliación A.S. Junio de 2002.

Por otra parte, se encuentran los compromisos de información adquiridos por el Distrito con el gobierno alemán en virtud de la cooperación técnica y financiera, los cuales se enumeran a continuación:

• Enelcasodequeseconsidereconvenienterealizaralgúncambioimpor-tante a la concepción del proyecto, éste deberá ser aprobado por el KfW. Por ello motivó el KfW deberá ser informado con una exposición de la motivación del cambio, de las acciones a emprender y de los efectos que éstas tendrán.

• Encasodesernecesariaunamodificaciónalcronogramadelproyecto,elDistrito debería enviar al KfW un cronograma revisado.


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• ElDistrito,ensucalidaddebeneficiario,debepresentaralKfWinformesperiódicos de Avance del Proyecto, un informe final sobre las acciones adelantadas al momento en que se terminen las obras, e informar también sobre el desarrollo posterior del mismo.

• Todoslosinformesdebenhacersedeacuerdoconlosparámetrosparaelloestablecidos por el Banco.

• ElDistritodebeinformaralKfWsobrecualquiercircunstanciaquepuedaentorpecer el logro de los objetivos definidos para el proyecto.

• ElDistritodebeproveeralKfWtodalainformaciónqueésterequieray/ole solicite para poder emitir autorizaciones, conceptos, observaciones, etc.

• LaUnidaddeGestióndelProyectodebeenviaralKfWunlistadodeto-dos los contratos suscritos. Además, debe entregarle comprobantes de la utilización de los recursos del fondo de disposición, justificados y eviden-ciados bajo los plazos y condiciones impuestas por KfW.

• LaAlcaldíaMayordebetomarlasmedidasnecesariasparagarantizarquelas obras realizadas sean adecuadamente dotadas, operadas y mantenidas por parte de las instituciones correspondientes.

• Loscompromisosdeinformacióndeberáncumplirsehastaelmomentoenelcual el KfW comunique la finalización de las obligaciones de información. La información solicitada por el banco debe ser entregada con tiempo, de tal forma que éste no se convierta en un elemento que dificulte su análisis.

• LaAlcaldíadebeasegurarqueelproyectocuenteconsuficientepersonalcalificado, de acuerdo con sus necesidades, y cualquier cambio en el personal de dirección o de gestión del programa debe ser aprobado por el KfW.

• Losdesembolsosconcargoalacooperaciónestánsupeditadosalaexis-tencia de recursos de contrapartida (a la existencia de apropiaciones presu-puestales para cada entidad). Cualquiera de las dos clases de recursos debe ser gestionada por la Unidad de Gestión.

• Cuandosepresentecofinanciamiento,losrecursosdecontrapartidayco-operación deben desembolsarse al mismo tiempo.

• Los recursos requeridos para cubrir los gastos de funcionamiento de laUnidad de Gestión deben ser garantizados por el Distrito.

• Todas lasaccionesfinanciadasconcargoalaportefinancieroconpresu-puestos superiores a $60 millones requieren del visto bueno del consultor (se refiere al consultor internacional del proyecto).


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• Loscontratosdeobraseadjudicaránmediantelicitaciónpública;estose debe hacer bajo modelos elaborados por el Distrito y el Consultor. Tanto los modelos como los contratos deben ser previamente aproba-dos por el KfW. En el caso de obras técnicamente sencillas, se pueden contratar empresas artesanales y/o organizaciones comunitarias del área de intervención del Proyecto, de acuerdo con los procesos para ello establecidos.

• Lasobrasdeinfraestructurafísica(infraestructuravialypeatonal;aguay alcantarillado) se adjudicarán mediante licitación pública. La contra-tación de personal para la ejecución de obras debe tener prelación por la mano de obra del área de intervención del proyecto.

• Laadministracióndelfondodedisposiciónestásometidaaauditoríaexterna, la cual será contratada por el KfW con cargo al contrato de aporte financiero.

• Losderechosde importaciónnopueden ser financiados con fondosdelaporte financiero.

Los rendimientos del Fondo de Disposición deben ingresar al mismo fon-do para ser utilizados en la financiación del Fondo de Desarrollo Comunitario, y parte las otras acciones del proyecto que reciban recursos de la cooperación (es importante especificar que se constituyó un Fondo de Disposición como una cuantía aparte el Secretaría de Hacienda).

2.3. El MIB en las políticas nacionales. Análisis de planes y políticas para el desarrollo habitacional y el mejoramiento de barrios en los planes nacionales de desarrollo y documentos CONPES

La presente sección tiene como objetivo hacer un recorrido por las políticas del desarrollo habitacional urbano y el mejoramiento de barrios, definidas en los Planes de Desarrollo Nacional para el período comprendido entre 1990 y 2007. Es importante entender que a pesar de que este tema siempre ha estado presente en las lógicas de planeación nacionales, su tratamiento no ha sido sistemático y prioritario, lo cual ha llevado a permanentes cambios de enfoque y ajustes de políticas.


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2.3.1. Planes Nacionales de Desarrollo

Plan Nacional de Desarrollo “La Revolución Pacífica” (1990–1994)

El Plan Nacional de Desarrollo “La Revolución Pacífica” se formuló en 1990, calculando que para esta época 1.700.000 hogares carecían de vivienda, y el 33% de ellos habitaba en condiciones insatisfactorias en términos de espacio, dotación de servicios y calidad de estructura.

Sobre esta consideración se definió el Plan de Vivienda Social, cuyo ob-jetivo era el promover el acceso de los hogares con ingresos limitados y sin condiciones de ahorro a soluciones de vivienda propuestas por el mercado formal. Para tal fin, se propuso establecer el subsidio a la demanda orientado a los hogares con ingresos inferiores a 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), involucrando activamente al sector privado en la provi-sión de vivienda y descentralizando la construcción y financiación de vivienda social. La política consistió en subsidiar directamente la demanda de familias con menores ingresos para la adquisición de soluciones de vivienda provistas por el sector privado, los municipios y la comunidad organizada.

Estas estrategias permitirían la construcción, el mejoramiento, la titu-lación, la ampliación y el saneamiento de 539.000 viviendas (443.000 en los centros urbanos) y el mejoramiento de 89.000 viviendas en estructura, espa-cio y tenencia legal. Del total de las soluciones, el 72% debía ser orientado a la población con ingresos inferiores a 4 SMLMV, a partir de recursos de ahorro canalizados por el sector privado, transferencias del presupuesto nacional y municipal, aportes de las cajas de compensación familiar y esfuerzos financie-ros de las familias.

Esta nueva estructura buscaba estimular la participación del sector pri-vado, focalizar los subsidios a los estratos más pobres, avanzar en la descen-tralización del manejo de los programas de vivienda de interés social, y ofrecer apoyo a los municipios para el cumplimiento de las funciones que le habían sido transferidas en materia de vivienda y ordenamiento urbano que no se habían desarrollado en forma eficiente en el pasado.

Durante el desarrollo de este plan se promulga la nueva Constitución Política de Colombia (1991) y se modifica la orientación del modelo de de-sarrollo, estableciendo una nueva relación entre el Estado y la ciudadanía, donde se da mayor espacio al mercado para la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos. Desde esta perspectiva, en materia de políticas de vivienda


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se impulsa el estímulo a los subsidios, pero simultáneamente se eliminan el Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario, entidades te-rritoriales del orden nacional responsables de la construcción de vivienda.

Plan Nacional de Desarrollo “El Salto Social”, 1994-1998

El Plan de Desarrollo “El Salto Social” liga el mejoramiento del nivel de vida de la población colombiana a las condiciones del hábitat, por lo cual propone mejorar especialmente las condiciones de vida de los pobladores residentes en los denominados barrios subnormales, con la intención de incidir en la dismi-nución del hacinamiento, de la deplorable condición física de las viviendas, del precario equipamiento social y de la insuficiente cobertura de los servicios públicos. Para ello, se articulan los esfuerzos de la nación, las entidades terri-toriales y el sector privado.

Por otro lado, en materia de vivienda social urbana, se traza una política basada en la oferta de subsidio de vivienda al núcleo familiar, especialmente a los hogares más pobres; a través de la Red de Solidaridad. Tal política se articula a programas complementarios de mejoramiento del espacio público y de la infraestructura de servicios comunitarios. Promueve, además, la partici-pación comunitaria en la ejecución del programa y en los procesos de reforma urbana que permitan habilitar tierras aptas para vivienda social.

La meta de la política era promover la construcción de 606.000 solu-ciones de vivienda social urbana, de las cuales el 72% se destinaría a familias con ingresos inferiores a 2 SMLMV. De la meta total, 500.000 viviendas se financiarían con subsidios directos y el resto con programas especiales de cré-dito, con el fin de disminuir el déficit de vivienda social urbana en cerca del 43%. Con los programas complementarios de entorno, el número de familias beneficiadas ascendería a 1.123.000.

Un segundo objetivo de la política de vivienda era el mejoramiento de la vivienda y el entorno, específicamente de las condiciones de los asentamientos subnormales con alta concentración de pobreza, garantizándoles el acceso a servicios públicos básicos, equipamiento social e infraestructura. El desarrollo de este objetivo se basaba en el subsidio y se complementaba con recursos adi-cionales de los municipios. Dentro del marco de esta política, se adjudicarían 258.500 subsidios provenientes del presupuesto nacional, mientras que los municipios tendrían a su cargo obras de acceso al asentamiento, de redes de


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servicios públicos, de mitigación de riesgos y proyectos dirigidos a la adecua-ción de zonas verdes y, en general, de espacio público.

Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para Construir la Paz”, 1998-2002

El Plan de Desarrollo “Cambio para Construir la Paz”, se formuló en 1998, par-tiendo de la base en la que 11,5 millones de hogares colombianos presentaban necesidades básicas insatisfechas. En materia de vivienda se realiza una caracte-rización según la cual la vivienda inadecuada y el hacinamiento representaban, en conjunto, más del 40% del total de NBI contabilizado para este momento.

Como hemos visto entre, 1991 y 1998, la política de vivienda se basó principalmente en la asignación del subsidio familiar de vivienda. En este sen-tido, el gobierno nacional a través del INURBE asignó en 374.037 subsidios equivalentes a 761.852 millones de pesos, y las cajas de compensación fami-liar asignaron 181.366 subsidios equivalentes, a 337.623 millones de pesos. A pesar de los avances en esa política, para 1998 el déficit de vivienda (cuan-titativo y cualitativo) se concentraba principalmente en hogares con ingresos iguales o inferiores a 4 SMLMV, con lo cual se evidenciaba la dificultad de los hogares más pobres de acceder a vivienda.

Sobre esta premisa, el Plan de Desarrollo tenía dos grandes objetivos: el primero era establecer un esquema de financiamiento de vivienda de lar-go plazo para todas las familias colombianas, y el segundo reducir el déficit habitacional concentrado en los estratos más pobres de la población. Como estrategias, planteó la reestructuración y el fortalecimiento de un modelo de financiación de vivienda viable a largo plazo, y el incremento de la oferta de vivienda de interés social, mejorando las condiciones de acceso de la población más pobre mediante la participación local y el asocio con el sector privado.

Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, 2002-2006

El Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” emplaza la política de vivienda urbana a partir del análisis del déficit de vivienda, que para finales de 2002 fue calculado en 2.000.000 de unidades, de las cuales, 700.000 eran susceptibles de mejoramiento. La política atendía dos frentes fundamentales:


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por una parte, establecía acciones definidas para impulsar el sector de la cons-trucción y promovía la producción de vivienda nueva mediante una estrategia de financiamiento; y por otra, proponía una estrategia para el mejoramiento de la calidad de vida urbana promoviendo la consolidación de una sociedad más equitativa con acceso a vivienda, servicios y bienes públicos.

Para desarrollar el primer objetivo, el Plan de Desarrollo propuso “hacer de Colombia un país de propietarios”, para lo cual planteaba desarrollar una estrate-gia de financiamiento de vivienda, focalizar los recursos de subsidio a los hogares más pobres, articular adecuadamente los recursos de ahorro de las familias, el subsidio y el crédito complementario, y fortalecer la descentralización. Al mismo tiempo, proponía establecer un programa integral que incluyera el impulso a la construcción de vivienda de interés social, la implementación de un seguro de inflación para crédito hipotecario en “Unidades de Valor Real” (UVR), el micro-crédito inmobiliario y un programa de titularización de cartera hipotecaria.

Para que las familias de menores ingresos, especialmente aquellas vin-culadas en el sector informal de la economía, tuvieran acceso a una vivienda, proponía impulsar un programa de micro-crédito inmobiliario, complementa-rio a otras formas de financiamiento, y estimular la cooperación internacional y el cofinanciamiento entre el sector público y el privado como otros aportes financieros representados en títulos, bonos y mano de obra. Los programas de mejoramiento de vivienda y de reforzamiento estructural en zonas de ame-naza sísmica alta podrían ser financiados con recursos de subsidio familiar de vivienda, sus montos serían reglamentados por el gobierno nacional.

Como meta para el cuatrienio, se propuso la financiación de 400.000 viviendas nuevas, de las cuales 148.120 serían construidas a través de progra-mas del gobierno nacional; 168.536, con recursos parafiscales administrados por las cajas de compensación familiar; 31.550 para viviendas rurales a través del Banco Agrario, y otras entidades vinculadas a la política de vivienda de in-terés social como por ejemplo el Fondo Nacional de Ahorro y la Caja Promo-tora de Vivienda Militar financiarían con crédito o subsidio 51.794 viviendas del total de vivienda proyectadas.

El segundo objetivo del Plan de Desarrollo, dirigido a mejorar la calidad de vida urbana, proponía adelantar una serie de programas y políticas para el desarrollo equilibrado de las ciudades, fortaleciendo el sistema nacional ha-bitacional a través de la revisión del marco legal e institucional y del diseño de sistemas homogéneos y transparentes para la asignación de recursos, y


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de subsidios de vivienda. De manera general, este objetivo promovería ac-ciones destinadas a fortalecer los mecanismos de participación ciudadana en los procesos de planificación urbana, de modo que la política habitacional se integraría a los planes de gestión urbana y promovería el desarrollo de la vi-vienda en conjunto con el desarrollo del espacio público, de la movilidad y del transporte, del acceso a servicios públicos domiciliarios y al mejoramiento de la calidad ambiental. En relación con mejoramiento de barrios, adelantaría la política de asentamientos humanos y entorno urbano mediante programas de titulación predial y formalización de la propiedad.

Luego de revisar los diferentes Planes de Desarrollo, podemos ver que el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda ha aumentado a pesar de que se hayan formulado varias iniciativas políticas en cada uno de los gobiernos na-cionales orientadas a su reducción. Esta circunstancia conduce a que la política de hábitat genere impactos importantes en el desarrollo urbano, y hace ne-cesario impulsar políticas de mejoramiento urbano y de mejoramiento barrial que mitiguen el déficit acumulado en los diferentes asentamientos humanos; particularmente en las grandes ciudades y sobre todo en Bogotá.

Plan Nacional de Desarrollo “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”, 2006-2010

Caracterización general del modelo de desarrollo

El plan, el primero formulado por un gobierno reelegido para un período inme-diato, cuenta con una visión de reconstrucción de un proyecto social y político que va más allá de la propuesta de gobierno. Dicha iniciativa cuenta con varios documentos además del Plan de Desarrollo, entre los cuales sobresale el texto publicado por el Departamento Nacional de Planeación titulado 2019 Visión. Colombia II Centenario. Los objetivos centrales de la propuesta son:

• Definir la visión de país para el segundo centenario.• Promover la agenda interna sobre la visión de la estructura productiva en

el marco de la internacionalización de la economía.• Definir los parámetros para la misión contra la pobreza, así como el marco

de gestión de mediano plazo, que proyecta la inversión y el gasto en fun-ción de las metas de estabilidad macroeconómica requeridas como condi-ción para el desarrollo económico.


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Para el logro de estas disposiciones se proponen cuatro objetivos estra-tégicos tanto en el Plan Nacional de Desarrollo 2004-2010, como en 2019 Visión Colombia:

• Mejoramiento del Estado: transparencia, eficiencia, un Estado al servicio de los ciudadanos y generación de confianza.

• Seguridad democrática: una sociedad de ciudadanos libres y responsables en camino de reconciliación.

• Crecimiento económico: sostenible y con generación de empleo.- Equidad social: una sociedad más igualitaria y solidaria, que contribuya a

consolidar la unidad nacional.

En esta apuesta de sociedad, se reconocen dos tipos de interacciones bási-cas entre lo público y lo privado, distinguiendo la destinada a promover inte-reses privados y la que promueve intereses colectivos. En este sentido, el plan enfrenta la necesidad de potenciar un mejor Estado y un mejor mercado. En esta lógica, el sector privado juega un papel trascendente y fundamental en el crecimiento económico y en la generación de riqueza, en tanto que el Estado tiene tres papeles fundamentales:

• Promover el ambiente adecuado para el crecimiento económico.• Generar condiciones necesarias para que una concepción amplia de desarrollo

complemente el crecimiento12.• El estado debe ser promotor13, debe iniciar el desarrollo de iniciativas y proyec-

tos promisorios en los que al principio el sector privado no quiera involu-crarse (DNP, 2006: 2ss.).

12 El Estado debe ser el veedor de la equidad social y asegurar que los beneficios del creci-miento lleguen a toda la población.

13 Se heredó la visión de reestructurar el Estado sin mantener entidades pero tampoco privati-zándolas a ultranza mientras se pone al sector privado a la vanguardia del crecimiento eco-nómico. “Se prefirió la tesis del Estado sostenible, eficiente, transparente no obstaculizante, a la tesis de declinar el Estado y entregarlo todo al mercado. Como ejemplo, tenemos Telecom o la red hospitalaria del país. La confianza en Colombia se debe potenciar. La de-mocracia no es sostenible cuando se sustenta en un andamiaje socioeconómico excluyente. Tampoco es sostenible cuando la dinámica de las ideas cursa por el camino de la lucha de clases. Ni exclusión, ni lucha de clases (DNP: 2005:6).


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Así pues, el Estado se define como un Estado promotor y subsidiario, árbitro y no invasor (DNP, 2005: 3). Al mismo tiempo, el Estado beneficia a todos los ciudadanos y no así mismo. Se define como un “Estado de participa-ción comunitaria” en las decisiones públicas, en la ejecución y la supervisión de las acciones institucionales, las cuales garantizan el resultado de la acción oficial. La participación de la comunidad se garantiza a través de audiencias de contratación, consultas en transacciones de litigios, difusión previa en las compraventas o capitalizaciones de empresas estatales y consejos comunitarios (DNP, 2005: 6). Por otra parte, el Estado promueve la equidad y la cohesión social, defiende el medio ambiente y el crecimiento económico buscando, a la vez, llenar vacíos mediante una labor subsidiaria y temporal.

Otro componente crucial de la concepción del Estado como de la ac-ción de gobierno se relaciona con la idea de seguridad democrática, concebida como homenaje al pluralismo y puente hacia la paz. Esta noción no se propo-ne el recorte a las libertades democráticas, (básicamente de la cotidianidad) con el pretexto de la lucha contra el terrorismo, sino que se concibe como un instrumento de defensa de la democracia, que contribuye a la generación de confianza en los inversionistas, el estímulo a la inversión y, por ende, redunda en el crecimiento económico. Desde esta perspectiva, la seguridad se consti-tuye en un medio para erradicar la pobreza, construir definitivamente la paz y la reconciliación nacional, en medio de la fraternidad del debate (DNP, 2005: 4). Estos presupuestos son necesarios para que crezcan el empleo, el ingreso laboral y los recursos para la política social.

Si las políticas del desarrollo planteadas desde esta perspectiva tienen éxito, los colombianos tendrán más posibilidad de incrementar su opción de elegir (en el seno del mercado), mejorando su bienestar. Esto se consigue, si el crecimiento económico se hace sostenible y acelerado, simultáneamente, se debe construir equidad y superar la pobreza, se debe generar confianza en el inversionista, incrementar el capital humano, físico y social, fortalecer el comercio internacional y el manejo macroeconómico, la tributación y el com-promiso colectivo con la comunidad, y legitimar las instituciones. Se requiere, igualmente, fomentar el crédito popular, la educación, la investigación, la aplicación de conocimientos, el capital físico y humano, con miras a potenciar las condiciones de competitividad nacional.

Para garantizar el desarrollo descrito anteriormente, se podrían desarro-llar tres estrategias, a saber: de carácter microeconómico, macroeconómico y


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de política social. La primera implica la aplicación de parámetros de eficiencia y productividad, para lo cual son fundamentales una serie de aspectos que contribuyen al desarrollo del país con:

• Habilidadparaintegrarsealaeconomíaatravésdelcomercioylainversión.• Proteccióndederechosdepropiedad14.• Ambiente institucional con respeto a los contratos y a los derechos de

propiedad.• Respetodeloscontratos.• Competenciabasadaenelmercado.• Incentivosapropiadosparalainversión15.• Solvenciafiscalysostenibilidadenladeuda.• Imperiodelaley16 (DNP, 2006: 12).

En términos macroeconómicos, el objetivo es la estabilidad macroeconó-mica y financiera17; en materia de política social, los objetivos son la justicia distributiva y la reducción de la pobreza.

Los principios universales son:

• Focalización. Los programas redistributivos deben ser focalizados tanto como sea posible en los beneficiarios deseados.

• Compatibilidad de incentivos. Los programas redistributivos deben minimi-zar las distorsiones en los incentivos (DNP, 2006: 13).

14 Asegurando que los inversionistas actuales y futuros puedan retener el beneficio de sus inversiones.

15 Alinear los incentivos de los productores con los beneficios y costos sociales.16 Proveer un conjunto de reglas transparentes, estables y predecibles.17 En este sentido, son fundamentales como medidas y horizontes de acción para el gobierno

nacional, el sostenimiento en el mediano y largo plazos de una moneda sana, sin generar liquidez más allá del incremento de la demanda por dinero nominal a una tasa de inflación razonable; la sostenibilidad fiscal asegurando que la deuda pública permanezca razona-blemente estable en relación con los agregados nacionales; la formulación una regulación prudencial, evitando que el sistema financiero asuma demasiado riesgo y, finalmente, gozar de finanzas públicas sostenibles (DNP, 2006: 13).


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2.3.2. Documentos CONPES

Dentro de la política nacional en materia de mejoramiento y vivienda, es im-portante destacar una serie de documentos expedidos por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, en los cuales se plantean diversos aspectos relacionados con los temas referidos. El Consejo Nacional de Política Económica y Social fue creado por la Ley 19 de 1958, donde se define como un organismo asesor de planeación del ejecutivo y se desempeña en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lo-grarlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección econó-mica y social del gobierno, a través del estudio y la aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales.

Entre las tareas y funciones que desarrolla el CONPES a través del DNP están las de someter a su consideración los planes nacionales de desarrollo; pre-sentar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de los gobier-nos nacionales; estudiar y aprobar las bases y criterios de la inversión pública, del plan financiero del sector público, del plan operativo anual de inversiones y del programa de desembolsos de crédito externo del sector público. Desde esta óptica en los documentos CONPES se han formulado directivas de políti-ca y de inversión que se relacionan con el mejoramiento urbano así:

En el año 2004, el gobierno nacional expidió el documento CONPES 3305, Lineamientos para optimizar la política de desarrollo urbano (DNP, 2004), el cual par-te de la presentación de la caracterización del sistema urbano colombiano y de la situación actual de sus ciudades, y define lineamientos para impulsar la reno-vación y la redensificación urbana, mejorar las condiciones de los asentamientos precarios, promover mecanismos de generación, mejoramiento y sostenibilidad del espacio público, mejorar la movilidad de las ciudades, prevenir y mitigar los riesgos ambientales urbanos, mejorar la calidad de las áreas de expansión urbana y realizar un ajuste institucional y normativo en esta materia.

Con este antecedente, se promueve a nivel nacional una vinculación más estrecha con las entidades locales y se propone generar un grupo interinsti-tucional para priorizar las áreas y temas en los cuales debería intervenir la nación en materia de desarrollo urbano, con el propósito de consolidar ciuda-des sostenibles, equitativas y con capacidad de gestionar y financiar su propio desarrollo. En 1991, se formuló el CONPES Social 91, que trazó las “me-tas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos de desarrollo del


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milenio-2015”. Este documento planteó el compromiso de Colombia para alcanzar las metas del milenio pactadas por 188 naciones en el marco de la Cumbre del Milenio, realizada en septiembre de 2000, en el seno de la Asam-blea General de las Naciones Unidas. La cumbre propuso ocho objetivos de desarrollo de largo plazo, los cuales se conseguirían bajo la coordinación de la ONU, el Banco Mundial, el FMI y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE. Cada país se comprometió a definir unas me-tas nacionales, que pudieran ser alcanzadas en el año 2015. Este documento establece las metas y estrategias fijadas por Colombia para el logro de dichos objetivos. El objetivo nacional se sintetiza en la intención de “mejorar para 2020 las condiciones de vida de 135 mil hogares que habitan asentamientos precarios” (DNP, 2006).

En el año 2005, mediante el documento CONPES 3256, se establecen las “políticas y estrategias para la gestión concertada del desarrollo de la región Bogotá-Cundinamarca”, orientadas a fortalecer y dar continuidad al proceso de consolidación de la región. El objetivo principal es el de propiciar el tra-bajo conjunto entre las instancias del nivel nacional y los actores regionales públicos y privados, con el propósito de lograr una región más productiva, competitiva y con mayor inclusión y cohesión social18.

2.3.3. Lo urbano dentro de la perspectiva futura del desarrollo nacional: 2019 Visión Colombia II Centenario. Construir ciudades amables.

La visión institucional sobre el desarrollo urbano, construida por organismos nacionales en la dinámica de la planificación, resalta el papel económico de las ciudades, y al mismo tiempo, una serie de problemas ligados al crecimiento desordenado e informal de grandes sectores lo cual se opone a su consolida-ción como centros económicos y de servicios.

18 El documento CONPES 3320 establece la “estrategia para el manejo ambiental del río Bo-gotá”. Este documento plantea un conjunto de medidas orientadas a optimizar el manejo ambiental del río Bogotá, con el propósito de asegurar el cubrimiento de la demanda de bienes y servicios del río de manera sostenible. En particular se presenta: un diagnóstico general de la situación actual del río Bogotá, una propuesta de estrategia acompañada de un plan de acción para lograr el mejoramiento ambiental del río, y recomendaciones institu-cionales que faciliten la aplicación del plan de acción.


85

A juicio del Departamento Administrativo de Planeación Nacional, a lo largo de la segunda mitad del siglo XX las ciudades colombianas se conso-lidaron como fuente de crecimiento del país, apoyadas en sus economías de aglomeración para la producción de bienes y servicios. Los sectores más pro-ductivos en la década de los noventa a nivel de la economía se ubican en los centros urbanos, de modo que las siete principales ciudades del país generan alrededor del 65% del PIB y concentran el 45% de la población urbana nacio-nal. Sólo Bogotá aporta algo más del 22% del PIB y reúne alrededor del 21% de la población urbana nacional. Al igual que en el resto de América Latina, las ciudades colombianas se han consolidado como economías de servicios, por ser dicho sector el de mayor generación de empleos (DNP, 2004).

En este proceso,

“antiguas zonas de vivienda fueron incorporadas para el uso comercial y de oficinas, sin los debidos procesos de adaptación, junto con el deterioro y la progresiva obsolescencia de las zonas industriales. En paralelo, el sector informal de la economía empezó a ocupar impor-tantes áreas públicas y privadas de las ciudades. Por otra parte, el crecimiento de las ciudades colombianas ha seguido un patrón desequilibrado, con una visión de pequeña escala, más que de modelo territorial amplio. Entre los fenómenos espaciales resultantes se encuentran el predominio de los asentamientos precarios en las periferias, la expansión irracional y el deterioro y despoblamiento de las zonas interiores de las ciudades. En términos sectoriales, sobresalen el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda, la escasez de suelo urbanizable en la mayoría de las ciudades, la sostenibilidad de los incrementos de cobertura en agua y saneamiento, así como el desorden del transporte público” (DNP, 2004).

La importancia económica y demográfica de los centros urbanos, así como su papel en la promoción del desarrollo, resalta la necesidad de mejorar el entorno institucional, el desempeño y las condiciones de vida. El crecimien-to urbano se asocia como factor negativo al crecimiento de los asentamientos precarios e informales, los cuales generan problemas ambientales, de habita-bilidad y de equipamiento; limitaciones al mercado inmobiliario y problemas de tributación, sin contar los extracostos al presupuesto público que surgen en programas de mitigación (DNP, 2004).

Desde de la perspectiva del desarrollo dispuesta por el gobierno nacional en los últimos años, las ciudades se ubican como epicentros del crecimiento económi-co asociadas a la alta densidad y a las economías de aglomeración y de escala. En Colombia, en las siete ciudades principales habita el 40% de los hogares colom-bianos y se genera el 60% de los ingresos de la totalidad de los hogares. Sólo


86

en Bogotá se concentra el 18% de los hogares y se genera algo más del 30% del ingreso de la totalidad de hogares a nivel nacional.

Se dice que las ciudades en Colombia y América Latina se han conso-lidado económicamente en torno al sector de los servicios, siendo éste el de mayor generación de empleo. El desarrollo urbano deberá tender, entonces, a configurar ciudades compactas y sostenibles, garantizando su integración de ellas mediante la planificación de diversas acciones sectoriales, orientadas a:

• Reducirlapresenciayconfiguracióndeasentamientosprecarioseinformales.• Disminuireldéficitdeespaciopúblico.• Reducirlapresiónsobreelsuelourbano,paramitigarlaescasezdesuelo

asociada a procesos de expansión no planificada, especialmente en zonas subnormales, y para disminuir el deterioro y el despoblamiento de zonas interiores de la ciudad.

• Disminuir ladebilidad institucional la cual se refleja en la faltadego-bernabilidad, planificación y control del territorio, y en el bajo nivel de desarrollo de los POT, y de los principales instrumentos de gestión y fi-nanciación.

• Facilitarlaprovisióndebienesyserviciosquemejorenlacalidaddevidade los pobladores urbanos.

• Armonizareldesarrollourbanoconsuentornonatural,haciendounaocu-pación racional del territorio, con respeto y por el medio ambiente.

• Planificarelcrecimientodelasciudadesydelasdiversasactividadesurbanasy regionales en el territorio, en consonancia con el desarrollo de los servicios públicos, los equipamientos y los sistemas de transporte y movilidad.

• Coordinarlaspolíticasnacionalesylocalesparaeldesarrollodemacropo-yectos urbanos que generen suelo para VIS y proyectos estratégicos para el desarrollo urbano: renovación urbana y grandes equipamientos.

Para el logro de los objetivos propuestos, se definen tres estrategias de polí-tica en aras de mejorar, por una parte, el desarrollo urbano y, por otra, la gestión del suelo. También se formulan tres programas integrales para tal fin.

“Se parte de asumir que el modelo de ciudad partió inicialmente de pensar en las ciudades compactas buscando promover la reutilización más eficiente de las zonas construidas, conso-lidar una estructura urbana más funcional, con mayores densidades y con una distribución de actividades que favoreciera el uso de sistemas alternativos de transporte y evitaran largos


87

desplazamientos intraurbanos, así como el uso más racional del suelo de expansión. Lo an-terior implicaba una adecuada provisión de infraestructura de servicios públicos, vías, equipamientos y espacio público; la existencia de sistemas de transporte público eficien-tes e integrados y el respeto de las características físicas y económicas del territorio, en consonancia con factores culturales y ambientales” (DNP, 2006: 177)19.

El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario, Desarro-llo para Todos, propone la consolidación de un modelo urbano en el cual los objetivos de política se definen a partir de la búsqueda de:

• Garantizar la organización armónica y eficiente de las grandes aglomeraciones urbanas y la articulación del desarrollo urbano con el territorio regional.

• Consolidarunmodelo de ciudad compacta, eficiente y sostenible.• Desarrollarprogramasintegralesquepermitanlaarticulación de las po-

líticas sectoriales de la nación en los municipios y su coordinación con las políticas locales.

• Incrementar la oferta de suelo para el desarrollo del programa Ciudades Com-pactas y Sostenibles.

• Fortalecer institucionalmente las administraciones locales para el desempeño de la función pública del urbanismo y al sector privado como principal agen-te del mercado inmobiliario.

• Racionalizar el marco normativo del ordenamiento territorial, apuntando a op-timizar los instrumentos de gestión, financiación y control de la Ley 388 de 1997.

En consecuencia, el desarrollo urbano deberá permitir además involucrar el crecimiento económico, la equidad social y la dimensión ambiental dentro de la toma de decisiones, sin desconocer la biodiversidad ambiental, la población, la cultura y su potencial desarrollo (DNP, 2006: 178).

Se busca articular el modelo de ciudad a la política nacional, partiendo de una concepción de ciudad densificada que estimule la concentración de activi-dades, que disminuya el tiempo de desplazamiento entre las áreas residencia-les, los sitios de empleo y los servicios urbanos, que favorezca la reutilización

19 Los planteamientos centrales del modelo de ciudad formulado en el primer período de gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez están consignados en el documento CONPES 3305 de 2004.


88

de infraestructuras y estructuras existentes y de esta manera reduzca la presión sobre el suelo existente y sobre las zonas ecológicamente preservables, y ade-más, que recurra a sistemas de transporte público eficientes.

El modelo de ciudad propuesto debe cumplir con unos parámetros mí-nimos que garanticen su calidad ambiental y unas condiciones urbanísticas orientadas a:

• Generarunadensificaciónplanificada,esdecir,conalturascontroladasycondesarrollo de espacio público proporcional a las densidades determinadas.

• Garantizarlacreacióndeespaciospúblicospeatonalestantoparalaciu-dad construida como para las áreas de expansión.

• Contarconlainfraestructuranecesariaparalautilizacióndemediosalter-nativos de transporte, con la generación de su respectiva infraestructura, asociada a los sistemas integrados de transporte masivo (SITM).

• Incluirenelsistemadeespaciopúblicolosfrentesdeloscuerposdeagua,adecuándolos con la infraestructura necesaria.

• Garantizarlafuncionalidaddelasáreasresidencialesdelasciudadesporlaexistencia de equipamientos.

• Promoverlaparticipacióndelsectorprivadoeneldesarrollodeoperacio-nes urbanas a través de los instrumentos de gestión previstos en los planes de ordenamiento territorial y de la implementación de los SITM.

Para realizar estos presupuestos, se disponen las siguientes estrategias que complementan el diseño formulado desde la política nacional:

• Impulso a la renovación y redensificación urbanas20, con el fin de satisfacer la de-manda de vivienda urbana mediante la generación de suelo para tal fin21.

20 El gobierno nacional creó una exención tributaria aplicable a proyectos de renovación ur-bana (Ley 788 de 2003), la cual fue reglamentada a través del Decreto 2755 de 2004

21 Para fortalecer la renovación y redensificación urbana se proponen las siguientes acciones: Vivienda: el gobierno nacional creará incentivos para que el subsidio familiar de vivienda y los recursos de promoción de oferta de las cajas de compensación familiar se apliquen en proyectos de renovación o redensificación urbana. Se proveerá asistencia técnica a los municipios mediante el “Laboratorio de Gestión Urbana”, con el fin de desarrollar acciones orientadas a la gestión del suelo y la generación de vivienda. Se creará una línea de gestión inmobiliaria para la dirección y financiación de proyectos de renovación y redensificación


89

• Mejorar las condiciones de los asentamientos precarios22. • Mejoramiento integral de barrios; asistencia técnica y gestión financiera de

cooperación internacional. • Titulación masiva de predios. • Promover mecanismos de generación, mejoramiento y sostenibilidad de espacio público. • Ajuste institucional y normativo. En este aspecto en particular, la optimi-

zación de la política de desarrollo urbano plantea la necesidad de ajustar y desarrollar la legislación relacionada, fortalecer los procesos de planifi-cación urbana y definir un esquema de interacción entre la nación y las ciudades, en un marco de descentralización23.

urbanas. Igualmente se revisarán los métodos de avalúo correspondientes para los bienes dispuestos para renovación urbana.

Las empresas deberán contemplar dentro de sus planes de inversión en materia de servicios públicos, las áreas dispuestas para ser incluidas en procesos de renovación urbana y re-densificación. Igualmente se redefinirán las líneas de redescuento desde Findeter para este tipo de proyectos. En materia de arrendamiento, se propuso la política de arrendamiento de vivienda mediante la expedición de la Ley 820 de 2003, la cual modificó el régimen de arrendamientos buscando una relación más equilibrada entre los propietarios y los arren-datarios, y definió instrumentos para incrementar la oferta de vivienda en alquiler como la exención de renta a los nuevos proyectos VIS para arrendamiento. Con los Decretos 1789 y 1877 de 2004 se reglamentó la operación de los fondos inmobiliarios y de las sociedades especializadas de arriendo con lo cual se espera un mayor desarrollo de este mercado.

22 Para generar suelo y vivienda se proponen varias estrategias de intervención en los sectores de menores ingresos.

23 En este campo se propone otra serie de reformas normativas ligadas a los siguientes aspec-tos del desarrollo Urbano: (i) la articulación de la legislación de desarrollo territorial y la legislación ambiental sobre temas prioritarios como saneamiento ambiental, residuos sólidos, etc.; (ii) la complementación y reglamentación de la Ley 388 de 1997, en aras de facilitar la aplicación de los instrumentos de financiación, planeación y gestión del desarrollo urbano, así como ajustar temas puntuales (procedimientos de expropiación, cálculo de plusvalía y compensaciones a tratamientos de conservación, entre otros); (iii) la adopción de estándares nacionales mínimos para el desarrollo de vivienda, equipamientos, espacios públicos; (iv) asegurar estabilidad y coherencia en las normas urbanas que regulan el desarrollo físico de las ciudades; (v) asegurar que la función pública del urbanismo sea totalmente asumida por las administraciones locales y sean éstas las cuales definan los planes de expansión de las ciudades; y, (vi) estudiar incentivos para estimular la implantación o consolidación de equipa-mientos deficitarios en la ciudad en el marco de procesos de renovación urbana.


90

En el campo institucional son diversas y simultáneas las acciones dis-puestas para la consolidación del modelo de ciudad en el mediano y largo plazos. Algunas de las más significativas son las siguientes:

“promover la adecuada articulación de los planes de ordenamiento territorial, de los Planes de Desarrollo y de los presupuestos anuales del orden territorial; desarrollar instancias intermunicipales de coordinación para la provisión de servicios públicos y equipamientos; incorporar y considerar los impactos urbanos y territoriales de las in-versiones sectoriales realizadas por la nación, y estudiar mecanismos para que a futuro el gobierno nacional pueda exigir en contrapartida a sus aportes el cumplimiento de parámetros ambientales y urbanos que maximicen su impacto; reforzar las funciones de apoyo a la gestión urbana de las corporaciones autónomas regionales; continuar y refor-zar el programa de actualización catastral de cabeceras urbanas que adelanta el IGAC; fortalecer la cooperación y asistencia técnica vertical y horizontal; estudiar alternativas como la integración de municipios que permitan equilibrar la distribución del ingreso y fortalezcan a municipios que no cuentan con capacidad institucional para asumir sus procesos de planificación” (DNP, 2006).

Estratégicamente estas intervenciones demandan:

• Mejorar la calidad de las áreas de expansión urbana24.• Desarrollar dinámicas y lógicas de prevención y mitigación de riesgos am-

bientales urbanos. • Mejorar la movilidad de las ciudades25.

Se estima que a 2019 la población urbana crecerá en cerca de 10 millones, pasando a 42 millones, 77% de la población nacional; 4,7 millones se ubica-ran en Bogotá, Medellín, Cali, Bucaramanga y Barranquilla. En esta medida, las ciudades colombianas deberán haber adoptado patrones de desarrollo urba-no planificado y de uso eficiente del suelo optimizando la localización de sus habitantes y sus actividades; deberían ser generadoras de crecimiento económico, amables con los ciudadanos, ambientalmente sostenibles, fuertes institucionalmente e integradas territorialmente (DNP, 05: 251). La ciudad, entonces, es concebida como sinónimo de productividad y competitividad, siendo un espacio en el que

24 A través de bancos inmobiliarios, avalúos, formulación de operaciones urbanas integrales, incluyendo proyectos VIS en suelos de expansión urbana.

25 Esta estrategia se orienta a la articulación entre el transporte público colectivo, el transpor-te urbano masivo y los medios alternativos de transporte.


91

se promueve la convivencia y la seguridad ciudadanas, que presenta oferta de buena calidad en vivienda, servicios públicos, movilidad, equipamientos, espacio público, mediante el ahorro en el consumo de suelo y energía, serán ciudades que respetan el entorno natural y se ajustaran a parámetros de viabilidad finan-ciera, solidez institucional, gobernabilidad, bajo lógicas de integración hacia adentro y hacia afuera (DNP, 2005: 252 ss.).

Específicamente para Bogotá, se habla en el POT de optimizar el uso y aprovechamiento del territorio26 a partir del desarrollo de acciones económi-cas, físicas, normativas y de gestión, aplicables en áreas importantes de la ciu-dad como el centro, para la región y por el carácter de centralidades urbanas; también la intervención de zonas estratégicas en materia económica nacional e internacional.

Por otra parte, se hace referencia a la necesidad de evitar la conurbación de la ciudad y de proteger los ecosistemas y los bordes de río, regulando la ocupa-ción y uso del suelo, particularmente en lo concerniente a actividades económi-cas y urbanizaciones ilegales. Con relación a las áreas de expansión, se privilegian proyectos de vivienda y equipamiento acordes con la demanda y la política re-gional. Como instrumentos para el desarrollo de las políticas se privilegian los planes parciales, en el caso de las zonas de expansión particularmente.

Diez principios orientan la acción institucional hacia estos objetivos:

1. Mayor tasa de urbanización como oportunidad de desarrollo en virtud de la aglomeración y las economías de escala. La ciudad como espacio de oportunidades.

2. La ciudad ofrece mejor oportunidad de enfrentar la pobreza. 3. Armonizar desarrollo urbano con integración regional y entre ciudades.4. Orientar el crecimiento urbano mediante la planificación de las grandes

urbes. Consolidar ciudades intermedias e impulsar las pequeñas.5. Favorecer mayores densidades urbanas, planificar y optimizar el uso racio-

nal de la tierra, regulando la construcción de infraestructura a través de la lógica costo-efectividad.

6. Prevenir la formación de asentamientos precarios y mejorar los existentes. 7. Articular políticas sectoriales: agua, saneamiento básico, vivienda.

26 Artículo 6 Decreto 190 de 2004. Políticas de uso y ocupación del suelo urbano y de expansión.


92

8. Mejorar la infraestructura productiva y competitiva de las ciudades. 9. Definir sistemas de transporte masivo y movilidad como integradores de

las actividades urbanas y regionales. 10. Generar y recuperar espacio público.

El logro de los objetivos se dispone sectorialmente, definiendo una in-tervención estratégica en materia de desarrollo urbano, vivienda, transpor-te masivo, acueducto y alcantarillado. En la tabla siguiente se sintetizan los propósitos sectoriales, la caracterización de la situación a transformar y de la situación final resultante luego de la intervención del Estado y del sector.


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96

2.4. Balance del tema y las propuestas de vivienda y mejoramiento integral de barrios para sectores de bajos ingresos en los Planes de Desarrollo de los alcaldes de Bogotá, 1990-2006

La intervención distrital en materia de mejoramiento y vivienda como el de-sarrollo de múltiples estrategias se posibilita a partir de la estructura polí-tica y administrativa del Distrito Capital. Por ello, vale la pena hacer una descripción general de su evolución y sus características. La Constitución de 1991, además de garantizar la realización de derechos para los ciudadanos colombianos, posibilita, para el caso de Bogotá, la realización del principio de descentralización, que se ha de impulsar con fundamento en la normatividad y se realiza con la expedición del Estatuto Orgánico de Bogotá, el cual divide el Distrito Capital en 20 localidades.

Con la expedición del Decreto 1421 de 1993 se contribuye a la moderniza-ción de Bogotá en materia administrativa y política, en tanto se dicta el régimen especial para el Distrito, que lo organiza como Distrito Capital y dispone autono-mía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. Este decreto dicta que el gobierno y la administración estarán a cargo de:

• ElConcejoDistrital.• ElAlcaldeMayor.• LasJuntasAdministradorasLocales.• Losalcaldesydemásautoridadeslocales.• LasentidadesqueelConcejo,ainiciativadelAlcaldeMayor,creeyorganice.

Además de ordenar el gobierno, determina la división territorial del Dis-trito, disponiendo que se garanticen entre otras cosas que:

• Lacomunidadocomunidadesqueresidanenellasseorganicen,seexpre-sen institucionalmente y contribuyan al mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida.

• Laciudadaníaparticipeefectivamenteen ladirección,manejoypresta-ción de los servicios públicos, la construcción de obras de interés común y el ejercicio de las funciones que correspondan a las autoridades. Dicha participación también debe tener lugar en la fiscalización y vigilancia de quienes cumplan tales atribuciones.


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• En las localidades sepuedaasignarel ejerciciodealgunas funciones, laconstrucción de las obras y la prestación de los servicios cuando con ello se contribuya a la mejor prestación de dichos servicios y se promueva su mejoramiento y progreso económico y social.

• Sesirvademarcoparaqueenellassepuedandescentralizarterritorial-mente y desconcentrar la prestación de los servicios y el ejercicio de las funciones a cargo de las autoridades distritales.

• Hayaadecuadodesarrollodelasactividadeseconómicasysocialescum-plan en cada una de ellas.

Así mismo, establece la conformación de las Juntas Administradoras Locales (JAL), las cuales serían elegidas popularmente para períodos de tres años, determinando las condiciones para la elegibilidad la población de las lo-calidades –a partir de la consideración efectuada por el Concejo Distrital– y el número de ediles el –cual en ningún caso podría ser inferior a siete– En conse-cuencia, cada localidad elige a su respectiva junta administradora. Con tal fin, la Registraduría Distrital del Estado Civil haría coincidir la división electoral interna del Distrito Capital con su división territorial en localidades. Las JAL son definidas como un espacio de participación para la ciudadanía mediante la elaboración de Planes de Desarrollo social y económico a nivel local. Además, el decreto determina que los alcaldes locales deberán ser nombrados por el alcalde mayor de terna elaborada por la correspondiente junta administrado-ra27. Con base en esta organización, se orienta la intervención a nivel urbano, determinando las localidades como una de las unidades importantes para la administración distrital, en el marco de los procesos de descentralización po-lítica y administrativa.

En el año 2000 fue aprobado el Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá (POT) mediante el Decreto 619. Posteriormente fue revisado a través del Decreto 46928 de 2003, y en 2004, con el Decreto 190 fueron compiladas todas las disposiciones contenidas en los Decretos 619 y 469. El POT define el mejoramiento integral como una estrategia para incluir a los habitantes de

27 http: //www.secretaríasenado.gov.co/leyes/D1421_93.HTM 28 Decreto por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., además

contiene apartes referidos específicamente a la Política de Hábitat y Seguridad Humana en el Distrito Capital.


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zonas de desarrollo incompleto, en la calidad de vida urbana, al permitir a los grupos excluidos la posibilidad de integrarse representativamente en las instituciones e incrementar el control y la participación popular en la gestión de la administración pública.

El POT indica que el Subprograma de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, tiene como objetivo orientar acciones de complementación, reordena-miento o adecuación requeridos tanto en el espacio urbano como en las unida-des de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad, con el fin de corregir las deficiencias físicas, ambien-tales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y para que en consecuencia sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad29. En la política de desarrollo urbano, el PMIB se centra en el hábitat en general, mediante estrategias de complementación, reordenamiento o adecuación30. Puntualmente se pretende:

• “Avanzarenlarecuperaciónymejoramiento integral de los sectores periféri-cos de la ciudad.

• Orientarlaactuacióndelasdistintasentidadesdistritalesenelsubprogra-ma y las zonas de aplicación para obtener los mayores impactos.

• Canalizaryorientarencadaplandeinversióndelasentidades,losrecur-sos de inversión demandados para la ejecución de los componentes del subprograma de mejoramiento.

• Elaborarlosindicadoresdegestiónquepermitanefectuarelseguimientoy evaluación del subprograma” (Decreto 469 de 2003).

El POT concibe entonces la política y el programa de vivienda como referentes estructurantes para el ordenamiento urbano-regional y, por tanto,

29 Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR con Bogotá, 2001-2003.30 El Decreto 469 propugnaba por la promoción de la oferta y la generación de suelo urbano en

condiciones legales y dentro de la lógica de la formalidad institucional del ordenamiento ur-bano para así contribuir a la eliminación de la producción informal de vivienda para los estra-tos más pobres en la ciudad. El mismo decreto, en su artículo 288, asigna al subprograma de Mejoramiento Integral la tarea de construir una línea de base para la intervención, así como la elaboración de indicadores de gestión que permitan efectuarle seguimiento y evaluación. El artículo 275 del Decreto 619 hace referencia al programa de vivienda de interés social, y en el artículo 286 especifica el subprograma de mejoramiento integral.


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para el Subprograma de Mejoramiento Integral de Barrios. Se recalca de ma-nera permanente la necesidad de desarrollar acciones sostenibles y perdura-bles en el tiempo que contribuyan a elevar la calidad de vida de los habitantes urbanos y a promover la recuperación de los sectores periféricos, mitigando el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda en el Distrito. Se define que el mejoramiento debe orientarse hacia aquellas áreas de la ciudad construidas informalmente y habitadas por sectores sociales de bajos ingresos.

Sin embargo, en materia de desarrollo urbano para el año 2001 se evi-dencia la ausencia de la escala zonal como escenario de intervención urbana en el Distrito Capital. Además de que la discontinuidad de la malla vial inter-media es evidente, se observa la inexistencia de equipamientos y dotaciones dispuestos de manera equilibrada en las diferentes áreas de la ciudad; también se hace referencia al deterioro de lo público (andenes y parques, así como di-versas áreas de cesión, han sido ignorados como patrimonio urbano vital para resolver estándares de vida de los habitantes de la ciudad).

Hacia el año 2002, el Proyecto SUR con Bogotá de Mejoramiento Inte-gral de Barrios, adscrito hasta entonces al Departamento Administrativo de Acción Comunal (DAACD), es trasladado mediante el Decreto 124 a la Caja de Vivienda Popular la cual recibe el encargo de coordinar y promover de manera interinstitucional las acciones, mecanismos y recursos de las diferentes entidades distritales que intervienen en áreas de la ciudad conformadas por barrios incom-pletos e inadecuados de origen ilegal realizando las siguientes labores:

• “Definireimplementaresquemasdecoordinaciónintersectorialeinterins-titucional que faciliten la intervención integral y la generación de las condi-ciones administrativas, financieras y presupuestales que faciliten la ejecución y el control de los programas y proyectos de mejoramiento barrial.

• Darapoyoanivellocalalasdecisionesquesobreelterritorioylainversióntengan relación con el mejoramiento integral, con una participación activa en los concejos de gobierno local.

• Contribuiral fortalecimientodeprocesos socialescolectivos,apartirdelas acciones de mejoramiento físico que las diferentes entidades distritales adelanten en las UPZ tipo 1 de desarrollo incompletos.

• Promoverlarealizacióndepactosquecontribuyanaminimizareldesarrollode la urbanización ilegal y adelantar acciones tendientes a incentivar el cum-plimiento de acuerdos y normas de la ciudad, fortaleciendo la articulación


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de la inversión local de proyectos de mejoramiento integral de barrios con otros que se relacionen con esos objetivos.

• Coordinar laterritorializaciónde lasactuacionesde lasentidadesdistri-tales y de las localidades que participan en las UPZ tipo 1 de desarrollos incompletos. También debe encargarse de conformar espacios necesarios de coordinación con los representantes de las entidades que se requieran para las decisiones presupuestales, operativas, de seguimiento y control” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004).

Dicho trámite se origina en virtud de la recomendación emitida por el Comité de Gestión Urbana y Habitacional de la Alcaldía Mayor que definió a la Caja de Vivienda Popular. Cabe anotar que la acción institucional de la CVP debería desarrollarse complementariamente con otros programas como el de reasentamiento de familias y el de mejoramiento de vivienda (en materia de estructura y titulación).

Esta determinación no sólo posibilitó la consolidación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios al interior de la estructura del Distrito Ca-pital, sino que además le asignó a la CVP la orientación del Proyecto SUR con Bogotá y, posteriormente, del Programa SUR de Convivencia.

2.5. Planes de desarrollo distrital

Los Planes de Desarrollo expresan intenciones y pretensiones y, en este sentido no se ajustan completamente a logros concretos. Esto significa que la relación de Planes de Desarrollo que aquí se presenta se refiere más a las disposiciones formuladas que a una evaluación de los logros o de las acciones que aún se están realizando. A pesar de esto, la importancia radica en que permite rastrear en un período de tiempo el enfoque con respecto a la intervención urbana en materia de vivienda, hábitat y mejoramiento integral de barrios, y a la visión de ciudad y de desarrollo urbano propuesta por las diversas administraciones distritales.

Debemos aclarar que el tema de vivienda representa tan sólo una peque-ña parte del complejo entramado de los Planes de Desarrollo para la ciudad. Sin embargo, sabemos que permite relacionar muchos otros aspectos, tales como la propiedad del suelo, el uso, etc., y en general posibilita rastrear el ordenamiento territorial a partir de la regularización de propiedades, de los procesos de legalización, de la expansión de redes de servicios públicos y de


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la construcción de infraestructura. Observemos, entonces, las generalidades planteadas en esta materia a lo largo de las administraciones distritales, par-tiendo del año 1992, hasta el período del alcalde Luís Eduardo Garzón.

2.5.1. Juan Martín Caicedo Ferrer (1992-1993)31

La administración de Juan M. Caicedo no fue regular. Duró menos del tiempo establecido por la ley. De la misma manera, el Plan de Desarrollo construido fue a nuestro juicio, poco pretencioso. El enfoque general parte de identificar el rezago en inversión social como el punto causal de los problemas que ago-biaban la ciudad. La pobreza, la informalidad o el crecimiento desorganizado eran atribuidos a esta carencia. Según el Plan, estos problemas generaban un desequilibrio en la ciudad, lo cual se asociaba con la descoordinación de las entidades distritales encargadas de atenderlos, así como con la duplicidad de funciones y el bajo nivel de las acciones de intervención. Las instituciones se habían convertido en uno de los tantos problemas del Distrito e incidió nega-tivamente en el impacto de las acciones de gobierno.

A la expansión desordenada de la ciudad, se sumó la ausencia de políticas claras para la atención de los múltiples problemas, lo cual determina en el nulo control a la urbanización ilegal y la disminución de la oferta estatal de te-rrenos para la construcción de vivienda orientada hacia sectores poblacionales de bajos ingresos. Por otro lado la política de subsidios de vivienda agenciada por el gobierno nacional no distinguía, a juicio del gobierno distrital, necesi-dades entre la población, de modo que manejaba criterios homogeneizantes, sin dar cabida a la definición de prioridades estratégicas. El tema de vivienda para sectores de bajos ingresos en Bogotá en el Plan 1992-1993 estaba en-marcado en este contexto. La propuesta formulada entonces se inscribía en la política nacional de subsidios, bajo los parámetros establecidos por las Leyes 2 y 3 de 1991, que definían el Sistema Nacional de Vivienda y el Subsidio Familiar de Vivienda, con el aval se aspiraba a solventar 500.000 soluciones entre 1991 y 1994. La propuesta se enfocaba de tal manera que pudiera contribuir al ordenamiento de la ciudad y a la planificación racional del espacio, con una

31 www.alcaldiabogota.gov.co. El Plan de Desarrollo físico, económico y social presentado por Juan M. Caicedo se encuentra consignado en el Acuerdo 8 del 17 de mayo de 1991 del Concejo del Distrito Especial de Bogotá.


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distinción entre los procesos de poblamiento informal a nivel urbano, y la dinámica formal de crecimiento de la ciudad, pues se atribuía la autoproduc-ción de vivienda y el poblamiento desordenado a los sectores poblacionales de menores ingresos. Este criterio que se fundamentaba por un lado, en la histó-rica expansión “desordenada” de la ciudad, y en las dificultades asociadas a la prestación de servicios y la satisfacción de necesidades. En el mencionado plan se intentó resolver el problema a través del eje denominado “Disminución de desequilibrios sociales y urbanos”. En términos concretos, se propusieron las siguientes acciones:

• Aumentarelgastosocialenvivienda.• Trasladareltemadeviviendaaunaentidaddescentralizada.• Construir unPlan deViviendaDistrital, PVD, en concordancia con el

Plan de Vivienda Nacional. • IncluirdentrodelPVD50.000solucionesdeviviendapara sectoresde

bajos ingresos, las cuales se brindarían a partir de la construcción directa de vivienda, mediante facilidades de acceso al crédito y el subsidio, pero también a través de la firma de convenios con organizaciones populares de vivienda, OPV.

• Apoyar la iniciativa privada de construcción de soluciones de viviendapara sectores de bajos ingresos, utilizando subsidios reajustando y consoli-dando un banco de tierras.

2.5.2. Jaime Castro Castro (1993-1995)

La preocupación de este alcalde por el tema de la vivienda para sectores de bajos ingresos y por la vivienda de interés social está determinada por dos aspectos: El primero, se asocia con las condiciones indignas de calidad de vida que enfrentan quienes deciden solucionar el problema de vivienda por sí mismos, y el segundo, con los efectos que los asentamientos de autoconstruc-ción tienen sobre el ordenamiento de la ciudad y su posibilidad de expansión ordenada. Al igual que en el caso anterior, hay una mirada crítica frente al quehacer institucional previo.

El tratamiento del tema de vivienda de interés social (esa es la perspectiva desde la cual se maneja) se vinculó, al tema social y a los problemas de expansión de redes de servicios públicos y de ordenamiento territorial. De esta forma, en


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los apartados dedicados a cada una de estas problemáticas se hace mención al tema de la vivienda. Las propuestas concretas frente a estos temas fueron:

• Impulsarplanes amplios, a travésde entidades especializadas en las si-guientes áreas: o Adaptación de lotes con servicios (incluyendo la identificación de nue-

vos terrenos urbanizables que sirvan para la oferta oficial y para la iniciativa privada).

o Autoconstrucción de desarrollo progresivo (consistente en mejorar las técnicas y la planeación de la construcción, aprovechando la fuerza de trabajo de los habitantes).

o Mejoramiento y subdivisión de viviendas.o Rehabilitación de inquilinatos para convertir a los habitantes en pro-

pietarios de unidades básicas de vivienda. o Renovación de inmuebles (incluyendo la entrega de ayuda con exen-

ciones tributarias y la generación de corporaciones privadas entre los habitantes, para que puedan licitar).

o Rehabilitación de barrios “subnormales”.o Reubicación por zonas de riesgo.o Creación de centros de acopio de materiales de construcción, que per-

mitan abaratar costos y evitar que el alza de los precios afectara el plan con el paso del tiempo.

o Asistencia técnica, que se adelantaría a partir de convenios con univer-sidades y con la creación de centros de asistencia técnica con los que pudieran contar los pobladores.

o Vinculación de la sociedad civil a los planes y programas de construc-ción de vivienda nueva.

Además, se procuró la construcción de un compromiso para superar las condiciones estructurales de pobreza mediante la participación directa de la ciu-dadanía, en calidad de actores políticos en la toma de decisiones incidentes en las localidades, la ciudad y la región. La participación permitía, a juicio de la admi-nistración, articular la planificación global de la ciudad con lo local, a través de las Juntas Administradoras Locales, las cuales deberían promover, en conjunto con las Alcaldía Locales, la formulación de Planes de Desarrollo social y econó-mico a ese nivel, haciendo de la planeación un proceso pedagógico en el que la


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comunidad participara, compitiera y decidiera (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2001). Este proceso fue reglamentado mediante el Decreto 425 de 1995.

2.5.3. Antanas Mockus (1995-1998)

El alcalde Antanas Mockus estableció seis prioridades para su administración. Una de ellas fue la del “progreso social”, en el cual se incluía el tema del mejo-ramiento del nivel de vida de la población más pobre, a su vez, contemplaba la satisfacción de necesidades de vivienda para los sectores de bajos ingresos como un aspecto prioritario. El tema de vivienda se asociaba con las prioridades de espacio público y de legitimación institucional; se relacionaba con aspectos de salud y educación, entre otros. Las estrategias planteadas contemplaban:

• Subsidiostemporalesyfocalizadosalademanda.• Fomentarlaaccióndelsectorprivadoparalaconstruccióndenuevassolu-

ciones de vivienda.• Ampliarlaofertadeviviendanueva.• Focalizarelmejoramientodeviviendaysuentorno.• Coordinarlaaccióndelasempresasdeserviciopúblicos,deinfraestructura

vial y de desarrollo social para que los planes de vivienda sean integrales.

Comparativamente con otros temas, el de vivienda no era prioritario para la administración Mockus. Sin embargo, dentro de la estructura del plan se contemplaban varias propuestas de megaproyectos urbanísticos, uno de los cuales se ubicaba en borde occidental de Bogotá. Dentro de este proyecto, la construcción de vivienda se concebía como un aspecto prioritario, sin que se ajustara estrictamente a la perspectiva de la vivienda de interés social.

Por otro lado, en el año de 1996 se expide la normatividad relacionada con el reasentamiento de la población ubicada en zonas de alto riesgo por des-lizamiento, inundación u ocupación del espacio público. A través de la gestión social, la asistencia técnica y la formulación de proyectos de vivienda, se va configurando el mejoramiento de vivienda, orientado entonces, a la prestación de asistencia técnica a las familias adjudicatarias de subsidios de vivienda otor-gados por el INURBE.

Para el año de 1997 se formula el Proyecto “SUR con Bogotá” por inicia-tiva de entidades distritales como la Empresa de Acueducto y Alcantarillado


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de Bogotá y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, entre otros. Dicha propuesta fue puesta a consideración del Gobierno Alemán para su cofinanciación. Se proyecta su realización a partir del año de 1998. Sin embargo, empezó en el año de 1999 con la conformación de un comité inte-rinstitucional y en agosto del mismo año 1999, se produjo la conformación de la Unidad de gestión y el inicio de acciones en los barrios seleccionados. El proyecto fue propuesto inicialmente para la legalización de barrios, en la zona de Tintal, enfocándose posteriormente en el mejoramiento sostenible de la calidad de vida de la población en condiciones de pobreza en 41 barrios alrededor del Parque Entrenubes, mediante la coordinación de acciones inte-rinstitucionales, comunitarias y privadas.

2.5.4. Enrique Peñalosa (1998-2001)

Sin lugar a dudas, la prioridad del alcalde Enrique Peñalosa fue la de impulsar un modelo particular de ciudad, basado en aspectos como la sectorización ur-bana a nivel productivo, la construcción de infraestructura para la movilidad comercial y empresarial, y la conectividad internacional de la ciudad. Una ciudad planeada y moderna, tanto estética como culturalmente.

El tema de vivienda estaba ligado a los aspectos de “renovación urba-na” y de “urbanismo y servicios”, donde el ordenamiento del territorio era determinante. La intervención en vivienda se presentó no sólo como una op-ción para el ordenamiento urbano, sino también como una necesidad para la realización de la vida de las comunidades menos favorecidas en condiciones de dignidad y en ambientes amables. Dentro de esta prioridad se incluyó la sustitución de la vivienda ilegal por la vivienda planificada, intentando dete-ner el crecimiento urbano ilegal y elevar los estándares de calidad y cantidad de vivienda de interés social, para lo cual se llevó a cabo la construcción de propuestas estructurales frente al déficit existente de vivienda, sin privilegiar la perspectiva de las soluciones individuales.

El modelo de intervención sugerido se fundamentaba en la noción de “ciudadela”, la cual operaba bajo una concepción de pequeñas ciudades equi-padas y ambientadas, en las que se optimiza la construcción de vías e infra-estructura en general y de redes de servicios y equipamientos colectivos, y al mismo tiempo se garantiza el acceso a servicios públicos y sociales. En el ca-pítulo 1, denominado “Desmarginalización”, el Plan de Desarrollo pretendía


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“elevar la calidad de vida de la población residente en barrios con deficiencias en infraestructura y servicios sociales” (Concejo de Bogotá, Acuerdo 6 del 30 de mayo de 1998: 2), lo cual suponía la intervención de distintas entidades distritales y la formulación de estrategias diversas para impulsar el mejoramien-to del ambiente público en sectores marginales de la capital. Particularmente los programas a, b, c y d de este capítulo definen las siguientes acciones:

• Ampliación y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios públicos.• Ampliación y mejoramiento de la infraestructura del sector social.• Ampliación y mejoramiento del espacio público y la infraestructura re-

creativa y deportiva.• Adecuación de zonas de riesgo y atención a familias afectadas.

Los programas proponían la legalización de barrios; la reubicación de fa-milias establecidas en zonas de riesgo; el mejoramiento barrial y de vivienda; la construcción de vías locales y estructuras de puentes menores, y la construc-ción de redes de servicios públicos, centros de atención y hospitales, parques y canchas múltiples. Los demás programas de este mismo capítulo se refieren al fomento de la inversión social y de la gestión comunitaria en las mismas zonas.

Por otra parte, se planteó el agrupamiento de terrenos para el desarrollo en las zonas periféricas de la ciudad aun inexploradas, en los cuales puede im-plantarse de una vez el modelo regularizado y optimizado de urbanización. El modelo incluyó la modernización de las técnicas de construcción y programas de renovación en zonas ya construidas, programas que se han de focalizar en la construcción de infraestructura en las zonas donde las capacidades sean inferiores a las necesidades y la plusvalía generada se quede en la comunidad. Se propuso también la creación de Metrovivienda y Metrourbe, dos empresas del Estado encargadas de la construcción de vivienda de interés social. Por otra parte, se organizó la administradora de servicios públicos del Distrito Capital (la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, UESP32) y se ampliaron las funciones y las acciones de la Corporación La Candelaria, que se convirtió en un sujeto activo para la renovación y el mejoramiento urbano.

32 Con la reestructuración administrativa de la ciudad, la UESP pasó a estar adscrita a la Se-cretaría Distrital del Hábitat y entonces se denominó Unidad Administrativa Espacial de Servicios Públicos, UAESP.


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Por último, en el programa “Promoción de Vivienda de Interés Social” se propuso la congelación de los precios de grandes porciones de tierra subur-bana, con el fin de trasladar la valorización a las familias pobres, adquirir te-rrenos en Bogotá y Cundinamarca para generar un Banco de Tierras de 2.160 hectáreas con una inversión de $542.500 millones de pesos. Otros aspectos abordados en el programa consideraban:

• Lacanalizacióndelosrecursosdeviviendadelanaciónalrededordelosplanes distritales.

• Lapotenciacióndelosplanesdeviviendaparaservidorespúblicos(ofrecía3.000 soluciones de este tipo).

• Larevitalizacióndezonasenabandonoydeterioro,estrategiaquejugabaun papel importante en el modelo de ordenamiento de ciudad y en la va-lorización de terrenos construidos.

En términos generales, la política distrital de vivienda para este período de gobierno buscaba eliminar la urbanización informal y garantizar la formal bajo los lineamientos legales y de los Planes de Desarrollo y ordenamiento territorial. Además, promovía la generación de suelo urbano sostenible y acce-sible para los estratos de menores ingresos; la normalización de las condiciones urbanas de los barrios marginales; la financiación de la construcción de redes de infraestructura, y proyectos que estimularan el aprovechamiento de la ciu-dad construida. Finalmente, pretendía contribuir a la reubicación de familias en alto riesgo por desastre natural o por afectación de suelo urbano.

Dos aspectos de trascendental importancia considerados dentro del plan son los de convivencia y seguridad ciudadana, por cuanto hicieron par-te estructurante de las acciones de mejoramiento urbano y de mejoramiento integral, al ser incorporadas a través de la fusión de diversos programas y proyectos agenciados en áreas de desarrollo incompleto. Desde este momen-to, la convivencia como programa empezó a ser parte integral de los planes y programas de gobierno de las administraciones distritales.

Desde 1999, la Caja de Vivienda Popular desarrolló el programa de titu-lación predial, a través del cual se prestaba asistencia técnica, jurídica, social e inmobiliaria a familias de estratos 1 y 2 para la obtención de los títulos de propiedad en aquellos barrios que ya habían sido legalizados. Estas acciones se complementaron con programas como los de mejoramiento de vivienda y


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reubicación de familias en riesgo, siendo todas estas acciones tendientes a sa-tisfacer el déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda a nivel distrital.

En el año 2001, se empezó a hablar insistentemente de mejoramiento ur-bano integral, con el cual se buscaba establecer vínculos sociales entre la ciudad “formal” y la “informal” mediante la construcción de obras de infraestructura y el desarrollo de políticas asociadas con la cultura, la convivencia y la segu-ridad ciudadana. Para ello era indispensable elaborar una visión de ciudad y profundizar el conocimiento sobre la misma.

El mejoramiento urbano integral fue considerado como una estrategia de planeamiento urbano y de vivienda que posibilita la coordinación insti-tucional, la participación de la comunidad y la concertación de propuestas de desarrollo urbano. En ese momento se propone la ejecución del Programa de Mejoramiento Urbano en 8 localidades del Distrito, las cuales abarcaban aproximadamente 3.600 hectáreas, con cerca de 600.000 personas, lo cual corresponde al 50% de los habitantes urbanos de estratos 1 y 2.

2.5.5. Antanas Mockus (2001-2004)

El Plan de Desarrollo de “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado” (2001-2003) buscó avanzar hacia una ciudad construida de manera colectiva, que fuese incluyente y justa. La prioridad de la justicia social estaba orientada a mejorar el acceso de las personas en situación de alta vulnerabilidad al afecto y a condiciones mínimas de nutrición, salud, educación y habitación, con cri-terios de responsabilidad compartida e imparcialidad.

Heredera de una perspectiva de planeación que trasciende lo sectorial, la administración de Mockus ordenó el trabajo institucional en torno a priori-dades de las cuales se derivaban programas que suponían la interdependencia de las entidades.

Para la realización de la participación como principio, el plan estableció como mecanismo los encuentros ciudadanos en los cuales tenían presencia las autoridades locales, las organizaciones comunitarias, los directivos de empre-sas distritales y los directores de departamentos administrativos. Los alcaldes locales y los ediles tenían la obligación de acopiar las propuestas ciudadanas e incorporarlas en los planes locales de desarrollo social y de obras. Para optimi-zar la relación entre planeación local y distrital, en las Alcaldías Locales se or-ganizaron las Unidades Ejecutivas Locales, UEL y las Oficinas de Planeación


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Local, cuya función era la de recibir los proyectos formulados por la comuni-dad y tramitarlos ante el Distrito, para que éste las ajustara a las prioridades establecidas y a la disponibilidad presupuestal.

Ante la falta de caracterización de la problemática urbana y el deseo de hacer un seguimiento y una evaluación de las políticas, se desarrollaron diversos estudios e investigaciones relacionados con el conflicto y la violencia en Bogotá y sus factores asociados; estos procesos de indagación fueron ade-lantados por el Observatorio de Cultura Ciudadana y la Cámara de Comercio principalmente.

En esta administración, el tema de vivienda no ocupó lugar preponde-rante. Una de las estrategias para tal fin es la generación y renovación de suelo urbanizable, con el fin de amortiguar las presiones sobre el suelo, fruto del crecimiento de la ciudad. Por otra parte, se planteó el énfasis en la noción de vivienda accesible, dirigida a familias con ingresos menores a 2 SMLMV, como alternativa al desarrollo informal. Se propuso la creación de comités que regularan los planes parciales y concentraran la gestión comunitaria frente al tema de vivienda. La entrega de futuras soluciones de vivienda se condiciona-ba a una mejor caracterización de la población, buscando con esto garantizar el acceso a quienes realmente tenían la necesidad. Por último, se presentó un programa de mejoramiento de barrios y casas que incluía el equipamiento de servicios públicos e infraestructura en general y el reasentamiento de pobla-ciones ubicadas en las rondas de los ríos.

Como proyectos prioritarios, el plan presentó los siguientes:

• Bogotá Crece con Razón. El objetivo de este proyecto fue generar y re-novar suelos urbanos para facilitar una oferta inmobiliaria que permitiera absorber oportunamente las presiones del crecimiento poblacional y los objetivos de transformación de la ciudad. Para desalentar la urbanización informal, se buscó dar énfasis a la promoción de viviendas accesibles a familias con ingresos inferiores a 2 SMLMV.

• Mejoremos el Barrio y la Casa. Con este programa se pretendía desa-rrollar acciones de responsabilidad compartida entre el sector público, social y comunitario, para mejorar la infraestructura física y el equipa-miento urbano de los barrios que se encontraban en proceso de consoli-dación, mientras las familias se ocupaban del mejoramiento de su lugar de habitación.


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Las metas que se trazó la administración Mockus en esta materia fueron:

• Llegaraunacoberturadel98%enelserviciodeacueductoydel86%eneldealcantarillado en barrios legalizados, para beneficiar a 500.000 personas.

• Construir80kmdecarriles,mantener760.000m2 de vías locales y coor-dinar las acciones interinstitucionales que generen desarrollo integral en los barrios.

• Reasentamientoymejoramientodecondicionesdevidade3.860familiasubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable y rondas de cuerpos de agua, dando la mayor importancia a la oferta de vivienda.

• Viviendasenmejorescondicionesdehabitabilidad.

Los proyectos prioritarios fueron:

• Infraestructura de servicios básicos y vías de acceso. Para construir redes de acueducto, alcantarillado y accesos viales en sectores de la ciu-dad conformados por barrios legalizados en proceso de consolidación, que beneficiarían a la población de estratos 1 y 2, mediante la focalización y priorización de 26 UPZ de acuerdo con variables técnicas y sociales.

• Reasentamiento de familias. Para salvaguardar la vida de los habitantes que habitan en zonas de alto riesgo no mitigable y reasentar a familias que ocupan rondas de cuerpos de agua, como acciones integrales para el mejoramiento y reordenamiento de sectores de origen ilegal de la ciudad.

• Control de la urbanización ilegal. Mediante el sistema integrado de control urbanístico de gestión interinstitucional, se adelantarían acciones tendientes a la capacitación e información a la comunidad en relación a la normatividad urbanística y arquitectónica. Así mismo, se desarrollarían acciones tendientes a evitar desarrollos ilegales.

• Obras con saldo pedagógico. Buscaba apoyar a los residentes de los barrios, con prioridad en los de mayor vulnerabilidad, en el desarrollo de acciones en el campo físico, económico, social, ecológico y cultural. Se aclara que esta propuesta nació en el gobierno de Enrique Peñalosa.

Con estos componentes del Plan de Desarrollo se pretendía llevar a 300 barrios obras que permitieran la generación de empresas comunitarias y de acciones de convivencia que mejoraran las condiciones sociales y espirituales de la comunidad.


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• Ecobarrios. Este programa reemplazó el programa OSP de la primera ad-ministración de Antanas Mockus y se constituyó en una estrategia de inter-vención integral sobre las comunidades atendiendo a las dimensiones física, económica, social y espiritual. En la dimensión física, las prioridades de inver-sión del proyecto eran infraestructura y medio ambiente; en la económica, la generación de empleo y empresas productivas; en la social, se busca la parti-cipación y organización comunitaria, además de la educación, la capacitación, la salud, el arte y la cultura. La dimensión espiritual incluía inversiones en fomento a las formas de vida espiritual, así como el manejo de conflictos.

Con la participación comunitaria y la cultura democrática, se buscaba fortalecer a través de procesos institucionales a las comunidades para que pu-dieran adoptar la norma urbana y fueran más allá de la mera recepción. La participación formaba parte del componente social en términos de su estruc-tura, aunque cabe aclarar que dentro del desarrollo del programa, la participa-ción y la coordinación institucional fueron planteadas como ejes transversales a todos los componentes.

El principal objetivo que se planteó para la participación en esta expe-riencia concreta fue el fortalecimiento de las competencias y capacidades de las organizaciones sociales y comunitarias que hicieran parte de la ejecución del programa, para generar en ellas mismas capital social y capacidad de gestión. Al interior del componente social se estructuró el proyecto “Nodos Comuni-tarios”, con el cual se pretendía generar escenarios de participación, de control social, de eficiencia institucional y de planeación, a través de asambleas comu-nitarias de instalación, priorización y rendición de cuentas; mesas temáticas de seguimiento y diagnóstico, y jornadas de capacitación y mejoramiento de competencias sociales. Se conformaron, entonces, Núcleos de Participación Zonal (también Social o Ciudadana)33, caracterizados como espacios de “ges-tión concertada” y de interlocución, con el ánimo de armonizar las expecta-tivas y necesidades de la comunidad con la oferta de servicios institucionales, y de generar espacios de información, comunicación y toma de decisiones. Así mismo, se propuso la creación de un sistema de atención y comunicación

33 Los Núcleos de Participación Zonal se implementaron en el Proyecto SUR; posteriormen-te, para replicar en el PMIB, fueron denominados Núcleos de Participación Ciudadana y se conformó uno por cada UPZ.


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ciudadana, para generar o fortalecer espacios de toma de información y comu-nicación para la comunidad interesada.

Dentro del ejercicio de conceptualizar la participación, el Proyecto de Nodos Comunitarios planteó que para lograrla y para conseguir el empode-ramiento de la comunidad y el fortalecimiento de la cultura democrática, es necesario involucrar elementos de la construcción de lo público y del capital social. El ejercicio de construcción de lo público implica la participación de agentes y actores adicionales a la administración, mientras el capital social es entendido como la conformación de redes, normas y confianzas que hacen más fácil la coordinación y la cooperación al interior de la comunidad y de ésta con el Estado (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2003: 3,5).

Para el desarrollo de la justicia social, en el Plan “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”, el Programa de Desmarginalización pasó a ser ejecutado a través del Programa de Mejoramiento de Barrios, cuya coordinación estuvo a cargo de la Caja de Vivienda Popular. La responsabilidad de ejecución de cada uno de los componentes o acciones sectoriales estuvo en manos de las demás entidades distritales, según sus competencias.

Para optimizar la ejecución de las prioridades, se promovió la estructura-ción de los Comités Sectoriales a través del Decreto 682 de agosto de 2001 y la organización del Consejo Distrital de Política Social. Así mismo, se orientó la organización de un sistema de información y monitoreo que permitiera ha-cer seguimiento a los logros en materia de cultura ciudadana.

2.5.6. Luis Eduardo Garzón (2004-2007)

A través de su Plan de Desarrollo, la administración de Luis Eduardo Garzón intentó proyectar un modelo de ciudad distinto al planteado por sus ante-cesores, Mockus y Peñalosa, pues su campaña tuvo énfasis en lo social, en contraposición al énfasis físico-espacial y administrativo promovido por las administraciones anteriores.

Luis Eduardo Garzón introdujo el tema del hábitat como una noción in-tegral para los Planes de Desarrollo y para la planeación de la ciudad en gene-ral. De la misma manera, a partir de esa noción se contextualizó y caracterizó el tema de la vivienda para sectores de bajos ingresos. La política habitacional del Distrito en esta administración buscaba construir territorios sostenibles, habitables y competitivos a través de la promoción de la urbanización legal


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y del desarrollo de acciones preventivas, ofreciendo alternativas económicas viables de vivienda para los sectores de población de bajos ingresos.

Las estrategias para configurar soluciones en este tema son las siguientes:

• Prevenciónycontrolenlasáreasdealtoriesgo.Prevenciónycontroldelos asentamientos ilegales.

• Mejoramientointegraldebarrios.• Renovaciónurbana,conatenciónespecialalcentrohistóricodelaciudad.• Serviciospúblicos,socialesyrecreativos.• Desarrollodelsuelourbanoapartirdelaconstruccióndeviviendanueva

de interés prioritario de condiciones dignas y que aporte en el esquema de ordenamiento de la ciudad.

Esto incluía:

• Desarrollo de nuevos instrumentos financieros que faciliten el acceso acréditos y subsidios.

• 10.000viviendasmejoradas(apartirdeunabasede371.000).• 2.500hogaresreasentados.• 70.000viviendasnuevasdeinterésprioritario(seplanteaqueestassolu-

ciones nuevas deben contar con desarrollos de ecourbanismo como una alternativa de cuidado medio-ambiental).

Aunque este plan intentó desarrollar un enfoque diferente, la propuesta de vivienda para sectores de bajos ingresos –que pasó a denominarse “vivienda prioritaria”– hizo énfasis en los mismos puntos que las administraciones ante-riores. En materia de mejoramiento urbano, retomó la caracterización del pro-blema efectuada en años anteriores, la cual se resume en la tensión entre las tendencias de urbanización formal y las de la informal; entre la legalidad y la ilegalidad; entre la homogeneidad y la heterogeneidad cultural. Con respecto al mejoramiento integral de barrios, el Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá sin Indiferencia. Un compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión”, estableció como ejes principales los siguientes:

• Productividadurbano-regional.• Reconciliación.• JusticiaSocial.


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Los programas de este Plan de Desarrollo que están relacionados con el mejoramiento son: la gestión pacífica de conflictos, la participación para la decisión y el hábitat desde los barrios y las UPZ. El objetivo de éste último es el de contribuir a favorecer el desarrollo humano en el entorno más inmediato, de manera que le permita a la comunidad la construcción, el uso y el disfrute sostenible de su territorio.

Por otra parte, se buscó garantizar la prestación de servicios públicos y recreativos, prevenir el desarrollo ilegal de barrios, promover el mejoramiento integral, la vivienda digna, la accesibilidad y el espacio público, para lograr el crecimiento ordenado de la ciudad. Para ello, se propuso el desarrollo de pro-gramas de prevención y control del riesgo, de mejoramiento integral de barrios, de renovación urbana y patrimonio cultural, y de reasentamiento.

A través del Programa “SUR de Convivencia”34, enmarcado en la noción de mejoramiento integral de barrios, se buscaba articular la acción pública, privada, social y comunitaria, para el desarrollo de acciones de carácter inter-sectorial. Como objetivo general se propuso contribuir a mejorar la infraes-tructura física, construir equipamiento urbano en barrios que se encuentren en proceso de consolidación y mejorar el hogar de las familias35. La convivencia fue entendida como el resultado de la calidad de las relaciones entre los indivi-duos de una sociedad, y como la capacidad de autorregulación que desarrollan los habitantes a través de contratos y acuerdos dirigidos a la construcción del bien común y a la búsqueda del pleno sentido de vida36.

Por otro lado, en 2004 la Administración Distrital tomó la decisión de fusionar programas y proyectos cuyos modelos de intervención se agencien en zonas urbanas con las mismas características. Por ello, se dio paso a la fusión del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios y del Programa “SUR con Bogotá”. Con la fusión se buscaba mayor eficiencia y efectividad de las acciones

34 El Programa SUR de Convivencia estaba adscrito al DAACD, al igual que el Proyecto SUR con Bogotá.

35 Ya desde el año de 1983, la Cámara de Comercio de Bogotá desarrollaba acciones de conviven-cia en sectores barriales de Cazucá y Engativá. Mediante el establecimiento de los Centros de Arbitraje y Conciliación se buscaba crear ambientes propicios para la generación de negocios.

36 Es importante establecer que SUR de Convivencia sólo se ha formulado como una segunda fase de SUR con Bogotá y aún no se ha ejecutado. Como antecedentes de esta intervención estaban los programas Acciones para la Convivencia y Ecobarrios; el primero planteaba el desarrollo de 9 líneas de trabajo en torno a las cuales se apoyaban proyectos aprobados por el concurso público.


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de intervención; la construcción de un enfoque de mejoramiento físico a gran escala a través de la ejecución e inversión de obras importantes en redes de in-fraestructura y la construcción de equipamientos urbanos de gran envergadura, tales como colegios, centros de salud, etc. Por lo demás, se quería promover la participación de la comunidad para la ejecución de tales obras.

El enfoque de la intervención podría resumirse, entonces, en lo siguiente:

• Mejoramientofísicoagranescala.• Mejoramientosocialenzonasdealtoconflictoparamejorarlaconvivencia

ciudadana, mediante la realización de obras pequeñas y el desarrollo de actividades para movilizar a la comunidad y fortalecer las estructuras or-ganizativas locales, particularmente los mecanismos de manejo de conflic-tos. Como criterio de la fusión y referencia se toman territorios del barrio, siendo éste el lugar de identificación de la comunidad.

Con la fusión de los programas y proyectos se da una nueva percepción del mejoramiento integral de barrios, que ahora es concebido como “una es-trategia exitosa de intervención integral ante la inseguridad y la violencia, surgida en condiciones de desigualdad, que posibilita el acceso a una mejor calidad de vida” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW).

La CVP define el MIB como una metodología y una estrategia para el fortalecimiento de la capacidad colectiva y de las redes sociales de los barrios mediante la gestión y ejecución compartida de obras en zonas de mejora-miento integral (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2005); también como una “estrategia que contribuye a la solución de la pobreza urbana mediante el mejoramiento del entorno y de las capacidades sociales de la población en áreas de desarrollo incompleto”. En cuanto a lo metodológico, la CVP anota que el MIB permite “planear y dotar de servicios urbanos a las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ, más pobres de Bogotá, mediante la actuación co-ordinada y la responsabilidad compartida entre la administración distrital, las localidades, actores privados y comunidades organizadas. A ella deben articu-larse los Planes de Desarrollo de la ciudad hasta el año 2010” (CVP, 2005).

En este proceso, el MIB es definido a partir de la combinación de interven-ciones físicas a gran escala, con intervenciones sociales en áreas de conflicto y con asistencia a grupos vulnerables. Desde esta perspectiva, se puede hablar de me-joramiento integral en barrios populares (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2003).


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En este marco institucional, las Alcaldías Locales participan a través de los encuen-tros ciudadanos y de la formulación de los Planes de Desarrollo local.

En 2005 se define como una de las prioridades la lucha contra la violen-cia, para la cual el mejoramiento urbano se define como una de las estrategias más importantes.

En el período de gobierno de Luis Eduardo Garzón se hace un énfasis especial en la formulación de una política de hábitat para el Distrito, agen-ciando acciones como la firma del Pacto por un Hábitat Digno. La propuesta inicial de política pública para el hábitat en el Distrito Capita (DAPD, 2005) considera el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios37 como un aspec-to fundamental para incidir sobre el espacio urbano y atacar muchas de las di-ficultades identificadas históricamente38. En ese sentido, anota que el PMIB:

37 “[...] tendrá como objetivo principal la generación de condiciones que garanticen el cum-plimiento del derecho a la vida a partir de la reducción de las condiciones de vulnerabilidad en las viviendas de la ciudad mediante la prestación de asistencia técnica calificada y per-manente, en especial a los sectores más pobres de la población. Para ello, tendrá como uno de sus propósitos promover prácticas de construcción y aprovechamiento del suelo urbano de una forma más eficiente, vinculando dentro de toda la cadena de producción que incide, directa o indirectamente, en la construcción de la vivienda. El Distrito promoverá igual-mente el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad. Para el logro de este objetivo, se buscarán mecanismos de acceso a recursos de microcrédito, se promoverán acciones tendientes a hacer las normas más accesibles y lograr el cumplimiento de las mismas. El Distrito centrará sus acciones en el tema de re-ducción de la vulnerabilidad de las estructuras, como primer paso dentro de los procesos de mejoramiento. Igualmente buscará adecuar los procesos de mejoramiento de manera tal que se facilite el acceso de la población a recursos de subsidio nacional” (DAPD, 2005).

38 “Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de acceso al suelo han propiciado la generación de un modelo de ocupación del territorio por fuera de los parámetros urbanísticos produciendo altísimo déficit tanto en la cobertura como calidad de los sistemas públicos de provisión de servicios públicos y sociales, accesibilidad, calidad am-biental y de las viviendas, entre otros factores. Consecuencia de esto, cerca del 23% del territorio urbano cuenta con deficiencias en infraestructura y equipamientos y en su articulación en la ciudad, a lo que se suma un alto déficit cualitativo en las viviendas que afecta directamente la calidad de vida de la población. En este contexto, la política social focalizada hacia los estratos mas pobres tiene en las acciones de mejoramiento integral de barrios uno de los puntales para resolver las situaciones de pobreza de la población” (DAPD, 2005).


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“busca contribuir al mejoramiento de la calidad de vida, el fortalecimiento de la descen-tralización, la organización del territorio, el fortalecimiento de la participación social y comunitaria y de las redes sociales, el mejoramiento barrial y de las condiciones de habi-tabilidad así como el fortalecimiento institucional” (DAPD, 2005).

De acuerdo con esto, el PMIB deberá desarrollar tres componentes para su realización, a saber:

Componente físicoSe entenderán como componente de mejoramiento en lo físico, las inter-venciones que se realicen sobre el espacio público urbano y la vivienda, que consideren de forma integral los diferentes atributos de la ciudad (servicios públicos, suelo urbano, equipamiento urbano, espacio público y transporte) y que deban realizarse a través de la articulación, graduación y orden en los procesos. Este componente comprende las redes locales de acueducto y alcan-tarillado de aguas negras y lluvias; los circuitos viales de acceso a barrios, el reasentamiento de población ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable y en áreas de ronda de las fuentes hídricas en las UPZ objeto del programa; el espacio público y los equipamientos, el medio ambiente, el mejoramiento de vivienda, la legalización y la titulación.

Componente de desarrollo socialEl propósito de este componente es generar capacidades en las organizacio-nes para gestionar procesos de desarrollo de largo plazo a escala local, zonal y barrial, contando con la participación de las instituciones del Distrito. Este componente contribuirá al fortalecimiento de las organizaciones en la medida en que se apoye el incremento de capital humano y financiero de las organi-zaciones; a la consolidación de las organizaciones comunitarias; al fortaleci-miento de la capacidad de negociación de las organizaciones comunitarias; a la promoción de una propuesta sostenible, en la medida en que reforzará el proceso autogestionario de las organizaciones, para lo cual trabajará en temas de planeación participativa, organización social, seguridad y convivencia, pro-yectos productivos, cumplimiento de la norma y prevención.

Componente de fortalecimiento localÉste es el componente que diseñará y desarrollará mecanismos para el fortale-cimiento del nivel de decisión local y zonal, de coordinación interinstitucional


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y sectorial, para que las instituciones del Distrito Capital puedan realizar el ajuste de sus estructuras operativas para el desarrollo de programas de me-joramiento integral, en una perspectiva de descentralización y sostenibilidad. Paralelo a las acciones en este campo, la política habitacional busca aprovechar de la mejor forma posible el inventario inmobiliario existente para una nueva oferta de vivienda que contribuya a la solución de las familias más pobres.

2.6. A manera de conclusión

Las transformaciones del modelo urbano ocurridas a partir de la década de los noventa se presentan como puntos de quiebre significativos en la multipli-cidad de relaciones que constituyen la vida en las ciudades. La globalización como fenómeno representativo de dichas transformaciones ha derivado en una serie de procesos y dinámicas concretas en las ciudades de América Latina y del mundo, poniéndolas al centro de la construcción del tejido y organización mundial del sistema de mercado, del ordenamiento territorial, de la definición política y de control social.

En este escenario, la división internacional del trabajo ha orientado a la ciudad en el desarrollo de un ordenamiento de su territorio y planificación de su futuro en función de las tareas designadas para la región principalmente en el sector servicios. Así pues, las ciudades colombianas han asumido procesos de in-clusión de reformas orientadas al fortalecimiento de las instituciones como órga-nos de regulación y control, en tanto se ha impulsado la participación del sector privado en la resolución de las necesidades identificadas como prioritarias, siendo éstas correspondientes a la promoción y estructuración de proyectos que permi-tan a las ciudades integrarse de manera competitiva en el concierto global.

Así mismo, se han desarrollado procesos de focalización de la política pública para atender a la población más vulnerable y permitir su inclusión en las dinámicas productivas. El mejoramiento integral de barrios emergió en di-cho contexto, tomando relevancia paulatinamente en los Planes de Desarrollo nacionales y distritales, a lo largo de la década de los noventa.

Desde mediados de los noventa, las políticas públicas internacionales en las que se sintetizaron las prioridades de financiación de la banca multilateral impulsaron procesos de mejoramiento de barrios y de vivienda como posi-bilidades de concretar acciones que elevaran la calidad de vida para los más pobres en las ciudades del Programa SUR.


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Otros aspectos de política que entraron a complementar los procesos de mejoramiento durante los últimos 15 años fueron las líneas de participación ciudadana, seguridad, convivencia e inclusión en los derechos en la ciudad.

Hacia finales de la década de los noventa, Bogotá logró contar con altísi-mas coberturas de servicios públicos, con más del 80% de barrios legalizados y con importantes desarrollos legislativos para la gestión, uso del suelo y or-denamiento del territorio, que emanaron de la Ley 388 de 1997. La ciudad se asomaba al nuevo siglo con reformas en el sistema de participación ciudadana destinadas a fortalecer los procesos de descentralización e inclusión ciudada-na. En este mismo sentido, el Plan de Ordenamiento Territorial avanzó en la definición de zonas específicas para el mejoramiento integral de barrios, garantizando la existencia de un marco de política que permitiera la ejecución de programas en este sentido.

Hoy la ciudad expresa una tensión entre los avances de política pública encaminados al mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos –es-pecialmente de la población vulnerable– y la existencia de un acumulado de problemáticas muchas de ellas de carácter estructural para cuya resolución no se han encontrado las respuestas adecuadas.

Dichas problemáticas incluyen la limitación de las políticas de empleo, la precariedad del sistema de transporte, el aumento de la segregación física y social, la reducción de la participación ciudadana a procesos de capacitación e informa-ción sin capacidad real de decisión, problemáticas a las que se suma la incapacidad institucional para articular acciones de intervención y con ello, la dependencia de las localidades y territorios susceptibles a dichas intervenciones.

Las aspiraciones a una ciudad más justa siguen al orden del día. En este sentido, los desarrollos de la política pública en todas las escalas durante los últimos 15 años deben ser vistos a la luz de lo que se espera que sea la ciudad y no exclusivamente a través de lo que en ella se orienta como el deber ser del ordenamiento urbano.

Así pues, el mejoramiento integral de barrios hace parte de la tensión entre el “desarrollo” de la ciudad y un modelo global de ciudad que no logra satisfacer las necesidades de todos los ciudadanos. Por ello, el mejoramiento debe ser leído en la clave del contraste entre el modelo de ciudad que se instala como necesario desde las instancias de planeación y aquellos otros múltiples modelos, que se hacen a diario, que se cruzan y coexisten desde hace décadas y que igualmente constituyen la compleja realidad urbana.

121

Cap í tu l o I I I

L o u r b a n o y e L m e j o ra m I e n t o

I n t e g ra L d e b a r r I o s

3.1. Lo urbano, sus problemas y el mejoramiento integral de barrios

La ciudad como espacio habitado es producida y transformada por una serie de variables que, a su vez, configuran toda suerte de problemas específicos en un espacio y tiempo determinados. En este sentido, en la actualidad el mejoramien-to integral de barrios, MIB, es una de las estrategias de intervención estatal más importantes en América Latina para la resolución de algunos de los problemas de la población urbana. Desde esta perspectiva es de capital importancia consi-derar aquellos elementos que marcan la pauta en las proyecciones del modelo de ciudad, tales como el ordenamiento urbano territorial y la visión y “construcción oficial” de ciudad, los cuales imponen una serie de prioridades a la hora de pen-sar en cualquier proceso de intervención de la ciudad.

Las consideraciones que se presentan a continuación se derivan de la com-prensión del MIB como una herramienta para el desarrollo urbano y para la cons-trucción de un modelo de ciudad incluyente, el cual se basa en una concepción centrada en el desarrollo humano y la sostenibilidad como prerrogativa. Así mismo, se reconoce la ciudad actual como un espacio territorial privilegiado en el que el ser humano puede satisfacer sus necesidades y cumplir plenamente sus expectativas.


122

A lo largo de más de cuarenta años de intervención en la ciudad de Bogotá, los procesos de mejoramiento urbano han sido formulados desde diversas perspec-tivas y enfoques, caracterizados por procurar el combate a la pobreza, la integración de los denominados “espacios subnormales” a los formales, partiendo de una idea de desarrollo incompleto. De igual forma, se ha propuesto la generación de condi-ciones de bienestar y en consonancia con ello, la superación de los indicadores nega-tivos para la medición de la calidad de vida. Muchas de estas visiones han permeado la intervención estatal en las ciudades latinoamericanas, las cuales, en cierto sentido, han surgido en medio de grandes migraciones rurales-urbana, lo cual ha incidido en su crecimiento no planificado. Este proceso, sumado a las particularidades del modelo social, político y económico latinoamericano, genera formas de ocupación del espacio y de construcción del territorio propias, marcadas por la desigualdad, la segregación socioeconómica y espacial de grandes masas de población urbana.

La pobreza, entonces, parece ser el común denominador de las ciudades lati-noamericanas. Y de ahí la configuración de los asentamientos poblacionales, que son calificados como asentamientos precarios, marginales o tugurios. Para el año 2006, según datos de la CEPAL, el 36,5% de los pobladores urbanos (lo que equivale a 194 millones de personas) en América Latina y el Caribe vivía en condi-ciones de pobreza, con menos de dos dólares al día (umbral de pobreza). Al menos 71 millones de personas (13,4% de la población) se encuentran en situación de po-breza extrema o indigencia, es decir, viven con menos de un dólar al día (CEPAL, 2007: 3). En algunas ciudades, como en Ciudad de México39, los asentamientos precarios representan el 40% del territorio ocupado (Clichevsky, 1999) y el 50% en Lima (Riofrío, 1999; Mello Bueno, 1999).

En Bogotá, lo informal se reconoce como una preexistencia, en su territo-rialidad, en sus procesos de producción y consumo, y en las respuestas a la satis-facción de las necesidades vitales (DAPD, 2001). En este caso, el crecimiento de la ciudad40 ha sido alimentado por más de 50 años de conflicto armado interno y

39 Según la Secretaría de Desarrollo Social, para el año 2005 en México se tienen identificados 2.400 asentamientos precarios donde viven más de 13 millones de personas que ocupan una de cada cuatro manzanas localizadas en las 343 ciudades que conforman el Sistema Urbano Nacional (SEDESOL, 2005).

40 La ciudad informal o ilegal en Bogotá fue reconocida por primera vez en 1941, por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, bajo la denominación de asentamientos incompletos.

Capítulo i i i . lo u r b a n o y e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s

123

por las condiciones estructurales de inequidad. A comienzos del nuevo milenio, la ciudad se caracterizaba porque cerca de 1.365 de sus asentamientos eran de origen informal; muchos de ellos aún estaban en condiciones de informalidad y precariedad y ocupaban 371.001 predios41. Este proceso de crecimiento re-presentaba para el año 2000 el 23% del área urbana, equivalente a 6.473ha., donde vivía el 22% de la población total de la ciudad (Alcaldía Mayor de Bogo-tá-DAPD, 2001), como se observa en el mapa y tabla siguientes.

Mapa No. 3. Localización de asentamientos informales en la ciudad. Asentamientos de origen informal en Bogotá al año 2001

Fuente: DAPD 2001

41 Los datos del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, POT, (2000) estiman que la población que reside en estos asentamientos es de 1.381.608 habitantes del total estimado de 6.275.000 para ese año (DANE, 2000).


124

Tabla No. 5. Inventario de asentamientos de origen informal, área (ha), lotes y población estimada en la ciudad de Bogotá al año 2000

LocalidadNo.

AsentamientosÁrea(ha.)

No.Lotes

Poblaciónestimada*

Usaquén 92 360 12.997 48.401

Chapinero 18 188 4.300 16.013

Santa Fé 22 144 6.572 24.474

San Cristóbal 111 670 25.760 95.930

Usme 166 749 44.739 166.608

Tunjuelito 6 115 6.817 25.387

Bosa 249 811 50.721 188.885

Kennedy 127 697 47.956 178.588

Fontibón 48 165 9.219 34.332

Engativá 90 368 24.237 90.259

Suba 167 809 46.169 171.933

Barrios Unidos 2 1 77 287

Teusaquillo 1 0 28 104

Los Mártires 1 0 10 37

Antonio Nariño 3 17 846 3.151

Puente Aranda 8 16 395 1.471

Rafael Uribe 86 298 19.547 72.793

Ciudad Bolívar 168 1.063 70.611 262.955

Total 1.365 6.473 371.001 1.381.608

* Los datos de población estimada son indicativos: corresponden a cálculos obtenidos de considerar un 70% de consolidación con el número de lotes, asumiendo 1,4 hogares por lote y 3,8 personas por hogar. Fecha de actualización: noviembre de 2000.

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá. Documento técnico de soporte POT. 2000

Según la Secretaría Distrital de Planeación, SDP, a noviembre de 2007, el total barrios de origen informal en Bogotá ascendía a 1.587, de los cuales 1.453 se encontraban ya legalizados y 134 se encontraban en trámite, en tanto que a 22 se les había negado su legalización (SDP, 2007). Así mismo, señala la Secretaría Distrital de Hábitat que para el año 2007, del total de


125

suelo incorporado a la ciudad (38.430ha.), cerca de 7.500ha. (19,5%) han sido ocupadas informalmente (SDH, 2008: 19).

A esta situación se suman las pésimas condiciones habitacionales de estas áreas, donde se acumulan factores de hacinamiento, en el 35%; deficiente calidad del tipo de suelo que ocupan, en el 16%; problemas estructurales de las viviendas, en el 35%; inexistente o insuficiente disposición de servicios públicos básicos, en el 37,11%; y carencia de infraestructura y equipamiento comunitario, en el 26,3% (DAPD, 2005).

Los datos históricos dan cuenta de la magnitud de la problemática. El crecimiento de la ciudad en las últimas cinco décadas muestra cómo la ocupa-ción y el desarrollo de asentamientos de origen informal han sido una constan-te para la ciudad, con una tendencia permanente a incrementarse, lo cual llega a sumar en este período de 50 años el 33% del suelo urbano desarrollado, como se observa en la tabla y gráfica siguientes.

Tabla No. 6. Bogotá. Crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales, 1950-2000*

1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 Totales

Ha % Ha % Ha % Ha % Ha % Ha %

Crecimiento Formal 3.642 79.1 4.983 76.8 2.455 61.1 2.514 65.7 1.512 41.6 15.106 66.9

Crecimiento Informal 960 20.9 1.510 23.3 1.564 38.9 1.315 34.3 2.119 58.4 7.468 33.1

Crecimiento Total por

Década

4.602 100.0 6.492 100.0 4.019 100.0 3.829 100.0 3.631 100.0 22.573 100.0

Área Ocupada al

Iniciar la Década

6.647 11.249 11.741 21.760 25.589 29.220

Área Final de la

Década

11.249 11.741 21.760 25.589 29.220

Suelo Urbano

Definido

36.232

Suelo Urbano por

Urbanizar

7.012

*Según el POT, el 23% de la ciudad se desarrolló de una manera ilegal. Con los cálculos del presente estudio, este porcentaje aumenta a un 33,1%.

Fuente: Planos Crecimiento, Estudio DPU-UCL. (2006)


126

Gráfico No. 2. Bogotá. Áreas de crecimiento de asentamientos urbanos formales e informales, 1950-2000

0

1 0 0 0

2 0 0 0

3 0 0 0

4 0 0 0

5 0 0 0

6 0 0 0

7 0 0 0

1 9 5 0 -1 9 6 0 1 9 6 0 -1 9 7 0 1 9 7 0 -1 9 8 0 1 9 8 0 -1 9 9 0 1 9 9 0 -2 0 0 0

Decadas

Hec

táre

as

Crecimiento Formal Crecimiento Informal Crecimiento Total Decada

Fuente: Planos Crecimiento, Estudio DPU-UCL (2006)

El estudio del DPU-UCL (2006) presenta un conjunto de observaciones en relación al crecimiento urbano y demográfico para la ciudad de Bogotá en el período 1950-2000. Entre las más destacadas se encuentran:

“Al revisar el período de 50 años estudiado se pueden ver tendencias de crecimiento urbano formal e informal y se identifican patrones de localización de los diferentes asen-tamientos. Por un lado, se ve en la región estudiada una tendencia al incremento de los asentamientos de origen informal comparativamente a los de origen formal. En cuanto a los patrones de asentamiento formal e informal se ven las siguientes tendencias:

• Lospromotoresformalesllenanvacíosurbanososeadosanaterrenosurbanizadosen la periferia urbana.

• Losurbanizadoresinformalesdesarrollanzonasgeneralmenteenlaperiferiaurbana,lejos de zonas urbanizadas, y sin ningún orden, planificación, o articulación con la ciudad existente.

• Es evidenteque lospromotores informales compran loquepueden comprar, sinimportar dónde está localizado, la viabilidad de acceder a servicios públicos, ni el estado de riesgo del terreno, generando parches urbanos dispersos y aleatorios.

• Amedidaquecrece laciudadseveunatendenciaadejarvacíosurbanosque seocupan en las décadas siguientes tanto por asentamientos formales como por asen-tamientos informales” (DPU-UCL, 2006).


127

A esta situación se suma el déficit anual a la demanda a nuevas solucio-nes de vivienda, que para Bogotá fue calculado en agosto del año 2007 en 325.795 unidades habitacionales, de las cuales 175.899 corresponden al défi-cit cuantitativo y 149.896 déficit cualitativo (Arcos Palma, 2007). Si a ello se suma que el POT (2000) estimó las nuevas demandas habitacionales para el año 2010 en 500.000 unidades, ello exigiría que la ciudad construyese 55.000 nuevas viviendas cada año, sólo para congelar los faltantes presentes, lo cual no ha sucedido. Esto implica que una actividad legal intensa evitará que la urbanización pirata entre a satisfacer parte de esta demanda, como estrategia para elevar la calidad de vida de la población afectada. Sin embargo, el sector de la construcción no está en condiciones de ofrecer vivienda a un costo ase-quible para esta población, entre otros factores porque en Bogotá aproxima-damente el 75% de las familias se ubica en los estratos 2 y 3, y vive con un ingreso mensual promedio de 1 a 3 SMMLV, lo cual no les permite adquirir viviendas de más de 50 SMMLV y las sitúa en el rango más bajo de la oferta de VIS, la cual se establece entre 50 y 135 SMMLV. Así mismo, desde el año 2004 se estableció que la vivienda mínima o vivienda de interés prioritario, VIP, podía tener hasta 35 m2 con un valor de 50 SMMLV.

Si se acepta que el patrón socioeconómico de los demandantes de vivien-da es similar al observado para la ciudad en general, puede concluirse que el 85% de la oferta debería corresponder al tipo VIS. Sobre la base de 50.830 nuevos hogares al año, se desprende que para congelar los déficit cuantitativo y cualitativo, la ciudad debe construir de manera legal cerca de 47.988 uni-dades de VIS al año, distribuidas en una gama de precios que le permita el acceso a familias de estratos 1, 2 y 3 (94,40% de la población).

“Durante el período 2000-2006 se aprobaron 194.355 viviendas para la venta en la ciudad. El 35% (68.024 unidades) correspondió a viviendas para estratos altos, el 38% (73.855 unidades) a viviendas de interés social tipo III y IV, cuyos precios tienden a superar los $50 millones, y sólo el 27% (52.475 unidades) correspondió a viviendas tipo I y II. Esta distribución de la producción de vivienda en la ciudad contrasta con la composición de la población por estratos socioeconómicos: el 41% de la población esta clasificada en estratos 1 y 2, el 40 % en el estrato 3 y el 18 % en los estratos 4, 5 y 6” (SDH, 2008: 31).

La tabla adjunta refleja los datos anteriores. En ella se hace evidente cómo el déficit se concentra en los estratos socioeconómicos 2 y 3, que son justamente los no atendidos por el mercado sin intervención oficial.


128

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138

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51.

330

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6.7

85.6

775.

616

.350

3.3

19.1

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115

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122

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832

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037

.423

9.08

248

.641

.71

y 3

32.

604

44.0

5.80

826

.124

8.54

641

.264

5.06

742

.121

6.52

144

.033

.63

y 5

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57.

51.

723

7.8

117.

679

11.3

128.

586

8.4

10.9

272.

28.

55

y 8

517

73.

01.

094

4.9

38.7

233.

744

.872

2.9

6.14

91.

213

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y 16

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21.

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(20

00)


129

En el caso de Bogotá, la problemática en cuanto al déficit de vivienda se agudiza más en lo cuantitativo que en lo cualitativo, cuando se mantiene los métodos convencionales de comparar hogares con viviendas; pero cuando se indaga hacia el interior de los factores de calidad, como lo hacen los últimos ejercicios de UN-Hábitat (2007), la evaluación cambia y la estructura del déficit cobra más importancia en lo cualitativo con respecto a lo cuantitativo, como se observa en la tabla siguiente:

Tabla No. 8. Déficit de vivienda en Bogotá, 1996-2003

Años Número de

Hogares

(1)

Déficit

Total

(2)=(3)+(4)

Déficit

Cuantitativo

(3)

Déficit

Cualitativo

(4)

Déficit

Total

(2)/(1)

Déficit

Cuantitativo

(3)/(1)

Déficit

Cualitativo

(4)/(1)

1996 1.444.890 475.771 354.459 121.272 32.93 24.53 8.39

1997 1.497.466 412.533 289.825 122.708 27.55 19.35 8.19

1998 1.597.171 439.509 285.792 153.717 27.52 17.89 9.62

1999 1.635.574 447.990 325.625 122.365 27.39 19.91 7.48

2000 1.660.416 428.355 297.517 130.838 25.80 17.92 7.88

2001 1.754.859 419.073 277.870 141.203 23.90 15.80 8.00

2002 1.892.222 420.644 297.616 123.028 22.20 15.70 6.50

Fuente: DAPD (2002): Elementos y antecedentes para la política del hábitat y seguridad humana. Subdirección de Desarrollo Social (Jean Philippe Penning. Contrato de Consultoría 060/02).

La ciudad es consciente de que el principal cuello de botella para el sector formal de la construcción productor de VIS es la poca disponibilidad de tierras urbanizables. De este modo, las acciones se deben encaminar a una estrategia pública en favor de los grupos de menores ingresos, la cual ha de habilitar nuevos terrenos con redes de servicios públicos e infraestructura. Esta acción tiene una importancia adicional si, además de crear el espacio para la actua-ción de los urbanizadores formales, la ampliación de la oferta reduce el precio y los fenómenos especulativos que se nutren de la escasez.

Sin embargo, el resultado inevitable ha sido un enorme déficit de vi-viendas con efectos urbanísticos en la ciudad y un fuerte impulso a la urba-nización de origen informal. Entre las consecuencias más evidentes de tal proceso se destacan:


130

• Faltadeespaciopúblicoenlasasentamientosdeorigeninformal,enespecialde zonas verdes, recreativas y centros de servicios educativos o de salud.

• Deficienciasenlaprestacióndelosserviciospúblicosymalacalidadvialcon problemas de accesibilidad, producidos por la insuficiente cobertura oficial y por la ilegalidad de muchas instalaciones.

• Reducciónprogresivadelacalidaddevida,expresadaenfactorescomoladeficiente atención en salud y educación, y la calidad del agua entre otros.

• Exposiciónariesgosporinestabilidaddelosterrenos,maladisposiciónderesiduos y falta de control en las construcciones.

• Obstrucciónaobraspúblicasporinvasióndezonasaledañasavías.• Inexistenciadetítulosdepropiedaddelasviviendas.• SobrecostosparalainversióndesdeelEstadoyotrosagentessocialesdes-

tinados al mejoramiento de este tipo de asentamientos y las viviendas.• Nohaypagosfiscalesporefectosdelanolegalización.

El Informe Técnico de Soporte de la Política Integral de Hábitat, 2007-2017 (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2008: 127-134) señala cinco problemas centrales para la gestión del hábitat y con este los déficits de la vivienda en la ciudad de Bogotá, estos son: a) una ciudad excluyente y segregada (Bogotá presenta un alto nivel de segregación); b) Bogotá presenta dificultades para ofertar vivien-da a los más pobres; c) la supuesta escasez de suelo urbanizado (se presenta esta circunstancia como problema de corto plazo); d) una gestión pública que no ha sido integral, y e) los mecanismos de financiación son insuficientes y altamente fragmentados, descoordinados y sesgados.

Por otra parte, la capital colombiana se ha convertido en un atractor in-discutible para la población rural y la de otras ciudades y municipios más pe-queños, pues representa, más que un refugio, un espacio que da la impresión de contar con más oportunidades de acceso al mercado laboral y de supervivencia en general para los pobladores. Esta visión choca de frente con la realidad de la mayoría de pobladores urbanos que no alcanzan a obtener los ingresos suficien-tes que garanticen una vida digna y de calidad en la ciudad. La siguiente tabla, incluida en el documento Construir Ciudades Amables42, muestra cómo más de

42 Este documento hace parte del proceso de la planeación estratégica del gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Fue elaborado por el Departamento Nacional de Planeación en el año 2005 (www.dnp.gov.co).


131

un 1.300 mil hogares se encuentran en situación de precariedad en las ciudades de Colombia para el año 2003, de los cuales el 6,5% (123.028) clasificados en déficit cualitativo se localizan en Bogotá (DANE, 2004).

Tabla No. 9. Hogares en asentamientos precarios en cabeceras municipales, Colombia, 2003

Hogares Participación%

a. Hogares en vivienda no susceptibles de mejorar 224.000 17,0

b. Hogares que presentan déficit cualitativo 847.000 63,0

b.1. Hacinamiento 315.000 23,4

b.2. Materiales inadecuados 134.000 9,9

b.3. Acueducto 47.000 3,5

b.4. Alcantarillado 350.000 26,0

c. Riesgo 274.000 20,3

Total 1.346.000 100

Fuente: DANE. ECV 2003

La tabla siguiente permite observar el déficit habitacional a nivel nacio-nal en las cabeceras municipales para el año 2003 establecida por la Encuesta Continua de Hogares (DANE, 2004).


132

Tabla No. 10. Déficit habitacional en cabecera, Colombia, 2003

Componente No. (%)

Hogares 7.732.116 100.0

Hogares sin carencias 5.398.821 69.8

Total déficit (1 + 2) 2.333.345 30.2

1. Déficit cuantitativo 1.531.237 19.8

1. Hogares que cohabitan 1.368.258 17.7

2. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y sin paredes adecuadas 27.596 0.4

3. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado y con pisos en tierra. 15.712 0.2

4. Hogares sin acueducto, sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos de tierra

0 0.0

5. Hogares sin alcantarillado y sin paredes adecuadas. 38.643 0.5

6. Hogares sin alcantarillado y con pisos en tierra. 81.028 1.0

7. Hogares sin alcantarillado, sin paredes adecuadas y con pisos de tierra 0 0.0

2. Déficit cualitativo 802.108 10.4

1. Sin paredes o pisos 121.050 1.6

2. Sin servicios (acueducto, alcantarillado, energía-basuras) 329.879 4.3

3. Hacinamiento 283.247 3.7

4. Sin estructura y servicios de energía y recolección de basura 24.443 0.3

5. Sin estructura y hacinamiento 33.617 0.4

6. Sin servicios y hacinamiento 5.497 0.1

7. Sin estructura, servicio de energía y recolección de basuras y hacinamiento.

4.375 0.1

Fuente: DANE. ECH 2003. Cálculos Jorge Enrique Torres R. Las condiciones habitacionales de los hogares y su relación con la pobreza. Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad (MERPD) (DNP, 2007).

En el caso de la ciudad de Bogotá, la tabla siguiente permite observar los indicadores de privación del hábitat presentados por la Secretaría Distrital del Hábitat en el documento Política Integral del Hábitat, 2007-2017.


133

Tabla No. 11. Indicadores de privación del hábitat en Bogotá

Variable Dato Fuente

Déficit habitacional cuantitativo (2003) 297.616 hogares SDP (2005) con base en la ECV 2003 del DANE

Déficit habitacional cualitativo (2003) 123.028 hogares

Total Déficit habitacional (2003) 420.644 hogares

Hogares ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable que deben ser objeto de reasentamiento inmediato (2003)

3.496 hogares Departamento de Prevención y Atención de Emergencias, DPAE (2006)

Familias que se deben reasentar 23.000 Caja de Vivienda Popular

Superficie con algún tipo de afectación en las UPZ de mejoramiento integral

De 73.389ha. que suman los predios de las UPZ de mejoramiento, 3441ha. (el 46,5%) tienen algún tipo de afectación

Fuente: SDH (2008: 32)

3.2. Otros aspectos problemáticos del desarrollo urbano que inciden en el MIB

Hay varios procesos a través de los cuales las condiciones estructurales de po-breza que sufren las ciudades (en este caso, Bogotá) se traducen en la aparición y desarrollo de asentamientos informales de condiciones precarias. Estos pro-cesos corresponden a necesidades a resolver y que el Estado, históricamente, no ha sabido enfrentar y regular, lo cual les confiere una condición que ha sido caracterizada como de ilegalidad e informalidad. Entre otros factores están:

• Mercadoinformaldetierrasurbanas.Lasciudadesnohanlogradoplanifi-car y regular la llegada de grandes cantidades de migrantes y su ubicación e integración al territorio urbano. También se incluye la habilitación de suficiente suelo urbanizado para la población demandante de vivienda, ya sean nuevos hogares o las personas jóvenes asociadas a los procesos de emancipación propios del desarrollo humano. Este hecho permite que manos privadas se apropien de esa función de manera ilegal. Los denomi-nados urbanizadores piratas son el mejor ejemplo de ello.

• Insuficienteseinadecuadaspolíticasdeviviendasocial(VS).Íntimamenteli-gado al anterior, este proceso se refiere a la incapacidad de dar una respuesta promovida desde la esfera pública a la necesidad de vivienda a partir de la


134

estrategia de vivienda de interés social, VIS. En Colombia, esta estrategia se ha caracterizado por no cumplir cuantitativamente con la demanda existen-te y por no lograr llegar a los sectores de menores recursos. Esto hace que la franja de población de más bajos ingresos, correspondiente por lo general a los estratos socioeconómicos 1 y 2, no pueda acceder por falta de estabilidad económica, a los planes de financiación y crédito hipotecario de la oferta de VIS. Estos sectores sólo tienen como solución el acceso a lotes ilegales y la autoproducción de vivienda. El siguiente gráfico ilustra la relación existente entre el crecimiento anual de hogares y la oferta de vivienda formal en el país. En él se evidencia la constante de la formación de un mayor número de hogares anualmente en relación a la oferta del mercado habitacional. Para el caso de Bogotá, el número de hogares nuevos no cubierto corresponde a 21.134 (41,6% de los hogares).

Gráfico No. 3. Unidades de vivienda vs. formación de hogares

185500

95655

50834

94000

48000

29700

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20000

40000

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80000

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Nac ional 5 Áreas Urbanas Bogotá

Hog

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Inc remento de Hogares V iv iendas nuev as legales

Fuente: DANE. ECH 1999-2003 y Censo de Edificaciones ajustado con licencias de construcción.

Cálculos: DNP-DDUPA.

Dificultades de la planeación urbana a largo plazo: las ciudades presentan problemas con los procesos de planificación y ordenamiento pensados a largo plazo, ya que estos no logran materializarse y presentan dificultades en sus pro-cesos de implementación y seguimiento. Esto hace que las respuestas que se les dan a las diversas problemáticas urbanas terminen siendo mayoritariamente


135

de carácter coyuntural, características que no permiten relacionar los distintos aspectos del problema urbano de manera integral en el largo plazo. No hay una gestión coherente y eficiente del desarrollo urbano. De esta manera, problemá-ticas evidentes y previsibles no tienen lugar en los ejercicios de planeación o las soluciones que se plantean no tienen viabilidad. Un ejemplo de ello lo constitu-ye la problemática de los asentamientos precarios de origen informal que no han sido tratados de manera estratégica y privilegiada.

Junto a estos aspectos que tocan el punto específico de la aparición de asentamientos de origen informal, es justo mencionar procesos de carácter más estructural como el desempleo y el empleo informal43, dificultades para el acceso a la educación y la salud, la distribución inequitativa del ingreso, entre otras, que se convierten en aspectos definitorios para la perpetuación de dinámicas como las del conflicto armado que, a su vez, afecta los procesos de migración campo-ciudad, los cuales nutren permanentemente el crecimiento de los asentamientos precarios en las ciudades y el malestar de la población. Un círculo vicioso que sigue determinando la realidad de nuestras ciudades.

Según la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, SDDE44, para el año 2007, Bogotá requiere promover la inclusión económica de sectores vul-nerables de la población dados los indicadores que presenta la ciudad:

43 Según el Estudio de Factibilidad del Programa de Convivencia del Proyecto SUR con Bogotá, realizado en el año 2005 como fruto de una consultoría contratada por el KfW y la CVP, mien-tras que en el año 2001 los índices generales de desempleo urbano en el país ascendían a 15,1% (según cifras del DANE), en las zonas de intervención del PMIB los niveles de desempleo y subempleo eran de 40% y 50%. La sostenibilidad económica de la población es un problema de carácter estructural para el país, y se convierte en un elemento directamente relacionado con el desarrollo de asentamientos precarios por el tema de ingresos, que se extrapola a la capacidad adquisitiva, la inestabilidad en la inversión de la vivienda, la cual, a su vez, se refleja en la baja calidad de ésta y de todo el entorno de vida de la población desempleada y subempleada.

44 Los Indicadores de desarrollo económico más significativos para Bogotá eran: mayor mercado del país (16% de la población del país), y un PIB per cápita de 4.125 dólares. Contribuye con el 25% del PIB Nacional. El crecimiento del PIB en 2006 fue 6,9% y en el primer trimestre de 2007 de 9,65%, superior en ambos casos al del país. Concentra los productos financieros del país: 52% del crédito de vivienda, 43,9% de cartera de consumo, 42,3% de cuentas corrientes, 66% de tarjetas de crédito y 20% del microcrédito. Concentra el 26,4% del total de empresas del país y el 54% de la gran empresa. Población económicamente activa cercana al 50% de la población de la ciudad y fuerza laboral con los mayores niveles de educación y capacitación del país (SDDE, 2007).


136

“Tasa de desempleo de 11,1% (promedio móvil septiembre 2006-agosto 2007). Dete-rioro en la calidad del empleo con aumentos en la informalidad y el subempleo, 50% y 30% respectivamente. Tejido productivo de la ciudad marcado por alta participación de la micro y pequeña empresa: bajos niveles de inversión, bajo perfil tecnológico, poca incorporación de innovación y alta tasa de mortalidad. Precaria inserción laboral de jó-venes: desempleo de personas entre 18 y 24 años de 22.5% y 24.8% en mujeres jóvenes (2006)” (Secretaría Distrital de Desarrollo Económico, 2007).

A esto se suman la tasa de inflación del 5% anual, el salario promedio hora de 2,5 dólares, en tanto que un trabajador con el salario minino legal vigente percibe 1 dólar por hora trabajada (SDDE, 2007).

En pocas palabras, es fundamental entender que la precariedad45 es una condición multicausal y multidimensional que requiere de estrategias inte-grales que deben superar la escala local y necesariamente implican iniciativa y voluntad política, además de planes y proyectos específicos que intenten afectar una o dos de las causas de su aparición y desarrollo.

45 De la misma forma como ocurre con la noción de pobreza, la definición de precariedad puede entenderse desde distintas perspectivas y con base en distintos conceptos y formas para medirla. Sin embargo, a partir de la inclusión de este término en la décimo primera meta del milenio de la ONU que plantea la necesidad de “lograr, para el 2020, una me-jora significativa en las condiciones de vida de al menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios”, se entiende como el resultado de la combinación de diversas dimensiones de la vida humana que van desde las condiciones económicas y materiales, hasta los estilos de gobierno y las formas de participación, entre otras. Un ejemplo de ello son las recomendaciones que desarrollan la meta 11: “Promover sistemas de buena gobernanza urbana; establecer estructuras institucionales facilitadoras involucrando a todos los actores; implementar y monitorear estrategias de desarrollo de ciudad orienta-das en favor de los habitantes más pobres; estimular las iniciativas de los habitantes de los asentamientos precarios y reconocer el rol de las mujeres en las mismas; garantizar la tenencia segura, consolidar los derechos de posesión y regularizar los asentamien-tos informales, Involucrar inquilinos y propietarios en la búsqueda de soluciones dando prioridad al interés colectivo; adoptar un enfoque progresivo en el mejoramiento de los asentamientos precarios; conjugar aportes municipales, subsidios cruzados y contribu-ciones de los beneficiarios para asegurar la factibilidad financiera de la mejora de los asentamientos precarios; diseñar y negociar planes de reubicación solamente cuando sea absolutamente necesario; combinar el mejoramiento de asentamientos precarios con la generación de empleo y desarrollo económico local; desarrollar nuevas áreas urbanas a través de la habilitación de tierras e infraestructura básica”.


137

Con esta reflexión podemos volver al punto de la multiplicidad de en-foques y conceptualizaciones a través de los cuales se ha tratado esta proble-mática y que se han convertido en fundamento del MIB, para insistir en la necesidad de la integralidad de la mirada que define la intervención.

Como ya lo hemos mencionado, junto a la precariedad confluyen perma-nentemente otras dos nociones que completan la caracterización de este tipo de asentamientos, la informalidad y la ilegalidad. La informalidad se basa en la visión que da cuenta de la existencia simultánea de dos ciudades en una sola. Por una parte, la ciudad fruto de los procesos de planeación y ordena-miento oficial, que cumplen con las normas establecidas y han sido pensadas y edificadas por aquellos que tienen la capacidad de cumplir con los requisitos técnicos y de incidir en la generación y ejecución de políticas: la ciudad formal; por otra parte, está la ciudad fruto de la infracción y trasgresión a la norma, la ciudad que la norma no pensó ni deseó y que permanentemente invisibiliza: la ciudad informal, construida a punto de esfuerzos desiguales y discontinuos, que se satisface con menos que lo mínimo, una ciudad que entiende las lógicas de la formalidad como un obstáculo para acceder a condiciones básicas que le permitan superar la pobreza.

La preocupación por la integración de estas dos ciudades no puede ser sólo funcional y basada en el punto de vista administrativo. Tampoco se puede pretender que lo propio es que la meta sea volver los asentamientos de ori-gen informal iguales a los que hoy llamamos y reconocemos como formales (objetivo incoherente e inviable a la vez). La ciudad informal tiene su propia historia y procesos que deben ser reconocidos como parte de la ciudad; más que incluir una ciudad en otra, el primer paso debe ser dar cuenta de una sola ciudad fruto de un desarrollo contradictorio. Entendiendo que los ritmos de construcción y de vida de lo formal y lo informal son totalmente distintos y que lo informal también cuenta con un proceso de planeación, basado en lógi-cas diferenciadas y en algunos casos radicalmente distintas a las de lo formal. Hoy los programas de MIB reconocen los aportes e inversiones desarrollados, en muchos casos con valores significativos, por las comunidades y sus pobla-dores a través de sus lógicas de autorresolución de sus necesidades.

Por otra parte, la ilegalidad es una consecuencia lógica de la informalidad y también es el mayor obstáculo para superarla y articular lo informal y lo formal; pues impide el reconocimiento, la inversión de recursos, el establecimiento de estrategias de convivencia más allá de las coercitivas, entre otras. Este punto


138

requiere mucha atención, pues exige la flexibilización y adaptación de las nor-mas para poder abordar la problemática de los asentamientos precarios de una manera más efectiva. La perspectiva de la regularización y legalización de los barrios de origen informal como centro de las acciones de mejoramiento urbano fue una de las estrategias iniciales a las que se recurrió, y afecta básicamente tres aspectos fundamentales para el mejoramiento: la posibilidad de acceso a los servicios públicos domiciliarios; la intervención necesaria para que los asen-tamientos cumplan con las normas mínimas de urbanización, y la solución a la problemática de la tenencia de la propiedad. Es la clave para acceder a un con-junto de bienes y servicios en la ciudad, una llave para acceder a los derechos, aparentemente innegables a cualquier ser humano.

Años atrás, la autoproducción se entendía solamente como un problema, incluso las políticas públicas planteaban la erradicación como alternativa a estas formas deficientes de producción de ciudad. Hoy día se sabe que ha sido una respuesta de la gente ante la incapacidad de la iniciativa pública y privada por generar una cobertura eficiente de las demandas sociales y que, antes que cualquier otra cosa, hay que reconocer el esfuerzo realizado desde la comuni-dad para solucionar por su propia cuenta las necesidades existentes.

Ese reconocimiento lleva a la necesidad de pensar el mejoramiento ur-bano como una acción estratégica en el escenario de la ciudad en general. A su vez, esto lleva a atender dos tipos de escenarios: el de la vivienda y el del entorno como espacios de y para el mejoramiento. Más adelante, desarrolla-remos este planteamiento.

Otra serie importante de factores a tener en cuenta en la caracterización urbana desde la perspectiva del MIB se refiere a los aspectos relacionados a la construcción de un modelo de ciudad. Como ya lo hemos mencionado, consi-deramos que el MIB es un proceso clave para esto y por lo tanto, aquí deben reflexionarse algunos elementos macro del modelo de ciudad en Bogotá. Si bien ya mencionamos aspectos como la planeación, en este apartado nos refe-riremos a ellos desde una mirada más estructural.

Lo primero es que más allá de la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial, POT, en Bogotá aún persisten perspectivas distintas frente al mo-delo que la ciudad debe asumir ante su crecimiento y desarrollo, expresadas en la materialidad misma en la cual este proceso se viene desarrollando. Estas perspectivas necesariamente afectan el modelo de intervención para el MIB y las características que este debe tener. El MIB se encuentra indiscutiblemente


139

atado a las decisiones políticas que se estructuren y materialicen frente al mo-delo de ciudad, pues teniendo en cuenta la situación de Bogotá –y la mayoría de las ciudades del país– los programas de mejoramiento adquieren un carácter estratégico, por encima de los programas de construcción de vivienda nueva que no cuentan ni con el suficiente suelo urbanizable disponible, ni con los recursos precisos para ser la respuesta a las necesidades y demandas existentes.

En esta discusión han intervenido visiones como la de Región Central, Ciu-dad Región, Área Metropolitana, Bogotá-Sabana, Metrópolis Expandidas, entre otras, intentando definir y caracterizar la problemática presente en los territorios urbanos y su articulación con los entornos regionales. En distintos momentos de la historia y desde consideraciones diversas, todas las propuestas asumen la necesidad de plantear la ampliación de la ciudad desde una perspectiva regional, particularmente desde los años setenta. Esta consideración tiene su justificación en dos elementos. Por una parte, en el agotamiento del suelo46 disponible para urbanizar, y por otra, en la necesidad de trazar procesos productivos y de inter-cambio económico que relacionen los diversos componentes territoriales que in-tervienen en el funcionamiento de Bogotá. Ese relacionamiento requiere de una infraestructura de conectividad y movilidad y de una serie de procesos culturales y sociales de integración, además de herramientas jurídicas y administrativas que permitan la distribución de recursos.

En relación con la situación actual del suelo urbanizable en Bogotá, la especialización en las actividades que se desarrollan a nivel urbano –principal-mente las económicas– está determinada por la forma de ocupación y uso que se ha venido adelantando hasta el presente; así mismo las decisiones tomadas en materia de política pública por las diversas administraciones distritales y las acciones de ocupación de suelo de manera “informal” –ya sea por compraventa de terrenos a urbanizadores piratas o por la ocupación de predios por parte de habitantes urbanos– han jugado un papel decisivo en esta configuración.

En este sentido,

“si bien la ciudad posee una cantidad significativa de suelo no desarrollado (4591ha. en áreas al interior del perímetro urbano y como suelo de expansión, y 1.667ha. privadas

46 El territorio de Bogotá tiene una extensión total de 163.661ha., 38.430ha. (23%) clasifi-cadas como urbanas, 122.256ha. (75%) como rurales y 2.794ha. (2%) de expansión ur-bana. El suelo de protección, localizado indistintamente en las categorías anteriores, cubre 73.733ha. (SDH, 2008: 33).


140

y públicas urbanizadas no construidas), la gran mayoría de estos predios se encuen-tran comprometidos con proyectos de desarrollo inmobiliario que no contemplan como prioridad atender las necesidades acumuladas y las que se presentarán en los próximos años en materia de VIP y VIS para los sectores de población de más bajos ingresos. En el mejor de los casos, con el suelo disponible y los compromisos adquiridos no se produ-cirán más de 150.000 unidades de vivienda social y lotes urbanizados en los próximos 20 años. Es decir, existe desde ya una crisis de acceso a suelo urbanizado para atender las demandas y requerimientos de los sectores de población de más bajos ingresos que se localizan en la ciudad de Bogotá, lo cual implica asumir unas modificaciones en ma-teria de política pública que prioricen las necesidades mayoritarias de la ciudad y no los intereses especulativos del mercado. Desde esta perspectiva sí existe suelo al interior de la ciudad” (Torres et al., 2007: 18).

Ya el POT (2000) preveía que la ciudad agotaría el suelo urbanizable hacia el año 2010; sin embargo, esto no significa que el problema vaya a parar; por el contrario, la informalidad seguirá creciendo fuera del períme-tro urbano en los municipios circunvecinos a Bogotá. Igualmente, a pesar de que no existe suelo vacante disponible, la ciudad asumirá una nueva fase de producción de suelo urbanizable y, por tanto, de procesos de urbanización –entre ellos reubicación, relocalización o simplemente retiro de la población frente a mejores ofertas de mercado–. Esto plantea que los asentamientos de origen informal localizados en las áreas centrales que han sido sujetos de acciones de mejoramiento barrial y de vivienda, y que se encuentran suficien-temente dotados a nivel de servicios públicos domiciliarios e infraestructura se han convertido en una opción fuerte de suelo disponible para el mercado y la producción inmobiliaria, impulsando la expulsión de la población de áreas mejoradas de la ciudad hacia zonas deprimidas y capitalizando las rentas y plusvalías implícitas en una localización privilegiada para la inversión y el capital privado. El gráfico siguiente permite observar los requerimientos de suelo para la demanda de vivienda en general para el año 2002. En él se evi-dencia cómo la ciudad de Bogotá requeriría habilitar anualmente 762ha para satisfacer las demandas insatisfechas.


141

Gráfico No. 4. Requerimientos de suelo para la demanda de vivienda al año 2002

2319

957

508

1247

450

253

0

500

1000

1500

2000

2500

Nac ional 5 A reas Urbanas Bogota

Área

(Ha)

Incremento de Hogares Viviendas nuevas legales

Fuente: DANE. ECH 1999-2003 y Censo de Edificaciones ajustado con licencias de construcción.

Cálculos: DNP-DDUPA.

En nuestra opinión, éste es un escenario de corto plazo que se desarrolla-rá con profundidad en los próximos 5 años. Para el año 2008 ya se observan en la ciudad manifestaciones de esta nueva lógica de urbanización y producción de suelo urbano; por ejemplo, en la zona de Chapinero Alto en los cerros no-rorientales, y con la compra de predios en las áreas residenciales establecidas como de renovación urbana en el centro de la ciudad. Nos vemos, pues, obli-gados a pensar la ciudad de una manera más integral y estructural, reconside-rando el modelo territorial y el papel que el MIB ha de cumplir en él.

Según el último censo, la perspectiva de la distribución y del crecimiento urbano en Colombia deja ver el fortalecimiento del proceso de metropolización que ya se perfilaba desde el año 1973. Los datos del censo de 2005 muestran que para Bogotá y su área metropolitana, el crecimiento es significativo con la particularidad de un considerable incremento de la población que habita en los municipios circundantes a la ciudad capital.

El área metropolitana47 en conjunto concentra, en 2005, el 18,7% del total de la población el país y el 24,4% de la población que habita en áreas

47 Se ha considerado que el área metropolitana sin estar oficialmente establecida incluye a los siguientes municipios: Bogotá D.C., Bojacá, Cajicá, Chía, Cota, Facatativá, Funza, Gachancipá, La Calera, Madrid, Mosquera, Sibaté, Soacha, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá.


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urbanas. Bogotá, como ciudad capital, concentra el 16,1% la población total y el 21,4% de quienes habitan en áreas urbanas.

Los datos de crecimiento poblacional muestran el fortalecimiento de una tendencia que ya se identificaba desde el anterior período intercensal, el in-cremento de las tasas de crecimiento de los municipios que conforman el área metropolitana y su distanciamiento con el ritmo de crecimiento de la capital. Hasta el censo de 1985, Bogotá tenía la tasa de crecimiento urbano más alta; las cifras actuales muestran la pérdida de esta dinámica y el fortalecimiento de los demás municipios. Hoy prácticamente todos los municipios superaron el promedio anual de Bogotá; municipios como Tenjo, Tabio, Gachancipá, Mosquera y Tocancipá muestran tasas de crecimiento urbano que superan los 150 por mil, estableciendo una distancia significativa, toda vez que Bogotá presenta un crecimiento urbano promedio año de 19,7 por mil.

La conformación del área metropolitana es un hecho económico, pobla-cional y geográfico, ha tenido un proceso de consolidación donde la capital marca la dinámica en todos los sentidos y determina la existencia de un terri-torio de gran importancia para la economía regional, con una fuerte dinámica poblacional y con altos niveles de interdependencia económica y demográfica entre sí y hacia la Región Central.

Gráfico No. 5. Crecimiento del área metropolitana de Bogotá, 1951-2005

19,7

62 ,8

116,7

46 ,2 30 ,8

59 ,9 70 ,7

88 ,9 95 ,4

78 ,0

0

20

40

60

80

100

120

140

51-64 65-73 73-85 85-93 93-05

Períodos intercensales

B ogo tá E l á rea s in B ogo tá

Tasa

de

crec

imie

nto

por m

il ha

bita

ntes

Fuente: Cálculos propios con datos censales de DANE


143

La tendencia histórica de crecimiento del área metropolitana se observa en el gráfico anterior, donde la capital tuvo la cúspide de crecimiento en el período intercensal de 1951-1964; mientras que los municipios que confor-man el área metropolitana tienen su cúspide en el período de 1973-1985. Esta tendencia deja ver la importancia que paulatinamente ha ido adquiriendo el área geográfica que circunda la ciudad capital.

La dinámica de crecimiento por migración es significativa en toda el área metropolitana y durante toda la mitad de siglo XX. Si bien es cierto que Bogotá sigue siendo la ciudad atractora por excelencia para los migrantes, los munici-pios que la circundan se han convertido en receptores importantes de los flujos de población, especialmente de población pobre proveniente de las áreas rurales de la Región Central y de población expulsada de Bogotá hacia la periferia.

Como se aprecia en el gráfico anterior, los grados de concentración po-blacional48 en el centro del país marcan ya uno de los principales retos para la ciudad. Este crecimiento acelerado, junto a la problemática de agotamiento del suelo urbano y de las preexistencias acumuladas de desarrollo informal y preca-rio, exigen respuestas inmediatas y una planificación a mediano y largo plazo.

Este ritmo de crecimiento le impone a la ciudad la necesidad de cons-truir de manera permanente una serie de criterios para su existencia sosteni-ble frente a la relación con el medio natural, el aprovechamiento del suelo y los recursos naturales como el agua. Estos criterios han de ser indispensables independientemente del desarrollo que se le dé al modelo y deben ser consi-derados en el diseño del MIB.

La orientación del modelo es un aspecto fundamental para la dinámica de desarrollo de la ciudad; es muy importante definir si la población –en su condición humana– debe y puede ser el centro de éste. Esto implicaría establecer como prioridad las garantías para su bienestar. De lo contrario, la rentabilidad de los procesos económicos se impondría como aspecto privi-legiado para diseñar el desarrollo de la ciudad y esto necesariamente tendría consecuencias nefastas para el cumplimiento de las metas del milenio –que pretenden reducir las brechas de desigualdad existentes– con las cuales se comprometió el país.

48 A ello se suma la proyección para el año 2015, que indica que el 85% de la población co-lombiana estará localizada en las ciudades.


144

Desde esta perspectiva, para los programas de MIB persiste una dico-tomía entre lo que está al centro de la intervención: el aspecto del desarrollo social o el del físico-espacial. Más allá de los planteamientos teóricos o de ca-racterización misma del MIB –que son fácilmente reconciliables en el discurso y el planteamiento general–, esta definición incide en la manera en la que se ejecuta la intervención del mejoramiento que se adelanta en la ciudad desde las distintas instituciones. Lo físico-espacial y lo social no deberían competir al interior del MIB; sin embargo, hasta este momento, esta competencia ha sido un hecho indiscutible en la definición del enfoque y en la definición de los recursos para las distintas experiencias que ha adelantado la ciudad. Igual-mente, cualquiera de los dos componentes es clave para cualquiera de las dos consideraciones centrales mencionadas antes.

Por ejemplo, el que lo social sea lo prioritario en una u otra experiencia de MIB no significa necesariamente que el desarrollo humano esté al centro de esta experiencia; la priorización de lo social puede obedecer también a criterios de viabilización, legitimación y operativización de proyectos cuyo in-terés fundamental está marcado por la rentabilidad económica. De la misma manera, el que alguna experiencia priorice lo físico-espacial y la construcción de infraestructura no significa obligatoriamente que no es el bienestar de la población el que marca la pauta de la intervención, sino que en este aspecto se encuentran los mayores vacíos en un contexto específico.

La materialización de una política de hábitat y una noción más integral de la territorialidad fue una de las apuestas fuertes de la Administración Distrital de Luis Eduardo Garzón. Esta política busca integrar los temas referentes a la habitabilidad y la vivienda en general desde la perspectiva del modelo de ciudad, de la interconexión de los diversos componentes que intervienen en la construcción del ambiente humano de vida, de la suficien-cia y calidad de éste y de cada uno de sus ejes integrantes. De esta manera, la propuesta de política de hábitat del Distrito Capital integra en sus pro-gramas aspectos como la prevención y control de la urbanización ilegal, la legalización de los títulos de propiedad, la articulación de oferta y demanda de suelos, el MIB49 y el reconocimiento de vivienda, la rehabilitación de

49 El programa de MIB permanece como uno más entre 16 programas distintos que no se articulan de manera más clara. En nuestra opinión, no se le brinda la prioridad necesaria al tema del MIB.


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vivienda en áreas centrales, el hábitat rural, el reasentamiento de población en áreas de alto riesgo, el financiamiento del hábitat, el reconocimiento de la diversidad en los procesos de producción del hábitat, el ecourbanismo, la calidad de la vivienda, la promoción de vivienda en arriendo, la coordina-ción interinstitucional y los sistemas de información y evaluación necesarios para este conjunto del hábitat.

Sin embargo, a pesar de la integralidad planteada en la construcción de esta política, el hábitat constituye una noción que aún no ha sido realmente apropiada en el país; por lo tanto, las dificultades para su implementación como política son múltiples.

Por otra parte, en la determinación y materialización del modelo de una ciudad como Bogotá y en la caracterización del MIB dentro de ese modelo inciden condiciones de orden nacional e internacional. La ciudad no puede abstraerse de estas determinantes, y tampoco puede asumir la responsabilidad total de los impactos que generan estas circunstancias en su territorio.

En el campo nacional es necesario tener en cuenta aspectos como:

• Elconflictointernoysumanifestaciónenlaciudad,entreotrasvaria-bles, a través de la presencia y flujo permanente de la población des-plazada: 585.000 colombianos al año 2005, según CODHES (2006).

• Elmodeloterritorialanivelnacionalydeldesarrollourbano,quetienecomo consecuencia el que la ciudad de Bogotá se convierta en un atrac-tor frente a la oferta potencial de mejores condiciones de calidad de vida, empleo y acceso a servicios, en oposición a la debilidad y bajo nivel de desarrollo que en estos aspectos presentan otras ciudades colombianas.

• Lasdeterminacionesdeordenpolíticoyeconómicoqueafectantemastales como el ingreso y el empleo, que dependen de políticas nacionales enmarcadas en el plan y en el modelo general de desarrollo propuesto y en curso.

Desde el contexto internacional son importantes los siguientes aspectos:

• Loslineamientosydirectricesdelabancainternacional,particularmentedel Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y del Banco Mundial, BM.


146

Más recientemente aparece en el contexto internacional el Banco Alemán para la Reconstrucción, KfW50.

• LosconveniosypactosinternacionalessuscritosporColombiaenmateriade desarrollo, hábitat, vivienda y, en general, los aspectos relacionados con el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de la población colombiana. Entre otros están los acuerdos suscritos con las Naciones Uni-das (Cumbre del Milenio, Encuentros Hábitat).

Los factores que inciden en la definición del modelo de ciudad y en el papel del MIB se construyen teniendo en cuenta estos elementos, y a ellos se suman las características propias de la ciudad y las especificidades del contexto micro y local en el cual se implementan las experiencias de mejoramiento. Así se confi-gura un contexto alrededor del MIB que lo identifica como una acción estratégi-ca para la ciudad, no sólo como una acción complementaria. Sin embargo, esta importancia no ha sido valorada lo suficientemente por los escenarios públicos de gobierno; mientras que, por el contrario, las instancias internacionales de co-operación sí han identificado el carácter estratégico del MIB como herramienta de desarrollo urbano, como instrumento para la dinamización de la economía a través de la generación de créditos internacionales, y como un aspecto que per-mite centrar y orientar la política pública de vivienda para poder abrir un gran mercado de posibilidades para la inversión.

Desde este punto de vista, en Colombia el necesario cumplimiento de los pactos y acuerdos internacionales y la capacidad de financiación e incidencia de la banca internacional han sido los actores determinantes en la orientación del MIB. Más que el sector público, han sido estos los que han dado cuenta de las potencialidades del MIB y han impulsado la continuidad de este tipo de acciones en el tiempo.

50 Es necesario precisar que en el Proyecto SUR, la cooperación técnica y financiera fue en carácter de donación por parte del gobierno alemán. Los recursos fueron manejados por el KFW, a diferencia de los recursos del Banco Mundial, que son empréstitos. Esto incide en las diferencias de enfoque entre el PMIB y el PSB, en el pago de honorarios de la Unidad de Gestión de PSB por parte de PNUD durante 4 años, en el seguimiento, etc.


147

3.3. Algunos retos que el contexto urbano y su proyección plantean para el Mejoramiento Integral de Barrios, MIB

Por las configuraciones particulares frente a la informalidad, la discusión con respecto al MIB se convierte realmente en el problema de la construcción del territorio en ciudades como Bogotá. La visión frente al tema ha cambiado de acuerdo con diversos paradigmas de la academia que han marcado la pauta y desde distintas tendencias y enfoques abordados por la política y la admi-nistración pública; pero lo más decisivo han sido los retos presentados por la realidad misma de los países latinoamericanos y sus experiencias en el mejora-miento, una realidad innegable de ciudades mayoritariamente autoproducidas desde las comunidades. En este apartado pretendemos esbozar algunos retos planteados a un programa de MIB por el contexto urbano y su proyección.

En primer lugar, es importante no sólo destacar el carácter estratégico –en el que ya hemos insistido bastante– del tema del MIB, sino también esta-blecer que su continuidad y permanencia en el desarrollo futuro del contexto urbano son necesarias, dado que el crecimiento urbano es constante y no hay una solución definitiva de los déficits acumulados, como lo señala Brakarz al decir que “los déficits de infraestructura, urbanización informal y pobreza ur-bana seguirán siendo uno de los más graves problemas de la agenda social de casi todos los países en vías de desarrollo” (Brakarz, 2002: 89).

Aunque en varios aspectos la acción institucional sobre el mejoramiento urbano se ha reforzado, la problemática no desaparece, debido, en primer lugar, al déficit cualitativo y cuantitativo acumulado; en segundo lugar, al agotamiento del suelo urbanizable, lo cual implica el incremento de los costos y un acceso restringido para los sectores de menos ingresos51; en tercer lugar, a que el crecimiento de la población urbana no es controlable y no se puede detener, pues las oportunidades en las grandes ciudades siguen siendo mejor valoradas que las del campo o las de los pequeños asentamientos humanos.

51 Es importante recordar aquí que la política de producción de suelo urbanizable a bajo costo que compita con el suelo ofertado a través del mercado informal no ha dado los resultados esperados para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta iniciativa de la agenda urbana en la ciudad de Bogotá es Metrovivienda desde el año 1999, cuando fue creada.


148

El planteamiento del Banco Mundial, BM, y del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, según el cual la estrategia para en-frentar el problema de la informalidad y la marginalidad es la eliminación de los asentamientos irregulares (Cities Without Slums), es poco viable mientras no se cambie el enfoque a partir del cual se enfrenta la problemática y no se prioricen los recursos necesarios para ello, pues en los países con problemas estructurales en el modelo de desarrollo e insuficiencia de recursos públicos y privados, la in-capacidad de las ciudades para cubrir la totalidad de las demandas de hábitat y vivienda va a persistir, junto con las deficiencias en la provisión de empleo y en la satisfacción total de necesidades sociales de la población.

Una afirmación de este tipo pone nuevamente al MIB como una alter-nativa crucial para las ciudades y la población urbana. Sin embargo, se debe dar mayor énfasis a la atención de los intereses colectivos y de las necesidades de la población que a los aspectos definidos desde el interés particular del sis-tema económico. Esto no quiere decir que el MIB no obedezca a criterios de ordenamiento de modelo de ciudad y de productividad; pero en un momento como el actual, la población y su bienestar deben ser el centro de la interven-ción, o de lo contrario, los efectos podrían revertirse muy prontamente, pues para que cualquier tipo de intervención e iniciativa urbana sea sostenible es fundamental contar con la aprobación de la población, de sus redes sociales y de sus formas organizativas.

Por ello es perentorio definir una mirada política y estructural sobre el MIB que tenga un enfoque consensuado y establezca un modelo entendido como elemento articulador de la política de hábitat con énfasis en lo habita-cional y en el entorno digno, con acciones cuantitativas y cualitativas.

Esto significa que temas como la construcción de VIS y VIP, la utilización y distribución del suelo urbano, la titulación, el reasentamiento, etc., no pueden estar desarticulados de las acciones del MIB. Consideramos, entonces, que el mejoramiento es el tema que permite la articulación de manera fluida. Posicio-nar y materializar esta visión es uno de los retos más importantes para un pro-grama de MIB. El territorio y la comunidad son una sola entidad y, por lo tanto, las acciones sobre él y la cooperación con sus comunidades no pueden dinami-zarse de acuerdo con el interés de cada acción institucional por separado, sino que deben articular los esfuerzos y conducirlos de manera coordinada a través de un solo programa; es decir, deben ajustar el modelo del MIB para garantizar su flexibilidad y las pautas permanentes que le dan cohesión y coherencia.


149

Como se señala en el documento Construir Ciudades Amables (2006), se espera que para el año 2019 la población urbana se incremente en alrededor de 10.049.000 habitantes, alcanzando así los 42,750 millones (78 % de la población colombiana); y 4,7 millones corresponderán a las cinco principales ciudades (Bogotá, Cali, Medellín, Bucaramanga y Barranquilla). A este res-pecto, como se describe en el cuadro siguiente, se han propuesto cuatro metas en términos de desarrollo urbano (DNP, 2006: 16).

Tabla No. 12. Metas desarrollo urbano

Meta Situación Actual

Situación2010

Situación2019

Inversión estimada en millones de pesos de 2005

Meta 1Aumentar a 10m2/hab. el espacio publico en las ciudades con mas de 100.000 hab.

4 m2/hab. 6 m2/hab. 10 m2/hab. Inversión pública:5.251.115(50%)

Inversión privada:5.251.115(50%)

Meta 2Crecimiento inteligente y uso planificado del suelo urbano. Ahorro del 50% del suelo expansión urbana

Consumo anual de suelo 3.500Ha*

Ahorro suelo 8.600Ha

Ahorro suelo 25.000Ha

Ahorros en consumo de suelo: 6.750.000

Provisión infraestructura:7.000.000

Meta 3Gestión efectiva del desarrollo urbano

*1.030 municipios con POT*3 Observaciones del suelo (OSMIS)*3 bancos inmobiliarios

*20 OSMIS y/o 20 bancos inmobiliarios

*POT con uso eficiente de instrumentos de gestión de suelo.*55 OSMIS en red y/o bancos inmobiliarios en funcionamiento.

Inversión pública85.000(100%)

Meta 4Fortalecimiento institucional del sector

*Múltiples tributos a la propiedad y al proceso constructivo.*Desarticulación regional

*Estandarización de parámetros para tributos locales.*Estabilidad jurídica y racionalización de trámites. Mayor articulación regional.

NA

* Para atender incremento de hogares y déficit.

Fuente: DNP-DDUPA (2006)


150

El mismo documento considera que

“para lograr ciudades más amables en el 2019, la estrategia planteada en vivienda debe contemplar cuatro metas: a) evitar la conformación de nuevos asentamientos precarios; b) mejorar las condiciones de los hogares que actualmente se localizan en asentamientos precarios; c) incrementar la participación del sector financiero en la financiación de vi-vienda; y d) consolidar un sector edificador eficiente y competitivo” (DNP, 2006: 40).

La meta b prevé realizar 804.000 mejoramientos de vivienda en los próximos años, esperando cubrir la totalidad del déficit existente presente y futuro al año 2019, como se observa en la siguiente tabla.

Tabla No. 13. Metas de Vivienda

Meta Situación Actual

Situación 2010

Situación 2019

Inversión estimada en millones de pesos de 2005

Meta 1Evitar la conformación de nuevos asentamientos precarios.

Déficit cuantitativo de 19.4%

*1 millón de viviendas nuevas

*Déficit de 19% (se detiene su crecimiento)

*3.9 millones de viviendas nuevas

*Déficit 12.3%

Inversión pública:$11.816.860(6%)

Inversión privada:$179.894.338(94%)

Meta 2Mejorar las condiciones de hogares en asentamientos precarios.

Déficit cualitativo de 10%

*240.000 viviendas mejoradas

*Déficit 6%

*804.000 viviendas mejoradas

*Déficit 0%

Inversión pública:$917.136(39%)

Inversión privada:$1.447.864(61%)

Meta 3Incrementar la participación del sector de financiación de vivienda.

*Cartera/PIB: 5.9% *LTV promedio: entre 20 y 25%

*Desembolsos/PIB: 0.5%

*Cartera/PIB: 6.2%

*LTV promedio: 40.1%


*Cartera/PIB: 12.7%

*LTV promedio: 63.9%


NA(cuantificado de la meta 1)

Meta 4Sector edificador eficiente y competitivo.

El MAVDT inicio el montaje de la Red Nal de Información con el modulo SFV.

Red Nacional de Información. Pólizas de garantías y estándares de calidad

Inversión pública: $22.500(100%)

Fuente: Cálculos a partir de DNP-DDUPA (2006)


151

Por otra parte, además de la pobreza generalizada, la degradación del medio natural y la insostenibilidad son algunos de los problemas más graves de nuestras ciudades. Incorporar la perspectiva ambiental más allá del discur-so y en relación armónica con la estructuración de alternativas productivas para sostenibilidad de la población y de los procesos de mejoramiento es otra tarea inaplazable para la caracterización y ejecución de un programa de MIB. Esta perspectiva de la sostenibilidad –en sus dimensiones ecológica y pro-ductiva– requiere más que voluntad política, pues es necesario promover e implementar un cambio de hábitos en la sociedad.

La centralidad de la acción misma del MIB debe ser repensada. Si bien la complementación de infraestructura es fundamental para el bienestar, en la actua-lidad ha cambiado la configuración de los proveedores de los distintos servicios pú-blicos en la ciudad. Hace unos años, la mayor preocupación para las experiencias de MIB era la provisión de servicios públicos domiciliarios y la mayoría de redes dependían de las instancias públicas atadas a los requisitos de legalización del sue-lo para poder invertir; hoy, las redes y empresas de servicios están completamente privatizadas y el afán de abrir nuevos mercados ha llevado a que los escenarios de los barrios de origen informal se conviertan en un nicho rentable para los provee-dores privados. En consecuencia, la cobertura de servicios públicos domiciliarios se ha incrementado notablemente, de modo que la dificultad para los habitantes ya no radica tanto en el acceso a los servicios, sino más bien en el tema de la calidad y las tarifas. La gráfica siguiente ilustra esta reflexión.

Gráfico No. 6. Servicios públicos domiciliarios con los que cuenta la vivienda en Bogotá, 2005

99,5 98,1 98,7

8087,9

0

20

40

60

80

100

120

Energía Eléctrica Alcantari l lado Acueducto Gas Natural Teléfono

Servicios Públ icos Domici l iarios

Fuente: DANE, Censo General 2005


152

Este ejemplo permite dar cuenta de que los diseños de MIB deben abrir paso a las transformaciones del contexto para que puedan atender mejor las necesidades y dificultades de la población. En un territorio informal y preca-rio, pero con redes instaladas de servicios públicos, el centro de la acción debe referirse, tal vez, a las asesorías frente al uso de estos servicios, a la generación de intermediaciones institucionales para la reducción de tarifas para los estra-tos más bajos, o a la promoción de empresas comunitarias y vecinales para el manejo de las redes de servicios.

La convivencia se ha venido posicionando como una mirada para enfren-tar los problemas de violencia y delincuencia, propios de la ciudad. Sin em-bargo, se corre el riesgo de quedarse en la intención de regulación y olvidarse de la visión del desarrollo. Este tema, al igual que el de la participación, se ha convertido en un componente casi obligatorio para las experiencias del MIB, la reflexión frente a ellos se amplía más adelante.

Otro elemento propio del contexto urbano que exige una posición y una decisión por parte de quienes diseñan los programas de MIB es el que se re-fiere a las escalas de intervención que deben ser comprendidas administrati-vamente, en su dimensión territorial pero también histórica y culturalmente. No es un capricho el que el MIB insista en el barrio como espacio para la implementación del mejoramiento; tampoco una manifestación anacrónica52. Es necesario buscar una determinación de las escalas y combinaciones de he-rramientas de planeación e intervención para generar equilibrio entre las ne-cesidades administrativas –cuyo manejo se facilita a partir de la dimensión de las localidades y las UPZ– y las características propias de la construcción comunitaria –para las cuales el barrio es la unidad básica que trasciende hacia la dimensión cultural y de identidad–. Este criterio es importante si se tiene en cuenta la necesidad de reconocer a la comunidad como un sujeto constructor de ciudad y de su propio desarrollo.

Por último, los procesos administrativos y de gobierno de la ciudad también han cambiado: la descentralización y la cultura laboral propia del

52 Actualmente, los escenarios administrativos y de planeación han abordado la dimensión zo-nal, local, distrital, metropolitana y regional como referentes espaciales universales. El hecho de que el mejoramiento se siga planteando a nivel barrial implica dificultades de orden admi-nistrativo, de distribución presupuestal y para el diseño de las intervenciones en general. Por esto, muchos dudan de la vigencia de la escala barrial como escala de referencia.


153

ámbito burocrático, sumadas a la privatización y a la entrega en manos de consultores de muchas de las funciones públicas, debilitan la estructura y la capacidad de sistematización de escenarios como el MIB, que aún no están posicionadas y priorizadas desde el gobierno de la ciudad. Este hecho hace necesario de dar cuenta del acumulado existente frente al MIB y, sobretodo, garantizar la continuidad de los acumulados y trayectorias que eviten la pérdida de la memoria institucional y los procesos ya validados por prácticas probadas, ajustadas y consensuadas.

155

Cap í tu l o IV

e L c o n c e p t o d e mIb: a p r o x I m a c I ó n d e s d e L a f o r m u L a c I ó n d e p o L í t I c a s y L a s e x p e r I e n c I a s

Para comenzar, es importante anotar que el análisis para sistematizar el pro-ceso de conceptualización del MIB se realiza en orden cronológico y está orientado a determinar el grado de relevancia del concepto, estableciendo una suerte de jerarquía en la exposición con base en los convenios y tratados internacionales, decretos y disposiciones nacionales, para llegar a considerar algunas de las disposiciones formuladas por la Caja de Vivienda Popular de la ciudad de Bogotá. Esta revisión no incluye los aportes de planeación o gestión de los programas de mejoramiento, ya que su objetivo central es la definición del concepto de MIB.

4.1. Antecedentes en la construcción del concepto de Mejoramiento Integral de Barrios y los cambios conceptuales

El concepto de Mejoramiento Integral de Barrios, MIB, representa un cambio sustancial y reciente en el ámbito internacional y nacional en relación con el manejo de la pobreza urbana y con el mejoramiento de las condiciones habi-tacionales de los estratos más vulnerables y necesitados. Este cambio se basa principalmente en dos reconocimientos esenciales:


156

• Lassolucionessectorialessonincapacesdeofrecercondicionesaceptablesy sostenibles para superar la pobreza.

• Actualmente,lasaccioneshacenmayorénfasisenlosfactorescualitativosque en los cuantitativos.

Dichos cambios han introducido modificaciones sustanciales en la orien-tación del crédito de las agencias internacionales y organismos de coopera-ción, en las políticas nacionales de desarrollo urbano y en los planes y políticas locales de lucha contra la pobreza y de ordenamiento del territorio.

Igualmente han afectado el modus operandi de intervención institucional, que ha venido desarrollando esquemas más transparentes, adaptables, partici-pativos y horizontales, de mayor alcance y duración que los tiempos y metas políticas de las administraciones, y más amplios en cuanto a sus agendas y temas de manejo, puesto que involucran aspectos asociados al logro de calidad de vida, que incluye aspectos como la convivencia, los derechos ciudadanos y el mejoramiento del ingreso familiar.

Esto sugiere que los énfasis se trasladan de la producción de la vivienda nueva, masiva y estandarizada hacia la consolidación de las comunidades ur-banas preexistentes, lo cual supone la emergencia de iniciativas dirigidas al logro de estabilidad estructural de las viviendas, de seguridad en la tenencia, de flexibilización de los mercados de tierras, y de la adaptación de diseños, tipologías y sistemas constructivos a tecnologías y estilos de vida locales. Así mismo, se busca garantizar la dotación de servicios básicos e infraestructura (incluso el transporte público urbano) y la localización de servicios sociales, sin omitir la posibilidad de apoyar actividades económicas que cubran la propia demanda y generen empleo estable.

Además, se han dado cambios en las formas de interpretar los sectores de población de más bajos ingresos y los más deprimidos. A continuación presentamos la evolución del concepto de MIB en el marco de los desarrollos políticos que tuvieron relación con la problemática urbana:

• Deunavisiónpuramenteremedialycasuística,deenfoqueasistencialistabasado en el logro de metas sectoriales de cada entidad participante, se pasa a una visión más estratégica, dirigida a lograr de manera simultánea y combinada la sostenibilidad social, económica, física y ambiental de los asentamientos autoproducidos.

Capítulo IV. el C o n C e P t o d e mib

157

• Enestecontexto,elasentamientoexistenteseentiendecomoelcentrodelproblema, pero también de la solución, por cuanto posee potencialidades y oportunidades pocas veces reconocidas cuyo desarrollo es crucial para garantizar a futuro la sostenibilidad de sus comunidades.

• Igualmentesereconocenelesfuerzodelospobladoresporocuparytransfor-mar un territorio en busca de mejores condiciones para el logro de su desarro-llo humano y social. Los pobladores dejan de cumplir el papel de espectadores pasivos de su propio desarrollo y pasan a ser los sujetos activos de él.

• La intención expresa de los Estados y las organizacionesmultilateralespor concretar políticas públicas urbanas más complejas tiene límites en los procesos sociales de la ciudad, en los cuales se mantienen lógicas de organización marcadas por la inercia del sistema político-económico. Es allí donde las estructuraciones conceptuales tienen un reto importante.

4.2. Síntesis de los conceptos de Mejoramiento Integral de Barrios en los últimos 15 años: consideraciones internacionales y nacionales

Esta síntesis no maneja exclusivamente bibliografía colombiana, ya que la información disponible en el país, antes que conceptualizar el tema, describe acciones o resultados de acciones de mejoramiento o indica normas, procedi-mientos y estrategias para ejecutar dichos programas. A excepción del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, que designa el tratamiento de mejo-ramiento integral para varias UPZ en la ciudad, y de la literatura del PNUD y las agencias internacionales de crédito, los aportes de todos los documentos analizados para una definición del concepto son exiguos y poco relevantes.

4.2.1. El Mejoramiento Integral de Barrios en el ámbito internacional

Los documentos de entidades internacionales, como el PNUD y el CNUAH, y de agencias de crédito, como el Banco Mundial, y el Banco Interamericano de Desarrollo, sugieren que existen varias inflexiones en el enfoque que éstas le dan al manejo de los asentamientos humanos, puesto que incorporan de forma cada vez más decidida y precisa el mejoramiento integral como una estrategia fuerte y exitosa de lucha contra la pobreza y la exclusión. La Conferencia de las Naciones


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Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) emitió una declaración de naturaleza antropocéntrica y en una perspectiva cualitativa y de sostenibilidad, en la cual los gobiernos firmantes (incluido Colombia) se comprometen a:

“aplicar el Programa de Hábitat mediante planes de acción locales, nacionales, su-bregionales y regionales, u otras políticas y programas elaborados y ejecutados en co-operación con las partes interesadas a todos los niveles y apoyados por la comunidad internacional, teniendo presente que el ser humano es el centro de interés de las cues-tiones relativas al desarrollo sostenible, entre ellas la vivienda adecuada para todos y el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos, y que tiene derecho a llevar una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza” (II Conferencia de las Nacio-nes Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

Esta conferencia trazó pautas para el desarrollo de los programas de vi-vienda adecuada y desarrollo sostenible de asentamientos, cuyos compromisos deben tener el siguiente alcance:

“garantizar progresivamente el ejercicio pleno del derecho a una vivienda adecuada, según lo previsto en los instrumentos internacionales. A ese respecto, reconocemos que los gobiernos tienen la obligación de lograr que la población pueda conseguir una vivienda y de proteger y mejorar las viviendas y los vecindarios. Nos comprometemos a alcanzar el objetivo de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de forma equita-tiva y sostenible, de manera que todos tengan una vivienda adecuada que sea salubre, segura, accesible y asequible, y que comprenda servicios, instalaciones y comodidades básicos, que nadie sea objeto de discriminación en materia de vivienda y seguridad jurídica de la tenencia” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

El artículo 21 de dicha declaración incluye el siguiente llamado, el cual es, por demás, una declaración de principios:

“constituye un llamamiento mundial para la acción a todos los niveles. Ofrece, en un marco de objetivos, principios y compromisos, una visión positiva de los asentamientos humanos sostenibles, en el que todas las personas tengan una vivienda adecuada, un en-torno salubre y seguro, acceso a los servicios básicos y un empleo productivo libremente elegido” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

Con base en ello se define la naturaleza de las acciones que cubren la provisión de espacios físicos y que se extienden a la creación de condiciones que garanticen su usufructo en forma permanente, equitativa y segura. La conferencia avanzó también en la construcción de unos objetivos marco en los


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cuales se indican los principales aspectos que han de ser tenidos en cuenta para la construcción de políticas públicas de hábitat, vivienda y suelo.

Entre los principales aspectos desarrollados por dichos objetivos se deben resaltar las definiciones encaminadas a garantizar la seguridad jurídica de la tenencia y la igualdad de acceso a la tierra para todos; a promover el acceso de todas las personas al agua potable, al saneamiento y a instalaciones y co-modidades básicas; a garantizar el establecimiento de sistemas transparentes, integrales y accesibles para la transferencia de los derechos sobre la tierra y la seguridad jurídica de la tenencia; a fomentar el acceso amplio y no discrimi-natorio a servicios de financiación de la vivienda abiertos, eficientes, eficaces y apropiados para todos; a fomentar métodos y tecnologías de construcción que estén disponibles localmente y que sean apropiados, asequibles, seguros, eficientes e inocuos para el medio ambiente; a aumentar la oferta de viviendas asequibles a través de la diversificación de la oferta, alquiler, propiedad comu-nal, cooperativa o de otro tipo; a erradicar la discriminación en el acceso a la vivienda y los servicios básicos por cualquier motivo; a apoyar a la familia en sus funciones de sustento, educación y crianza, y a promover el suministro de servicios básicos y sociales para poblaciones altamente vulnerables.

Los insumos para la definición de varias categorías estructurantes de las políticas públicas de hábitat de las últimas décadas fueron nutridos por los procesos sociales e institucionales de reconocimiento de nuevas realidades y necesidades en complejo escenario urbano. En el marco del Hábitat II, encon-tramos diversas reflexiones sobre los “asentamiento humanos”:

“42. Nos comprometemos a conseguir que los asentamientos humanos sean sostenibles en un mundo en proceso de urbanización, velando por el desarrollo de sociedades que hagan uso eficiente de los recursos dentro de los límites de la capacidad de carga de los ecosistemas y tengan en cuenta el principio de precaución, y ofreciendo a todas las personas, en particular las que pertenecen a grupos vulnerables y desfavorecidos, las mismas oportunidades de llevar una vida sana, segura y productiva en armonía con la naturaleza y su patrimonio cultural y valores espirituales y culturales, y que garanticen el desarrollo económico y social y la protección del medio ambiente, contribuyendo así a la consecución de los objetivos del desarrollo nacional sostenible” (II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, 1996).

La integración de asentamientos humanos sostenibles y el acceso a ser-vicios básicos e infraestructura son algunos de los más relevantes objetivos enunciados, así como el fomento de procesos productivos y el mejoramiento de


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los asentamientos espontáneos y de los barrios urbanos de viviendas improvisadas, como solución pragmática a la escasez de vivienda en las ciudades.

Otros elementos importantes están relacionados con la promoción de una estructura de asentamientos geográficamente equilibrada y con el fo-mento de la interacción de múltiples actores en la búsqueda de alternativas. Igualmente, es perentorio facilitar el acceso al trabajo, los bienes, los servicios y los medios de esparcimiento; promover la utilización óptima del terreno productivo fomentando prácticas más eficientes de ordenación de la tierra que contemplen integralmente la posible pugna por su utilización con fines agrícolas, y proteger y mantener el patrimonio histórico, los lugares sagrados y de importancia cultural e histórica. Por último, es necesario promover la igualdad de acceso y la plena participación de las personas con discapacidad en todas las esferas de los asentamientos humanos.

Como parte de la estrategia para garantizar la sostenibilidad de estas iniciativas, el evento destacó la importancia de la participación como una he-rramienta indispensable en la toma decisiones, herramienta que, aunque no es relacionada explícitamente con el mejoramiento de barrios, sí lo afecta in-directamente por cuanto incide en los esquemas de toma de decisiones relacio-nados con la planeación y asignación de recursos.

Para la creación de oportunidades para la participación ciudadana en la adopción de decisiones en el nivel local y en el desarrollo de soluciones innovadoras para resolver los problemas, los gobiernos se comprometieron a fomentar el régimen democrático, la autoridad pública y el gobierno respon-sable, justo y eficaz de los pueblos y ciudades, fortaleciendo al mismo tiempo la descentralización de la autoridad y los recursos, y asegurando el acceso a la educación (Hábitat II, 1996).

En el año 2000, las Naciones Unidas convocaron la Cumbre del Milenio, en la cual los dirigentes de 189 naciones dieron su apoyo a las metas del mile-nio. Los ocho objetivos de desarrollo del milenio –que van desde la reducción de la pobreza extrema a la mitad (100 millones de pobres para el año 2015), hasta la detención de la propagación del VIH/SIDA y la consecución de la enseñanza primaria universal para el año 2015– constituyen un plan conve-nido por todas las naciones del mundo y todas las instituciones de desarrollo más importantes a nivel mundial. Estos objetivos quedaron enunciados de la siguiente manera:


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Tabla No. 14. Objetivos del milenio

O b j e t i v o s

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.

2. Lograr la enseñanza primaria mundial.

3. Promover la igualdad entre géneros y la autonomía de la mujer.

4. Reducir la mortalidad infantil.

5. Mejorar la salud materna.

6. Combatir el VIH/SIDA el paludismo y otras enfermedades.

7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

8. Fomentar la asociación mundial para el desarrollo.

Fuente: Elaboración propia con base en Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005

Del libro Invirtiendo en el desarrollo (Naciones Unidas, 2005) se derivan varias estrategias para combatir la pobreza, y para ello se prescriben algunas acciones de inversión pública entre las cuales desataca la necesidad de mejorar los barrios de tugurios e idear alternativas para evitar la formación de algunos nuevos, la creación y el fortalecimiento de sistemas de salud y educación, de programas de identidad de género, medioambientales y de innovación científica y tecnológica.

En la perspectiva de construcción del concepto de MIB, son relevantes algunos de los contenidos de la estrategia de desarrollo urbano: la promoción del empleo, el mejoramiento de tugurios y la creación de alternativas para evi-tar la formación de nuevos barrios de tugurios. La pobreza y la exclusión social fueron dos problemáticas identificadas como susceptibles de transformación a través de los procesos de mejoramiento y urbanización.

Para el cumplimiento de estos objetivos se estructuró un paquete de in-versiones orientadas a cubrir políticas, programas, planes y proyectos, en las siguientes cuatro líneas:

• Aumentodelaseguridaddelatenenciadelatierraparaloshabitantesdelos barrios de tugurios, el mejoramiento de esos barrios y de las viviendas.

• Laexpansiónde la infraestructuray laprestacióneficazde servicios entoda la ciudad.

• Lacreacióndeempleosurbanosmedianteeldesarrolloeconómicolocal.• Elofrecimientodealternativasparaevitarlaformacióndebarriosdetugurios.


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Un referente más de la orientación de política pública relacionada con asentamientos humanos se encuentra en el marco de los retos del gobierno urba-no, propuesta ésta que amplía el enfoque físico-espacial de las intervenciones hacia cuatro aspectos considerados como fundamentales en los procesos de mejoramiento urbano puesto que están relacionados con la sustentabilidad de los mismos.

El Banco Mundial reconoce que el desarrollo urbano sustentable requiere de un enfoque más integrado en relación con el entorno físico, las redes de infraestructura, las finanzas y las actividades institucionales y sociales. Dicha sustentabilidad debe verse concretada en la garantía de habitabilidad, en tanto se aseguren una calidad de vida decente e igualdad de oportunidades, productividad y compe-titividad, gobernabilidad y financiabilidad.

“Cada dimensión implica la existencia de condiciones previas apropiadas en cuanto a políticas del nivel nacional, incluyendo un ambiente fiscal sano a nivel macro y un sector financiero sólido, así como la existencia de políticas específicas en el nivel local e institucional” (Freire y Stren, 2001).

4.2.2. Caracterización conceptual de las experiencias de mejoramiento barrial a nivel latinoamericano, fomentadas por la banca multilateral53

“El crecimiento urbano ha traído grandes avances en la productividad económica de las naciones, aunque al mismo tiempo ha generado –especialmente en los países en desarrollo– problemas urbanos y sociales de dimensiones extraordinarias. En América Latina en particular, el crecimiento del empleo y de la infraestructura urbana se ha que-dado a la zaga del aumento demográfico, creando una brecha que ha sido llenada por los sectores informales tanto de la economía como de las propias ciudades”

(José Brakarz, 2002).

53 Desde mediados de los años ochenta hasta el año 2000, el Banco Interamericano de Desa-rrollo había apoyado más de 17 proyectos de mejoramiento barrial, invirtiendo un monto cercano a los 2.600 millones de dólares. Los aportes referidos a continuación recopilan los planteamientos contenidos en el texto publicado por el Banco Interamericano de Desarro-llo, BID, a finales del año 2000.


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Sin duda, las agencias internaciones de crédito y fomento han encontrado en las anteriores declaraciones la necesidad de establecer los enfoques de sus programas y adecuarlos a esta nueva realidad, donde el tema de mejoramiento adquiere una nueva dimensión.

Al problema de la informalidad urbana, se ha respondido institucional-mente desde el Estado, tratando básicamente de integrar lo informal a lo formal a través de diversas estrategias y múltiples niveles de intervención (desde la intervención físico-espacial a partir de la construcción de obras de infraestruc-tura de diversas escalas, hasta la implementación de componentes de desarrollo social y comunitario, que involucran la noción de capital social como referente para la acción). Dicho problema se asocia con precarias condiciones de vida, por cuanto que en estos sectores “informales” se concentran la pobreza, malas con-diciones ambientales y de riesgos, y marginalidad urbana en general.

En América Latina, los Estados han agenciado la construcción de diversas estrategias de intervención orientadas a resolver el problema de la urbanización informal mediante la implementación de Programas Integrados de Mejora-miento de Barrios, “en los cuales se combina el mejoramiento de infraestructura de los asentamientos informales con la entrega de servicios sociales” (Brakarz, 2002: 1). En este tipo de experiencias se destacan países como Chile, Colombia, Brasil y Perú. A juicio de algunos expertos, los programas de mejoramiento, que han sido definidos como metodología de intervención, han llegado a ser una herramienta importante para intervenir en aspectos urbanísticos y contribuir a resolver necesidades de grupos vulnerables de población54.

Los programas de mejoramiento barrial (PMB), en cuanto herramienta empleada por gobiernos locales para abordar diversos problemas (pobreza ur-bana, integración física, social y económica de los asentamientos informales a la ciudad), se han convertido en estrategias efectivas para el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de estos sectores urbanos. El ob-jetivo fundamental de los programas de PMB es el de “solucionar comple-tamente los problemas de los asentamientos informales de una determinada jurisdicción territorial […] definiendo prioridades y focalizando los recursos

54 Las acciones de intervención en materia de mejoramiento barrial han despertado el interés de las Naciones Unidas y del Banco Mundial, a través del Centro para los Asentamientos Humanos Hábitat, especialmente con la campaña mundial denominada “Ciudades sin Asentamientos Informales”.


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en los hogares de menores ingresos” (Brakarz, 2002: 27)55. Son programas de urbanización in situ que actúan sobre el problema de la informalidad urbana, aprovechan lo invertido por los habitantes en la construcción de sus viviendas y hacen hincapié en la participación de las comunidades para la ejecución de las obras públicas.

Gráfico No. 7. Esquema general de la propuesta “Mi Barrio”, Lima, Perú

Líneas

Ordenamiento del territorio

Desarrollo social y comunitario

Mejoramiento de Barrios Urbanos Marginales

Desarrollo de las capacidades locales

Dimensión territorial

Ordenamiento urbano

Medio ambiente

Espacios públicos de recreación

Vías de comunicación

Servicios públicos

Mejoramiento de vivienda

Base para infraestructura productiva

Dimensión social

Cultura ciudadana

Apropiación social de la infraestructura

Aprovechamiento de la oferta recreativa y cultural

Atención a población vulnerable, salud y educación

Generación de empleos e ingresos

Estrategia de Participación Ciudadana

Estrategia de Fortalecimiento a la Gestión Local

Fuente: Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (2005)

Inicialmente, el Mejoramiento Integral de Barrios estuvo orientado a la provi-sión de infraestructura y servicios urbanos en los barrios, garantizando condiciones

55 Sin embargo, esto varía, según se trate de programas nacionales o locales. En los primeros, los recursos se distribuyen regionalmente bajo parámetros de equidad, para disminuir el desequilibrio regional; en los casos en los que se aportan recursos de cofinanciación, se pro-cura el apalancamiento de los recursos locales. En el segundo, la participación comunitaria y los incentivos locales inciden mayoritariamente en la orientación de los recursos.


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mínimas de salubridad, regularizando la tenencia de la tierra. Actualmente, inclu-yen otros componentes orientados a atender las carencias sociales de grupos vulne-rables, principalmente niños, ancianos y grupos de mujeres, para contribuir a:

• Laintegracióndelaciudadformalconlainformal,igualandoelniveldeservicios entre los barrios “ricos” y los “pobres”, mediante la provisión de un paquete mínimo de inversiones de infraestructura. Con esto, se preten-de elevar la calidad de vida de los habitantes en el barrio.

• Laprovisióndeserviciossocialesdirigidosagruposvulnerables,flexibili-zando y combinando acciones ajustadas a las necesidades de las comuni-dades; promoviendo la intervención integral para cubrir las necesidades más urgentes de las poblaciones beneficiadas y la ejecución integrada y coordinada de los distintos componentes.

• Elfomentodelaparticipacióndelacomunidadentodaslasfasesdelosproyectos de intervención: diseño, ejecución y mantenimiento de los ser-vicios (Brakarz, 2002: 27).

Gradualmente, las lógicas y líneas de intervención del Mejoramiento Integral de Barrios han variado y han pasado de centrarse en la solución de cuestiones como el saneamiento básico y la tenencia de la tierra, a buscar el mejoramiento integral de las condiciones de vida de los beneficiarios, el estímulo a la participación de la comunidad y la mejora en la gestión de los servicios urbanos. Para ello, se ha promovido la coordinación de un conjunto integrado de programas sociales que han de mejorar la eficiencia en la presta-ción de los servicios sociales y aumentar el impacto sobre las poblaciones y los grupos beneficiarios (Brakarz, 2002: 31).

En muchos casos, la variación en los temas de intervención está relacio-nada con el carácter multivariable y multisectorial de los problemas a resolver en materia de calidad de vida en el nivel urbano, y esto demanda la coordi-nación de las intervenciones desde el Estado, de acuerdo con las orientaciones de la política internacional, que se preocuapan cada vez más por desarrollar programas con capacidad de concretar apuestas sostenibles e integradoras, por lo menos en el plano discursivo. En este sentido, el mejoramiento barrial en América Latina se ha destacado como herramienta para:

• Lucharcontralapobreza,conaccionesdirigidasaunterritorioespecífico,parareducir desigualdades en infraestructura, proveer servicios para los hogares


166

localizados en asentamientos informales56 y lograr el reasentamiento de pobla-ción, la mitigación del riesgo ambiental, la regularización de la propiedad y la prevención de la proliferación de asentamientos informales.

• Serinstrumentosdedesarrollourbano,alposibilitarlarealizacióndeobrasen diversas áreas mediante la focalización de la inversión en sectores urbanos de alta concentración poblacional. El impacto de las inversiones ha de ser mayor en sectores poblacionales de bajos ingresos. En este sentido, contri-buyen a resolver los problemas de segregación socioespacial de los barrios “periféricos”, lo cual posibilita la integración de lo informal a lo formal, a través de “la expansión de redes de transporte, sistemas viales y de servicios urbanos como el alumbrado público y la recolección de residuos […] como resultado final, nos encontramos con valorización de predios aledaños a las obras construidas, aumento de la seguridad ciudadana y mejoramiento de los indicadores de salud, entre otros” (Brakarz, 2002: 29).

• Constituirseenelementos importantesde lapolíticadevivienda,comocomplemento a las políticas que promueven soluciones habitacionales, particularmente para aquellos sectores con limitaciones para el acceso al crédito y a soluciones formales de vivienda (Brakarz, 2002: 28).

4.2.3. Asignación de recursos para mejoramiento barrial

Para la inversión de los recursos se ha procurado la definición de criterios que permitan orientarlos hacia el beneficio de los sectores poblacionales de menores ingresos y con mayores carencias en infraestructura y servicios, con el ánimo de que los recursos per cápita invertidos sean similares entre los barrios. En algunos de los casos, y dependiendo del agente local, nacional o internacional que provee los recursos, se han empleado diversos mecanismos para su asignación. Por ejemplo, con respecto a la asignación de recursos entre regiones y municipios, para los proyectos financiados por el Banco Interame-ricano de Desarrollo, BID, la elegibilidad se fundamenta en la horizontalidad

56 Se realizan inversiones en proyectos para la construcción de infraestructura de salud, sanea-miento básico, servicios sociales, centros de salud, escuelas, guarderías infantiles y centros de atención a grupos vulnerables tales como madres cabeza de hogar, jóvenes e infantes. También se destacan las inversiones en materia de reducción de la vulnerabilidad ambiental y social en temas como la seguridad ciudadana y la prevención en el uso de drogas.


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de la distribución asociada a la pobreza relativa de cada región o municipio. Otro factor importante es el fomento al esfuerzo local en materia de financia-miento, para hacer posible la expansión de los recursos disponibles para los programas y atender una mayor cantidad de beneficiarios. Para lograr estos objetivos, se ha contado con dos formas de asignación: por concurso y por aplicación de fórmula matemática.

“En la asignación por fórmula se busca incorporar factores que reflejen la situación de la región o el municipio en materia de indicadores de pobreza (como el porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas) y en relación con las demás regiones o municipios. Mediante la utilización de la fórmula se establece el monto asignado a cada región o depar-tamento, quedando por definir la selección de los barrios específicos. Esta selección puede realizarse usando criterios de pobreza y déficit de infraestructura” (Brakarz, 2002: 46)

La fórmula adoptada por el Programa de Mejoramiento de Barrios de Bolivia para la asignación de fondos entre los nueve departamentos del país pondera la población más carente de cada departamento por la población del país con NBI y compara esta proporción con el porcentaje de la población nacional que vive en el departamento. La formula es la siguiente:

CDi = {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]} / {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]}

Donde:

CDi = factor para determinar el cupo del departamento i (fondos asignados al departamento)

PNBi = población del departamento i con NBI

PNBIi = población total del país con NBI

PDi = población total del departamento i

NBI = Necesidades Básicas Insatisfechas.

En el caso de las localidades, ante la escasez de recursos financieros, se establecen otros criterios, preferiblemente técnicos, para la asignación de los recursos y la priorización de los barrios a ser intervenidos. Así pues, se aplica un criterio en el que la pobreza relativa y la “eficiencia de la inversión” predo-minan en la decisión. Entre los indicadores más empleados para la determina-ción de población vulnerable se encuentran los siguientes:

• Porcentajedepoblacióndemadrescabezadehogar.


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• Proporcióndeviviendasprecariasconaltosíndicesdehacinamiento.• Niveldeingresopromediodeloshogares.• LosindicadoresdeNBI(loscualesestadifícilmentedesagregadosanivel

territorial barrial, por ejemplo).

4.2.4. Criterios, componentes y logros del Mejoramiento Integral de Barrios en América Latina

El criterio de eficiencia corresponde al número de familias beneficiadas por unidad de inversión. En este caso se priorizan las unidades barriales con ma-yor concentración poblacional, cuyo costo de inversión por unidad permita atender la mayor cantidad de población. Estos criterios permiten diseñar un sistema de puntaje para la selección de los barrios o, en general, de las unida-des a intervenir, y estimar la cuantía de los recursos a invertir. Por otra parte, la focalización debe efectuarse según consideraciones de carácter social, am-biental, político, económico y cultural.


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Tabla No. 15. Criterios y aspectos relacionados con la financiación del MIB

Criterios para la financiación de MIB Aspectos relacionados con la inversión en MIB

Focalización social, sometida a condiciones socioeconómicas de los hogares residentes en los barrios.

Construcción de obras de infraestructura de servicios, destinados a mejorar las condiciones de vida de la población beneficiada, incluyendo infraestructura sanitaria, agua potable, disposición de aguas servidas, desagües pluviales, vías, alumbrado público.

Factores ambientales, para no afectar negativamente el medio ambiente y promover su conservación o la mitigación del riesgo. Favorecen también la determinación de medidas en barrios para su reasentamiento o para que los asentamientos ocupen lugares de conservación ambiental, cultural o artística.

Servicios complementarios a la inversión física para atención de grupos vulnerables. Este aspecto incluye infraestructura social como guarderías infantiles, puestos de salud, escuelas, centros sociales y programas sociales en los que se abordan temas de capacitación laboral, rehabilitación, prevención de enfermedades, control de natalidad, apoyo a madres cabeza de hogar, entre otros.

Viabilidad legal, este criterio busca asegurar la factibilidad de la legalización de propiedad y de la inversión pública, garantizando que el proceso se agencie en zonas de litigio.

Acciones orientadas a la generación de empleo e ingresos. “En muchos de estos programas aparecen acciones orientadas a mejorar el ingreso mediante la capacitación de mano de obra y el fomento a las pequeñas y medianas empresas y comercios. Entre las acciones más destacadas podemos contar: capacitación especializada, becas para cursos profesionales específicos, asistencia técnica a profesionales autónomos y microempresarios, apoyo de gestión a micro productores o unidades productivas, a través de micro crédito y aumento de la escolaridad con programas de complementación para adultos, destinados a completar su educación formal, facilitándoles así el acceso al mercado del trabajo” (Brakarz, 2002: 36).

Viabilidad urbana, para lograr la incorporación del barrio al sistema urbano local, en materia de prestación de servicios, accesibilidad y movilidad, entre otros aspectos.

Acciones de apoyo a programas orientados a mejorar su efectividad y asegurar sostenibilidad en el tiempo, incluyendo acciones de prevención a la urbanización informal, preparación de proyectos de urbanización, de ingeniería y arquitectura, comunicación y difusión de proyectos. Densidad urbana, con el fin de dar prioridad

a las áreas más consolidadas, donde la inversión genera mayor impacto (Brakarz, 2002: 47).


170

Brakarz proporciona una serie de insumos sobre las acciones de mejo-ramiento integral de barrios que adelantan los países de América Latina, las cuales se sintetizan en la Tabla No. 16.

Tabla No. 16. Componentes de los Programas de Mejoramiento de Barrios en América Latina, 1990-2000

Componentes de los programas

País

Chile Colombia Argentina Brasil Brasil Brasil Bolivia Brasil

PMB MVE PROMEBA PROAP PBV HBB SMB PROAP II

90/95 1995 1996 1995 1996 1998 1998 2000

Infraestructura

Agua potable

Soluciones de alcantarillado

Drenaje pluvial

Sistema vial

Alumbrado público

Energía eléctrica

Servicios urbanos

Recolección de basuras

Soluciones de vivienda

Módulos o casetas sanitarias

Mejoramiento de viviendas

Reasentamiento

Servicios y equipamientos sociales

Locales y servicios comunitarios

Plazas públicas, canchas deportivas


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Componentes de los programas

País

Chile Colombia Argentina Brasil Brasil Brasil Bolivia Brasil

PMB MVE PROMEBA PROAP PBV HBB SMB PROAP II

90/95 1995 1996 1995 1996 1998 1998 2000

Guarderías infantiles

Servicios para grupos vulnerables*

Puestos de salud

Generación de trabajo e ingresos

Medio ambiente

Arborización y forestación

Recuperación y mitigación ambiental

Desarrollo comunitario

Educación sanitaria y ambiental

Promoción de la organización comunitaria

(*) Servicios sociales diversos, cuya definición se hace a partir de las necesidades expresadas por la comunidad.

Siglas

PMB: Programa de Mejoramiento de Barrios, Chile.

MVE: Programa de Mejoramiento de Vivienda y Entorno. Red de Protección Social, Colombia.

PROA I y II: Programa de Regularización de Asentamientos Populares, Favela-Barrio. Etapas I y II, Río de Janeiro, Brasil.

PROMEVA: Programa Nacional de Mejoramiento de Barrios, Argentina.

PBV: Programa Baixada Vida/Nueva, Gobierno Estadual de Brasil.

Fuente: Brakarz (2002: 30)


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Entre los logros más destacados del mejoramiento integral de barrios en América Latina podemos destacar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes urbanos, al permitir el acceso a servicios sociales, públicos y de infraestructura, así como a equipamientos y a espacio público. A nivel insti-tucional se resalta la sinergia entre los distintos componentes, a partir de las acciones institucionales efectuadas con un carácter integrador y complemen-tario, realizado de manera simultánea, lo cual ha causado mayor impacto del que se podría esperar en la ejecución individual de los mismos.

Otros logros se evidencian en el mejoramiento de las condiciones de se-guridad pública o ciudadana, la cual está asociada a la “superación del aisla-miento físico de los asentamientos”, a la instalación de alumbrado público y al control social ejercido por las comunidades sobre el espacio público, fruto del mejoramiento de las condiciones físicas y del proceso organizativo. Por otra parte, la seguridad se relaciona con la oferta de programas de capacitación laboral, orientado particularmente a la población juvenil, susceptible de caer en dinámicas de delincuencia y drogadicción.

A nivel urbano se perciben logros relacionados con la integración de las zonas informales a la ciudad formal, proceso asociado con la ruptura de fronteras entre los asentamientos pobres y los ricos. Por otra parte, la legalización de la propiedad introduce aspectos relevantes relativos a la tributación y al esta-blecimiento de cargas impositivas, como fortalecimiento de la estructura de mercado del suelo urbano.

El mejoramiento de las condiciones de vivienda y la valorización inmobiliaria, junto con la construcción de infraestructura urbana, la prestación de servicios públicos domiciliarios y la legalización de la propiedad, se presentan también como logros urbanos alcanzados tras la intervención del mejoramiento barrial. Por estas razones, los programas de mejoramiento barrial forman parte de la política de vivienda y complementan las acciones de apoyo a su construcción.

Por otro lado, con respecto a la sostenibilidad de las comunidades en las cuales se realiza mejoramiento integral de barrios en América Latina, se en-cuentra que dichos procesos aseguran la integración de los servicios a las redes existentes; convierten las cargas impositivas por la prestación de los servicios en mecanismo de recuperación de la inversión local; aplican sistemas alterna-tivos de operación y mantenimiento, y promueven la vinculación de organi-zaciones sociales y no gubernamentales en la provisión y mantenimiento de ciertos servicios y cuidado de infraestructura.


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En la medida en que se garantice que los programas de mejoramiento se constituirán en instrumentos de política pública y que contribuirán a resolver el problema de la marginalidad urbana, al ser incorporados como componen-tes sustanciales de las políticas públicas de vivienda a nivel nacional, regional o municipal, la sostenibilidad del mejoramiento será mayor, como lo demues-tra la experiencia acumulada mediante la provisión de subsidios para infraes-tructura colectiva en barrios pobres.

Otros aspectos relacionados con la sostenibilidad del mejoramiento in-tegral de barrios son la formulación de políticas complementarias que con-tribuyen a resolver el problema de la urbanización informal; la importancia y trascendencia de la participación de los gobiernos locales, regionales y na-cionales en la formulación y ejecución de los programas de mejoramiento ba-rrial, y la potenciación de la capacidad técnica de las entidades estatales en la ejecución de los programas, por cuanto demandan operaciones complejas que involucran la ejecución simultánea de varios componentes para hacer posible la integración de las intervenciones físicas y las sociales.

Después de un análisis de los principales aspectos que constituyen los procesos de mejoramiento integral de barrios en América Latina y de su construcción conceptual, vale la pena anotar que sus componentes se han basado en la concepción de las necesidades básicas. En este sentido, las acciones de mejoramiento han privilegiado la cobertura o la superación de dichas necesidades, las cuales tienden a ser cada vez más básicas o limita-das. Por lo tanto, es preciso abordar la noción de básicos vitales requeridos por una comunidad para subsistir dignamente, más allá de la construcción de infraestructura.

4.3. Concepto de Mejoramiento Integral de Barrios desde la última década en el ámbito nacional

Sin duda, los conceptos de vivienda y mejoramiento de barrios que ha cons-truido el sector institucional colombiano han sido influenciados por los si-guientes factores:

• Lafirmadetratados internacionales,enparticularde laDeclaracióndeEstambul de 1996 y de las Metas del Milenio de 2000, que ya han sido estudiados en este documento.


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• LaConstituciónNacionalde1991,queleotorgaalaviviendaelcarácterde un derecho fundamental.

• LaPolíticaUrbanaCiudadesyCiudadaníade1995,quedefinelaviviendacomo un “atributo urbano”, adopta los “acuerdos urbanos” (solidaridad, com-petitividad, y sustentabilidad ambiental) como base de su ejecución y reconoce en el programa VIEN (Vivienda y Entorno), integrado a la Red de Solidaridad Social, una de las iniciativas más importantes para el desarrollo de la política de vivienda social (Ministerio de Desarrollo Económico, 1995).

• LaLey388de1997deDesarrolloTerritorial,quedefineelalcanceycon-tenido de los planes de ordenamiento territorial vigentes hasta la fecha e incluye la formulación y aplicación de instrumentos de gestión, financia-ción y planificación urbana, los cuales garantizan la viabilidad y articula-ción física, económica y social de las actuaciones urbanísticas.

• AnteloscambiosintroducidosporlaLDTen1997,elgobiernonacional,a través del Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, aprobó el documento Optimización de la Política de Desarrollo Urbano, de conformidad con la política de calidad de vida urbana definida por el PND para el período 2002-2006.

4.3.1. El diagnóstico de FEDEVIVIENDA

El documento Síntesis de las consultas urbanas en Mejoramiento Integral de Barrios 200257 es, como su nombre lo indica, una síntesis diagnóstica y un conjun-to de propuestas conceptuales y procedimentales inspiradas en una serie de experiencias realizadas por FEDEVIVIENDA mediante un proceso de con-sultas urbanas entre 1997 y 2001. Una de tales experiencias es el piloto del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios de la Comuna 10, Sector Las Palmas en la ciudad de Neiva (departamento del Huila, Colombia) y evalúa como exitosa la experiencia del PRIMED (1998) en Medellín. Aunque co-incide con un enfoque remedial, identifica varios temas que son de interés

57 “Estos documentos son el resultado de la experiencia de las entidades socias locales y de FE-DEVIVIENDA en el desarrollo del proceso de consultas urbanas realizadas entre 1997 y 2001, por el PGU a través de FEDEVIVIENDA como institución de anclaje regional para el tema de mejoramiento integral de barrios” (PGU, Coordinación para América Latina y el Caribe, 2002: 6).


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para la construcción de un concepto de mejoramiento más integral que los enfoques sectoriales tradicionales.

Algunos de los principales aportes de la reflexión desarrollada por FE-DEVIVIENDA están relacionados con la identificación de problemas en la titulación de tierras;, con el limitado acceso de la población a servicios sociales y su baja provisión; con la existencia de problemas como el desempleo, la inseguridad, la delincuencia y la violencia; con las limitaciones en el acceso a servicios, espacio y transporte público, lo cual, a su vez, dificulta la incorpora-ción urbanística y económica a la ciudad.

En este sentido, es evidente que las intervenciones siguen siendo pre-dominantemente sectoriales y que hay múltiples limitaciones institucionales para el abordaje integral del mejoramiento. En consecuencia, se mantiene un enfoque netamente urbanístico en el abordaje del problema de vivienda, puesto que el tema del mejoramiento integral de barrios es aún incipiente y poco evaluado.

Por demás, se han consolidado fenómenos de exclusión y segregación so-cial que obligan a desarrollar lecturas y propuestas que vayan más allá de lo fí-sico-espacial e integren la complejidad de la vida urbana y concreten procesos de desarrollo comunitario en la producción del hábitat. Así pues, los apoyos municipales deben encaminarse a fortalecer una visión integral de la ciudad y a entender las múltiples y variadas interrelaciones que se dan en ella.

El diagnóstico propone adoptar los objetivos que se reseñan en la Tabla No. 17.


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Tabla No. 17. Principios y objetivos de los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios

Fedevivienda PGu-ALC Mejoramiento integral de barrios

Cumplimiento del derecho al hábitat y la vivienda

Erradicación de la pobrezaurbana, buscando la equidadsocial y de género y unamejor gestión ambiental

•Reducir niveles de pobreza mejorando la calidad de vida en términos de habitabilidad de la vivienda y el entorno.

•Acelerar la consolidación de la ciudad a través de intervenciones físico-territoriales (servicios públicos, vivienda, equipamientos sociales, espacio público, transporte, suelo).

•

Evaluar las posibilidades de movilizar recursos propios del municipio para el mejoramiento barrial al incorporar las áreas urbanas mejoradas al régimen catastral, de uso y pago de servicios.

•Fortalecer las instituciones a través de la coordinación intersectorial y transferencia de metodologías.

Producción social de la ciudad y vivienda

Inclusión social

•Reconocer los elementos y mecanismos de los procesos de producción de vivienda y ciudad calificados como informales.

•Valorar el aporte económico, social y cultural de estos procesos para la población involucrada y la ciudad en su conjunto.

•

Mejorar la calidad de los resultados de estos procesos en términos de habitabilidad de la vivienda y el barrio por medio de la racionalización de sus componentes (asistencia técnica, crédito, comercialización de materiales, capacitación de la mano de obra, entre otros).

•Reconocer y fortalecer los circuitos económicos existentes alrededor de los procesos de construcción y mejoramiento de las viviendas y el entorno.

Gestión democrática del territorio

Promoción de la gobernabilidadlocal participativa

• Implementar esquemas de concertación y cogestión entre la administración municipal, el sector privado y la comunidad organizada.

• Mejorar las condiciones de convivencia ciudadana por medio de la capacitación y apoyo a la organización de la comunidad.

•

Sensibilización de los pobladores para los elementos y mecanismos que componen los procesos de producción de vivienda y ciudad, así como para los potenciales económicos, sociales y culturales que estos incluyen.

Fuente: PGU-Coordinación para América Latina y El Caribe (2002)


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4.4. Las distintas miradas del concepto de mejoramiento58

El concepto de “mejoramiento” surge en relación con la noción productivista de “agrupación residencial”, según la cual ésta es un problema social que debe ser tratado por especialistas a través de soluciones estandarizadas (Aymonino, 1973), y va más allá de los enfoques adoptados por las agencias internacionales de crédito para desarrollo urbano, los cuales la entienden como un sector similar a la provisión de bienes y servicios urbanos básicos (Laquian, 1985: 29).

En Colombia su aplicación adquiere un manifiesto énfasis económico, puesto en evidencia en las consideraciones, definiciones y justificación de las inversiones públicas en los Planes de Desarrollo nacionales, específicamente desde “Las Cuatro Estrategias” (1970), donde la vivienda, en general, y la de interés social, en particular, es percibida como una actividad edificadora que simultáneamente cumple un papel dinamizador de la economía y promueve el ahorro interno satisfaciendo la demanda social y de generación de empleo. Esto explica, además, la naturaleza de los indicadores predominantemente cuantitativos elegidos por las entidades del sector, para medir los déficits habi-tacionales en el país. Este enfoque ha trascendido a las políticas habitacionales públicas del Estado colombiano y durante cerca de medio siglo muestra una tensión no resuelta entre mercado y demanda. Como consecuencia de ello, la acción institucional enfrenta en la actualidad un creciente proceso de desre-gularización, de modo que su incapacidad para resolver en forma satisfactoria dicho déficit se ha hecho evidente, teniendo en cuenta, eso sí, que su solución definitiva es improbable (Gilbert, 1998: 279).

Dicha concepción se ha materializado en múltiples modelos (institu-cionales, primero, y privados, después) de urbanizaciones y agrupaciones residenciales, muchos de los cuales se caracterizan por la escasa variedad ar-quitectónica y espacial, y por el fraccionamiento de los tejidos urbanos, lo cual propicia una creciente exclusión social y una incapacidad para atender la demanda de sectores populares.

El énfasis de las políticas ha estado, entonces, en la producción de vivien-das nuevas, antes que en el mejoramiento del stock existente, puesto que el

58 Los aspectos referidos a la definición conceptual del mejoramiento barrial son tomados lite-ralmente del documento aportado por Pedro Buraglia, profesor de la Universidad Nacional de Colombia, asesor durante el desarrollo del estudio de consultoría.


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mejoramiento de barrios es una actividad poco reconocida y apoyada institu-cionalmente; más bien es desarrollada de manera espontánea por los habitan-tes. Sin embargo, se pueden contar algunas excepciones, como por ejemplo el Plan Terrazas del Banco Central Hipotecario en los años ochenta y programas como Vivienda y Entorno del INURBE, que aún no han sido evaluados.

Si bien, gracias a su empalme con las políticas macroeconómicas y finan-cieras, estos enfoques aseguran la permanencia del Estado colombiano en el tema, no garantizan que su acción represente una trasformación sostenible de la calidad habitacional de las áreas de periferia ni que la acción pública logre llegar en forma solvente a los sectores más pobres de las poblaciones urbanas. Por el contrario, como consecuencia de las últimas decisiones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el énfasis se mantendrá particu-larmente en la titulación (País de Propietarios) y en la asignación de subsidios a las familias más vulnerables para la construcción y adquisición de viviendas nuevas, con la regularización y estandarización de la vivienda de interés social, VIS, de acuerdo con los Decretos 975 de 200459 y 2060 de 200460.

4.4.1. Una construcción influenciada por enfoques disciplinares o misionales

La vivienda, en sentido amplio, y el mejoramiento barrial, en sentido estricto, han sido vistos básicamente a partir de enfoques disciplinares o misionales, que aunque explican parcialmente su compleja naturaleza, tienden a imponerse en forma excluyente y a derivar de ello acciones igualmente parciales o sectoria-les. A continuación se presenta una “taxonomía” inicial de estas ideas.

4.4.2. Miradas “políticas y sociológicas”

Desde esta perspectiva, la vivienda es entendida como un derecho fundamen-tal y, consecuentemente, se hace énfasis en su adquisición o mejoramiento para garantizarlo. En este sentido, son de vital importancia la legalidad y

59 Fija los topes a la VIS subsidiable así: Tipo 1, hasta 50 SMLMV; Tipo 2, superiores a 50 y hasta 70 SMLMV; Tipo 3, superiores a 70 y hasta 100 SMLMV, y Tipo 4, superiores a 100 y hasta 135 SMLMV .

60 Fija el tamaño de los lotes para vivienda subsidiable en 35m2.


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reconocimiento de derechos; el derecho a una vivienda digna; el ejercicio de los derechos fundamentales; la incidencia de la cultura, el género y los mo-dos de vida locales en el diseño y uso del espacio; los ciclos de vida de las comunidades; la participación y el empoderamiento local, etc. La mayoría de estos aspectos están considerados en las conferencias internacionales apoyadas y promovidas por las Naciones Unidas.

Según el Instituto de Administración Pública de Nueva York, IPA, las declaraciones de Vancouver fueron marcadas por un idealismo que aún per-manece en los gobiernos signatarios. Sin embargo, desde Hábitat I, las expec-tativas de mejoramiento de los asentamientos humanos no son tan grandes, ya que los problemas no sólo han permanecido, sino que se han multiplicado, casi triplicado, en tamaño y naturaleza.

Gráfico No. 8. Transición temática en materia de hábitat

Política nacional

Propiedad pública

Vivienda/ alojamiento

Planeación integral

Descentralización Participación ciudadana

Transacciones - mercado

Asentamiento sostenible

Equidad y transparencia

Acción colectiva

Ambiente humano

Diseño Urbano

La gráfica indica el derrotero que han seguido los grandes temas de las agendas de hábitat. En un análisis de la evolución del tema, María del Pilar Pérez afirma que:

“Una construcción sustentable pasa necesariamente por la construcción de las vivien-das para sus gentes, es decir, por la construcción de los espacios de privacidad (de lo privado) para sus habitantes, quienes desarrollan su sociabilidad y su ciudadanía en los ámbitos públicos. De ‘identidades individuales e identidades colectivas’ se cons-truye necesariamente la ciudad. Ciudades sustentables sin viviendas no existen, pero sí existen viviendas sin ciudad. Si de la integración y la coexistencia de lo privado y lo público se hace ciudad, lo público –la posibilidad del ágora es, sin embargo, su atributo insoslayable–” (ALAI).


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4.4.3. Derecho a la vivienda y derecho a la ciudad

El derecho a la vivienda, un derecho intrínseco al ciudadano, reconocido en el documento de Hábitat I en Vancouver 1976 y en muchos documentos de Na-ciones Unidas, no aparece en el borrador de la Agenda de Hábitat que debía discutirse en la tercera conferencia preparatoria realizada en Nueva York en febrero del mismo año. El debate, enfrentando la oposición de Estados Uni-dos, Japón y Brasil, centró toda la atención de la conferencia en ese derecho. En la Conferencia de Estambul, subyace la inquietud de si el derecho a la vi-vienda logra proyectar fehacientemente los puentes de acuerdo a las necesida-des de un mundo urbanizado (el derecho a la ciudad o al espacio público, por ejemplo). Estos temas, presentes en documentos y declaraciones de diversas ONG durante el proceso preparatorio, no estuvieron presentes en los debates oficiales de Hábitat II, ni tampoco en sus papeles.

4.4.4. Políticas habitacionales y políticas urbanas

En el contexto global de la Agenda de Hábitat –la cual incluye un extenso capítulo destinado a los “Asentamientos humanos sustentables”–, las políti-cas habitacionales, que se proponen integradas desde una visión “holística” en las políticas macroeconómicas, medioambientales y en las imprescindibles políticas sociales, no quedan vinculadas con el énfasis necesario, ni con la con-cepción, quizás más compleja, de “políticas urbanas” ni con las del espacio público. Éste último en particular sigue siendo considerado como el espacio verde que se sugiere dejar en los planes de ordenamiento urbano y como aque-llo que “sobra” y que hay que dejar entre vivienda y vivienda.

El argumento sigue siendo el de un tratamiento “sustentable del suelo”, que tiene más que ver con la “conservación ambiental” que con la “sustentabi-lidad urbana”. Lo comunitario-barrial no sería tampoco suficiente para el desa-rrollo de la ciudadanía y la búsqueda de articulaciones con la escala urbana, “el pasaje del barrio a la ciudad”, resultaría una tarea pendiente (Carta Brasileña por el Derecho a la Vivienda y a la Ciudad, mayo de 1996). Lo público no sería sujeto de pensamiento proyectual ni de normas de calidad espacial de manera tan pre-cisa como la vivienda. Muchos de estos aspectos se asocian efectivamente con la superación de la pobreza y el problema del desarrollo, intentando determinar las variables sobre las que debe incidir para tratar de superarla.


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4.4.5. Miradas “económicas”

En este enfoque, la vivienda es entendida como un sector económico (la cons-trucción) y las medidas que se desprenden de ello tienen que ver con estrategias para mantener el mercado inmobiliario abierto mediante el fortalecimiento de la oferta o la demanda, facilitando el acceso al suelo y el crédito, o introducien-do regulaciones o procedimientos de liberalización o abaratamiento, aunque se desconozcan la naturaleza de las dinámicas económicas locales en la generación de empleo estable y el mejoramiento del ingreso familiar (Gilbert, 1998).

Colombia posee una larga experiencia en este enfoque, que fue conce-bido por Lauchlin Currie y adoptado por el gobierno nacional con el Plan de Desarrollo “Las Cuatro Estrategias” en 1970, el cual ve en el sector de la construcción un potencial dinamizador de la economía como se indicó arriba. Así mismo, es compartido por las agencias internacionales (BIRF, BID, AID, etc.) a través, por ejemplo, de programas de lotes con servicios o préstamos sectoriales para saneamiento básico, agua potable o ampliación de redes de in-fraestructura y, más recientemente, mediante el subsidio familiar de vivienda tomado de las experiencias en Chile61.

En este contexto, el mejoramiento de vivienda no cumple un papel pro-tagónico, ya que lo importante han sido la dinamización y la expansión del mercado de insumos, suelo, servicios, infraestructura, materiales de construc-ción y mano de obra, en conjunción con la expansión del sector financiero y en competencia con los mercados y dinámicas informales. La lógica que más se acomoda a estas dinámicas y políticas es la producción de vivienda nueva, concebida bajo una rígida estructura dominada por una oferta de característi-cas monopólicas y no por la demanda.

No obstante su escaso reconocimiento, el mejoramiento en este enfoque se enfrenta a nuevos desafíos, dada una nueva e imprevista dimensión: el re-parto equitativo de cargas y beneficios, lo cual, como está previsto en el POT, implica un nuevo gravamen en las áreas donde se eleva la edificabilidad o se introduce un cambio de uso por cuenta del cobro de plusvalías y donde la política de inversión social se orienta a su recuperación.

61 El subsidio de vivienda es asignado a las familias con ingresos hasta de 4 SMLMV a través de FONVIVIENDA (recursos del presupuesto nacional) y las cajas de compensación fami-liar (recursos parafiscales) para los trabajadores afiliados a ellas.


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4.4.6. Miradas “físico-espaciales”

Las miradas físico-espaciales se orientan simultáneamente a responder a la racionalidad y las lógicas del mercado inmobiliario colombiano, y a intro-ducir un concepto de racionalidad en el planeamiento y el diseño, ejercido en forma vertical y de inspiración esencialmente jurídica y normativa, en la cual se inscriben las nociones de estructura urbana, zonificación, normas de planeación y diseño (normas mínimas) que hacen énfasis en aspectos de normalización, estandarización y funcionalidad. Muchos de estos aspectos se han consolidado como manuales de modelos estandarizados de producción de la vivienda o métodos de desarrollo progresivo o autoconstrucción. Esta mirada es acompañada de enfoques críticos y alternativos que cuestionan la capacidad y calidad de respuesta al contexto.

A pesar del incipiente desarrollo que aún exhibe el tema del mejoramien-to integral de barrios (Escallón, 2005), el POT de Bogotá (Decreto 190/04) adopta una mirada de los enfoque sectoriales del “viviendismo” más amplia que la tradicional, e incluye, entre otros, la dimensión territorial y urbana, el concepto de centralidades, la intervención urbanística mediante operaciones estratégicas y el desarrollo de instrumentos de regulación normativa basados en la “escala intermedia” (reglamentación de las UPZ); así mismo, adopta el tratamiento de mejoramiento integral. Un documento pionero es, sin lugar a dudas, el Manual de normas mínimas del ICT (1972).

4.4.7. Miradas “ambientalistas” y basadas en principios de sostenibilidad

Esta mirada, inicialmente inspirada en enfoques higienistas del siglo XIX, fue trasladada al enfoque sectorial de saneamiento básico y posteriormen-te inscrita bajo el concepto ambientalista de “sostenibilidad”. Está, ade-más, asociada a los temas de vulnerabilidad, amenaza y riesgo, y a los aspectos de habitabilidad y confort interior de la vivienda, ampliado en algunos casos al logro de sostenibilidad económica y social. En la ciudad, este enfoque inspira la acción de entidades como la DPAE, el DAMA y la Secretaría de Salud.


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4.4.8. Miradas “comportamentales”

Aunque con escaso desarrollo en el país, bajo este enfoque se inscriben diversas teorías, algunas de ellas deterministas y mecánicas, y de diversa orientación e ideología política, que se proponen entender la relación entre el hombre y su ambiente, reconociendo que existe al menos interdependencia, regulación y afectación mutua entre estos factores o sistemas. Esto da origen a diver-sas estrategias dirigidas ya no al objeto de trabajo, sino más bien al sujeto (los habitantes urbanos), en cuanto éste tiene la capacidad de transformarse e interactuar con su entorno. De ellos se derivan temas como control social, seguridad pública, personalización, etc. Los estudios pioneros se le atribuyen a Jane Jacobs, en su texto clásico de consulta Muerte y vida de las grandes ciudades americanas (Jacobs, 1961).

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Cap í tu l o V

L a s e x p e r I e n c I a s d e mIb e n b o g o t á , 1972-2006

5.1. Caracterización conceptual del MIB desde las experiencias precedentes

Es importante señalar que las iniciativas gubernamentales objeto de esta conside-ración y desarrollas a nivel distrital desde 1972 hasta la fecha no han sido definidas como de mejoramiento integral de barrios; son acciones que se enmarcan dentro de la noción de desarrollo y mejoramiento urbano. Sólo hasta el año 2000 en la política distrital del hábitat se formuló explícitamente el mejoramiento integral de barrios como algo concreto, teniendo como antecedentes las experiencias ante-riores, entre las cuales se destaca principalmente el Proyecto “SUR con Bogotá”, iniciado en 1999. En este sentido, se debe distinguir entre “mejoramiento urbano” y “mejoramiento barrial” en cuanto son iniciativas para la superación del déficit acumulado por la ciudad en diversos campos, y que permiten al gobierno distrital actuar en diversas escalas de intervención, con énfasis y componentes disímiles.

Desde el año de 1972 se han realizado experiencias de intervención en materia de mejoramiento urbano62, las cuales han orientado su acción a partir

62 Se hace referencia a este año por la documentación referida; pero esto no significa que no haya habido acciones de mejoramiento barrial previas. Así mismo, las experiencias de MIB fueron ampliamente caracterizadas en el primer informe de la Consultoría CVP-UNC (agosto 2006).


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de la identificación de un problema central, de la definición de un objetivo y una población objeto, y de la construcción de una estrategia de intervención. Se han definido componentes, líneas y pautas de acción, así como escalas de intervención. Sin entrar a detallar cada uno de estos aspectos, se intentará una aproximación a la idea-problema que se pretende abordar a nivel urbano con las propuestas de mejoramiento; para poder determinar la orientación de la intervención en términos conceptuales para la ciudad de Bogotá.

En sus dos fases, el Programa Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB, procuraba la integración de la parte oriental de la ciudad con la zona urbana a través de la prestación de servicios y la construcción de infraestructura vial para habitantes urbanos de los estratos socioeconómicos más bajos. La noción predominante en la intervención era la de integración urbana, la cual se obtendría mediante la prestación de servicios (salud y educación principalmente) y la construcción de infraestructura en general. A la vez, el desarrollo del programa implicaba la definición de escalas de intervención de carácter zonal y metropolitano. Todo este proceso se so-portó con la configuración de un subprograma de mejoramiento institucional orientado hacia las entidades distritales de carácter público con competencia en las distintas acciones, de tal suerte que se optimizara la labor del Estado en esta zona de la ciudad.

Hacia 1985, la experiencia agenciada por la ONU en Bogotá63 expresaba ampliamente la intención de aportar en la construcción de una metodología de intervención en sectores populares urbanos incidiendo sobre la calidad de vida de los asentamientos, lo cual suponía una afectación de las áreas habita-bles y del espacio público mediante la construcción de espacios colectivos y la prestación de servicios comunitarios. Las acciones se orientaban a fortalecer la Administración Distrital a través de la planeación, programación, ejecución y el trabajo bajo principios de descentralización. En síntesis, buscaba la vin-culación de los sectores populares urbanos a las actividades productivas de la ciudad mediante tres componentes (el social, el de obras y el institucional), promoviendo la participación de la comunidad en el marco de la descentrali-zación. La escala de intervención fue zonal.

63 PNUD (1985). Este programa anotaba con total claridad que no pretendía resolver en su totalidad aquellos aspectos deficitarios que en materia de calidad de vida sufrieran los habitantes de los sectores populares urbanos.

Capítulo V. la s e x P e r i e n C i a s d e mib e n bo g o t á, 1972-2006

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Entre 1996 y 2000, en la ciudad de Bogotá se ejecutó el programa “Obras con Saldo Pedagógico”, definido como una metodología para fortale-cer las capacidades colectivas y las redes sociales de la población en los barrios, a través de la gestión y ejecución de obras a pequeña escala en el espacio públi-co y, en general, del desarrollo de acciones de mejoramiento al entorno en las unidades barriales. Las comunidades organizadas accedían a la financiación de proyectos mediante concurso. Dos componentes destacaban en este proceso: el social y el de obras.

Entre 1999 y 2006, se agenció el proyecto de mejoramiento barrial “SUR con Bogotá”, el cual, a través de la aplicación de una lógica de inter-vención que combinaba distintas escalas (barrial, zonal y local), pretendía institucionalizar un modelo de intervención en mejoramiento barrial a nivel distrital en zonas urbanas con barrios en desarrollo progresivo, buscando su consolidación. Se consideraba que mediante la planeación y la gestión coordinada entre las entidades distritales y la participación de la comunidad se potenciarían las capacidades comunitarias y la acción estatal en materia de mejoramiento. Entre las acciones destacadas se resaltó la construcción de infraestructura en diversos ámbitos, la legalización de barrios y la prestación de servicios en general, así como la intención de promover la sostenibilidad de los procesos conducentes al mejoramiento de la calidad de vida de la población en condiciones de pobreza, y el desarrollo de acciones institucio-nales que vincularan a la comunidad con el sector privado, para potenciar las capacidades de aquella. Después de muchos años, “SUR con Bogotá” podría ser calificado como una de las experiencias más serias que se hayan ejecutado en la capital del país.

Entre 1998 y 2000, el programa “Acciones para la Convivencia” tuvo dos líneas de acción: la arborización en coordinación con el Jardín Botánico y el diseño del espacio público. Ambas pretendían el fortalecimiento y la ca-pacitación de las organizaciones comunitarias, al propiciar espacios para la planificación de la ciudad, realizar diagnósticos participativos y buscar que las comunidades incidieran en las determinaciones sobre lo público, y contribu-yeran a la administración de los recursos colectivos.

Durante este mismo período, se desarrolló el Programa de Desmarginaliza-ción, que fue definido por el gobierno distrital como una estrategia de intervención social, masiva, integral y coordinada para mejorar la calidad de vida de la pobla-ción de estratos 1 y 2. A través de la ejecución de obras con carácter participativo


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en unidades barriales64, locales e incluso zonales, se promovió la ampliación de infraestructura en materia vial y de servicios públicos; la recreación y el deporte; la construcción y mejoramiento de infraestructura educativa, de salud y en general el bienestar social, así como acciones en zonas de riesgo y gestión comunitaria e intersectorial. La generación de capacidades en la comunidad transitaba por un cambio conceptual en el que los habitantes urbanos de los “barrios deficientes”, generalmente pertenecientes a estratos 1 y 2, eran concebidos no como receptores, sino como gestores de la política. El programa se desarrolló en 4 fases.

Entre 1998 y 2001 se ejecutó el Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario de Ciudad Bolívar65, financiado con recursos de cooperación internacional y del gobierno nacional. Como objetivo se trazó la mejora de las condiciones de vida de los núcleos más desfavorecidos de la localidad de Ciudad Bolívar, haciendo énfasis en la creación de oportunidades para mujeres y jóvenes, y en el suministro de servicios básicos. Con ello se pretendía contri-buir al fortalecimiento de la descentralización y al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones vulnerables a nivel urbano.

Hacia el año 2000, en el marco de la formulación del primer POT (cfr. Informe Consultoría CVP-UNC, 2006) para la ciudad de Bogotá, se definió el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, como un compo-nente estructurante de la política de vivienda del Distrito Capital, del hábitat y la seguridad humana. El PMIB buscaba contribuir a solucionar la pobreza urbana mediante el mejoramiento del entorno y de la capacidad social de la población asentada en áreas de desarrollo incompleto. Para ello, construyeron dos estrategias de intervención definidas en torno a la participación y la coor-dinación institucional y de gestión local. Dicho proceso debería contribuir a la sostenibilidad de las actuaciones y de los recursos invertidos por las entidades distritales en aras de la consolidación del territorio; el mejoramiento de las condiciones sociales; la creación de condiciones para la participación y la orga-nización social en las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ, y en los barrios de origen ilegal o de desarrollo incompleto.

64 Los barrios para la intervención eran seleccionados según criterios de insuficiencia en los campos de intervención formulados para el programa.

65 Esta experiencia se generó a través de 4 subprogramas: pequeña y mediana empresa; forta-lecimiento y coordinación interinstitucional; mejoramiento de vivienda y grupos sociales, y apoyo y promoción de la mujer y de los jóvenes.


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Con respecto a la consolidación urbana, el Proyecto de Servicios Urbanos del Banco Mundial pretendía dar continuidad a la intervención de la Ad-ministración Distrital en el mejoramiento del bienestar de los habitantes de la ciudad por medio de planes físicos, de gestión social y asistencia técnica; movilidad, vivienda, servicios públicos, saneamiento ambiental; espacio pú-blico, planeación. Además buscaba garantizar la sostenibilidad de las acciones institucionales del Estado a través de tres ejes principales: movilidad, mejora-miento integral de barrios y fortalecimiento institucional.

Finalmente, el ejercicio que se construyó en torno al Programa ““Obras con Participación Ciudadana”” entre los años 2003 y 2008 fue concebido como parte del PMIB, y fue desarrollado en 26 UPZ caracterizadas como de mejo-ramiento. Uno de sus principales objetivos fue el de fortalecer las capacidades colectivas y las redes sociales de los habitantes urbanos en distintos barrios, mediante la gestión y la ejecución compartida de obras en zonas de mejora-miento. La idea de mejorar las capacidades de gestión de las comunidades y la articulación social de base, se asociaba con la superación de las condiciones de desarrollo incompleto y el mejoramiento de la calidad de vida66.

66 Vale la pena destacar que Bogotá no es la única ciudad que ha venido afrontando acciones tendientes a propiciar el mejoramiento barrial en Colombia. Diversos gobiernos de la ciudad de Medellín han desarrollado también un conjunto de experiencias, entre las que se destacan Moravia y PRIMED. La experiencia en Moravia, a pesar de ser referida como de mejoramien-to, es definida como de rehabilitación física de vivienda construida con normas urbanísticas deficientes. En esta experiencia se ordenan tres componentes: el social, el de obras y el ins-titucional. En esencia, se buscaba la consolidación de lo informal bajo los parámetros de la ciudad formal. Moravia se volvió importante para la ciudad, por cuanto se elaboró una visión regional definida en los Planes de Desarrollo urbano-regionales, los cuales determinaban la construcción de una vía de carácter regional, que contribuiría al desarrollo económico. Por su parte, el programa PRIMED, desarrollado entre 1992 y 1996, abordaba problemas físicos y sociales de la ciudad. Los asentamientos subnormales eran asociados a bajos niveles de calidad de vida, insalubridad, drogadicción, violencia e inseguridad. Estos aspectos se combinaban con la desconfianza de las comunidades hacia las entidades gubernamentales. Otro proble-ma que debía afrontar el programa era la configuración de asentamientos en zonas de alto riesgo, la cual habría de ser combatida con el fortalecimiento de los procesos de participación ciudadana. A parte de esto, dos objetivos eran trascendentes: unificar la ciudad mediante la integración de los barrios subnormales y propiciar el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores. Lo social y lo institucional, al igual que la intervención física mediante obras de infraestructura, fueron absolutamente claros en este programa.


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Luego de este breve recorrido, varios aspectos se pueden resaltar. Por una parte, la búsqueda en la construcción de diversos modelos de intervención que conceptualmente apuntan a la superación de la pobreza y al mejoramiento de la calidad de vida mediante la realización de obras físicas en general, las cua-les, agenciadas en diversos ámbitos, dan cuenta del mejoramiento barrial. Sin embargo, a pesar del discurso de superación de la pobreza, el énfasis principal, más allá del mejoramiento de la calidad de vida, es el la integración urbana y la complementación del desarrollo barrial y zonal como corolario fundamental para acceder a mejores condiciones de existencia. El predominio de lo físico pareciera ser una de las características de este modelo.

En segundo lugar, se destacan los modelos que han pretendido cons-tituirse en experiencias replicables a través de la institucionalización en la política pública distrital, incorporando de manera explícita el componente de lo social. A este respecto, la participación, la gestión local y las acciones de fortalecimiento de redes sociales son las líneas básicas sobre las que se funda la intervención. La combinación de escalas barriales, locales y zonales, con la proyección metropolitana de muchas de estas experiencias ha logrado, depen-diendo del problema a resolver, articular los diversos niveles de intervención y asociar el proceso no sólo con la satisfacción de necesidades materiales de vida, sino también con la construcción de capacidades sociales.

Finalmente, sobresalen las acciones de intervención construidas como herramienta pedagógica para el fortalecimiento de la capacidad social y co-munitaria de interlocución con el Estado, en la que la intervención física es un pretexto para el conocimiento y administración de lo público, en un ejercicio que potencialmente apunta hacia la construcción de ciudadanía plena. El Pro-yecto “SUR con Bogotá”, por ejemplo, no sólo apuntó en esta dirección, sino que, además, vinculó de distintas maneras a la empresa privada, siendo una de las pocas experiencias que incursionó en este tipo de cooperación.

5.2. Aproximación a los aprendizajes. Síntesis de logros, dificultades y aprendizajes en diversas experiencias de MIB en Bogotá, 1972-2006

A partir de la revisión y del análisis de las experiencias de mejoramiento urbano desarrolladas por la Caja de Vivienda Popular y otras instituciones del Distrito durante los últimos diez años, se propone un mapeo general de logros, dificultades


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y aprendizajes, ordenados para cada uno de los componentes de mejoramiento integral de barrios definidos para la intervención. Si bien en su conjunto no son experiencias definidas conceptualmente como de mejoramiento, sí son acciones institucionales que han incidido en el mejoramiento de las condiciones materiales y sociales de vida de las comunidades urbanas “intervenidas”. Este ejercicio per-mite evidenciar coincidencias y diferencias en cada uno de estos aspectos, con el objetivo de armonizarlos para la construcción de un concepto de mejoramiento integral de barrios, con el ánimo de orientar la acción institucional del Estado en esta materia. A continuación se relacionan de manera muy general algunos de los logros, aprendizajes y dificultades expuestos explícitamente en los documentos consultados sobre las distintas experiencias entre 1972 y 2006.

5.2.1. Logros y aprendizajes

Componente social

En este aspecto, cabe destacar como logro la participación comunitaria, en cuanto se ha constituido en estrategia e instrumento para la realización de diagnósticos y ejercicios de planeación del desarrollo urbano. Estos procesos han logrado vin-cular organizaciones sociales comunitarias pertenecientes a los diferentes barrios donde se han desarrollado diversas experiencias. A juicio de algunas organiza-ciones participantes de los procesos, se ha logrado que las comunidades “[…] participen activamente en el proceso de diagnóstico, diseño, ejecución y segui-miento de proyectos, ampliando sus habilidades y destrezas para la planeación, concertación toma de decisiones y contratación con entidades estatales […]”67. En consecuencia, las comunidades han empezado a hacer un reconocimiento a la permanencia de los diferentes programas o proyectos de mejoramiento en las zonas urbanas marginales, y esto incide en el fortalecimiento de las organizacio-nes comunitarias a través de ejercicios de diagnóstico, planeación, ejecución y seguimiento de las obras de infraestructura.

67 Los aprendizajes, logros y dificultades se establecieron con base en revisión documental, entrevistas y talleres realizados con funcionarios vinculados laboralmente a algunos de los programas de mejoramiento urbano y barrial. De esta manera, algunas de las afirmaciones referidas entre comillas, corresponden a versiones aportadas por los funcionarios entrevis-tados o a percepciones de la comunidad recopiladas durante la realización de talleres en UPZ de mejoramiento.


192

En materia de aprendizaje, se puede anotar que al tratar de replicar la expe-riencia debe tomarse en cuenta la participación de los pobladores en los organismos técnicos, de control y fiscalización de las obras, así como en la planeación del pro-ceso, llegando incluso a potenciar la participación de la comunidad en la formula-ción del proyecto. Igualmente se deben considerar las condiciones “objetivas” del contexto en el que se pretende replicar la experiencia. Es importante evaluar los resultados de las capacitaciones desde el punto de vista del impacto producido por las mismas y su relación con los ejes estratégicos de los programas de mejoramien-to. Por otra parte, en la planificación se debe garantizar la participación de todos los actores involucrados y/o afectados positivamente por la construcción de obras físi-cas, considerando el contexto de sus dinámicas sociales comunitarias y brindándoles acompañamiento social. También se deberían determinar frecuencias y responsabi-lidades de monitoreo tanto por parte de la comunidad como de las entidades.

Con respecto a la acción institucional, es fundamental lograr un procedi-miento acorde entre las diferentes entidades competentes, para la adquisición de predios, el desarrollo de obras y la prestación de servicios. Igualmente, para la afectación de zonas de verdes y comunales, con el fin de evitar una serie de consecuencias negativas tales como el sobrecosto de lotes, la obstaculización de los procesos de gestión y ejecución de las obras, la mala información, etc.

En cuanto a otros programas que han estado vinculados operativa y con-ceptualmente a las acciones de mejoramiento, como sucedió con el Programa de Convivencia en el caso de “SUR con Bogotá”68, las comunidades sugerían la crea-ción de líneas de base que permitieran identificar, por ejemplo, distintos tipos de violencia y su incidencia en los barrios, así como otras variables e indicadores relacionados con la convivencia, procurando, además, la construcción de sistemas de recolección y procesamiento de datos, de tal suerte que durante y después de la intervención se pudiera medir el impacto de las acciones de mejoramiento.

Componente de obras e infraestructura

El principal logro del componente de obras a lo largo de las diferentes expe-riencias radica en la apropiación por parte de la comunidad de los proyectos

68 En el programa “SUR con Bogotá”, la convivencia fue una línea de acción. Se diseñó el pro-grama de “SUR de Convivencia” como una segunda fase que se ha pospuesto por demoras por parte del Distrito en la gestión de los recursos.


193

o programas a través de la infraestructura que se construye, así como el desa-rrollo de acciones de preservación ambiental por medio de la construcción de obras o equipamientos.

Con relación a los aprendizajes, la planificación y la ejecución de obras de espacio público deberían incluir el estudio de las dinámicas y conflictos socia-les de los barrios, con el fin de no promover discordias entre las comunidades a partir de la aprobación misma de los proyectos. Sería útil oficializar un manual de especificaciones técnicas del mobiliario urbano para zonas verdes que fuera empleado por todas las entidades del Distrito, e implementar la operación de comités de parque, que no estuvieran sujetos a las lógicas contractuales, sino a las dinámicas barriales y zonales, dependiendo del carácter de la obra que se fuera a desarrollar. Con respecto a la construcción de obras de infraestructu-ra, y en general de la intervención de mejoramiento, es de vital importancia combinar las escalas de intervención, teniendo el barrio como epicentro y unidad en materia local, para paulatinamente ir aumentándolas, en virtud del impacto que se quiera lograr, del carácter de la obra que se quiera construir y del problema que se pretenda resolver.

Componente institucional

En esta materia se destaca ampliamente la intervención de las entidades distri-tales en la formulación y negociación de los proyectos de inversión de manera directa con las comunidades, con la puesta en práctica de relaciones ajenas al clientelismo propio de las decisiones políticas. Con ello se logró establecer di-námicas favorables para la acción estatal en materia de formulación de planes o proyectos de inversión para la ejecución de recursos públicos. Dentro de la experiencia, sobresale la participación de la comunidad como algo novedoso en Colombia: algunos programas fueron sometidos a un proceso de consulta con la comunidad, y se generaron espacios de negociación para resolver ten-siones y conflictos. El éxito en la apropiación de los proyectos por parte de la comunidad ha dependido del esfuerzo institucional por comprender la impor-tancia de la participación.

En materia de aprendizaje sobresale la construcción de escenarios de par-ticipación ciudadana, lo cual permitió que los líderes más representativos de los barrios conocieran las políticas distritales e hizo posible completar la in-formación sobre las demandas comunitarias; establecer relaciones simultáneas


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con otras entidades y construir mecanismos para la coordinación interinsti-tucional. Cuanto más amplios sean los criterios democráticos tanto mayores serán la vinculación de la población y la integración y eficiencia de las enti-dades públicas. Por ello, es necesario encontrar mecanismos de participación efectiva que desborden los esquemas verticales o autoritarios y promuevan la participación democrática. Desde el punto de vista de lo institucional, las ex-periencias han hecho evidente la necesidad de crear un sistema de monitoreo y seguimiento a las acciones de convivencia.

En el caso del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, adscrito a la Caja de Vivienda Popular, se creó una unidad de gestión, a la cual le fue asignada la responsabilidad de garantizar la armonía de la acción institucio-nal en las diversas zonas en las que el programa se estuviera ejecutando. Sin embargo, esta unidad carecía de capacidad de gestión real, por cuanto que su poder de decisión se encontraba limitado y circunscrito a la voluntad de los gerentes y directivas de las empresas distritales, y a las prioridades de cada entidad. Como aprendizaje en esta materia de destaca la creación misma de la unidad de gestión, si bien es preciso que tenga mayor capacidad de decisión, de suerte que se logre eficiencia en la acción estatal, regulación y optimización de recursos financieros e institucionales empeñados en las distintas obras, y sostenibilidad de las acciones en los barrios y localidades. Para poder optimi-zar la acción del Estado, se debería garantizar una coordinación institucional previa a la priorización, proposición y ejecución de cualquier tipo de obra en la ciudad; así mismo, sería necesario definir plenamente las responsabilidades de cada entidad e insistir en la coordinación interinstitucional.

5.2.2. Dificultades

Componente social

Con relación a lo social, se hace evidente la discrepancia entre la cantidad de orga-nizaciones comunitarias capacitadas para la formulación de proyectos y la cantidad de organizaciones cuyos proyectos fueron financiados. Este desequilibrio derivó en conflictos entre algunas comunidades por el acceso a recursos, y consecuente-mente, algunas obras, antes que promover el fortalecimiento de la organización y la cohesión barrial, potenciaron conflictos y desacuerdos entre diferentes grupos comunitarios (cierta zona fue intervenida y otra no; un proyecto fue “priorizado y


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otro no”). Por otro lado, a pesar de las capacitaciones agenciadas por los gobiernos distritales en algunos campos, las comunidades barriales reclaman mayor acom-pañamiento y formación en planeación (involucrando el barrio como unidad socio espacial básica) y desarrollo organizacional. Estas carencias dificultan en grado sumo la participación cualificada de las comunidades organizadas en los diversos escenarios convocados por los programas de mejoramiento.

La multiplicidad de intereses de las comunidades sus líderes ha limitado en algunos casos la participación real y activa de las organizaciones, e incluso se puede apreciar una cierta tendencia a obstruir el papel potencial de las comunidades, al atar las lógicas de los proyectos de mejoramiento a dinámi-cas de clientelismo y “politiquería”. Además, los espacios de participación y organización comunitaria son diseñados e implementados principalmente por “adultos” y no se involucra a los jóvenes, que se resisten “a pensar y operar con los mismos parámetros de aquellos”.


En este aspecto, se han levantado cada vez más barreras, a veces infranquea-bles, para la solución de las necesidades barriales con relación a las lógicas de planeación y construcción de infraestructura zonal y metropolitana. Igual-mente, a pesar de los logros obtenidos con relación al compromiso de algu-nas comunidades en el cuidado de las obras y su entorno, todavía persisten muchos problemas con respecto al cuidado del espacio público, fruto de la “indiferencia de la población” y la falta de responsabilidad ciudadana.

En virtud de la dinámica de construcción social del espacio en la ciudad de Bogotá, muchas rondas de quebradas fueron ocupadas, sin que a la fecha la ciu-dad hubiera podido resolver este problema. En algunas UPZ de mejoramiento que presentan esta característica, la prohibición de construcción en rondas de quebrada y la imposibilidad de inversión pública para la resolución de necesida-des han generado situaciones de inconformidad en muchas comunidades.


A pesar de la larga trayectoria de procesos de intervención urbana en torno al me-joramiento, sea barrial o urbano, la experiencia no ha sido suficientemente evalua-da por las instituciones públicas. Aún en la actualidad se siguen desarrollando


196

procesos sin mecanismos de evaluación, seguimiento o sistematización. Esta carencia se refleja igualmente en la falta de información sobre el impacto real derivado de las acciones de mejoramiento en el Distrito, así como sobre los beneficios tanto para las autoridades como para las comunidades.

Pese a la nutrida participación institucional, la apropiación del sentido global de los escenarios de participación y de las experiencias de mejoramiento es débil entre la comunidad y entre los funcionarios directivos, asesores, ad-ministrativos y profesionales de las distintas entidades a nivel distrital. A ello se suman la superposición de competencias institucionales y la duplicidad de funciones y acciones de intervención, que en muchas ocasiones han hecho más difícil la definición, ejecución y seguimiento de las intervenciones. La rigidez de procesos y procedimientos administrativos y operativos en las diversas en-tidades distritales, así como la falta de coherencia al interior de las mismas en materia de planeación, ha sido un obstáculo para la consolidación y la produc-ción de resultados de trabajo en equipo. Este aspecto es sumamente complejo, si se parte de la base que las entidades distritales no deberían competir entre sí, porque hacen parte de un aparato institucional que debería orientar su acción hacia un solo objetivo.

Otro aspecto que no ha podido ser superado es el de las interferencias políticas con las actividades concretas de los programas y proyectos de me-joramiento. Ha habido casos en los que, pese al establecimiento de acuerdos con la comunidad en cuanto al tipo y priorización de obras a realizar, la in-tervención de “políticos” incide negativamente en la ejecución de las obras, y en consecuencia, la credibilidad de la acción institucional se ha visto afectada. Por otra parte, los programas y proyectos de mejoramiento (a pesar de su im-portancia) ocupan un nivel bajo en la jerarquía de la administración distrital. Esto, sumado a la falta de continuidad en los diferentes períodos de gobierno, no sólo propicia el despido de funcionarios –lo cual altera el desarrollo de acciones concretas, la pérdida de memoria institucional e, incluso, el traslado entre diversas dependencias de la responsabilidad del mejoramiento–, sino que también afecta negativamente el potencial que podría desatarse y la cre-dibilidad institucional ante la comunidad.


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Los bandazos dados por diversas administraciones distritales en esta ma-teria, en lugar de permitir la evaluación de los aprendizajes, logros y difi-cultades de las diversas dinámicas de intervención, llevan a que se tomen decisiones que reversan determinaciones anteriores o desconocen absoluta-mente los avances y la experiencia ganados en las administraciones anteriores. Recientemente, el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios fue reco-nocido como un escenario de trabajo importante para la ciudad; para darle el lugar que se merece, fue trasladado con un grado mayor de autonomía a la para entonces recién creada Secretaría Distrital del Hábitat, en un contexto de reforma administrativa distrital que posibilitaría una continuidad mayor de las acciones de mejoramiento en la ciudad. Para el año 2008, al iniciar la nueva administración, fue reversada la decisión, y el programa volvió a estar en manos de la Caja de Vivienda Popular, con sólo dos componentes: regulari-zación y legalización de barrios, y obras menores de espacio público, que antes se llamaba “Obras con participación ciudadana”.

5.3. Experiencias de mejoramiento barrial en Bogotá, 1972-2006

A continuación se presenta la caracterización de diversas experiencias de mejora-miento urbano y barrial desarrolladas en la ciudad de Bogotá entre 1972 y 2006, teniendo en cuenta las siguientes variables: nombre, año de ejecución y caracte-rización de la experiencia; criterios de intervención, objetivos generales y especí-ficos, líneas de acción, zonas y escalas de intervención; grupos meta; demandas y expectativas que pretendían resolver; indicadores, responsables comunitarios o institucionales, impacto esperado, logros, dificultades y aprendizajes69.

En orden de exposición, las experiencias relacionadas son las siguientes:

• Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB Fase I, 1972.

69 Sin embargo, en la documentación consultada no se cuenta información disponible para la caracterización de todas las experiencias. Se exponen, entonces, las variables disponibles en los documentos.


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• Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad Bolívar, 1983.

• Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos, PNUD, 1985.

• Obras con Saldo Pedagógico, 1996-2000.• Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios “SUR con Bogotá”, 1998-

2006.• Acciones para la Convivencia, 1998-2000.• Programa de Desmarginalización de Barrios, 1998-2001.• Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario Ciudad Bolívar,

1998-2001.• Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2000-2007.• Proyecto de Servicios Urbanos para Bogotá, 2003-2006.• “Obras con Participación Ciudadana”, 2003-2008.• Programa “SUR de Convivencia”, 2006-2007.

5.3.1. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB Fase I, 1972

El Programa de Mejoramiento Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogotá, PIDUZOB, focalizó su intervención en un sector de Bogo-tá que en 1972 contaba con 635.000 habitantes, de los cuales más de 350.000 habitaban las zonas menos desarrolladas de la ciudad en núcleos cuyo origen había sido caracterizado como de urbanización clandestina, construyendo “tu-gurios” en terrenos invadidos a propiedad privada (Mapa No. 4).

En materia de estratificación, los habitantes pertenecían a los estratos más bajos, la mayoría eran emigrantes de sectores rurales, con alta participa-ción porcentual de jóvenes. Se decía que esta población había sido la menos beneficiada con los servicios urbanos de la ciudad. El programa contemplaba el mejoramiento y la dotación de equipamientos y servicios públicos.

El principal criterio de intervención vino dado por el objetivo general del programa, el cual pretendía desarrollar una acción prioritaria en un sector donde existía la necesidad de efectuar operaciones amplias de integración urbana, entre las que se contaban el mejoramiento de servicios públicos, de equipamiento ha-bitacional y la integración vial, con una visión metropolitana. Específicamente


201

PIDUZOB pretendía facilitar la aprobación de un conjunto o “paquete” de proyectos integrados de mejoramiento múltiple, cuya ejecución se posibilitara mediante financiamiento crediticio obtenido con el Banco Interamericano de Desarrollo, BID70.

Mapa No. 4. Programas PIDUZOB y Ciudad Bolívar

Fuente: Escallón (2005)

El PIDUZOB estableció 5 grandes subzonas de intervención dentro de la zona oriental: agregados del sur; sur; suroriental; oriental y canteras del norte. Con esta subdivisión se proponía llegar directamente al oriente de la ciudad, afectando positivamente los estratos poblacionales más bajos de Bogotá. Para

70 Había, con todo, una serie de objetivos específicos que variaban de acuerdo con cada uno de los subprogramas propuestos para esta experiencia.


202

agenciar la intervención se estableció una serie de criterios relacionados con los siguientes aspectos: identificación de las zonas con mayor densidad de población y bajos recursos económicos; identificación de las necesidades de salud de las comunidades; precisión de las facilidades de acceso y condiciones de aislamiento de las zonas; potencialidad de intervención de las comunidades con menores ingresos y carencias socioeconómicas, de modo que se pudieran focalizar comu-nidades con niveles socioeconómicos medios y bajos.

El enfoque del programa varió de acuerdo con cada uno de los subpro-gramas y las acciones que desarrolló, oscilando entre lo barrial, lo zonal y lo metropolitano. Bajo estos criterios se adelantaron obras como la construcción de la vía de los cerros orientales y de pavimentación de barrios cuyas vías no estaban en condiciones adecuadas.

El programa definió sus líneas de acción en relación directa con los subprogramas que se desarrollaron, como sigue:

Para el subprograma de pavimentación y complementación de vías, se tuvieron en cuenta algunos criterios de intervención como la selección de las vías a partir de su identificación como rutas de transporte urbano estableci-das71. Además de esto, las zonas intervenidas y las obras desarrolladas de-berían satisfacer los siguientes requerimientos: alta densidad de habitación (más de 70 viviendas por hectárea); conectar barrios entre sí o que sirvieran de acceso a barrios aislados; existencia de razones técnicas para su realización; beneficio de las obras para los habitantes de ingresos bajos y medios. Una de las obras propuestas y ejecutadas fue la construcción de la vía longitudinal de oriente, con características de vía-parque, de tal suerte que sirviera como factor de integración de la zona oriental a la ciudad.

Para el subprograma de salud se definió la construcción o equipamiento de las siguientes obras posibles: Hospital General del Norte, clínicas materno-in-fantiles, centros de salud; Hospital de Traumatología y Rehabilitación Franklin Delano Roosevelt; Unidad de Servicios Generales y Consulta Externa del Ins-tituto Colombiano del Sistema Nervioso, y Clínica Monserrat. Igualmente se privilegiaba el mantenimiento de las obras existentes y del equipo.

71 Por otro lado, se desarrollaron dos clases de pavimento para las obras: flexible o asfáltico, y rígido o de concreto. Cada una de estas clases de pavimento varía de acuerdo con el tipo de tráfico que deben soportar: tráfico medio, pesado y muy pesado.


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En materia de equipamientos colectivos se afectaron centros comunales. Se propuso, entonces, la construcción de tres centros, dotados para la pres-tación de servicios asistenciales, servicios de capacitación, recreación y otros complementarios al hogar.

El subprograma relacionado con el componente habitacional definió como principal obra la provisión de soluciones habitacionales a través de la construc-ción de nuevas viviendas y del mejoramiento, ampliación y rehabilitación de otras. Estas acciones debían ser complementadas con el desarrollo de obras de alcantarillado y manejo de aguas servidas, para lo cual se propuso la construc-ción de canales limitantes de aguas lluvias en las estribaciones de los cerros al oriente de la ciudad y la construcción de colectores, interceptores y canales.

En materia de prestación de servicios públicos, el proyecto proponía “abarcar las inversiones necesarias para satisfacer los requerimientos de ener-gía eléctrica de los habitantes de la zona oriental durante los cuatro años de 1972 a 1975” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1973: 287), sin definir precisamen-te las obras a ejecutar.

Con el subprograma de educación se buscó reestructurar el Centro de Especialización y Actualización para la Educación; capacitar a nivel de post-grado a profesionales de la educación; actualizar a los profesores de enseñanza primaria y secundaria; implantar un nuevo método pedagógico para los ni-veles de primaria y secundaria; atender a 4.364 alumnos que aun no recibían educación primaria; a 5.076 alumnos de primaria en mejores condiciones físi-cas y pedagógicas, y a 15.552 alumnos que no recibían educación secundaria. Finalmente se propuso impulsar la descentralización del sistema educacional.

Otro subprograma importante fue el de mejoramiento institucional cuyo principal objetivo fue formular y formalizar un nuevo sistema de Administración Distrital a partir de la experiencia de intervención en la zona oriental de Bogotá.

La ejecución de los subprogramas en PIDUZOB se realizó a partir del concurso de las diversas entidades metropolitanas, las cuales asumieron, se-gún su carácter, la responsabilidad, así:

• Paraelsubprogramadesalud:MinisteriodeSaludPúblicayCorporaciónProveedora de Instituciones de Asistencia Social, CORPAL.

• Conrespectoaloscentroscomunales:DepartamentoAdministrativodePlaneación Distrital, DAPD, Lotería de Bogotá y Departamento Admi-nistrativo de Bienestar Familiar.


204

• Enmateriahabitacional:CajadeViviendaPopularyDAPD.• Subprogramadeeducación:SecretaríadeEducaciónDistritalyDAPD.• Enmateriavial:DAPD,SecretaríadeObrasPúblicaseInstitutodeDesa-

rrollo Urbano, IDU. • Conrespectoaobrasdeacueductoyalcantarillado:EmpresadeAcueduc-

to y Alcantarillado de Bogotá.• Paralasobrasdeelectrificación:EmpresadeEnergíadeBogotá.• Paraelmejoramientoinstitucional:DAPD.

El PIDUZOB realizó una inversión aproximada de $1.900.000.000 (US$85.000000 aproximadamente) (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1973: 18) para llevar a cabo los diferentes subprogramas. Si bien con el programa se proyectaba lograr que la zona oriental se integrara a la ciudad en lo referente al mejoramiento de servicios públicos, equipamiento habitacional e infraes-tructura vial, se establecieron metas particulares para los diversos proyectos de inversión, por componente así:

• Pavimentaciónrígidayflexibledevíasdeaccesoyobrascomplementarias.(Pavimentación).

• 2hospitalesgeneralesde500camascadauno.(Salud).• 1hospitalpediátrico.(Salud).• 3centroscomunales.(Centroscomunales).• Construcciónde1.480nuevasviviendas.(Habitacional).• Mejoramientoyampliaciónde820viviendas.(Habitacional).• Provisiónde2.000solucioneshabitacionales.(Habitacional).• Obrasdelsistemageneraldealcantarillado.(Alcantarillado).• Inversionesnecesariasparasatisfacerlosrequerimientosdeenergíaeléctri-

ca de los habitantes de la zona durante 4 años. (Energía).• Construcción,dotaciónyequipamientode12concentracionesescolares

de primaria, 6 colegios de enseñanza media y 1 edificio para el Centro de Especialización y Actualización para la Educación. (Educación).

• Construccióndelsistemavialprincipaldelazonaaloriental.(Sistemavial).• Implantacióndeunanuevametodologíapedagógica.(Educación).• Realizacióndeprogramasdecapacitacióndocenteparamaestrosyprofe-

sores. (Educación).


205

• ReorganizacióndelCentrodeEspecializaciónyActualizaciónparalaEdu-cación de la Secretaría de Educación. (Educación).

• Elaboracióndeunsistemaintegradodeplaneacióndistrital.(Mejoramien-to institucional).

• Adecuacióndelnuevosistemaalasnormasjurídicasqueregulanelfunciona-miento de los organismos y entidades estatales. (Mejoramiento institucional).

• Elaboracióndeldiagramadelaestructuraadministrativa,manualeins-tructivo de organización y procedimientos administrativos, contables, de auditoría, de caja y de cartera, con sus correspondientes rutinas adminis-trativas para cada organismo distrital, y adaptación a las entidades des-centralizadas a que así lo requirieran. (Mejoramiento institucional).

Para hacer seguimiento de las experiencias del subprograma de Mejora-miento institucional, se planteó la comprobación, evaluación y crítica integral de los diseños propuestos, además de una comparación final con los objetivos diseñados, dada la probabilidad de plantear ajustes y recomendaciones duran-te la ejecución del programa.

5.3.2. Programa Integrado de Desarrollo Urbano para la Zona Oriental de Bogotá, PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad Bolívar, 1983-1994

Concebido como la segunda fase del PIDUZOB, este programa amplió el campo de acción a algunos sectores de Ciudad Bolívar y fue implementado a partir de 1983 bajo el nombre de “Proyecto de Desarrollo Integrado de Ciu-dad Bolívar” (Decreto 890 de 1984)72.

Las obras que realizó el proyecto estaban divididas en siete programas, así:

• Construcción,rectificaciónypavimentacióndevías.• Ejecucióndeobrasdeinfraestructuradeacueductoyalcantarillado.• Desarrolloyrehabilitacióndebarriosurbanos.Definiciónde11.000lotes

con servicios, administración de 9.600 créditos para ayuda al desarrollo

72 “Por el cual se definen las acciones administrativas tendientes a dirigir, coordinar y ejecutar el Proyecto Ciudad Bolívar previsto en el Acuerdo 11 de 1983 del Honorable Concejo Distrital”.


206

progresivo de vivienda, construcción y administración de dos centros de materiales como apoyo al proceso de construcción progresivo.

• Construcciónydotacióndeestablecimientosyserviciosparalasalud.• Construcciónydotacióndecentrosdeservicioscomunitarios.• Construcciónydotacióndeestablecimientoseducativos.• Definiciónyplanescomplementarios:• Definicióndelascaracterísticassocioeconómicasdelapoblaciónobjetivo.

Los ejes propuestos involucraron, además, acciones orientadas al orde-namiento físico de la zona del proyecto, desarrollo de programas y proyectos de desarrollo económico y social, y de programas y proyectos de recreación. Así mismo se demandó la formulación de una estrategia para la legalización masiva de barrios y el adelanto de estudios de suelos. La zona de intervención estuvo constituida por cerca de 11.000ha., para lo cual se estimó la población atendida en aproximadamente 1.000.000 de habitantes.

La ejecución del proyecto fue coordinada desde la Unidad Administrati-va Especial creada para tal fin, la cual también se encargaba de fijar los crite-rios y metodologías y de definir las variables necesarias para medir y evaluar el impacto de la ejecución de los diversos subprogramas en el área circundante a la zona intervenida. La evaluación del impacto era considerada primordial para poder hacer redefiniciones en los componentes, previendo la planeación permanente de cobertura de los servicios públicos requeridos por la zona. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, tenía la mi-sión de evaluar la ejecución del proyecto y de dar las pautas para definir las prioridades en la construcción de las obras presupuestadas desde el inicio de la programación del proyecto, obras que serían ejecutadas por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU; la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bo-gotá, y la Caja de Vivienda Popular, y entregadas a la Procuraduría de Bienes de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito.

En esta segunda fase, el programa fue financiado mediante recursos pro-venientes de un empréstito externo suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo, BID; aportes locales de la Administración Distrital central, y re-cursos propios de las entidades descentralizadas, por un total cercano a los 115 millones de dólares. La inversión por componentes representó el 43,2% en infraestructura, el 21,7% en equipamientos; el 5,2% en centros comunales y el 29,1% en programas de vivienda.


207

Tabla No. 19. Porcentaje de participación por componente PIDUZOB II

Componente Porcentaje de recursos invertidos

Infraestructura vial y de servicios 43,2 %

Equipamientos de salud y educación 21,7%

Centros comunales 5,2 %

Programa de vivienda 29,1%

Institucional y de educación S.I.

TOTAL 100%

Fuente: Mesa VIS (agosto de 2004)

5.3.3. Proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos, 1985

El apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo de los Países de América Latina, enfocado hacia la erradicación de la pobreza, contó con un fuerte impulso luego de la realización de la Asamblea General de países miembros a mediados de los años ochenta. A partir de allí se fijaron objetivos encaminados al diseño de estrategias para el trabajo conjunto entre los Estados de la región, “con miras a eliminar ese flagelo que agobia a vastos sectores de la población latinoame-ricana” y al apoyo de las “iniciativas de los gobiernos para luchar contra los proble-mas mencionados” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985). En este marco de propuestas se inserta el Proyecto de Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos.

Elevar la calidad de vida de los ciudadanos y mantener una estrecha relación entre los ciudadanos y el gobierno73, fueron los principales objetivos planteados desde las instituciones y concretados en este proyecto:

73 “En ese diálogo juega un papel esencial la apertura de las instituciones hacia la comunidad: superando la concepción de un aparato burocrático encerrado en recintos de difícil acceso y orientado por una tecnocracia desconectada de la realidad, se trata de romper ese aislamien-to físico y social, mediante una activa presencia de la administración en las zonas, no sólo durante la construcción de las obras físicas, sino durante su concepción y programación y, posteriormente, durante su funcionamiento” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985).


208

“Un aspecto sobresaliente del proyecto que se comenta es el énfasis otorgado al inter-cambio de los esfuerzos de las entidades distritales y de las comunidades de los barrios sobre las acciones concretas, no sólo por la convicción de que así se optimiza el uso de los escasos recursos financieros de que se dispone, sino porque esta integración hace posible ese diálogo constructivo que debe presidir las relaciones entre el Estado y los ciudadanos” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985).

Este proyecto fue ejemplificante en el Distrito, en la medida en que logró el desarrollo de acciones poco costosas, con alto impacto local. Con respecto al impacto se decía que:

“El proyecto no pretende, durante su período de ejecución, modificar de manera con-siderable las condiciones de vida y en particular la cobertura de servicios de asenta-mientos populares, sino demostrar, mediante realizaciones específicas, algunas formas de descentralización, de coparticipación de entidades y comunidad, de concurrencia y articulación de recursos. En otros términos, el proyecto se propone aunar los esfuerzos de la comunidad y de las instituciones, mediante la aplicación de una metodología específica que permita sentar precedentes en distintos campos de acción, para su poste-rior extensión a diversos programas y asentamientos populares de la ciudad” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985).

Con respecto a las entidades distritales se pretendían varias cosas, entre ellas: contribuir al fortalecimiento de la gestión de la Administración Distrital en las instancias de planeación, programación, ejecución y funcionamiento de acciones referidas a la escala zonal y establecer precedentes de organización administrativa, de ejecución de proyectos de inversión y de funcionamiento de programas y de prestación de servicios, conforme a la política descentralizada del gobierno distrital.

Con relación a las comunidades, el programa propuso fomentar el desarrollo de las actividades propias de las comunidades populares en la construcción de su espacio habitable y en la producción de bienes y servicios. Así mismo, promovía la vinculación de la población a la construcción del espacio público y el equipamiento colectivo, y a la prestación de servicios comunitarios. Finalmente, buscaba esta-blecer la posibilidad de relacionar la dinámica comunitaria con la institucional a partir de la demostración de la implementación de formas de coparticipación entre las entidades y la comunidad, para la realización de acciones y eventos tendientes a construir ciudad y promover el ejercicio de la vida ciudadana.

Este programa no pretendía modificar o transformar de manera directa las estructuras urbanas; lo que buscaba era impulsar procesos que trasformaran


209

paulatinamente las estructuras de la ciudad a través de la intervención conscien-te de las comunidades, las cuales, a su vez, debían lograr una mejor coordinación de sus esfuerzos. Para ello se propusieron tres acciones focalizadas:

• Laproducciónintegradadeinfraestructura,espaciopúblicoyequipamien-to comunal a escala zonal. La financiación de estas obras estaría a cargo de las entidades distritales competentes.

• Laprestacióncoordinadadeserviciosbásicosenlaszonas,financiadaconel presupuesto ordinario de las entidades competentes.

• Eldesarrollodeacciones semilla, tendientes a demostrar la coparticipación entidades-comunidad en la ejecución de proyectos y programas que inci-dieran en actividades productivas, financiadas con recursos del proyecto.

La estrategia de este programa estuvo enfocada al manejo de espacio y tiempo para coordinar acciones de entidades y comunidades sobre proyectos específicos, teniendo en cuenta que no se trataba de integrar instituciones y co-munidades, sino de integrar acciones a partir de programas definidos. Tampoco se pretendía construir un gran marco de cooperación, sino encontrar y definir puntos de encuentro para la acción institucional. Como criterios de intervención para el desarrollo de la estrategia se plantearon los siguientes aspectos: simul-taneidad de las acciones en el tiempo; convergencia en el espacio; coordinación interinstitucional; movilidad de los servicios y funciones de las instituciones ha-cia las localidades, bajo el principio de descentralización, y promoción de la apropiación de los programas por parte de las instituciones y las comunidades.

Al comienzo, el proyecto actuó sobre los asentamientos populares denomi-nados como de origen espontáneo, sobre todo al noroccidente de la ciudad y es-pecialmente en la localidad de Suba, donde se presentaban múltiples contrastes, puesto que en un mismo territorio se concentraban distintos estratos socioeco-nómicos, que contrastaban con los asentamientos urbanos de población de altos ingresos en barrios como El Rincón y Tibabuyes. Esta zona se había caracteri-zado, además, por la alta densidad de barrios populares de origen informal, por el predominio de mínimas normas urbanísticas, por el desarrollo progresivo de unidades habitacionales, y por un acelerado proceso de crecimiento.

El desarrollo de esta experiencia implicó en la práctica el reconocimiento por parte del gobierno distrital de los desequilibrios sociales y económicos derivados del desarrollo urbano y de la concentración del ingreso. Al mismo


210

tiempo, fue se hizo necesario asumir la dimensión del problema urbano, en-tendiendo el mejoramiento como un tema prioritario en la agenda pública de gobierno. Varios diagnósticos apuntaban en la misma dirección:

“[…] esta expansión demográfica no ha corrido a la par con el desarrollo social y urbanístico. La ‘nueva ciudad’ no ha generado espacios acordes con sus nuevas di-mensiones y usos; los únicos espacios públicos con verdadero carácter de tales eran, hasta la intervención del proyecto, la antigua plaza del pueblo y sus vías de acceso; tradicionalmente toda el área se encuentra desvertebrada internamente y conectada con el resto de la ciudad por medio de vías excesivamente congestionadas. Se está así en presencia de una zona heterogénea, que incluye algunos de los asentamientos más pobres de la ciudad y que no han sido objeto de particular atención” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1985).

El proyecto se desarrollaba en torno al concepto de “gérmenes de ciu-dad”, que proponía un esquema de integración de acciones entre la comuni-dad y las instituciones para el mejoramiento de los asentamientos populares. El esquema de trabajo propuesto se adelantaba en dos frentes de trabajo: el de la construcción del espacio físico y la articulación de los procesos de gestión, ejecución y apropiación de los espacios por parte de la comunidad.

La materialización de las acciones suponía la definición de líneas de tra-bajo precisadas según los requerimientos de infraestructura en la zona de in-tervención. Dependiendo de estos aspectos, se adelantaban obras de creación, recuperación o enriquecimiento de espacios urbanos. Adicionalmente, para cada proyecto se estudiaba y desarrollaba la estructura urbana en tres grandes grupos: componente físico, de servicios y económico.

En cuanto al componente físico, se busca apoyar a la administración distrital, favoreciendo la coordinación de las diferentes entidades para que en conjunto con la comunidad centralizaran los esfuerzos, materializando los equipamientos de manera completa y efectiva. En materia de infraestructura vial y de transporte, se planteaba un esquema que permitiera la integración física entre barrios y equipamientos comunitarios, y que además facilitara el acceso del servicio de transporte público a los habitantes del sector interveni-do. En general, se desarrollaba una intervención que integrara equipamientos, red vial y espacio público, favoreciendo de esta manera el mejoramiento de los barrios y el desarrollo de actividades propias de la comunidad.

Desde el componente de servicios se hacia referencia tanto a servicios públicos como a servicios sociales. Se hizo énfasis en los que se relacionaban


211

con la atención de la población más vulnerable, especialmente en la atención al menor, y en los programas de salud pública.

Frente al componente económico, el proyecto se planteaba en dos direc-ciones: la primera, para potenciar a la comunidad como ente productivo, y la segunda, para acercar los bienes y servicios que ésta requiriera. En el primer componente se implementaron apoyos a las actividades microempresariales de carácter grupal; al diseño y promoción de sistemas de contratación de obras con la comunidad, y al montaje de pequeños sistemas de producción agrícola urbana a través de la tecnología hidropónica. En el segundo componente, se planteó el acercamiento de las centrales de abastecimiento a la zona y la crea-ción de esquemas de distribución que prestaran un servicio más eficiente y, por ende, menos costoso para el consumidor.

5.3.4. Obras con Saldo Pedagógico, 1996-2001

El Programa Obras con Saldo Pedagógico, OSP, surgió en 1996 por iniciativa del Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, DAACD, con miras a establecer una metodología para el fortalecimiento de las redes sociales en los barrios, mediante la gestión y la ejecución compartida de obras de espacio público a pequeña escala, principalmente en zonas de la ciudad con tratamiento de mejoramiento integral. Fue un programa desarrollado en el marco del mejoramiento barrial. Funcionaba a partir de un concurso abierto a todas las organizaciones sociales y comunitarias interesadas en realizar proyec-tos para la construcción o rehabilitación de espacios públicos a escala barrial, en barrios definidos como de desarrollo incompleto. El principal objetivo del programa era mejorar y fortalecer las relaciones establecidas dentro de las co-munidades por medio de la construcción o mejoramiento de espacios públicos en sus barrios74.

Así mismo, el programa buscaba incrementar la capacidad de las orga-nizaciones en temas como la planeación, ejecución y control en la ejecución de obras de infraestructura a pequeña escala, procurando de esta manera la sostenibilidad de la intervención de mejoramiento a partir de la corresponsabi-lidad de la comunidad en su mantenimiento y cuidado. También se procuraba

74 Algunos de los aspectos generales referidos en este aparte fueron consultados en http://habitat.aq.upm.es/dubai/00/bp545.html. Consultada en septiembre de 2006.


212

mejorar las condiciones sociales, ambientales, productivas y urbanísticas de los barrios mediante el desarrollo de proyectos de pequeña escala con alta partici-pación ciudadana; incorporar mecanismos técnicos, administrativos y financie-ros que aseguraran la viabilidad y sostenibilidad de los proyectos de iniciativa comunitaria. Los proyectos concursantes estaban orientados principalmente a la construcción y mejoramiento de parques, vías peatonales, pequeñas plazas, centros comunitarios y obras para el mejoramiento de fachadas, arborización y jardinería. Entre 1996 y 1999 se financiaron 566 proyectos, entre los que se cuentan la rehabilitación de 332 zonas recreativas y deportivas; la construcción de 123 andenes y caminos peatonales, y la construcción y mejoramiento de 104 salones comunales.

En términos generales, las Obras con Saldo Pedagógico estuvieron ca-racterizadas por cuatro criterios principales para su aprobación y ejecución: planeación a escala zonal, en concordancia con la planeación de los sistemas estructurantes de la ciudad; participación comunitaria; presupuesto admi-nistrado por las organizaciones comunitarias, y una asignación presupuestal aproximada de US$30.000 por obra. Adicionalmente, los criterios para selec-cionar los proyectos ganadores se basaron en la evaluación del nivel de organi-zación y participación de la comunidad, así como en la calidad y sostenibilidad del proyecto.

La aplicación de estos criterios buscó el fortalecimiento de las relaciones productivas al interior de las comunidades y la apropiación del entorno físico por parte de los habitantes. En ese sentido, cumplió un papel importante la creación del taller de participación, en el cual fueron las propias comunidades las que seleccionaron los proyectos que, a su juicio, debían recibir el financia-miento de manera prioritaria. Bajo esta metodología se identificaron 35 zonas en la ciudad, a cada una de las cuales le fue asignado un director de proyecto; 35 trabajadores para el área social y 6 coordinadores; y 44 preparadores para el área técnica. Se dispuso igualmente una coordinación administrativa com-puesta por 2 secretarías, 1 auxiliar administrativo y 1 ingeniero a cargo del sistema de información geográfica. Adicionalmente, el DAACD contrató la consultoría técnica y social para la supervisión de las obras en ejecución. Los recursos destinados a OSP provenían directamente del Distrito a través del DAACD. En enero de 2001 los programas Acciones para la Convivencia y Obras con Saldo Pedagógico, desarrollados por el DAACD, fueron fusionados en el programa Ecobarrios.


213

Durante el tiempo en que se desarrolló el OSP, el DAACD capacitó a 874 organizaciones comunitarias (la gran mayoría de ellas Juntas de Acción Comunal) en la formulación de proyectos sociales participativos, y capacitó a 566 comunidades en la construcción y gerencia de las obras. Mediante este mismo procedimiento fortaleció los procesos de planeación participativa en Bogotá y promovió el sentido de pertenencia del espacio público y de las zonas comunitarias por parte de las comunidades. Además potenció en las comu-nidades el sentido de planeación participativa a escala zonal en concordancia con la planeación de los sistemas estructurantes de la ciudad y la noción de la administración del presupuesto en la ejecución de las obras. Esta experiencia representaba de cierta manera la consolidación de una metodología de ejecu-ción de obras públicas que fue aplicada con buenos resultados en todo tipo de obras de mejoramiento a escala barrial, a partir de la confluencia de la comu-nidad y de las entidades públicas. Este ejercicio dio, pues lugar a experiencias de planeación territorial urbana de escala intermedia, en la cual se articulaba la planeación urbano general con las demandas locales.

5.3.5. Proyecto de Mejoramiento de Barrios “SUR con Bogotá”, 1997-2007

El Proyecto de Mejoramiento de Barrios “SUR75 con Bogotá” fue una expe-riencia de mejoramiento integral de barrios propuesta por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá de Bogotá, EAAB, para aportar en la legalización de barrios. Para el año 1997, la intervención se concentraba en el mejoramiento sostenible de la calidad de vida de población en condiciones de pobreza y la coordinación de acciones institucionales, comunitarias y de carácter privado en este propósito en la zona del Tintal.

Como objetivo principal, el proyecto buscaba la institucionalización a nivel distrital de un modelo replicable de mejoramiento integral en zonas con barrios en desarrollo progresivo a través de la planeación, la gestión coordinada y la par-ticipación comunitaria organizada. En términos generales, se proponía desarro-llar procesos sostenibles de mejoramiento de la calidad de vida apropiados por las comunidades seleccionadas aledañas al parque Entrenubes. Específicamente

75 Iniciales de las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe.


214

buscaba diversos aspectos, según el componente: en materia social, se proponía consolidar procesos sociales sostenibles, para lograr la construcción de capaci-dades de gestión entre los habitantes urbanos para la solución de sus problemas y la ejecución de sus proyectos. Con respecto a las obras de infraestructura, el proyecto pretendía mejorar las condiciones ambientales y urbanas del sector a intervenir, estableciendo sistemas adecuados de operación y mantenimiento de obras. En materia institucional, apuntaba a diseñar e implementar mecanismos de coordinación interinstitucional que aseguraran la replicabilidad del proyecto en otras zonas de Bogotá. Un componente importante incorporado en la pro-puesta se relacionaba con el tema de convivencia, de modo que el trabajo se orientaba hacia población infantil y juvenil entre los 6 y 24 años de edad76.

El proyecto estaba dirigido a 83.000 habitantes de estratos 1 y 2 en 41 barrios aledaños al parque Entrenubes en las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe, en tres zonas específicas: Bolonia (localidad de Usme); Ladrilleras (localidades de Rafael Uribe Uribe y Usme) y Vía Oriente (localidades San Cristóbal y Usme).

La intervención se desarrolló hasta el año 2006, en tres fases, a saber: logro y consolidación de la cooperación internacional, año 2000; ejecución de obras en las zonas de intervención, a partir del año 2002, y una fase de transición entre el Proyecto “SUR con Bogotá” y el Programa “SUR de Convivencia”, hacia el año 2005. A partir de 2006, luego de su finalización, se esperaba la continuación de la propuesta en el marco del Proyecto “SUR de Convivencia”.

Entre los criterios principales para la precisión de intervención se definie-ron los siguientes: selección de una población en condiciones socioeconómicas propias de los estratos 1 y 2 y ubicación de comunidades en las que existieran procesos organizativos, garantizando de esta manera la disposición de la co-munidad hacia el proyecto.

76 Es necesario precisar que en “SUR con Bogotá” no se trabajó con un enfoque sectorial ni poblacional. A la población juvenil se llegó con dos programas: gestión del conflicto escolar, realizado en coordinación con la Cámara de Comercio de Bogotá, y el Golombiao, realizado en conjunto con Colombia Joven. También se conformaron comisiones de convi-vencia y seguridad en la zona Vía a Oriente como parte de la Red Social Vía Oriente y en la zona Ladrilleras. A través de la Fundación para la Reconciliación se ejecutó un proyecto orientado a los conflictos comunitarios, aunque en la práctica se enfocó a los conflictos personales y familiares.


215

El principal enfoque que se le imprimió al proyecto fue el de promover la cooperación internacional y el fortalecimiento de la capacidad de gestión del desarrollo a nivel local, por medio de la elaboración de metodologías par-ticipativas de trabajo, la facilidad en la toma de decisiones por parte tanto de la comunidad como de las instituciones; la generación de herramientas para la negociación y la concertación de proyectos; la producción y socialización de información así como la implementación de mecanismos de seguimiento y control que apoyaran, articularan y volvieran eficientes los procesos de parti-cipación, organización, ejecución y administración de la iniciativa.

Construido con la metodología del marco lógico para el proyecto, se for-mularon una serie de supuestos que debían cumplirse para garantizar el éxito del mismo. Entre ellos encontramos los siguientes: no habría una disminución crítica de los recursos de inversión pública distrital destinados al mejoramiento barrial; tampoco se afectaría críticamente la capacidad económica de la pobla-ción meta; la inmigración de desplazados a la zona de intervención no aumen-taría substancialmente, de tal manera que no se aumentaría la población meta; no existirían interferencias políticas en la planificación y ejecución del proyecto. Adicionalmente, los comités interinstitucionales funcionarían regularmente y las entidades ejecutoras del Distrito aplicarían estándares de atención adecuados para garantizar la replicabilidad de la propuesta en otras partes de la ciudad. Finalmente, la firma del convenio internacional se efectuaría en el año 2000. Al-gunos de estos presupuestos no se cumplieron, lo cual retrasó en grado sumo la iniciación del proyecto y afectó la planeación presupuestal hecha al comienzo.

Para el desarrollo del proyecto se propuso una serie de principios entre los que destacaban la solidaridad y el respeto; la productividad enfocada a las metas propuestas; la transparencia interna y externa; la articulación en busca de complementariedades; el compromiso con los objetivos del proyecto, y el conocimiento de la ciudad. El proyecto definió sus líneas de acción en relación directa con tres componentes: el social, el de obras y el de fortalecimiento ins-titucional. Cada uno de ellos estaba compuesto, a su vez, por ejes de trabajo. El componente social incluía trabajo en torno a la planeación participativa; el fortalecimiento de la organización comunitaria y la convivencia y la seguridad ciudadana. En materia de obras, se consideraban el manejo de aguas; la acce-sibilidad; la protección ambiental; el equipamiento comunitario y la vivienda. En materia institucional, se abordaban la planeación y gestión del proyecto; la coordinación Interinstitucional y la gestión de la planeación local.


216

Atendiendo a cada uno de los componentes, en materia de impacto a nivel institucional, el proyecto aspiraba a garantizar la replicabilidad del pro-yecto, a lograr la institucionalización de un modelo innovador de gestión y de una metodología replicable de mejoramiento barrial integrado que garantizara la participación de las comunidades. Así mismo se buscaba una intervención coordinada entre las diversas entidades distritales y locales, y la integralidad entre las dinámicas sociales, los procesos físicos y la sostenibilidad de las me-didas realizadas. Se pretendía también que las comunidades fueran capaces de gestionar y solucionar sus problemas y apoyar la replicabilidad del proyecto.

Las diferentes responsabilidades fueron asumidas por el proyecto, tra-tando de garantizar la coordinación con otras entidades, según la labor espe-cífica a realizar. Entre las responsabilidades generales podemos identificar la definición y negociación de los compromisos presupuestales para cada línea, de acuerdo con los presupuestos financieros de cada entidad77; la definición y viabilización de proyectos específicos en materia de titulación de predios y reubicación de población78; la coordinación técnica con relación a las metodo-logías de intervención del componente social79; el apoyo a la estructuración del proyecto Parque Entrenubes80; la revisión de borradores de acuerdos entre las entidades y la comunidad, así como la definición y elaboración de los pro-cedimientos para el manejo del Fondo de Disposición.81

El Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios “SUR con Bogotá” as-cendía a un costo estimado de $73.542.119 millones, de los cuales el 81,06% fue aportado por entidades distritales; el 2,03% por las Alcaldías Locales; el 4,26% por la comunidad y el 12,54% restante por la cooperación financiera alemana a través del KfW. Para el proceso se formularon algunos indicadores de monitoreo, seguimiento y evaluación, y sus respectivas fuentes de verifica-ción, a partir de cada componente y de sus objetivos específicos82.

77 Las entidades comprometidas en este aspecto eran EAAB, IDU, SED, IDRD, DABS, Pro-yecto SUR.

78 En este aspecto se comprometió la labor de la CVP y el PSUR.79 Se involucró el DAACD, junto con el PSUR.80 Esta responsabilidad estuvo en manos del DAPD, al DAMA y al PSUR.81 En esta materia, la responsabilidad fue asumida por el DAACD, la Secretaría de Hacienda

y el PSB.82 El monto inicial estimado era de 47 mil millones de pesos aproximadamente. Al final se

ejecutó una cifra cercana a los 105 mil millones de pesos.


217

Tabla No. 20. Indicadores generales y fuentes de verificación. Proyecto “SUR con Bogotá”

Indicadores Fuentes de verificación

• Relación entre ingresos y gastos por habitante del gobierno se mantiene en equilibrio en los próximos 10 años.

o DANE, DNP.o Inversión del proyecto.o Acta de reuniones.o Planes de trabajo.o Planes zonales.o Observación.o Encuesta de victimización.o Actas de verificación.o Documentos de las entidades.o Acuerdo Concejo Distrital.o Presupuesto del Concejo.

• % de familias con Índice de Condiciones de Vida (ICV) elevado.

• % de familias con las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).

• Percepción de la inseguridad.

• Permanencia y consolidación de mecanismos de coordinación y concertación entre comunidades, entidades distritales y Proyecto “SUR con Bogotá”.

• 5 años después de la puesta en servicio, las obras se encuentran en buen estado y son mantenidas adecuadamente.

• Existe una instancia distrital de coordinación de la política de mejoramiento barrial que involucra planeación, gestión y par-ticipación organizada.


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220

Los logros, dificultades y aprendizajes de este proyecto se presentan de acuerdo con los tres componentes que conforman esta experiencia.

Componente social

En esta experiencia se puede destacar el reconocimiento de la permanencia de la comunidad en la zona, gracias a que se establecieron cinco puntos de información en las tres zonas de intervención, lo cual permitió una presencia constante y el contacto directo con la población. A juicio de los funcionarios y de la comunidad, esto derivó en la generación de confianza y credibilidad con respecto al proyecto y estimuló la participación de la comunidad, lo cual contribuyó significativamente a la generación de una base social importante en el desarrollo de la intervención.

En esta materia, el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias fue trascendental. La interacción entre las organizaciones, la comunidad y el Proyecto SUR contribuyó a cambios comportamentales en las organizaciones comunitarias, y en consecuencia se generaron iniciativas positivas encaminadas hacia la integración y la cooperación entre ellas, la democratización interna y la renovación del liderazgo. Se estimuló también la participación de la mujer, concentrando los esfuerzos en las madres cabeza de hogar, y se propiciaron rupturas en materia de participación en espacios que eran tradicionalmente identificados “como de hombres”.

En cuanto al aprendizaje ganado con la experiencia, se hizo evidente la necesidad de vincular a la comunidad desde el proceso mismo de la cons-trucción de diseños, así como en los procesos de planeación y ejecución de las obras, para poder asegurar la aceptación de los proyectos y garantizar la apro-piación de las obras y la sostenibilidad de las acciones de mejoramiento.

A pesar de los logros y aprendizajes, las comunidades no se sentían lo suficientemente informadas con respecto a los proyectos globales que pudiera desarrollar el Proyecto “SUR con Bogotá”; en efecto, faltó mayor orientación. Por otra parte, la discrepancia de intereses entre los líderes dificultó la partici-pación real y activa de las organizaciones.

En materia de capacitación, independientemente de la incorporación te-mática de la planeación en los talleres de formación, las comunidades expre-saban inconformidad. A partir de los cambios ocurridos a través de los años durante la realización del proyecto, las organizaciones comunitarias definían


221

nuevas prioridades y demandas no contempladas explícitamente en la pro-puesta original del proyecto.

Además, en el diseño de los espacios de participación, estos estaban diri-gidos solamente hacia la población adulta de las distintas zonas de interven-ción, lo cual generaba la apatía entre los jóvenes83.


En este componente hay que destacar dos aspectos: la preservación ambiental y el mejoramiento de vivienda. En la iniciativa de protección del parque En-trenubes se involucraron diversas entidades distritales y locales, y se lograron la construcción y el establecimiento de controles del alinderamiento y amo-jonamiento, así como la formulación de una serie de normas para regular el papel de las comunidades con respecto a la protección del entorno. También se promovieron campañas y actividades de educación ambiental, lo cual incidió positivamente en la construcción de estrategias para regular y limitar el cre-cimiento urbanístico hacia los cerros. Todo esto contribuyó a la generación de conciencia social en la población con respecto a la importancia de preservar el parque para poder mejorar la calidad de vida de los habitantes.

El desarrollo de obras de infraestructura de acueducto, alcantarillado y mejoramiento vial incidió positivamente en el estímulo de la iniciativa parti-cular para el mejoramiento de vivienda. Así entonces, muchas familias opta-ron por invertir recursos propios en el mejoramiento de sus viviendas en tanto el Distrito afectaba el espacio público y se ocupaba de aspectos de urbanismo de beneficio general.

Como aprendizaje se valoró la incorporación de una dimensión ambiental en las obras de urbanismo e infraestructura, con la participación de varias insti-tuciones públicas distritales. Igualmente, se llegó a la conclusión de que para la ejecución de las obras es de vital importancia la gestión de recursos de coopera-ción internacional, por cuanto que los proyectos se hacen viables. La experiencia también dejó como aprendizaje la necesidad de organizar un manual de espe-cificaciones técnicas –que ha de ser aplicado por todas las entidades distritales– para la intervención en zonas verdes y la construcción de mobiliario.

83 Sin embargo, en el tema de convivencia, en los eventos masivos y en las proyectos del Fon-do de Desarrollo Comunitario, hubo nutrida participación de los jóvenes.


222

A pesar de los logros en materia de sensibilización de la comunidad con respecto al cuidado del espacio público, la indiferencia hacia el cuidado de las obras es pertinaz.

Otro obstáculo para el mejoramiento de algunos sectores es que el creci-miento poblacional y urbano, y los bajos ingresos de la población favorecen el establecimiento de asentamientos poblacionales en las rondas de quebrada. Y esto se configura como una dificultad porque no existen mecanismos legales que posibiliten la inversión de recursos públicos en esas zonas y porque no hay disponibilidad institucional en materia política y financiera para la reubica-ción de la población. Esta situación redunda en la inconformidad y frustración de las comunidades que esperaban una solución a su problema84.


En esta materia se logró a lo largo de los años, la apropiación del proyecto por parte de las diversas entidades distritales, gracias a que el enfoque conceptual de la intervención se basó en la coordinación y la concertación entre ellas y las empresas privadas. La participación de las comunidades y la articulación entre lo social y lo técnico, por su parte, dieron legitimidad al proyecto y generaron sentido de pertenencia y cooperación en la comunidad. En consecuencia, ésta desarrolló una mayor confianza hacia el Estado, pues eran evidentes la interven-ción concertada entre las diversas entidades distritales y la disposición creciente a crear oportunidades de participación y a asignar recursos de contrapartida.

Entre los aprendizajes se cuentan la creación de una unidad de gestión cuya misión era buscar incidencia en la definición de los estándares de aten-ción, para garantizar la equidad en la distribución de los beneficios y la sos-tenibilidad del proceso de mejoramiento urbano. Igualmente se aprendió que era necesario gestionar recursos adicionales de otras entidades o programas complementarios, para disminuir los costos de contrapartida aportados por las comunidades.

Por otra parte, se hizo evidente la necesidad de definir una política de subsidio para el mejoramiento de vivienda, así como la estructuración de una

84 Se avanzó en el reasentamiento de familias con la EAAB en las quebradas La Nutria, Verejones, Bolonia, Santa Librada, La Hoya del Ramo; por el contrario, Codensa no se comprometió con estas acciones.


223

política que permita la legalización de predios y a la vez posibilite el control de la urbanización ilegal con carácter policivo y sancionatorio. Esta normatividad se aplicaría mediante la coordinación entre la Caja de Vivienda Popular y la Subsecretaría de Control y Vivienda85. La política de control de urbanización en determinados espacios implicaría la definición de proyectos de reubicación de las familias asentadas en zonas de ronda y la construcción de mecanismos para evitar la invasión y la compra-venta ilegal de lotes en rondas de quebrada y zonas de alto riesgo.

Entre las dificultades resalta ampliamente el retraso de casi dos años en la firma del convenio intergubernamental de cooperación financiera, lo cual incidió negativamente en el proyecto y puso en riesgo su continuidad86. Por otro lado, a pesar de la cooperación institucional, se siguió presentando la superposición de sus competencias, lo cual obstaculizaba la definición, la eje-cución y el seguimiento de las intervenciones.

Tabla No. 22. Cronología del Proyecto “SUR con Bogotá”

1997 (enero a diciembre). Presentación de la idea y gestión de recursos institucionales.

1998 (primer semestre). Formulación y estructuración del proyecto, estudio de factibilidad, engranaje institucional.

1999 (enero a diciembre). Consolidación del proyecto, conformación del Comité Interinstitucional Parque Entrenubes, estructuración de la unidad de gestión, articulación y planeación estratégica (DAACD-KfW), preinversión de los recursos distritales en la zona de intervención. En ese momento se hace revisión y ajuste de objetivos y de estructuración de componentes. Se le da mayor fuerza a los aspectos de medio ambiente y vivienda.

85 Los aprendizajes referidos en este aparte se propusieron durante los procesos de evaluación y seguimiento del proyecto SUR con Bogotá, mucho antes de que se hubiera reestructura-do la Secretaría del Hábitat.

86 No obstante, la demora en la firma del PSB no fue demasiado notoria porque entre tanto las entidades comprometidas ejecutaron las obras (por ejemplo, cuando se firmó el con-venio ya estaba construido y funcionando el colegio San Cayetano). Este retraso puso en evidencia que el Distrito no tenía cómo recibir recursos de cooperación con carácter de donación, pero sí tenía bien definidos la normatividad y los mecanismos para empréstitos.


224

1999-2007. Fase de ejecución que inicia con diagnóstico, inventarios y compra de predios por parte del Distrito, acercamiento a la comunidad y divulgación del proyecto. En el primer semestre de 2000 se firma el convenio con el KfW para concretar el aporte de recursos. En noviembre de ese año se solicita apoyo financiero a la cooperación alemana para la ejecución de un programa de convivencia empleando la metodología del programa “Acciones para la Convivencia”, posteriormente se define que debe ser con la metodología PSB.

2002. La Alcaldía Mayor asigna a la Caja de Vivienda Popular la labor de coordinación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB.

2003. El PSB pasa del DAACD a la CVP.

2004 (enero). Decisión administrativa de fusionar el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB con el Proyecto “SUR con Bogotá”.

5.3.6. Acciones para la Convivencia, 1998-2000

“Acciones para la Convivencia”, APC, fue un programa orientado hacia la capacitación y fortalecimiento de organizaciones comunitarias a partir de la ejecución de proyectos culturales y productivos de pequeña escala, las cuales serían financiadas luego de la participación en un concurso ordenado para tal fin87. Fue implementado a través del DAACD entre los años 1998 y 2000, y comprendía 8 fases: convocatoria; inscripción; alistamiento logístico; capaci-tación; priorización comunitaria; financiación de los proyectos; contratación entre organizaciones comunitarias e instituciones distritales, y seguimiento y supervisión de los proyectos financiados.

El objetivo principal era el de ofrecer a la comunidad un espacio para promover su participación en la planeación urbana, de modo que pudiera planear la forma de resolver sus necesidades a partir de la elaboración de diag-nósticos participativos, tomara decisiones sobre lo público y administrara re-cursos del Estado.

Específicamente se buscaba involucrar a los habitantes de Bogotá, a la empresa privada y a la pública en la reconstrucción de la ciudad, fomentando la participación activa de la comunidad a través de su aporte en capacidad

87 La zona de intervención no se precisa dentro de la información consultada, se desarrollaron pequeños proyectos en las 20 localidades del Distrito. Así mismo, hubo un convenio con el Jardín Botánico para la vinculación de personas al proceso como mano de obra en los proyectos de arborización urbana.


225

de gestión, creatividad y trabajo. Igualmente se pretendía apoyar el diseño e implementación de proyectos formulados por parte de las comunidades ba-rriales del Distrito, fortaleciendo la capacidad de autogestión de los ciudada-nos a través de la capacitación y la asesoría para la formulación y ejecución de proyectos comunitarios. Todo esto redundaría en la generación de espacios de convivencia y confianza para que la comunidad planeara diversos caminos para la satisfacción de sus necesidades básicas.

Las organizaciones barriales, los grupos de vecinos y adultos mayores, los clubes de jardinería, las Juntas de Acción Comunal, las bandas de rock y rap, las asociaciones de madres comunitarias, entre muchas otras agrupaciones, fueron los beneficiarios de las acciones del programa en todas las localidades del Distrito Capital. El proyecto APC fue una herramienta con la que se tra-bajó en todos los estratos sociales y se dio mayor participación a casi el 80% de la población de los estratos 1, 2 y 3. La inversión total del proyecto fue de $3.248.000.000.

En APC, a diferencia de otras experiencias, no se aplicaron criterios de selección para la capacitación de las organizaciones, pero sí se definieron lí-neas de acción en ámbitos tales como: arte y cultura; jóvenes, seguridad y convivencia; desarrollo comunitario barrial; comunicación comunitaria; re-creación y deporte; salud preventiva; prevención de emergencias; arborización y jardinería, y administración y mantenimiento del espacio público. Para la selección y financiación de los proyectos, en cambio, sí se definieron criterios y se impuso un tope máximo para ser financiado88. La inversión promedio en cada proyecto fue de $5.800.000, cifra que contemplaba un aporte cercano al 15% del total por parte de la comunidad. La contrapartida de la comunidad estaba representada en mano de obra, préstamo de salones, pago de servicios y gastos administrativos.

En materia de impacto se esperaba que el programa contribuyera a ele-var el nivel de conocimiento y estímulo al trabajo participativo en las comu-nidades donde se desarrollaban las acciones.

88 Los criterios para la selección y financiación de los proyectos eran los siguientes: alto res-paldo de la comunidad desde su formulación; factibilidad desde el punto de vista social, ambiental, legal, financiero, económico y administrativo; generación de convivencia a tra-vés de la propuesta; alto impacto del proyecto y sostenibilidad en el tiempo.


226

Como logros de la experiencia en diversos informes se destacan los aportes recibidos para el diseño, formulación y ejecución de proyectos, así como el hecho de que las organizaciones reconocieron el efecto positivo de las capacitaciones recibidas. Esto trajo como consecuencia un mejoramiento de las relaciones entre la comunidad y las instituciones distritales involucradas en los proyectos.

En cuanto a los aprendizajes, se resaltaba la necesidad de evaluar las dinámicas de capacitación agenciadas por las entidades en la comunidad, a la luz del aporte efectuado a las lógicas y dinámicas productivas desarrolladas por ésta. Al igual que en otras experiencias, se insinuaba la necesidad de ha-cer un estudio previo a los ejercicios de planificación y ejecución de obras de espacio público, sobre los conflictos sociales en los barrios, de tal suerte que la financiación de proyectos no se convirtiera en un elemento de discordia.

Con respecto a la convocatoria, financiación y acompañamiento de las orga-nizaciones involucradas en las dinámicas institucionales, se determinó que se de-ben evaluar profundamente las necesidades de las organizaciones y comunidades, establecer sus prioridades y proponer lógicas y procesos de formación que contri-buyan a la resolución, sin excluir a las personas de menor nivel educativo. Se llegó a la conclusión de que involucrar más organizaciones y garantizar el sostenimiento de la población en las dinámicas de capacitación es de vital importancia si se trata del desarrollo de ejercicios para el fortalecimiento de la convivencia.

Por otra parte, se hizo evidente que es necesario incorporar temáticas relacionadas con el componente social y comunitario en los temas de capacita-ción propuestos para la construcción y administración de obras civiles. Según funcionarios del DACCD, las capacitaciones se focalizaron en la parte técnica, y no tuvieron suficientemente en cuenta el contexto social y barrial donde se ejecutaban las obras. Finalmente, se resaltó la pertinencia de crear un sistema de monitoreo que permitiera medir el impacto y la convivencia.

Con relación a las dificultades, fue evidente la discrepancia existente en-tre el número de organizaciones comunitarias capacitadas y aquellas cuyos proyectos fueron financiados. En consecuencia, algunas de las obras apoyadas financieramente, antes que potenciar el fortalecimiento de la organización y la cohesión barrial, generaron o agudizaron conflictos y desacuerdos entre los grupos comunitarios.

Por otro lado, se presentó un alto nivel de deserción durante la capa-citación. Menos del 50% de las organizaciones inscritas entre 1998 y 2000 terminaron las capacitaciones. Además, no se pudo medir el impacto y la


227

sostenibilidad de los proyectos, porque no se ordenó un sistema de monitoreo, seguimiento, evaluación y sistematización de la experiencia.

5.3.7. Programa de Desmarginalización de Barrios, 1998-2001

Este programa se desarrolló como primera prioridad del Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C. 1998-2001 “Por la Bogotá que Queremos”. Fue definido como una estrategia de intervención social masiva, integral y coordinada para mejorar la calidad de vida de la población residente en los estratos 1 y 2 de la capital del país.

Mapa No. 5. Desmarginalización 1998 - 2000

Fuente: Escallón, Clemencia (2005).


228

Para alcanzar este propósito se desarrollaron programas de ampliación y me-joramiento de la infraestructura vial y de servicios públicos, equipamientos colec-tivos y sociales; de espacio público e infraestructura deportiva y recreativa.

También se adelantaron obras de mejoramiento y ampliación de infraes-tructura en zonas de alto riesgo, atendiendo las familias afectadas. En materia de organización social comunitaria, se llevaron a cabo acciones de promoción de la gestión comunitaria e institucional, fomentando la inversión local (Al-caldía Mayor de Bogotá-CVP, 2001).

El principal objetivo de este programa era elevar la calidad de vida de la población residente en barrios con deficiencias en infraestructura y servicios sociales a través de la intervención sobre aquellos aspectos que permitieran superar dichas insuficiencias. Se aspiraba a que la comunidad se apropiara de la construcción de su propio destino, cambiando el papel pasivo y receptor de los habitantes por una lógica de gestión del propio desarrollo, para lo cual era preciso hacer de la comunidad un ente gestor y garante de su bienestar. “En materia de vivienda el principal reto de la Ad-ministración Distrital fue cambiar los patrones históricos de crecimiento de la ciudad, con el propósito de eliminar la urbanización informal y garantizar que la urbanización formal siguiera los lineamientos de los Planes de Desa-rrollo y ordenamiento territorial” (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2001). De allí el nombre del programa: Desmarginalización.

Las acciones se desplegaron a partir de la estructuración de tres compo-nentes: el social, el físico y el institucional; y para cada uno de ellos se propu-sieron objetivos particulares.

En el componente social se buscaba promover una mayor participación, vinculando a las organizaciones formales e informales, y en general a toda la comunidad que residiera en las zonas de intervención. Así mismo, se preten-día fortalecer los mecanismos de concertación para la intervención de espacios públicos, de tal forma que estos se constituyeran en dinamizadores de nuevas relaciones entre el Estado y la comunidad. Para ello, era necesario estructurar la intervención en las zonas a partir del conocimiento y comprensión de sus problemáticas globales y potenciar el intercambio de saberes entre todos los actores vinculados al programa, dando mayor importancia a las iniciativas que privilegiaran el interés general sobre el particular.

Con relación al componente físico, los objetivos trazados perseguían la ampliación y mejoramiento de la infraestructura vial y de servicios públicos,


229

así como de colegios, hospitales, centros de salud y jardines sociales. Se inter-vendría también para ampliación y mejoramiento el espacio público y equipa-mientos colectivos de carácter recreativo y deportivo. Con relación a las zonas de alto riesgo, se desarrollarían acciones de mitigación ambiental y del riesgo, de reubicación de familias y de mejoramiento de fachadas.

Los objetivos específicos del componente institucional, por su parte, estuvieron asociados a la promoción de la gestión comunitaria e institu-cional; al fomento a la inversión local y la generación de estrategias que garantizaran el cumplimiento de los compromisos asumidos entre la Admi-nistración Distrital y local, la comunidad y el sector privado. Con base en estos componentes, se ordenaron líneas de acción de gran envergadura. En esta materia destacaron: desmarginalización; interacción social; ciudad a escala humana; movilidad; urbanismo y servicios; seguridad y convivencia y finalmente eficiencia institucional.

Para la intervención de las zonas se propusieron criterios de selección, definidos a partir de la viabilidad técnica89 y social de los proyectos propuestos para cada zona de la ciudad y que estuvieran relacionados, particularmente, con el manejo de aguas, las condiciones de riesgo, la factibilidad para la cons-trucción y mejoramiento vial. Muchos de estos aspectos debían ser resueltos para la eventual legalización de ciertos asentamientos barriales.

Para su ejecución, el programa fue dividido en tres fases, buscando incidir en 12 localidades periféricas de la ciudad, subdividas, a su vez, en 97 zonas. La división en fases obedeció a criterios técnicos de intervención y a las posibili-dades de realización de obras, las cuales casi siempre fueron propuestas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Los criterios de selección para las zonas de la primera fase se presentan en la Tabla No. 23

89 La viabilidad técnica sería definida, según el proyecto, por la EAAB, UPES, IDU y DAPD.


230

Tabla No. 23. Criterios de selección zonal para inversión. Desmarginalización. Primera Fase

Variable Precondición

Presencia de servicios básicos domiciliarios regularizados.

Criterio de legalizable.

Alta proporción del área construida sobre la loteada.

Estudios de preinversión de pavimento, de alcantarillado de aguas negras y lluvias, como de acueducto.

Fácil acceso vial. Organización comunitaria.

Ubicación estratégica. Concepto de riesgo mitigable.

Alta consolidación de la vivienda.

Presencia de zonas de cesión para parques.

Baja cobertura en servicios de jardines infantiles, educación y salud.

Alta presencia de establecimientos comerciales e industriales.

Las zonas correspondientes a la segunda fase de intervención fueron cla-sificadas bajos tres tipologías, dependiendo del grado de su problemática en materia de manejo de aguas lluvias como residuales.

Tabla No. 24. Gradación para la categorización de las zonas de intervención en segunda fase. Desmarginalización

Grado Características

A Problemas inferiores al 20%

B Problemas inferiores al 50%

C Problemas superiores al 50%

Para la segunda fase, los criterios dispuestos fueron los siguientes:

• Quelazonapropuestacorrespondieraapoblacióndeestratos1y2.• Queexistieraviabilidadtécnicaparalaintervención,respetandolaszonas

de afectación.


231

• Quesecumplieranlasnormasurbanasvigentes90.• Nosuperareláreamáximaestablecidade40hectáreas.• Queelesfuerzoeconómicodelalocalidadposibilitaralainclusióndelas

obras en la programación general y que las obras designadas fueran pro-puestas en orden de prioridad por las Juntas Administradoras y las Alcal-días Locales.

• Queencasodeconstrucciónomejoramientodezonasverdes,laslocalida-des contaran con áreas de cesión plenamente identificadas.

Para la tercera fase fueron definidas 13 zonas adicionales, con un área parcial de 403ha., de modo que se intervinieron en total 59 zonas. Los crite-rios siguieron siendo los mismos para la intervención que los propuestos en las dos fases anteriores. La selección de proyectos comunitarios para ser financia-dos se realizaba según criterios asociados a los ejes del Plan de Desarrollo y a las variables consideradas en la selección de las zonas.

Durante el desarrollo de las tres fases se atendieron 311 barrios, con un área aproximada de 1.548 hectáreas y una población estimada de 472.504 habitantes de estratos 1 y 2. Los sectores seleccionados contaban con deficien-cias en acueducto, alcantarillado, vías y parques, al igual que en servicios de educación, salud y bienestar social. Además, demandaban mejoramiento del entorno y del espacio público barrial.

El Programa de Desmarginalización coordinó las actuaciones de la Ad-ministración Distrital a través de 12 entidades sectoriales y de las adminis-traciones locales, aunando las acciones provenientes de las organizaciones comunitarias y del sector privado. El comité social creado para tal fin definió las acciones requeridas para el acompañamiento social a las comunidades be-neficiarias de las obras e hizo énfasis en el fortalecimiento de la capacidad de organización y participación de la comunidad. También se creó un espacio denominado “Taller Urbano”, perteneciente al componente físico, cuya res-ponsabilidad era la evaluación del impacto de las obras de espacio público y la coordinación para la construcción de los “Escenarios de Excelencia”, donde se contemplaban las variables técnicas y sociales de manera tal que las obras fueran viables y sostenibles. Se dispusieron 6 gerencias zonales encargadas del

90 Entre las que se contaban las relacionadas con legalización, cercanía del perímetro de servicios, regulación del valor especulativo de la tierra, relación entre área loteada vs. área construida.


232

seguimiento a la ejecución de las obras, lo cual se constituyó en una instancia de interacción directa con las comunidades, los contratistas ejecutores de las obras y los representantes de las entidades distritales.

En materia de impacto, se esperaba que el programa involucrara a las comunidades en la realización de 1.500 proyectos productivos que beneficia-rían directa e indirectamente a 7.500 personas; además de ello, se pretendía vincular a 20 empresas privadas y 150 organizaciones comunitarias en activi-dades de promoción de la organización social, para potenciar la autogestión y dinamizar la vida barrial.

Con relación a las zonas de alto riesgo se proponía la reubicación de 2.000 familias que habitaban 30 hectáreas definidas como de alto riesgo de-bido a factores naturales y de afectación de obras. Para contribuir a la valori-zación de los predios –lo cual redundaría en una mejor situación fiscal para el Distrito–, se propuso la legalización de 450 barrios subnormales y la creación de entornos saludables. Esto, a su vez, junto con el trabajo social, incidiría positivamente en la sostenibilidad de las obras de mejoramiento. En general se pensaba que las acciones de desmarginalización ayudarían a motivar a las comunidades para que se apropiaran de la construcción de su destino, logran-do la inclusión de los habitantes más pobres a la ciudad y el mejoramiento de su calidad de vida.

Con el propósito de fortalecer el seguimiento comunitario e institucio-nal de los proyectos del programa, la Veeduría Distrital y el Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital ejecutaron una propuesta de in-tervención orientada a potenciar la apropiación ciudadana para la vigilancia y control de los proyectos que se desarrollaran en cada zona de intervención. Los grupos de veedores apoyaban su gestión en los instrumentos y medios contemplados por la ley91.

Los principales logros y avances de este programa se hacen evidentes en la inversión de cerca de 934 mil millones de pesos en las 12 localidades periféricas de Bogotá. Las obras de mayor impacto se llevaron a cabo en 22 zonas de intervención (198 barrios), donde se adelantaron obras de acueducto y alcantarillado, pavimentación de vías locales, arborización y construcción y mejoramiento de parques de barrio, hospitales y jardines

91 Se contemplaba, por ejemplo, la presentación de informes de la Veeduría, el empleo de medios y recursos jurídicos y la creación de Centros de Información Ciudadana.


233

sociales. En algunas zonas solamente se adelantaron obras de acueducto y alcantarillado, las cuales permitieron, en el corto plazo, la ejecución de otras obras complementarias.

En cuanto a infraestructura de equipamiento social educativo, en el mismo plazo se construyeron 29 colegios operados bajo el esquema de concesión, lo cual redundó en una mejora de la calidad de la educación en la ciudad. Así mismo se adecuaron y reconstruyeron colegios existentes y, consecuentemente, se logró una ampliación en 95.000 cupos. También se firmó un convenio entre el Distrito, el ICBF y las cajas de compensación familiar para administrar jardines infantiles, con el fin de atender a una población de infantes menores de 6 años en 11 establecimientos. En ma-teria de salud se amplió la cobertura en 1.321 camas y se construyeron 3 hospitales de primer nivel. Por otra parte, se completó el diseño de obras de alcantarillado en 700 barrios, y con ello se cubrió la carencia que en este sentido se presentaba en Bogotá.

Mientras se desarrollaban las obras de infraestructura, se consolidaron procesos comunitarios en población de bajos ingresos, se apoyaron más de 700 proyectos productivos que involucran directamente a las comunidades beneficiadas, y se fortalecieron los procesos de integración social, participación comunitaria y control social. Las acciones de desmarginalización fueron com-plementadas con las adelantadas en el programa “Obras con Saldo Pedagógi-co”, en los Escenarios de Excelencia y en las Veedurías Ciudadanas.

El mayor éxito de la Administración Distrital con esta experiencia fue que se logró acabar con las intervenciones erráticas de las diferentes entidades del Distrito y de las administraciones locales, con un trabajo ordenado, co-ordinado y sincronizado. En el Programa de Desmarginalización, el Distrito concentró cerca del 13,5% de los recursos de inversión disponibles para el período 1998-2001, bajo la tutela directa del ejecutivo distrital, quien lo con-virtió en su programa bandera.

Entre las principales dificultades del programa se cuenta la imposibilidad de atender por igual y de manera simultánea a toda la población pobre de la ciudad, lo cual, por una parte, generó situaciones de desequilibrio difíciles de manejar entre las comunidades, y por otra, planteó un particular desafío a las instituciones distritales. Otro aspecto que no ha podido ser superado, es la interferencia política en las diversas actividades de los programas.


234

5.3.8. Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario de Ciudad Bolívar, DIC-CB, 1998-200192

Este programa surgió a partir de la firma del Convenio de Cooperación Técni-ca y Financiera entre la Unión Europea y el gobierno de Colombia, en el marco del Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que Queremos”, durante la adminis-tración de Enrique Peñalosa. Tuvo como finalidad mejorar las condiciones de vida de los núcleos poblacionales desfavorecidos de Ciudad Bolívar, haciendo énfasis en la creación de oportunidades para las mujeres y jóvenes, e impul-sando el suministro de servicios básicos a la población. En términos generales, se buscaba contribuir al fortalecimiento del proceso de descentralización y al mejoramiento de la calidad de vida de la población vulnerable, para lo cual eran necesarios la coordinación institucional, el apoyo a la pequeña empresa, el desarrollo de acciones de mejoramiento de vivienda, y el apoyo a la mujer cabeza de hogar y a los jóvenes. El programa definió sus líneas de acción en relación directa con los objetivos específicos93.

Las competencias y responsabilidades institucionales a nivel distrital para la ejecución del programa se distribuyeron de la siguiente manera:

• LaSecretaríadeGobiernodebíaapoyar,porunaparte,a laUnidaddeGestión –creada para la ejecución del proyecto– en la coordinación inte-rinstitucional de las entidades del Distrito, desarrollando las actividades de fortalecimiento institucional de acuerdo con el programa de descentra-lización administrativa, para lo cual tenía que proveer el soporte institu-cional requerido en cada objetivo específico. Por otra parte, debía apoyar a la Unidad Coordinadora de Prevención Integral, UCPI, y a la Secretaría General en la promoción social de los jóvenes.

• La Secretaría de Hacienda debía apoyar, a solicitud de la Unidad de Gestión, la gestión presupuestal del Programa DIC-CB y realizar el seguimiento para el desembolso oportuno de los fondos de contrapartida distritales y locales.

92 Decreto 1191 de 1997. Secretaría General de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., diciembre de 1997. Registro Distrital No. 1561.

93 Consecuentemente, se formularon cuatro líneas de acción así: apoyo a la pequeña empresa y a los microempresarios; mejoramiento de la vivienda para grupos sociales de renta baja; apoyo a la promoción de la mujer y los jóvenes, y fortalecimiento y coordinación institucional.


235

• El Departamento Administrativo de Acción Comunal, DAAC, tenía la responsabilidad de apoyar la operación del Fondo de Crédito Productivo, ofreciendo a las comunidades organizadas las garantías necesarias para el de-sarrollo y el fortalecimiento de pequeñas empresas constituidas por el Pro-grama DIC-CB a partir de recursos de cooperación de la Unión Europea.

• ElDepartamentoAdministrativodeBienestarSocial,DABS, debía asig-nar y promover programas de desarrollo de la mujer y el mejoramiento de las Casas Vecinales.

• ElInstitutoDistritalparalaRecreaciónyelDeporte,IDRD,coordinaríalas acciones para la planificación, construcción y adecuación de polidepor-tivos, centros culturales y zonas de recreación que estuvieran a su cargo en las áreas de influencia del programa DIC-CB.

• LaSecretaríaGeneral,atravésdelaUnidadCoordinadoradePrevenciónIntegral, UCPI, enfatizaría su acción en proyectos relacionados con el apo-yo a la promoción de los jóvenes.

• LaCajadeViviendaPopular,CVP,oquienhicierasusveces(puessepen-saba liquidarla), debía apoyar la operación del Fondo de Crédito y ofrecer garantías para el mejoramiento de vivienda.

• La Alcaldía Local de Ciudad Bolívar debía apoyar la ejecución –espe-cialmente de las obras de mejoramiento barrial, de acuerdo con el Plan Operativo Anual–, integrando las acciones del programa en su Plan de Desarrollo Local y asignando recursos de contrapartida a través del Fondo de Desarrollo Local.

• ElDepartamentoAdministrativodePlaneaciónDistrital,DAPD, debería verificar la inclusión del Programa DIC-CB en el Banco de Proyectos de cada entidad distrital participante, y asignar los recursos de contrapartida en el presupuesto anual del Distrito Capital, para poder garantizar la con-tinuidad de las acciones hasta la finalización de la propuesta. Igualmente debía contribuir a la agilización de los trámites de legalización urbanística de los barrios de Ciudad Bolívar, para garantizar la ejecución de los recur-sos públicos y de cooperación, y la titulación de las viviendas en las zonas de intervención.

Todas las entidades, sin excepción, debían ofrecer el soporte institucional necesario y asignar los recursos de contrapartida necesarios y el personal re-querido para el desarrollo del programa.


236

5.3.9. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, 2000

El Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, fue planteado en el marco de la formulación y construcción del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, POT, en el año 2000. El POT contemplaba el subprograma de mejoramiento integral como parte integrante del programa estructurante de vivienda que desarrollaba los lineamientos definidos en la política de hábitat y seguridad humana del Distrito, la cual fue formulada por el Comité de Há-bitat de la Capital de la República. El planteamiento del PMIB se construyó teniendo como base los diferentes programas y experiencias que sobre el tema habían ejecutado gobiernos anteriores.

Mapa No. 6 . Programa de Mejoramiento Integral de Barrios. Áreas de intervención del Programa, de acuerdo al P.O.T.

26 upz tipo 1 ó de mejoramiento Integral ----------------------------------14 priorizadas

Durante el período comprendido entre 2001 y 2004, cuando se ejecutó el Plan de Desarrollo “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”, la estrate-gia de mejoramiento integral de barrios fue implementada a través del pro-grama “Mejoremos el Barrio y la Casa”. En la formulación y ejecución del Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia. Un Compromiso Social contra la Pobreza y la Exclusión”, 2004-2008, el Programa de Mejoramiento Inte-gral de Barrios desarrolló la construcción de una dimensión urbano-regional


237

y de reconciliación, y fue concebido como uno de los medios para cumplir el objetivo de Gestión Pública Humana. Hasta el año 2006, el programa fue implementado a través de tres dimensiones: territorial-obras, desarrollo social y fortalecimiento institucional. Las tres tenían como común denominador las estrategias de participación ciudadana y fortalecimiento local (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, s.f.). Las líneas de acción propuestas en este programa fueron: ordenamiento territorial; movilidad y servicios públicos; disminución de la vulnerabilidad sísmica y reasentamiento; prevención y control de la urbaniza-ción ilegal (ver Gráfico No. 9).

Gráfico No. 9. Líneas de acción y áreas de intervención. PMIB. Bogotá

III. Estrategia de Participación Ciudadana

IV. Estrategia de Fortalecimiento de la Gestión Local

II. Dimensión social

Cultura ciudadana y convivencia

Apropiación social de la infraestructura

Atención a población vulnerable en salud,

educación, reasentamiento y mejoramiento de vivienda.

Aprovechamiento de la oferta educativa y cultural

I. Dimensión

Ordenamiento y legalización

Medio ambiente

Reasentamiento

Movilidad

Servicios públicos

Espacio público y asentamientos

Mejoramiento de Vivienda

Líneas

1. Ordenamiento

2. Movilidad y servicios públicos

3. Disminución de la vulnerabilidad sísmica y reasentamiento

4. Prevención y control a la urbanización ilegal

Tomado de: http://www.cvp.gov.co/programas_pmib2.asp#mecanismos. Consulta de agosto de 2006

El PMIB se proponía contribuir a la disminución de los elevados niveles de pobreza, exclusión, desatención de derechos ciudadanos y baja calidad de vida de gran número de habitantes de la ciudad, situados en las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ, de tipo residencial con urbanización incompleta, priorizadas en


238

el POT para ser objeto de mejoramiento integral. En ese sentido, el programa tenía como principal objetivo:

“orientar las acciones de complementación, reordenamiento o adecua-ción requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior, para corregir las deficiencias físicas, ambientales y le-gales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad” (Decreto 619 de 200, artículo 286).

Los objetivos específicos eran, en su orden, los siguientes: generar capital social; atender población vulnerable; fortalecer la organización comunitaria; facilitar la provisión de infraestructura y equipamientos de soporte de escala in-termedia en zonas de desarrollo incompleto; construir colectivamente normas urbanísticas bajo criterios de sostenibilidad, corresponsabilidad, seguridad y productividad urbana. Promover la inclusión y la generación de capital social; aumentar la capacidad de gestión colectiva y de gobernabilidad social sobre el territorio; incrementar la productividad y aprovechamiento de los recursos de inversión mediante su articulación sectorial y su beneficio social; aumentar las formas de la organización y articulación de los actores sociales en torno a asun-tos territoriales de escala zonal (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2006).

Así mismo, el programa pretendía contribuir en la consolidación de un proceso de urbanización regulado por la norma con base en los acuerdos colec-tivos; controlar el impacto sobre la estructura ecológica principal, y consolidar los sistemas de infraestructura urbana.

La metodología aplicada para el desarrollo de la iniciativa estaba funda-mentada en la formulación de la una política prioritaria para el Distrito Capi-tal y para la nación, la cual habría de crear una unidad especial dependiente de la Alcaldía Mayor que coordinara las acciones de mejoramiento definidas por la reglamentación y delegara la responsabilidad y competencia de las acciones concretas de mejoramiento en las entidades competentes.


239

Tabla No. 25. UPZ tipo 1 priorizadas en el POT, 2003

Localidad uPZPoblación

No. Nombre No. Nombre

1Usaquén

9 Verbenal 25.624

11 San Cristóbal Norte 13.481

2 Chapinero 89 San Isidro-Patios 9.455

3 Santafé 96 Lourdes 25.447

4San Cristóbal

32 San Blas 32.746

50 La Gloria 22.660

51 Los Libertadores 26.463

5

Usme

52 La Flora 24.116

56 Danubio 21.926

57 Gran Yomasa 72.405

58 Comuneros 38.084

59 Alfonso López 36.245

7Bosa

84 Bosa Occidental 82.949

85 Bosa Central 72.144

8Kennedy

81 Gran Britalia 21.197

82 Patio Bonito 74.541

11Suba

28 El Rincón 53.924

71 Tibabuyes 61.286

18Rafael Uribe Uribe

53 Marco Fidel Suárez 15.463

54 Marruecos 16.343

55 Diana Turbay 39.533

19

Ciudad Bolívar

66 San Francisco 17.105

67 Lucero 88.815

68 El Tesoro 29.216

69 Ismael Perdomo 62.949

70 Jerusalén 33.996

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2004: 38)


240

Las zonas de intervención se caracterizaban por estar ubicadas en la pe-riferia de la ciudad y por sus notables deficiencias urbanísticas, producto del “crecimiento urbano no planificado”. Las 26 UPZ susceptibles de mejora-miento definidas por el POT sumaban cerca de 6.400 hectáreas, en las que se ordenaban barrios de origen informal, con un total aproximado de 375.000 predios generados mediante procesos ilegales de urbanización y desarrollos progresivos (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2004).

De acuerdo con lo planteado inicialmente en el POT, con el PMIB se pretendía beneficiar a 2.240.295 habitantes pertenecientes a los estratos 1 y 2; entre ellos aproximadamente 1.971.584 eran definidos como de atención prioritaria, ordenados en 547.662 hogares.

Los criterios de intervención propuestos para el desarrollo de la expe-riencia fueron incorporados a partir de las diversas prácticas de mejoramiento agenciadas por distintos gobiernos distritales y consideraban la intervención en zonas periféricas de la ciudad; la optimización de los recursos públicos; la determinación de la viabilidad técnica para la construcción de redes de servicios públicos, y la evaluación de las condiciones de favorabilidad física y financiera de los proyectos.

Gráfico No. 10. Inversión por localidad programa mejoramiento integral de barrios. (1999-2005)

0

1.000.000.000

2.000.000.000

3.000.000.000

4.000.000.000

5.000.000.000

6.000.000.000

7.000.000.000

8.000.000.000

9.000.000.000

10.000.000.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

01 - U saquén03 - S antafé04 - S an C ris tóbal 05 - U sm e07 - B osa08 - K ennedy11 - S uba18 - R afael U .U .19 - C iudad B o lívar


241

5.3.10. Caja de Vivienda Popular -Proyecto de Coordinación del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2003

Mediante el Decreto 124 del 9 de abril de 2002, la Caja de Vivienda Popular, CVP, fue encargada de la coordinación y promoción a nivel de las entidades distritales de las acciones, mecanismos y recursos disponibles para la ejecución del PMIB. En consecuencia, la CVP formuló un Proyecto de Coordinación del Programa de Me-joramiento Integral de Barrios, PMIB, a partir de una estructura conformada por dos dimensiones (la territorial y la social) y dos estrategias (participación ciudada-na y coordinación institucional y gestión local). El proyecto estaba orientado a la coordinación de los mecanismos de intervención a escala zonal, bajo el supuesto de que estos permitirían articular el modelo de ciudad con las especificidades de los barrios y los componentes intermedios de la estructura urbana.

Así pues, se esperaba que la CVP contribuyera a la solución de la pobreza urbana mediante el mejoramiento del entorno y el fortalecimiento de las capa-cidades sociales de la población asentada en áreas de desarrollo incompleto. A partir de esta experiencia se construyó una metodología para la planificación y la dotación de servicios urbanos en las UPZ priorizadas, con base en la actuación coordinada y la responsabilidad compartida entre la Administración Distrital y las localidades, los actores privados y las organizaciones comunitarias.

El objetivo general era garantizar la integridad y sostenibilidad de las actuaciones y recursos tanto de las entidades distritales y locales, como de las organizaciones privadas y comunitarias, a través de la estructuración, articu-lación y seguimiento de intervenciones dirigidas a la consolidación territorial, al mejoramiento de las condiciones sociales y a la generación de escenarios y oportunidades para la participación y la organización social en las UPZ tipo 1, en las que algunas localidades habían sido declaradas en emergencia social. Las acciones demandaron la construcción de espacios de coordinación interinstitucional pública, distrital y local, en los que se pudieran materializar procesos de planeación, gestión y actuación concertada, involucrando la par-ticipación comunitaria y el fortalecimiento de la ciudadanía.

Para este período se definieron como objetivos básicos los siguientes:

• Definireimplementaresquemasdecoordinaciónintersectorialeinterinstitu-cional que facilitaran la intervención integral y la generación de las “condicio-nes administrativas, financieras y presupuestales para la ejecución, monitoreo y evaluación de los programas y proyectos de mejoramiento barrial”.


242

• Facilitarlascondicionesparalaprovisióneintegracióndeinfraestructurafísica y equipamientos de escala intermedia en las UPZ de mejoramiento integral, articulando atributos físicos y sociales (corredores viales, servicios públicos, colegios, espacios públicos, y parques entre otros).

• Construircolectivamenteacuerdosdeconvivenciaciudadana,normasur-banísticas y ambientales, bajo criterios de sostenibilidad, corresponsabili-dad, productividad y seguridad humana.

• Fortalecer lasformasdeparticipaciónyacciónciudadana,organización,planeación y actuación social de los ciudadanos entorno a asuntos de su propio desarrollo.

La acción institucional de la CVP se estructuró, entonces, en torno a los tres componentes precisados anteriormente: territorial-obras; desarrollo social y fortalecimiento institucional. En lo concerniente al componente territorial y de obras, las acciones tendían a facilitar las condiciones para la provisión e in-tegración de infraestructura física y equipamientos de escala intermedia en las UPZ de mejoramiento, con el objetivo de mejorar las condiciones ambientales y urbanas, estableciendo sistemas adecuados de operación y mantenimiento de las obras. Las líneas de acción específicas para este componente fueron las de ordenamiento urbano; manejo de aguas; accesibilidad; protección ambien-tal y mitigación de riesgos; equipamiento comunitario y vivienda.

El componente de desarrollo social buscaba consolidar procesos sociales que permitieran el surgimiento de comunidades con la capacidad de asumir y gestionar la solución de sus problemas y la ejecución de proyectos. Las líneas de acción específicas para este componente fueron la planeación participativa; el fortalecimiento de la organización comunitaria; la convivencia y seguridad ciudadana, y la productividad.

El componente de fortalecimiento institucional estaba orientado al dise-ño e implementación de mecanismos para la planeación, la gestión y la coor-dinación interinstitucional mediante el desarrollo de la planeación y gestión; del monitoreo e impacto; del fortalecimiento administrativo y financiero; de la coordinación interinstitucional y de la gestión de la planeación local.

Para la ejecución del programa se conformó una Unidad de Gestión Coor-dinadora del PMIB, la cual se relacionaba con las instancias, autoridades y enti-dades distritales locales y las comunidades de las UPZ. A nivel distrital, a través de comités interinstitucionales técnicos y sociales, se desarrollaron estrategias de


243

planeación y coordinación de proyectos y acciones estructurantes94, en concierto con la población de las zonas objeto de intervención. La gestión de los proyectos y la articulación integral de los procesos y los actores institucionales y sociales se basaban en los principios de participación y descentralización, y por ello, los equipos de trabajo estaban orientados a la gestión local y participativa.

En ese sentido, a nivel local, cada una de las 10 localidades contaba con un equipo conformado por profesionales técnicos y sociales cuya responsabilidad era participar en los Consejos Locales de Gobierno, en los Consejos de Política Social y en los Comités Locales de Emergencia, e impulsar los Núcleos de Participación Ciudadana, NPC, derivados de la estrategia de participación propia del PMIB. Estos equipos de trabajo coordinaban acciones de desarrollo con los alcaldes locales y las Juntas Administradoras Locales, JAL, con el ánimo de mejorar los niveles de gobernabilidad y facilitar espacios de gestión para las organizaciones comunitarias. A su vez, los equipos zonales establecían un trabajo directo con los líderes de las organizaciones propias de cada UPZ, a través de una metodo-logía que involucraba la construcción de pactos, la caracterización y validación de las condiciones de desarrollo, y la formulación, gestión y control de planes zonales propuestos por las comunidades en los Núcleos de Participación.

El impacto esperado con respecto al PMIB era que la ciudad contara con un modelo de gestión para adelantar un conjunto de acciones integrales de mejoramiento con responsabilidades compartidas y que a la vez garantizara la adecuada coordinación interinstitucional y la participación de la comuni-dad organizada en cada una de las UPZ (Alcaldía Mayor de Bogotá-CVP, 2004). También se aspiraba a contribuir, con el apoyo a la construcción de redes sociales vecinales, a la recuperación y consolidación de la ciudad y a que la población accediera a servicios. A mediano plazo, se pretendía que con el fortalecimiento de la democracia y la participación ciudadana las zonas in-tervenidas tuvieran condiciones suficientes para la generación de un hábitat sostenible en términos ambientales, sociales y políticos.

En las entidades distritales se consideraba que el bienestar de la mayoría de las localidades demandaba relaciones de convivencia, seguridad y participación ciudadana que propiciaran el respeto a la vida, a las diferencias y a los bienes colectivos; precisaba la generación de zonas y barrios con normas urbanísticas y

94 Esta característica se ha quedado en la mera formulación y no ha podido ser precisada ni conceptual ni metodológicamente.


244

ambientales que garantizaran el uso formal y sostenible del suelo y los ecosiste-mas. Además, era necesaria la construcción de un medio ambiente que preser-vara ríos, quebradas y humedales, para armonizar la ciudad natural y la ciudad construida. La disposición de un sistema de movilidad urbana brindaría a los habitantes medios democráticos, económicos y sostenibles para movilizarse.

El acceso a los servicios públicos, por su parte, garantizaría a la población una subsistencia digna y sana. En este sentido, se pensaba en garantizar sis-temas de acceso a salud, educación, recreación y cultura, que aseguraran a los habitantes el bienestar, la equidad y el pleno desarrollo humano.

La disponibilidad de espacios públicos propiciaría la integración social, el encuentro y la identidad ciudadana. La construcción de un sistema de equipa-miento facilitaría la prestación de servicios colectivos y la articulación de las demandas sociales con la oferta del Distrito.

En materia de vivienda, se pensaba que las comunidades requerían apoyo para el desarrollo de técnicas apropiadas de construcción, además de la ade-cuación y el mejoramiento de sus viviendas. Con respecto a población vulnera-ble, se requería el desarrollo de sistemas de atención y prestación de servicios que permitieran atender dignamente a niños, jóvenes, ancianos, mujeres y personas con limitaciones físicas.

En materia de seguimiento y evaluación se diseñaron indicadores para la evaluación del desarrollo del Programa de Mejoramiento Integral de Ba-rrios, los cuales fueron construidos en virtud de subcomponentes definidos así: planeación y legalización; acueducto, alcantarillado sanitario y alcantarillado pluvial; accesibilidad; reasentamientos; medio ambiente y mejoramiento de vivienda (CVP, 2005). Para el seguimiento y monitoreo del programa, se creó el Sistema Único de Información y Monitoreo, SUMI, fundado en los indica-dores de evaluación referidos anteriormente.

5.3.11. Proyectos de Servicios Urbanos para Bogota, PSUB. Primera fase, 2003-2006; Segunda fase, 2006 a la fecha

El PSUB fue un proyecto creado con el fin de dar continuidad y afianzar la con-tribución de la Administración Distrital en el mejoramiento del bienestar de los habitantes de la ciudad, por medio de planes físicos, de gestión social y de asisten-cia técnica, mediante la intervención sectorial en los campos de la movilidad, de la vivienda, del agua y el saneamiento, del espacio público, del medio ambiente,


245

de la planeación y de la sostenibilidad fiscal del Distrito. En la primera fase, el horizonte del proyecto fue de 4 años y 6 meses, entre 2003 y 2006.

El PSUB buscaba incentivar la participación comunitaria en los proce-sos de mejoramiento integral de barrios; ampliar la cobertura del sistema de transporte masivo Transmilenio y de su sistema complementario; consolidar el empleo de medios de transporte no motorizado; mejorar el medio ambiente; diseñar y aplicar políticas de vivienda, reasentamiento, desarrollo regional y optimización tributaria. Finalmente, pretendía el fortalecimiento de la fun-ción planeadora del sector de servicios urbanos.

El proyecto se desarrolló así: durante la primera fase se realizaron in-tervenciones en 14 de las 26 UPZ priorizadas, ubicadas en 7 localidades (ver Tabla No. 27). Durante la segunda fase se trabajó en las 12 UPZ restantes, ubicadas en 7 localidades.

Tabla No. 26. UPZ tipo 1 intervenidas por el Proyecto de Servicios Urbanos PSUB. Primera y segunda fases

Primera fase Segunda fase

No. LocalidadNo. uPZ

uPZ No. LocalidadNo. uPZ

uPZ

1 Usaquén 9 Verbenal 1 Usaquén 11 San Cristóbal Norte

2 Chapinero 89 San Isidro Patios 4 San Cristóbal 50 La Gloria

3 Santa Fe 96 Lourdes

5 Usme

56 Danubio

4 San Cristóbal 32 San Blas 58 Comuneros

5 Usme52 La Flora 59 Alfonso López

57 Gran Yomasa 8 Kennedy 81 Gran Britalia

7 Bosa84 Bosa Occidental 7 Bosa 85 Bosa Central

11 Suba 28 El Rincón

11 Suba

71 Tibabuyes 18Rafael Uribe Uribe

53 Marco Fidel Suárez

54 Marruecos

19 Ciudad Bolívar 66 San Francisco

8 Kenedy 82 Patio Bonito

18 Rafael Uribe Uribe 55 Diana Turbay

19 Ciudad Bolívar

67 Lucero

68 El Tesoro

69 Ismael Perdomo

70 Jerusalén

Fuente: CVP


246

Los objetivos del proyecto se desarrollaron en tres componentes, a saber: mo-vilidad95, mejoramiento integral de barrios96, y fortalecimiento institucional97.

En la primera fase, el PSUB pretendía, específicamente, la legalización de barrios en 14 UPZ definidas para esta etapa; el mejoramiento de la movilidad y la accesibilidad de los barrios; el incremento de las conexiones de acueducto y alcantarillado; el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de riesgo; la construcción de parques y el reforzamiento estructural de colegios; la rees-tructuración ambiental y la mitigación de riesgos por inundación y remoción en masa de las viviendas y sectores que lo requirieran; y el mejoramiento de viviendas y la titulación de predios. Para el desarrollo del programa se pro-pusieron líneas de acción relacionadas con movilidad, mejoramiento integral de barrios; y fortalecimiento institucional. En cada uno de ellos, se propuso la construcción de una serie de obras98.

95 Buscaba mejorar la movilidad de la ciudad en términos de accesibilidad al sistema de transporte público, seguridad, cobertura y nivel de servicio. Cuatro subcomponentes ha-cían parte del componente de movilidad: troncales; servicios alimentadores; transporte no motorizado y administración del tránsito.

96 Su objetivo era el de contribuir a elevar la calidad de vida de familias de estratos 1 y 2 por medio de mejoras en el acceso, la cobertura y la calidad de los servicios de agua y sanea-miento, transporte, vivienda, espacio público, condiciones ambientales y otros servicios complementarios. Los subcomponentes del mejoramiento integral de barrios eran: pla-neación y legalización; acueducto y alcantarillado; accesibilidad; reasentamiento; espacio público y equipamientos; medio ambiente y mejoramiento de vivienda.

97 Con relación a este aspecto se buscaban fortalecer y mejorar la sostenibilidad y capacidad de planeación del esquema institucional de tal suerte que proveyera los principales servicios urbanos. Los subcomponentes del fortalecimiento institucional eran: asistencia técnica al IDU; fortalecimiento institucional a la CVP; asistencia técnica al DAMA; asistencia técni-ca al DAPD y asistencia técnica a la SHD.

98 En materia de movilidad, el programa estaba orientado a acciones de mejoramiento del transporte público y su integración al sistema de transporte masivo Transmilenio, del transporte no motorizado y de la administración del tránsito. Concretamente se propu-sieron las siguientes obras: construcción de la Troncal de Suba del sistema Transmilenio; construcción de vías para rutas alimentadoras del sistema de interconexión; construcción y promoción de la red de ciclo-rutas; reducción de la sobreoferta y reorganización del trans-porte público; realización de programas de educación y prevención vial y otras acciones para disminuir la accidentalidad en Bogotá, y fortalecimiento del control del tránsito.


247

Para el programa se diseñó una estrategia de intervención tendiente a cau-sar un impacto efectivo y significativo en la pobreza y las condiciones de inequi-dad. El componente de mejoramiento integral de barrios esperaba beneficiar cerca de 1.200.000 habitantes de estratos 1 y 2 de la ciudad. Los recursos asig-nados para la construcción de rutas alimentadoras se consideraban socialmente efectivos, dado que en el sistema Transmilenio, el 40% del total de los pasajeros transportados provenían de las rutas alimentadoras, y de ellos, cerca del 60% eran ciudadanos de estratos 1 y 2. El desarrollo de las metas perseguidas en los componentes de movilidad y mejoramiento integral de barrios era clave para integrar la población más necesitada del Distrito Capital, reducir su estado de exclusión y brindarles más oportunidades, participación y desarrollo.

En la primera fase el proyecto fue ejecutado directamente por el Institu-to de Desarrollo Urbano, IDU; el Departamento Administrativo del Medio Ambiente, DAMA; el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD; la Caja de Vivienda Popular, CVP; la Secretaría de Tránsito y Trans-porte, STT-Fondatt, y la Secretaría de Hacienda Distrital, SHD.

La ejecución y la utilización de los recursos de financiamiento prove-nientes del Banco Mundial estuvieron a cargo del la Administración Distrital a través de la Secretaría de Hacienda Distrital, la cual cumplió la función de unidad coordinadora del proyecto. Mediante el Decreto 682 de 2001, se crea-ron dos comités encargados de considerar los aspectos sectoriales del proyecto: el Comité de Movilidad y Espacio Público, conformado por la Secretaría de

En lo referente a mejoramiento integral de barrios se adelantarían las siguientes acciones: estudios urbanísticos y normativas para UPZ objeto del PMIB; redes locales de acueducto; construcción y rehabilitación vial a nivel de las UPZ; reasentamiento de hogares; procesos de información, participación y gestión social a la comunidad; restauración ambiental en áreas vulnerables de la estructura ecológica principal; mejoramiento de viviendas.

Los objetivos ligados al fortalecimiento institucional se lograrían mediante el fortalecimiento del IDU en sus sistemas misionales de información; el fortalecimiento de la Caja de Vivienda Popular para la coordinación y desarrollo del Programa de Mejoramiento Integral de Ba-rrios. También serían necesarias la asistencia técnica al DAPD en la realización de estudios de política en la temas de movilidad, política habitacional y política regional de desarrollo, y la asistencia técnica a la SHD para la realización de consultorías que permitieran el forta-lecimiento de la gestión de ingresos del Distrito Capital. Del mismo modo, se debía apoyar al DAMA para la realización de proyectos de evaluación de la gestión de la contaminación y observatorio del hábitat y el ajuste al programa de control de emisiones en fuentes móviles.


248

Tránsito y Transporte, el DAPD, el IDU, el Jardín Botánico y Transmilenio; y el Comité de Gestión Urbana y Habitacional, compuesto por el DAPD, el DAMA, la CVP, la Corporación La Candelaria, Metrovivienda y Renovación Urbana. El esquema de funcionamiento se presenta en el Gráfico No. 11.

Gráfico No. 11. Diagrama de acción de la Unidad Coordinadora del Proyecto Servicios Urbanos, PSUB

SHDDespacho del Secretario de

Hacienda

Director

Especialista financiero

Especialista contable

Especialista externo en adquisiciones

Especialista en seguimiento

Asistente administrativo

Especialista en planeación y desarrollo

Área administrativa

Área técnica

Área financiera

Gerencia

IDUSTT

DAMADAPDCVPSHD

BIRF

Entidades ejecutoras del Distrito CapitaluCP

Fuente: Proyecto CVP (2003)

En su primera fase, el costo de inversión del Proyecto de Servicios Urba-nos, PSUB (Proyecto CVP, 2003) ascendió a 272 millones de dólares, ejecuta-dos durante aproximadamente 4 años y medio. De ellos, 100 millones fueron financiados con el crédito BIRF7162-0-CO, suscrito con el Banco Mundial. El aporte del Distrito fue del 62% del valor total de recursos. El costo total del proyecto fue de 271,67 millones de dólares y la comisión del préstamo ascendió a 1 millón de dólares. El costo de inversión total (sin comisión) por componente y subcomponente se muestra en la Tabla No. 13. En la Tabla No. 27 se presenta la síntesis de la inversión del proyecto por componente. Hasta marzo de 2006, se habían invertido aproximadamente 334.828 millones de


249

dólares, distribuidos en sus tres componentes (movilidad, mejoramiento inte-gral de barrios, fortalecimiento institucional).

Tabla No. 27. Costos del PSUB, primera fase, por componentes

Componente-subcomponenteTotal

En miles de uS dólares

% Base costo

A1-(Construcción de la Troncal Suba) 93.422 40,41%

A2-(Construcción de rutas alimentadoras cuencas Américas, Caracas y Suba)

37.088 16,04%

A3-(Infraestructura para el transporte no motorizado) 12.994 5,62%

A4-(Educación y prevención de la accidentalidad vial) 10.059 4,35%

TOTAL A (MOVILIDAD) 153.563

B1-(Estudios urbanísticos y normativas para UPZ objeto del PMIB)

516 0,22%

B2-(Redes locales acueducto) 27.785 12,02%

B3-(Construcción y rehabilitación vial UPZ) 24.216 10,47%

B4-(Reasentamiento de hogares) 9.050 3,91%

B5-(Procesos de información, participación y gestión social a la comunidad)

1.533 0,66%

B6-(Restauración ambiental en áreas vulnerables de la estructura ecológica principal)

1.052 0,46%

B7-(Mejoramiento de viviendas) 341 0,15%

TOTAL B (MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS) 64.493

C1-(Sistema de administración de activos II fase) 1.868 0,81%

C2-(Asesoría técnica, financiera y social al programa de mejoramiento integral de barrios)

1.612 0,70%

C3-(Valoración de la problemática de la contaminación atmosférica y fortalecimiento institucional para su control en el Distrito)

1.283 0,55%

C4-(Evaluación general de la puesta en marcha del sistema) 3.406 1,47%

C5.1-(Construcción de diagnósticos básicos de los impuestos (vehículos, predial, ICA)

3.736 1,62%

C5.2-(Consultorías equipo UC) 1.241 0,54%

TOTAL C (FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL) 13.146

TOTAL COSTO BASE 231.202 100,00%

Contingencia precio 24.697 10,68%

Contingencia física 15.770 6,82%

Costo Total Proyecto 271.669 117,50%

Comisión de financiamiento 1.000 0.43%

TOTAL 272.669 117,93%

Fuente: Proyecto CVP (2003)


250

Discriminada la información de inversión por componente, se estableció que en este proyecto, el 56,05% de los recursos se destinaron a la construc-ción de obras. Del total de la inversión en esta materia, el 95,61% se destinó a obras de accesibilidad. La adquisición de predios tuvo una alta participa-ción porcentual en el gasto, aproximándose al 29% del total de recursos del componente. El alto peso dado a la inversión en infraestructura vial incidió necesariamente en la poca representatividad de las inversiones relacionadas con espacio público, equipamientos y mejoramiento barrial, así como de las inversiones en capacitación de la comunidad contempladas en el componente de fortalecimiento organizativo.

Otro gasto importante lo representa la inversión en accesibilidad y con-sultorías, en la cual el gasto asciende al 58,28%. El 33,59% se destinó a gastos derivados del reasentamiento de familias; y el 3,57% a gastos de consultoría en materia de mejoramiento de vivienda.

Tabla No. 28. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponente y categoría valor de las inversiones y participación de cada categoría

Subcomponente Categoría Total % Participación

Planeación y legalización Consultorías 1.279.614 1,47%

Acueducto y alcantarilladoObras 0 0,00%

Consultorías 0 0,00%

AccesibilidadObras 46.804.657 53,59%

Consultorías 4.098.564 4,69%

ReasentamientoConsultorías no financiadas 3.730.890 4,27%

Predios no financiados 25.611.054 29,32%

Espacio público y equipamientos

Bienes 12.977 0,01%

Obras 2.146.566 2,46%

Consultorías 259.904 0,30%

Medio ambiente

Bienes 0 0,00%

Obras 0 0,00%

Consultorías 276.851 0,32%

Capacitación 0 0,00%

Mejoramiento de viviendaBienes no Financiados 0 0,00%

Consultorías no financiadas 3.116.291 3,57%

Total Componente 87.337.368 100,00%

Fuente: SHD (2007)


251

En la asesoría a entidades del Distrito para el desarrollo del componente de mejoramiento barrial, destaca la alta participación porcentual de las con-sultorías, las cuales en términos de inversión representaban el 72,27% del total. Se trata, entonces, de la formulación de estudios de factibilidad, diseños y asesoramientos a entidades públicas, derivados de espacios empresariales privados y en menor medida de universidades públicas y privadas. La alta par-ticipación de espacios privados en la formulación de iniciativas públicas y en la orientación de políticas que competen al Estado podría derivar en una serie de cuestionamientos sobre los intereses y necesidades que se pretenden resolver, cuando la iniciativa deviene de un ámbito privado y no público, sin contar con el interrogante sobre el aprovechamiento de los estudios, por cuanto la me-moria institucional, a pesar de las políticas de archivo, es bastante precaria.

Tabla No. 29. Inversiones en el componente de mejoramiento por subcomponentes y categoría. Valor de las inversiones y participación de cada categoría. Miles de pesos

Subcomponente Categoría Inversión % Participación

Asistencia técnica al IDUConsultorías 2.766.838 17,92%Capacitación 397.317 2,57%

Asistencia técnica a la CVP

Bienes 581.132 3,76%Consultorías 2.574.337 16,68%Capacitación 7.000 0,05%Consultoría no financiada 13.657 0,09%

Asistencia técnica al DAMABienes 339.192 2,20%Consultorías 701.990 4,55%Capacitación 0 0,00%

Asistencia técnica al DAPD

Bienes 49.252 0,32%

Consultorías 4.391.873 28,45%

Capacitación 0 0,00%

Asistencia técnica a la SHD

Bienes 0 0,00%

Bienes no financiados 39.656 0,26%

Elementos de consumo no financiados

1.840 0,01%

Obras 0 0,00%Consultorías 3.264.615 21,15%Consultorías no financiadas 222.328 1,44%Capacitación 0 0,00%Comisión pagada al PNUD 85.810 0,56%

Total componente 15.436.837 100,00%

Fuente: SHD (2007)


252

Con respecto al componente de fortalecimiento institucional, las enti-dades involucradas recibieron una inversión equilibrada que promediaba el 20%, destacándose particularmente el DAPD, con una inversión del 30%, y el DAMA, con un aporte cercano al 7% sobre el valor total de los recur-sos financieros destinados a ello. Este componente recibió recursos de con-trapartida distrital en un porcentaje cercano al 28%. Con todo, la mayor parte de los recursos destinados al fortalecimiento institucional provenían de crédito internacional.

Al igual que en otros componentes, la mayor parte de los recursos invertidos por subcomponente institucional se destinó al pago de servi-cios por consultoría, con inversiones equivalentes al 90,28% del total. De todas las entidades, el DAPD fue el que más ejecutó este tipo de gasto. Las demás categorías de inversión recibieron pocos recursos, como en el caso del subcomponente de capacitación, donde la inversión llegó apenas al 3% del total.

Para la ejecución y seguimiento del Proyecto de Servicios Urbanos se creó una Unidad Coordinadora y se elaboró un manual de operaciones. El manual definía que:

“La Unidad Coordinadora del Proyecto (UCP) está encargada de consolidar y pre-parar el informe de seguimiento financiero y gerencial (FMR), con una periodicidad trimestral, dentro de los 45 días siguientes a cada terminación de período, […] con base en los presupuestos, reportes y demás información previamente certificada por las entidades [...]. Igualmente, la UCP emplea el sistema de administración del pro-yecto (SAP) para generar sobre esta información primaria los informes requeridos [...] sirviendo principalmente para: revisar el avance físico y la implementación del proyecto; revisar el avance financiero y el uso de los fondos; revisar la ejecución real vs. lo presupuestado y revisar el desarrollo de los procesos de adquisición del PSUB”

(Proyecto CVP, 2003).

El espacio generado por los Comités Sectoriales del Distrito, creados me-diante el Decreto 682 del 31 de agosto de 2001, fue aprovechado durante la ejecución del proyecto para el análisis y seguimiento sectorial de los temas que requerían una mirada transversal. Adicionalmente, los comités tenían la fun-ción de definir políticas sectoriales, coordinar las actividades de las entidades y verificar el cumplimiento de las políticas que fueran adoptadas. Los comités sirvieron como instrumento de coordinación sectorial para la realización de ajustes y modificaciones al PSUB.


253

5.3.12. “Obras con Participación Ciudadana”, 2003-2008

El Proyecto de “Obras con Participación Ciudadana”, OPC, fue implemen-tado como parte integrante del PMIB, en las 26 UPZ tipo 1, referidas ante-riormente. El ajuste de las actividades agenciadas en este proyecto se efectúo con base en las líneas de acción definidas en los planes zonales de las UPZ y en las propuestas derivadas de la participación de organizaciones sociales en escenarios construidos99 para tal fin por los gestores locales.

El OPC se desarrolló en el marco de las actividades presupuestadas para el fortalecimiento de los servicios urbanos y el Programa “SUR con Bogotá”, y contó con los correspondientes recursos provenientes de créditos obtenidos con el Banco Mundial o derivados de la cooperación al desarrollo del gobier-no de Alemania a través de la KfW. De acuerdo con la propuesta teórica, la ejecución del OPC pretendía ser un medio para el desarrollo del capital social y no un fin en sí mismo, en consonancia con la metodología planteada en la iniciativa “Obras con Saldo Pedagógico”. Desde esta perspectiva, el marco de acción fue determinado por la gestión y ejecución de obras, de manera com-partida entre la comunidad y el gobierno distrital100. El OPC pretendía:

“[…] el fortalecimiento de las organizaciones comunitarias para que sean capaces de implementar su propios proyectos de desarrollo en el territorio, en asocio con las enti-dades públicas y privadas, estableciendo para ello relaciones de confianza y cooperación entre las organizaciones y la Administración Pública […]” (DAPD, CVP, 2006).

El objetivo general de programa era el de mejorar las capacidades de gestión y la articulación social de las organizaciones de base, mediante la eje-cución compartida de acciones de mejoramiento del entorno en los barrios de desarrollo incompleto (CVP, 2005). Específicamente pretendía: incrementar la capacidad de las organizaciones sociales y comunitarias para la formulación

99 En estos espacios se analizaba la viabilidad y la articulación de las propuestas con pro-yectos de otras entidades. Se definían prioridades de acuerdo con una matriz de criterios de selección que evaluaba el impacto de la iniciativa en los componentes social, técnico y económico del Programa de ““Obras con Participación Ciudadana””. El principal escenario construido para este fin fueron los Núcleos de Participación Comunitaria.

100 El Departamento de Acción Comunal, después de 2007 IDPAC, mantiene el programa OPC con cubrimiento en todo el Distrito y con mayor número de obras independiente-mente del PMIB.


254

y ejecución de obras con participación ciudadana; mejorar las condiciones so-ciales, ambientales, productivas y urbanísticas de los barrios; incorporar me-canismos técnicos, administrativos, financieros y sociales que aseguraran la viabilidad y sostenibilidad de las obras, mediante la participación ciudadana. En últimas, se trataba de generar una corresponsabilidad de la ciudadanía hacia lo público.

La puesta en marcha de la iniciativa implicó la definición de una serie de etapas técnicas que determinaban la viabilidad y financiación de las propuestas comunitarias. Las etapas iban desde la preselección de la propuesta y la priori-zación de la obra (que fueron desarrollados entre la comunidad y los gestores locales) hasta la ejecución y sostenibilidad de las obras (que fueron asignadas a la comunidad), pasando por la formulación técnica del proyecto (a cargo de las entidades responsables y de consultores privados) y por la convocatoria pública y la contratación de las obras (bajo la responsabilidad de entidades distritales, que desarrollaban dinámicas de capacitación a las comunidades organizadas, para facilitar su participación en el proceso de contratación).

Las líneas de acción y el tipo de proyectos financiados se enmarcaban en los siguientes lineamientos:

• Movilidad:andenes,alamedas,escalerasyciclo-rutaszonales,senderosyvías peatonales.

• Espacios de recreación: plazoletas, parques de vecinales y de bolsillo einstalaciones recreativas y deportivas.

• Equipamientocomunal:construcciónoadecuacióndesalonescomunalescon licencia.

• Sitiosdeencuentro:plazoletas,rotondas,zonasduras.• Medioambiente:adecuaciónzonasdelaestructuraecológicaprincipal.• Pinturadefachadas.

Si bien el área de intervención fue definida en las UPZ tipo 1, se dio prio-ridad a 14 de ellas en 10 de las 20 localidades de la ciudad101.

101 Usaquén: Verbenal (9); San Cristóbal: San Blas (32); Usme: La Flora (52), Gran Yomasa (57); Rafael Uribe Uribe: Diana Turbay (55); Ciudad Bolívar: El Lucero (67), El Tesoro (68), Ismael Perdomo (69), Jerusalén (70); Suba: Tibabuyes (71); Kennedy: Patio Bonito (.) Bosa: (82), Bosa Occidental (84). Chapinero: San Isidro Patios (89), y Santa Fe: Lourdes (96).


255

Los recursos financieros del proyecto provenían, en su mayoría, del crédi-to otorgado por el Banco Mundial. A través de la financiación, entre los años 2003 y 2006, fueron invertidos en Bogotá cerca de 3.345 millones de pesos. Adicional a los recursos de crédito internacional, fueron asignadas partidas de financiación contempladas en los recursos de inversión plurianual del Plan de Desarrollo 2004-2008. Las localidades favorecidas con mayor inversión en estos años fueron Usme y Rafael Uribe Uribe (ver Gráfico No. 12).

Gráfico No. 12. Inversión por localidad. Programa “Obras con Participación Ciudadana”, 2003-2005

Fuente: CVP (2006)

5.3.13. Programa “SUR de Convivencia”, 2004-2006

El Programa “SUR de Convivencia” o “Proyecto SUR, Fase II”102, surgió con el propósito de intervenir aquellas comunidades barriales en las que se ejecutaba el Proyecto “SUR con Bogotá”, con el fin de fomentar la resolución pacífica de conflic-tos como una acción complementaria. La resolución de conflictos se fortalecería a través de la ejecución de obras de impacto físico que procuraran el mejoramiento

102 Este programa iniciaría su fase de ejecución en 2008 o 2009.


256

de las condiciones de convivencia y seguridad de las comunidades. El Programa “SUR de Convivencia” se enmarcaba en la Estrategia Nacional Integral para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” del primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez.

Asociado con el de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, “SUR de Convivencia” se articulaba con los programas del Plan Distrital de Desarrollo 2004-2008 “Bogotá sin Indiferencia. Un Compromiso Social contra la Pobre-za y la Exclusión”. La convivencia se fue convirtiendo en una de las prioridades del plan distrital, lo cual se hizo manifiesto en la intención de vincular progra-mas intersectoriales del gobierno distrital con la empresa privada.

Los insumos para el fortalecimiento de las iniciativas de convivencia en Bogo-tá fueron retomados de los planteamientos contenidos en el componente de convi-vencia contemplados en el Proyecto “SUR con Bogotá”, en cuanto representaba, a juicio de entidades como el DAACD, una innovación, pues no hay otro proyecto que combine obras de mejoramiento urbano, actividades de fortalecimiento insti-tucional y actividades de convivencia y seguridad en el país (cfr. CVP, s.f.).

Se pretendía que el programa de mejoramiento, además de contribuir a resolver problemas físico-espaciales, permitiera incidir sobre las dinámicas de violencia urbana y conflicto social, promoviendo la convivencia como una acción central del mejoramiento barrial (DNP, CONPES 3326, 2004). En esta medida, la articulación entre convivencia y mejoramiento se podría convertir en marco de referencia para la construcción de un modelo de intervención para el Distrito Capital, al aprovechar las metodologías, potencialidades y experiencias hechas en la ciudad en este sentido (ZISS, 2004).

Las experiencias contempladas como insumo para ordenar las acciones de intervención sintetizadas en el Proyecto “SUR con Bogotá” fueron tomas de proyectos y programas adelantados por gobiernos distritales en distintos períodos de tiempo, entre ellos: Ecobarrios; el programa Jóvenes Tejedores de la Sociedad, del Instituto Distrital de Cultura y Turismo, IDCT; la experiencia de las Unidades de Mediación y Conciliación, y las Comisarías de Familia de la Secretaría de Gobierno de la capital. En el marco de éstas últimas, la Cámara de Comercio de Bogotá implementó los Centros de Conciliación y Arbitraje.

Construido con la metodología del marco lógico, el principal objetivo del programa fue buscar a nivel distrital la institucionalización de un modelo repli-cable de mejoramiento integral de zonas con barrios en desarrollo progresivo a través de la planeación, la gestión coordinada y la participación organizada


257

de las comunidades urbanas. Se proponía, entonces, mejorar las condiciones de convivencia a través de la promoción de una cultura del manejo pacífico de con-flictos, con una inversión simultánea en infraestructura comunitaria.

Los objetivos específicos del programa fueron:

• Facilitarelmanejodeconflictosylareconciliación.• Mejorarlosespaciospúblicosdealtoconflictosocial.• Atenderyprevenirlaviolenciaintrafamiliar.• Mejorarlacoordinacióninterinstitucionalenmateriadeconvivencia.• ProporcionarlainformaciónnecesariaparalaconsolidacióndeunSistema

de Información en Mejoramiento Integral de Barrios, SUMI, que conten-ga datos sobre convivencia.

• FortalecerlosprogramasadelantadosporlaAlcaldíaMayoreneltemade convivencia durante los últimos 10 años (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW, 2002: 35).

Para la implementación se definieron tres fases, variando la zona de in-tervención, así:

• Enlaprimerafaseseintervendránlasmismaszonasenlasqueseadelantóel Proyecto “SUR con Bogotá” (San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uri-be) agregándoles pequeñas áreas de borde.

• Enlasegunda,laintervencióncomprenderálaszonasrestantesnointer-venidas de las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe Uribe.

• Enlatercera,lasaccionesserántrasladasalaslocalidadesdeCiudadBolí-var y Bosa.

La población definida como sujeto del proceso presenta características si-milares en cuanto a su situación socioeconómica y de demandas sociales. Según la caracterización realizada –que intenta establecer una estrecha relación entre la situación de convivencia, las condiciones socioeconómicas de alta vulnerabilidad y la carencia en la prestación y acceso a servicios públicos e infraestructura–, la población está compuesta por familias de 3 y 4 personas, con ingresos mensuales entre $300.000 y $500.000, percibido a partir del aporte de uno o dos miembros de la familia. El 50% de la población a intervenir dispone de un empleo formal, mientras el 50% restante se dedica a actividades económicas informales. Las zonas de intervención cuentan además con alta participación porcentual de población joven. Para la ejecución se proponen los siguientes criterios de intervención:


258

• Asentamientoycomposiciónpoblacionaldehabitantespertenecientesaestratos 1 y 2, con necesidades básicas relativamente insatisfechas.

• Ser“zonasconproblemasdeconvivenciaycarenciasenserviciosurbanos(in-cluyendo acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, calles, caminos, trans-porte público y recolección de basuras) e infraestructura social (espacio público y parques, establecimientos educativos, hospitales y centros de salud, centros comunales y otros equipamientos comunitarios). Estas zonas deberán con-centrar un número de barrios que permitan intervenciones coordinadas entre varias instituciones, localidades y comunidades, como se dispone por ejemplo en las UPZ” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW, 2002: 37).

• Serexplícitoelcompromisodelacomunidad,porcuantoque“sinelcom-promiso de la comunidad no vale la pena intervenir. El compromiso de la comunidad se manifiesta en la organización comunitaria y en acciones con fines tendientes a mejorar la convivencia” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW, 2002: 37).

• DisponerdecontrapartidapresupuestalesdefinidasporlasAlcaldíasLoca-les, a través de asignaciones realizadas al Fondo de Desarrollo Local.

• Coordinarse con elProgramaEcobarrios, “definiendo intervenciones enlas dimensiones física, económica, social y espiritual en barrios de estrato 1 y 2” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW, 2002: 37).

• CoordinarseconelProgramadeMejoramientoIntegraldeBarrios.• Desarrollaraccionesdeintervenciónenbarrioslegalizadosolegalizables.• Existenciadeunabasedelíneasbasedeinformaciónsobreproblemasde

convivencia y compromiso comunitario. • Focalizacióndelasaccionesenlugaresidentificadoscomoinsegurospor

parte de la comunidad.• Inclusióndelapoblaciónjuvenilenprocesosdeformaciónylaboralmente

en la ejecución de las obras.

El compromiso de la comunidad se concreta en las distintas etapas de rea-lización de la propuesta. Se inicia con la caracterización de las problemáticas y se hacen ejercicios de planeación y ejecución de las obras. A través de talleres y elaboración de mapas, las comunidades que hicieron parte del Proyecto “SUR con Bogotá” identificaban problemas de convivencia que deben ser tenidos en cuenta para el desarrollo de éste y otros proyectos. El programa responderá directamente a estas demandas gestionado recursos financieros y técnicos, que pudieran simul-


259

táneamente encaminarse a resolver necesidades de convivencia señaladas por las mismas comunidades.

Los problemas más comunes que la comunidad aspira a que sean re-sueltos son el consumo de sustancias psicoactivas y la delincuencia (donde se contemplan la inseguridad, los robos, los asesinatos, etc.). Combatir estos problemas supone la persecución de sitios de expendio de drogas alucinóge-nas (“ollas”) y pandillas. Además, se pretende dar una solución al desempleo, a analfabetismo y a la falta de oportunidades para el ingreso a la educación superior (Consultoría CVP-KfW, 2006).

A partir de los problemas planteados por la comunidad en los talleres, se propusieron líneas de acción posibles para lograr su resolución. Surgen, enton-ces, iniciativas relacionadas con la construcción de mecanismos y estrategias para la prevención del consumo de drogas y con la sanción social y policiva a los distribuidores. Se pretende generar espacios para uso del tiempo libre de los jóvenes, y al mismo tiempo se establecen iniciativas empresariales de em-pleo para ellos. Se buscan convenios educativos que garanticen el fácil acceso de la población joven a la educación superior y a escuelas de formación artísti-ca y deportiva. En materia de violencia intrafamiliar, se propone la realización de talleres de capacitación a líderes en temas relacionados con la violencia en general, la sexualidad y el consumo de drogas.

Este programa, al igual que los demás, se ejecuta en tres fases. La primera supone la preparación conceptual y el diseño de la intervención.103 En la segun-da, se efectuará la intervención104, y en la tercera, se plantearán los mecanismos y determinaciones necesarios para salir de la zona intervenida sin generar mayor traumatismo, y en este sentido, no es posible predeterminar tiempos de duración.

A partir del principio de corresponsabilidad institucional se definieron cuatro componentes, a saber:

103 Esta etapa podría durar entre 6 y 12 meses, en los cuales se analizaría la situación de convivencia y violencia de las comunidades, para elaborar un plan de acción, donde se tengan en cuenta las iniciativas de la comunidad, de las instituciones, de las ONG y de la empresa privada.

104 La segunda etapa podría durar entre uno y dos años. “El Programa de Convivencia no pre-tende ejecutar acciones, sino facilitar su ejecución a través de un esfuerzo de coordinación, planeación con la comunidad y las entidades competentes, seguimiento del plan barrial, así como a través de la evaluación de los resultados de la intervención y de su impacto logrado” (Alcaldía Mayor de Bogotá-KfW, 2002: 45).


260

• Mejoramientodelmanejodelconflicto105.• Mejoramientodelosespaciospúblicosconaltoniveldeconflictosocial106.• Atenciónyprevencióndelaviolenciaintrafamiliar107

• Mejoramientodelacoordinacióninterinstitucionalenmateriadecon-vivencia108.El programa enuncia el impacto esperado a través del efecto de su de-

sarrollo en distintas dimensiones, tratando de establecer el impacto social,

105 Entre los resultados de este componente se esperan los siguientes: 5 investigaciones sobre conflic-tos en organizaciones y promover su divulgación; 50 cursos de capacitación de Comités de Conci-liación JAC; apoyo a la creación de programas para el desarrollo de la reconciliación en el contexto de “Ecobarrios” (programa que ya no está vigente) y de las “Escuelas de Reconciliación y Perdón” (ESPERE); formación de mediadores escolares; apoyo a la mediación de conflictos en las Unida-des de Mediación; ampliación de la cobertura y descentralización de las Unidades de Mediación y Conciliación; apoyo a la conformación de emisoras escolares comunitarias en 10 escuelas de las localidades intervenidas; talleres sobre construcción de ciudadanía, deberes y derechos ciudada-nos, “Organizarse para influir y para aprender”; talleres de animación sociocultural; construcción y mejoramiento de locales comunitarios (por ejemplo clubes juveniles, centros comunitarios); formación deportiva y promoción de clubes de deporte; construcción y mejoramiento de canchas de deporte; implementación de cuatro instituciones politécnicas en el Distrito.

106 En esta materia se busca la construcción de alumbrado público; la construcción o mejoramiento de parques recreativos y zonas verdes, vías peatonales y alamedas; el desarrollo de obras que permitan disminuir los conflictos vinculados a la existencia de mercados; paraderos y terminales de transporte; la calificación y vinculación de la comunidad a las obras físicas y la firma de pactos de convivencia para el uso y mantenimiento del espacio público.

107 En este aspecto se busca definir y alimentar una línea base de violencia intrafamiliar e incor-porarla al Sistema Unificado de Información; consolidar una red comunitaria de buen trato, en articulación con la red institucional; generar procesos de atención y mediación de conflic-tos intrafamiliares; ampliar cobertura y descentralizar Comités de Atención de Conflictos; impulsar la formación en habilidades para vivir la vida y el fomento de la resiliencia; fortalecer las escuelas saludables; equipar y adecuar espacios de formación.

108 Se pretende crear e implementar un sistema de manejo y evaluación del impacto; for-mar redes comunitarias y entidades involucradas en la aplicación del sistema de manejo y evaluación; alimentar la política de convivencia distrital con lecciones aprendidas de la medición de impactos del programa de convivencia; facilitar espacios de reflexión sobre convivencia ciudadana, a partir de las experiencias del programa.


261

comunitario109 y familiar110. Otras dimensiones en las que se espera impactar están construidas a partir de la intervención en los ámbitos institucional, eco-nómico, ambiental111 y político. Se espera que el modelo contribuya a generar una experiencia importante para la ciudad en materia de convivencia112, para lo

109 El impacto en la comunidad se mediría a partir de los siguientes aspectos: un mejor manejo de conflictos entre las organizaciones y las JAC mejorará el ambiente de la comunidad; un mejor manejo de conflictos por parte de los representantes de la comunidad posibilitará una mayor participación comunitaria; la coordinación entre las organizaciones y las instituciones distritales permitirá que se aumente la confianza entre la ciudadanía y el gobierno distrital; mejores espacios públicos representarán mayores espacios para el encuentro de la comunidad; mejores espacios y mayor alumbrado provocarán la disminución de la violencia; la oferta de eventos lúdicos y deportivos les permitirá a los jóvenes la ocupación del tiempo libre en activi-dades alternativas; la relación entre los jóvenes y los adultos se verá afectada favorablemente en la medida en que los jóvenes sean incluidos en los ejercicios de planeación de actividades lúdicas y deportivas, y vinculados laboralmente como mano de obra. La comunidad afirmaba que un mejor ambiente sería propicio para sus negocios y que las mejoras en el espacio públi-co podrían provocar un mejor espacio para pequeños comerciantes. A nivel comunitario local, el mejor manejo de conflictos aumentará la coordinación interinstitucional incidiendo en mayor eficiencia. Además de esto, la legitimidad política de las JAC aumentará tanto cuanto disminuyan los conflictos a su interior y entre ellas; la coordinación de actividades entre las organizaciones y las entidades distritales causará mayor eficiencia; la sistematización de la información sobre violencia intrafamiliar permitirá el desarrollo de acciones más focalizadas; el apoyo a diferentes iniciativas proporcionará mayor participación de la comunidad.

110 En la familia el impacto se evidenciará a partir de los siguientes aspectos: mejor capacidad para el manejo de conflictos en la familia, lo cual conlleva relaciones más pacíficas y menor violencia intrafamiliar; la atención profesional fuera de la familia disminuirá la tensión psicosocial que en ella se produce; parte de la agresividad juvenil será expresada en los espacios de lúdica y deporte; la disminución de la violencia en la calle tendrá un efecto proporcional en la violencia intrafamiliar; menos violencia en la comunidad producirá un ambiente más propicio para los negocios de familia En materia económica, se pretende que con la inclusión de los jóvenes en las obras se garanticen mejores ingresos a sus familias.

111 En este aspecto se proyecta la mitigación de riesgos a través de la arborización de parques, la recuperación de rondas y quebradas, la promoción de la educación ambiental con aseso-ría técnica para evitar el empleo de materiales nocivos para el ambiente.

112 Se piensa en esta materia que el manejo de conflictos que se de en el programa servirá de modelo para toda la ciudad. Los efectos del mejoramiento de la convivencia podrán repli-carse en otras partes de la ciudad. El manejo pacífico de conflictos en barrios pobres puede verse reflejado en toda la ciudad.


262

cual es preciso hacer el seguimiento del programa según indicadores de segui-miento y fuentes de verificación.

5.4. Síntesis de las experiencias de MIB en Bogotá

A continuación se presenta una síntesis de las experiencias de Mejoramiento Integral de Barrios desarrolladas durante el período 1998-2006 en la ciudad de Bogotá. La relación se presenta atendiendo la siguiente estructura: nombre de la experiencia, año de ejecución, caracterización de la experiencia, criterios de intervención, objetivos generales y específicos, líneas de acción, zonas de intervención, escalas, grupos meta, demandas y expectativas, indicadores, res-ponsables, impacto esperado, y logros, dificultades y aprendizajes.

En orden de exposición, las experiencias relacionadas son las siguientes:

1. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB Fase I, 1972.

2. Programa Integrado de Desarrollo Urbano Zona Oriental de Bogotá D.E., PIDUZOB Fase II, o Programa Integral de Desarrollo Urbano Ciudad Bolívar, 1983.

3. Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en los Asentamientos Populares Urbanos, PNUD, 1985.

4. Obras con Saldo Pedagógico, 1996-2000.5. Proyecto de Mejoramiento Integral de Barrios “SUR con Bogotá”,

1997-2007.6. Acciones para la Convivencia, 1998-2000.7. Programa de Desmarginalización de Barrios, 1998-2001.8. Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario, Ciudad Bolívar,

1998-2001.9. Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, 2000 a la fecha10. Proyecto de Servicios Urbanos para Bogotá, 2003-2006.11. Obras con Participación Ciudadana, 2003-2008.12. Programa “SUR de Convivencia”, 2006 a la fecha.


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ativ

as

Obras (con impacto social)

El P

IDU

ZOB

fue

un

prog

ram

a or

ient

ado

a la

zon

a or

ient

al d

e Bo

gotá

, la

cual

cue

nta

con

635,

000

habi

tant

es

de lo

s cu

ales

más

de

350

,000

hab

itan

las

zona

s m

enos

de

sarro

llada

s de

la

ciud

ad, e

n nú

cleo

s cu

yo o

rigen

ha

sido

de

urba

niza

ción

cla

ndes

tina

y en

alg

unos

cas

os

de te

rreno

s in

vadi

dos

a pr

opie

dad

priv

ada

en fo

rma

de tu

gurio

s.

La p

obla

ción

ant

es

men

cion

ada

perte

necí

a a

los

estra

tos

más

baj

os

y er

an in

mig

rant

es

de s

ecto

res

rura

les

y jó

vene

s. E

sta

pobl

ació

n er

a la

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os b

enef

icia

da

con

los

serv

icio

s ur

bano

s de

la c

iuda

d.

Para

est

e po

blac

ión

se

trazó

est

e pr

ogra

ma

de m

ejor

amie

nto

y do

taci

ones

, que

incl

uía

la lo

caliz

ació

n en

el á

rea

de v

ario

s eq

uipa

mie

ntos

y

serv

icio

s.

El p

rinci

pal c

riter

io d

e in

terv

enci

ón fu

e da

do p

or

el o

bjet

ivo

gene

ral d

el

prog

ram

a: p

erte

nece

r a la

s zo

nas

sin

desa

rrolla

r de

la

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orie

ntal

de

Bogo

tá

Sin

emba

rgo

den

tro d

e lo

s su

b. p

rogr

amas

que

co

nfor

man

el P

IDU

ZOB

se d

iero

n al

guno

s cr

iterio

s de

inte

rven

ción

que

de

pend

ían

de la

s ob

ras

o el

su

bpro

gram

a:- Z

onas

con

may

or

dens

idad

de

pobl

ació

n y

bajo

s re

curs

os

econ

ómic

os. (

salu

d)- N

eces

idad

es d

e sa

lud

de

las

com

unid

ades

. (sa

lud)

- Que

sirv

a a

habi

tant

es c

on

nive

l soc

ioec

onóm

ico

de

ingr

esos

baj

os a

med

io.

(Pav

imen

taci

ón y

Vía

s).

- Que

sea

ruta

de

buse

s.

(Pav

imen

taci

ón y

vía

s)- Q

ue p

erm

ita c

onec

tar

barri

os e

ntre

sí o

sirv

a de

ac

ceso

a b

arrio

s ai

slad

os.

(Pav

imen

taci

ón y

vía

s)- Q

ue h

aya

razo

nes

técn

icas

par

a su

eje

cuci

ón

(Pav

imen

taci

ón y

vía

s)- F

acilid

ades

de

acce

so

y co

ndic

ione

s de

ai

slam

ient

o de

las

com

unid

ades

. (sa

lud)

Rea

lizar

una

acc

ión

prio

ritar

ia e

n un

se

ctor

don

de e

xist

e la

nec

esid

ad d

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ectu

ar o

pera

cion

es

ampl

ias

de in

tegr

ació

n ur

bana

, tal

es c

omo

mej

oram

ient

o de

se

rvic

ios

públ

icos

, eq

uipa

mie

nto

habi

taci

onal

e

inte

grac

ión

vial

(q

ue p

ara

este

ca

so s

e to

rna

en

una

inte

rven

ción

de

car

ácte

r m

etro

polit

ano)

.

Faci

litar

la a

prob

ació

n de

un

con

junt

o o

“paq

uete

” de

pro

yect

os in

tegr

ados

de

mej

oram

ient

o m

últip

le,

para

mej

oram

ient

o m

últip

le,

para

eje

cuci

ón m

edia

nte

finan

ciam

ient

o co

n cr

édito

ex

tern

o de

l BID

.

Subp

rogr

amas

: - S

alud

- C

entro

s C

omun

ales

- H

abita

cion

al

- Edu

caci

ón

- Pav

imen

taci

ón y

co

mpl

emen

taci

ón

de v

ías

- Alc

anta

rilla

do

- Ene

rgía

- A

veni

da o

rient

al.

- Mej

oram

ient

o in

stitu

cion

al

PID

UZO

B es

tabl

eció

5

gran

des

sub.

zon

as d

e in

terv

enci

ón d

entro

de

la z

ona

orie

ntal

:

- “Ag

rega

dos

del s

ur”.

- “Su

r”.

- “Su

r orie

ntal

”. - “

Orie

ntal

”. - “

Can

tera

s de

l nor

te”.

Aunq

ue e

stas

su

b. z

onas

son

las

prop

uest

as ta

mbi

én s

e pl

ante

a la

con

stru

cció

n de

obr

as d

e al

canc

e ur

bano

.

La e

scal

a flu

ctua

ba

entre

la e

scal

a zo

nal,

barri

al y

m

etro

polit

ana.

635,

000

habi

tant

es

de la

s zo

nas

men

os

desa

rrolla

das

de

la z

ona

orie

ntal

de

la c

iuda

d, q

uien

es

vive

n en

núc

leos

cu

yo o

rigen

ha

sido

de

urb

aniz

ació

n cl

ande

stin

a y

en

algu

nos

caso

s de

te

rreno

s in

vadi

dos

a pr

opie

dad

priv

ada

en fo

rma

de tu

gurio

s.

la p

obla

ción

ant

es

men

cion

ada

perte

nece

a lo

s es

trato

s m

ás b

ajos

y

son

inm

igra

ntes

de

sect

ores

rura

les

y jó

vene

s.

La z

ona

orie

ntal

de

la

ciud

ad e

ncie

rra, p

ara

ese

mom

ento

, un

o de

lo

s co

njun

tos

cita

dos

mas

urg

idos

de

la

capi

tal p

or la

car

enci

a de

, o

cará

cter

su

bnor

mal

de

los

serv

icio

s bá

sico

s, a

sí

com

o po

r el p

reca

rio

nive

l de

ingr

eso

de

sect

ores

loca

lizad

os

de s

u po

blac

ión

y de

su

mar

gina

mie

nto

de

la v

ida

urba

na”.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


264

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: P

rogr

ama

Inte

grad

o de

Des

arro

llo U

rban

o Zo

na O

rient

al d

e Bo

gotá

D. E

. PID

UZO

B Fa

se I

Ano

: 197

2 - 1

979

(5 a

ños)

Com

pone

nte

adm

inis

trat

ivo

Impa

ctos

esp

erad

osIn

dica

dore

sR

espo

nsab

les

- fun

cion

es y

com

pete

ncia

sR

ecur

sos

(en

dóla

res)

Obras (con impacto social)

Subp

rogr

ama:

-

Salu

d:

Min

iste

rio d

e Sa

lud

Públ

ica

Cor

pora

ción

Pro

veed

ora

de In

stitu

cion

es d

e As

iste

ncia

Soc

ial C

OR

PAL.

-

Cen

tros

Com

unal

es:

DAP

D

Lote

ría d

e Bo

gotá

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epar

tam

ento

Adm

inis

trativ

o de

Bie

nest

ar F

amilia

r. -

Hab

itaci

onal

C

VP

DAP

D

- Edu

caci

ón:

Secr

etar

ía d

e Ed

ucac

ión

DAP

D

Org

anis

mo

del E

stud

io d

e Ed

ucac

ión

del D

istri

to

Subp

rogr

ama:

-

Pavi

men

taci

ón:

DAP

D

Secr

etar

ía d

e O

bras

Púb

licas

ID

U

- Sa

lud:

M

inis

terio

de

Salu

d Pú

blic

a C

orpo

raci

ón P

rove

edor

a de

Inst

ituci

ones

de

Asis

tenc

ia S

ocia

l CO

RPA

L.

- C

entro

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omun

ales

: D

APD

Lo

tería

de

Bogo

tá

Dep

arta

men

to A

dmin

istra

tivo

de B

iene

star

Fam

iliar.

- H

abita

cion

al

CVP

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APD

-

Alca

ntar

illado

: EA

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- En

ergí

a:

EEB

- Ed

ucac

ión:

-

Aven

ida

Orie

ntal

: DAP

D, C

onsu

ltoría

y S

iste

mas

Ltd

a., S

ecre

taría

de

Obr

as

Públ

icas

, ID

U.

85 m

illone

s C

redi

to B

ID

El p

rinci

pal im

pact

o es

pera

do fu

e lo

grar

la in

tegr

ació

n ur

bana

en

cua

nto

a m

ejor

amie

nto

de s

ervi

cios

púb

licos

, equ

ipam

ient

o ha

bita

cion

al e

inte

grac

ión

vial

. Lo

s im

pact

os p

or c

ada

com

pone

nte

depe

ndie

ndo

de c

ada

su

bpro

gram

a fu

eron

:

- R

ealiz

ació

n de

pro

gram

as d

e ca

paci

taci

ón d

ocen

te p

ara

mae

stro

s y

prof

esor

es.

(edu

caci

ón)

- Pa

vim

enta

ción

rígi

da y

flex

ible

de

vías

de

acce

so y

obr

as

com

plem

enta

rias.

(p

avim

enta

ción

)-

2 ho

spita

les

gene

rale

s de

500

cam

as c

/u.(s

alud

)-

1 ho

spita

l ped

iátri

co (s

alud

)-

3 ce

ntro

s co

mun

ales

.(cen

tros

com

unal

es)

- C

onst

rucc

ión

de 1

480

nuev

as v

ivie

ndas

.(hab

itaci

onal

)-

Mej

oram

ient

o y

ampl

iaci

ón d

e 82

0 vi

vien

das.

(hab

itaci

onal

)-

Prov

isió

n de

200

0 so

luci

ones

hab

itaci

onal

es.(h

abita

cion

al)

- O

bras

del

sis

tem

a ge

nera

l de

Alca

ntar

illado

.(alc

anta

rilla

do)

- In

vers

ione

s ne

cesa

rias

para

sat

isfa

cerlo

s re

quer

imie

ntos

de

ener

gia

elec

trica

de

los

habi

tant

es d

e la

zon

a du

rant

e 4

años

.(E

nerg

ía)

- C

onst

rucc

ión,

dot

ació

n y

equi

pam

ient

o de

doc

e co

ncen

traci

ones

es

cola

res

de p

rimar

ia, 6

col

egio

s de

ens

eñan

za m

edia

y 1

ed

ificio

par

a el

Cen

tro d

e Es

peci

aliz

ació

n y

actu

aliz

ació

n pa

ra la

Ed

ucac

ión.

(edu

caci

ón)

- C

onst

rucc

ión

del s

iste

ma

vial

prin

cipa

l de

la z

ona

al o

rient

al.

(sis

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a vi

al)

Para

el s

ubpr

oyec

to d

e M

ejor

amie

nto

inst

ituci

onal

se

plan

teó

una

com

prob

ació

n,

eval

uaci

ón y

crít

ica

inte

gral

de

los

dise

ños

prop

uest

os, a

dem

ás d

e un

a co

mpa

raci

ón fi

nal

con

los

obje

tivos

pro

pues

tos;

y d

ado

el c

aso

repl

ante

ar a

just

es y

reco

men

daci

ones

.


265

Com

pone

nte

adm

inis

trat

ivo

Impa

ctos

esp

erad

osIn

dica

dore

sR

espo

nsab

les

- fun

cion

es y

com

pete

ncia

sR

ecur

sos

(en

dóla

res)

Institucional

Subp

rogr

ama:

-

Mej

oram

ient

o In

stitu

cion

al:

DAP

D

El p

rinci

pal im

pact

o es

pera

do fu

e lo

grar

la in

tegr

ació

n ur

bana

en

cua

nto

a m

ejor

amie

nto

de s

ervi

cios

púb

licos

, equ

ipam

ient

o ha

bita

cion

al e

inte

grac

ión

vial

.

Los

impa

ctos

esp

erad

os p

or s

ubpr

ogra

ma

fuer

on:

- R

eorg

aniz

ació

n de

l cen

tro d

e es

peci

aliz

ació

n, y

act

ualiz

ació

n pa

ra

la e

duca

ción

de

la

secr

etar

ia d

e Ed

ucac

ión.

(edu

caci

ón)

- El

abor

ació

n de

un

sist

ema

inte

grad

o de

pla

neac

ión

dist

rital

(mej

oram

ient

o in

stitu

cion

al)

- Ad

ecua

ción

del

nue

vo s

iste

ma

de a

las

norm

as ju

rídic

as q

ue

regu

lan

el fu

ncio

nam

ient

o

de lo

s or

gani

smos

y e

ntid

ades

.(mej

oram

ient

o in

stitu

cion

al)

- El

abor

ació

n de

l dia

gram

a de

la e

stru

ctur

a ad

min

istra

tiva,

m

anua

les

e in

stru

ctiv

os d

e or

gani

zaci

ón y

pro

cedi

mie

ntos

ad

min

istra

tivos

, con

tabl

es, d

e au

dito

ría, d

e ca

ja y

de

carte

ra, c

on

sus

corre

spon

dien

tes

rutin

as a

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istra

tivas

par

a ca

da o

rgan

ism

o di

strit

al y

ada

ptac

ión

de lo

s co

rresp

ondi

ente

s a

las

entid

ades

de

scen

trañl

izad

as a

que

así

lo

requ

iera

n.(M

ejor

amie

nto

inst

ituci

onal

).

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


266

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: P

rogr

ama

Inte

grad

o de

Des

arro

llo U

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o Zo

na O

rient

al d

e Bo

gotá

D.E

. PID

UZO

B Fa

se II

ó P

rogr

ama

Inte

gral

de

Des

arro

llo U

rban

o C

iuda

d Bo

lívar

198

3A

no: 1

984

- 199

4

Car

acte

rizac

ión

por c

ompo

nent

eR

espo

nsab

les

Car

acte

rizac

ión

Gru

po m

eta

Rec

urso

s (e

n dó

lare

s)Lí

neas

de

acci

ón

Social

La s

egun

da fa

se d

e PI

DU

ZOB

ampl

ió e

l cam

po

de a

cció

n a

algu

nos

sect

ores

de

Ciu

dad

Bolív

ar

y fu

e im

plem

enta

do a

par

tir d

e 19

83, b

ajo

la d

enom

inac

ión

de “P

roye

cto

de d

esar

rollo

in

tegr

ado

de C

iuda

d Bo

lívar

.

11.O

OO

Hab

itant

es28

5 m

illone

s

1.

Def

inic

ión

y pl

anes

com

plem

enta

rios

1.

1 D

efin

ició

n de

las

cara

cter

ístic

as s

ocio

eco

nóm

icas

de

la p

obla

ción

obj

etiv

o.1.

2 Pr

ogra

mas

y p

roye

ctos

de

Des

arro

llo E

conó

mic

o y

Soci

al1.

3 Pr

ogra

mas

y p

roye

ctos

de

recr

eaci

ón.

La e

jecu

ción

del

pro

yect

o fu

e co

ordi

nada

des

de la

Uni

dad

Adm

inis

trativ

a Es

peci

al c

read

a pa

ra ta

l fin

, la

cual

tam

bién

se

enca

rgab

a de

fija

r los

crit

erio

s, m

etod

olog

ías

y va

riabl

es n

eces

ario

s pa

ra m

edir

y ev

alua

r el im

pact

o de

la e

jecu

ción

de

los

dive

rsos

su

bpro

gram

as, e

n el

áre

a ci

rcun

dant

e a

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ona

inte

rven

ida.

La

eva

luac

ión

del im

pact

o er

a co

nsid

erad

a pr

imor

dial

par

a pe

rmitir

intro

duci

r las

rede

finic

ione

s de

los

com

pone

ntes

de

los

subp

rogr

amas

. Se

prev

ió la

pla

neac

ión

perm

anen

te d

e de

cob

ertu

ra

de lo

s se

rvic

ios

públ

icos

requ

erid

os p

or la

zon

a pr

ogra

mad

a.

Las

obra

s fu

eron

eje

cuta

das

por e

l Ins

titut

o de

Des

arro

llo U

rban

o,

la E

mpr

esa

de A

cued

ucto

y A

lcan

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lado

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Caj

a de

Viv

iend

a Po

pula

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ntre

gada

s a

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rocu

radu

ría d

e Bi

enes

de

la S

ecre

taría

de

Obr

as P

úblic

as d

el D

istri

to.

El D

epar

tam

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Adm

inis

trativ

o de

Pla

neac

ión

Dis

trita

l ten

ía la

m

isió

n de

eva

luar

la e

jecu

ción

del

pro

yect

o y

de d

ar la

s pa

utas

pa

ra d

efin

ir la

s pr

iorid

ades

en

la c

onst

rucc

ión

de la

s ob

ras

pres

upue

stad

as d

esde

el in

icio

de

la p

rogr

amac

ión

del p

roye

cto.

Obras

1.

Con

stru

cció

n, re

ctific

ació

n y

pavi

men

taci

ón d

e ví

as.

2.

Ejec

ució

n de

obr

as d

e in

fraes

truct

ura

de a

cued

ucto

y

alca

ntar

illado

.3.

D

esar

rollo

y re

habi

litaci

ón d

e ba

rrios

urb

anos

. D

efin

ició

n de

11.

000

lote

s co

n se

rvic

ios,

ad

min

istra

ción

de

9.60

0 cr

édito

s pa

ra a

poyo

al

desa

rrollo

pro

gres

ivo

de v

ivie

nda,

con

stru

cció

n y

adm

inis

traci

ón d

e do

s ce

ntro

s de

mat

eria

les

com

o ap

oyo

al p

roce

so d

e co

nstru

cció

n pr

ogre

sivo

.4.

C

onst

rucc

ión

y do

taci

ón d

e es

tabl

ecim

ient

os y

se

rvic

ios

para

la s

alud

. 5.

C

onst

rucc

ión

y do

taci

ón d

e ce

ntro

s de

ser

vici

os

com

unita

rios.

6.

Con

stru

cció

n y

dota

ción

de

esta

blec

imie

ntos

ed

ucat

ivos

.7.

D

efin

ició

n y

plan

es c

ompl

emen

tario

s.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


267

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: A

ccio

nes

Inte

grad

as p

ara

el M

ejor

amie

nto

de la

Cal

idad

de

Vida

en

los

Asen

tam

ient

os P

opul

ares

Urb

anos

PN

UD

Año

: 198

5

Car

acte

rizac

ión

por c

ompo

nent

eO

bjet

ivos

Estr

ateg

ia

Car

acte

rizac

ión

Crit

erio

s de

inte

rven

ción

Obj

etiv

o ge

nera

l O

bjet

ivos

esp

ecífi

cos

Líne

as d

e ac

ción

Zona

s de

inte

rven

ción

Esca

las

Social

El p

roye

cto

no p

rete

ndía

, du

rant

e su

per

íodo

de

ejec

ució

n,

mod

ifica

r de

man

era

cons

ider

able

la

s co

ndic

ione

s de

vid

a y,

en

parti

cula

r la

cobe

rtura

de

serv

icio

s de

ase

ntam

ient

os p

opul

ares

, si

no d

emos

trar,

med

iant

e re

aliz

acio

nes

espe

cífic

as, a

lgun

as

form

as d

e de

scen

traliz

ació

n,

de c

opar

ticip

ació

n de

ent

idad

es

y co

mun

idad

, de

conc

urre

ncia

y

artic

ulac

ión

de re

curs

os. E

n ot

ros

térm

inos

, el P

roye

cto

se

prop

uso

con

el fi

n de

aun

ar lo

s es

fuer

zos

de la

com

unid

ad y

de

las

inst

ituci

ones

, med

iant

e la

ap

licac

ión

de u

na m

etod

olog

ía

espe

cífic

a qu

e pe

rmita

sen

tar

prec

eden

tes

en d

istin

tos

cam

pos

de a

cció

n, p

ara

su p

oste

rior

exte

nsió

n a

dive

rsos

pro

gram

as

y as

enta

mie

ntos

pop

ular

es d

e la

ciu

dad.

El e

nfoq

ue d

e es

te P

rogr

ama

fue

nove

doso

en

tant

o in

coro

poró

he

rram

ient

as p

ara

el m

enej

o in

stitu

cion

al c

on p

artic

ipac

ión

com

unita

ria, d

e lo

s pr

oyec

tos

y pr

oces

os e

mpr

endi

dos

a pa

rtir d

el m

ism

o. E

s un

m

omen

to d

e in

icia

ción

en

las

prop

uest

as d

e ap

oyo

a la

ges

tión

com

unita

ria y

la b

úsqu

eda

de la

co

rresp

onsa

bilid

ad d

e lo

s ac

tore

s in

volu

crad

os e

n el

mej

oram

ient

o.

1. Ed

ad y

gra

do d

e co

nsol

idac

ión

del á

rea.

2. N

ivel

de

aten

ción

por

par

te

de la

s en

tidad

es e

stat

ales

en

el á

rea.

3. D

uran

te e

l tie

mpo

del

co

nven

io A

dmin

istra

ción

D

istri

tal -

PN

UD

, la

inte

grac

ión

debe

m

ater

ializ

arse

sob

re

proy

ecto

s es

pecí

ficos

, sin

pr

eten

der u

na c

oord

inac

ión

ampl

ia a

todo

s lo

s ni

vele

s.

Apor

tar e

lem

ento

s pa

ra

mej

orar

la c

alid

ad d

e vi

da

de lo

s As

enta

mie

ntos

Po

pula

res

Urb

anos

.

1. Fo

men

tar e

l des

arro

llo d

e la

s ac

tivid

ades

pro

pias

de

las

com

unid

ades

pop

ular

es e

n la

co

nstru

cció

n de

su

espa

cio h

abita

ble

y la

pro

ducc

ión

de b

iene

s y

serv

icios

.2.

Prom

over

la v

incu

laci

ón d

e la

po

blac

ión

a la

con

stru

cció

n de

l es

paci

o pú

blic

o y

el e

quip

amen

to

cole

ctiv

o, a

sí c

omo

a la

pre

stac

ión

de s

ervi

cios

com

unita

rios.

3.

Dem

ostra

r for

mas

de

copa

rtici

paci

ón

entre

las

entid

ades

y la

com

unid

ad,

para

la re

aliz

ació

n de

acc

ione

s y

even

tos

tend

ient

es a

cre

ar

elem

ento

s de

ciu

dad

y pr

omov

er e

l ej

erci

cio

de la

vid

a ci

udad

ana.

1. Pa

rtici

paci

ón d

e la

pob

laci

ón e

n la

s ac

tivid

ades

pro

duct

ivas

y e

n lo

s se

rvic

ios

que

ofre

ce la

ciu

dad.

2. Pa

rtici

paci

ón d

irect

a de

los

habi

tant

es e

n la

con

stru

cció

n de

es

paci

os h

abita

les,

tant

o pr

ivad

os

com

o pú

blic

os.

3. La

real

izació

n co

n fo

ndos

del

Pr

oyec

to, d

e ac

cione

s se

milla

s de

mos

trativ

as d

e la

co

- pa

rticip

ació

n, e

ntid

ades

- co

mun

idad

. 4.

Cre

ació

n de

los

“llam

ados

gér

men

es

de c

iuda

d”, e

nten

dido

s co

mo

núcle

os

de c

reac

ión

de la

vid

a ur

bana

.5.

Prom

oció

n de

los

serv

icios

de

apoy

o a

las

activ

idad

es d

e lo

s ha

bita

ntes

de

los

asen

tam

ient

os p

olar

es.

Este

pro

yect

o in

terv

ino

a tra

vés,

de

lo q

ue e

ran

las

Alca

ldía

s Zo

nale

s, re

aliz

ando

un

a ca

ract

eriz

ació

n de

l gr

ado

de c

onso

lidac

ión

de la

s co

mun

idad

es y

las

orga

niza

cion

es y

del

gra

do d

e at

enci

ón d

el E

stad

o as

í, l

a Al

cald

ía Z

onal

de

Suba

(baj

o gr

ado

de c

onso

lidac

ión,

baj

o gr

ado

de a

tenc

ión)

; San

ta F

e (a

lto g

rado

de

cons

olid

ació

n,

grad

o in

term

edio

de

aten

ción

) y

Ciu

dad

Bolív

ar (b

ajo

grad

o de

con

solid

ació

n, a

lto g

rado

de

aten

ción

).

La e

scal

a qu

e se

m

anej

a pa

rte d

e lo

Zon

al, p

ero

esta

ce

ntra

da e

n el

de

sarro

llo d

e ob

ras

y pr

oces

os b

arria

les.

Obras Institucional

1. C

ontri

buir

al fo

rtale

cim

ient

o de

la

ges

tión

de la

Adm

inis

traci

ón

Dis

trita

l en

las

inst

anci

as d

e

plan

eaci

ón, p

rogr

amac

ión,

eje

cuci

ón

y fu

ncio

nam

ient

o de

acc

ione

s re

ferid

as a

la e

scal

a zo

nal.

2. Es

tabl

ecer

pre

cede

ntes

de

orga

niza

ción

adm

inis

trativ

a, d

e ej

ecuc

ión

de p

roye

ctos

de

inve

rsió

n y

de fu

ncio

nam

ient

o de

pro

gram

as y

de

pre

stac

ión

de s

ervi

cios

, con

form

e a

la p

olíti

ca d

esce

ntra

lizad

a de

l go

bier

no d

istri

tal.

3. D

emos

trar f

orm

as d

e co

parti

cipa

ción

en

tre la

s en

tidad

es y

la c

omun

idad

, pa

ra la

real

izac

ión

de a

ccio

nes

y ev

ento

s te

ndie

ntes

a c

rear

el

emen

tos

de c

iuda

d y

prom

over

el

ejer

cici

o de

la v

ida

ciud

adan

a.

1. Ar

ticul

ació

n, a

esc

ala

zona

l, de

la

s ac

cion

es d

e la

s en

tidad

es

dist

rital

es.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


268

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: A

ccio

nes

Inte

grad

as p

ara

el M

ejor

amie

nto

de la

Cal

idad

de

Vida

en

los

Asen

tam

ient

os P

opul

ares

Urb

anos

PN

UD

PN

UD

Año

: 198

5

Estr

ateg

ia

Res

pons

able

sIm

pact

os e

sper

ados

Logr

os -

dific

ulta

des

- apr

endi

zaje

s

Gru

po m

eta

Dem

anda

s y

expe

ctat

ivas

Logr

osD

ificu

ltade

sA

pren

diza

jes

Social

Pobl

ació

n qu

e se

ubi

ca

por d

ebaj

o de

la lí

nea

de

pobr

eza

- Est

rato

s 1

y 2.

Las

expe

ctat

ivas

de

las

com

unid

ades

fuer

on

elab

orad

as y

reco

gida

s en

los

Talle

res

Zona

les,

re

aliz

ados

com

o ex

perie

ncia

pilo

to d

e la

com

unid

ad, p

ara

la

plan

eaci

ón y

def

inic

ión

de p

resu

pues

tos.

N

utric

ión

Salu

d Ed

ucac

ión

R

ecre

ació

n Vi

vien

da

Res

pues

ta in

stitu

cion

al

efec

tiva

en e

l tie

mpo

, co

n po

sibi

lidad

es d

e au

toso

sten

imie

nto.

Las

inst

ituci

ones

re

spon

sabl

es d

e de

sarro

llar e

l pro

gram

a fu

eron

el D

APD

, DAA

CD

, D

ABS,

IDR

D, I

DU

, SN

S,

Alca

ldía

May

or d

e Bo

gotá

, Al

cald

ías

Loca

les

de

Ciu

dad

Bolív

ar, S

uba

y Sa

nta

Fe.

1. M

ejor

ar la

s co

ndic

ione

s de

vi

da d

e lo

s ha

bita

ntes

de

los

asen

tam

ient

os p

opul

ares

, de

ntro

del

con

text

o po

lític

o.2.

Auna

r el

traba

jo d

e lo

s ha

bita

ntes

- co

mun

idad

es

e in

divi

duos

- y

el d

e la

s en

tidad

es p

úblic

as.

3. Ab

rir la

s ac

cion

es

inst

ituci

onal

es h

acia

la

pobl

ació

n, c

oord

inan

do s

us

tiem

pos

con

los

tiem

pos

de

las

com

unid

ades

.4.

Las

met

odol

ogía

s y

ense

ñanz

as d

eriv

adas

de

la

ejec

ució

n de

la

s ac

cion

es,

debí

an s

er in

terio

rizad

as y

as

umid

as c

omo

prop

ias

por

la

s co

mun

idad

es y

ent

idad

es,

hast

a lle

gar a

hac

er p

arte

de

las

mod

alid

ades

hab

itual

es

de tr

abaj

o de

est

as ú

ltimas

. 5.

Ofre

cer l

os e

lem

ento

s pa

ra “c

rear

ciu

dad”

en

los

asen

tam

ient

os, a

rticu

land

o lo

s co

mpo

nent

es fí

sico

s,

econ

ómic

os y

soc

iale

s de

la

mis

ma.

La p

artic

ipac

ión

com

unita

ria, e

n lo

s Ta

llere

s Zo

nale

s, fu

e co

nsid

erab

le, y

a qu

e vi

ncul

ó al

rede

dor d

el 6

0%

de la

s or

gani

zaci

ones

ac

tivas

, per

tene

cien

tes

a 12

3 d

e lo

s 20

1 ba

rrios

po

pula

res

com

pren

dido

s en

est

as z

onas

.

No

fue

posi

ble

esta

blec

er lí

mite

s en

tre la

s de

man

das

de n

ivel

zon

al

y la

s de

niv

el b

arria

l.

Esta

exp

erie

ncia

mue

stra

una

prá

ctic

a in

nova

dora

de

Pla

neac

ión

Popu

lar,

com

o el

emen

to e

n el

pro

ceso

de

orga

niza

ción

aut

ónom

a de

las

com

unid

ades

y s

ecto

res

soci

ales

y p

or s

u pa

pel

en la

am

plia

ción

de

los

mov

imie

ntos

soc

iale

s y

la

búsq

ueda

de

nuev

as fo

rmas

de

rela

ción

ent

re la

co

mun

idad

y e

l Est

ado.

La

pre

ocup

ació

n po

r el p

resu

pues

to a

niv

el z

onal

y

por l

as p

olíti

cas

de p

lane

ació

n ur

bana

, con

tribu

ye

a su

pera

r el l

ocal

ism

o y

el fr

acci

onam

ient

o or

gani

zativ

o de

la c

omun

idad

y fa

vore

ce ta

nto

el

cono

cim

ient

o ac

erca

del

func

iona

mie

nto

de la

s en

tidad

es g

uber

nam

enta

les

com

o la

con

verg

enci

a de

las

fuer

zas

com

unita

rias.

La

rela

ción

com

unid

ad -

entid

ades

, baj

o co

ndic

ione

s de

aut

onom

ía, c

ontri

buye

a

la a

firm

ació

n de

lide

razg

os d

entro

de

las

orga

niza

cion

es s

ocia

les.

La s

ocia

lizac

ión

de la

info

rmac

ión

sobr

e pr

ogra

mac

ión,

apr

obac

ión

y ej

ecuc

ión

del g

asto

pú

blic

o, c

ontri

buye

a in

trodu

cir c

ontro

les

soci

ales

al

func

iona

mie

nto

de la

s en

tidad

es, a

los

proy

ecto

s de

inve

rsió

n y

a la

pre

stac

ión

de s

ervi

cios

. En

tre m

ás le

jos

llegu

en lo

s cr

iterio

s de

moc

rátic

os,

más

am

plia

ser

á la

vin

cula

ción

de

la p

obla

ción

y

may

or la

inte

grac

ión

y ef

icie

ncia

de

las

entid

ades

pú

blic

as. P

or e

llo s

e de

berá

es

tabl

ecer

, a to

dos

los

nive

les,

mec

anis

mos

de

parti

cipa

ción

efe

ctiv

a qu

e de

sbor

den

lo

s es

quem

as d

e pa

rtici

paci

ón v

ertic

al o

aut

orita

ria

y op

ten

por u

na p

artic

ipac

ión

de

moc

rátic

a.


269

Estr

ateg

ia

Res

pons

able

sIm

pact

os e

sper

ados

Logr

os -

dific

ulta

des

- apr

endi

zaje

s

Gru

po m

eta

Dem

anda

s y

expe

ctat

ivas

Logr

osD

ificu

ltade

sA

pren

diza

jes

Institucional

1. Ab

rir la

s ac

cion

es

inst

ituci

onal

es h

acia

la

pobl

ació

n, c

oord

inan

do s

us

tiem

pos

con

los

tiem

pos

de

las

com

unid

ades

.2.

Exam

inar

en

que

med

ida

la te

sis

del a

gent

e ex

tern

o co

mo

gene

rado

r e im

puls

or

de n

ueva

s di

nám

icas

, pue

de

valid

arse

en

la e

xper

ienc

ia

del p

roye

cto.

Las

entid

ades

dis

trita

les

inte

rvin

iero

n en

el p

roce

so

y en

la n

egoc

iaci

ón d

irect

a co

n la

s co

mun

idad

es,

ensa

yand

o re

laci

ones

no

clie

ntel

ista

s pa

ra la

de

finic

ión

de p

lane

s o

pr

oyec

tos

de in

vers

ión

del

gast

o pú

blic

o lo

cal.

Lo

s Ta

llere

s Zo

nale

s de

pl

anea

ción

, per

mitie

ron

refle

xion

ar s

obre

las

posi

bilid

ades

de

las

Junt

as A

dmin

istra

dora

s Zo

nale

s y

la

desc

entra

lizac

ión

que

se e

sper

aba

pone

r en

mar

cha

a pa

rtir d

e 19

88.

El c

onte

xto

polít

ico

de e

se

mom

ento

, don

de s

ecto

res

vinc

ulad

os a

l nar

cotrá

fico

desa

rrolla

ron

cam

paña

s de

as

igna

ción

de

vivi

enda

s,

desl

egitim

ando

los

proc

esos

in

stitu

cion

ales

. Pe

se a

la n

utrid

a pa

rtici

paci

ón

inst

ituci

onal

, la

apro

piac

ión

del

sent

ido

glob

al d

e lo

s Ta

llere

s po

r pa

rte d

e la

s en

tidad

es fu

e dé

bil,

debi

do a

:1.

La in

terin

idad

de

los

func

iona

rios.

2. El

poc

o tie

mpo

que

med

io e

ntre

la

cita

ción

a lo

s Ta

llere

s y

su

real

izac

ión.

3. El

des

fase

ent

re e

l cal

enda

rio d

e lo

s Ta

llere

s Zo

nale

s y

el C

ódig

o Fi

scal

, que

gen

eró

resi

sten

cia

en la

s en

tidad

es p

ara

cam

biar

el

ante

proy

ecto

.4.

La e

ntid

ades

se

pres

enta

ron

con

proy

ecto

s ya

ela

bora

dos,

lim

itand

o la

par

ticip

ació

n y

defin

ició

n po

r par

te d

e la

co

mun

idad

. Se

obs

erva

la te

nsió

n en

tre lo

lo

cal y

lo m

etro

polita

no.

Esta

exp

erie

ncia

mue

stra

una

prá

ctic

a in

nova

dora

de

Pla

neac

ión

Popu

lar,

com

o el

emen

to e

n el

pr

oces

o de

org

aniz

ació

n au

tóno

ma

de

las

com

unid

ades

y s

ecto

res

soci

ales

y p

or s

u pa

pel

en la

am

plia

ción

de

los

mov

imie

ntos

soc

iale

s y

la

búsq

ueda

de

nuev

as fo

rmas

de

rela

ción

ent

re la

co

mun

idad

y e

l Est

ado.

Lo

s Ta

llere

s Zo

nale

s le

per

mite

n a

las

inst

ituci

ones

: - D

ar a

con

ocer

a lo

s líd

eres

más

repr

esen

tativ

os

sus

polít

icas

. - C

ompl

etar

la in

form

ació

n so

bre

las

dem

anda

s co

mun

itaria

s.

- Rel

ació

n si

mul

táne

a co

n ot

ras

entid

ades

, co

mo

un m

ecan

ism

o út

il par

a la

coo

rdin

ació

n in

terin

stitu

cion

al.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


270

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: O

bras

con

Sal

do P

edag

ógic

o de

Vid

a en

los

Asen

tam

ient

os P

opul

ares

Urb

anos

PN

UD

Año

: 199

6 - 2

000

Car

acte

rizac

ión

por c

ompo

nent

eO

bjet

ivos

Estr

ateg

ia

Car

acte

rizac

ión

Crit

erio

s de

in

terv

enci

ónO

bjet

ivo

gene

ral

Obj

etiv

os

espe

cífic

osLí

neas

de

acci

ónZo

nas

de

inte

rven

ción

Obras

OSP

es

un p

rogr

ama

de M

ejor

amie

nto,

qu

e es

tuvo

lider

ado

por e

l DAA

CD

, con

un

enfo

que

peda

gógi

co a

lrede

dor d

e la

ges

tión

de p

roye

ctos

por

par

te d

e or

gani

zacio

nes

y líd

eres

com

unita

rios.

A tr

avés

de

herra

mie

tas

de p

artic

ipac

ión

dem

ocrá

tica

se im

pulso

el

forta

lecim

ient

o d

e la

s ca

pacid

ades

col

ectiv

as

y la

s re

des

socia

les

de lo

s ba

rrios

, med

iant

e la

ges

tión

y la

eje

cució

n c

ompa

rtida

de

obra

s de

esp

acio

púb

lico

de p

eque

ña e

scal

a,

en z

onas

de

la c

iuda

d co

n tra

tam

ient

o de

mej

oram

ient

o in

tegr

al.

Algu

nas

cara

cter

ístic

as d

e es

te p

rogr

ama

fuer

on:

- Pl

anea

ción

a e

scal

a zo

nal.

En

conc

orda

ncia

con

la p

lane

ació

n de

los

sist

emas

est

ruct

uran

tes

de la

ciu

dad.

- Pa

rticp

ació

n co

mun

itaria

.-

Parti

cipa

ciój

adm

inis

trado

por

las

orga

niza

cion

es c

omun

itaria

s.-

Pres

upue

sto

proe

mdi

o po

r Obr

a U

$ 30

,000

. El

enf

oque

de

coor

dina

ción

ent

re la

s in

stitu

cion

es y

la c

omun

idad

fue

dado

a

travé

s de

la fi

nanc

iaci

ón o

con

trata

ción

de

los

dife

rent

es p

roye

ctos

, los

cua

les

a su

vez

, se

orie

ntar

on p

or lo

s si

guie

ntes

crit

erio

s.

- Q

ue b

enef

icie

a lo

s ha

bita

ntes

de

Bogo

tá.

- Q

ue b

enef

icie

a lo

s ha

bita

ntes

de

la

loca

lidad

.-

Que

ben

efic

ie a

los

barri

os o

ver

edas

más

ne

cesi

tada

s de

la lo

calid

ad.

- Q

ue b

enef

icie

a la

com

unid

ad d

e m

i bar

rio

o ve

reda

.

Los

crite

rios

de in

terv

enci

ón

estu

vier

on c

entra

dos

en u

na

serie

de

requ

isito

s pa

ra la

s or

gani

zaci

ones

com

unita

rias,

co

mo

la p

erso

nería

juríd

ica

y co

ntar

con

la a

prob

ació

n de

su

resp

ectiv

a JA

C.

Los

proy

ecto

s fin

anci

ados

tu

vier

on c

omo

crite

rio lo

s be

nefic

ios

que

apor

taba

n a

esca

la, d

istri

tal,

loca

l, ba

rrial

, ve

reda

l.

Mej

orar

las

capa

cida

des

de

gest

ión

y la

arti

cula

ción

soc

ial

de la

s or

gani

zaci

ones

de

base

m

edia

nte

la e

jecu

ción

com

parti

da

de a

ccio

nes

de m

ejor

amie

nto

del

ento

rno

de b

arrio

s de

des

arro

llo

inco

mpl

eto.

- In

crem

enta

rla c

apac

idad

de

las

orga

niza

cion

es e

n la

pl

anea

ción

, eje

cuci

ón, c

ontro

l y

sost

enib

ilidad

de

obra

s de

m

ejor

amie

nto

del e

ntor

no

de b

arrio

s de

des

arro

llo

inco

mpl

eto.

- M

ejor

ar la

s co

ndic

ione

s so

cial

es, a

mbi

enta

les,

pr

oduc

tivas

, y u

rban

ístic

as

de lo

s ba

rrios

med

iant

e el

de

sarro

llo d

e pr

oyec

tos

de

pequ

eña

esca

la c

on a

lta

parti

cipa

ción

ciu

dada

na.

- In

corp

orar

mec

anis

mos

té

cnic

os a

dmin

istra

tivos

y

finan

cier

os q

ue a

segu

ren

la

viab

ilidad

y s

oste

nibi

lidad

de

los

proy

ecto

s de

inic

iativ

a co

mun

itaria

.

- C

onvo

cato

ría: i

nvita

ción

púb

lica

a la

s or

gani

zaci

ones

co

mun

itaria

s ba

rrial

es d

e la

loca

lidad

o d

e la

zon

a de

in

fluen

cia

del p

roye

cto,

con

qui

enes

se

inte

gra

el N

PZ.

- C

apac

itaci

ón: r

ealiz

ació

n de

un

cicl

o de

talle

res

de

form

ació

n, s

obre

form

aula

ción

de

proy

ecto

s so

cial

es

que

invo

lucr

en lo

s te

mas

deo

rgan

izac

ión

soci

al,

diag

nóst

ico,

dis

eño,

eje

cuci

ón, s

oste

nibi

lidad

, con

trata

ción

, ad

min

istra

ción

e in

terv

ento

ría.

- Pr

ioriz

ació

n: d

efin

ició

n pú

blic

a en

el N

PZ d

e lo

s pr

oyec

tos

a fin

anci

ar y

eje

cuta

r con

bas

e en

crit

erio

s de

via

bilid

ad,

de e

quid

ad, c

orre

pons

abib

lidad

y s

oste

nibi

lidad

pr

evia

men

te d

efin

idos

.-

Con

trata

ción:

est

á fa

se s

e re

aliza

rá c

on la

s or

gani

zacio

nes

com

unita

rias

que

haya

n pa

rticip

ado

ínte

gram

ente

de

las

fase

s an

terio

res,

sig

uien

do la

s no

rmas

est

able

cidas

por

ley

para

la c

ontra

tació

n es

tata

l.-

Parti

cipa

ción

Com

unia

taria

en

Obr

a: e

n el

con

trato

se

pro

hibe

la u

tiliza

ción

de

man

o de

obr

a aj

ena

a la

co

mun

idad

en

un p

orce

ntaj

e de

term

inad

o, a

segu

rand

o la

id

onei

dad

técn

ica.

- Ej

ecuc

ión:

Seg

ún té

rmin

os d

efifn

idos

en

el c

ontra

to, p

ero

se c

uent

a co

n la

ase

soría

, seg

uim

ient

o y

cont

rol p

or p

arte

de

la e

ntid

ad p

rom

otor

a de

l pro

yect

o.-

Inte

rven

toría

: con

tata

dos

en lo

s té

rmin

os d

efin

idos

por

ley.

Ve

la ta

nto

por l

a ca

lidad

técn

ica

com

o po

r el a

decu

ado

man

ejo

adm

inis

trativ

o de

los

recu

rsos

y la

par

ticpa

ción

co

mun

itaria

.-

Sost

enib

ilidad

: sig

uien

te fa

se a

la e

jecu

ción

, don

de d

ebe

gara

ntiz

arse

el m

ante

nim

ient

o y

la u

tiliza

ción

ade

cuad

a de

la

pob

laci

ón. e

stos

com

prom

isos

hac

en p

arte

del

con

tato

de

adm

inis

traci

ón y

man

teni

mie

nto

entre

la c

omun

idad

y la

de

fens

oría

del

esp

acio

púb

lico.

- R

endi

ción

de

cuen

tas:

las

orga

niza

cion

es c

omun

itaria

s co

ntra

tada

s rin

den

info

rme

públ

ico

en e

l NPZ

sob

re

resu

ltado

s de

l pro

yect

o, d

ificul

tade

s y

reco

men

daci

ones

.

En la

doc

umen

taci

ón

no s

e en

cuen

tra u

na

zona

esp

ecífi

ca, s

in

emba

rgo,

est

e pr

ogra

ma

se d

esar

rolló

en

las

20

loca

lidad

es d

e Bo

gotá

.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


271

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: O

bras

con

Sal

do P

edag

ógic

o de

Vid

a en

los

Asen

tam

ient

os P

opul

ares

Urb

anos

PN

UD

Año

: 199

6 - 2

000 Es

trat

egia

C

ompo

nent

e ad

min

istr

ativ

oIm

pact

os e

sper

ados

Logr

os -

dific

ulta

des

- apr

endi

zaje

s

Esca

las

Gru

po m

eta

Res

pons

able

s R

ecur

sos

(en

dóla

res)

Logr

osD

ificu

ltade

sA

pren

diza

jes

Obras

Barri

al y

Zon

al.

Org

aniz

acio

nes

com

unita

rias

de la

s 20

lo

calid

ades

de

Bogo

tá.

La p

rinci

pal e

ntid

ad

enca

rgad

a de

la

impl

anta

ción

de

Obr

as

con

Sald

o Pe

dagó

gico

fu

e el

DAA

CD

.

De

acue

rdo

a lo

s ob

jetiv

os

plan

tead

os lo

s im

pact

os a

ob

tene

r fue

ron:

- El

evar

el n

ivel

de

cono

cim

ient

o y

est

ímul

o al

tra

bajo

par

ticip

ativ

o en

APC

.-

Forta

ler d

e la

s or

gani

zaci

ones

y g

ener

ar

sent

ido

de p

erte

nenc

ia.

Segú

n la

s or

gani

zaci

ones

co

mun

itaria

s p

artic

ipan

tes

se h

a lo

grad

o qu

e pa

rtici

pen

se h

a lo

grad

o qu

e “…

parti

cpen

act

ivam

ente

en

el p

roce

so d

e di

agnó

stic

o,

dise

ño, e

jecu

ción

y

segu

imie

nto

de p

roye

ctos

, am

plia

ndo

sus

habi

lidad

es y

de

stre

zas

para

la p

lane

ació

n,

conc

erta

ción

tom

a de

de

cisi

ones

y c

ontra

taci

ón

con

entid

ades

est

atal

es”.

En la

s ca

paci

taci

ones

de

OSP

, apr

oxim

adam

ente

61%

de

las

y lo

s pa

rtici

pant

es

perte

necí

an a

los

estra

tos

1 y

2, y

cer

ca d

e 86

% a

los

estra

tos

1 al

3.

- H

ubo

una

disc

repa

ncia

co

nsid

erab

le e

ntre

eln

úmer

o de

or

gani

zaci

ones

com

unita

rias

que

se c

apac

itaro

n y

aque

llas

cuyo

s pr

oyec

tos

fuer

on fi

nanc

iado

s.-

Algu

nas

obra

s an

tes

que

prom

over

al f

orta

leci

mie

nto

de la

or

gani

zaci

ón e

l coh

esin

amie

nto

barri

al, p

rom

ovía

n co

nflic

tos

y de

sacu

erdo

s en

tre d

ifere

ntes

gr

upos

com

unita

rios.

- M

enos

del

50

% d

e la

s or

gani

zaci

ones

insc

ritas

en

los

98 -

2000

term

inar

on la

s ca

paci

taci

ones

.-

Segú

n fu

ncio

nario

s de

l DAC

CD

la

s ca

paci

taci

ones

fuer

on m

uy

foca

lizad

as e

n la

par

te té

cnic

a pe

ro n

o to

mar

on e

n cu

enta

lo

sufic

ient

emen

te e

l con

text

o so

cial

y b

arria

l de

las

obra

s.- E

l impa

cto

espe

rado

fren

te

a la

sos

teni

bilid

ad d

e la

s or

gani

zaci

ones

y p

roye

ctos

ca

paci

tado

s no

ha

sido

ob

serv

ado

y ev

alua

do h

asta

ah

ora,

de

una

man

era

sist

emát

ica.

- La

pla

nific

ació

n y

la e

jecu

ción

de

obra

s de

es

paci

o pú

blic

o de

ben

incl

uir e

l est

udio

de

las

diná

mic

as y

con

flicto

s so

cial

es d

e lo

s ba

rrios

, par

a no

abr

ir di

scor

dias

ent

re la

s co

mun

idad

es.

- La

prim

acía

de

capa

cita

ción

ant

e fin

anci

ació

n pa

ra la

eje

cuci

ón d

e pr

oyec

tos

del D

AAC

D ti

ene

que

ser e

valu

ada

en

rela

ción

a e

stos

impa

ctos

.-

Es im

porta

nte

plan

ificar

en

form

a m

ás

parti

cipa

tiva

con

todo

s lo

s ac

tore

s in

volu

crad

os e

n la

con

stru

cció

n de

obr

as

físic

as e

n el

con

text

o de

sus

din

ámic

as

soci

ales

com

unita

rias

y da

rles

un c

ierto

ac

ompa

ñam

ient

o so

cial

. -

Cre

ar u

n si

stem

a de

mon

itore

o de

impa

cto

y la

con

vive

ncia

.-

es im

porta

nte

eval

uar l

os re

sulta

dos

de la

s ca

paci

taci

ones

des

de e

l pun

to d

e vi

sta

del

impa

cto

prod

ucid

o po

r las

mis

mas

.-

es n

eces

ario

ofre

cer u

n pr

ogra

mas

do

nde

la g

ente

a c

ausa

de

su m

enor

ni

vel e

duca

tivo

no d

eser

ten

o no

se

sien

tan

sist

emát

icam

ente

exl

cuid

os d

e un

pro

gram

a pa

ra la

con

vive

ncia

, ya

que

cons

tituy

en u

n gr

upo

pobl

acio

nal

parti

cula

rmen

te v

ulne

rabl

e.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


272

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: P

roye

cto

de M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Barri

os “

SUR

con

Bog

otá”

de

Vida

en

los

Asen

tam

ient

os P

opul

ares

Urb

anos

Año

: 199

7- 2

006

(9 a

ños)

Car

acte

rizac

ión

por c

ompo

nent

eO

bjet

ivos

Estr

ateg

ia

Com

pone

nte

ad

min

istr

ativ

oIn

dica

dore

sC

arac

teriz

ació

nC

riter

ios

de

inte

rven

ción

Obj

etiv

o ge

nera

l O

bjet

ivos

espe

cífic

osLí

neas

de

ac

ción

Zona

s Es

cala

sG

rupo

met

a

Social

Expe

rienc

ia d

e M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

prop

uest

a po

r el D

APD

y la

EA

AB p

ara

apor

tar e

n la

lega

lizac

ión

de b

arrio

s. S

e c

once

ntra

en

el

mej

oram

ient

o so

sten

ible

de

la c

alid

ad

de v

ida

de p

obla

ción

en c

ondi

cione

s de

po

brez

a, y

la c

oord

inac

ión

de a

ccio

nes

inst

itucio

nale

s, c

omun

itaria

s y

de

cará

cter

priv

ado

en e

ste

prop

ósito

. H

asta

el m

omen

to s

e ha

n im

plem

enta

do tr

es fa

ses:

a. C

oope

raci

ón in

tern

acio

nal.

(200

0)b.

Ejec

ució

n de

obr

as e

n la

s zo

nas

de

inte

rven

ción

. (20

02)

c. Fa

se d

e tra

nsici

ón e

ntre

el P

roye

cto

SUR

con

Bogo

tá y

el P

rogr

ama

SUR

de

con

viven

cia. (

2005

)d.

Terc

era

fase

de

impl

emen

tació

n de

l Pr

oyec

to S

UR

de

Con

viven

cia. (

2006

)

El P

roye

cto

busc

a pr

omov

er la

co

oper

ació

n in

tern

acio

nal y

el

forta

lecim

ient

o de

la c

apac

idad

de

gest

ión

del d

esar

rollo

a n

ivel lo

cal,

por m

edio

de

la e

labo

ració

n de

m

etod

olog

ías

parti

pativ

as d

e tra

bajo

, fa

cilita

r la

tom

a de

dec

ision

es,

gene

ració

n de

her

ram

ient

as p

ara

la n

egoc

iació

n y

conc

erta

ción

de

proy

ecto

s, p

rodu

cció

n y

socia

lizac

ión

de in

form

acio

nes

así c

omo

la

impl

enta

ción

de m

ecan

ismos

de

segu

imie

nto

y co

ntro

l que

apo

yen,

ar

ticul

en y

torn

en e

ficie

nte

los

proc

esos

de

par

ticpa

ción,

org

aniza

ción,

eje

cució

n y

adm

inist

ració

n.

Con

dici

ones

so

cio

–eco

nóm

icas

pr

opia

s de

lo

s es

trato

s 1

y 2.

Don

de

ya e

xist

an

proc

esos

or

gani

zativ

os

que

gara

ntic

en

la d

ispo

sici

ón d

e la

com

unid

ad.

“Inst

ituci

onal

izac

ión

a ni

vel d

istri

tal

de u

n m

odel

o re

plic

able

de

mej

oram

ient

o in

tegr

al e

n zo

nas

con

barri

os

en d

esar

rollo

pr

ogre

sivo

a

travé

s de

una

pl

anea

ción

y

gest

ión

coor

dina

da

y la

par

ticip

ació

n co

mun

itaria

or

gani

zada

”

- O

bjet

ivo

cent

rado

en

la g

estió

n.-

Mej

oram

ient

o de

bar

rios

subn

orm

ales

.-

Des

arro

llo

un m

odel

o so

sten

ible

y

repl

icab

le d

e M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Barri

os.

Con

solid

ar

proc

esos

soc

iale

s so

sten

ible

s,

logr

ar

com

unid

ades

ca

pace

s de

as

umir

y

gest

iona

r la

solu

ción

de

sus

prob

lem

as y

la

ejec

ució

n de

sus

pr

oyec

tos.

- Pl

anea

ción

Pa

rtici

pativ

a.-

Forta

lecim

ient

o de

la

orga

niza

ción

com

unita

ria.

- C

onvi

venc

ia y

Se

gurid

ad.

Mac

ro z

ona

del P

roye

cto:

“4

1 ba

rrios

de

tres

zon

as

aled

añas

al

Par

que

Entre

nube

s (B

olon

ia –

Lo

calid

ad

de U

sme,

La

drille

ras

–Loc

alid

ad d

e R

afae

l Urib

e y

Vía

Orie

nte,

Lo

calid

ad S

an

Cris

tóba

l).

Barri

al y

Zo

nal.

83.0

00

habi

tant

es d

e es

trato

s 1

y 2;

41

barri

os a

leda

ños

al P

arqu

e En

tre

nube

s en

las

loca

lidad

es d

e Sa

n C

ristó

bal,

Usm

e y

Raf

ael

Urib

e U

ribe;

El

Proy

ecto

en

su l

ínea

de

conv

ivenc

ia,

tiene

a lo

s ni

ños

y jó

vene

s en

tre

los

6 y

24 a

ños

de e

dad

com

o gr

upo

met

a.

- D

efin

ició

n y

nego

ciac

ión

de lo

s co

mpr

omis

os p

resu

pues

tale

s pa

ra c

ada

línea

de

acue

rdo

a lo

s pr

esup

uest

os d

e ca

da e

ntid

ad c

omo:

EA

AB, I

DU

, SED

, ID

RD

, DAB

S,

PSU

R.

- D

efin

ició

n y

Viab

ilizac

ión

de p

roye

ctos

es

pecí

ficos

en

mat

eria

de

titul

ació

n y

reub

icac

ión:

CVP

, PSU

R.

- C

oord

inac

ión

técn

ica c

on re

lació

n a

las

met

odol

ogía

s de

inte

rven

ción

del

com

pone

nte

socia

l : D

AAC

D, P

SUR

.

- D

AAC

D.

- Pr

oyec

to S

ur c

on

Bogo

tá.

- Ve

edur

ía D

istri

tal.

- Pr

oyec

to S

ur c

on

Bogo

tá, e

ntre

vist

a,

regi

stro

de

aten

ción

, ob

serv

ació

n.-

50 %

de

Plan

es

zona

les

form

ulad

os

y ge

stio

nado

s po

r la

com

unid

ad.

Obras

Mej

orar

las

cond

icio

nes

ambi

enta

les

y

urba

nas

esta

blec

iend

o si

stem

as

adec

uado

s

de o

pera

ción

y

man

teni

mie

nto.

- M

anej

o de

ag

uas.

- Ac

cesi

bilid

ad.

- Pr

otec

ción

am

bien

tal.

- Eq

uipa

mie

nto

Com

unita

rio.

- Vi

vien

da.

- D

efin

ició

n y

nego

ciac

ión

de lo

s co

mpr

omis

os p

resu

pues

tale

s

para

cad

a lín

ea d

e ac

uerd

o a

los

pres

upue

stos

de

cada

ent

idad

co

mo:

EAA

B, ID

U, S

ED, I

DR

D,

DAB

S, P

SUR

.-

Apoy

o a

la e

stru

ctur

ació

n de

l pro

yect

o Pa

rque

Ent

re N

ubes

: DAP

D, D

AMA,

PS

UR

.-

Def

inic

ión

y Vi

abiliz

ació

n de

pro

yect

os

espe

cífic

os e

n m

ater

ia d

e tit

ulac

ión

y re

ubic

ació

n: C

VP, P

SUR

.

- D

atos

de

la S

ecre

taría

de

Salu

d.-

Dat

os d

e la

EAA

B.-

Encu

esta

Pro

yect

o Su

r.-

STT.

- R

egis

tros

IDU

.-

IDR

D.

- D

efen

soría

del

Esp

acio

Pú

blic

o.-

Cen

so d

el P

roye

cto.

- G

eore

fenr

enci

ació

n de

l en

torn

o, D

AMA.

- R

egis

tros

DAM

A.-

Doc

umen

tos

Entid

ades

.

Institucional

Dis

eñar

e

impl

emen

tar

mec

anis

mos

de

co

ordi

naci

ón

inte

rinst

ituci

onal

qu

e as

egur

en

la re

plic

abilid

ad

del p

roye

cto.

- Pl

anea

ción

y

gest

ión

del

proy

ecto

.-

Coo

rdin

ació

n In

terin

stitu

ciona

l.-

Ges

tión

de la

Pl

anea

ción

lo

cal.

- R

evis

ión

de b

orra

dore

s de

l acu

erdo

de

sam

para

do, d

efin

ició

n y

elab

orac

ión

de lo

s pr

oced

imie

ntos

par

a el

man

ejo

del F

ondo

de

Dis

posi

ción

: DAA

CD

, S

de H

, PSU

R-

Def

inici

ón y

neg

ocia

ción

de lo

s co

mpr

omiso

s pr

esup

uest

ales

par

a ca

da

línea

de

acue

rdo

a lo

s pr

esup

eust

os d

e ca

da e

ntid

ad c

omo:

EAA

B, ID

U, S

ED,

IDR

D, D

ABS,

PSU

R.

- Ac

uerd

os c

on E

ntid

ades

.-

Acta

s de

reun

ione

s.-

Pres

upue

stos

in

stitu

cion

ales

.-

Dat

os d

e la

Sec

reta

ría d

e H

acie

nda.

- C

onve

nios

y A

cuer

dos.

- En

trevi

stas

.-

Doc

umen

tos

de

entid

ades

.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


273

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: A

ccio

nes

Para

la C

onvi

venc

ia

Año

: 199

8 - 2

000 C

arac

teriz

ació

n po

r com

pone

nte

Obj

etiv

osEs

trat

egia

Car

acte

rizac

ión

Crit

erio

s de

inte

rven

ción

Obj

etiv

o ge

nera

l O

bjet

ivos

esp

ecífi

cos

Líne

as d

e ac

ción

Zona

s de

in

terv

enci

ónEs

cala

sG

rupo

met

a

Obras

El p

rogr

ama

fue

impl

emen

tado

a

travé

s de

l DAA

CD

, del

año

98

al

2000

, est

e pr

ogra

ma

com

pren

dió

ocho

fase

s:-

Con

voca

toria

.-

Insc

ripci

ón.

- Al

ista

mie

nto

Logí

stic

o.-

Cap

acita

ción

.-

Prio

rizac

ión

com

unita

ria.

- Fi

nanc

iaci

ón d

e lo

s pr

oyec

tos.

- C

ontra

taci

ón e

ntre

org

aniz

acio

nes

com

unita

rias

e in

stitu

cion

es

dist

rital

es.

- Se

guim

ient

o y

supe

rvis

ión

de lo

s pr

oyec

tos

finan

ciad

os. E

l prin

cipa

l en

foqu

e da

do a

Acc

ione

s Pa

ra

Con

vive

ncia

fue

el d

e ha

cer

de e

stas

her

ram

ient

as p

ara

la

capa

cita

ción

y e

l for

tale

cim

ient

o de

las

orga

niza

cion

es

com

unita

rias,

y n

o la

fina

ncia

ción

de

los

proy

ecto

s.

En A

PC n

o se

apl

icar

on c

riter

ios

de s

elec

ción

par

a la

cap

acita

ción

de

las

orga

niza

cion

es. L

os

crite

rios

de s

elec

ción

se

aplic

aron

par

a lo

s pr

oyec

tos

finan

ciad

os y

est

os fu

eron

:-

Alto

resp

aldo

de

la c

omun

idad

de

sde

su fo

rmul

ació

n.-

Fact

ibilid

ad d

esde

el p

unto

de

vis

ta s

ocia

l, am

bien

tal,

lega

l, fin

anci

ero,

eco

nóm

ico

y ad

min

istra

tivo.

- G

ener

ació

n de

con

vive

ncia

a

travé

s de

la p

ropu

esta

.-

Alto

impa

cto

del p

roye

cto.

- So

sten

ibilid

ad e

n el

tiem

po.

El o

bjet

ivo

prin

cipa

l era

ofre

cer

un e

spac

io p

ara

ejer

cer l

a pl

anific

ació

n ci

udad

ana,

po

sibi

litand

o qu

e la

com

unid

ad

orga

niza

da p

lane

e, d

esde

la

elab

orac

ión

de d

iagn

óstic

os

parti

cipa

tivos

, la

form

a de

reso

lver

su

s ne

cesi

dade

s, to

me

deci

sion

es

sobr

e lo

púb

lico

y ad

min

istre

re

curs

os p

úblic

os.

Los

obje

tivos

esp

ecífi

cos

fuer

on:

- inv

oluc

rar a

los

habi

tant

es d

e Bo

gotá

, la

empr

esa

priv

ada

y pú

blic

a en

la re

cons

trucc

ión

de la

ciu

dad

fom

enta

ndo

la p

artic

ipac

ión

activ

a de

la

com

unid

ad a

trav

és d

e su

ap

orte

en

capa

cida

d de

ges

tión,

cr

eativ

a y

de tr

abaj

o.- A

poya

r el d

iseñ

o e

impl

emen

taci

ón d

e pr

oyec

tos

form

ulad

os p

or p

arte

de

las

com

unid

ades

bar

riale

s de

l dis

trito

, for

tale

cien

do la

ca

paci

dad

de a

utog

estió

n de

lo

s ci

udad

anos

a tr

avés

de

la

capa

cita

ción

y a

seso

ría p

ara

la fo

rmul

ació

n y

ejec

ució

n de

pr

oyec

tos

com

unita

rios.

- Gen

erar

esp

acio

s de

co

nviv

enci

a y

conf

ianz

a de

sde

los

que

plan

ean

la s

atis

facc

ión

de la

s ne

cesi

dade

s bá

sica

s.

- Ar

te y

cul

tura

.-

Jóve

nes

- seg

urid

ad y

co

nviv

enci

a.-

Des

arro

llo c

omun

itario

bar

rial.

- C

omun

icac

ión

com

unita

ria.

- R

ecre

ació

n y

depo

rte.

- Sa

lud

prev

entiv

a.-

Prev

enci

ón d

e em

erge

ncia

s.-

Arbo

rizac

ión

y ja

rdin

ería

.-

Adm

inis

traci

ón y

m

ante

nim

ient

o de

l esp

acio

pú

blic

o.-

Prev

enci

ón d

e em

erge

ncia

s.

Toda

s la

s lo

calid

ades

del

D

istri

to C

apita

l.D

istri

tal

Las

orga

niza

cione

s ba

rrial

es c

omo

grup

os

de v

ecin

os, d

e am

igos

, ad

ulto

s m

ayor

es, c

lube

s de

jard

iner

ía, j

unta

s de

acc

ión

com

unal

, ba

ndas

de

rock

y ra

p,

asoc

iacio

nes

de m

adre

s co

mun

itaria

s, e

tc. E

n to

das

las

loca

lidad

es d

el

dist

rito.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


274

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: A

ccio

nes

Para

la C

onvi

venc

ia

Año

: 199

8 - 2

000

Rec

urso

s (e

n dó

lare

s)Im

pact

os

espe

rado

s

Logr

os -

dific

ulta

des

- apr

endi

zaje

s

Logr

osD

ificu

ltade

sA

pren

diza

jes

Obras

- El

evar

el n

ivel

de

cono

cim

ient

o y

estím

ulo

al tr

abaj

o pa

rtici

pativ

o en

las

com

unid

ades

don

de s

e de

sarro

llen

las

acci

ones

.

Se a

firm

a qu

e la

s or

gani

zaci

ones

com

unita

rias

salie

ron

más

cal

ificad

as d

el p

roce

so d

e ca

paci

taci

ón,

en c

uant

o a

sus

habi

lidad

es p

ara

la fo

rmul

ació

n,

dise

ño y

eje

cuci

ón d

e pr

oyec

tos.

Se

cons

ider

a qu

e AP

C h

an g

ener

ado

nuev

os e

spac

ios

de in

tera

cció

n en

la c

iuda

d, e

n lo

s cu

ales

pre

dom

ina

la s

olid

arid

ad y

la

con

fianz

a.

Se h

a ge

nera

do u

n es

paci

o pa

ra q

ue la

s co

mun

idad

es s

e en

tiend

an, s

e re

cono

zcan

, tom

en

deci

sion

es y

em

pren

dan

acci

ones

cre

ando

ca

nale

s de

com

unic

ació

n, e

ntre

las

orga

niza

cion

es

com

unita

rias

y la

s en

tidad

es p

úblic

as e

n to

rno

a la

fo

rmul

ació

n y

ejec

ució

n de

pro

yect

os.

Otro

resu

ltado

impo

rtant

e de

APC

se

cons

ider

a la

líne

a de

diá

logo

dire

cto

que

se c

reo

entre

las

com

unid

ades

y la

s en

tidad

es d

istri

tale

s, d

uran

te lo

s pr

oces

os d

e fo

rmul

ació

n y

ejec

ució

n.

La m

ayor

ía d

e la

s or

gani

zaci

ones

reco

noce

n el

ef

ecto

pos

itivo

de la

s ca

paci

taci

ones

en

cuan

to a

su

capa

cida

d de

dis

eñar

, for

mul

ar y

eje

cuta

r pro

yect

os.

Tam

bién

se

reco

noce

el im

pact

o po

sitiv

o de

los

dos

Prog

ram

as e

n la

rela

ción

y la

inte

racc

ión

entre

or

gani

zaci

ones

com

unita

rias

y la

s in

stitu

cion

es

dist

rital

es in

volu

crad

as.

Hay

una

dis

crep

acnc

ia c

onsi

dera

ble

entre

gru

pos

capa

cita

dos

y pr

oyec

tos

finan

ciad

os e

n AP

C y

OSP

. Has

ta

la fe

cha

no s

e ha

lleva

do a

cab

o un

a ev

alua

ción

de

impa

cto

de la

s ca

paci

taci

ones

, par

a ve

r si s

e ha

n cr

eado

alia

nzas

es

traté

gica

s en

tre o

rgan

izac

ione

s de

l mis

mo

barri

o o

si la

s or

gani

zaci

ones

est

án d

esar

rolla

ndo

prop

ias

activ

idad

es e

n su

con

text

o co

mun

itario

. In

tens

idad

de

capa

cita

cion

es (A

PC /

OSP

): Si

se

com

para

el n

úmer

o de

org

aniz

acio

nes

insc

ritas

par

a la

s ca

paci

taci

ones

y e

l núm

ero

de q

uella

s qu

e te

rmin

aron

con

to

dos

los

mód

ulos

de

la c

apac

itaci

ón, s

e ev

iden

cia

una

dese

rció

n co

nsid

erab

le d

e la

s or

gani

zaci

ones

. El

enf

oque

del

DAA

CD

en

las

capa

cita

cion

es (m

ás b

ien

que

en e

l apo

yo d

irect

o a

proy

ecto

s co

mun

itario

s) s

e pu

ede

cons

ider

ar p

robl

emát

ico

just

amen

te e

n es

te s

entid

o: n

o so

n la

s ne

cesi

dade

s de

la c

omun

idad

o d

e la

s or

gani

zaci

ones

co

mun

itaria

s la

s cu

ales

dan

orig

en a

con

teni

do y

m

etod

olog

ía d

e la

s ca

paci

taci

ones

, sin

o la

per

cepc

ión

de

los

func

iona

rios

públ

icos

sob

re la

s ne

cesi

dade

s de

las

orga

niza

cion

es c

omun

itaria

s.

Se c

oncl

uye

que

es im

porta

nte

ofre

cer p

rogr

amas

don

de la

ge

nte

a ca

usa

de s

u m

enor

niv

el e

duca

tivo

no d

eser

ten

o no

se

sien

tan

sist

emát

icam

ente

exc

luid

os d

e un

pro

gram

a pa

ra la

con

vive

ncia

, ya

que

cons

tituy

e un

gru

po p

obla

cion

al

parti

cula

rmen

te v

ulne

rabl

e. U

n ob

jetiv

o de

bería

ser

el a

brile

s op

ortu

nida

des,

por

eje

mpl

o m

edia

nte

activ

idad

es c

omo

la

form

ació

n pa

ra e

l tra

bajo

real

izad

as e

n el

con

text

o (fu

turo

) pr

ogra

ma

de c

onvi

venc

ia.

Para

efe

ctos

del

Pro

gram

a de

Con

vive

ncia

se

debe

rían

crea

r lín

eas

de b

ase

resp

ecto

a, p

or e

jem

plo,

los

nive

les

de

dife

rent

es ti

pos

de v

iole

ncia

en

los

barri

os, o

tros

varia

bles

e

indi

cado

res

de c

onvi

venc

ia, s

iste

mas

de

reco

lecc

ión

de d

atos

, tam

bién

se

debe

rían

dete

rmin

ar fr

ecue

ncia

s y

resp

onsa

bilid

ades

de

mon

itore

o et

c.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


275

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: P

rogr

ama

de D

esm

argi

naliz

ació

n de

Bar

rios

Año

: 199

8 - 2

001

(4 a

ños)

Car

acte

rizac

ión

por c

ompo

nent

eO

bjet

ivos

Estr

ateg

ia

Com

pone

nte

adm

inis

trat

ivo

Car

acte

rizac

ión

Crit

erio

s de

in

terv

enci

ónO

bjet

ivo

ge

nera

l O

bjet

ivos

es

pecí

ficos

Líne

as d

e

acci

ónZo

nas

de

inte

rven

ción

Gru

po

met

aD

eman

das

y

expe

ctat

ivas

Res

pons

able

s R

ecur

sos

(en

dóla

res)

Social

El p

rogr

ama

de

Des

mar

gina

lizac

ión

de B

arrio

s, e

s un

a es

trate

gia

de

inte

rven

ción

soc

ial,

mas

iva,

inte

gral

y

coor

dina

da p

ara

mej

orar

la

cal

idad

de

vida

de

la

pobl

ació

n re

side

nte

en

los

estra

tos

1 y

2 de

la

ciud

ad d

e Sa

nta

Fe d

e Bo

gotá

. Par

a al

canz

ar

este

pro

pósi

to s

e de

sarro

llaro

n pr

ogra

mas

de

am

plia

ción

de

la in

fraes

truct

ura

vial

, de

serv

icio

s pú

blic

os (a

cued

ucto

s,

alca

ntar

illado

plu

vial

y

sani

tario

), de

re

crea

ción

, dep

orte

y

del s

ecto

r soc

ial

(edu

caci

ón, s

alud

, y

bien

esta

r soc

ial)

así

com

o de

ade

cuac

ión

de z

onas

de

riesg

o y

forta

leci

mie

nto

de la

ge

stió

n co

mun

itaria

e

inst

ituci

onal

. El

enf

oque

dad

o a

este

pro

gram

a se

fu

ndam

enta

en

el

cará

cter

par

ticpa

tivo,

fo

clai

zado

, int

egra

l y

cofin

anci

ado

que

se le

di

o a

esta

exp

erie

ncia

.

Uno

o m

ás b

arrio

s po

dían

con

form

ar

una

zona

de

inte

rven

ción

del

pr

ogra

ma,

cad

a un

a de

est

as

zona

s de

bía

esta

r en

loca

lidad

es

con

pobl

ació

n en

es

trato

s 1

y 2,

tene

r vi

abilid

ad té

cnic

a pa

ra la

real

izac

ión

de o

bras

em

itida

po

r EAA

B, U

PES,

ID

U y

DAP

D;

conf

orm

ar u

n ár

ea

de in

terv

enci

ón d

e po

r lo

men

os 2

0 he

ctár

eas.

La

cal

idad

par

a to

das

las

obra

s se

tom

ó co

mo

un

crite

rio p

ero

desd

e el

pun

to d

e vi

sta

de

la e

jecu

ción

de

las

mis

mas

.

Su o

bjet

ivo

cent

ral f

ue

el d

e el

evar

la c

alid

ad

de v

ida

de la

pob

laci

ón

resi

dent

e en

bar

rios

con

defic

ienc

ias

en

infra

estru

ctur

a y

serv

icio

s so

cial

es,

a tra

vés

de la

in

terv

enci

ón s

obre

aq

uello

s as

pect

os q

ue

perm

itier

an s

uper

ar

dich

as in

sufic

ienc

ias

y di

nam

izar

en

la c

omun

idad

la

apro

piac

ión

de la

co

nstru

cció

n de

su

pro

pio

dest

ino,

ca

mbi

ando

el p

apel

de

la c

omun

idad

, de

rece

ptor

a de

la

polít

ica

a ge

stor

a,

apor

tant

e y

gara

nte

de

esta

. Est

os o

bjet

ivos

se

com

plem

enta

ron

co

n ot

ros

más

es

pecí

ficos

: pr

ocur

ar

que

la c

omun

idad

se

apr

opie

de

su

dest

ino

y m

ejor

ar la

co

ordi

naci

ón e

ntre

in

stitu

cion

es p

ara

el

man

ejo

de re

curs

os.

- Pr

omov

er la

más

am

plia

pa

rtici

paci

ón, v

incu

land

o a

las

orga

niza

cion

es

form

ales

e in

form

ales

, as

í com

o a

toda

la

com

unid

ad q

ue re

side

en

las

zona

s de

in

terv

enci

ón.

- Fo

rtale

cer m

ecan

ism

os

de c

once

rtaci

ón e

n to

rno

a la

s in

terv

enci

ones

en

los

espa

cios

púb

licos

, de

tal f

orm

a qu

e es

tos

se c

onst

ituya

n en

din

amiz

ador

es d

e nu

evas

rela

cion

es e

ntre

el

est

ado

y la

com

unid

ad.

- Es

truct

urar

la

inte

rven

ción

en

las

zona

s a

parti

r del

con

ocim

ient

o y

com

pren

sión

de

sus

prob

lem

átic

as g

loba

les.

- Po

tenc

iar e

l inte

rcam

bio

de s

aber

es e

ntre

todo

s lo

s ac

tore

s vi

ncul

ados

al

prog

ram

a, a

sí c

omo,

las

inic

iativ

as q

ue p

rivile

gien

el

inte

rés

gene

ral s

obre

el

par

ticul

ar.

Ejes

de

actu

ació

n:

Des

mar

gina

lizac

ión,

In

tera

cció

n So

cial

, C

iuda

d a

Esca

la

Hum

ana,

Mov

ilidad

, U

rban

ism

o y

Serv

icio

s,

Segu

ridad

y

Con

vive

ncia

y

Efic

ienc

ia

Inst

ituci

onal

.

Los

prin

cipa

les

crite

rios

de s

elec

ción

de

las

zona

s a

inte

rven

ir se

di

eron

de

acue

rdo

con

viab

ilidad

es

soci

ales

y té

cnic

as

de in

terv

enci

ón,

espe

cial

men

te e

n m

anej

o de

agu

as,

cond

icio

nes

de ri

esgo

y

cons

trucc

ión

de v

ías,

to

das

esta

s ne

cesa

rias

para

la le

galiz

ació

n,

dirig

ida

a la

pob

laci

ón

de m

enos

ingr

esos

de

est

rato

s 1

y 2

en

las

loca

lidad

es q

ue

bord

ean

la c

iuda

d,

en z

onas

de

entre

20

y 4

0 he

ctár

eas

de

exte

nsió

n.

Estra

tos

1 y

2; 3

11

barri

os; 1

548

hect

área

s;

472.

504

habi

tant

es; 9

7 zo

nas,

toda

s de

est

rato

s 1

2.

Pobl

ació

n de

est

rato

s so

cio

econ

ómic

os 1

y

2, c

on d

efic

ienc

ias

en a

cued

ucto

, al

acan

taril

lado

, vía

s y

parq

ues;

al i

gual

qu

een

serv

icio

s de

ed

ucac

ión,

sal

ud,

bien

esta

r soc

ial,

el e

ntor

no d

e su

es

paci

o pú

blic

o ba

rrial

( zo

nas

verd

es, a

nden

es,

plaz

olet

as, f

acha

das,

cu

lata

s y

esca

lera

s).

El P

rogr

ama

de

Des

mar

gina

lizac

ión

coor

dinó

las

actu

acio

nes

de la

adm

inis

traci

ón

dist

rital

, a tr

avés

de

12

entid

ades

sec

toria

les

y la

s ad

min

istra

cion

es

loca

les,

aun

ando

las

acci

ones

pro

veni

ente

s de

las

orga

niza

cion

es

com

unita

rias

y de

l se

ctor

priv

ado.

El

com

ité s

ocia

l, po

r su

parte

, de

finió

las

acci

ones

re

quer

idas

par

a el

ac

ompa

ñam

ient

o so

cial

a

las

com

unid

ades

be

nefic

iaria

s de

las

obra

s, e

nfoc

ando

la

s ac

tivid

ades

hac

ia

el fo

rtale

cim

ient

o de

la c

apac

idad

de

org

aniz

ació

n y

parti

cipa

ción

de

la

com

unid

ad.

800

millo

nes


276

Car

acte

rizac

ión

por c

ompo

nent

eO

bjet

ivos

Estr

ateg

ia

Com

pone

nte

adm

inis

trat

ivo

Car

acte

rizac

ión

Crit

erio

s de

in

terv

enci

ónO

bjet

ivo

ge

nera

l O

bjet

ivos

es

pecí

ficos

Líne

as d

e

acci

ónZo

nas

de

inte

rven

ción

Gru

po

met

aD

eman

das

y

expe

ctat

ivas

Res

pons

able

s R

ecur

sos

(en

dóla

res)

Obras

- Am

plia

ción

y

mej

oram

ient

o de

la

infra

estru

ctur

a vi

al y

de

ser

vici

os p

úblic

os

(con

stru

cció

n y

pavi

men

taci

ón d

e ví

as,

esca

lera

s, e

spac

io

públ

ico,

par

ques

, ar

boriz

ació

n, e

tc.)

- Am

plia

ción

y

mej

oram

ient

o de

la

infra

estru

ctur

a de

l se

ctor

soc

ial (

cole

gios

, ho

spita

les,

cen

tros

de

salu

d, ja

rdin

es s

ocia

les)

- Am

plia

ción

y

mej

oram

ient

o de

l es

paci

o pú

blic

o y

la

infra

estru

ctur

a re

crea

tiva

y de

porti

va.

- Ad

ecua

ción

de

zona

s de

ries

go y

ate

nció

n a

fam

ilias

afec

tada

s (m

itigac

ión

de ri

esgo

am

bien

tal,

reub

icac

ión

de

fam

ilias

y m

ejor

amie

nto

de fa

chad

as)

El ta

ller u

rban

o ev

alúa

el

impa

cto

de la

s ob

ras

de e

spac

io p

úblic

o y

coor

dina

la c

onst

rucc

ión

de lo

s “e

scen

ario

s de

ex

cele

ncia

” inv

oluc

rand

o la

s va

riabl

es té

cnic

as

y so

cial

es d

e m

aner

a ta

l que

las

obra

s se

an

viab

les

y so

sten

ible

s.

Institucional

- Pr

omoc

ión

de la

ge

stió

n co

mun

itaria

e

inst

ituci

onal

.-

Fom

ento

a la

inve

rsió

n lo

cal.

- G

ener

ar e

stra

tegi

as

que

gara

ntic

en e

l cu

mpl

imie

nto

de lo

s co

mpr

omis

os a

sum

idos

en

tre la

adm

inis

traci

ón

dist

rital

y lo

cal,

la

com

unid

ad y

el s

ecto

r pr

ivad

o.

Se d

ispu

sier

on 6

ge

renc

ias

zona

les

enca

rgad

as d

el

segu

imie

nto

de la

s ob

ras

en e

jecu

ción

, en

una

inst

anci

a de

in

tera

cció

n di

rect

a co

n la

s co

mun

idad

es,

ejec

utor

es d

e la

s ob

ras

y re

pres

enta

ntes

de

las

entid

ades

dis

trita

les.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


277

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: P

rogr

ama

de D

esm

argi

naliz

ació

n de

Bar

rios

Año

: 199

8 - 2

001

(4 a

ños)

Impa

ctos

esp

erad

osA

ccio

nes

para

el s

egui

mie

nto

del p

rogr

ama

Logr

os -

dific

ulta

des

- apr

endi

zaje

s

Indi

cado

res

Fuen

tes

de v

erifi

caci

ónLo

gros

Difi

culta

des

Social

- In

volu

crar

a la

s co

mun

idad

es e

n la

re

aliz

ació

n de

1.5

00 p

roye

ctos

pro

duct

ivos

qu

e be

nefic

iará

n di

rect

a e

indi

rect

amen

te a

7.

500

pers

onas

; vin

cula

r en

activ

idad

es d

e pr

omoc

ión

de la

org

aniz

ació

n so

cial

a 2

0 em

pres

as p

rivad

as y

150

org

aniz

acio

nes

com

unita

rias.

-

Elev

ar la

cal

idad

de

vida

- O

rgan

izac

ión

com

unita

ria p

ara

prom

over

pr

oces

os a

utog

estio

nario

s.-

Din

amiz

ar la

vid

a ba

rrial

, can

aliz

ando

el

pote

ncia

l de

desa

rrollo

de

los

habi

tant

es.

Con

el p

ropó

sito

de

forta

lece

r el

seg

uim

ient

o co

mun

itario

e

inst

ituci

onal

sob

re lo

s pr

oyec

tos

del p

rogr

ama

de D

esm

argi

naliz

ació

n; la

ve

edur

ía y

el D

epar

tam

ento

Ad

min

istra

tivo

de A

cció

n C

omun

al D

istri

tal e

jecu

taro

n un

a pr

opue

sta

de in

terv

enci

ón

orie

ntad

a a

pote

ncia

r la

apro

piac

ión

ciud

adan

a pa

ra

la v

igila

ncia

y c

ontro

l a lo

s pr

oyec

tos

que

se d

esar

rolla

ran

en c

ada

zona

de

inte

rven

ción

.

Los

grup

os d

e ve

edor

es

apoy

aran

su

gest

ión

en lo

s si

guie

ntes

inst

rum

ento

s:-

Info

rmes

de

Veed

uría

.-

Med

ios

Juríd

icos

- R

ecur

sos

Juríd

icos

- M

edio

s in

stru

men

tale

s-

Cen

tros

de In

form

ació

n C

iuda

dana

En c

uant

o a

la in

fraes

truct

ura

del s

ecto

r soc

ial,

en e

l mis

mo

plaz

o se

co

nstit

uyer

on 2

9 co

legi

os o

pera

dos

bajo

el e

sque

ma

de c

once

sión

, log

rand

o m

ejor

ar la

cal

idad

de

la e

duca

ción

que

se

vení

a im

parti

endo

en

en la

ciu

dad.

As

í mis

mo

se h

an a

decu

ado

y re

cons

truid

o co

legi

os e

xist

ente

s lo

gran

do u

na

ampl

iaci

ón d

e 95

,000

cup

os.

Es d

e co

mpr

ende

r, qu

e la

impo

sibilid

ad d

e at

ende

r por

igua

l y d

e m

aner

a sim

ultá

nea

a to

da la

pob

lació

n, g

ener

a fo

rzos

amen

te

situa

cione

s de

des

equi

librio

, a v

eces

di

fícile

s de

man

ejar

ent

re la

s co

mun

idad

es,

que

le p

lant

ean

un p

artic

ular

des

afío

a

las

inst

itucio

nes

dist

rital

es, p

ero

que

just

amen

te p

or e

llo, e

xigen

ser

enf

rent

adas

y

supe

rada

s, m

edia

nte

conv

enie

nte

traba

jo s

ocia

l bas

ado

prim

ordi

alm

ente

en

info

rmac

ión

clara

y p

recis

a. L

os

incr

emen

tos

de e

stán

dare

s pr

ovie

nen

de

dire

ctric

es im

parti

das

dire

ctam

ente

por

el

Alca

lde

May

or a

las

entid

ades

eje

cuto

ras

con

resp

ecto

a la

inve

rsió

n en

el P

rogr

ama

Des

mar

gina

lizac

ión,

sin

tom

ar e

n cu

enta

qu

e es

to re

sulta

en

may

ores

cos

tos

y co

nsec

uent

emen

te re

duce

las

posib

ilidad

es

de m

ejor

amie

nto

para

otra

s ár

eas

care

ntes

. O

tro a

spec

to q

ue n

o ha

pod

ido

ser s

uper

ado

es e

l de

las

inte

rfere

ncia

s po

lítica

s co

n la

s ac

tivid

ades

del

Pro

yect

o.

Ha

habi

do c

asos

en

que,

pes

e a

habe

rse

alca

nzad

o ac

uerd

os c

on la

com

unid

ad

en c

uant

o al

tipo

y p

rioriz

ació

n de

obr

as a

re

aliza

r, in

terv

encio

nes

de p

olíti

cos

resu

ltan

en q

ue s

e te

rmin

a ej

ecut

ando

otra

s ob

ras,

lo

s qu

e pr

ovoc

a fru

stra

cione

s y

pérd

ida

de

cred

ibilid

ad p

ara

el P

roye

cto.

Obras

- R

eubi

car 2

.000

fam

ilias

que

habi

tan

en 3

0 he

ctár

eas

de a

lto ri

esgo

y p

or a

fect

ació

n de

obr

as.

- Le

galiz

ar 4

50 b

arrio

s su

bnor

mal

es.

- C

rear

ent

orno

s sa

luda

bles

- Va

loriz

ació

n de

los

pred

ios

El fa

ctor

det

erm

inan

te d

el é

xito

del

Pro

gram

a, y

por

con

sigu

ient

e de

si

gnific

ativ

os a

vanc

es p

ara

la s

oluc

ión

de la

pro

blem

átic

a so

cial

que

se

vive

, es

el e

stad

o de

l sis

tem

a de

alc

anta

rilla

do d

e la

ciu

dad.

La

ciud

ad s

ufría

un

grav

e at

raso

en

el m

ante

nim

ient

o, n

ovac

ión

y co

nstru

cció

n de

las

gran

des

rede

s pl

uvia

les

y sa

nita

rias

para

la e

vacu

ació

n de

agu

as.

Has

ta la

fech

a, e

n la

s 12

loca

lidad

es p

erifé

ricas

de

Bogo

tá, s

e ha

n in

verti

do

$870

mil m

illone

s en

los

estra

tos

más

pob

res;

en

22 d

e es

tas

zona

s (1

98

barri

os) s

e ad

elan

tan,

prin

cipa

lmen

te, p

roye

ctos

de

acue

duct

os y

alc

anta

rilla

dos,

pa

vim

ento

s lo

cale

s, a

rbor

izac

ión,

con

stru

cció

n y

mej

oram

ient

o de

par

ques

de

bar

rio, c

oleg

ios,

hos

pita

les

y ja

rdin

es s

ocia

les,

mie

ntra

s qu

e en

las

37

rest

ante

s se

ade

lant

an e

xclu

siva

men

te o

bras

de

acue

duct

o y

alca

ntar

illado

s qu

e pe

rmitir

án e

n el

cor

to p

lazo

la e

jecu

ción

de

las

dem

ás o

bras

de

infra

estru

ctur

a co

mpl

emen

taria

s.

Institucional

- So

sten

ibilid

ad d

el m

ejor

amie

nto

- Im

pact

o en

el in

gres

o fa

milia

r-

Impu

lsar

a la

s co

mun

idad

es a

que

se

apro

pien

en

la c

onst

rucc

ión

de s

u de

stin

o-

Apro

piac

ión

com

unita

ria d

e lo

s es

paci

os

públ

icos

• In

clus

ión

de lo

s ha

bita

ntes

más

po

bres

a la

ciu

dad

El m

ayor

éxi

to d

e la

Adm

inis

traci

ón D

istri

tal h

a si

do e

l de

acab

ar c

on la

s in

terv

enci

ones

errá

ticas

de

dife

rent

es e

ntid

ades

del

dis

trito

y d

e su

s lo

calid

ades

, po

r un

traba

jo c

onju

nto,

coo

rdin

ado,

sin

cron

izad

o. E

s as

í com

o el

13.

5% d

e lo

s re

curs

os d

e in

vers

ión

del d

istri

to s

e co

ncen

tran

en e

ste

Prog

ram

a pa

ra

el p

erío

do 1

998-

2001

, en

la c

ual p

artic

ipan

la c

asi t

otal

idad

de

las

entid

ades

di

strit

ales

, sie

ndo

este

el p

rogr

ama

prio

ritar

io d

el a

ctua

l gob

iern

o di

strit

al

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


278

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: P

rogr

ama

de D

esar

rollo

Inst

itituc

iona

l y C

omun

itario

de

Ciu

dad

Bolív

ar 1

998

- 200

1

Año

: 199

8 - 2

001

(4 a

ños)

Car

acte

rizac

ión

por c

ompo

nent

eO

bjet

ivos

Estr

ateg

ia

Com

pone

nte

adm

inis

trat

ivo

Car

acte

rizac

ión

Obj

etiv

o

gene

ral

Obj

etiv

os

espe

cífic

osLí

neas

de

acci

ónZo

nas

de

inte

rven

ción

Gru

po

met

aR

espo

nsab

les

- fun

cion

es y

com

pete

ncia

s

Social

Este

pro

gram

a su

rge

de u

n co

nven

io d

e co

oper

ació

n té

cnic

a y

finan

cier

a es

tabl

ecid

o en

tre la

Uni

ón E

urop

ea

y el

Gob

iern

o N

acio

nal,

en e

l mar

co d

el P

lan

de

Des

arro

llo “P

or la

Bog

otá

“. Tu

vo c

omo

final

idad

m

ejor

ar la

s co

ndic

ione

s de

vid

a de

los

núcl

eos

más

des

favo

reci

dos

de

Ciu

dad

Bolív

ar h

acie

ndo

énfa

sis

en la

cre

ació

n de

opo

rtuni

dade

s pa

ra

las

muj

eres

y jó

vene

s, e

im

puls

ar e

l sum

inis

tro d

e se

rvic

ios

bási

cos.

El

pro

gram

a fie

im

plem

enta

do a

trav

és d

e cu

atro

sub

prog

ram

as:

- Ap

oyo

a la

pe

queñ

a em

pres

a -

mic

roem

pres

ario

s.-

Forta

leci

mie

nto

Inst

ituci

onal

y

coor

dina

ción

inst

ituci

onal

.-

Mej

oram

ient

o de

la

vivi

enda

par

a gr

upos

so

cial

es d

e re

nta

baja

.-

Apoy

o a

la p

rom

oció

n de

la

muj

er y

los

jóve

nes.

Con

tribu

ir al

fo

rtale

cim

ient

o de

l pro

ceso

de

desc

entra

lizac

ión

y el

m

ejor

amie

nto

de la

cal

idad

de

vid

a,

parti

cula

rmen

te

de la

pob

laci

ón

vuln

erab

le.

a) E

l For

tale

cimie

nto

inst

itucio

nal,

b) E

l Ap

oyo

a la

Peq

ueña

Em

pres

a, c

) El

Mej

oram

ient

o de

la

Vivi

enda

de

los

grup

os s

ocia

les

de re

nta

baja

, d)

El A

poyo

a la

Pr

omoc

ión

de la

M

ujer

, e) E

l Apo

yo

a la

Pro

moc

ión

de lo

s Jó

vene

s, f)

La

Coo

rdin

ació

n In

terin

stitu

ciona

l.

- Ap

oyo

a la

peq

ueña

em

pres

a -

mic

roem

pres

ario

s.

- M

ejor

amie

nto

de

la v

ivie

nda

para

gr

upos

soc

iale

s de

re

nta

baja

. -

Apoy

o a

la

prom

oció

n de

la

muj

er y

los

jóve

nes.

Por r

azon

es

de o

rden

ec

onóm

ico

y so

cial

el

Prog

ram

a D

IC-

CB,

se

aplic

ará

en la

loca

lidad

de

Ciu

dad

Bolív

ar.

Muj

eres

y

jóve

nes

Secr

etar

ía d

e G

obie

rno.

Apo

yar a

la U

nida

d de

Ges

tión,

en

la c

oord

inac

ión

inte

rinst

itucio

nal d

e la

s en

tidad

es d

el

Dist

rito.

. D

esar

rolla

r las

act

ivida

des

de fo

rtale

cimie

nto

inst

itucio

nal d

e ac

uerd

o co

n el

pro

gram

a de

des

cent

raliz

ació

n ad

min

istra

tiva,

asig

nand

o lo

s re

curs

os d

e co

ntra

parti

da, e

l per

sona

l nec

esar

io y

el s

opor

te in

stitu

ciona

l req

uerid

o en

el

obj

etivo

esp

ecífi

co. A

poya

r a la

Uni

dad

Coo

rdin

ador

a de

Pre

venc

ión

Inte

gral

UC

PI, d

e la

Sec

reta

ría G

ener

al, e

n el

apo

yo a

la P

rom

oció

n de

los

jóve

nes,

asig

nand

o lo

s re

curs

os d

e co

ntra

parti

da, e

l per

sona

l exp

erto

y e

l sop

orte

in

stitu

ciona

l req

uerid

o, to

do e

n el

mar

co d

el P

rogr

ama

DIC

-CB.

D

epar

tam

ento

Adm

inist

rativ

o de

Acc

ión

Com

unal

, D.A

.A.C

. Asig

nar l

os re

curs

os d

e co

ntra

parti

da, e

l per

sona

l ne

cesa

rio y

el s

opor

te In

stitu

ciona

l req

uerid

o y

apoy

ar la

ope

ració

n de

l fon

do d

e cr

édito

y g

aran

tías

para

el d

esar

rollo

y

forta

lecim

ient

o de

peq

ueña

s em

pres

as, q

ue e

l Pro

gram

a D

IC-C

B co

nstit

uirá

con

recu

rsos

de

la U

nión

Eur

opea

. D

epar

tam

ento

Adm

inist

rativ

o de

Bie

nest

ar S

ocia

l, D

ABS.

Asig

nar l

os re

curs

os d

e co

ntra

parti

da, e

l per

sona

l nec

esar

io

y el

sop

orte

inst

itucio

nal r

eque

rido

con

énfa

sis e

n pr

ogra

mas

de

apoy

o y

desa

rrollo

de

la m

ujer

y e

n el

Mej

oram

ient

o de

las

Cas

as V

ecin

ales

, en

el m

arco

del

Pro

gram

a D

IC-C

B. In

stitu

to D

istrit

al p

ara

la R

ecre

ació

n y

el D

epor

te, I

DR

D.

Coo

rdin

ar la

s ac

cione

s pa

ra p

lani

ficac

ión,

con

stru

cció

n y

adec

uació

n de

pol

idep

ortiv

os, c

entro

s cu

ltura

les

y zo

nas

de

recr

eació

n qu

e es

tén

a su

car

go e

n el

áre

a de

influ

encia

del

Pro

gram

a D

IC-C

B.

Obras

- M

ejor

amie

nto

de

la v

ivie

nda

para

gr

upos

soc

iale

s de

rent

a ba

ja.

Dep

arta

men

to A

dmin

istra

tivo

de P

lane

ació

n D

istri

tal,

DAP

D. V

erifi

car l

a in

clus

ión

del P

rogr

ama

DIC

-CB,

en

el B

anco

de

Proy

ecto

s de

cad

a en

tidad

dis

trita

l par

ticip

ante

, rel

acio

nada

en

el a

rtícu

lo s

éptim

o. A

sign

ar lo

s re

curs

os d

e co

ntra

parti

da e

n el

pre

supu

esto

anu

al d

el D

istri

to C

apita

l, qu

e ga

rant

icen

su

cont

inui

dad

de a

cuer

do

con

el P

lan

Ope

rativ

o de

l pro

gram

a. A

giliz

ar la

lega

lizac

ión

urba

níst

ica

de lo

s ba

rrios

de

Ciu

dad

Bolív

ar, p

ara

gara

ntiz

ar la

eje

cuci

ón d

e lo

s fo

ndos

y fa

cilit

ar la

titu

laci

ón d

e la

s vi

vien

das

en la

s zo

nas

de in

terv

enci

ón.

Dep

arta

men

to A

dmin

istra

tivo

de B

iene

star

Soc

ial,

DAB

S. A

sign

ar lo

s re

curs

os d

e co

ntra

parti

da, e

l per

sona

l ne

cesa

rio y

el s

opor

te in

stitu

cion

al re

quer

ido

con

énfa

sis

en p

rogr

amas

de

apoy

o y

desa

rrollo

de

la m

ujer

y e

n el

Mej

oram

ient

o de

las

Cas

as V

ecin

ales

, en

el m

arco

del

Pro

gram

a D

IC-C

B.

Inst

ituto

Dis

trita

l par

a la

Rec

reac

ión

y el

Dep

orte

, ID

RD

. Coo

rdin

ar la

s ac

cion

es p

ara

plan

ifica

ción

, con

stru

cció

n y

adec

uaci

ón d

e po

lidep

ortiv

os, c

entro

s cu

ltura

les

y zo

nas

de re

crea

ción

que

est

én a

su

carg

o en

el á

rea

de

influ

enci

a de

l Pro

gram

a D

IC-C

B.

Institucional

- Fo

rtale

cim

ient

o In

stitu

cion

al y

co

ordi

naci

ón

inst

ituci

onal

.

La S

ecre

taría

Gen

eral

a tr

avés

de

la U

nida

d C

oord

inad

ora

de P

reve

nció

n In

tegr

al U

CPI

. Asi

gnar

los

recu

rsos

de

cont

rapa

rtida

, el p

erso

nal n

eces

ario

y e

l sop

orte

inst

ituci

onal

requ

erid

o co

n én

fasi

s en

pro

yect

os re

laci

onad

os c

on

el A

poyo

a la

Pro

moc

ión

de lo

s jó

vene

s.

La S

ecre

taría

de

Hac

iend

a. A

poya

r la

gest

ión

pres

upue

stal

del

Pro

gram

a D

IC-C

B, a

sol

icitu

d de

la U

nida

d de

G

estió

n y

real

izar

el s

egui

mie

nto

al d

esem

bols

o op

ortu

no d

e lo

s fo

ndos

de

cont

rapa

rtida

dis

trita

les

y lo

cale

s.

Caj

a de

Viv

iend

a Po

pula

r, C

VP, o

qui

en h

aga

sus

vece

s. A

sign

ar lo

s re

curs

os d

e co

ntra

parti

da, e

l per

sona

l ne

cesa

rio y

el s

opor

te in

stitu

cion

al re

quer

ido,

y a

poya

r la

oper

ació

n de

l fon

do d

e cr

édito

y g

aran

tía p

ara

el

mej

oram

ient

o de

viv

iend

a, q

ue e

l Pro

gram

a D

IC-C

, con

stitu

irá c

on re

curs

os d

e la

Uni

ón E

urop

ea.

Alca

ldía

Loc

al d

e C

iuda

d Bo

lívar

, apo

yar a

l Pro

gram

a D

IC-C

B, in

tegr

ando

sus

acc

ione

s en

el P

lan

de D

esar

rollo

Lo

cal,

asig

nand

o re

curs

os d

e co

ntra

parti

da a

trav

és d

el F

ondo

de

Des

arro

llo L

ocal

, con

énf

asis

en

la e

jecu

ción

de

obra

s de

mej

oram

ient

o ba

rrial

de

acue

rdo

con

el P

lan

Ope

rativ

o An

ual d

el p

rogr

ama.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


279

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: P

rogr

ama

de M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Barri

os P

MIB

Año

: 200

0 - 2

009

(10

años

)

Car

acte

rizac

ión

por c

ompo

nent

eO

bjet

ivos

Estr

ateg

ia

Car

acte

rizac

ión

Obj

etiv

o ge

nera

l O

bjet

ivos

es

pecí

ficos

Líne

as d

e

acci

ónZo

nas

de

inte

rven

ción

Gru

po m

eta

Social

El M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Barri

os e

s un

a es

trate

gía

que

cont

ribuy

e a

la s

oluc

ión

de la

po

brez

a ur

bana

med

iant

e el

m

ejor

amie

nto

del e

ntor

no y

de

las

capa

cidad

es s

ocia

les

de la

po

blac

ión

en á

reas

de

desa

rrollo

in

com

plet

o.

A su

vez

, se

defin

e co

mo

una

met

odol

ogía

par

a pl

anea

r y

dota

r de

serv

icios

urb

anos

a la

s U

nida

des

de P

lane

amie

nto

Zona

l (U

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ás p

obre

s de

Bog

otá,

m

edia

nte

la a

ctua

ción

coor

dina

da

y la

resp

onsa

bilid

ad c

ompa

rtida

en

tre la

adm

inist

ració

n di

stria

l, la

s lo

calid

ades

,act

ores

priv

ados

y

com

unid

ades

org

aniza

das.

A

ella

deb

en a

rticu

lars

e lo

s pl

anes

de

des

arro

llo d

e la

ciu

dad

hast

a el

año

201

0.

El P

MIB

fue

esta

blec

ido

por e

l Pl

an d

e O

rden

amie

nto

Terri

toria

l de

Bog

otá,

PO

T, fo

rmul

ado

el a

ño

2000

con

bas

e en

los

dive

rsos

pr

ogra

mas

que

el D

istrit

o ha

de

sarro

llado

dur

ante

las

últim

as

déca

das

para

ata

car l

os a

ltos

nive

les

de p

obre

za, e

xclu

sión,

de

sate

nció

n de

der

echo

s ciu

dada

nos

y ba

ja c

alid

ad d

e vid

a de

gra

ndes

sec

tore

s de

la

pob

lació

n, q

ue p

ara

ese

año

sum

aban

el 3

7% d

e lo

s ha

bita

ntes

de

la c

iuda

d.

Des

arro

llar p

roce

sos

de

mej

oram

ient

o in

tegr

al e

in

clus

ión

terri

toria

l y s

ocia

l de

los

barri

os p

erifé

ricos

de

orig

en ile

gal,

para

que

los

bene

ficio

s y

serv

icio

s qu

e of

rece

la c

iuda

d le

llegu

en

a es

ta p

obla

ción

y m

ejor

en

las

cond

icio

nes

físic

as d

e su

ent

orno

, su

calid

ad d

e vi

da, s

e ac

ceso

a d

erec

hos

hum

anos

, su

conv

iven

cia

y su

rela

ción

con

las

inst

ituci

ones

. Así

pod

rán

ser b

arrio

s m

ás h

abita

bles

, so

sten

ible

s y

com

petit

ivos

.

1. Pr

omov

er la

incl

usió

n de

la p

obla

ción

vul

nera

ble

y la

gen

erac

ión

de

capi

tal s

ocia

l.2.

Aum

enta

r las

form

as d

e or

gani

zaci

ón y

act

uaci

ón s

ocia

l de

los

ciud

adan

os e

n to

rno

a as

unto

s te

rrito

riale

s de

esc

ala

zona

l.

1. Pl

anea

ción

par

ticip

ativ

a.2.

Forta

leci

mie

nto

de la

org

aniz

ació

n co

mun

itaria

.3.

Con

vive

ncia

y s

egur

idad

ciu

dada

nas.

4. Pr

oduc

tivid

ad.

usa

quén

U

PZ 9

. Ver

bena

l U

PZ 1

1. S

an C

ristó

bal N

orte

Su

ba

UPZ

28.

El r

incó

n U

PZ 7

1. T

ibab

uyes

Sa

n C

ristó

bal

UPZ

32.

San

Bla

s U

PZ 5

0. L

a G

loria

U

PZ 5

1. L

os L

iber

tado

res

usm

e U

PZ 5

2. L

a Fl

ora

UPZ

56.

Dan

ubio

U

PZ 5

7. G

ran

Yom

asa

UPZ

58.

Com

uner

os

UPZ

59.

Alfo

nso

Lópe

z R

afae

l urib

e u

ribe

UPZ

53.

Mar

co F

idel

Su

árez

U

PZ 5

4. M

arru

ecos

U

PZ 5

5. D

iana

Tur

bay

Ciu

dad

Bol

ívar

U

PZ 6

6. S

an F

ranc

isco

. U

PZ 6

7. E

l Luc

ero

UPZ

68.

El T

esor

o U

PZ 6

9. Is

mae

l Per

dom

o U

PZ 7

0. J

erus

alén

K

enne

dy

UPZ

81.

Gra

n Br

italia

U

PZ 8

2. P

atio

Bon

ito

Bos

a U

PZ 8

4. B

osa

Occ

iden

tal.

UPZ

85.

Bos

a C

entra

l C

hapi

nero

U

PZ 8

9. S

an Is

idro

- Pa

tios

Sant

a Fe

U

PZ 9

6. L

ourd

es

Los

barri

os

bene

ficia

rios

son

alre

dedo

r de

500

ubic

ados

en

UPZ

. O

rgan

izac

ione

s de

ba

se d

e la

s U

PZ.

Obras

1. Fa

cilita

r la

prov

isió

n de

infra

estru

ctur

a y

equi

pam

ient

os d

e so

porte

de

esca

la in

term

edia

en

zona

s de

des

arro

llo in

com

plet

o.

1. M

anej

o de

agu

as.

2. Ac

cesi

bilia

d.3.

Prot

ecci

ón a

mbi

enta

l y m

itigac

ión

de

riesg

o.4.

Equi

pam

ento

com

unita

rio.

5. Vi

vien

da.

Institucional

1. C

onst

ruir

cole

ctiv

amen

te n

orm

as u

rban

ístic

as y

am

bien

tale

s ba

jo

crite

rios

de s

oste

nibi

lidad

, pro

duct

ivid

ad y

seg

urid

ad h

uman

a.2.

Aum

enta

r la

capa

cidad

de

gest

ión

y go

bern

abilid

ad s

obre

est

os te

rrito

rios.

3. In

crem

enta

r la

prod

uctiv

idad

y e

l apr

ovec

ham

ient

o de

los

recu

rsos

in

verti

dos

med

iant

e la

arti

cula

ción

de

entid

ades

eje

cuto

ras

y la

pa

rtici

paci

ón c

omun

itaria

.

1. Pl

anea

ción

y g

estió

n de

l Pro

gram

a2.

Mon

itore

o e

impa

cto.

3. Fo

rtale

cimie

nto

adm

inist

rativ

o y

finan

ciero

.4.

Coo

rdin

ació

n in

terin

stitu

cion

al.

5. G

estió

n de

la p

lane

ació

n lo

cal.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


280

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: P

roye

cto

de S

ervi

cios

Urb

anos

par

a Bo

gotá

Año

: 200

3 - 2

006

Car

acte

rizac

ión

por c

ompo

nent

eO

bjet

ivos

Com

pone

nte

ad

min

istr

ativ

oC

arac

teriz

ació

n O

bjet

ivo

ge

nera

l O

bjet

ivos

es

pecí

ficos

Zona

s G

rupo

met

a

Social

Proy

ecto

cre

ado

con

el fi

n de

da

r con

tinui

dad

y af

ianz

ar la

co

ntrib

ució

n de

la A

dmin

istra

ción

D

istri

tal

en e

l mej

oram

ient

o de

l bi

enes

tar d

e lo

s ha

bita

ntes

y d

e la

ci

udad

, por

med

io d

e pl

anes

físi

cos,

ge

stió

n so

cial

y a

sist

enci

a té

cnic

a;

en s

ecto

res

de m

ovilid

ad, v

ivie

nda,

ag

ua y

san

eam

ient

o, e

spac

io

públ

ico,

am

bien

tal,

plan

eaci

ón y

so

sten

ibilid

ad fi

scal

del

Dis

trito

. El

hor

izon

te d

el P

roye

cto,

en

su

prim

era

fase

, fue

de

4 añ

os y

sei

s m

eses

, com

pren

dido

s en

tre e

l pe

riodo

200

3 –

2006

Ince

ntiv

ar la

par

ticip

ació

n co

mun

itaria

en

los

proc

esos

de

mej

oram

ient

o in

tegr

al d

e ba

rrios

, am

plia

r la

cobe

rtura

del

sis

tem

a de

tran

spor

te m

asiv

o Tr

ansm

ileni

o y

de s

u si

stem

a co

mpl

emen

tario

, co

nsol

idar

el e

mpl

eo d

e m

edio

s de

tra

nspo

rte n

o m

otor

izad

o, e

l con

trol

y m

ejor

amie

nto

del m

edio

am

bien

te,

el d

iseñ

o y

apl

icac

ión

de p

olíti

cas

de

vivi

enda

, rea

sent

amie

nto,

des

arro

llo

regi

onal

y o

ptim

izac

ión

tribu

taria

, y

el fo

rtale

cim

ient

o de

la fu

nció

n pl

anea

dora

del

sec

tor

de s

ervi

cios

ur

bano

s.

Elev

ar la

cal

idad

de

vida

de

fam

ilias

de e

stra

tos

1 y

2 po

r m

edio

de

mej

oras

en

el a

cces

o,

la c

ober

tura

y la

cal

idad

de

los

serv

icio

s de

agu

a y

sane

amie

nto,

tra

nspo

rte, v

ivie

nda,

esp

acio

pú

blic

o, c

ondi

cion

es a

mbi

enta

les

y

otro

s se

rvic

ios

com

plem

enta

rios.

La z

ona

obje

to d

e in

terv

enci

ón d

el

proy

ecto

, en

sus

dos

fase

s, e

stá

cons

titui

da p

or la

s 26

UPZ

tipo

1

prio

rizad

as e

n el

PO

T. D

uran

te

la p

rimer

a fa

se s

e ha

n re

aliz

ado

inte

rven

cion

es e

n 14

de

las

26

Uni

dade

s de

Pla

neam

ient

o Zo

nal (

UPZ

) pr

ioriz

adas

, ubi

cada

s en

7 lo

calid

ades

. D

uran

te la

seg

unda

fase

se

real

izar

án

inte

rven

cion

es e

n la

s 12

Uni

dade

s de

Pl

anea

mie

nto

Zona

l (U

PZ) r

esta

ntes

.

El g

rupo

met

a, q

uedó

det

erm

inad

o po

r ser

per

sona

s de

est

rato

s 1

y 2,

de

14 U

PZ ti

po 1

en

Bogo

ta.

El P

SUB,

prim

era

fase

, es

ejec

utad

o po

r 6 e

ntid

ades

del

ord

en d

istri

tal:

IDU

, D

AMA,

DAP

D, C

VP, S

TT-F

onda

tt,

SHD

.La

ejec

ució

n y

la u

tiliza

ción

de

los

recu

rsos

pro

veni

ente

s de

l BM

est

uvie

ron

a ca

rgo

del la

adm

inis

traci

ón d

istri

tal,

a tra

vés

de la

SH

D, l

a cu

al c

umpl

e la

func

ión

de U

nida

d C

oord

inad

ora

del P

roye

cto.

Hay

ade

más

dos

de

los

com

ités

sect

oria

les

crea

dos

med

iant

e el

dec

reto

682

de

2001

, enc

arga

dos

de c

onsi

dera

r los

asp

ecto

s se

ctor

iale

s de

l pro

yect

o: E

l com

ité d

e M

ovilid

ad y

Es

paci

o Pú

blic

o y

el c

omité

de

Ges

tión

Urb

ana

y H

abita

cion

al.

Obras Institucional

Forta

lece

r y m

ejor

ar la

so

sten

ibilid

ad y

cap

acid

ad

de p

lane

ació

n de

l esq

uem

a in

stitu

cion

al q

ue p

rove

e lo

s pr

inci

pale

s se

rvic

ios

urba

nos.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


281

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: O

bras

con

Par

ticip

ació

n C

iuda

dana

Año

: 200

3 - 2

008

Car

acte

rizac

ión

por c

ompo

nent

eO

bjet

ivos

Estr

ateg

ia

Com

pone

nte

adm

inis

trat

ivo

Impa

ctos

es

pera

dos

Indi

cado

res

Logr

osC

arac

teriz

ació

n Cr

iterio

s O

bjet

ivo

ge

nera

l O

bjet

ivos

es

pecí

ficos

Líne

as d

e ac

ción

Zona

s de

in

terv

enci

ónEs

cala

sG

rupo

m

eta

Dem

anda

s y

expe

ctat

ivas

Res

pons

able

s Re

curs

os

(en

dóla

res)

Social

El p

roye

cto

de O

bras

con

Pa

rtici

paci

ón C

iuda

dana

fu

ncio

na c

omo

parte

in

tegr

ante

del

PM

IB. E

n él

se

plan

tean

pro

yect

os

para

las

26 U

PZ ti

po

1(R

esid

enci

al c

on

urba

niza

ción

inco

mpl

eta)

, de

acu

erdo

con

las

línea

s de

acc

ión

defin

idas

en

el P

lan

Zona

l, co

ntan

do

con

la p

artic

ipac

ión

de o

rgan

izac

ione

s so

cial

es, c

umpl

iend

o co

n re

quis

itos

espe

cífic

os,

en la

pro

posi

ción

de

proy

ecto

s o

inic

iativ

as q

ue

lueg

o so

n re

copi

lado

s y

revi

sado

s p

or lo

s ge

stor

es

loca

les.

Est

e pr

oyec

to

tiene

com

o an

tece

dent

es

los

prog

ram

as, O

bras

co

n Sa

ldo

Peda

gógi

co y

Ec

obar

rios,

hac

e pa

rte d

el

Com

prom

iso

con

la C

VP

y de

l Pla

n de

Des

arro

llo

Bogo

tá S

in In

dife

renc

ia

2004

- 20

08, e

n el

Eje

de

Rec

onci

liaci

ón.

OPC

des

arro

lla u

na

met

odol

ogía

par

a el

fo

rtale

cim

ient

o de

las

capa

cida

des

cole

ctiv

as y

la

s re

des

soci

ales

de

los

barri

os m

edia

nte

la g

estió

n y

la e

jecu

ción

com

parti

da

de o

bras

en

las

zona

s de

m

ejor

amie

nto

inte

gral

.

Viabilidad social

El o

bjet

ivo

gene

ral d

el

prog

ram

a es

el

de m

ejor

ar la

s ca

pacid

ades

de

ges

tión

y la

arti

cula

ción

socia

l de

las

orga

niza

cione

s so

ciale

s de

ba

se m

edia

nte

la e

jecu

ción

com

parti

da d

e ac

cione

s de

m

ejor

amie

nto

del e

ntor

no

de b

arrio

s de

des

arro

llo

inco

mpl

eto

1. In

crem

enta

r la

capa

cida

d de

las

orga

niza

cion

es

soci

ales

y

com

unita

rias

para

la

form

ulac

ión

y ej

ecuc

ión

de o

bras

co

n pa

rtici

paci

ón

ciud

adan

a.2.

Inte

grar

a la

po

blac

ión

de la

pe

rifer

ia a

l tej

ido

resi

denc

ial d

e la

ci

udad

form

al.

OPC

se

desa

rrolla

a

travé

s de

cin

co

línea

s de

acc

ión,

or

ient

adas

toda

s a

la c

onst

rucc

ión

de o

bras

físi

cas

para

la c

omun

idad

, do

nde

sea

posi

ble

el fo

rtale

cim

ient

o de

pro

ceso

s or

gani

zativ

os d

e la

s m

ism

as.

1. M

ovili

dad:

- A

nden

es, A

lam

edas

, Es

cale

ras,

Cic

lo

Rut

as, Z

onal

es,

Send

eros

, Pe

aton

ales

, Vía

s Pe

aton

ales

. 2.

Enc

uent

ro:

- Pla

zole

tas,

Pl

azue

las,

Rot

onda

s,

Zona

s D

uras

, Sal

ones

C

omun

ales

. 3.

Med

io A

mbi

ente

: - A

decu

ació

n de

zo

nas

de la

est

ruct

ura

ecol

ógic

a pr

inci

pal.

4. R

ecre

ació

n:

- Par

ques

de

Barri

o y

Bols

illo (Z

onas

R

esid

uale

s) e

In

stal

acio

nes

Rec

reo

- D

epor

tivas

. 5.

Esp

acio

Púb

lico:

- P

intu

ra d

e Fa

chad

as.

El á

rea

de

inte

rven

ción

está

co

mpr

endi

da p

or

14 d

e la

s 26

UPZ

tip

o 1,

loca

lizad

as

en 1

0 de

las

20

loca

lidad

es d

e Bo

gotá

.

- Us

aqué

n:

Verb

enal

9-

San

Cris

tóba

l: Sa

n Bl

as 3

2-

Usm

e: L

a Fl

ora

52, G

ran

Yom

asa

57-

Raf

ael U

ribe:

D

iana

Tur

bay

55.

- C

iuda

d Bo

lívar

: El

luce

ro 6

7,

El te

soro

68

, Ism

ael

Perd

omo

69,

Jeru

salé

n 70

- Su

ba:

Tiba

buye

s 71

- Ke

nned

y: P

atio

Bo

nito

- Bo

sa: 8

2, B

osa

Occ

iden

tal 8

4-

Cha

pine

ro: S

an

Isid

ro P

atio

s 89

- Sa

nta

Fe:

Lour

des

96.

Barri

al y

Zo

nal.

Pers

onas

de

es

trato

s 1

y 2,

de

14

UPZ

tipo

1

en B

ogot

a.

Las

dem

anda

s es

tán

dete

rmin

adas

po

r el t

ipo

de

conv

ocat

oria

, en

los

proy

ecto

s pr

esel

ecci

onad

os

para

200

5 se

en

cuen

tran

las

sigu

ient

es

dem

anda

s:

- Es

cale

ras

- Ví

as P

eato

nale

s-

Mej

oram

ient

o de

Sal

ones

C

omun

ales

- Ad

ecua

ción

de

zon

a de

pr

otec

ción

am

bien

tal

- Ad

oqui

nam

ient

o de

vía

s pe

aton

ales

- Ad

ecua

ción

de

Parq

ues

- C

onst

rucc

ión

de p

uent

es

peat

onal

es-

Cor

redo

res

peat

onal

es.

El P

rogr

ama

de O

bras

con

Pa

rtici

paci

ón

Ciu

dada

na

coor

dina

las

prop

uest

as

de lo

s N

PC

(Núc

leos

de

Parti

cipa

ción

C

iuda

dana

), a

travé

s de

los

gest

ores

de

las

Loca

lidad

es,

los

cual

es c

on

base

en

crite

rios

de s

elec

ción

pr

edef

inid

os,

iden

tific

an y

co

nsol

idan

pr

oyec

tos

eleg

ible

s co

n ni

vele

s de

fa

ctib

ilidad

té

cnic

a,

lega

l soc

ial,

inst

ituci

onal

y

econ

ómic

a.

La g

estió

n de

ta

les

proy

ecto

s se

real

iza

ante

el

DAA

CD

.

Las

met

as

cont

empl

adas

so

n:-

Perio

do 2

003

– 20

06

55 O

bras

con

Pa

rtici

paci

ón

Ciu

dada

na y

Fo

rtale

cer 3

00

Org

aniza

cione

s.-

Perio

do 2

004

– 20

08

295

Obr

as c

on

Parti

cipa

ción

C

iuda

dana

y

Forta

lece

r 295

O

rgan

izacio

nes

El C

ontro

l soc

ial:

Es n

eces

ario

qu

e pr

esen

te

una

prop

uest

a qu

e co

nten

ga

y de

sarro

lle lo

s m

ecan

ism

os a

im

plem

enta

r por

la

org

aniz

ació

n,

para

pro

mov

er

la p

artic

ipac

ión

com

unita

ria y

ci

udad

ana

en

la v

eedu

ría

y co

ntro

l de

la e

jecu

ción

, ta

nto

de la

ob

ra c

omo

del

proy

ecto

soc

ial

parti

cipa

tivo

prop

uest

o.

Sost

enib

ilidad

: As

egur

amie

nto

de la

pr

eser

vaci

ón y

di

sfru

te c

olec

tivo

del b

ien

por

parte

de

los

bene

ficia

rios

y us

uario

s.

- C

onst

ituci

ón

del c

omité

de

sost

enib

ilidad

.-

Dis

eño

parti

cipa

tivo

del m

anua

l de

Man

teni

mie

nto

y bu

en u

so d

e la

obr

a.

12 p

roye

ctos

co

ntra

tado

s en

200

3 9

proy

ecto

s co

ntra

tado

s en

200

4 V4

611

proy

ecto

s en

20

05

Obras

Viabilidad Técnica

1. M

ejor

ar la

s co

ndic

ione

s so

cial

es,

ambi

enta

les,

pr

oduc

tivas

y

urba

níst

icas

de

los

barri

os.

Institucional

Viabilidad Legal o Jurídica; Viabilidad financiera.

1. In

corp

orar

m

ecan

ism

os

técn

icos

, ad

min

istra

tivos

, fin

anci

eros

y

soci

ales

que

as

egur

en la

vi

abilid

ad y

so

sten

ibilid

ad d

e la

s O

bras

con

Pa

rtici

paci

ón

Ciu

dada

na.

No

se

enco

ntró

in

form

ació

n.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


282

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: P

rogr

ama

SUR

de

Con

vive

ncia

Año

: 200

4 Car

acte

rizac

ión

por c

ompo

nent

eO

bjet

ivos

Com

pone

nte

adm

inis

trat

ivo

Acc

ione

s pa

ra e

l seg

uim

ient

o de

l pro

gram

a

Car

acte

rizac

ión

Crit

erio

s

de in

terv

enci

ónO

bjet

ivo

ge

nera

l O

bjet

ivos

esp

ecífi

cos

Res

pons

able

s - f

unci

ones

y

com

pete

ncia

sIn

dica

dore

s

Social

La g

estió

n de

est

e pr

oyec

to in

ició

en

2004

, sur

ge c

on e

l pr

opós

Los

prin

cipa

les

crit

erio

s pa

ra

la in

terv

enci

ón d

el P

rogr

ama

SUR

de

Con

vive

ncia

, en

cuan

to la

s ca

ract

erís

ticas

de

la p

obla

ción

y la

s el

emen

tos

que

orie

nten

la re

laci

ón

entre

las

com

unid

ades

y la

in

stitu

ción

son

:-

Pobl

ació

n de

est

rato

s 1

y 2

- Zo

nas

con

prob

lem

as d

e co

nviv

enci

a y

care

ncia

en

ser

vici

os u

rban

os e

in

fraes

truct

ura

soci

al.

- C

ompr

omis

o de

la

com

unid

ad.

- C

ontra

parti

da d

e la

Alc

aldí

a Lo

cal

- C

oord

inac

ión

con

el

Prog

ram

a Ec

obar

rios.

- C

oord

inac

ión

con

el

Prog

ram

a de

Mej

oram

ient

o In

tegr

al d

e Ba

rrios

.-

Barri

os le

galiz

ados

o

lega

lizab

les.

- C

onfia

nza

entre

la

com

unid

ad y

la in

stitu

ción

.-

Luga

res

iden

tific

ados

com

o in

segu

ros.

Supe

rior

- In

stitu

cion

aliz

ació

n a

nive

l dis

trita

l de

un

mod

elo

repl

icab

le

de m

ejor

amie

nto

inte

gral

de

zona

s co

n ba

rrios

en

desa

rrollo

pr

ogre

sivo

a tr

avés

de

la p

lane

ació

n y

gest

ión

coor

dina

da

y la

par

ticip

ació

n or

gani

zada

. G

ener

al-

Mej

orar

las

cond

icio

nes

de c

onvi

venc

ia a

tra

vés

de la

pro

moc

ión

de u

na c

ultu

ra d

e m

anej

o pa

cífic

o de

co

nflic

tos

e in

vers

ione

s en

infra

estru

ctur

a co

mun

itaria

.

1. M

ejor

amie

nto

del m

anej

o de

l con

flict

o: E

l pro

pósi

to

de e

ste

obje

tivo

es p

rom

over

y e

xten

der i

nici

ativ

as p

ara

la

difu

sión

de

mec

anis

mos

alte

rnat

ivos

par

a la

tran

sfor

mac

ión

pací

fica

de c

onflic

tos

entre

org

aniz

acio

nes

com

unita

rias

y ha

bita

ntes

, a tr

avés

del

equ

ipam

ento

y c

apac

itaci

ón d

e in

stitu

cion

es e

xist

ente

s y

orga

niza

cion

es s

ocia

les

que

dese

en p

artic

ipar

com

o m

edia

dore

s co

mun

itario

s.

1. M

ejor

amie

nto

del m

anej

o de

l co

nflic

toD

AAC

D, S

dG, C

CB,

Alc

aldí

as L

ocal

es,

Com

unid

ad, K

fW, S

DE.

2. A

tend

er y

pre

veni

r la

viol

enci

a in

traf

amili

arSd

G, S

DS,

CC

B, K

fW.

1. O

bjet

ivo

Supe

rior

a. %

del

pre

supu

esto

dis

trita

l ded

icad

o a

este

tipo

de

prog

ram

as e

n el

Pla

n de

Des

arro

llo.

b. %

de

plan

es z

onal

es q

ue u

tiliza

n es

te m

odel

o de

inte

rven

ción

. 2.

Obj

etiv

o G

ener

al

a. R

educ

ción

de

los

acto

s vi

olen

tos

en lo

s ba

rrios

, UPZ

y o

tras

loca

lidad

es

de in

terv

enci

ón.

b. M

ayor

con

ocim

ient

o y

uso

de té

cnic

as a

ltern

ativ

as d

e m

anej

o de

co

nflic

tos

en la

s co

mun

idad

es.

c. E

xist

enci

a d

e es

truct

uras

aut

o so

sten

ible

s en

las

com

unid

ades

par

a el

m

anej

o de

con

flicto

s.

3. M

ejor

amie

nto

del m

anej

o de

l con

flict

o a.

Doc

umen

taci

ón d

e lo

s co

nflic

tos

más

impo

rtant

es a

l niv

el b

arria

l b.

X n

úmer

o de

ciu

dada

nos,

niñ

os y

jóve

nes

form

ados

en

el m

anej

o de

la

med

iaci

ón d

e co

nflic

tos.

c.

Exi

sten

cia

de x

núm

ero

de c

entro

s pa

ra e

l mej

oram

ient

o de

con

flicto

s.

d. X

inic

iativ

as lú

dica

s lo

cal y

bar

riale

s ap

oyad

as.

e. M

enos

vio

lenc

ia s

ocia

l, m

enos

mal

trato

, aum

ento

de

cono

cim

ient

o y

prác

ticas

en

el m

anej

o de

con

flicto

s.

4. A

tend

er y

pre

veni

r la

viol

enci

a in

traf

amili

ar

a. A

umen

to d

e nú

mer

o de

cas

os d

e de

nunc

ias

por v

iole

ncia

intra

fam

iliar y

ca

sos

aten

dido

s.

b. In

crem

ento

de

acci

ones

de

prev

enci

ón y

ate

nció

n.

c. X

esp

acio

s (C

dF, E

scue

las

Salu

dabl

es) a

decu

ados

d.

Dis

min

ució

n de

la v

iole

ncia

intra

fam

iliar.

Obras

1. M

ejor

amie

nto

de lo

s es

paci

os p

úblic

os c

on a

lto n

ivel

de

con

flict

o so

cial

: Apo

yar p

roye

ctos

exi

sten

tes

para

el

mej

oram

ient

o de

l esp

acio

púb

lico.

2.

Ate

nder

y p

reve

nir l

a vi

olen

cia

intr

afam

iliar

: Apo

yar

proy

ecto

s ex

iste

ntes

que

eje

cute

n a

ctiv

idad

es p

ara

mej

orar

la s

ituac

ión

de v

iole

ncia

intra

fam

iliar y

que

ofre

cen

aten

ción

a la

s ví

ctim

as d

e la

s m

ism

a. S

obre

todo

si s

e tra

ta

de re

forz

ar in

icia

tivas

y re

des

exis

tent

es d

e la

com

unid

ad

cont

ra la

vio

lenc

ia in

trafa

milia

r.

1. M

ejor

amie

nto

de lo

s es

paci

os

públ

icos

con

alto

con

flict

o so

cial

KfW

, DAA

CD

, CC

B, S

dG, O

TRAS

, PR

IVAD

OS.

1. M

ejor

amie

nto

de lo

s es

paci

os p

úblic

os c

on a

lto c

onfli

cto

soci

al

a. C

onst

rucc

ión

y/o

recu

pera

ción

de x

met

ros

y un

idad

es d

e es

pacio

púb

lico.

b.

Cal

ificac

ión

y vin

cula

ción

de m

ano

de o

bra

de x

jóve

nes

del s

ecto

r. c.

X p

acto

s de

con

viven

cia p

ara

el u

so y

el m

ante

nim

ient

o de

l esp

acio

púb

lico.

d.

De

impa

cto:

esp

acio

s pú

blico

s m

ás s

egur

os, a

mab

les,

con

trola

dos

y us

ados

.

Institucional

1. M

ejor

ar la

coo

rdin

ació

n in

terin

stitu

cion

al e

n m

ater

ia

de c

onvi

venc

ia: L

a cr

eaci

ón d

e un

sis

tem

a de

mon

itore

o y

eval

uaci

ón d

e im

pact

o de

l Pro

gram

a de

Con

vive

ncia

co

nduc

irá a

una

com

unic

ació

n e

inte

rcam

bio

sist

emát

icos

so

bre

expe

rienc

ias

y le

ccio

nes

apre

ndid

adas

ent

re la

s or

gani

zaci

ones

par

ticip

ante

s de

l pro

gram

a.

1. M

ejor

ar la

coo

rdin

ació

n in

terin

stitu

cion

al e

n m

ater

ia d

e co

nviv

enci

a.DA

ACD,

SdG

, SDS

, SDE

, CCB

, OTR

OS

2. A

dmin

istra

ción

y G

estió

n DA

ACD,

KfW

1. M

ejor

ar la

coo

rdin

ació

n in

terin

stitu

cion

al e

n m

ater

ia d

e co

nviv

enci

a.

a. S

istem

a de

indi

cado

res

para

el m

onito

reo

del im

pact

o de

l Pro

gram

a de

C

onviv

encia

b.

Coo

rdin

ació

n y

cont

inui

dad

del t

ema

de la

Con

viven

cia, c

on m

edia

ción

de im

pact

o.

Fuen

te:

Est

udio

de

conc

eptu

aliz

ació

n de

l M

ejor

amie

nto

Inte

gral

de

Bar

rios

en

Bog

otá

(200

6)


283

Cua

dro

gene

ral d

e ca

ract

eriz

acio

n de

exp

erie

ncia

s

Expe

rienc

ia: P

rogr

ama

SUR

de

Con

vive

ncia

Año

: 200

4

Estr

ateg

ia

Líne

as d

e ac

ción

Zona

s de

inte

rven

ción

Esca

las

Gru

po m

eta

Social

1. M

ejor

amie

nto

del m

anej

o de

l con

flict

o-

5 in

vest

igac

ione

s so

bre

conf

licto

s en

org

aniz

acio

nes

y pr

omov

er s

u di

vulg

ació

n.

- 50

cur

sos

de c

apac

itaci

ón d

e C

omité

s de

Con

cilia

ción

JAC

.-

Apoy

o a

la c

reac

ión

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284

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285

Gráfico No. 13. Programas distritales contra el desarrollo urbano informal e incompleto

El crecimiento urbano ilegal data de mediados del siglo XX, cuando proliferaron urbanizaciones piratas al margen de las disposiciones urbanísticas de localización, adecuación de tierras, realización de obras de infraestructura y aprobación de planos.113 Los asentamientos localizados en lugares inadecuados, dis-tantes de la ciudad existente y en terrenos no aptos para urbanizar, configuraron territorios marginados, caracterizados por la precariedad de servicios públicos y espacios colectivos.

En los años 80 y 90, se rebosa la tendencia de localización de los barrios informales en la periferia. Tienen origen los sectores en alto riesgo por invasión de las partes altas de la ciudad y las zonas inundables de los ríos.

A comienzos del siglo XXI, en Bogota, los desarrollos informales e incompletos son de tal magnitud que los avances logrados por programas implementados por la administración distrital en diferentes épocas, han sido insuficientes para facilitar una mayor y mejor articulación del tejido residencial ubicado en la periferia a la ciudad formal. Persiste el desequilibrio de estas áreas con relación al resto de la ciudad.

La atención de la administración distrital cuenta con un balance de enormes esfuerzos, altos nive-les de gestión y apropiación de importantes recursos en el desarrollo de programas y proyectos localizados en las periferias de la ciudad.

La primera acción se realizo en 1972, con la implementación del Programa Integrado de Desarrollo Urbano para la Zona Oriental de Bogota-PIDUZOB. Con nueve subprogramas sectoriales compro-metió US$ 86,1 millones y tuvo como área de intervención el borde oriental de la ciudad.

Posteriormente en 1983 se impulso el Programa de Desarrollo Integrado Ciudad Bolívar, estruc-turado en siete subprogramas sectoriales con un costo de US$115 millones.

El Programa de Desmarginalización de Barrios (1998-2001) se propuso solucionar masivamente las de-ficiencias de infraestructura y servicios sociales de barrios de estratos 1 y 2. Intervino el entorno público combinando esfuerzos para que los habitantes de los barrios se convirtieran en garante de las acciones realizadas, superando el papel de receptores de la gestión estatal. Ejecuto cerca de 1.8 billones de pe-sos constantes de 1998 (US$ 900millones). Intervinieron doce entidades sectoriales, las localidades, la comunidad y el sector privado, remediando necesidades de acueducto, alcantarillado, sanitario y pluvial, vías, andenes, sardineles, parques, zonas verdes, colegios, hospitales, hogares de bienestar social. El programa actúo en 46 zonas, 311 barrios y 1.548 hectáreas.

Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario en Ciudad Bolívar-DIC-CB (1998-2001).114 Se desarrollo mediante cooperación técnica y financiera entre la Unión Europea y el Gobierno Nacio-nal, con énfasis en la creación de oportunidades para las mujeres y jóvenes de los núcleos mas desfavorecidos de Ciudad Bolívar. Actuaron cuatro subprogramas: fortalecimiento institucional;

113 Plan de Ordenamiento Territorial – POT. Documento Técnico de Soporte. Bogotá, p.72114 BKR-Fernández y Asociados International, Auditores y Consultores. Auditoria Final de

Cierre Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario en Ciudad Bolívar DIC-CB. Convenio Col/b7/3010/93/117. Bogotá. 2001.


286

apoyo a la pequeña empresa, microempresarios; mejoramiento de vivienda para grupos sociales de renta baja; apoyo a las mujer y a los jóvenes.

La Unión Europea aporto, en calidad de donación 6.471.150 euros y el Gobierno Nacional 2.596.154 euros, pero solo se ejecuto el 51,5% de lo presupuestado. La baja ejecución resulto de fallas en la etapa de planificación. El subprograma de mejoramiento de vivienda, oriento sus acciones al otorgamiento de créditos para la legalización y escrituración de predios, pero se evidencio en el momento de aplicar los recursos que parte de la población objetivo no era sujeto de crédito.

El Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR con Bogotá (1998-2005)115 se ejecuto a través de una unidad de Gestión adscrita a la Caja de Vivienda Popular-CVP,116 con cooperación financiera del gobierno alemán por medio del banco, Kreditansult für Wiederaufbau, KfW.

Concentra actividades en 41 barrios aledaños al Parque Entrenubes, en las localidades de San Cristóbal, Usme y Rafael Uribe (SUR)117. Incluye alrededor de 15.000 viviendas con un promedio de 5.7 personas por vivienda y una población meta de 85.000 habitantes de la zona.

Tiene tres componentes: mejoramiento de la infraestructura de servicios, social y comunitaria (manejo de aguas, accesibilidad, protección ambiental y mitigación de riesgos, equipamiento co-munitario, asesoría técnica a la titilación de vivienda); el fortalecimiento de la capacidad de orga-nización para la autogestión de las comunidades (planeación participativa, fortalecimiento de la organización comunitaria, convivencia y seguridad ciudadana, productividad) y el fortalecimiento institucional de los actores públicos y privados de las zonas y de la localidad (planeación y gestión del proyecto, coordinación interinstitucional y apoyo a la gestión local).

115 DAAC-KFW-SUM Consult Wiesbaden – Alemania. Proyecto de Mejoramiento de Barrios SUR con Bogotá. Propuesta actualizada de intervención. Bogotá. 2001.

116 La Unidad de Gestión tiene por función la coordinación interinstitucional, el desarrollo de instrumentos y procesos relacionados con la planificación participativa, la organización y participación de la comunidad, la gestión de recursos del aporte financiero y de contrapar-tida, el monitoreo y el seguimiento del Proyecto. Las entidades Distritales que participan son DAACD, EAAB, IDU, Dama, DPAE, DABS, IDRD, DAPD, Jardín Botánico, Secre-taria de Educación, Secretaria de Salud y alcaldías locales de San Cristóbal, Usme, Rafael Uribe Uribe. También intervienen organizaciones comunitarias y entidades no guberna-mentales nacionales e internacionales.

117 Los 41 barrios están integrados a las UPZ de Gran Yomasa, Danubio Azul, Diana Turbay, Libertadores y La Flora. El Parque Entrenubes es una zona de protección ambiental defini-da por el POT 2000.


287

El presupuesto total del Proyecto son $92.500 millones. La contribución del gobierno de Alemania (Fondo de Disposición) es de aproximadamente $18.300 millones, el Distrito118 aporta la diferencia junto con la contribución de las comunidades en mano de obra calculada en $3.100 millones y aportes de algunas entidades no gubernamentales, nacionales e internacionales.

El Proyecto Sur con Bogota declaro el año 2004 como de transición al programa SUR de Convivencia y prepara su intervención en la localidad de Ciudad Bolívar. Se contempla la Fase III como la de imple-mentación del Programa Sur de Convivencia (a partir del año 2005) ene l marco del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios aplicando la metodología acreditada de intervención del Proyecto.

El Plan de Ordenamiento Territorial para Bogota D.C. establece en el año 2000 el programa de Vivienda de interés Social, y define el subprograma de Mejoramiento Integral119.

El Programa Mejoremos el Barrio y la Casa (2001-2004) es la respuesta para la implementación del mejoramiento integral previsto en el POT. Su propósito es desarrollar en 14 UPZ acciones en barrios legalizados y en proceso de consolidación. Construye infraestructura de servicios básicos y vías de acceso, promueve el reasentamiento de familias residentes en zonas de alto riesgo no mitigable y en rondas de cuerpos de agua. Controla la urbanización ilegal a través de un sistema integrado de control urbanístico de gestión interinstitucional, mediante el cual como medida pre-ventiva capacita e informa a la comunidad sobre la normatividad arquitectónica y urbanística. En esta fase (2002-2004), el presupuesto total fue de $230.359 millones120.

Fuente: SDH (2005: 35-36)

118 DAACD, EAAB, IDU, Dama, DPAE, DABS, IDRD, DAPD, Jardín Botánico, Secretaria de Educación, Secretaria de Salud y alcaldías locales de San Cristóbal, Usme, Rafael Uribe Uribe.

119 El Articulo 18 de la Ley 388 de 1997, establece que las actuaciones previstas en el POT serán ejecutadas en los correspondientes periodos de las administraciones distritales, con base en el plan de intervenciones definido en el plan de desarrollo.

120 Contaron con asignación presupuestal de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogo-tá – EAAB, el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, la Caja de Vivienda Popular – CVP, el Departamento Administrativo de Prevención y Atención de Emergencias – DPAE, el Depar-tamento Administrativo de Planeación Distrital – DAPD, el Jardín Botánico y la Secretaria de Educación – SED. Otras instituciones que complementaron el PMIB son el Departamento Administrativo de Medio Ambiente - DAMA, el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte – IDRD y el Departamento Administrativo de Acción Comunal – DAACD.

289

Cap í tu l o VI

L a pa r t I c I pa c I ó n c I u d a d a n a e n a L g u n a s d e L a s e x p e r I e n c I a s d e mIb e n b o g o t á

6.1. La Participación como estrategia integral de las acciones de mejoramiento y los sistemas de monitoreo, evaluación y control

La participación es un proceso y una relación social que puede ser orientada y dirigida por distintos actores y se da en referencia a intereses igualmente dis-tintos. En su sentido más básico la participación corresponde a hacerse parte de, acción que puede darse de manera individual como en el caso de la parti-cipación en las dinámicas electorales o de forma colectiva, como en el caso de la participación comunitaria.

En la dinámica del sistema político, la participación está referida a los mecanismos, capacidades e incidencia de las comunidades y de sus integran-tes, en los escenarios de definición y orientación de las políticas del estado. Dicha participación puede darse a través de la delegación, base de la demo-cracia representativa, o de la dinámica de acciones directas denominadas como democracia participativa, que en el caso de Bogotá, se han restringido a acciones de información sin capacidad real de definición e incidencia por parte de la población.


290

“La participación tienen un origen popular en tanto “(…) resultado de experiencias popu-lares adelantadas en todo el mundo, por iniciativa fundamental de las organizaciones de base, de gente común y corriente del campo y de las ciudades, que tienen como objetivo la búsqueda de alternativas a la solución de su problemática. (…) La OIT considera la participación en si misma como una necesidad básica de la comunidad, la cual debe ser in-cluida como consideración crítica en toda estrategia de desarrollo.” (CAMPOS, 2005: 5)

El quiebre en el modelo de organización del territorio, económico y socio – político, que se dio en el tránsito hacia la década del 90, generó también un cambio en la concepción teórico – práctica de la participación. Principal-mente en América Latina, las instituciones del estado recogieron la diversidad de prácticas sociales, comunitarias y populares que afloraron durante las tres décadas anteriores, vinculadas en su mayoría a proyectos emancipatorios y transformadores del orden existente. Es así, como los procesos orientados al mejoramiento de las condiciones de vida de los más vulnerables dentro de las ciudades, entre los cuales se encuentra el mejoramiento integral de barrios, asumieron la inclusión de la dimensión de participación y fortalecimiento co-munitario como ejes centrales de las intervenciones.

Sin embargo, en el marco del mejoramiento integral de barrios, la parti-cipación emerge antes de la década del 90, respondiendo a las dinámicas ins-titucionales de la época. A mediados de los años setenta la ciudad contaba con un naciente departamento administrativo que cumplía funciones de planea-ción urbana, dentro de ellas la coordinación de los programas y planes para el mejoramiento. Este departamento, cumplió también funciones de evaluación y control a las cuales fueron integrados algunos ciudadanos en el marco de la experiencia de mejoramiento barrial – PIDUZOB.

Durante ésta década la participación fue promovida desde las nacientes alcaldías locales, las cuales buscaron entre otras cosas, dar vida a la desconcen-tración orientada desde la administración distrital.

“Mediante la desconcentración puede promoverse el desarrollo de la comunidad, propi-ciando su participación en decisiones públicas, y facilitar su derecho de representación ante cuerpos colegiados, según el volumen de población nivel de barrio, Alcaldía Menor y Alcaldía Mayor” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1973: 82).

Con todo, la inserción “activa” de la comunidad no fue posible sino hasta la década de los ochenta. Posteriormente, durante la década de los noventa la noción de la participación fue cualificada por la institución.

Capítulo VI . la Pa rt i C i Pa C i ó n C i u da da n a e n a l g u n a s d e l a s e x P e r i e n C i a s d e mib e n bo g o t á

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En el Programa de Desmarginalización de Barrios, que hacía parte del Plan de Desarrollo “Por la Bogotá que Queremos”, se definía la participación comunitaria como

“[...] un proceso de interacción entre distintos actores, que al compartir una situación determinada, tienen la oportunidad de encontrarse para conocerla, analizarla y tradu-cirla en acciones colectivas, contribuyendo así a la construcción de mejores relaciones de convivencia” (DAAC, 1999).

Años más tarde, en la segunda administración de Antanas Mockus, con su Plan de Desarrollo “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”, la partici-pación se define como:

“la forma a través de la cual el ciudadano, de manera organizada o individual, intervie-ne efectivamente en la producción de información, la toma decisiones, la ejecución y control de la gestión pública” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003).

Dichas definiciones ubican a la participación en relación con los procesos de convivencia y de control de la gestión pública, concepción que se ha man-tenido, a pesar de algunas variantes, hasta la actualidad.

La apertura de escenarios como los Encuentros Ciudadanos y los Núcleos de Participación Ciudadana, también a finales de la década de los noventa, fue de vital importancia en la realización de los objetivos e intenciones expuestas por las administraciones en el tema de la participación. Estos espacios han sido decisivos para que los ciudadanos, ante las necesidades y requerimientos del territorio que habitan, logren mantener referentes colectivos de encuentro para la comunicación y la interacción con las instituciones, en la búsqueda de armonización de objetivos de corto y mediano plazos.

Algunos de los logros alcanzados por los procesos de inclusión de la co-munidad a través de las líneas de participación promovidas institucionalmente son, por ejemplo, la creación de un ambiente de mayor participación ciudada-na en los asuntos públicos; la información y las veedurías, que han potenciado la inclusión de las comunidades en la administración y la interlocución entre ésta y las instituciones.

En cuanto a las limitaciones se evidencian básicamente dos: la primera es la concepción fragmentada que se traduce en la designación de momentos específicos para la participación al interior de las acciones, programas y pro-yectos; la segunda es la práctica parcial de la participación, pues en muchas


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ocasiones ésta se reduce al acceso a información y se niega la posibilidad real para que la comunidad decida sobre su futuro y cuente con los recursos para llevar realizar sus propuestas.

Estos aspectos generales identificados en la dinámica de la participación se reproducen al interior de los procesos de mejoramiento integral de barrios, en los cuales la participación va ligada a la planeación y la gestión de los programas, proyectos y actividades de mejoramiento. En la planeación, la participación está referida a la capacidad de la comunidad para leer su entorno e identificar los puntos críticos que deben ser atendidos por los programas, mientras en la gestión se promueve la organización y competencia comunita-ria por los recursos disponibles para cada proyecto.

La evaluación y el seguimiento son momentos del mejoramiento barrial, en los que la participación de la comunidad se reduce. La lógica lineal de dichos procesos deviene en una participación negativa, en la medida en que son las instituciones, acompañadas por pequeños grupos de veedores, las que deben dar cuenta de la evaluación. En consecuencia, el proceso participativo se pierde y so-lamente algunos “interesados” logran reconocer sus distintas etapas y alcanzan a apropiarse de elementos identitarios con las acciones de intervención.

6.2. La participación en el marco del MIB a la luz de algunas experiencias

“Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asen-tamientos Populares Urbanos”, “Obras con Saldo Pedagógico”, el Proyec-to “SUR con Bogotá” y el “Programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB”, de la Caja de Vivienda Popular, son las experiencias de mejoramiento barrial que más importancia han dado a la participación, no solamente como herramienta para la inclusión de la comunidad, sino como estrategia central para el logro de los objetivos planteados. A continuación se exponen los prin-cipales elementos y aportes de dichas iniciativas.

6.2.1. Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos

La participación en los programas de mejoramiento integral de barrios es in-cluida a través de la integración del componente social, proceso que cuenta


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con la experiencia de “Acciones Integradas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida en Asentamientos Populares Urbanos” como su primer referente. En-marcado en un contexto internacional de redefinición del papel del Estado y de la democracia representativa, este proyecto se basó en la idea de articular las dinámicas de participación y organización de las comunidades al mejo-ramiento de sus condiciones de vida, para con esto concretar propuestas de descentralización y participación democrática, las cuales serían institucionali-zadas y consagradas constitucionalmente años después.

La problemática atendida por el programa fue la “[...] separación entre la comunidad y el Estado y frente a las distancias crecientes entre las mayorías urbanas y los centros de decisión de poder; se invoca la necesidad de nuevas prácticas de la democracia para que ésta sea una realidad cotidiana” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 33). Desde esta perspectiva se plantea por primera vez una visión integral del mejoramiento, al caracterizar la intervención no solamente desde el componente físico, sino también, y principalmente en este caso, desde las problemáticas de participación social.

En esta experiencia, el componente social no integró el eje de desarrollo comunitario, sino que se orientó exclusivamente al eje de participación comu-nitaria en el sentido de que se propuso fortalecer la gestión de la Administra-ción Distrital y la planeación de las organizaciones.

“El proyecto no pretende, durante su período de ejecución, modificar de manera consi-derable las condiciones de vida y, en particular, la cobertura de servicios en los asenta-mientos populares, sino demostrar, mediante realizaciones específicas, algunas formas de descentralización, de coparticipación de entidades y comunidad, de concurrencia y articulación de recursos” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 33).

El documento De habitantes a ciudadanos (Alcaldía mayor de Bogotá-PNUD, 1998), que sistematizó la experiencia del programa, afirma que el ejercicio de planeación se habría desarrollado a través de talleres locales de planeación en los que se buscaba la armonización de dos modelos: el de la “planeación popular” y el de la “planeación institucional”.

“Por planeación participativa urbana se entiende una práctica institucional mediante la cual los ciudadanos intervienen en la elaboración de los planes, programas o proyectos de carácter gubernamental. [...] A diferencia de la anterior, la planeación popular es generalmente de carácter extrainstitucional. La iniciativa en este caso no parte del Es-tado, sino de organismos sociales autónomos que se proponen acciones para participar


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en la construcción de lo urbano, en la orientación del gasto público, en la definición de elementos de consumo colectivo o en la apropiación del territorio” (Alcaldía Mayor de Bogotá-PNUD, 1998: 34).

El papel institucional se concentró en posibilitar el encuentro de las ini-ciativas populares, institucionales y privadas, orientadas a resolver las necesi-dades de los habitantes de estas zonas. La intención fundamental del proyecto fue evidenciar la necesidad de transformar las formas clásicas de participación, de planeación y de intervención estatal, las cuales encontrarían en la conju-gación de actores, intereses y recursos, en escenarios descentralizados y bajo lógicas de acción democráticas, una vía segura para construir ciudad desde la inclusión y la participación activa de sus habitantes.

Es necesario resaltar que en este proceso se apuntaron elementos impor-tantes que fueron olvidados posteriormente. Por ejemplo, la definición de la población a intervenir como un sujeto activo –organizaciones populares autó-nomas– y no simplemente como objeto a cualificar, y la necesidad de articular las dinámicas propias de las comunidades con los requerimientos instituciona-les sin pretensiones homogeneizantes.

6.2.2. “Obras con Saldo Pedagógico”

Este programa fue una experiencia encabezada por el gobierno de Antanas Mockus, quien concretó el discurso de la participación en experiencias pe-dagógicas en las cuales la realización de obras permitiera a los miembros de las comunidad tomar conciencia del manejo de recursos públicos, fortalecer la cultura política y elevar el grado de apropiación de la ciudad. Su obje-tivo fue brindar herramientas prácticas a la comunidad para la gestión de proyectos, permitiéndole el acercamiento a escenarios de planeación de su propio futuro.

El enfoque del fortalecimiento de las organizaciones estuvo centrado en la capacitación para concursar por los recursos públicos. Con esto, se marcó una ten-dencia, aún vigente, a entender la participación desde la lógica de la gestión.

6.2.3. Proyecto “SUR con Bogotá”

El Proyecto “SUR con Bogotá” definió la participación en un sentido bastante similar al del proyecto del PNUD desarrollado una década atrás. En este caso,


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el énfasis fue hecho en la participación para la gestión, incluyendo la capaci-tación, la organización y la movilización como acciones que debían derivar de un proceso integral y complejo de participación:

“La participación integra de manera activa a las comunidades y a los funcionarios en la discusión y definición de los proyectos y propuestas de intervención para que corres-pondan a sus necesidades y para fomentar el sentido de pertenencia e identidad que garantice sostenibilidad de procesos y obras. [...] La capacitación pretende aumentar la capacidad de autogestión de la comunidad a través del fortalecimiento de los líderes zonales, enfatizando en la cualificación y en la democratización interna de las organiza-ciones. La organización y la movilización motivan la participación de la comunidad orga-nizada y la creación de redes sociales, para la participación en procesos de planeación, ejecución y control social de obras y programas sociales”.

En síntesis, encontramos que los elementos transversales a las tres expe-riencias y que caracterizan el enfoque de la participación en los programas de mejoramiento barrial en Colombia, durante la última década, son:

• Elfortalecimientodelasorganizacionescomunitariasatravésdeprocesosde formación para la gestión.

• Lacreacióndeunaculturaciudadanadetransparenciaydemanejodelopúblico a través de programas con énfasis pedagógico, tales como “Obras con Saldo Pedagógico”.

• ElmejoramientodelasrelacionesentreelEstadoylascomunidades,parael aumento de la legitimidad y gobernabilidad institucional tanto en el nivel central, como en el local, el zonal y el barrial.

• Laincorporacióndirectadelascomunidadesenlosprocesosdemejora-miento integral de barrios, como garantes de su propio destino y actores principales del miramiento de sus condiciones de vida.

6.2.4. La noción de participación en el MIB

Desde la perspectiva de análisis de las orientaciones dadas por las adminis-traciones distritales a partir de 1990, se encontró que las administraciones de Antanas Mockus y la de Luis Eduardo Garzón alcanzaron un importante desarrollo conceptual y práctico del componente participativo en los procesos de mejoramiento integral de barrios.


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Durante el segundo período de Antanas Mockus, con su Plan de De-sarrollo “Bogotá para Vivir Todos del Mismo Lado”, se propuso la creación de los Nodos de Participación Ciudadana121 como parte de la estrategia del mejoramiento integral de barrios implementada a través del Programa “Me-joremos el Barrio y la Casa”:

“[...] los nodos se configuran como espacios de ‘gestión concertada’, que, más que lugares físicos, son lugares de gestión donde se armonizan intereses, se mantienen espacios de infor-mación y comunicación y se toman decisiones” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1997: 32).

Durante la administración de Luis Eduardo Garzón, con su Plan de De-sarrollo “Bogotá sin Indiferencia”, la participación en el mejoramiento inte-gral de barrios atendió a la propuesta de Ciudadanía Activa, la cual contempló un enfoque de politización (en sentido amplio) de la sociedad.

“En el eje social, la participación implica fundamentalmente fortalecer la participación autónoma de las personas y comunidades en el uso de los servicios, y la participación comunitaria en la definición, seguimiento y evaluación de la política social con criterios de corresponsabilidad, así como fomentar la participación social, política, económica y cultural de las mujeres en la instancias de decisión local, distrital, nacional e interna-cional, y de las poblaciones a quienes históricamente se les han vulnerado sus derechos” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).

La Caja de Vivienda Popular logró sintetizar las propuestas de los progra-mas y las políticas distritales frente a participación enunciándola como

“[...] ligada al ejercicio de la gestión pública, que dé unos espacios permanentes de gobernabilidad participativa desde un ejercicio continuo de ciudadanía y una práctica cotidiana del ejercicio del poder. Esta participación permite reconocer y aceptar la di-versidad de procesos que se generan al interior de cada territorio, lo cual exige, entre otros elementos, la ampliación y construcción de espacios para la participación en la toma de decisiones, el fortalecimiento de la cultura política y ciudadana de sociedad civil, y la transformación de la cultura institucional de la Administración Distrital a una administración pública más horizontal, democrática e incluyente. Con estas líneas de pensamiento de acción es necesario potenciar, multiplicar los espacios que permitan el desarrollo y arraigo de estos elementos. Es aquí donde cobran importancia los Núcleos de Participación Ciudadana” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).

121 Los Nodos fueron apenas una formulación teórica de una consultoría contratada por la CVP; lo que sí llegó a realizarse fueron los Núcleos de Participación Ciudadana, NPC.


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El recorrido por la noción de participación existente en las experiencias de mejoramiento integral de barrios nos permite afirmar que se tuvieron los siguientes logros:

• Laintegracióndelaparticipacióncomoejecentraldelmejoramiento,en-tendiendo que su ejercicio incide directamente en la calidad de vida de las comunidades.

• Laampliacióndelosescenariosdeparticipación,enloscualessehanfor-talecido el sentido de identidad de los habitantes con sus comunidades y territorios, a través de la construcción colectiva de lo público y el mejora-miento de sus problemáticas.

• Laampliacióndelosmecanismosdeplaneación,conloscualeslascomu-nidades han podido apropiarse de herramientas para el uso de recursos públicos y la proyección de su futuro.

A la luz del análisis comparativo de las propuestas centrales del proyecto del PNUD en 1985 y las del Proyecto “SUR con Bogotá”, se hizo evidente la dificultad de los programas por mantener en el tiempo las propuestas, escena-rios y acciones de participación.

Tanto en el primer programa como en el segundo, el objetivo general giró en torno a la consolidación de una experiencia de mejoramiento que fuera insti-tucionalizable y replicable en la ciudad. La propuesta incluyó el fortalecimiento de la capacidad de gestión de las comunidades como clave para el modelo desea-ble de administración distrital; sin embargo, la lógica de proyecto es débil, ante una problemática que merece atención y desarrollo desde la política pública, por cuanto cada vez que se da inicio a una experiencia, se tiene la idea de estar proponiendo metodologías novedosas, nunca antes implantadas.

Otra dificultad de la noción de participación es que con el tiempo ésta se ha ubicado como eje de los procesos de mejoramiento y ha adquirido pau-latinamente la connotación de criterio o requisito para la gestión de las obras físicas, lo cual plantea un interrogante frente a los propósitos del mejora-miento integral, ya que el cumplimiento de la intervención, como tarea del Estado, pone como condición la participación de la comunidad en escenarios propuestos desde la administración distrital. Esto, a su vez, tiende a anular los escenarios de participación comunitaria naturales y preexistentes a los proce-sos de intervención.


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“La participación en la ciudad se ha caracterizado por ser funcional e institucionalizada. [...] Institucionalizada en la medida en que los escenarios y espacios de participación que se consideran legítimos son sólo aquellos que la institucionalidad ha creado o co-optado; no se reconocen las dinámicas sociales que se gestan independientemente de la institucionalidad” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).

Por último, se caracterizó el enfoque de la participación a partir de la propuesta de trabajo para la política pública en el Distrito:

“[...] la participación en la ciudad se ha caracterizado por ser funcional e institucio-nalizada. Funcional en tanto los espacios y escenarios de participación son utilizados por la institucionalidad para legitimar las decisiones tomadas por ella” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).

El enfoque funcional de la participación ha sesgado las posibilidades de decisión efectiva de la comunidad, ya que se limita a dar a conocer ciertos as-pectos necesarios para el desarrollo de los programas, sin exponer el conjunto de elementos que integran el modelo de ciudad; por lo tanto, los procesos tienden a finalizar en el momento en que termina la intervención.

“Pareciera existir un acuerdo y aceptación general sobre la necesidad de la participación como estrategia para la solución de los conflictos sociales y el mejoramiento del nivel de vida de las mayorías del país. Sin embargo, cada cual interpreta la participación y limita su alcance de acuerdo con su poder y sus intereses sociales, políticos y económicos” (Campos, 2005: 7).

La pseudoparticipación apareció como una de las principales limitaciones a la participación efectiva de las comunidades y la ciudadanía durante la última década, en el sentido de que la Administración Distrital y las distintas entidades encargadas de ejecutar los procesos de mejoramiento integral no lograron supe-rar el carácter informativo de los espacios de participación y no pudieron incidir en los presupuestos y en las decisiones políticas en las distintas escalas.

“Los enfoques a los que se convoca a afectados e interesados, en el marco de condicio-nes en que pocos actores han establecido previamente las normas y los límites de la interacción, constituyen escenarios o situaciones de pseudoparticipación o de mínima participación, aunque los involucrados pueden generar la ilusión de participación, dado que discuten términos y actúan como si la interacción fuera realmente democrática. En estas situaciones, los límites de la participación ya han sido dados o creados previamente según la óptica y el interés de pocos; por ejemplo, hay discusiones promovidas por ex-pertos, después de que estos han decidido cuáles son los temas relevantes que se han de tratar y han establecido los límites de la discusión” (Salazar y Silva, 2001: 59).


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6.2.5. Pedagogías para el manejo de lo “público”

De estas experiencias, el Distrito pasó a una dinámica de financiación de proyectos y acciones concretas, orientadas a la implementación de pedago-gías del uso del espacio y de los recursos públicos. Tanto “Obras con Saldo Pedagógico” como “Acciones para la Convivencia” hicieron parte de los ade-lantos y apuestas para el mejoramiento que en la década de los noventa in-novaron en los procedimientos de trabajo con la comunidad e incluyeron de forma mucho más estructurada los momentos de evaluación y seguimiento de las acciones.

La lógica con la que se venía pensando y construyendo la participación de la comunidad en las acciones de mejoramiento tomó un rumbo marcado por amplios procesos de formación en elaboración y gestión de proyectos, los cuales terminaron en la competencia por los recursos. El fortalecimiento de las organizaciones fue vinculado a la capacitación de sus líderes, a la cantidad de obras financiadas, y a la participación reducida en el momento de ejecución de los proyectos donde una cantidad de habitantes de las comunidades era empleada en la construcción de las obras.

En cuanto experiencia pedagógica, la evaluación, el seguimiento y el control tomaron relevancia y fueron articulados a las propuestas de veedu-ría ciudadana hechas desde la administración. Tales escenarios debían velar por el cumplimiento de los objetivos del proyecto financiado, de sus metas y de los cronogramas planteados, y garantizar el buen estado de las obras (DAAC-DADEP).

Estas acciones fueron desarrolladas en el marco del fortalecimiento de la descentralización y democratización de la gestión y ejecución de recursos pú-blicos a través de la participación ciudadana. Dichas experiencias incluyeron criterios como la sostenibilidad y la transferencia de recursos a las comunida-des; así mismo, se perfilaron definiciones más concretas de la participación ciudadana y su papel en las acciones institucionales. Sin embargo, el acumu-lado resultante de las experiencias fue mínimo, ya que la sistematización de los insumos en cuanto a logros en la formación y el seguimiento mismo al cuidado y uso de las obras, al no tener responsables directos, desapareció en el momento del cierre de las obras o a la terminación del proyecto.


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6.3. Participación, seguridad y convivencia ciudadana en el marco del MIB

La comprensión del papel que debían desarrollar los procesos de participa-ción, de seguridad y convivencia al interior de los programas de mejoramiento integral de barrios estuvo estrechamente relacionada con la realidad de una ciudad caracterizada por la confluencia de procesos formales e informales de urbanización. En este marco se desarrollan por lo menos tres escenarios de construcción y concertación del modelo de ciudad, los cuales mantienen la-tentes enfoques y desarrollos prácticos de la participación, la seguridad y la convivencia ciudadana.

El primer escenario es de imposición de las políticas nacionales y distritales, las cuales se hacen manifiestas a través de las autoridades de diferentes niveles que hacen uso de la fuerza pública como mecanismo coercitivo para imprimir obligatoriedad a la ley. Aquí la participación de la comunidad es mínima y está restringida a los escenarios representativos; la concepción de seguridad, por su parte, está ligada al resguardo de las instituciones del Estado.

El segundo escenario es el de la intervención directa de los habitantes en el territorio, en la búsqueda de la resolución de sus necesidades básicas a través de procesos de autogestión que no cuentan con la aprobación de las auto-ridades y normas distritales. Estos procesos han estado basados en la plena participación de la comunidad, aunque en principio ésta no puede ser recono-cida como legal, de modo que pierde su legitimidad frente al ordenamiento político-administrativo del Distrito. La seguridad se desarrolla como práctica necesaria para la supervivencia del proceso al interior de la comunidad.

El tercer escenario es el de ampliación del margen de concertación del modelo, fruto de las transformaciones sociales dadas hacia finales de la década de los ochenta y que están consignadas en la Constitución de 1991. Tanto la noción de participación como la de seguridad son renovadas por el nuevo régimen constitucional, en el siguiente sentido:

“A la luz de la Constitución Política de 1991, la participación ciudadana es abordada desde tres dimensiones que permiten entender la importancia de la misma para conso-lidar la democracia del país. En primer lugar, la participación es uno de los principios fundamentales de nuestra Carta Política (Art.1), orientador del quehacer del Estado Social de Derecho. La participación es también un fin esencial del Estado Colombiano (Art. 2), que lo obliga a garantizar su efectividad. Por último, la participación está consagrada en nuestra Constitución como un derecho fundamental (Art. 40), el Estado


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está obligado, en consecuencia, a garantizarle a los ciudadanos y a las ciudadanas su ejercicio” (Dirección de Participación Ciudadana, 2005).

La participación se inscribe en la concepción de ciudadanía entendida como el “ejercicio de los derechos y deberes y la participación de los individuos en la vida pública”, manifiestas en el marco de la democracia participativa a través de prácticas de planeación y control social.

Respecto a la seguridad y la convivencia, la ampliación del concepto de “or-den público” en el Artículo 213 de la Constitución Política significó un trata-miento en doble vía, que establece la seguridad como requisito de la convivencia ciudadana y amplía la clásica concepción de la seguridad institucional o nacional.

Actualmente, en la ciudad se consolidan cada vez con mayor fuerza pro-cesos de mediación, concertación y participación ciudadana que intentan su-perar los escenarios de imposición y de intervención directa como prácticas aún vigentes, ya que las políticas macroestructurales del modelo siguen impo-niéndose por encima de los procesos sociales y políticos de las comunidades, y de la situación de pobreza y desatención de las necesidades de sus habitantes. A ello se suman los efectos de la violencia política y social que motivan la irrupción de prácticas autónomas.

Estos escenarios, entendidos como prácticas de construcción de la ciudad, han definido en distintos niveles la intervención de los programas de mejora-miento, los cuales han transitado paulatinamente desde el enfoque físico de la intervención –mejoramiento urbano– hacia la inclusión del enfoque social y, con éste, del desarrollo comunitario, la participación, la seguridad y la convivencia. Éstas últimas emergieron hacia finales del siglo XX y lograron posicionarse con mayor claridad y fuerza durante lo transcurrido del presente siglo, como con-secuencia de los cambios en el enfoque de abordaje, comprensión y realización de la seguridad, ahora entendido desde la impronta de la seguridad ciudadana como pilar de construcción armónica de las relaciones sociales y bien público.

6.3.1. La seguridad y la convivencia en el marco de los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios

Cualquier intervención pública orientada al mejoramiento de la calidad de vida tiene que considerar los temas de inseguridad y el irrespeto a las normas de convivencia, ya que tanto la seguridad como la convivencia se constituyen


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en condiciones para el libre ejercicio de los derechos, deberes y libertades ciu-dadanas, así como para que los habitantes puedan gozar de condiciones de bienestar y tranquilidad.

En este sentido, la inseguridad no puede ser entendida como el simple hecho de que se cometa un delito en un lugar determinado. Cuando se habla de ella, se deben considerar otros factores que generan sensación de inseguridad en las ciudades. Deben incluirse, por tanto, el temor de los ciudadanos –generado, entre otras, por aspectos como la impunidad y la falta de solidaridad– y la sen-sación de intranquilidad –que se percibe como consecuencia de la falta de aseo, de espacio público (o por su mal estado), por el ruido, la indigencia, la agresión y el crimen que se suceden al mismo tiempo y en el mismo lugar–.

“La inseguridad desmejora la calidad de vida de los ciudadanos, obstruye los procesos de socialización, promueve la desconfianza, disminuye la solidaridad y aumenta la vio-lencia urbana. Todo esto como consecuencia de la situación de orden público y de la existencia de nuevas modalidades de delincuencia que generan una mayor sensación de inseguridad en la gente, lo cual se refleja aún más en Bogotá como consecuencia de su densa población” (Secretaría de Gobierno, 2000).

Esta mirada integral de la problemática de seguridad y convivencia reco-gió la caracterización hecha desde el Distrito y los programas de mejoramien-to. El documento CONPES 3305 de 2004 reconoció en el Programa “SUR de Convivencia” parte de la estrategia nacional para la convivencia y la seguridad ciudadana122 contenida en el Plan de Desarrollo Nacional “Hacia un Estado Comunitario”, donde estos temas se constituyen como un objetivo de la se-guridad democrática en aras de la protección y la promoción de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

La estrategia de convivencia y la seguridad ciudadana, así como el pro-grama formulado posteriormente para su ejecución, se basaron en la preven-ción de la violencia, la autorregulación y la conciliación de la comunidad, y tuvieron como objetivo la promoción de un cambio en la forma como son abordados, por medio de políticas concretas diseñadas con la colaboración y

122 Algunas acciones formuladas en esta estrategia proponen la realización de prácticas enmar-cadas según los siguientes lineamientos: buen ciudadano, sistema nacional de información, política para la convivencia, respeto a la vida, un país sin secuestro, el ciudadano y la justi-cia, y la articulación de la seguridad privada con la fuerza pública, particularmente con la Policía Nacional en los centros urbanos.


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la participación de la Policía Nacional, las autoridades municipales, el sector productivo y la comunidad. Sus prioridades eran las siguientes:

• Consolidarplanesdeseguridadenlosprincipalescentrosurbanosyco-ordinar acciones para mejorar la convivencia ciudadana tanto en sitios críticos como en aquellos susceptibles de serlo.

• Generaryrecuperarenloscentrosurbanosaunciudadanoquehagadelaobservancia de las normas, de la convivencia y del respeto al prójimo una actividad diaria; un ciudadano tolerante, que concibe su bienestar a partir del bienestar de los demás, que resuelve sus conflictos sin hacer uso de la violencia y que tiene como misión construir una sociedad segura y en paz.

• Apoyaralasentidadesterritorialesenelmantenimientodesistemasderecolección y seguimiento de indicadores de delincuencia, con el fin de diseñar y adoptar medidas acordes a la dimensión de la seguridad local.

• ImpulsarelprocesodetransformacióndelaPolicíaNacionalycomple-mentarlo con sofisticados sistemas de seguimiento del delito y con la im-plementación del concepto de “policía comunitaria”, de vital importancia para su relación con el ciudadano.

• Acercar la comunidad a sus instituciones, recuperar la confianza en losorganismos judiciales del país por medio de su fortalecimiento, al mismo tiempo que se promueven formas comunitarias de resolución de desave-nencias y conflictos como complemento a la gestión de la administración de justicia del Estado.

• Promover laarticulacióndel serviciode las empresasprivadasde segu-ridad con la labor policial y con la búsqueda de mejores condiciones de tranquilidad en los centros urbanos.

La convivencia fue vista como una condición para conseguir “el desarro-llo pleno del potencial humano”123. Y en el Plan de Desarrollo de la segunda administración de Mockus (2000-2004) cobró mayor trascendencia; en él su

123 En otros documentos la convivencia es definida como “un mecanismo de autorregulación individual y social, que exige por parte de los ciudadanos una cierta armonía entre el res-peto a la ley, las propias convicciones morales y las tradiciones y convenciones culturales”. También se concibe como el conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compar-tidas, que generan sentido de pertenencia y respeto del patrimonio común y el reconoci-miento de los deberes y derechos ciudadanos.


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principal objetivo era prevenir y solucionar comportamientos que lesionen el bienestar de los ciudadanos e impulsar aquellos que promuevan la paz, la solidaridad, el respeto y la vida en comunidad124.

En el año 2002, el programa de convivencia se constituyó como res-puesta al incremento de las expresiones de violencia y conflicto entre indivi-duos tanto en el ámbito público como en el privado, y como una manera de conjurar el divorcio existente entre ley, moral y cultura. En este contexto, se formularon acciones de resolución y reconciliación de conflictos en el marco de programas habitacionales, específicamente en aquellos de mejoramiento barrial. Esto explicaría por qué en los programas de mejoramiento se empezaron a in-corporar acciones asociadas a la convivencia y la seguridad, y como criterio de intervención se estableció que las acciones que se desarrollaran deberían dar continuidad a procesos iniciados anteriormente, garantizando de esta manera el cumplimiento de normas de convivencia, de tránsito y seguridad, de urba-nismo y de medio ambiente.

Las actividades de prevención y atención a niños y jóvenes entre 6 y 24 años, la búsqueda de integración y el ejercicio de la solidaridad comunitaria hicieron parte de las líneas de acción dispuestas en materia de convivencia de acuerdo con los criterios antes mencionados. Se pensaba que con estas acciones se podría contribuir a superar las carencias que los habitantes de los sectores más vulnerables habían sufrido en sus procesos de socialización, pues se partía del supuesto de que la violencia estaba asociada con factores de la trayectoria social de las personas a nivel comunitario y familiar. Así mismo, se podría potenciar la identificación de las personas con sus barrios, al desa-rrollar en ellas perspectivas de permanencia en la zona. Por otra parte, ofertas deportivas, culturales, comunitarias y medio ambientales ayudarían a reducir los riesgos de exposición a la violencia de los niños y jóvenes, y les permitirían tener otras opciones de desarrollo.

Con relación a las prioridades para la inclusión de la seguridad y la conviven-cia en los procesos de mejoramiento integral se deben resaltar las siguientes:

• Culturaciudadana,conlacualseprocurabaaumentarelcumplimientovoluntario de norma, la capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y de

124 Algunos de estos aspectos fueron acogidos por la administración distrital en el Acuerdo 06 de 1998.


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promover la mutua ayuda para actuar según la propia conciencia, forta-leciendo la comunicación y la solidaridad de los ciudadanos en armonía con la ley. La cultura ciudadana fue concebida como un medio para la autorregulación interpersonal y como fundamento democrático para que el ciudadano, con base en la observancia de las normas y leyes, compren-diera el beneficio de la política, materializara principios de convivencia, promoviera el desarme y los modos de vida saludables.

• Productividad,conlacualsebuscabaincrementarlageneraciónsosteni-ble de riqueza y prosperidad colectiva en la ciudad-región, a través de la acción conjunta entre lo público y lo privado.

• Justiciasocial,conlacualsepretendíamejorarelaccesodelaspersonasen situación de alta vulnerabilidad, al afecto y a condiciones mínimas de nutrición, salud, educación, habitación, con criterios de responsabilidad compartida e imparcialidad.

Al igual que el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, otras instancias de la Administración Distrital desarrollaron acciones para la con-vivencia. Así, la Secretaría de Gobierno del Distrito, desde el año 2002, tuvo como misión explícita la promoción de la convivencia y la protección a la per-sona. Para ello, se desarrollaron proyectos como el de jóvenes involucrados en asuntos de violencia, a través de la Dirección de Seguridad Ciudadana.

Para la Secretaría de Gobierno, la convivencia trasciende la relación co-tidiana entre ciudadanos de un determinado territorio, y se basa en el respeto y la tolerancia, al mismo tiempo que es afectada por la posibilidad de que las personas gocen o disfruten de derechos, deberes, riqueza, educación, identi-dad y un medio ambiente sano y en el cual el Estado atienda amenazas de diversa índole.

La inclusión del eje de seguridad y convivencia en el mejoramiento inte-gral tuvo como objetivo atender a las problemáticas de violencia, homicidios, suicidios, accidentes de tránsito y conflicto sociales –barriales y vecinales–, de acuerdo con la categorización hecha por el Sistema Unificado de Información sobre Violencia y Delincuencia, SUIVD, gracias a la cual la problemática de la seguridad fue sistematizada. Sin embargo, desde el inicio mismo se plantea una dificultad por cuanto que la caracterización incluye una amplia gama de problemas y niveles, de modo que el impacto de las acciones se ve reducido y se pierde el sentido global que se debía lograrse.


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6.3.2. ¿Convivencia y mejoramiento de la calidad de vida?

Si bien es cierto que las diferentes experiencias de mejoramiento integral bus-caban, de una u otra forma, el mejoramiento de la calidad de vida de las co-munidades partícipes, las condiciones, contextos e intenciones del desarrollo de la convivencia y seguridad todavía deben ser cualificados y tejidos en clave de las necesidades de los requerimientos de la población en sus territorios.

En todos los programas de mejoramiento barrial, la seguridad y la convi-vencia se convirtieron en importantes ejes de reflexión y sensibilización de las comunidades en las que se emprendieron los procesos de mejoramiento. Sin embargo, su concreción se dio a través de la suma de acciones y actividades que no generaron una noción de largo alcance.

Las acciones futuras deben entender la convivencia y seguridad como partes integrales en el mejoramiento de la calidad de vida y asumirla como la raíz que debe ir más allá de su propia concepción y tiempo. De su concepción, ya que la seguridad no sólo está relacionada con los índices de violencia, sino que también influye en la posibilidad de acceder a un empleo, de tener un am-biente digno y de convivir tranquilamente. De su tiempo, porque las acciones realizadas deben tener una estructura de proceso –relacionada con las pautas sobre formación y capacitación– y reconocer la importancia de sostener unas buenas relaciones.

6.4. Generalidades de los procedimientos de trabajo y evaluación participativa existentes con la comunidad en algunas experiencias de MIB

Los procesos de participación comunitaria y de evaluación de las experiencias de MIB han sido desarrollados a partir de estrategias que han variado en el tiempo, dependiendo de los proyectos a través de los cuales se han imple-mentado las acciones de mejoramiento. Estos han transitado desde precarios mecanismos para la sistematización y evaluación de los programas, con una bajísima o nula participación comunitaria, a mediados de los años ochenta, hacia el desarrollo de sistemas complejos de evaluación de indicadores y ma-yores niveles de participación comunitaria, a mediados de la década de los noventa, cuando ésta se convierte en un componente transversal y estratégico de todas las acciones.


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A continuación se presenta una síntesis de las pautas y líneas de acción establecidas en materia de participación, convivencia y seguridad ciudadanas en el Mejoramiento Integral de Barrios.

Participación

• Enfoque de derechos. La participación ciudadana debe ser garantizada como un derecho, y a la vez debe potenciar el cumplimiento de los derechos económicos, políticos, sociales y culturales de los ciudadanos.

• Calidad de vida. La participación debe ser un instrumento para el mejora-miento de la calidad de vida.

• Sostenibilidad. La participación debe ser un proceso que no dependa de los programas, para poder garantizar la sostenibilidad.

• Autonomía. Los escenarios naturales y autónomos de participación ciudadana deben ser integrados a la política, mas no cooptados por los programas.

Seguridad y convivencia

• Enfoque de derechos. La seguridad y la convivencia deben ser asumidas como criterios para el cumplimiento de los derechos.

• Calidad de vida. La seguridad y la convivencia deben garantizar escenarios dignos para el desarrollo comunitario, integrando múltiples estrategias que no sólo se centren en la disminución de los indicadores de violencia.

• Participación ciudadana para la seguridad y la convivencia. Los escenarios de participación deben fortalecer la identidad de la comunidad con su terri-torio y una visión integral de hábitat en la que el papel de seguridad y la convivencia sea central.

6.4.1. Núcleos de Participación Ciudadana y los múltiples escenarios de participación en el Distrito

Para la realización de dichas pautas y líneas de trabajo, se desarrollaron varios espacios de encuentro y participación, entre los cuales se destaca el trabajo del Distrito Capital a través del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB, de la Caja de Vivienda Popular, en la construcción de escenarios de participación zonal, denominados “Núcleos de Participación Ciudadana”:


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“El PMIB pretende contribuir, a través de la conformación y consolidación de los Nú-cleos, a la construcción de una cultura política, sustentada en una participación ciu-dadana, capaz de organizar los intereses zonales en una perspectiva de desarrollo, que involucre procesos de interpretación, análisis y comprensión de la realidad. Los ciuda-danos y las ciudadanas, desde sus potencialidades y debilidades, deben comprometer-se junto con las instituciones en la transformación de su realidad. Desde esta óptica, los NPC no pretenden suplantar o institucionalizar los procesos y dinámicas de par-ticipación que desarrollan los ciudadanos y organizaciones en las distintas localidades y zonas de la ciudad. Por el contrario, deben ser considerados como un potenciador de procesos de organización social y política autónomos, de movilización ciudadana por sus derechos, en una perspectiva de construcción real del Estado Social de De-recho y una nueva institucionalidad y gobernabilidad más democráticas. Los NPC deben ser espacios de formación y reflexión permanente, en los que se trabaje sobre las prácticas de gestión de los recursos públicos, sustentadas en intereses colectivos y universales. En esta medida deben estar atravesados por estrategias pedagógicas críti-cas, que apunten a la transformación consiente y racional de las prácticas clientelares y patrimonialistas sobre los recursos públicos tan comunes en la vida pública y en la cotidianidad de la vida comunitaria. Debe, además, aportar a la construcción de un sentido de democracia que supere la concepción práctica que la restringe a un simple ejercicio de gestión política y avance hacia un sentido de democracia que incorpore valores como la solidaridad, la cooperación y la justicia. Estos deben constituirse en fundamento de nuevas prácticas sociales y políticas de los habitantes de la ciudad. Teniendo en cuenta lo planteado, los NPC son, ante todo, procesos de participación para la creación de un marco de sostenibilidad solidaria, gobernabilidad y productivi-dad y la construcción de múltiples redes” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2005).

Los NPC –la principal propuesta para la participación de las comunida-des ubicadas en las UPZ catalogadas de tipo 1– fueron creados a partir de los Nodos de Participación Ciudadana. Aunque sus aportes han sido pertinentes en las dinámicas de interacción entre las instituciones y las organizaciones que se involucran en los procesos de mejoramiento, se debe tener en cuenta que las políticas para la participación han sobrecargado el escenario distrital de espacios y mecanismos que muchas veces repiten funciones y objetivos, y dificultan la coordinación interinstitucional y el acceso de las comunidades (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2005).

Las dinámicas políticas siguen siendo impulsadas por los líderes de las organizaciones que atienden al llamado de los programas; por lo tanto, se pierde la noción de proceso desde la cual debe construirse la participación ciu-dadana. Por otra parte, la articulación de la comunidad se realiza alrededor de acciones dentro de los programas y no desde el análisis y la reflexión sobre el


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modelo de ciudad; a esto se suma el que la caracterización de la problemática en sus líneas estructurales se haga por fuera de las comunidades, a las que se hace partícipes en el diagnóstico de sus problemas en un estadio avanzado de la implementación de los programas.

Otros escenarios que fueron importantes se crearon en torno a la nece-sidad de formar y fortalecer las organizaciones comunitarias. Esta formación y este fortalecimiento fueron desarrollados mucho antes que los NPC y se llevaron a cabo a través de estrategias con las que se pretendía armonizar los procesos de planeación de la comunidad y de las organizaciones con las pro-puestas de las entidades, las cuales se inscribieron en el contexto de las apues-tas regionales impulsadas por el PNUD para la erradicación de la pobreza (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 12).

La crisis institucional por la que atravesaba el Distrito fue determinante en este contesto, pues reinaba una incapacidad para responder efectivamente a las demandas de una ciudad que crecía aceleradamente y necesitaba una estructura administrativa moderna que, por una parte, pudiera integrar las dinámicas propias de las comunidades y habitantes que no contaban con ma-yor experiencia en la interlocución con el Estado, y, por otra, que articulara las exigencias regionales y nacionales del momento.

La Administración Distrital desarrolló el programa del PNUD como una estrategia con la cual pretendía incorporar a las comunidades y hacerlas par-tícipes de las definiciones del Distrito, a través de talleres zonales en los que la planeación popular se articuló con la planeación institucional, dando así origen a la “planeación participativa”. En ese momento aparecen los primeros escenarios de concertación entre las instituciones y la comunidad llamados Encuentros Comunidad-Entidades, ECE:

“En el diseño de este proceso el núcleo del taller zonal fueron los Encuentros Comuni-dad-Entidades, ECE, para ‘concertar’. Las expectativas de los líderes y pobladores que se vincularon a esta experiencia se dirigieron a esos encuentros en los que se ofrecía la ocasión de presentar las demandas y sustentarlas ante los funcionarios encargados de la planeación de inversiones o, al menos, de elaborar proyectos de presupuesto para los servicios públicos sociales” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 38).

Estos escenarios lograron concretar varias propuesta de intervención y participación comunitaria en la elaboración de presupuestos para los servi-cios públicos sociales. Sin embargo, el tema de la evaluación, seguimiento y


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control de los programas, proyectos y planes seguía por fuera del alcance de la participación, ya que ésta siempre estaba referida, casi exclusivamente, a la planeación y a la gestión.

En consecuencia, la evaluación, el seguimiento y el control de las ac-ciones de mejoramiento fueron nulos125, tanto más cuanto que los escenarios zonales se desintegraron antes de abordar tales etapas; además, las institucio-nes no respondieron integralmente a la dinámica debido a factores como el cambio de alcaldía o la incapacidad de los funcionarios encargados de asistir estos espacios para tomar decisiones.

La propuesta metodológica del Proyecto “SUR con Bogotá” fue más completa y precisa en la definición de procedimientos, actividades y actores. Aunque la participación comunitaria seguía supeditada a las orientaciones técnicas, apareció desde el inicio del proyecto y esto le dio un sentido más coherente con la transversalidad de la estrategia.

Elementos como la linealidad del proceso que se debe desarrollar para ejecutar los proyectos de mejoramiento barrial; la dependencia de la parti-cipación de los lineamientos dados por los programas, y el enfoque limitado por la noción de “proyecto” deben ser objeto de reflexión crítica para la cons-trucción de una propuesta metodológica que incorpore la conceptualización, en la medida en que es necesario entender la problemática de mejoramiento integral de barrios como un componente estructurante de la política pública urbana. La construcción de un modelo de ciudad, antes que buscar integrar lo informal a partir de supuestos desarrollados en escenarios ajenos a las comu-nidades, debe reconocer la experiencia tanto de la comunidad como de la ins-titución, y a partir de allí transformar las condiciones para que la comunidad sea sujeto y no objeto de intervención.

Como avances en este proceso podemos destacar la apertura de escena-rios de participación (Núcleos de Participación Ciudadana, NPC), la realiza-ción de diagnósticos participativos y el énfasis puesto en el fortalecimiento de

125 “Alcance previsto y limitaciones de los talleres zonales realizados. 9. Seguimiento a la defi-nición de los proyectos: organización de la comunidad. Sin información sobre el desenlace de los talleres zonales. Se disolvieron instancias de coordinación con entidades o talleres zonales. No hubo seguimiento del proyecto ni de la discusión en el Consejo” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 1998: 49).


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las organizaciones comunitarias a través de estrategias como la formación para la gestión y el manejo de recursos públicos126.

Como dificultades se identificaron tres elementos, que deben ser recono-cidos por los actores –comunitarios, institucionales y organizaciones privadas (empresas, ONG, entre otras)– en un sentido positivo, para encontrar puntos de partida que desemboquen en las transformaciones necesarias de las accio-nes de mejoramiento en el plano más operativo. Dichos elementos son:

• Latensiónentreelenfoquedepedagogíasparalaparticipaciónylaaperturayconsolidación de mecanismos para la participación y decisión comunitaria.

• Latensiónentrelasdinámicasdelcomponentesocialcentradasenlapar-ticipación y las del componente físico, donde tiende a predominar la com-petencia por los recursos.

• Latensiónentreelenfoqueestadísticodelaseguridadylaconvivenciayel enfoque integral.

A continuación se analiza cada una de estas tensiones.

Pedagogías para la participación - mecanismos de participación y decisión

Como ya se ha señalado, a mediados de la década de los noventa, las acciones de mejoramiento partieron de un enfoque que privilegió las acciones de “pe-dagogías para la participación” (ver PNUD, 1985; OSP, 1996 y 2000; APC, 1998 y 2000). Éstas fueron desarrolladas desde la lógica de ejercicios para acercar la comunidad y las organizaciones a procesos de gestión y ejecución de recursos públicos.

La intención de formar a los ciudadanos para el ejercicio de sus deberes y derechos respondía, a su vez, a los objetivos de la política distrital relacionados con la participación ciudadana y comunitaria. Sin embargo, tales propuestas no alcanzaron a incidir en las dinámicas de participación de los habitantes de

126 Los NPC constituyeron un avance en términos cuantitativos y de cobertura; pero en cuan-to a la calidad de la participación fueron, más bien, un retroceso en relación con el PSB. Un ejemplo de ello es la Red Social Vía Oriente, constituida en la zona Vía Oriente del PSB, que aún sigue funcionando, mientras los 26 NPC desaparecieron.


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las comunidades con las cuales se buscaba garantizar la continuidad y la sos-tenibilidad de las acciones de mejoramiento.

La ruptura temporal que se dio entre una y otra acción de mejoramien-to, la limitación para evaluar los impactos de tales procesos y la dependencia de los procesos comunitarios de los ritmos y objetivos de las propuestas ins-titucionales han dado cuenta de falencias que deben ser superadas, para que las iniciativas, proyectos y escenarios de la comunidad sean sostenibles.

Las pedagogías y propuestas de formación comunitaria se han desarrolla-do en momentos fragmentados y de manera lineal, sin ninguna articulación entre ellos. Es así como, por ejemplo, en “Obras con Saldo Pedagógico”, el número de beneficiarios del programa se va reduciendo a medida que se van abordando los diferentes estadios de su desarrollo, de modo que sólo unos pocos logran permanecer durante todas las etapas. Si bien este tipo de pro-puestas ha hecho aportes en la cualificación de organizaciones y líderes, la canalización de estos liderazgos hacia objetivos estructurantes de ciudad ha sido casi inexistente.

Otra dificultad de este enfoque está ligada a la fragmentación de los mo-mentos de intervención y tiene que ver con la inexistencia de articulaciones reales entre la formación y los escenarios de participación y definición política. Hasta el surgimiento de los NPC, las organizaciones e individuos que fueron beneficiarios de estos programas se hacían partícipes de acciones muy especí-ficas, sin intervención real en tales procesos en lo que se refiere a la planeación y construcción de políticas para la ciudad.

En este punto es importante resaltar que los Núcleos de Participación Ciu-dadana son la experiencia más consolidada con la que se contaba, desde el PMIB hasta principios del año 2007, antes de que el programa pasara a la SDHT.

“Son espacios de interlocución y consulta entre entidades y organizaciones sociales, que permiten, en primera instancia, recoger las expectativas sociales e informar sobre los avances del programa y que se espera que a medida en que avance el programa sirvan para priorizar y construir planes integrales de mejoramiento para cada UPZ” (Secretaría de Gobierno).

La noción de territorio que se elaboró a partir de las UPZ es un logro significativo en una ciudad que permite el intercambio fluido entre las escalas de su construcción y los espacios políticos de participación y definición que se dan en su interior. A su vez, el reconocimiento del Estado por parte de las


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comunidades, el cual se venía dando de manera fragmentada, tiene en los Nú-cleos una oportunidad para hacerse integral, para vincular de manera efectiva las prácticas de los habitantes que hacen el territorio y de quienes, en últimas, depende el que todas las acciones orientadas desde la institución adquieran niveles de afianzamiento e identidad que garanticen la sostenibilidad y la pro-ductividad de las inversiones e intervenciones.

En este sentido, se hace necesario que las acciones de mejoramiento con-tengan una proyección integral que derive en la articulación de las propuestas pedagógicas con la construcción de mecanismos de participación y decisión de los habitantes de las comunidades. Las pautas para que la participación ciudadana pase a un estadio tangible y más comprometido deben trascender, entonces, las acciones de corto plazo, para ir tejiendo y fortaleciendo Planes de Desarrollo Zonal que den paso a un ejercicio de la política, coherente con los contenidos territoriales que atraviesan la ciudad.

“Cuando el concepto de territorio se construye a partir de las territorialidades que lo definen, éste se define como proceso y construcción, y, en tal sentido, se le reconocen como cualidades constituyentes: la heterogeneidad, la simultaneidad, el movimiento, la variación y el conflicto” (Echeverría, 2000: 19).

En conclusión, el mejoramiento integral de barrios, desde un enfoque de desarrollo integral, es decir, desde un enfoque que integre los ámbitos vitales del ser humano –socioeconómico, sociocultural, ambiental territorial y políti-co– y la superación de las necesidades que en cada uno de estos se presentan, debe permitir el paso de las pedagogías para la participación y la retórica de la participación ciudadana a un plano más concreto y comprometido por parte de los actores comunitarios e institucionales. En este sentido, los NPC son los escenarios más avanzados para que esto sea viable y, por lo tanto, los mecanismos y las propuestas metodológicas deben estar encaminados a su mantenimiento y fortalecimiento.

Participación en lo social - competencia en lo físico

“Por lo general se piensa que en el proceso de constitución del territorio, lo que se establece y se consolida sólo sucede en la esfera física y material, mas ello ocurre tan-to en el ámbito de su morfología, materialidad y especialidad, como en otros ámbitos desde los que se establece y codifica el territorio, memoria e imaginario; vivencias y vida cotidiana, y organización e institucionalidad social, política, legislativa y normativa.


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[...] En ese proceso de territorialización, el espacio sufre variaciones de sentido en el tiempo, lo cual puede tomar milenios, décadas, o años, o por el contrario, puede ser veloz, como en las transformaciones por los impactos abruptos derivados de inter-venciones planificadas o accidentales, o por la aparición de actores con alta capaci-dad de controlar lógicas preexistentes. Aquellas constituyen un sistema de códigos que le otorgan su propio sentido. En ello, el espacio, en cuanto territorio, es tan estable o inestable como lo sean los ejercicios de territorialidad que le dan origen, lo cual es totalmente distinto cuando el espacio se concibe exclusivamente como hecho geométrico” (Echeverría, 2000: 25)

La segunda tensión es la que existe entre los principios e ideales sociales que se promueven a través de las dinámicas de participación de la comunidad en escenarios como los NPC y los criterios que orientan la asignación de re-cursos para el desarrollo de las propuestas y las obras, los cuales, la mayoría de las veces, dependen de la competencia por la financiación de proyectos, competencia a la que se ven abocados los habitantes de las comunidades, que son los que nutren los escenarios de participación. La preponderancia del componente físico sobre el social en el MIB ha derivado, entre otras cosas, en que los escenarios de participación social casi siempre estén sujetos a la lógica de la búsqueda de recursos por parte de las organizaciones comunitarias, de modo que las más preparadas o con un mayor recorrido son las que se perfilan para acceder a tales rubros.

Proyectos como “Obras con Saldo Pedagógico” y “Obras con Parti-cipación Ciudadana” muestran la forma en que la participación se plan-tea a partir de escenarios donde la comunidad se capacita en torno a la presentación de proyectos para realizar obras de infraestructura para su barrio o UPZ, lo cual resulta importante. Sin embargo, es evidente que la participación se promueve en una franja de impacto perimetral donde se desarrolla la obra, y el resultado es que con la finalización de la obra se acaba también la participación.

Es importante dar un giro a esta situación y transitar hacia la eliminación de los concursos por recursos en los programas de mejoramiento integral. En consonancia con la caracterización de la problemática de estos territorios y de sus comunidades, es importante fortalecer la unidad de las organizacio-nes, líderes y demás actores que intervienen en ella, con el fin de consolidar procesos de mediano y largo plazos, tendientes a mejorar las condiciones de vida de los habitantes. Tales desarrollos no son posibles si lo que se pretende es simplemente hacer participar a la comunidad a través de la competencia;


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por el contrario, con estas dinámicas se reproducen procesos de exclusión, porque quienes se mantienen activos en los escenarios de participación suelen ser quienes han obtenido recursos.

Estrategias como la comunicación y la formación son fundamentales y deben atravesar la totalidad de la estructura participativa y encontrarse a lo largo de los diferentes momentos que componen el proceso de participación en el mejoramiento integral de barrios, con el fin de darle sentido integral a los criterios y pautas planteados para el eje de participación (i.e., la solida-ridad, la autonomía de las comunidades, la construcción de tejido social, el fortalecimiento de las organizaciones, entre otros). En algunos casos, tales criterios desaparecen cuando se entra en la lógica de la competencia por los recursos; en efecto, en este estadio son otros los valores que guían la acción: la ganancia individual (o de organizaciones), el afán de protagonismo, la falta de unidad, etc.

La participación comunitaria debe, entonces, transitar hacia un mayor reconocimiento, por parte tanto de las instituciones como de las comunidades, de todos los ámbitos que integran el MIB: Así mismo, la asignación de recur-sos debe acercarse cada vez con mayor fuerza a las propuestas hechas desde la comunidad como unidad; es decir, desde los acuerdos que ésta pueda desarro-llar a su interior sobre la organización de sus prioridades y la destinación de los recursos disponibles.

Seguridad y convivencia: entre el control estadístico y el mejoramiento del bienestar y la calidad de vida en las comunidades

La noción de seguridad y convivencia apareció recientemente en los procesos de mejoramiento integral de barrios, teniendo en el Proyecto “SUR con Bogo-tá”, principalmente en la línea de Convivencia, sus referente más importante. Sin embargo, es claro que esta definición, más que una propuesta novedosa, es una síntesis de las definiciones dadas por entidades distritales tales como la Secretaría de Gobierno, el antiguo DAACD y la Secretaría de Salud. La seguridad es entendida como un elemento esencial del desarrollo humano y la vida en comunidad; los hechos que atentan contra el bienestar de ésta son hechos que denotan inseguridad e intranquilidad para los ciudadanos y por


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ello deben ser prevenidos y atacados en consonancia con la defensa de la ley y el espacio público127.

Los principales aportes a este respecto han sido de la Secretaría de Go-bierno, que mediante el Sistema Unificado de Información de Violencia y Delincuencia, SUIVD, desarrolló un sistema de control estadístico de cuatro indicadores, a través de los cuales se hace el seguimiento de la situación de seguridad y convivencia en cada localidad. Los cuatro indicadores que maneja el SUIVD son: homicidio, suicidio, muerte violenta por atraco y muerte acci-dental. Con todo, es importante ampliar la mirada y buscar la resignificación de la seguridad y la convivencia, ya que su determinación de acuerdo con el comportamiento de indicadores reduce su concepción a un enfoque centrado en el control y la acción policiva ante hechos extremos, y se ignoran otras causas y factores que inciden profundamente en la situación de convivencia de cualquier comunidad.

La acción integral de las instituciones ha estado centrada en ejercicios pedagógicos y de control, los cuales deben ser complementados desde una perspectiva de derecho teniendo en cuenta que la seguridad y la convivencia hacen parte integral del mejoramiento de la calidad de vida y del bienestar de las comunidades. En un sentido más estricto, así como la participación, así mismo la seguridad y la convivencia deben verse traducidas en construcciones comunitarias integrales que trasciendan los cortos plazos o los tiempos limita-dos de los programas, para afianzar el aprendizaje de no agresión al congéne-re; el aprender a comunicarse; el aprender a interactuar; el aprender a decidir en grupo; el aprender a cuidarse; el aprender a cuidar el entorno, y el aprender a valorar el saber social.

“Aunque el ser humano posee una tendencia natural a convivir con los otros, la convi-vencia social es construida, no se da naturalmente. Si queremos tener nuevas formas de convivencia social que garanticen la protección de la vida, los derechos humanos y la felicidad, debemos construirlas. La convivencia se aprende, se construye y se enseña. Es tarea de toda la vida de una persona y de una sociedad” (Bernardo, 1992).

127 En el PSB y en el PMIB la línea de convivencia fue independiente de los programas y orien-taciones de otras entidades distritales por diferencias conceptuales y metodológicas. En el estudio de factibilidad de “SUR de Convivencia”, primó el objetivo de institucionalización y en consecuencia, el enfoque de seguridad ciudadana ganó mayor relevancia.


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Otras nociones de la seguridad que deben ser tenidas en cuenta como complemento necesario y constitutivo del mejoramiento integral, son:

• Laseguridadjurídica,alacualtodoslosindividuosdebenteneracceso,yaque regula la conducta del ser humano en un sentido positivo.

• Laseguridaddelosciudadanosparaquesusderechosseanrespetados,queno sean abusados en nombre de la ley, la autoridad o por grupos al margen de la ley.

• Larelacióndirectadelaconvivenciaconelhábitat,enelsentidodequecada individuo pueda acceder a una vivienda digna y desarrollarse como ser humano en comunidad.

• Laseguridaddadaporlaposibilidaddeinteracciónsocialydesarrolloco-lectivo a través de la existencia de espacios adecuados para tal fin.

• Laseguridadcomolaoportunaprevenciónyprotecciónanteposiblesries-gos y desastres.

• Laseguridadcomolaposibilidaddecadapersonaparaaccederacondicio-nes de vida digna y estable que le permitan conservarse saludable.

La seguridad y la convivencia no se deben trabajar como temas aislados o para modificar indicadores, sino en función de la consolidación de comuni-dades organizadas capaces de gestionar sus conflictos, aprendiendo de ellos y reconociendo a los múltiples actores que integran el territorio.

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Cap í tu l o VI I

a p r o x I m a c I ó n a L a d e m a n d a d e L mIb

7.1. Aproximación a la demanda del MIB desde algunos aspectos institucionales en Bogotá128

El rápido crecimiento de Bogotá se ha debido tanto a factores normales del crecimiento vegetativo de su población como a migraciones desde diversas re-giones del país. Esto está generando un agotamiento del suelo urbano urbani-zable dentro del perímetro de la ciudad y, por tanto, el factor de especulación económica sobre el valor del mismo se ha visto favorecido.

Se calcula que durante los últimos 10 años (1998-2007) llegaron a Bogo-tá aproximadamente 87.825 hogares desplazados por la violencia, los cuales integran un núcleo humano de 351.301 personas. Según datos de la Arqui-diócesis de Bogotá, el 46,6% de las familias proviene de los departamentos de Tolima, Meta y Antioquia.

“De acuerdo con el SDHES de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Des-plazamiento (CODHES), entre 2001 y 2006 alrededor de 201.382 personas llegaron desplazadas a Bogotá, por causa del conflicto armado; es decir 93 personas en promedio

128 En primera instancia, el ejercicio busca identificar las demandas actuales de mejoramiento ba-rrial, después de recabar, verificar y complementar las demandas de mejoramiento barrial de-tectadas por los Programas de Mejoramiento Integral de Barrios y “SUR de Convivencia”.


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diario, que integran aproximadamente 23 hogares. El acumulado de personas que han llegado desplazadas a Bogotá entre 1985 y 2006 asciende a 624.286 personas. Esta cifra representa el 16% del número total de personas desplazadas en Colombia en el mismo período (3.940.164)” (CODHES, 2007: 43).

La tabla que aparece a continuación muestra las cifras recopiladas por el SDHES de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES, por la Arquidiócesis de Bogotá, así como las cifras del Registro Único de Población Desplazada, RUDP, de Acción Social. Este último señala que “los gobiernos nacional y distrital reconocen que entre 1999 y octubre 31 de 2006, el Distrito Capital ha recibido 128.387 personas desplazadas (34.118 hogares)” (CODHES, 2007: 45). Las divergencias en la cifras se debe a las distintas metodologías empleadas129 para su recolección.

129 SDHES de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. COD-HES, captura la información a partir de las iglesias y parroquias, y la maneja de ma-nera independiente. “Este sistema de información no constituye un censo de población registrada, sino eventos denunciados de desplazamiento” (CODHES, 2006: 21). El Registro Único de Población Desplazada, RUDP, de Acción Social, obliga a que el desplazado se presente con un certificado de desplazamiento otorgado por las autori-dades municipales del lugar al que están siendo desplazados. Si no cumplen con este requisito, no pueden ser reconocidos “oficialmente” como población desplazada. En sentido estricto, estas cifras no son comparables a nivel metodológico y temporal; pero son las únicas fuentes periódicas existentes.

Capítulo VII . aP r ox i m a C i ó n a l a d e m a n da d e l mib

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Tabla No. 30. Total estimado de población desplazada por violencia que ha migrado a Bogotá, 1985-2006

Años No. Hogares No. Personas No. Hogares No. Personas

SISDHES - CODHES

RUDP de Acción Social

1985-994 19.500 117.000 33 125

1995 5.201 26.455 5 19

1996 10.136 50.680 315 1.184

1997 15.750 78.850 1.127 4.237

1998 13.642 54.570 1.067 4.013

1999 8.286 33.143 655 2.461

2000 10.945 43.780 1.142 4.293

2001 13.380 53.520 3.674 13.813

2002 12.934 51.737 7.247 27.249

2003 3.269 13.074 5.078 19.094

2004 7.873 31.491 5.246 19.724

2005 9.794 39.176 6.493 24.414

2006 7.703 30.810 7.455 28.030

Total 138.412 624.286 39.536 148.656

Fuentes: Arquidiócesis de Bogotá; SISDHES-CODHES (2007); RUDP de Acción Social (2007)

Por otro lado, de acuerdo con los datos arrojados por el censo del DANE para el año 2005, Bogotá cuenta con 6.840.116 habitantes, 1.948.968 ho-gares, 1.713.147 viviendas, 360.513 unidades económicas y 3.971 unidades agrícolas (DANE, 2006). Esto representa el 75% de la población total del departamento de Cundinamarca incluyendo a Bogotá (9.120.153 personas) y el 16% del país (42.888.592 personas) (DANE, 2006). Para el año 1993, esta participación era del 74,9% y 14,9% respectivamente.

Este comportamiento ha conllevado un crecimiento del déficit cuanti-tativo130 y cualitativo de la ciudad y ha ocasionado problemas de marginali-dad e informalidad de un gran número de hogares. Como ya se mencionó, el

130 La definición más conocida del déficit cuantitativo es la comparación entre el número de hogares y el número de viviendas. En cuanto al déficit cualitativo, éste se relaciona con la calidad y tipo de materiales utilizados, la precariedad, el hacinamiento, entre otros factores.


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déficit de vivienda en Bogotá estimado al año 2007 era de 325.795 unida-des habitacionales, de las cuales 175.899 corresponden al déficit cuantita-tivo y 149.896 al déficit cualitativo. De acuerdo con cálculos realizados por el DANE con base en la Encuesta de Calidad de Vida 2007 para Bogotá, los indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, para la ciudad son:

Tabla No. 31. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de personas por indicadores de NBI en Bogotá, D.C.

Total %

Hogares 1.978.528

Viviendas 1.895.960

Personas 7.035.155 100,0

Personas en viviendas inadecuada 57.603 0,8

Personas en viviendas con servicios inadecuados 15.814 0,2

Personas en hogares con hacinamiento crítico 280.191 4,0

Personas en hogares con inasistencia escolar 46.848 0,7

Personas en hogares con alta dependencia económica 164.359 2,3

Personas pobres por NBI (Una o más NBI) 493.929 7,0

Personas en miseria por NBI (Dos o más NBI) 62.739 0,9

Procesamiento: SDP, Dirección de Información, Cartografía y Estadística

Fuente: DANE-SDP, ECV 2007

La tabla siguiente permite observar los resultados obtenidos en el censo del año 2005 y compararlos con los del censo del año 2003 en relación al déficit porcentual de hogares a nivel de la vivienda, tanto en los aspectos de orden cualitativo como en los de orden cuantitativo. Las cifras, en términos porcentuales, evidencian una fuerte disminución de los déficits acumulados por la ciudad.


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Tabla No. 32. Porcentaje de hogares en déficit de vivienda. Total nacional, cabecera y resto. Censos 1993 y 2005

Nacional Bogotá

1993 2005 1993 2005

Hogares en déficit

Total 53,65 36,21 44,26 19,15

Cabecera 45,30 27,00 44,22 19,09

Resto 78,80 68,25 61,83 48,22

Hogares en déficit cuantitativo

Total 17,00 12,37 32,88 14,64

Cabecera 20,34 12,56 32,94 14,66

Resto 6,95 11,71 6,39 4,60

Hogares en déficit cualitativo

Total 36,65 23,84 11,38 4,51

Cabecera 24,96 14,44 11,29 4,43

Resto 71,86 56,54 55,45 43,62

Fuente: DANE (2007). Cálculos Propios

De la tabla se desprende que el 14,64% de los hogares en Bogotá requie-re la construcción de una vivienda, ya que vive en condición de hacinamiento, y el 4,51% requiere de ayudas o subsidios para mejorar su vivienda; por lo tanto, los programas de mejoramiento serían precisos para este porcentaje.

Ahora bien, con el propósito de mirar en detalle la situación poblacional a nivel de localidades, se presentan las proyecciones elaboradas por el Depar-tamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD, para 2005, a partir de datos censales de población para Bogotá por localidad entre 1973 y 2005.


324

Tabla No. 33. Población ajustada de Bogotá por localidad, 1973-2005

Localidades 19731

24 de Octubre19852

15 de Octubre19933

24 de Octubre20053

30 de Junio

Total 2,496,172 4,262,127 5,440,401 6,840,115

Kennedy 195.955 561.710 758.870 951.073

Suba 97.459 334.700 564.658 923.064

Engativa 319.367 530.610 671.360 804.470

Ciudad Bolívar 35.451 326.118 418.609 570.619

Bosa 23.871 122.737 215.816 508.828

Usaquen 71.427 216.320 348.852 425.192

San Cristóbal 177.445 346.001 439.559 407.552

Rafael Uribe 255.454 283.213 379.259 378.164

Fontibon 90.060 166.427 201.610 301.375

Usme 6.394 164.847 200.892 298.992

Puente Aranda 221.769 305.123 282.491 253.638

Barrios Unidos 221.839 199.701 176.552 223.073

Tunjuelito 164.871 85.217 204.367 184.528

Teusaquillo 127.251 132.501 126.125 137.530

Chapinero 90.324 110.235 122.991 122.827

Antonio Nariño 116.283 111.247 98.355 116.828

Santa Fe 118.130 120.694 107.044 109.107

Los Mártires 127.768 113.778 95.541 94.842

La Candelaria 35.047 30.948 27.451 22.621

Sumapaz 5.792

1 CCRP. Proyecciones de población del Distrito Capital y su distribución espacial al año 2010.2 DANE. Edición de información por localidades de Santafé de Bogotá, Censo 1993.3 DANE. Colombia. Proceso de conciliación censal, 1985-2005.

Fuente: DANE-SDP, ECV Bogotá 2007 (SDP, 2008)

El mayor crecimiento poblacional durante el período intercensal de 12 años se presenta en la localidad en Bosa, con un 8,2%, superior en 6 puntos al promedio de todas las localidades. Ciudad Kennedy, Engativá y Suba son las


325

localidades con mayor número de habitantes; entre las tres aportan el 39,2% del total de población de la ciudad.

Tabla No. 34. Participación de la población ajustada de Bogotá D. C. por localidad, según censos de población

Localidades 197324 de Octubre

198515 de Octubre

199324 de Octubre

200530 de Junio

Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

Kennedy 7.9% 13.2% 13.9% 13.9%

Suba 3.9% 7.9% 10.4% 13.5%

Engativa 12.8% 12.4% 12.3% 11.8%

Ciudad Bolívar 1.4% 7.7% 7.7% 8.3%

Bosa 1.0% 2.9% 4.0% 7.4%

Usaquen 2.9% 5.1% 6.4% 6.2%

San Cristóbal 7.1% 8.1% 8.1% 6.0%

Rafael Uribe 10.2% 6.6% 7.0% 5.5%

Fontibon 3.6% 3.9% 3.7% 4.4%

Usme 0.3% 3.9% 3.7% 4.4%

Puente Aranda 8.9% 7.2% 5.2% 3.7%

Barrios Unidos 8.9% 4.7% 3.2% 3.3%

Tunjuelito 6.6% 2.0% 3.8% 2.7%

Teusaquillo 5.1% 3.1% 2.3% 2.0%

Chapinero 3.6% 2.6% 2.3% 1.8%

Antonio Nariño 4.7% 2.6% 1.8% 1.7%

Santa Fe 4.7% 2.8% 2.0% 1.6%

Los Mártires 5.1 2.7% 1.8% 1.4%

La Candelaria 1.4 0.7% 0.5% 0.3%

Sumapaz 0.1%



326

Las Tablas No. 33 y 34 permiten observar la población de la ciudad de Bogotá por localidades para el período 1973-2005 en términos de participa-ción porcentual y tasas de crecimiento intercensal tanto de los valores absolu-tos como de las participaciones.

En la ciudad de Bogotá hay 1.895.960 viviendas, para un total de 1.978.528 hogares, que agrupan 7.035.155 personas. El promedio de hoga-res por vivienda es de 1,04, y el de personas por hogar es de 3,55. El déficit cuantitativo de viviendas asciende a 82.568 (4,2%), ya que el tamaño prome-dio de un hogar es de 3,55 personas, como se observa en la Tabla No. 35. La comparación de estas cifras con las obtenidas a partir del censo de 2005 mues-tra que la situación en la capital es similar a la que se presenta en Medellín y que tiene un mejor indicador que para Cali, Barranquilla y Bucaramanga (SDP, 2008: 85).

El promedio de hogares por vivienda para la ciudad de Bogotá es de 1,04. Al discriminar estos resultados por localidad, se observa que en Engati-vá habitan en promedio, 1,11 hogares por vivienda; en tanto que en las locali-dades de Usaquén, Tunjuelito, Rafael Uribe Uribe y Sumapaz, el promedio de hogares por vivienda es de 1,01. Las localidades de Sumapaz, Ciudad Bolívar y Usme son las que tienen los mayores promedios de personas por hogar, to-dos por encima de 4 personas, superando así el promedio de la ciudad, que es de 3,56 personas por hogar. Por el contrario, en Chapinero (con 2,43 personas por hogar), La Candelaria (con 2,83 personas por hogar) y Teusaquillo (con 2,87 personas por hogar) es donde los hogares se conforman por el menor número de personas (SDP, 2008: 85).

La Tabla No. 36 da cuenta de la distribución de hogares por indicadores de NBI, según localidades para la ciudad de Bogotá, de acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida del año 2007. En ella se encontró que el 5% de los hogares bo-gotanos se considera en pobreza por NBI y el 0,5% en condiciones de miseria. De acuerdo con los factores que determinan el NBI, el 0,7% de los hogares bo-gotanos habita viviendas cuyas condiciones son inadecuadas; el 0,2% no cuenta con servicios públicos adecuados; el 2,6% vive en condiciones de hacinamiento crítico; en el 0,5% hay inasistencia escolar, y en el 1,6% hay condiciones de alta dependencia económica (SDP, 2008: 85) (Ver Mapas 1 y 2).


327

Tabla No. 35. Encuesta de Calidad de Vida. Bogotá, 2007. Distribución de hogares por indicadores de NBI, según localidades de Bogotá, D. C. Viviendas,

hogares y personas, según localidad

Localidad Viviendas Hogares Personas Hogares por Vivienda

Personas por Hogar

Total % Total % Total % Promedio Promedio

Total Bogotá 1.895.960 100.0 1.978.528 100.0 7.035.155 100.0 1.04 3.56

Usaquén 136.320 7.2 137.979 7.0 430.156 6.1 1.01 3.12

Chapinero 49.592 2.6 50.351 2.5 122.507 1.7 1.02 2.43

Santafé 29.173 1.5 30.274 1.5 96.241 1.4 1.04 3.18

San Cristóbal 103.138 5.4 108.331 5.5 404.350 5.7 1.05 3.73

Usme 75.070 4.0 77.292 3.9 314.431 4.5 1.03 4.07

Tunjuelito 49.666 2.6 50.302 2.5 182.532 2.6 1.01 3.63

Bosa 129.811 6.8 137.351 6.9 546.809 7.8 1.06 3.98

Kennedy 255.644 13.5 263.661 13.3 979.914 13.9 1.03 3.72

Fontibón 88.488 4.7 91.798 4.6 317.179 4.5 1.04 3.46

Engativa 217.035 11.4 241.964 12.2 824.337 11.7 1.11 3.41

Suba 282.609 14.9 287.783 14.5 981.613 14.0 1.02 3.41

Barrios Unidos 62.712 3.3 68.494 3.5 230.066 3.3 1.09 3.36

Teusaquillo 47.270 2.5 48.537 2.5 139.298 2.0 1.03 2.87

Los Mártires 25.410 1.3 26.893 1.4 94.944 1.3 1.06 3.53

Antonio Nariño 29.651 1.6 30.499 1.5 119.565 1.7 1.03 3.92

Puente Aranda 68.913 3.6 70.670 3.6 250.715 3.6 1.03 3.55

La Candelaria 7.648 0.4 7.820 0.4 22.115 0.3 1.02 2.83

Rafael Uribe Uribe

100.985 5.3 101.815 5.1 378.780 5.4 1.01 3.72

Ciudad Bolívar 135.481 7.1 145.353 7.3 593.937 8.4 1.07 4.09

Sumapaz 1.343 0.1 1.362 0.1 5.667 0.1 1.01 4.16

Total Bogotá sin Sumapaz

1.894.616 100.0 1.977.166 100.0 7.029.488 100.0 1.04 3.56

Procesamiento: SDP, Dirección de Información, Cartografía y Estadística



328

Tabl

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329

Mapa No. 7. Hogares pobres por NBI



330

Mapa No. 8. Hogares en miseria por NBI



331

7.2. Identificación y diagnóstico actualizado de demandas de mejoramiento según los Planes Zonales y algunos datos de la Caja de Vivienda Popular

Con base en el formato unificado de los Planes Zonales, suministrados por la Caja de Vivienda Popular, CVP, en el año 2006 para 23 de las 26 UPZ con tratamiento de mejoramiento integral131, se procedió a hacer un análisis del componente técnico, con el fin de determinar la demanda de mejoramiento físico y compararla con las acciones prioritarias definidas generalmente en los decretos reglamentarios de las UPZ de mejoramiento.

El componente técnico comprende seis líneas de acción, cada una de las cuales contiene varios temas que para los fines de este análisis se han definido como servicios demandados:

• Ordenamiento y legalización. Comprende el estado de avance en la im-plementación y diseño de la estructura urbana y ficha normativa, estado de avance en la normatividad y legalización urbanística de barrios.

• Servicios públicos. Comprende la verificación del acceso a servicios de acueducto, alcantarillado sanitario, alcantarillado pluvial, alumbrado pú-blico y aseo.

• Movilidad. Comprende las vías vehiculares, vías peatonales (senderos, es-caleras, puentes peatonales, andenes, alamedas), ciclo-rutas y transporte.

• Equipamientos. Comprende los servicios sociales de educación, salud, recreación y esparcimiento (parques y zonas verdes, escenarios culturales), seguridad y equipamientos comunitarios.

• Medio ambiente. Comprende la gestión del riesgo, la recuperación de cuerpos de agua, corredores ecológicos, recuperación paisajística y sanea-miento ambiental.

131 El tratamiento de mejoramiento integral hace referencia a partes de la ciudad que, como consecuencia de su origen informal no planificado, carecen de malla vial, infraestructura de servicios públicos, zonas para estacionamiento, espacios recreativos, equipamientos de salud, educación, etc., y, por lo tanto, requieren de acciones dirigidas a complementar su urbanismo y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Las UPZ de Mejoramiento Integral hacen parte de este tipo de tratamiento establecido por el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad desde el año 2000.


332

• Vivienda. Comprende la titulación predial, el mejoramiento de vivienda y el reasentamiento de hogares.

El análisis efectuado consistió en enumerar para UPZ, los temas (o servi-cios) necesitados, según los Planes Zonales. En algunos casos, las necesidades específicas ya han sido expresadas en proyectos concretos que están siendo gestionados en las instancias pertinentes.

Es importante aclarar que la información de base no está trabajada de manera transversal, esto quiere decir que no hay una correspondencia por lí-nea de acción en todas las UPZ, de modo que la comparación entre las partes no es siempre tan clara. Así mismo se precisa que en el documento no está clara la definición de los servicios ni del estado de avance, por lo cual en ciertos casos hay requerimientos que se entrecruzan con temas sociales.

En la Tabla No. 37 se presenta la demanda por línea de acción y por servicio según los Planes Zonales impulsados desde la CVP. Se observa que el 25% de la demanda está orientada al mejoramiento o construcción de equipamientos; el 20% al aumento en la cobertura de servicios públicos; el 18% al mejoramiento y aumento de las redes de movilidad, vehicular y peatonal, y al mejoramiento de las condiciones ambientales; el 15% a la vivienda, y el 3% al ordenamiento y legalización. Esto es indicativo de las prioridades que expresan las comunidades, bien sea de manera sentida o inducida, y se hace manifiesta la preferencia de las acciones de mejora-miento del entorno urbano por encima de las acciones de tipo legal o físico para el mejoramiento de las viviendas. Analizando la información por líneas de acción, la demanda más alta es la de construcción o mejoramiento de vías vehiculares (8,3%); seguida por ampliación y mejoramiento de redes de acueducto (6,3%); construcción y mejoramiento de parques y zonas verdes (6,3%), y titulación predial (6,3%).


333

Tabla No. 37. Demanda por línea de acción y por servicio según Planes Zonales CVP. Bogotá D. C., 2006

Linea de acción

ServicioDemanda

por servicio%

Demandapor línea

%

Ordenamiento y legalización

Ficha normativa 1 0,5% 7 3,4%

Normatividad de cerros 1 0,5%

Legalización urbanística 5 2,4%

Servicios públicos

Teléfono 3 1,5% 42 20,5%

Alumbrado público 4 2,0%

Aseo 5 2,4%

Alcantarillado sanitario 8 3,9%

Alcantarillado pluvial 9 4,4%

Acueducto 13 6,3%

Movilidad

Transporte público 5 2,4% 37 18,0%

Vías peatonales 15 7,3%

Vías vehiculares 17 8,3%

Equipamiento

Seguridad 4 2,0% 52 25,4%

Salud 6 2,9%

Escenarios culturales 8 3,9%

Educación 9 4,4%

Equipamientos comunitarios 12 5,9%

Parques y zonas verdes 13 6,3%

Medio ambiente

Corredores ecológicos 4 2,0% 36 17,6%Recuperación paisajística 7 3,4% Saneamiento ambiental 7 3,4% Gestión del riesgo 8 3,9% Recuperación cuerpos de agua 10 4,9%

Vivienda

Reasentamiento hogares 7 3,4% 31 15,1%Mejoramiento vivienda 11 5,4%

Titulación predial 13 6,3%

Total 205 100,0% 119 100,0%

Fuente: CVP(Julio de 2006)

La Tabla No. 38 presenta la relación entre las líneas de acción y el tipo de servicio esperado según la demanda. Los servicios tales como implementación y diseño de la estructura urbana y ficha normativa, avance en la normatividad específica (el caso de los cerros), acceso a telefonía, recuperación de corredores


334

ecológicos, alumbrado público e infraestructura de seguridad son los que menor demanda tienen, con el 8,5% del total, mientras que los servicios esperados en cuanto a vivienda (mejoramiento de la vivienda, titulación predial y redes de acueducto), acceso a equipamientos comunitarios, parques y zonas verdes, así como vías peatonales y vehiculares, suman el 45,8%.

Gráfico No. 14. Demanda por servicios. Planes Zonales

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

7,00%

8,00%

9,00%

Ficha n

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No rmativ

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Teléfono

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V ías v

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s

Fuente: CVP

Este tipo de proyectos se corresponde con aquellos de mayor impacto a corto plazo y mayor receptividad por parte de las comunidades. En esa medi-da, la demanda es inducida o no orientada a que la comunidad identifique los problemas de fondo. Igualmente busca que ésta contribuya a la formulación de proyectos tendientes al mejoramiento de la calidad de vida.


335

Tabla No. 38. Orden de los servicios según demanda Planes Zonales CVP. Bogotá D. C., 2006

Linea de acción Servicio Demanda por servicio %

Ordenamiento y legalización Ficha normativa 1 0,5%

Ordenamiento y legalización Normatividad de cerros 1 0,5%

Servicios públicos Teléfono 3 1,5%

Medio ambiente Corredores ecológicos 4 2,0%

Servicios públicos Alumbrado público 4 2,0%

Equipamiento Seguridad 4 2,0%

Ordenamiento y legalización Legalización urbanística 5 2,4%

Movilidad Transporte público 5 2,4%

Servicios públicos Aseo 5 2,4%

Equipamiento Salud 6 2,9%

Vivienda Reasentamiento hogares 7 3,4%

Medio ambiente Recuperación paisajística 7 3,4%

Medio ambiente Saneamiento ambiental 7 3,4%

Medio ambiente Gestión del riesgo 8 3,9%

Servicios públicos Alcantarillado sanitario 8 3,9%

Equipamiento Escenarios culturales 8 3,9%

Servicios públicos Alcantarillado pluvial 9 4,4%

Equipamiento Educación 9 4,4%

Medio ambiente Recuperación cuerpos de agua 10 4,9%

Vivienda Mejoramiento vivienda 11 5,4%

Equipamiento Equipamientos comunitarios 12 5,9%

Vivienda Titulación predial 13 6,3%

Servicios públicos Acueducto 13 6,3%

Equipamiento Parques y zonas verdes 13 6,3%

Movilidad Vías peatonales 15 7,3%

Movilidad Vías vehiculares 17 8,3%

Total 205 100,0%

Fuente: CVP (Julio de 2006)

Con respecto a la revisión de cada UPZ de mejoramiento, la mayor de-

manda fue presentada por la UPZ Verbenal (8,3%) de la localidad Usaquén,

seguida de la UPZ Marruecos (7,8%), y la UPZ San Cristóbal Norte (7,3%)

de las localidades de Rafael Uribe Uribe y Usaquén respectivamente. El menor


336

número de demandas fue establecido por la UPZ San Francisco (1,5%) y UPZ Ismael Perdomo (1,5%), ambas de la localidad de Ciudad Bolívar. Estos datos se observan en la tabla siguiente:

Tabla No. 39. Orden de las UPZ según demanda Planes Zonales CVP. Bogotá, D. C., 2006

uPZ de mejoramiento Demanda por servicio %

1 66 San Francisco 3 1,5%

2 69 Ismael Perdomo 3 1,5%

3 67 El Lucero 4 2,0%

4 70 Jerusalén 4 2,0%

5 96 Lourdes 5 2,4%

6 32 San Blas 7 3,4%

7 68 El Tesoro 7 3,4%

8 55 Diana Turbay 7 3,4%

9 50 La Gloria 8 3,9%

10 51 Los Libertadores 8 3,9%

11 58 Comuneros 8 3,9%

12 53 Marco Fidel Suárez 8 3,9%

13 81 Gran Britalia 8 3,9%

14 81 Patio Bonito 9 4,4%

15 85 Bosa Central 9 4,4%

16 59 Alfonso López 11 5,4%

17 56 Danubio 11 5,4%

18 84 Bosa Occidental 11 5,4%

19 52 La Flora 13 6,3%

20 57 Gran Yomasa 13 6,3%

21 11 San Cristóbal Norte 15 7,3%

22 54 Marruecos 16 7,8%

23 9 Verbenal 17 8,3%

Total 205 100%

Fuente: CVP


337

7.3. Reglamentación de las Unidades de Planeamiento Zonal, UPZ de mejoramiento integral y las demandas señaladas por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, DAPD

En los decretos reglamentarios de cada una de las UPZ de mejoramiento in-tegral se incluye un capítulo que trata el tema de la gestión del suelo. Allí se enumeran las acciones prioritarias y los proyectos a desarrollar cada UPZ. A partir de esa información se elaboró un segundo análisis que complementa el estudio de la demanda determinada a partir de los planes zonales de la CVP. En este análisis se refieren los proyectos prioritarios, relacionados con el mejo-ramiento físico, de acuerdo con las siguientes líneas de acción.

• Serviciospúblicos.• Accesibilidad.• Equipamientos.• Condicionesambientales.• Condicionesindividualesdelaunidaddevivienda(dirigidaalaatencióna

través del programa de mejoramiento de vivienda).

Las UPZ de las cuales se tuvo información corresponden a las que cuentan con un decreto reglamentario132. En la siguiente tabla se relaciona la demanda de servicios, representada en número de proyectos formulados mediante la reglamentación expedida por el DAPD.

132 Las Unidades de Planeamiento Zonal con tratamiento de mejoramiento integral reglamen-tadas, y que fundamentan la relación de demandas en materia de mejoramiento urbano son las siguientes: UPZ No. 9, Verbenal; UPZ No. 11, San Cristóbal; UPZ No. 28, El Rincón; UPZ No. 32, San Blas; UPZ No. 50, La Gloria; UPZ No. 51, Los Libertadores; UPZ No. 52, La Flora; UPZ No. 53, Marco Fidel Suárez; UPZ No. 54, Marruecos; UPZ No. 55, Diana Turbay; UPZ No. 56, Danubio; UPZ No. 57, Gran Yomasa; UPZ No. 58, Comuneros; UPZ No. 59, Alfonso López; UPZ No. 66, San Francisco; UPZ No. 67, Lucero; UPZ No. 68, Tesoro; UPZ No. 69, Ismael Perdomo; UPZ No. 70 Jerusalén; UPZ No. 71, Tibabuyes; UPZ No. 81, Gran Britalia; UPZ No. 82, Patio Bonito; UPZ No. 84, Bosa Occidental; UPZ No. 85, Bosa Central, y UPZ No. 86, El Porvenir. En la página web http://sdp.gov.co/www/section-2354.jsp#2969, de la Secretaría Distrital de Planeación, SDP, están disponibles los planos de estructura, usos y plusvalía de cada una de las UPZ de mejoramiento integral reglamentadas.


338

Tabla No. 40. Cuadro resumen demanda de servicios según reglamentación del DAPD

Linea de acción Demanda de servicios %

1 Ordenamiento y legalización 20 7%

2 Vivienda 40 14%

3 Medio ambiente 65 23%

4 Movilidad 37 13%

5 Servicios públicos 46 16%

6 Equipamiento 76 27%

Total 284 100%

Fuente: DAPD (2006)

En la Tabla No. 41 llama la atención la gran cantidad de proyectos formulados en relación con el componente de protección ambiental y miti-gación de riesgo, y que no son considerados como prioritarios por las comu-nidades, si se atiende a las cifras deducidas de los Planes Zonales analizados en el aparte anterior. Por otra parte, los proyectos relacionados con el com-ponente de vivienda consisten, principalmente, en reasentamiento de hoga-res y titulación predial. En la reglamentación no se consideran prioritarios los proyectos para mejoramiento de las condiciones de habitabilidad y sis-morresistencia de las viviendas.


339

Tabla No. 41. Orden de los servicios según demanda. Reglamentación de las UPZ de mejoramiento integral, 2007

Linea de acción Servicio Demanda %

Ordenamiento y legalización Ficha normativa 1 0,4

Ordenamiento y legalización Normatividad de cerros 0 0,0

Servicios públicos Teléfono 0 0,0

Medio ambiente Corredores ecológicos 4 1,4

Servicios públicos Alumbrado público 0 0,0

Equipamiento Seguridad 0 0,0

Ordenamiento y legalización Legalización urbanística 19 6,7

Movilidad Transporte público 2 0,7

Servicios públicos Aseo 0 0,0

Equipamiento Salud 15 5,3

Vivienda Reasentamiento hogares 19 6,7

Medio ambiente Recuperación paisajística 14 4,9

Medio ambiente Saneamiento ambiental 14 4,9

Medio ambiente Gestión del riesgo 18 6,3

Servicios públicos Alcantarillado sanitario 15 5,3

Equipamiento Escenarios culturales 8 2,8

Servicios públicos Alcantarillado pluvial 18 6,3

Equipamiento Educación 18 6,3

Medio ambiente Recuperación cuerpos de agua 15 5,3

Vivienda Mejoramiento vivienda 2 0,7

Equipamiento Equipamientos comunitarios 16 5,6

Vivienda Titulación predial 19 6,7

Servicios públicos Acueducto 13 4,6

Equipamiento Parques y zonas verdes 19 6,7

Movilidad Vías peatonales 16 5,6

Movilidad Vías vehiculares 19 6,7

Total 284 100,0

Fuente: Reglamentación Fichas UPZ MI. Cálculos propios (2007)

Como se observa en el Gráfico No. 15 y en la tabla resumen de proyectos prioritarios propuestos en la reglamentación de las UPZ, elaborada por el DDA-PD, un 30% de la oferta está orientado al mejoramiento de las condiciones am-bientales y mitigación de riesgos, seguido por un 27% a obras de mejoramiento o construcción de nuevos equipamientos, un 16% a la cobertura en servicios públi-cos, un 14% a la línea correspondiente a las condiciones individuales de la vivien-da, y un 13% a la consolidación de las redes de movilidad vehicular y peatonal.


340

Gráfico No. 15. Demanda por servicios en la reglamentación de las UPZ DEMANDA POR SERVICIOS REGLAMENTACION UPZ

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

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Fuente: DAPD (2006)

Más allá de la cantidad de obras, lo relevante de la reglamentación a la que se hace referencia en este aparte es el tipo de obras formuladas, en tér-minos de escala e impacto. En su mayoría, estas obras son de escala zonal y tienden a consolidar el modelo de ordenamiento a escala urbana definido en el POT. Los proyectos para el mejoramiento de la movilidad, por ejemplo, consisten en la construcción o adecuación de corredores de movilidad local, tendientes a conectar las zonas de periferia con el tejido urbano consolidado.

7.4. Una primera aproximación a la valoración económica de la demanda por mejoramiento barrial

Para el año 2006, la población que habitaba las UPZ de mejoramiento integral133 ascendía a 1.018.113 habitantes, lo cual constituye el 15% de la población to-tal de la ciudad. Esta es quizá la población que concentra el mayor número

133 En algunos documentos de trabajo preparados por la CVP, la cifra de población en las UPZ de mejoramiento es mayor a la expresada en este texto. Esto se debe a que se consultan fuentes diferentes.


341

de deficiencias en infraestructura y al mismo tiempo es la población objeto del Programa de Mejoramiento Integral, liderado hasta ese año por la CVP y que durante el año 2007 estuvo a cargo de la Secretaría Distrital del Hábitat.

Las UPZ de mejoramiento integral que albergan mayor número de personas son Patio Bonito, Lucero, Bosa Occidental, Bosa Central, Ismael Perdomo, Tibabuyes y Gran Yomasa, de las localidades de Kennedy, Ciudad Bolívar, Bosa, Suba y Usme, como se observa en la tabla siguiente.

Tabla No. 42. Distribución de la población en las UPZ de Mejoramiento Integral, 2006

Localidad upz Área (Ha.)

No. barrios

No. lotes

% Pob 2005 %No. Nombre No. Nombre1 Chapinero 89 San Isidro-Patios 136 6 2.539 0,79% 9.455 0,14%

2 Usaquén 11San Cristóbal Norte

144 25 3.620 1,13% 13.481 0,20%

3 Rafael Uribe U. 53Marco Fidel Suárez

75 17 4.152 1,30% 15.463 0,23%

4 Rafael Uribe U. 54 Marruecos 70 42 4.389 1,37% 16.343 0,24%5 Ciudad Bolívar 66 San Francisco 114 10 4.593 1,44% 17.105 0,25%6 Kennedy 81 Gran Britalia 116 14 5.692 1,78% 21.197 0,31%7 Usme 56 Danubio 97 19 5.888 1,84% 21.926 0,32%8 San Cristóbal 50 La Gloria 149 23 6.084 1,90% 22.660 0,33%9 Usme 52 La Flora 132 15 6.476 2,03% 24.116 0,35%10 Santafé 96 Lourdes 47 24 6.833 2,14% 25.447 0,37%11 Usaquén 9 Verbenal 158 38 6.879 2,15% 25.624 0,37%12 San Cristóbal 51 Los Libertadores 200 29 7.106 2,22% 26.463 0,39%13 Ciudad Bolívar 68 El Tesoro 130 37 7.845 2,45% 29.216 0,43%14 San Cristóbal 32 San Blas 240 37 8.719 2,73% 32.746 0,48%15 Ciudad Bolívar 70 Jerusalén 139 4 9.129 2,86% 33.996 0,50%16 Usme 59 Alfonso López 128 27 9.733 3,04% 36.245 0,53%17 Usme 58 Comuneros 181 40 10.226 3,20% 38.084 0,56%18 Rafael Uribe U. 55 Diana Turbay 152 24 10.616 3,32% 39.533 0,58%19 Usme 57 Gran Yomasa 196 61 11.351 3,55% 72.405 1,06%20 Suba 28 El Rincón 276 63 14.480 4,53% 53.924 0,79%21 Suba 71 Tibabuyes 192 24 16.457 5,15% 61.286 0,89%22 Ciudad Bolívar 69 Ismael Perdomo 212 42 16.903 5,29% 62.949 0,92%23 Bosa 85 Bosa Central 346 74 19.373 6,06% 72.144 1,05%24 Bosa 84 Bosa Occidental 286 141 22.273 6,97% 82.949 1,21%25 Ciudad Bolívar 67 Lucero 361 55 23.849 7,46% 88.815 1,29%26 Kennedy 82 Patio Bonito 266 39 74.541 23,31% 74.541 1,09%

Total uPZ 4.543 930 319.746 100% 1.018.113 15%

Fuente: DAPD (2007)


342

De toda la población que habita las áreas sujetas a mejoramiento inte-gral, aquellas ubicadas en las localidades de Ciudad Bolívar, San Cristóbal y Usme concentran un mayor porcentaje de personas en condición de pobreza y miseria. La localidad de Kennedy, aunque presenta un menor porcentaje de población en estas dos condiciones, en números reales muestra tener una can-tidad de población similar a la de la localidad de Ciudad Bolívar en condición de pobreza y a la de la localidad de San Cristóbal en condición de miseria. La localidad de Santafé,tiene altos niveles de pobreza y de miseria, que deben ser atendidos por otros programas de la ciudad.

Como se observa en la Tabla No. 43, el inventario priorizado para inter-vención a través del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios de las UPZ que se encuentran en situación de ilegalidad y precariedad en Bogotá, asciende a 547 barrios y 663.078 habitantes (aproximadamente 200.000 hogares).

Tabla No. 43. UPZ priorizadas

Localidad upz Área

(ha.)

No.

Barrios

No.

Lotes%

Pob

2005%

Prioridad Nombre No. Nombre

1 Ciudad Bolívar 67 Lucero 361 55 23.849 7,46% 88.815 1,29%

2 Ciudad Bolívar 69 Ismael Perdomo 212 42 16.903 5,29% 62.949 0,92%

3 Usme 57 Gran Yomasa 196 61 11.351 3,55% 72.405 1,06%

4 Usme 52 La Flora 132 15 6.476 2,03% 24.116 0,35%

5 Kennedy 82 Patio Bonito 266 39 74.541 23,31% 74.541 1,09%

6 Suba 71 Tibabuyes 192 24 16.457 5,15% 61.286 0,89%

7 Chapinero 89San Isidro-

Patios136 6 2.539 0,79% 9.455 0,14%

8 Ciudad Bolívar 68 El Tesoro 130 37 7.845 2,45% 29.216 0,43%

9 Santafé 96 Lourdes 47 24 6.833 2,14% 25.447 0,37%

10 Bosa 84 Bosa Occidental 286 141 22.273 6,97% 82.949 1,21%

11 Usaquén 9 Verbenal 158 38 6.879 2,15% 25.624 0,37%

12 San Cristóbal 32 San Blas 240 37 8.719 2,73% 32.746 0,48%

13 Rafael Uribe U. 55 Diana Turbay 152 24 10.616 3,32% 39.533 0,58%

14 Ciudad Bolívar 70 Jerusalén 139 4 9.129 2,86% 33.996 0,50%

Total uPZ 2.647 547 224.410 70% 663.078 10%

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá - CVP (2006)


343

Los criterios de priorización utilizados por la CVP hasta ese momento habían sido los siguientes: modelo de ordenamiento establecido por el POT, población vulnerable inscrita en el SISBEN, población beneficiada, superficie en ilegalidad, continuidad intervenciones, y alto riesgo.

Las intervenciones realizadas por las entidades distritales, por su parte, han estado concentradas primordialmente en la reglamentación urbanística (SDP), en dotación de servicios públicos (EEB, EAAB, Gas Natural, ETB, etc.), en materia de accesibilidad (IDU), y en el impulso a los núcleos de par-ticipación ciudadana (CVP), como se aprecia en la tabla siguiente.

Tabla No. 44. Énfasis de las intervenciones realizadas en materia de Mejoramiento Integral en algunas UPZ

uPZ

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Lucero X X X

Ismael Perdomo X X X

Gran Yomasa X X

La Flora X X X

Patio Bonito X X X X

Tibabuyes X X

San Isidro Patios X X X

El Tesoro X X X

Lourdes X X X

Bosa Occidental X X X X

Verbenal X X X

San Blas X X X

Diana Turbay X X X X

Jerusalén X X X

Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá - CVP (2006)

Para determinar un valor de la intervención, es necesario contar con un inventario de las carencias a nivel barrial y de UPZ, en aspectos como lega-lización, reglamentación urbanística, titulación, viviendas a reasentar, acce-sibilidad a dichos barrios, carencia de servicios públicos, espacios públicos,


344

estado de habitabilidad de las viviendas, con el fin de calcular los recursos necesarios para mejorarlas o eliminarlas, y los costos unitarios de cada tipo de intervenciones.

De acuerdo con las cifras disponibles en la CVP para el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios para el período 2004-2008 se cuenta con los siguientes presupuestos:

Tabla No. 45. Costos del PMIB en millones de pesos del año 2006

Ítem 2004 2005 2006 2007 2008 Total

Consolidar e instrumentar las 26 UPZ al año 20081* 517.3 720.4 710.5 741.5 959.0 3.648.7

Fortalecer a 300 organizaciones y/o redes sociales 1.491.1 2.005.1 1.633.3 1.729.0 2.160.7 8.017.2

Estructurar y acompañar la ejecución de 26 proyectos estructurantes de mejoramiento integral

406.8 741.7 736.3 753.2 1.033.0 3.671.1

Diseño e implementación del sistema de seguimiento y evaluación de resultados

575.3 637.6 627.4 659.1 755.5 3.255.9

Promoción y construcción de pactos y acuerdos de convivencia 480.1 507.6 499.7 524.4 645.4 2.637.3

Total 3.450.6 4.612.4 4.207.2 4.405.3 5.554.6 22.230.1

* A agosto de 2008 aun falta por reglamentar la UPZ No. 89, San Isidro-Patios en la localidad de Chapinero.

Fuente: CVP (2006)

Las fuentes de recursos para financiar el PMIB provienen del Banco Mundial, del Banco de Reconstrucción Alemán, KfW, del presupuesto del Distrito y otras fuentes, así:

Tabla No. 46. Fuentes de financiamiento en millones de pesos del año 2006

Año 2004 2005 2006 2007 2008 TotalBanco Mundial 2.028.2 2.286.9 1.936.0 0 0 6.251.1Banco Alemán, KfW 496.8 419.7 419.7 419.7 0 1.755.8Presupuesto Distrito 825.5 1.905.9 1.851.5 1.311.7 0 5.994.6Por gestionar 0 0 0 2.674.0 5.554.8 8.228.6

Total 3.450.6 4.612.4 4.207.2 4.405.3 5.554.6 22.230.1

Fuente: CVP (2006)


345

En la Secretaría Distrital de Planeación están disponibles los estudios de 26 UPZ de mejoramiento integral (25 ya aprobados y 1 en proceso de revi-sión), los cuales permitirán hacer una valoración un poco más detallada del costo total de la demanda por mejoramiento barrial.

Considerando solamente el componente de mejoramiento de vivienda, para justificar la intervención prioritaria de los barrios de origen informal, dadas las condiciones precarias de habitabilidad y edificabilidad, y debido al alto nivel de riesgo por vulnerabilidad ante desastres naturales y, por tanto, de pérdida de vidas y del patrimonio de las familias de las zonas identificadas, se establecieron los siguientes criterios: Hogares ubicados en estratos 1 y 2, Hogares ubicados dentro de las 14 UPZ priorizadas de mejoramiento integral identificadas en el POT de la ciudad, Hogares que cuenten con el título de propiedad de la vivienda a mejorar, Hogares que habitan viviendas consolida-das hasta la placa del primer piso, siempre y cuando las familias acepten que el desarrollo de ésta será máximo de 2 pisos con una cubierta liviana

Según estimaciones de la Caja de Vivienda Popular, el costo aproximado del mejoramiento de una vivienda según los criterios anteriores estaría entre 10 y 12 millones de pesos del año 2006. La tabla No. 47 (siguiente página) refleja las viviendas que han de ser atendidas, 232.866.

Ahora bien, haciendo una estimación del costo de mejorar el inventario total de viviendas, se obtienen los siguientes datos generales:

Viviendas sujetas a intervenir en el PMIB 270.000 (aprox.)Costo mejoramiento estructural y de habitabilidad $10.000.000 a $12.000.000 c/uCosto total $3.240.000.000.000 SFV Nacional (11,5 SMMLV de 2006) $1.266.840.000.000Microcrédito a hogares, subsidios locales, aportes hogares $1.973.160.000.000


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El costo de los mejoramientos de las viviendas puede ser financiado parcialmente con recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda del gobierno nacional134, el cual asciende a 11,5 SMMLV ($4.692.000 con el valor del salario mínimo mensual de 2006). El valor restante podría ser asumido por el hogar (a través de una línea de microcrédito y/o aportes en dinero o trabajo) o con subsidios del gobierno local u otra fuente de recursos interna o externa. Para congelar el crecimiento de la ilegalidad de las urba-nizaciones, se requeriría un programa de construcción de viviendas (asesoría en sitio propio) para los nuevos hogares, con el ánimo de evitar que se asien-ten de manera precaria.

De acuerdo con proyecciones establecidas por la CVP, la meta de la ciu-dad es adelantar 10.000 acciones de mejoramiento de las condiciones físicas y de titularidad a viviendas durante el período 2004-2008.

Las viviendas que están ubicadas en zona de alto riesgo no mitigable hacen parte del Programa de Reubicación y Reasentamiento del Distrito, y no del de mejoramiento. Este programa es desarrollado conjuntamente entre la CVP y la DPAE.

Por fuera pesar de esta valoración preliminar quedan los costos asocia-dos a los procesos de participación ciudadana y planeación participativa del desarrollo, por cuanto las variables contempladas en las fichas normativas difícilmente permiten observar estos aspectos. Tampoco han sido contem-plados los costos asociados a programas de convivencia y seguridad ciuda-dana ni las implicaciones financieras de programas ligados a componentes medioambientales, educativos o que involucren la producción como un as-pecto central de la acción institucional.

134 Decreto 975 de marzo de 2004. Este subsidio se aplica si la vivienda presenta al menos una de las siguientes deficiencias: (i) deficiencia en la estructura principal, cimientos, muros o cubierta; (ii) carencia o vetustez de redes secundarías y acometidas domiciliarias de acue-ducto y alcantarillado; (iii) carencia o vetustez de baños y/o cocina; (iv) existencia de pisos en tierra o en materiales inapropiados; (v) construcción en materiales provisionales tales como latas, tela asfáltica y madera de desecho, y (vi) hacinamiento crítico.

349

Cap í tu l o VI I I

u n a p r o p u e s ta c o n c e p t ua L s o b r e e L m e j o ra m I e n t o I n t e g ra L d e b a r r I o s

8.1. Referentes conceptuales de la política distrital en materia de mejoramiento integral de barrios

Como hemos anotado en apartes anteriores, el Plan de Ordenamiento Territo-rial de Bogotá, POT, define el mejoramiento integral como:

“aquel que rige las actuaciones de planeamiento para la regularización de los asenta-mientos humanos de origen informal, para su conveniente integración a la estructura de la ciudad, de conformidad con las directrices establecidas en el Modelo de Ordena-miento Territorial”.

Dice, además, que en su acción debe

“orientar las acciones de complementación, reordenamiento o adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad”.

En este contexto, el PMIB es una estrategia de inclusión de los habitan-tes de zonas de desarrollo incompleto a la calidad de vida urbana, al posibilitar


350

que los grupos excluidos se integren representativamente en las instituciones y al incrementar el control y la participación popular en la gestión de la ad-ministración pública. Sobre esta base se definen los componentes y líneas de acción del PMIB a nivel distrital135.

Por otra parte, la propuesta inicial de política pública para el hábitat en el Distrito Capital considera el PMIB (e incluye el reconocimiento de vivien-da136) como un aspecto fundamental para incidir sobre el espacio urbano y atacar muchas de las dificultades identificadas históricamente137. En ese sen-tido, anota que el PMIB:

135 Dichos aspectos han sido expuestos ampliamente en el Primer y Segundo Informe de la Consultoría. Para mayor profundidad, remitirse a ellos.

136 “[…] tendrá como objetivo principal la generación de condiciones que garanticen el cum-plimiento del derecho a la vida a partir de la reducción de las condiciones de vulnerabilidad en las viviendas de la ciudad mediante la prestación de asistencia técnica calificada y per-manente, en especial a los sectores más pobres de la población. Para ello, tendrá como uno de sus propósitos promover prácticas de construcción y aprovechamiento del suelo urbano de una forma más eficiente, vinculando dentro de toda la cadena de producción que incide, directa o indirectamente, en la construcción de la vivienda. El Distrito promoverá igual-mente el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad. Para el logro de este objetivo, se buscaran mecanismos de acceso a recur-sos de micro crédito, se promoverán acciones tendientes hacer las normas más accesibles y lograr el cumplimiento de las mismas. El Distrito centrará sus acciones en el tema de reducción de la vulnerabilidad de las estructuras, como primer paso dentro de los procesos de mejoramiento. Igualmente buscará adecuar los procesos de mejoramiento de manera tal que se facilite el acceso de la población a recursos de subsidio nacional” (DAPD, 2005).

137 “Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de acceso al suelo han propiciado la generación de un modelo de ocupación del territorio por fuera de los parámetros urbanísticos produciendo un altísimo déficit tanto en la cobertura como en la calidad de los sistemas públicos de provisión de servicios públicos y sociales, accesibilidad, cali-dad ambiental y de las viviendas, entre otros factores. Consecuencia de esto, cerca del 23% del territorio urbano cuenta con deficiencias en infraestructura y equipamientos y en su articulación en la ciudad, a lo que se suma un alto déficit cualitativo en las viviendas que afecta directamente la calidad de vida de la población. En este contexto, la política social focalizada hacia los estratos más pobres tiene en las acciones de mejoramiento integral de barrios uno de los puntales para resolver las situaciones de pobreza de la población” (DAPD, 2005).

Capítulo VIII . un a P r o Pu e s ta C o n C e P t ua l s o b r e e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s

351

“busca contribuir al mejoramiento de la calidad de vida, el Fortalecimiento de la Des-centralización, la organización del territorio, el fortalecimiento de la participación social y comunitaria y de las redes sociales, el mejoramiento barrial y de las condiciones de habitabilidad así como el fortalecimiento institucional” (DAPD, 2005).

Según esta conceptualización, el PMIB deberá desarrollar tres compo-nentes, para su realización así:

• Componente físico. Se entenderá como componente de mejoramiento en lo físico, las intervenciones que se realicen sobre el espacio publico urbano y la vivienda, que consideren de forma integral los diferentes atributos de la ciu-dad: servicios públicos, suelo urbano, equipamiento urbano, espacio público y transporte, y que deban realizarse a través de la articulación, graduación y orden en los procesos. Comprende: redes locales de acueducto y alcantarillado de aguas negras y lluvias, circuitos viales de acceso a barrios, reasentamiento de población, ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable y áreas de ronda en las UPZ objeto del programa, espacio público y equipamientos, medio ambiente, mejoramiento de vivienda, legalización, y titulación

• Componente de desarrollo social. El propósito de este componente es generar en las organizaciones capacidades para gestionar procesos de de-sarrollo de largo plazo a escala local, zonal y barrial, contando con la par-ticipación de las instituciones del Distrito. Este componente contribuirá al fortalecimiento de las organizaciones en la medida en que se apoye el incremento de capital humano y financiero de las organizaciones, la consolidación y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, el for-talecimiento de su capacidad de negociación, el fortalecimiento de una propuesta sostenible; siempre y cuando refuerce el proceso autogestiona-rio de las organizaciones, para lo cual trabajará en temas de planeación participativa, organización social, seguridad y convivencia, proyectos pro-ductivos, cumplimiento de la norma y prevención.

• Componente de fortalecimiento local. Éste es entendido como el componente que diseñará y desarrollará mecanismos para el fortaleci-miento del nivel de decisión local y zonal, de coordinación interinstitu-cional y sectorial, para que las instituciones del Distrito Capital puedan realizar el ajuste de sus estructuras operativas para el desarrollo de pro-gramas de mejoramiento integral, en una perspectiva de descentraliza-ción y sostenibilidad. Paralelo a las acciones en este campo, la política


352

habitacional busca aprovechar el inventario inmobiliario existente para una nueva oferta de vivienda que contribuya a la solución de las fami-lias más pobres.

Como objetivo, el PMIB se propone:

“Desarrollar acciones y proyectos para mitigar y recuperar las zonas de alto riesgo, integrándolas al sistema urbano del espacio público; completar y configurar el espa-cio público de los asentamientos, generando espacios de encuentro, fortalecimiento del tejido social e, integrándolo al sistema urbano del espacio público; completar y configurar la malla vial y de accesos en los asentamientos, integrándolos al sistema vial y de transporte urbano; completar la red de servicios públicos domiciliarios, integrándolos al sistema urbano de servicios; mejorar y dotar la infraestructura y equipamiento social y comunitario existente en los asentamientos, consolidándolos como centros zonales e integrándolos al sistema urbano y promover el mejoramien-to de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condi-ciones de habitabilidad de las viviendas” (DAPD, 2005).

En este sentido, el logro de los objetivos dispone como lineamientos lo siguientes aspectos:

• LaCajadeViviendaPopularejercerálacoordinacióndelprograma.• ElDistritodesarrollarásusaccionesapartirdedosdimensiones:lasocial

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viviendas ubicadas en las UPZ objeto del programa de mejoramiento in-tegral, para adelantar procesos de reforzamiento estructural como etapa previa al reconocimiento por parte de la Curaduría Urbana.

• Elmejoramientodeentornodebegarantizarlaejecucióndeaccionesquepermitan la conformación del entorno básico a través de la articulación gradual y ordenada de los elementos y procesos urbanos.

• Lasaccionesdemitigacióndeberángeneraryrecuperarespaciopúblicopara el asentamiento.

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• Sedaráprioridadalasaccionesquepermitanlacontinuidadycoberturade los servicios.


353

• Se dará prioridad almejoramiento y la dotación de los equipamientosexistentes orientándose a la ampliación de coberturas.

• Laszonasurbanasen lascualesseaplicaelProgramadeMejoramientoIntegral se regirán por el tratamiento de mejoramiento integral descrito en el POT. Los usos y normativa urbana particular para cada UPZ se desa-rrollarán en las fichas normativas reglamentarias o en los procedimientos de regularización y legalización establecidos en el POT.

• Enlaszonasdeaplicacióndeltratamientodemejoramientointegralyse-gún las definiciones de la estructura urbana de la UPZ se adelantarán los procesos de regularización y legalización.

Como estrategias propone:

• ElDistrito implementará el Programa deReconocimiento deViviendacomo el principal instrumento para la reducción de la vulnerabilidad de las viviendas ante eventos naturales.

• Estrategiadeparticipación ciudadana se busca aumentar la capacidad de ges-tión colectiva, la cultura democrática y el capital social en el territorio.

• Estrategiade coordinación interinstitucional y fortalecimiento de la gestión local.• ElDistritopromoveráaccionestendientesahacerlasnormasurbanasmás

accesibles a los ciudadanos y lograr el cumplimiento de las mismas. • ElDistritopromoveráelmejoramientodelasviviendasexistentesconel

fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamien-to, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad.

• ElDistritobuscaráfacilitarelaccesodelapoblaciónarecursosdesubsidionacional para mejoramiento.

• Seconstruirá la líneadebasede intervencióndelProgramadeMejora-miento Integral y se elaborarán los indicadores de gestión que permitan efectuar el seguimiento y evaluación del mismo.

• SesistematizarálaexperienciadelProgramadeDesmarginalizaciónydelPrograma Mejoremos el Barrio y la Casa, en sus componentes y zonas de actuación para continuar el desarrollo de los proyectos y programas, bajo los lineamientos del Programa de Mejoramiento Integral.


354

8.2. Necesidades humanas y mejoramiento integral de barrios: hacia una propuesta conceptual de mejoramiento

Como se vio en apartes anteriores, en distintos momentos de la historia ur-bana, la política de mejoramiento integral de barrios ha buscado incidir en la resolución de distintos problemas. Por una parte, ha pretendido la integración de la ciudad informal a la formal, haciendo énfasis en programas y proyectos con cierto tipo de variables, para privilegiar la mayoría de las veces el ámbi-to físico-espacial sobre otras dimensiones vitales de la vida social. En otras ocasiones ha intentado resolver el problema de la pobreza urbana, afectando variables de orden social y económico.

Sin embargo, con base en los análisis de los logros y dificultades de las di-ferentes experiencias, pareciera que a lo largo del tiempo los ejercicios de pla-neación urbana y ordenamiento territorial de la ciudad han ido abandonando algunos de los aprendizajes obtenidos en la ciudad a través del mejoramiento integral, el cual ha de ser entendido como una herramienta para resolver ne-cesidades materiales e incluso políticas de la comunidad, y procurar la reali-zación plena del concepto de ciudadanía; en ningún caso se ha de pensar que el mejoramiento integral de barrios debe asumir la responsabilidad total de regular y ordenar el crecimiento urbano.

Desde esta perspectiva, el mejoramiento debería contribuir a resolver una serie de necesidades, mediante la identificación y el diseño de satisfactores que se ajusten a un concepto de bienestar construido desde una perspectiva integral. Para entender mejor esta idea, precisemos la noción de necesidad y la manera de entender su satisfacción138.

De acuerdo con Manfred Max-Neef, todo ser humano, indistintamente de su cultura, enfrenta necesidades finitas, las cuales no varían en el tiempo. Dichas necesidades pueden tener un carácter axiológico en cuanto se asocian a aspec-tos esenciales de la existencia humana, a saber: subsistencia, protección, afec-to, entendimiento, participación, ocio, creación, identidad y libertad. También pueden ser del orden existencial o estar asociadas a los modos de experiencia colectiva de una sociedad, en las que el ser humano tiene la necesidad de tener, ser, hacer y estar. Así las cosas, conceptualmente existe no sólo una separación

138 Esta construcción conceptual sobre las necesidades se fundamenta teóricamente en los planteamientos expuestos y desarrollados por Manfred Max-Neef en diversos textos.


355

tajante en el enfoque economicista predominante en las políticas del desarrollo urbano que privilegian lo físico-espacial, sino también una diferenciación que permite distinguir entre necesidad, satisfactor y bien económico.

Ahora bien, tanto las necesidades axiológicas como las existenciales inte-ractúan entre sí. Su satisfacción garantiza el bienestar, pero, a la vez, permite definir los satisfactores posibles; es decir, los medios para satisfacerlas. En este sentido, los satisfactores “son [...] lo que varía en el contexto cultural. Son el aspecto histórico de las necesidades” (Alguacil, 1998: 51ss).

Los satisfactores posibles para una necesidad dependen, entre muchas otras cosas, del desarrollo científico y tecnológico, de la cultura, del orde-namiento sociopolítico de una comunidad nacional y de su gobierno. Según Max-Neef, se pueden proponer satisfactores violadores o destructores –los cuales, al ser aplicados, terminan afectando otra necesidad de manera ne-gativa–; pseudo satisfactores –que podrían potenciar una falsa sensación de satisfacción con respecto a una necesidad determinada–-; inhibidores –que conducirían a dar una satisfacción excesiva a una cierta carencia, dificultando seriamente la posibilidad de satisfacer otra necesidad–; singulares –orientados a satisfacer una sola necesidad, siendo neutros en relación con la satisfacción de otras–, y sinérgicos –que satisfacen una necesidad particular y a la vez po-tencian la satisfacción de otras carencias–. De acuerdo con esta clasificación se puede establecer el papel de los bienes económicos, que son los que finalmente permiten satisfacer las necesidades, en las distintas sociedades: en la actual, por ejemplo, la consecución de bienes materiales y de orden económico pa-reciera un fin en sí mismo, que prima sobre la noción de bienestar (Alguacil, 1998). Los satisfactores varían, entonces, según la cultura, la historia, las re-laciones de poder y la disponibilidad de recursos económicos y de territorio en el que se asienta la sociedad.

Retomando el planteamiento de que el mejoramiento integral de barrios es complementario a otro tipo de acciones gubernamentales, podemos afirmar que no se trata de que a través de el se asuma la resolución plena de las nece-sidades existenciales y axiológicas, pero sí de tener un referente que permita establecer de manera integral los parámetros que orienten la acción estatal a partir de la definición de unos básicos vitales que, desde la perspectiva del de-sarrollo a escala humana, contribuyan a solventar aspectos axiológicos y exis-tenciales de los habitantes de la ciudad asentados en sectores marginales, de desarrollo incompleto, segregados socioespacialmente, o, en últimas, pobres.


356

Los básicos vitales serían definidos, entonces, como el conjunto de nece-sidades intermedias que demandan una persona y una comunidad para existir dignamente, proveerse y dotarse de capacidades que les posibiliten su repro-ducción social, material, cultural, espiritual y estética, en un territorio deter-minado. No serían definidos en virtud del poder adquisitivo del usuario de los programas estatales, sino en virtud de su condición humana como de ciuda-dano. Esta concepción supone una perspectiva humanista para la orientación de la acción estatal y para el establecimiento de parámetros para el mercado y la acción de los particulares.

En este sentido, lo integral de la acción gubernamental desplegada a través del mejoramiento integral de barrios estaría definido por una construc-ción conceptual que permita vincular la proyección de satisfactores que con-tribuyan a resolver necesidades existenciales y axiológicas, a nivel individual y colectivo, público y privado.


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359

Así pues, el mejoramiento integral de barrios podría ser definido como un modelo de intervención estatal orientado a realizar los derechos ciudada-nos de los habitantes urbanos, mediante el desarrollo de acciones sostenidas en el tiempo que contribuyan a complementar la construcción de ciudad, en áreas con alta vulnerabilidad social y física, desde una perspectiva integral en cuanto se afectan distintas dimensiones simultáneamente (tanto del plano in-dividual como del colectivo) relacionadas con el bienestar humano. Con base en las relaciones básicas existentes entre la comunidad y su territorio, se busca mejorar unas condiciones materiales y sociales en términos de calidad de vida para población de estratos socioeconómicos 1 y 2, haciendo a la población partícipe de la gestión de su propio bienestar y generando su reconocimiento e integración de manera productiva en el modelo de ciudad formal.

El mejoramiento integral de barrios pretende garantizar básicos vitales para los habitantes urbanos residentes en unidades barriales caracterizadas con críticos niveles de pobreza, excluidas de la prestación y acceso a los servi-cios urbanos, pero también para aquellos cuyos asentamientos han sido carac-terizados como de desarrollo incompleto.

La unidad de intervención definida para un proceso de mejoramiento es el barrio, pero también se contemplan la UPZ y la localidad como dimensiones urbanas válidas, en función de la necesidad que se pretenda satisfacer. Como sujetos del proceso se definen los habitantes urbanos, caracterizados como de estratos 1 y 2, los cuales deben participar en la intervención, en cuanto que son sujetos activos y propositivos, para poder incidir en la determinación de su futuro en los planos político, económico, ambiental, cultural y social.

El mejoramiento definido así se convierte en un modelo de intervención orientado a reducir la pobreza urbana, en la medida en que complementa el desarrollo en áreas de alta vulnerabilidad, teniendo en cuenta las relaciones básicas existentes entre la comunidad y su territorio. Es integral porque se afectan distintas dimensiones del individuo (derechos civiles y políticos, dere-cho a la vida digna y derecho a ser ciudadano y a la igualdad) y de lo colectivo (derechos económicos, sociales y culturales, derechos del medio ambiente y derechos de los pueblos) de manera simultánea.

El enfoque propuesto implica la construcción de sostenibilidad de un modo tal que no sólo abarque el ámbito de la intervención física, sino que le apueste a parámetros de sostenibilidad financiera, ambiental y política de los modelos de intervención y de los mecanismos de participación, así como de


360

las apuestas por la construcción de sujetos gestores de su propio desarrollo mediante la generación de múltiples capacidades al afectar ámbitos básicos vitales para el bienestar de la población. Los ámbitos básicos definidos para ser intervenidos serían los siguientes:

• Socioeconómico.Buscaríagarantizarlaproducciónyreproducciónindivi-dual y colectiva de la comunidad.

• Ambientalterritorial.Generaríaprocesosdeidentidadentornoalterrito-rio, potenciando la construcción de un sentido de hábitat entre la comu-nidad y la institucionalidad.

• Cultural.Seorientaríaaestimularlaconstruccióndevínculos,interaccionesy redes sociales, así como de convivencia y seguridad ciudadana.

• Político.Promoveríalaformaciónylacapacitacióndelacomunidad,enelmar-co de la descentralización y de los procesos organizativos de la comunidad. Ade-más, estimularía la formulación de política pública y la acción institucional.

Los ámbitos definidos y su interrelación se presentan en el siguiente gráfico.

Gráfico No. 17. Enfoque general para la conceptualización del Mejoramiento Integral de Barrios, MIB

MIBSER HUMANOCALIDAD DE

VIDA

Ambiental Territorial

Socio Económico

Político -Institucional

Socio Cultural

Fuente: Elaboración propia (2007)


361

El mejoramiento integral de barrios, ordenado como programa para la ac-ción institucional del gobierno, tendría como objetivo principal la erradicación de la pobreza y la incorporación de la “informalidad urbana” a la ciudad, mediante la institucionalización de modelos de intervención y el desarrollo de acciones soste-nibles en el tiempo, garantizando la intervención en ámbitos vitales para el mejo-ramiento de la calidad de vida y el bienestar de la población, en los planos físico, social, económico, político, cultural y ambiental. De manera específica, buscaría:

• Contribuiralaformulacióndepolíticapúblicaenmateriadehábitat,con-siderando particularmente el MIB como una estrategia esencial de inter-vención a nivel urbano, para la superación de la pobreza y el mejoramiento de la convivencia y la seguridad ciudadanas.

• Ladefiniciónenelmedianoplazodelosmecanismosoperativosydelasresponsabilidades políticas a nivel distrital de las herramientas pertinentes para la ejecución del PMIB.

• Lograrunaactuacióninstitucionalquetrasciendalaintervenciónsectorialy gane en visión de integralidad, haciendo eficiente la intervención y am-pliando el impacto de la misma en las comunidades urbanas.

• Potenciarlascapacidadesdelascomunidadesurbanas,paralagestiónco-lectiva de su futuro.

• Ellogroyelmantenimientoeneltiempo,decondicionesaceptablesdehabitabilidad para cada asentamiento intervenido o priorizado.

• Lasuperacióndefactoresexistentesdeconflictosocial,inestabilidad,ex-clusión y segregación socioespacial.

• Laigualdadyaperturadeoportunidadesparaelestímuloalaproduccióny el mejor acceso a empleo y servicios.

• Lapromocióndeestilosdevidaquefavorezcanlaconvivenciasocialylaintegración de las comunidades urbanas.

• Elfortalecimientodeloslazosdecoordinacióneintegraciónentrelasins-tituciones y las comunidades objetivo.

Para el logro de algunos de estos aspectos, es de vital importancia la vin-culación de la comunidad, que ya no será concebida como el objeto sobre el que se interviene, sino como parte activa, no sólo para la ejecución de las obras de infraestructura, sino también para la formulación, ejecución, seguimiento y eva-luación de una propuesta de intervención en materia de mejoramiento barrial. En


362

consecuencia, los habitantes urbanos caracterizados como de estratos socioeconó-micos 1 y 2 y los grupos vulnerables de población (particularmente jóvenes, ma-dres cabeza familia, discapacitados, personas mayores y niños) serían los sujetos con los cuales el Estado y el sector privado intervienen la ciudad.

8.3. Desarrollo metodológico. Áreas o componentes, estrategias y líneas de acción

A partir del enfoque propuesto, el gobierno local, regional y nacional debería formular un Programa de Mejoramiento Integral de Barrios que posibilitara el desarrollo de acciones sostenidas en el tiempo, procurando integralidad en la construcción de los componentes, ámbitos y/o áreas de intervención. Cada uno de los ámbitos de intervención propuestos deberá garantizar el fortalecimiento de la capacidad adquisitiva de la población sujeto y construir una estructura de oportunidades para el acceso y disponibilidad de servicios en un sentido amplio, desde la perspectiva de los derechos económicos, sociales y culturales. Los ámbi-tos como sus objetivos serían los siguientes:

• Ámbito político-institucional. Busca promover la participación política de la comunidad y el fortalecimiento de la democracia en el marco de los procesos de descentralización y organización social, fomentando, además, la formulación de política pública, bajo criterios de integralidad, y la ejecución eficiente del Progra-ma de Mejoramiento Integral de Barrios y su financiación. Así mismo, deberá garantizar la gestión de recursos financieros para la ejecución del programa.

• Ámbito socioeconómico y sociocultural. Deberá garantizar la producción y la reproducción de la comunidad; promover el fortalecimiento y tejido de relaciones y vínculos sociales, haciendo énfasis en la convivencia y la seguridad ciudadana, e incidiendo en el comportamiento ético de los ciudadanos.

• Ámbito ambiental-territorial. Deberá promover procesos de identidad territorial y de conservación ambiental, y la construcción de un sentido de hábitat entre la institucionalidad distrital y la comunidad.

Para la realización del enfoque propuesto se plantea el siguiente diseño operativo por componentes:

• Componente de desarrollo comunitario. El objetivo primordial de este componente es fortalecer y potenciar las capacidades y competencias de


363

las comunidades barriales-urbanas, en los que hace referencia a los ámbi-tos político, cultural, ambiental, económico y político.

• Componente físico-espacial. Buscará garantizar la construcción de infra-estructura y equipamientos colectivos (de diversas escalas), que posibiliten el mejoramiento de la calidad de vida, la relación de la comunidad y de ésta con el territorio urbano, configurando un hábitat digno para la población.

• Componente político-institucional. Buscará garantizar la participación de la comunidad en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos, así como en la definición de la inversión, teniendo como fundamento la integrali-dad de la intervención, concebida como la afectación de los ámbitos esenciales para garantizar calidad de vida, respetando la diversidad sociocultural y espa-cial de la ciudad y de la región, y los principios de descentralización política y administrativa. Además procurará promover la ejecución eficiente del progra-ma de mejoramiento, desarrollando las estrategias pertinentes de coordinación interinstitucional, comunicación, financiamiento, etc. (ver gráfico siguiente).

Gráfico No. 18. Ámbitos de intervención y componentes operativos del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, PMIB



364

Las líneas y las pautas de acción propuestas serán las siguientes:

Servicios sociales

• Servicios urbanoso Recolección de desechos sólidos.o Mantenimiento de las obras realizadas (calles, drenajes, plazas y

jardines).• Servicios y equipamiento social

o Servicios destinados a tratar problemas especiales o satisfacer necesida-des de los grupos específicos.

o Equipamientos sociales y comunitarios.o Generación de empleo e ingresos.

• Seguridad Humanao Prevención de acciones que atenten contra la integridad personal y

comunitaria.

Infraestructura urbana

• Obras de infraestructurao Paquete mínimo para procurar beneficios y equidad en las obras, esta-

bleciendo una calidad de urbanización mínima y parámetros de costos similares para todos barrios beneficiados por el programa.

o Se incluye usualmente: • Mitigaciónderiesgo.• Sistemadeabastecimientodeaguapotable.• Sistemasdedisposicióndeaguasservidas.• Desagüepluvial.• Obrasdevialidad.• Electrificación.• Alumbradopúblico.• Áreasverdesdeesparcimientoydeportes.

• Vivienda o Regularización de la propiedad.o Provisión de vivienda. o Reasentamiento de población.o Mejoramiento de viviendas existentes.


365

Desarrollo comunitario

• Pautas socioeconómicas o Participación de la comunidad en actividades, proyectos e iniciativas

productivas. Apoyo a las iniciativas productivas de la comunidad.o Acceso de la comunidad a los servicios públicos, de recreación y movi-

lidad que ofrece la ciudad.o Sostenibilidad de las propuestas productivas.

• Pautas socioculturaleso Fortalecimiento del sentido de pertenencia de las personas hacia su

comunidad, barrio y/o territorio.o Apoyo a las expresiones artísticas o culturales propias de la comunidad.o Fortalecimiento o creación de redes sociales al interior de las comuni-

dades y sus organizaciones.o Fomento de la memoria histórica de la comunidad y sus miembros.

• Pautas territoriales-ambientaleso Apropiación del territorio por parte de las comunidades.o Fortalecimiento y cuidado del medio ambiente.o Mitigación de riesgos geológicos y prevención de emergencias.o Tejido de ciudad, respetando la heterogeneidad originada en la auto-

producción de vivienda y en la construcción social del territorio.• Pautas educativas y de formación

o Construcción de capacitaciones acordes con las necesidades expresadas con la comunidad, en cuidado medioambiental, productividad, acceso e incorporación a los servicios urbanos, sentido de pertenencia, ge-neración y fortalecimiento de capital social, utilidad de la memoria histórica y construcción de referentes de identidad territorial.

o Procesos de formación acordes con las capacitaciones propias de cada com-ponente: político-institucional, físico-espacial; socioeconómico y cultural.

• Pautas político institucionales o Participación comunitaria.o Fomento al ejercicio de ciudadanía (construcción desde de la noción de

derechos) por parte de las comunidades.o Ampliación de escenarios y mecanismos de participación en las co-

munidades.o Planeación de la intervención institucional.o Legalización de predios


366

Las acciones de apoyo a la ejecución de los programas están orientadas a me-jorar su efectividad y a asegurar su sostenibilidad en el tiempo. Según el caso, in-cluyen acciones de prevención en los asentamientos informales, de fortalecimiento institucional de las entidades ejecutoras, de preparación de proyectos de urbaniza-ción, de ingeniería y arquitectura, de comunicación y difusión de los proyectos.

8.4. Estrategias

Cinco estrategias básicas se proponen para el logro de los objetivos propuestos:

• Planeación y coordinación interinstitucional. Orientada a garantizar la formulación de planes de mejoramiento integral que involucren a los directivos de las entidades distritales, cuya competencia y responsabilidad han de ser consideradas en el programa de mejoramiento.

• Gestión y financiamiento. Deberá permitir la adquisición de recursos financieros para el fortalecimiento del programa, bien sea a nivel nacional o internacional.

• Participación comunitaria y construcción de sujetos. Orientada al fortalecimiento de los escenarios de participación, unificados entre entida-des distritales y la gestión de los planes de mejoramiento, con el esfuerzo mancomunado de los diversos actores “urbanos”. Además deberá promo-ver la generación de capacidades comunitarias, para que los habitantes urbanos se constituyan en los gestores de su propio desarrollo.

• Comunicación. Deberá promover la construcción de mensajes que permitan, más allá del posicionamiento del programa o la difusión de las iniciativas de intervención, establecer un diálogo entre el modelo de ciudad y la autopro-ducción de vivienda, para lograr un cambio cultural en la población.

• Seguimiento y evaluación. Se debe ajustar las dinámicas de interven-ción, recopilar experiencias de manera racional y evaluar el impacto de las acciones estatales promovidas a partir del programa.

8.5. Escalas de intervención

Las acciones posibles de intervención demandan para su diseño y ejecución la definición de unidades espaciales de intervención que deben ser precisadas en virtud tanto del ordenamiento sociocultural de los espacios urbano-regionales,


367

como de las políticas definidas en los planes de ordenamiento territorial, bajo la consideración de las escalas de planificación definidas y de las microunidades espaciales vitales para las comunidades. Así mismo, deberán ser considerados los ordenamientos político-administrativos que permiten la operativización de las decisiones. De cierta manera, la escala de intervención está determinada por la necesidad que se quiere resolver y, en esta medida, por la magnitud y el impacto del proyecto que se quiere ejecutar.

En el siguiente cuadro se resumen las escalas de actuación, las acciones y competencias del Programa Mejoramiento Integral de Barrios, las cuales han de ser ajustadas para lograr un mayor impacto.

Tabla No. 48. Escalas de intervención

Escalas de intervención Regional Metropolitana LocalZonaluPZ

Barrial

Acciones por componentes del PMIB

Desarrollo social y comunitario X X

Desarrollo físico-espacial e infraestructura

X X X

Desarrollo institucional X X X


369

Re f l e x i ón f i n a l

L o s c o m p r o m I s o s y c a m b I o s d e e n f o q u e e x I g I d o s p o r u n p r o y e c t o e s t ra t é g I c o d e mIb

Luego del recorrido propuesto por las diversas experiencias de mejoramiento integral de barrios y por sus definiciones conceptuales, se pueden resaltar va-rios aspectos.

Por una parte, el mejoramiento integral de barrios es una experiencia de intervención estatal en el espacio urbano, asociada al combate de la pobre-za y orientada hacia el mejoramiento de la calidad de vida, que se enfrenta fundamentalmente con el reto de comprender la construcción del territorio en espacios urbanos como el de Bogotá, D.C. En este sentido, en la ciudad, como lo expresamos en el primer capítulo, se encuentra una serie de dinámi-cas relacionadas con el contexto regional, nacional e internacional, las cuales, independientemente de la voluntad de los gobiernos, se configuran como di-námicas objetivas a las que se debe responder promoviendo el concurso de la ciudadanía en general, y del sector privado, en particular.

Es necesario reconocer que las acciones de mejoramiento, indistintamen-te de las entidades que las ejecuten, no son nuevas en el tiempo y no respon-den a problemas coyunturales de corto aliento.

La migración poblacional fruto de la atracción de la ciudad, el conflicto ar-mado interno, los procesos de autoproducción de vivienda y la carencia en las condiciones materiales de vida de grandes sectores de la población se constituyen en variables que contribuyen a definir y caracterizar la importancia estratégica de


370

los PMIB para los espacios urbanos, y su proyección en el tiempo, en tanto per-sistan problemas que demandan la intervención estatal. Entender estos procesos significa comprender, por una parte, las lógicas que promueven la denominada “informalidad”, y por otra, como lo ha reconocido el Banco Interamericano de Desarrollo, que la autoproducción de espacios habitados, más que una dificultad, puede llegar a ser una opción para la resolución de problemas habitacionales y de necesidades básicas insatisfechas. Significa reconocer que si bien en materia polí-tica el mejoramiento integral de barrios se ha ido configurando con un carácter correctivo –por cuanto pretende integrar lo informal a lo formal–, también es una acción complementaria de las políticas de vivienda social, que contribuyen a la estructuración del espacio urbano.

En Latinoamérica, específicamente en Colombia, los programas de me-joramiento integral de barrios han demostrado ser aplicables a contextos par-ticulares, orientados casi de manera “natural” hacia asentamientos urbanos caracterizados como “informales”, subnormales o de desarrollo incompleto. Han sido implementados como estrategia para el combate de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida, han incidido en los asentamientos urba-nos en los que se concentra la pobreza y la población de bajos ingresos, lo cual, en el caso de Bogotá, ha significado que la atención se concentra en población de los estratos 1 y 2.

Las experiencias dan cuenta de una serie de discusiones importantes relacionadas con el papel de las entidades estatales de carácter distrital en el mejoramiento integral de barrios, en la sostenibilidad de las acciones en un contexto urbano regional como el del Distrito Capital, en la focalización para la inversión de recursos y en la escala de la intervención.

Si bien se han encontrado dificultades tales como la discontinuidad de las acciones de mejoramiento, consecuencia de la incidencia de los gobiernos locales y de dinámicas clientelares, y de las carencias en materia de política pública del Distrito Capital, se ha hecho un avance representado en la for-mulación de lineamientos generales que posibilitan la construcción de una política de hábitat para el Distrito Capital, propuesta en el año 2005 y conte-nida en el documento titulado Hacia una política de hábitat y seguridad humana (Alcaldía Mayor de Bogotá-DAPD, 2005).

La complejidad del problema urbano asociado a múltiples factores –en-tre los que podemos contar la pobreza, el ejercicio de la violencia cotidiana, el maltrato familiar, la carencia de oportunidades para la satisfacción de necesida-

re f l e x i ó n f i n a l

371

des y el déficit acumulado de múltiples carencias– ha contribuido a que en la formulación de los diversos programas y proyectos de mejoramiento se piense siempre en el desarrollo de acciones multisectoriales e integrales, la mayoría de las veces desarrolladas a través de tres componentes (social, obras e institucional) y sintetizadas en la actuación simultánea y a veces coordinada de las entidades distritales. Sin embargo, casi siempre la noción de integral se refiere a la actua-ción de diversas entidades que compiten o se complementan, y no se contempla la afectación de diversos ámbitos vitales.

En este sentido, nuestra propuesta es que se deben considerar al menos cuatro dimensiones:

• Ladimensiónsocioeconómica,queserelacionaconlascondicionesobjeti-vas y subjetivas para la reproducción y la producción de la comunidad.

• Ladimensióncultural,enlaqueseabordanaspectosasociadosalaidentidad,la construcción y la generación de vínculos, interacciones y redes sociales, así como la construcción de parámetros de convivencia y seguridad ciudadana.

• Ladimensiónpolítica,quecontribuyea la formulaciónde lineamientosde política pública, y a determinar la orientación de la acción institucional para garantizar su sostenibilidad en el tiempo, más allá de los períodos de gobierno. Además, debe promover la participación ciudadana, la cons-trucción de sujetos y el fortalecimiento de la democracia y de la descentra-lización política y administrativa.

• Ladimensiónambiental-territorial,cuyaorientacióndeberápromoverlageneración de procesos de identidad en torno al territorio y la construc-ción de un sentido de hábitat entre la comunidad y la institucionalidad.

Los programas de mejoramiento barrial, si bien se circunscriben a un espacio limitado de la ciudad, enfrentan problemas diversos que por su com-plejidad demandan el desarrollo de acciones multisectoriales desde la insti-tucionalidad estatal y el concurso del sector privado, con el compromiso de la ciudad en su conjunto. Las acciones desarrolladas han sido sostenidas en el tiempo y esto ha incidido de manera progresiva en las condiciones materiales, sociales, culturales, políticas y económicas de los habitantes urbanos.

Uno de los principales logros del mejoramiento es la comprensión de lo barrial como una dimensión básica del espacio urbano, en cuanto constituye y posibilita la construcción de lazos socioespaciales, en torno a los cuales se ha


372

reproducido el espacio urbano a partir de la relación entre la autoproducción de vivienda y la urbanización formal y planificada.

A pesar de haber sido identificada de diversas maneras, la unidad barrial aparece cada vez menos dentro de las prioridades de inversión, planificación y formulación de política, indicadores y estadísticas urbanos.

Según datos de Planeación Distrital, la ciudad cuenta con 1.378 asenta-mientos de origen clandestino, que ocupan 6.376 hectáreas y 368.065 predios. De ellos, faltan por legalizar 118 asentamientos con un área de 528 hectáreas y 29.651 predios. La población se calcula en cerca de 1.400.000 habitantes, cifra que, comparada con las proyecciones de población realizadas por el POT para 1999 (6.322.702 habitantes), corresponde al 22,1% de la población del Distrito. Considerar este aspecto, significa también involucrar a la comunidad “sujeto” del proceso de mejoramiento de manera directa en la definición de su futuro, en la gestión de lo público y en la construcción de ciudad, más allá del control social formal a la construcción de infraestructura.

La participación de la comunidad, por su parte, debe trascender su arti-culación con escenarios ligados exclusivamente a las obras de infraestructura y debe potenciar el fortalecimiento de la democracia con la construcción de sujetos del proceso de desarrollo, abandonando la idea de población “objeto” beneficiaria de proyectos. En este sentido, más que en una estrategia de inter-vención, la participación comunitaria se constituye en la piedra angular sobre la que se construye el futuro de la comunidad y de la ciudad.

Para ajustar el concepto de mejoramiento integral de barrios a las condiciones particulares de la ciudad, en este caso Bogotá, presentamos ocho hipótesis:

• Existenénfasisdistintosenlaorientacióndelmodelodeintervenciónen materia de mejoramiento. Este modelo está condicionado por el modelo de ciudad.

• Hayunadicotomíaentreloqueestáalcentrodelaintervención(losocialvs. lo físico-espacial), no en términos teóricos, ni en la caracterización del PMIB, sino en la intervención misma de mejoramiento que se adelanta en la ciudad desde las distintas instituciones.

• Apesardelaintenciónrecientedeformularunapolíticapúblicaenma-teria de hábitat y vivienda para la ciudad, que oriente y articule la acción institucional, la importancia de la intervención en este sentido no ha sido


373

fundamental ni trascendente, ya que se hace énfasis en la producción de vivienda nueva y no se da el reconocimiento preciso al MIB.

• Cadaentidadtienesupropiaaplicacióndelaconcepcióndedesarrolloysu propia agenda, lo cual dificulta la intervención interinstitucional para el MIB, pues se duplican esfuerzos y se construyen miradas aisladas.

• Apesardequeelmejoramientobarrialtienecomofundamentolaluchacontra la pobreza, la promoción de la ciudadanía y el mejoramiento de la calidad de vida, en la intervención prevalece un determinante físico que no logra dimensionar el papel y la importancia de lo social.

• Enlaprácticasesiguedesarrollandolaconcepciónde objeto sobre el que se interviene y no de población sujeto de su propio desarrollo.

• Existendificultadesparalarealizacióndelprincipiodedescentralización.Ésta es necesaria para potenciar el programa y para promover una parti-cipación efectiva y real de la comunidad en los procesos de planeación del desarrollo urbano y de formulación de políticas públicas.

• ElProgramadeMejoramiento IntegraldeBarriosno tiene la jerarquíainstitucional que merece dentro de la política y la estructura político-ad-ministrativa del Distrito Capital.

A partir de estas hipótesis, se proponen las siguientes reflexiones finales que ejemplifican algunas acciones de “desarrollo urbano” a través de procesos de mejoramiento barrial y de vivienda como alternativa para mitigar los atra-sos acumulados y pagar parte de la deuda social contraída con la población de más bajos ingresos, la cual ha autoproducido la ciudad y ha caracterizado un hábitat popular más allá de la globalización.

• Enprimerlugar,esimportanteponereltemadelmejoramientointegralde barrios, MIB, en su justo lugar, no solamente denotando su carácter estratégico, en el cual se ha insistido bastante, sino planteando que su continuidad y permanencia en el desarrollo futuro del contexto urbano colombiano son imprescindibles, dado el constante crecimiento urbano y la no resolución definitiva de los déficit acumulados139.

139 “los déficits de infraestructura, urbanización informal y pobreza urbana seguirán siendo uno de los más graves problemas de la agenda social de casi todos los países en vías de desarrollo” (Brakarz, 2002: 89).


374

• A pesar de que en varios aspectos la acción institucional sobre elme-joramiento se ha reforzado, la problemática no ha desparecido, debido, en primer lugar, a los déficit cualitativo y cuantitativo acumulados; en segundo lugar, al agotamiento del suelo urbanizable, lo cual implica el incremento de su costo y un acceso aún más reducido para los sectores de menos ingresos140; en tercer lugar, al crecimiento de la población urbana, que no es controlable y no se puede detener, pues las oportunidades en las grandes ciudades siguen siendo mejor valoradas que las del campo o las de los pequeñas asentamientos humanos.

• Juntoalapobrezageneralizada,ladegradacióndelmedionaturalylain-sostenibilidad son parte de los problemas más graves que enfrentan nues-tras ciudades. Incorporar la perspectiva ambiental más allá del discurso y en relación armónica con la estructuración de alternativas productivas para sostenibilidad de la población y de los procesos de mejoramiento es una tarea inaplazable para la caracterización y ejecución de PMIB. Esta perspectiva de la sostenibilidad, en sus dimensiones ambiental y producti-va, requiere más que voluntad política, pues es necesario implementar un cambio de hábitos en la sociedad.

• Lacentralidadde laacciónmismadelMIBdebeserrepensada.Sibienla complementación de infraestructura es fundamental para el bienestar, en la actualidad ha cambiado la configuración de los proveedores de los distintos servicios públicos en la ciudad. Hace unos años, la mayor preocu-pación para las experiencias de MIB era la provisión de servicios públicos domiciliarios, la mayoría de redes dependían de las instancias públicas atadas a los requisitos de legalización de asentamientos para poder inver-tir; hoy, la mayoría de redes y empresas de servicios están completamente privatizados y el afán de abrir nuevos mercados ha hecho que los escena-rios de los barrios informales se conviertan en un nicho rentable para los proveedores privados. Esto ha hecho que la cobertura de servicios públicos domiciliarios se incremente notablemente, y en consecuencia, la dificul-tad para los habitantes se ha centrado más en el tema de la calidad y las

140 Es importante recordar aquí que la política de producción de suelo urbanizable a bajo costo que compitiese con el suelo ofertado a través del mercado informal no ha dado los resultados esperados para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta iniciativa de la agenda urbana es Metrovivienda desde el año 1999.


375

tarifas que en el tema del acceso. Los diseños de MIB deben dar paso a las transformaciones del contexto y atender de mejor manera las necesidades y dificultades de la población. En un territorio informal y precario, pero con redes instaladas de servicios públicos, el centro de la acción puede referirse a las asesorías frente al uso de estos servicios, a la generación de intermediaciones institucionales para la reducción de tarifas para los estra-tos más bajos, o a la promoción de empresas comunitarias y vecinales para el manejo de las redes de servicios.

• Otroaspecto fundamentalpara laconstrucciónyconsolidaciónde lour-bano es la convivencia, que se ha venido posicionando como una política institucional para enfrentar los problemas de violencia y delincuencia. Sin embargo, se corre el riesgo de que se quede en la intención de regulación y se olvide la visión del desarrollo. La convivencia, al igual que el de la partici-pación, se ha convertido en un componente casi obligado para las experien-cias del MIB a partir de la experiencia del Proyecto “SUR con Bogotá”.

• Otroelementopropiodelcontextourbanoqueexigeunaposiciónyunadecisión por parte de quienes diseñan el PMIB es el referente a las esca-las de intervención; ésta debe ser comprendida administrativa, histórica y culturalmente en su dimensión territorial. La insistencia del PMIB en el barrio como espacio para la implementación del mejoramiento no es un capricho, mucho menos una manifestación anacrónica141. Es necesario buscar una determinación de las escalas y combinaciones de herramientas de planeación e intervención para generar equilibrio entre las necesida-des administrativas –para las cuales es más fácil el manejo a partir de la dimensión de las localidades y las UPZ– y las características propias de la construcción comunitaria –para las cuales el barrio es la unidad que trasciende hacia la dimensión cultural y de identidad–.

• El nuevo suelo urbano que disponga la ciudad se establecerá en dosposibles escenarios. El primero es el crecimiento fuera del perímetro

141 Actualmente, los escenarios administrativos y de planeación han abordado la dimensión zonal, local, distrital, metropolitana y regional como referentes espaciales universales. El hecho de que el mejoramiento se siga planteando a nivel barrial implica dificultades de orden administrativo, de distribución presupuestal y para el diseño de las intervenciones en general. Estos aspectos hacen dudar a muchos de la vigencia de lo barrial como escala de referencia.


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urbano en los municipios circunvecinos de la Sabana de Bogotá, lo cual podrá revivir las dificultades y dramas de un inadecuado proceso de urbanización no controlado y con enormes problemas de planeación. Para evitar esta situación, es necesario garantizar la configuración de un modelo de ordenamiento territorial compartido que contemple los municipios inmediatos a Bogotá y la región. Bogotá no puede darse el lujo de repetir la historia, pero debe ser consciente de que sigue siendo la principal receptora de población por la importancia que representa y por las condiciones y capacidades instaladas, y de que esta recepción se dará independientemente de que tenga que localizarse o no dentro del perímetro urbano. En el segundo escenario, la producción de nue-vo suelo urbano se centrará en áreas ya servidas, con infraestructuras adecuadas, bien localizadas y ya incorporadas al desarrollo urbano de la ciudad. Muchas de estas áreas corresponden a zonas intervenidas a partir de acciones de mejoramiento urbano. Si bien es cierto que aquí se refleja la clara articulación territorial del MIB a la ciudad y al modelo propuesto por vías del mercado, también es cierto que si no hay previ-sión y planeación frente a la construcción futura del territorio desde la lógica global de la ciudad, estas áreas serán transformadas en los proce-sos de urbanización dirigidos a poblaciones diferentes a las que se pre-tendió beneficiar en principio. Esto, a su vez, podrá producir procesos de expulsión, nuevas lógicas de segregación socioespacial y problema más graves de urbanización no planificada.

• Desdelarealidadquedevelanambosescenarios,elmejoramientointegralde barrios es más que una acción coyuntural y asistencial; es una acción estratégica para la ciudad que requiere planeación y posicionamiento ade-cuados, relacionados con la lógica general de la ciudad y su proyección. Dicho de otra manera, es necesario concebir el MIB como una acción fundamental dentro del marco del modelo de ciudad y darle el lugar apro-piado en la estructura jerárquica del Distrito para que pueda cumplir con la labor tan importante de la cual es responsable.

• Seevidencia lanecesidadde construirnuevasmetodologíasquepermi-tan establecer un diálogo fraterno y real entre la mirada urbana de las instituciones y la mirada de la ciudad construida por las comunidades en materia de necesidades, deseos y aspiraciones, para poder concertar la formulación de planes y la construcción de estrategias de intervención. En


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esta discusión, hay que comprender que el punto final no lo constituyen ni la construcción ni la validación y ni el resultado del indicador, sino la construcción y posicionamiento de una línea base que parte de la noción de calidad de vida de la población.

• Sedebeconsiderarlanecesidaddedeslindarlarelaciónmecánicaqueseestablece entre la evaluación de las demandas de vivienda y la valoración del MIB, por cuanto de éste último hacen parte una serie de variables que hasta la fecha difícilmente se conciben de manera articulada y me-nos aún se ejecutan integralmente como parte de un todo. Así pues, es necesario comprender que existen ámbitos públicos –asociados en prin-cipio a los espacios colectivos– y privados –asociados a la vivienda–, y que estos tienen una estrecha relación con la construcción de patrones de ciudadanía, donde la convivencia y la salud de los habitantes se vin-culan con el mejoramiento barrial y con las condiciones de bienestar, en la medida en que la “casa” es el lugar donde se forjan los valores y diná-micas socioculturales que se reproducen en los espacios colectivos. Por otra parte, la vivienda en cuanto espacio privado demanda dinámicas de mejoramiento estructural, exigidas por una población considerable a nivel urbano. En este sentido, la intervención en MIB deberá compren-der, deslindar e incidir sobre estas dos dimensiones de la vida urbana, la pública y la privada, adelantando acciones pertinentes para ambas. No obstante, esto no significa que todas las acciones deban ser responsabili-dad de la entidad que coordina o ejecuta el PMIB; lo que significa es que ellas demandan el concurso del gobierno distrital y de las instituciones del Distrito. La intervención construida desde esta noción, podría abar-car los siguientes ámbitos142:

142 Los tipos mencionados en la tabla se refieren a la tipología barrial construida por la CVP en un esfuerzo previo.


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Tabla No. 49. Parámetros para establecer y valorar la elegibilidad de las zonas de intervención

Ámbitos de intervenciónGrado de consolidación para evaluar

priorización

Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 4

Lo p

rivad

o

Salud (saneamiento básico, ventilación, etc.)

vivienda

Convivencia

Mejoramiento estructural

Producción, empleo y trabajo

Acceso

Mejoramiento de vivienda en general

Lo p

úblic

o

Salud (recolección de residuos, saneamiento otros servicios) Sistem

a de espacialidad pública

Educación

Medio ambiente

Accesibilidad y movilidad

Socio cultural

Socio económico

Uso del tiempo libre

Convivencia y seguridad

Una dificultad para poder abordar estas dimensiones es la disponibilidad de información. No se tienen datos cuantificados por UPZ y se dispone de in-formación dispersa y copiosa por localidad. Además de esto, la escala barrial, no aparece como algo fundamental, a pesar de la importancia que tiene en la configuración urbana.

En ese sentido, es crucial potenciar lo ya acumulado: las tipologías ba-rriales dispuestas por la CVP en sus diversas elaboraciones, para posibilitar la construcción de una zonificación ajustada a las necesidades de la comunidad y no a las demandas de la planeación urbana regional. Al mismo tiempo, se debe permitir el diálogo con la escala zonal, construida desde la noción de UPZ. No sólo es necesario reconocer la escala barrial, sino que es ineludible invertir la ló-gica de lectura que va de la localidad al barrio, para darle un lugar como unidad


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sociocultural fundamental en la ciudad. Se podría disponer igualmente de la información sobre la topología de zonas subnormales y elegibilidad, recopilada por el ICT y por el INURBE.

El planteamiento de hace unos años del Banco Mundial y del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, según el cual la estrategia para enfrentar el problema de la informalidad y la marginalidad es la eliminación de los asentamientos irregulares (Cities Without Slums), es poco viable si no se cambia el enfoque desde el cual se enfrenta la problemática y si no se priorizan los recursos necesarios para ello, pues va a persistir la incapa-cidad de las ciudades para satisfacer la totalidad de las demandas de hábitat y vivienda, las deficiencias en la provisión de empleo y, en general, las necesida-des sociales, económicas y culturales de la población en países con problemas estructurales en el modelo de desarrollo e insuficiencia de recursos públicos y privados para su atención.

Una afirmación de este tipo pone nuevamente el MIB como una alterna-tiva crucial para las ciudades y la población urbana. Sin embargo, su enfoque debe dar prioridad a la atención de los intereses y necesidades de la población, por encima de los aspectos definidos desde el interés del sistema económico. Esto no quiere decir que el MIB no obedezca a los criterios de ordenamiento del modelo de ciudad y de productividad; lo que significa es que la población y su bienestar deben ser el centro de la intervención, o de lo contrario los efectos podrán revertirse muy prontamente, pues para la sostenibilidad de cualquier tipo de intervención e iniciativa urbana es fundamental contar con la aproba-ción de la población, de sus redes sociales y de sus formas organizativas.

Es necesario, entonces, definir una mirada política y estructural sobre el MIB, que tenga un enfoque consensuado y establezca un modelo para el PMIB, entendido como elemento articulador de la política de hábitat con én-fasis en lo habitacional y el entorno digno, con acciones de orden cuantitativo y cualitativo.

En consecuencia, temas como la construcción de VIS, el mejoramiento de la vivienda, la utilización y distribución del suelo urbano, la titulación, y el reasentamiento, entre otros, no pueden estar desarticulados de las acciones del MIB. Posicionar y materializar esta visión es uno de los retos más impor-tantes para el PMIB. El territorio y la comunidad son uno solo; por lo tanto, las acciones que se ejerzan sobre él y la cooperación con sus comunidades no pueden depender del interés de cada actor institucional por separado, sino


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que deben articular los esfuerzos y conducirlos de manera coordinada; deben, pues, ajustar el modelo del MIB para garantizar su flexibilidad.

Los procesos administrativos y de gobierno de la ciudad han mutado tam-bién. La descentralización y la cultura laboral propia del ámbito burocrático, sumadas a la privatización y a la entrega en manos de consultores de muchas de las funciones públicas, debilitan la estructura y la capacidad de sistematización de escenarios como el PMIB que aún no se encuentran posicionados y prioriza-dos desde el gobierno distrital. Este hecho exige la labor de dar cuenta del acu-mulado existente frente a MIB y garantizar la continuidad de los acumulados y trayectorias, para evitar la pérdida de la memoria institucional y de los procesos ya validados por prácticas probadas, ajustadas y consensuadas.

El desarrollo de los 19 planes maestros propuestos en la ciudad de Bo-gotá afecta también la ejecución de la planeación en la ciudad. Por lo tanto, las propuestas y proyecciones con respecto al PMIB deben tener en cuenta lo planteado en ellos y diseñar las intervenciones de manera diferenciada, depen-diendo de los criterios ya estructurados, de las prioridades definidas y necesi-dades existentes en cada zona. Sin duda, es necesario ahondar en la relación que las acciones del MIB guardan con la aplicación de estos 19 planes.

La reestructuración administrativa que hoy afronta la ciudad es un pro-ceso muy importante que permitirá la redefinición de funciones, estructu-ras administrativas, cargos y procesos de toma de decisiones en general. Es fundamental que dentro de la nueva lógica administrativa, el MIB tenga un lugar destacado como proceso relevante para la ciudad, entendido desde la perspectiva de la coordinación de diversos tipos de acción en una estrategia integral que cuente con la cobertura de una política pública clara y con la infraestructura y la jerarquía pública necesarias. Esta figuración del tema de MIB en la nueva estructura administrativa de la ciudad sería un indicador del mayor alcance adquirido para esta problemática.

Ahora bien, el MIB ha venido ganando presencia en las políticas nacio-nales; su delimitación como un programa específico del Plan de Desarrollo del actual gobierno devela un mayor interés por la problemática. Sin embargo, es necesario que el enfoque trascienda lo referente a obras e infraestructura y asuma una dinámica integral para su desarrollo. Es de vital importancia po-sicionar el MIB como una clara expresión de la política pública en materia de hábitat, dirigida a sectores de población de bajos ingresos y como estrategia para la superación de la pobreza. En nuestra opinión, el agotamiento del suelo


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urbano disponible para urbanizar143 es un escenario que en menos de cinco años será parte de nuestro presente; por ello, la ciudad debe contemplar y anticipar desde ahora escenarios de mediano y de largo plazos en función de la ocupación del suelo urbano.

Las acciones de mejoramiento integral de barrios en la ciudad deben estar articuladas bajo un programa estratégico claro de mediano y largo al-cance, que supere el carácter coyuntural establecido por la lógica de proyecto y fortalezca un operador institucional que adelante acciones directas relativas al MIB y coordine acciones con las demás instituciones distritales compro-metidas. Esto implica que el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios sea posicionado en la estructura orgánica de la ciudad. Una opción para ello sería transformar la Caja de Vivienda Popular en la entidad operadora del PMIB, reorganizando los proyectos que actualmente adelanta, trayendo a su interior otros llevados a cabo por otras entidades distritales relacionadas con el mejoramiento barrial, y construyendo una verdadera coordinación con las instituciones responsables. La CVP se constituiría, entonces, como la Unidad Distrital para el Mejoramiento Integral de Barrios “MIBarrio”.

Hay todavía dos elementos en los que es necesario profundizar. En pri-mer lugar, la construcción sólida y consensuada de un marco lógico compartido con todas las instituciones y entidades involucradas en el PMIB; solamente así el concepto y la operativización planteados tendrán un desarrollo concreto a partir de una perspectiva estratégica. En segundo lugar, la utilización de indicadores propios del sistema con el cual ya cuenta la CVP con las modifi-caciones que sean necesarias.

143 Para finales del año 2006, según fuentes oficiales, la ciudad de Bogotá cuenta con 3.300 hectáreas de suelo urbanizable disponibles. De estas, una quinta parte se destinará a cesio-nes para vías, afectaciones, infraestructura y equipamiento, y espacio público. Las 2.600 hectáreas restantes se consumirán en menos de cinco años, dado el promedio de urbaniza-ción, que oscila entre 400 a 500 hectáreas por año.

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