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“EL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCIÓN (SNA) COMO INSTRUMENTO PARA QUE MEXICO SEA COMPETITIVO EN VALORES A

NIVEL MUNDIAL”

Dr. Jorge Salvador Zúñiga Sánchez de la Vega Paseo de las Petunias 3097, Del Paseo Residencial, Monterrey N.L. c.p. 64920

[email protected]

RESUMEN

La corrupción representa uno de los principales obstáculos para la consolidación política, económica y

social de México. El presente ensayo se centra en las medidas que actualmente está haciendo el gobierno

mexicano para frenar y decir basta a la corrupción a través de la propuesta del Sistema Nacional

Anticorrupción SNA que se encuentra en revisión por el Congreso de la Unión, además de la

designación oficial del Secretario de la Función Pública del gobierno federal. Las medidas que

anteriormente se han implementado para combatir a la corrupción no han sido suficientes, claras y

precisas, por lo que se pretende con el nuevo SNA asegure la transparencia y la rendición de cuentas en

la gestión gubernamental a todos los niveles, el cual es un punto de partida indispensable e inicial para

proponer lineamientos básicos de una política pública de anticorrupción que responda a las demandas

sociales y al fortalecimiento y credibilidad del Estado.

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El concepto de corrupción es muy amplio y tiene diversas connotaciones. El presente trabajo se enfoca a

las acciones de gobierno en México, su regulación legal y las acciones recientemente implementadas en

el Congreso de Diputados, el Consejo Coordinador Empresarial y la Presidencia de la República. Sobre

éstas acciones es importante distinguir que sean leyes formalmente expedidas, por lo cual de no ser así

carecerán de una fuerza legal para exigir su cumplimiento.

A la vista, se percibe que a la fecha todas las acciones de gobierno para combatir la corrupción han sido

inútiles. Basta con evocar los escándalos de políticos de todos los niveles respecto a los actos de

corrupción, entre los cuales se encuentran el enriquecimiento ilícito, el desvío de fondos, el tráfico de

influencias y el conflicto de intereses.

ABSTRACT

Corruption is one of the main obstacles to political, economic and social consolidation of Mexico. This

essay focuses on measures that are currently doing the Mexican government to stop and say enough

corruption through the proposal of the National Anticorruption SNA is under review by the Congress, in

addition to the official designation Secretary for the Civil Service of the federal government. The

measures that were previously implemented to combat corruption have not been sufficient, clear and

precise, so it is intended with the new SNA ensure transparency and accountability in governance at all

levels, which is an indispensable point of initial and to propose basic guidelines for a public anti-

corruption policy to respond to social demands and the strengthening and credibility of the state match.

The concept of corruption is very spacious and has different connotations. This work focuses on the

actions of government in Mexico, legal regulation and actions recently implemented in the Congress of

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Deputies, the Business Coordinating Council and the Presidency of the Republic. On these actions is

important to distinguish that are formally issued laws, so they otherwise lack a legal power to enforce

them.

In view, perceived that to date all government actions to combat corruption have been futile. Simply

evoke political scandals of all levels regarding corruption, among which are illicit enrichment,

embezzlement, influence peddling and conflict of interest.

PALABRAS CLAVE

Corrupción. Elusión fiscal. Evasión fiscal. Sec. Función Pública

INTRODUCCIÓN

Uno de los principales estrategias y retos sistémicos de México para ser competitivo, sustentable e

incrementar el desarrollo económico es combatir la corrupción en todos los niveles de gobierno. El

dilema es: ¿Se podrá erradicar o al menos controlar en los próximos años?. La democratización

encuentra en ese fenómeno una de sus principales obstáculos que causan el desencanto de los

ciudadanos hacia la política y los políticos que están en el poder, esto ha provocado que la ciudadanía

no le de credibilidad a los asuntos públicos por la mala calidad de sus representantes.

El desarrollo económico no ha logrado ser óptimo por las cargas al intercambio de bienes y servicios

inherentes a la corrupción. Prácticamente todos los aspectos de las políticas públicas que permiten poner

al alcance de la población como la salud, la educación y la infraestructura se ven afectados no solamente

por la corrupción sino a veces también por las políticas erráticas para tratar de combatirla que generan

una carga regulatoria innecesaria en detrimento de la competitividad de la economía mexicana.

El sistema político mexicano se ha liberalizado, en mayor o menor medida, trayendo entre muchas otras

consecuencias la ubicación del tema del combate a la corrupción en un lugar prioritario, al menos los

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discursos de la plataforma política. Todo ello parece no impactar en sentido positivo las estadísticas en

torno al fenómeno ni la percepción de propios y extraños.

La indispensable tutela de los derechos fundamentales, el sistema jurídico mexicano en lo general y los

cada vez más sofisticados mecanismos de corrupción han generado que no sean pocos los casos en los

que la impunidad triunfe ante la falta de herramientas efectivas para castigar a los involucrados en tan

nociva conducta.2)

Hablar del tema de corrupción en México no es novedoso y se puede evocar las diferentes etapas que ha

vivido nuestro país y en ellas encontraremos casos relevantes de corrupción. Por lo anterior es

importante hacer un análisis del SNA, el interés del concepto de corrupción a que se refiere y se origina

en los diversos órganos y niveles de gobierno.

El gobierno de la República actualmente tiene implementadas acciones de encaminadas a combatir la

corrupción a través de la Secretaría de la Función Pública y cuyo labor puede consultarse en el portal

electrónico www.anticorrupcion.gob.mx; sin embargo, al parecer dicha acciones resultan insuficientes

para contrarrestar la corrupción existente en la nación y/o conflicto de intereses en las relaciones del

gobierno y empresas que le prestan servicios o les venden bienes.

Actualmente, se encuentra en discusión en el Congreso de la Unión el Plan Nacional Anticorrupción

presentada por el Partido Acción Nacional el cual incluyen seis puntos relevantes los cuales deberán de

aprobar o desechar los integrantes de las cámaras de diputados y senadores. Y el objetivo de estudio es

respaldar y apoyar a que se cumpla el SNA.

Separar marco teórico y lo que es su análisis, podría dejar una parte de marco teórico y poner un apartado que diga

análisis. El apartado de análisis puede sustituir al de resultados. También en las palabras claves puede dejar sólo las

palabras y los conceptos comentarlos en el marco teórico.

MARCO TEÓRICO

Para entender el presente trabajo tenemos que comprender las siguientes definiciones:

A. La corrupción es la conducta penalmente incriminada por la cual se solicita, se acepta o se

reciben ofertas, promesas, dádivas o presentes, a fin de realizar o abstenerse de un acto, o

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de obtener favores o ventajas particulares. 3)

B. La elusión Fiscal es un comportamiento del obligado tributario con el fin de evitar o reducir

el pago de un impuesto sin incurrir en una infracción tributaria (lo que constituiría

una evasión fiscal), consistente en no realizar el hecho imponible, eludiéndolo. Puede

hacerse mediante la elección entre dos comportamientos previstos expresamente en la ley

(economías de opción), o a través de la modificación artificiosa por el contribuyente de su

comportamiento amparándose en el texto de una norma dictada con distinta finalidad

(fraude de ley). El fraude de ley es distinto de la simulación, ya que en aquél la realidad es abiertamente

creada, mientras que en ésta se finge una apariencia jurídica para encubrir la realidad –simulación

absoluta- o para poner de relieve una realidad distinta -simulación relativa. 3)

C. La evasión fiscal hecho de sustraer el máximo de materia imponible a la aplicación de la

ley fiscal en general o de una tarifa de impuestos en particular, sin trasgredir la letra de la

ley, lo cual constituirá fraude fiscal—, aprovechando sistemáticamente todas las posibilidades de

reducir el impuesto ofrecidas por sus normas o por sus vacíos. 3)

La Secretaria de la Función Pública es la dependencia del Poder Ejecutivo Federal que vigila que los

servidores públicos federales se apeguen a la legalidad durante el ejercicio de sus funciones, sanciona a

los que no lo hacen así; promueve el cumplimiento de los procesos de control y fiscalización del

gobierno federal, de disposiciones legales en diversas materias, dirige y determina la política de compras

públicas de la Federación, coordina y realiza auditorías sobre el gasto de recursos federales, coordina

procesos de desarrollo administrativo, gobierno digital, opera y encabeza el Servicio Profesional de

Carrera, coordina la labor de los órganos internos de control en cada dependencia del gobierno federal y

evalúa la gestión de las entidades, también a nivel federal. 4)

El término corrupción según la Real Academia Española considera la acción y efecto de corromper,

vicio o abuso introducido en las cosas materiales, en las organizaciones especialmente en las públicas

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consiste en la práctica consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho,

económico o de otra índole, de sus gestores. 5)

El tema de la injusticia, no es un tema nuevo, en el que Martin Luther King Jr. señaló: “La injusticia en

cualquier parte, es una amenaza a la justicia en todas partes" 6).

Isaac Katz escribió el 7 de diciembre de 2014 en “El Economista” un artículo sobre la corrupción, en

donde señala: “De acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción 2014 elaborado por

Transparencia Internacional, México se sitúa en el lugar 103 de 175 países evaluados, con una

calificación de 35/100, muy por debajo de los países desarrollados y también muy por debajo de otros

países latinoamericanos como Chile y Uruguay; el peor de entre todos los que integran la OCDE.

Vivimos en un país plagado de actos corruptos, cuyo resultado es un menor nivel de desarrollo

económico y son una causa de la desigualdad en la distribución del ingreso”.7)

Katz sostiene que “Lo que unos pierden lo ganan los otros; sin embargo, no es un juego de suma cero,

sino uno de suma negativa. La corrupción le cuesta al país, en la forma de mayores costos de

transacción, una menor inversión, obras y servicios públicos de más baja calidad, menor crecimiento

económico y menor desarrollo y bienestar de los mexicanos”. 7)

Ahora bien, en el Índice de Estados Fallidos, que es donde se evalúan las presiones que experimentan

los países sobre la base de los indicadores sociales, económicos y políticos, tales como la presión

demográfica, flujos de refugiados, el desarrollo económico desigual o grave crisis económica y los

derechos humanos, México ocupó la posición 105 de los 178 países que participaron en 2014, en donde

a medida que se aumenta en el ranking, mejor se encuentra posicionado; en base a lo anterior, nuestro

país está dentro de la clasificación de “Advertencia”.

Si bien no es la peor de las calificaciones, la clasificación si demuestra una fragilidad en ciertos rubros

como pobreza y deterioro económico; legitimad del Estado; aparato de seguridad; derechos humanos; e

intervención externa.8)

Considerando el alto costo económico que la corrupción afecta a nuestro país, el Partido Acción

Nacional (PAN) propuso un Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), el cual sea autónomo, ciudadano

e integral que ayude a combatirla. Para la realización de la propuesta del SNA, consideraron los

establecido en Transparencia Internacional, Transparencia Mexicana y la Red por la Rendición de

Cuentas. El objetivo de la propuesta del PAN se centra en hacer que México opere libre de corrupción.9)

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La estructura que plantea la propuesta del PAN considera que la regulación que se haga al Sistema

Nacional Anticorrupción sea independiente al Ejecutivo, puesto que plantea el control interno por la

Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Órgano Interno de Control (OIC); el control externo por la

Fiscalía y Auditoría Superior de la Federación (ASF) y para la impartición de las sanciones al Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) y el Poder Judicial de la Federación (PJF). 9)

Es importante iniciativa propuesta permitirá atender una problemática que ha frenado por años el

desarrollo en el país, cabe destacar que el SNA se encuentra en análisis por el Congreso de la Unión, en

donde el tema se considera relevante y de apremiante importancia. Como un paso fundamental, el

presidente de México nombro al Secretario de la Función Pública, quien a su vez hará que los servidores

públicos se apeguen a la ley, promoviendo la rendición de cuentas y la transparencia.10)

La propuesta del SNA presentada por el Partido Acción Nacional como iniciativa de ley el pasado 3 de

noviembre de 2014 ante Cámara de Diputados, esta basada y centrada en la reforma de diez artículos de

la Constitución General de la República (22, 73, 74, 76, 79, 109, 113, 114, 116 y 122) y contiene seis

elementos fundamentales (11):

1. Un Consejo Nacional para la Ética pública que asegure una amplia representación del sector público y de la sociedad civil organizada.

2. Un Comité de Participación Ciudadana, responsable de la instalación de observatorios ciudadanos.

3. Fortalecer la Secretaría de la Función Pública en materia de auditoría e investigación, para efectos de control interno.

4. Ampliar las facultades de la Auditoría Superior de la Federación y de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción para el control externo.

5. Retirar la facultad de sanción a las contralorías municipales, estatales y federal, y ampliar facultades a tribunales.

6. Reproducir todo el sistema anticorrupción en el ámbito local de los Estados.

Tambien quiero destacar lo que Honoré de Balzar escribió: "Las leyes injustas son la telaraña a través

de la cual pasan las moscas grandes y las más pequeñas quedan atrapadas". En esta frase se puede

incluir la injusticia sobre cómo no son regulados y juzgados de igual forma las personas, considerando el

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estatus económico al que pertenecen, o bien, los tipos de conexión, directa o indirecta, que tienen con el

gobierno. 12)

ANALISIS

¿Por qué el término corrupción se ha relacionado en múltiples ocasiones en prácticas indebidas que

suceden en México? ¿Por qué resulta tan familiar para los mexicanos la práctica de la corrupción? ¿Qué

es lo que nuestro gobierno hace cuando salen a la luz investigaciones en las que se comprueba el mal

manejo de los recursos públicos del erario? ¿Qué podemos hacer cada una de las personas que

residimos en México para ayudar a erradicar la práctica de la corrupción y lograr el reconocimiento

internacional?

Considerando a la corrupción como parte de la injusticia, se aprecia que su práctica daña el adecuado

funcionamiento de la justicia en toda sociedad, puesto que su práctica conlleva el surgimiento de otras

como tratamientos diferenciados, malversación de fondos, conductas desleales y no éticas, entre otras,

las cuales corrompen el adecuado funcionamiento de todo sistema, en este caso llamado sociedad.

Si preguntamos a un ciudadano mexicano, sobre quiénes realizan la corrupción en nuestro país, podría

apostar que más del 70% diría que esta actividad es exclusiva de funcionarios del gobierno,

considerando las recientes investigaciones que se han hecho y donde se ha demostrado la malversación

de fondos que hacen, en pro de sus bolsillos, actuando sin ética y lealtad en la realización de las

actividades de su puesto, puesto, que fue la misma sociedad que le confió a través de la democracia para

que velara por sus intereses.

Desde mi punto de vista, no sólo los funcionarios públicos son aquéllos que practican la corrupción, si

bien es cierto, que están más en el ojo del huracán gracias a las leyes de transparencia y a la libertad de

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expresión que tenemos, no sólo su mal desempeño y su falta de ética es la que afecta la mala calidad y el

mal distingo que hacen de los mexicanos a nivel internacional.

Es corrupta aquélla persona que practica la evasión fiscal a través del comercio informal; o quien hace

uso de prácticas indebidas para eludir el monto a pagar de impuestos; quien compra o vende artículos

que no tienen los permisos suficientes para su comercialización; quien para evitar una multa o acelerar

un proceso recurre al soborno; la que roba; la que conoce a alguien que realiza prácticas relacionadas

con la delincuencia organizada y no se atreve a denunciar; la que no respeta los lugares para personas

con capacidades especiales; entre otras.

Considero que la forma más fácil de disminuir la corrupción es a través de la transmisión de valores y de

principios éticos, los cuales en primera instancia se deben enseñar en la familia, y posteriormente en las

escuelas, en donde el respeto y la justicia deben ser los pilares sobre los que actuemos.

De aprobarse el SNA a la brevedad, y que cada mexicano ayude a través de sus acciones diarias a

erradicar la práctica de la corrupción, hará de nuestro país uno mejor, dejando a las futuras generaciones,

un México más justo, más honesto y refleje una disminución en la corrupción en México.

METODO

El diseño del estudio se ha hecho con base a una investigación documental obtenida en línea para realizar un

ensayo de análisis de la propuesta de ley del SNA que está en proceso de ser aprobada por la Cámara de

Diputados, y que será de utilidad y beneficio para el bien de los 120 millones de ciudadanos mexicanos.

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CONCLUSIONES

Sociedad corrupta, desgraciadamente, es uno de los adjetivos calificativos con los que se ha relacionado

a la sociedad mexicana. Esta situación es alarmante, por lo que el mexicanos finalmente han propuesto

el SNA, el cual se encuentra en revisión por el Congreso de la Unión, con el objetivo de disminuir el

índice de corrupción.

El establecimiento de la propuesta del SNA es un primer paso importante para la sociedad mexicana

, sin embargo, espero que esta sea aprobada a la brevedad, y ayude a cubrir el vacío que tienen nuestras

leyes en relación al deber ser de los ciudadanos, detallando con sanciones severas el incumplimiento del

sistema, donde no existan tratamientos preferenciales o exenciones, que demeriten los resultados que se

pueden tener.

Si bien es cierto que estamos lejos de estar en los países en donde menos corrupción se realice, depende

de cada uno de nosotros, que ayudemos a erradicar su práctica, a través de nuestras acciones diarias, las

cuales deben ser en forma ética y responsable, enseñando a nuestros hijos a ser mejores ciudadanos, pero

recordemos que ellos son el reflejo de nosotros mismos, el reflejo de nuestras acciones, ¿cómo podemos

decirles que estuvo mal que se hayan copiado en un examen o una tarea, si nosotros no les demostramos

en nuestro quehacer diario como el soborno a un policía de tránsito?¿cómo podemos decirles y

obligarlos que no hagan bullying, si nosotros sólo criticamos a nuestro gobierno, y no reconocemos

nuestros errores?

Considero también que en cada uno de nosotros está el tener un mejor México, un país más justo y más

ético. Podemos mencionar que en nuestro país existe una regulación legal vigente que fiscaliza los actos

de corrupción en México, desafortunadamente los órganos de fiscalización no cumplen cabalmente con

su tarea para combatirla.

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¿Resulta tan mala o deficiente la actual regulación? Hablamos de normas constitucionales, leyes de

transparencia, de responsabilidad administrativa de los servidores públicos. Creo que no existe una

férrea voluntad para llevar a cabo los actos de fiscalización como lo ordena la ley. En los distintos

ordenamientos se sanciona el enriquecimiento ilícito, el conflicto de intereses, el cohecho, el tráfico de

influencias e intereses personales, el abuso de autoridad, por ende, puede que el problema sea una

cuestión de índole legal. (13)

Un punto a destacar sería que no existe una regulación homogénea que regule el actuar de los

funcionarios a nivel federal, estatal y municipal. Cada órgano de gobierno se rige por sus propias

disposiciones en materia de responsabilidad de los servidores públicos. No obstante, se deja de observar

que tanto estados como municipios ejercer gastos provenientes de los fondos federales. Una propuesta es

la unificación del órgano de vigilancia.

Como punto importante, el órgano de fiscalización debe ser un independiente en sus funciones para

poder llevar a cabo una labor que no se encuentre sujeta a intereses personales, partidistas o de jerarquía

laboral.

Respecto a las acciones recientemente implementadas por el Partido Acción Nacional, Consejo

Coordinador Empresarial y la Presidencia de la República, resultan muy loables pero dichas acciones

carecen de obligatoriedad al no ser disposiciones de ley debidamente emitidas por el Congreso de la

Unión. En el caso de la iniciativa de ley presentada por el Partido Acción Nacional, está sujeta a la

aprobación de ambas cámaras.

Es de destacar el Código de Integridad y Ética Empresarial, emitido el 2 de febrero de 2015 por el

Consejo Coordinador Empresarial, con el cual se pretende fomentar la ética en el sector. Habría que

considerar los siguientes puntos: desde principios de los años noventa se declaró la inconstitucionalidad

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para que una persona o empresa se afiliará de manera obligatoria a una cámara o asociación empresarial;

los principios contenidos no resultan obligatorios para quien se quiera adherir; no se establece una

sanción para el caso de incumplimiento y tampoco existe un órgano específico que le dé el seguimiento

a dichas acciones (14).

Lo ideal sería que esas disposiciones se incluyeran en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y

Servicios del Sector Público, la cual rige las relaciones entre el gobierno y los particulares respecto de la

contratación de servicios. Dicha norma adquiriría una obligatoria aplicable a toda persona que contrate

servicios con los diferentes niveles de gobierno, estaría sujeto al cumplimiento de la disposición y, en

caso de desobediencia, sería sancionable su actitud.

El principal problema de un código de ética sin obligatoriedad resulta ser un buen propósito cuyo

incumplimiento a nadie si se llega a incumplir.

En el caso de las acciones ejecutivas del Presidente de la República, las mismas redundan en las

cuestiones que ya existen en ley. El Código Penal Federal y la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos, son un ejemplo de las disposiciones legales que

infraccionan y sancionan los actos de corrupción. Aquí lo importante es otorgar independencia a un

órgano independiente que sustituya al Secretario de la Función Pública y cuya labor no sea calificar las

acciones de un superior jerárquico.

Considero que las acciones emitidas por el Presidente de la República son sólo hechos encaminados a

ganar la credibilidad que ha perdido a causa de los recientes acontecimientos de corrupción generados

en su mandato.(15)

Considero que son buenas y necesarias urgentemente las propuestas encaminadas a combatir y erradicar

la corrupción.

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BIBLIOGRAFIA

1) http://www.excelsior.com.mx/opinion/roberto-gil-zuarth/2015/03/02/1011070

2) http://www.eumed.net/rev/cccss/22/corrupcion_mexico.html

3) http://www.uned-derecho.com/diccionario/

4) http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/conoce-la-sfp.html

5) http://lema.rae.es/drae/srv/search?id=uZl8Mv6LfDXX2XuEhAgk

6) http://www.linguee.es/ingles-espanol/traduccion/injustice+anywhere+is+a+threat.html

7) http://eleconomista.com.mx/foro-economico/2014/12/07/maldita-corrupcion

8) http://ffp.statesindex.org/

9) http://www.pan.org.mx/wp content/uploads/downloads/2014/10/ANTICORRUPCION.pdf

10) http://eleconomista.com.mx/sociedad/2015/02/03/nombran-virgilio-andrade-secretario-funcion-

publica

11) http://www.pan.org.mx

12) http://www.nuevatribuna.es/opinion/pedro-luis-angosto/regimen-hiede-derecho-

decidir/20141022140230108474.html

13) www.diputados.gob.mx

14) www.cce.org.mx

15) www.presidencia.gob.mx

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“ESTRATEGIAS GUBERNAMENTALES PARA EL FOMENTO DE LA

INVERSION.” AUTOR: C.P. Sandra Mercedes Fuentes Canales.

UANL. FACPYAP. [email protected]

Mexicana CoAutor: Dr. Sergio Armando Guerra Moya

UANL. FACPYA [email protected]

Mexicana Area: Gestión Pública.

Especialidad: Gobierno y gobernabilida

RESUMEN

La economía mexicana hoy en día atraviesa por cambios significativos, debido al mayor número de empresas extranjeras que están invirtiendo en nuestro país. La atracción de la Inversión extranjera directa (IED) en México permanece constante y se ha convertido en uno de los principales pilares de la economía nacional.La Inversión Extranjera Directa en una entidad surge en gran parte al trabajo del gobierno de cada Estado, que a través de la Secretaria del Desarrollo Económico, logran consolidar la instalación de la industria, generando resultados como la generación de empleos y la derrama económica.

Es importante analizar el rumbo que busca la AP Mexicana, responsable de fomentar la productividad y competitividad de la economía mexicana mediante políticas de fomento industrial, comercial y de servicios, por lo cual en la presente ponencia abarcamos aspectos que consideramos importantes como los cambios legislativos en torno a la IED, los cuales son fundamentales para comprender las opciones de ingreso de la IED a las diferentes entidades de México y sus crecientes flujos de inversión.

Palabras Clave: Inversión Extranjera Directa, Atracción, Fomento, Administración Pública, Flujos de Inversi

INTRODUCCIÓN

La Administración Pública (AP) es la organización que tiene como responsabilidad la dirección y la gestión de los

negocios estatales dentro del marco del derecho, las exigencias de la técnica y con una orientación política.

(Carrillo Flores, 1973), así como Uvalle Berrones (1984) señala a la AP como el centro motor de toda la actividad

estatal.

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La Inversión Extranjera Directa (IED) es la inversión que tiene como propósito crear un interés duradero y con

fines económicos o empresariales a largo plazo por parte de un inversionista extranjero en el país receptor.

La atracción de toda la IED en México, se concretiza en múltiples estrategias gubernamentales, que presentan las

diferentes entidades federativas, entre los cuales se llegan acuerdos bilaterales y multilaterales entre la región

receptora de la inversión y la empresa extranjera que invierte. (Dussel, 2000)

Las Estrategias gubernamentales forman parte del conjunto de acciones del gobierno estatal que de manera

planificada sistemáticamente se llevan a cabo para lograr un determinado fin o misión, que en esta investigación

será la misma IED.

Estas estrategias se han establecido como una herramienta para impulsar y fomentar la IED, contando con

instrumentos y acciones que los distintos gobiernos estatales han implementado para fomentar y atraer la

inversión industrial.

La inversión surge como un importante catalizador para el desarrollo del lugar donde se localiza, ya que tiene el

potencial de generar empleo, incrementar el ahorro y la captación de divisas, estimular la competencia, incentivar

la transferencia de nuevas tecnologías e impulsar las exportaciones; todo ello incidiendo positivamente en el

ambiente productivo y competitivo

En el 2007, el presidente de México Felipe Calderón Hinojosa (2006 – 2012) consolida en su Plan Nacional de

Desarrollo, la idea de generar clusters regionales en diversos sectores industriales: automotriz, electrónica,

autopartes, etc., como estrategia gubernamental para la promoción y competitividad de la industria Mexicana.

(Presidencia de la Republica. Mexico, 2007).

En la primera sección destacaremos la acción que se desempeña por parte del gobierno mexicano para fomentar

las relaciones entre diferentes países buscando las relaciones comerciales que beneficien la economía de nuestro

país. Posteriormente en la segunda parte del capítulo abarcaremos los acuerdos y normas que se han logrado para

el desarrollo de la IED en la IAT, para cerrar en la tercera parte con la manera en que los clúster se han vuelto una

estrategia sólida para las relaciones comerciales entre los países.

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LA ADMINISTRACION PÚBLICA ENFOCADA EN LA IED.

Fomento a la Inversión.

La atracción de inversión es considerada en la actualidad como un factor indispensable para estimular el

crecimiento económico y la generación de empleos. Los gobiernos nacionales y locales emprenden políticas de

promoción, buscando atraer el mayor número de capitales para satisfacer sus necesidades locales de fuentes de

empleo. Sin embargo, la competencia por los flujos de inversión es cada vez más intensa.

Actualmente la Administración Pública tiene como función realizar actividades continuas y concretas dentro del

marco legal, teniendo como objetivo el satisfacer las necesidades colectivas de la sociedad. Su principal

compromiso es promover el crecimiento económico del país y mantener la estabilidad política del mismo,

presentando soluciones a los retos administrativos que se enfrenta.

Bajo estas circunstancias, la economía nacional ha visto mermar, en años recientes, sus flujos de inversión hacia

el aparato productivo, particularmente el industrial, donde la pérdida del empleo formal ha alcanzado niveles

preocupantes, aun así la Administración Pública federal o estatal debe proteger la estabilidad laboral e impulsar el

ingreso de capital, cuidando tanto la promoción de la inversión como la capacitación de la mano de obra,

requiriendo la readaptación de la fuerza laboral y de la transformación de los perfiles ocupacionales de quienes

participan en la actividad productiva.

La Administración Pública debe de establecer políticas nacionales transparentes, amplias y eficaces que

proporcionen un clima adecuado para inversión, logrando mayores inversiones internacionales en países en vía de

desarrollo, en países de transición que ven en la IED una fuente de desarrollo económico y de modernización.

(OECD, 2002)

Existen algunos inconvenientes de la inversión están la falta de coordinación eficaz de las comunidades locales y

el posible efecto de la IED en el medio ambiente, así como las políticas nacionales de los países receptores. El

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gobierno de los países receptores observa una dependencia de las empresas internacionales que se instalan en su

país debido al desarrollo económico que se presenta por las inversiones.

El país receptor que cuenta con políticas adecuadas para la inversión extranjera tiene amplios beneficios como un

desbordamiento de tecnología, formación de capital humano, mejor integración en el mercado internacional,

teniendo como resultado una mayor competencia y desarrollo en sus empresas. Lo que atribuye a un crecimiento

económico que ayudará a combatir en parte, la pobreza en los países en vías de desarrollo y se mejoraran la

condiciones sociales el país receptor.

Si bien consideramos que hay múltiples estrategias y enfoques con respecto a la atracción de la inversión

extranjera directa, las entidades que han logrado una mayor captación de flujos de IED son aquellos que han

favorecido las estrategias gubernamentales con políticas más activas y focalizadas en la inversión.

El gobierno Mexicano, a raíz de la crisis económica de 1982, se ve en la necesidad de crear un Plan Nacional de

Desarrollo (PND) para hacer frente a problemas con los que enfrentaba el país tales como la inflación al 100 % y

la deuda externa del 53 % sobre el PIB. Actualmente el PND define en su objetivo 5.1 Ampliar y Fortalecer la

presencia de México en el Mundo, estableciendo líneas de acción en relación con países como Estados Unidos,

Canadá, América Latina y el Caribe, así como con países europeos, de Asia y el pacífico, medio oriente y África.

(República, 2013)

Igualmente se define la responsabilidad del Estado de promover el crecimiento del país mediante la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 25: “Corresponde al estado la rectoría del desarrollo

nacional para garantizar que este sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su

régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una

más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los

individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta constitución. La competitividad se entenderá

como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la

inversión y la generación de empleo”.

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Por lo que es necesario que el gobierno de la República impulse una economía más competitiva a nivel mundial a

través del fomento de los diferentes sectores económicos, favoreciendo condiciones para competir exitosamente

con países externos, dando una apertura comercial para

En el PND el gobierno de México determina acciones específicas que buscan lograr un crecimiento en todos los

sectores económicos del país, estableciendo políticas sectoriales y regionales. Igualmente se necesita conocer e

identificar las causas que impiden a las entidades federativas del país para que aprovechen potencialmente todos

sus recursos, proponiendo una política de fomento económico con el que se obtendrá crear un mayor número de

empleos, generando competencia y dinamismo en México. (República, 2013)

Acuerdos y Normas que fomentan el desarrollo de la IED de las IAT.

Latinoamérica.

La integración comercial de toda América Latina se muestra como una prioridad para México, ya que no solo se

profundiza en la negociación de nuevos acuerdos, sino que también la concentración de los ya establecidos,

logrando una mayor venta de productos hacia el exterior y un incremento de inversión en nuestro país,

acompañado de confianza, respeto y cooperación entre los países Latinoamericanos.

La creación de normas globales de inversión para Latinoamérica, permite un clima más transparente para los

inversionistas en nuestro país. Las ventajas o desventajas de los acuerdos se clasifican de acuerdo a su naturaleza:

multilateral, bilateral y regional.

Las normas multilaterales abarcan acuerdos como los que se concretaron en la Ronda Uruguay (1994) tales como:

el MIC, el SMC, el AGCS, el ADPIC y el ESD. Estos tratados ha tenido poco éxito, ya que a pesar de elaborar un

amplio concepto sobre las inversiones han sido poco claros, no generan suficiente transparencia, dan protección

escasa y solo indirecta al inversionista. (Sauvé, 2008).

Las ventajas de las políticas libres de impuestos en México, las empresas automotrices deben comprar al menos

62.5% de las piezas de sus automóviles en América del Norte.

1759

Sauvé señala que “una característica destacada de los tratados bilaterales sobre inversión es la multiplicidad de

disposiciones que contienen que están diseñadas específicamente para proteger las inversiones extranjeras, y la

ausencia de disposiciones diseñadas específicamente para asegurar el crecimiento económico el desarrollo”

(Zampetti y Fredriksson, 2003).

Las políticas internacionales están en constante cambio y presentan una etapa de transición, a fines del 2012 se

contaban con 3,196 tratados establecidos en el régimen de acuerdos internacionales de inversión y los principales

motivos que las empresas transnacionales buscaban en invertir en países extranjeros fue la obtención de recursos

naturales y la obtención de la mano de obra a un menor costo, así como acceso a mercados mayores o en

crecimiento.

Sin embargo, la fragilidad económica y la incertidumbre sobre las políticas son las principales causas que

mantienen en una incertidumbre por parte de los inversionistas, la caída de la IED en el 2012 se reflejó por 1.35

billones de dólares y se contrasto con el alza de indicadores económicos tales como: el crecimiento del PIB en

2.3%, el comercio internacional y el empleo en un 5.7%.

A finales de 1950 y durante 1960, las leyes Mexicanas crearon “la ley de mexicanización”, que consistía en

aplicar ciertos requisitos a un grupo selectivo de industrias estratégicas, tales como productos petroquímicos,

secundarios y partes de automóvil, donde la participación extranjera fue limitada al 40%.

Bajo el gobierno de Echeverría, en 1973, la ley para promover la inversión mexicana y reglamentar la inversión

extranjera exigió un mínimo de 51% de propiedad mexicana y el control directivo mexicano. En México la mitad

de todas las filiales de las corporaciones trasnacionales son propiedad de total de la matriz extranjera.

México

Durante el gobierno del Presidente Gustavo Díaz Ordaz (1964 – 1970) se presentaron decretos y Regulaciones

automotrices, las cuales establecían que las empresas establecidas en México debían ensamblar todos los

automóviles en el país, regulando así mismo las autopartes importadas. Buscando desarrollar una cadena de

1760

industria automotriz nacional, donde las empresas que no acataron este decreto abandonaron México, entre las

cuales estuvieron: Mercedes Benz, Fiat, Citroën y Volvo, quedando instaladas solamente en el centro del país:

General Motors, Ford, Chrysler, Chevrolet, Renault, Volkswagen y Datsun.

Los decretos y Regulaciones que ha tenido México son los siguientes: Decreto Automotriz de 1962 (estableciendo

contenido local del 60% y existía un límite máximo de producción), en 1965 México estableció el Decreto

Automotriz donde la producción automotriz solo abarcaba el mercado interno.

Posteriormente se presentó la regulación de 1969 y para 1972 se lanzó un segundo Decreto Automotriz, donde se

fomentaba la exportación, modificación a los límites de producción fijados en 1962. Lamentablemente no tuvo el

éxito esperado ya que con la crisis petrolera de los años 70’s la demanda estadounidense de vehículos (principal

destino de exportación) bajó.

El Decreto Automotriz de 1977 establecía las exportaciones como requisito para producir en México, pero este se

mostró de manera inversa ya que con el auge petrolero en México, el mercado interno aumento con el incremento

del poder adquisitivo, dejando fuera a las exportaciones. (Miranda, 2007)

Durante los años 70’, la económica mexicana se vio marcada con una prosperidad para la industria automotriz,

creciendo el valor de producción a una tasa anual promedio de 10.3 % entre 1975 – 1981, pero fue hasta 1982

donde este sector se vio afectado por la crisis económica del país, causando el cierre de varias plantas

automotrices.

México busco la manera de promover las exportaciones de nuestro país, lo cual generó que el gobierno

considerara nuevas medidas mejorando las condiciones que enfrentaba el sector automotriz, pues existía el

problema latente de la disminución de la demanda interna, resultando la crisis económica. (Fernandez, 2006).

De manera, que en 1983 se formuló un decreto que limitó la producción en el número de marcas y modelos por

productor, aumentó el número de partes y componentes de origen nacional y buscó fomentar las exportaciones en

el país, logrando nuevas inversiones de plantas automotrices como GM y Ford más cercanas de EU, en el norte

del país.

1761

Para 1989, buscando consolidar competir a nivel internacional, se promulgó el último Decreto Automotriz de

1989, el Decreto para el Fomento y Modernización de la Industria Automotriz, el cual entró en vigor en

noviembre de 1990, donde se establecía un contenido local de 36%, promoviendo así la apertura

comercial. (Fernandez, 2006)

México quien cuenta con sus principales socios comerciales en América del Norte, tales como Estados Unidos y

Canadá, para mediados de los años ochenta abre sus fronteras para la importación de autopartes, lo cual lleva a

una mejor relación comercial entre empresas mexicanas y estadounidenses.

Existen también los Tratados Bilaterales (TBI), se consideran los más comunes, ya que dan protección al

inversionista, los establecen países en desarrollo y los países en transición, que quieren atraer inversión extranjera.

Los AIR, son los acuerdos de Integración Regional, que si bien no son tan amplios como los TBI, son acuerdos

que contribuyen a crear un clima de inversión favorable dentro de alguna región. (Sauvé, 2008)

Tal es el caso del AIR de TLCAN (1994) , que suele incluir normas sobre inversión, destinadas al doble objetivo

de protección y liberalización de las inversiones, la reducción de las tasas arancelarias y hasta la liberación total

del sector en el año 2004. (Miranda, 2007)

La evolución en los AIR está vinculando economías de diferentes regiones del mundo y cláusulas de protección

son muy similares a los TBI, pero plurilaterales, integrando una participación de un mayor número de países en la

negociación.

Los AIR abarcan la prohibición de prácticas comerciales anticompetitivas, protegen los derechos de propiedad

intelectual, liberalizan los procedimientos de admisión y abren el comercio y la inversión en los servicios. Estos

acuerdos no significan que los TBI sean acuerdos más débiles, sino que de cierto modo, los AIR pueden poner

aprueba diversas corrientes de inversión internacional. (Sauvé, 2008).

Las normas actuales están lejos de ser perfectas, por lo complejo de la superposición de normas y reglamentos,

estos deben de ser sustituidos por un acuerdo multilateral.

1762

Todos los acuerdos de cualquier naturaleza, deben permitir un grado de autonomía y flexibilidad en materia

política, cuestiones de admisión y tratamiento de la inversión de los países en especial los que están en vías de

desarrollo.

Toda norma de inversión deben contemplar cuatro componentes: la protección, la liberalización, las distorsiones y

la buena gobernanza.

En la protección de las inversiones se contempla la solución de diferencias entre Estado e Inversor, marco que no

se concibe en la OMC y por lo cual la empresa inversionista deberá pedir solución, sobre todo en temas de

asuntos ambientales, laborales y derechos humanos.

Se ha realizado una comparación del país de México con Corea, donde con once años más de experiencia en la

IAT, México no ha podido alcanzar los niveles de experiencia. Un estudio realizado por Taeko Taniura nos

muestra dos variables que afectaron al desarrollo automotriz en México: los Decretos automotrices establecidos y

la Organización Industrial, que no se desarrolló correctamente, por permitir la instalación de fabricantes de

autopartes por doquier, los cuales por su diversidad de productos mantuvieron una baja especialización y

empresas instaladas en México buscaban proveedores en sus países de origen. (Miranda, 2007).

La industria automotriz mexicana se ha establecido como una de las principales exportadoras, debido a las

ventajas competitivas de la posición geográfica, Mano de obra Calificada y Cadena de proveeduría existente, pues

simplemente los acuerdos comerciales con Japón, la Unión Europea y Brasil hacen que el costo de un automóvil

exportado desde México cueste 55% más económico que si lo fuera desde EUA.

Clúster Industrial. Una visión hacia el futuro.

La Administración Pública cuenta con un interés de impulsar acciones que puedan generar una ventaja

competitiva de las empresas establecidas, que a su vez reflejara un incremento en la competitividad de la región

donde se ubican.

1763

Para ello el aumento de la presencia de los clúster ha formado parte importante del desarrollo de cualquier tipo de

actividad económica en el país. Los clúster se han utilizado como una herramienta básica para el fomento de la

inversión extranjera, que junto con los gobiernos locales buscan la colaboración para generar competencia y un

vínculo comercial entre las empresas de una localidad.

Michael Porter (1990) define a los Clúster como “Una agrupación de empresas e instituciones relacionadas entre

sí, pertenecientes a un mismo sector o segmento de mercado, que se encuentran próximas geográficamente y que

colaboran para ser más competitivos”, lo cual está basada en la cooperación eficaz entre sus miembros. (Porter M.

E., 1990)

La agrupación empresarial fue estudiada desde inicios de 1920, cuando Marshall determino Distrito Industrial a

los agrupamientos empresariales con características similares, que buscan mejorar su productividad. (Marshall,

1923).

Otros autores como Joseph Ramos (1998) de la CEPAL establece el concepto de los clúster como “una

concentración sectorial y/o geográfica de empresas en las mismas actividades o en las actividades estrechamente

relacionadas, con importantes y acumulativas economías externas, de aglomeración y especialización -de

productores, proveedores y mano de obra especializada, de servicios anexos específicos al sector- con la

posibilidad de acción conjunta en búsqueda de eficiencia colectiva”.

Existen estudios que conforman distintos conceptos de agrupación empresarial como Distrito Industrial, Redes de

empresas, Microcluster, Clúster o sistemas productivos locales, los cuales comparten dimensiones básicas las

cuales son:

-‐ Dimensión territorial: Las empresas que forman la agrupación están localizadas en un sector geográfico

concreto o próximo.

-‐ Dimensión sectorial: La agrupación empresarial está vinculada a un sector industrial específico.

-‐ Dimensión cooperativa: Existen relaciones de cooperación y complementariedad entre las empresas

integrantes.

1764

Reuniendo las dimensiones antes mencionadas, clúster es una concentración geográfica de empresas e

instituciones, que pertenecen a un sector económico industrial y que están unidas complementándose entre sí.

Estas dimensiones influyen para que los clusters puedan identificar las ventajas competitivas de la región y a

través de diseñar políticas de la competencia logren concretar relaciones comerciales con empresas extranjeras,

aumentando la capacidad de industria local. (Porter M. , 1999).

La presencia de los clúster ofrece diversas ventajas, como se puede apreciar a continuación en la figura 1, los

clúster son un instrumento que nos ayuda a la atracción de la IED, promoción de internalización, reformas legales,

desarrollo de factores especializados, etc., estableciendo un vínculo capaz, activo y eficiente que impulsan el

desarrollo económico a través de sectores empresariales, gobierno y comunidad educativa.

Figura 1 Ventajas del Clúster Industrial

Elaboración Propia

Una política industrial regional activa enfocada a la operación natural de redes, podría permitir que las micro y

pequeñas empresas aumenten su potencial para generar desarrollo, bienestar y empleo, permitiendo capacidad de

adaptación e innovación.

El éxito del clúster depende de dos grupos de factores: internos y externos. El primer grupo se relaciona con la

creación y composición del clúster, que pueden estar reflejadas en diferencias culturales entre empresas que

dificultan el establecimiento de políticas y actividades de colaboración, sin presentarse situaciones de dominio de

las grandes empresas hacia las Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES). Así como la participación de la AP, la

Promoción

Internalización

Desarrollo de

Factores

Atracción de IED

Reformas Legales

Clúster

1765

cual ejerce un papel primordial en la creación del clúster, pues define, identifica los componentes, y financia las

etapas iniciales.

El segundo grupo que lo forman lo externos, son considerados factores de la zona industrial donde se establece el

clúster como el grado de asociacionismo y la intermediación institucional. (Mitxeo, 2004)

El marco económico, político y social en que se desarrollan es pieza fundamental para su desempeño, llevando a

una mayor confianza de las empresas en las iniciativas de los gobiernos.

En México durante el 2007, el presidente de México Felipe Calderón Hinojosa da la iniciativa de crear y

desarrollar clusters regionales en diferentes sectores industriales, como estrategia gubernamental para la

promoción y competitividad de la industria Mexicana, lo cual se establece en el Plan Nacional de Desarrollo de su

gobierno.

Gran variedad de Clusters industriales se han desarrollado en el país como: tecnologías de información, servicios

de negocio, automotriz, aeroespacial, telecomunicaciones, turismo, Electrónica, Medico y sustancias químicas,

productos agrícolas, textil, madera y Minero entre otros, pero sobre todos ellos, la rama de productos metálicos,

maquinaria y equipo.

METODO. APROXIMACIÓN CUANTITATIVA.

La aproximación de manera cuantitativa de nuestra investigación, corresponde al análisis estadístico de fuentes

secundarias, considerando el tamaño de la muestra de acuerdo a la disponibilidad de información, así como el

software a utilizar, que en nuestro caso será el SPSS 19.

La parte cuantitativa que realizaremos realizando un modelo de Regresión Lineal Múltiple partiendo de datos

comprendidos del 2007 (año donde el presidente Felipe Calderón promueve la creación de Cluster Industriales) al

2013.

1766

La muestra poblacional utilizada para la presente investigación comprende la información recabada de los estados

de Distrito Federal, Sonora, Guanajuato, Chihuahua, Nuevo León, Jalisco, México, Quintana Roo, Querétaro y

Michoacán, por ser los estados que cuentan con mayor PIB durante el 2014.

Se procederá a medir dichas estadísticas por el sistema SPSS 19, verificando el impacto o la fuerza de la relación

entre las variables con un nivel de significancia ≤ 0.05 y un error máximo de estimación de 10%, que nos

ayudaran a verificar si la información y datos que de la literatura hemos recabado, efectivamente verifican o

rechazan nuestra hipótesis de investigación.

1.1 Variables consideradas y su medición.

Nuestra investigación se fundamenta en analizar si la presencia de cluster industriales son los determinantes para

la atracción de flujos de la inversión extranjera directa y el aumento del PIB. Para llegar a esto elaboraremos un

estudio independiente de nuestra muestra, es decir de cada entidad que vamos analizar, para poder observar el

comportamiento de las variables en relación con la IED durante el periodo a estudiar.

IED:

Hablando de nuestro principal enfoque de la investigación, la inversión extranjera directa, realizaremos un análisis

factorial de IED y del PIB.

De las bases de datos del INEGI, obtendremos los datos de la inversión y el PIB que se obtuvo en cada entidad

federativa, todo esto para el análisis de la inversión de cada entidad y poder apreciar el desarrollo de la IED en

cada uno de las entidades federativas año tras año.

Existencia del Clúster Industrial.

La existencia del clúster industrial ha propiciado el incremento en la atracción de los flujos de inversión por ser un

medio de comunicación entre la industria, educación y el gobierno del Estado con el fin de concretar y facilitar las

negociaciones en la industria.

1767

Se analizara la presencia de Clúster industriales en las diez entidades federativas con mayor PIB durante el 2013,

para apreciar si efectivamente el desarrollo de los clusters industriales fomentan la IED estatal.

CONCLUSIONES

El concretar la IED en un país, está sustentado por las políticas nacionales de inversión que se orientan a las

nuevas estrategias de desarrollo de los gobiernos, las cuales ofrecen para atraer y facilitar la IED como un

elemento primordial para fomentar la capacitad productiva de su país; a lo que se están refuerza cada vez más el

marco normativo de la inversión extranjera.

El Gobierno federal mexicano, a través de su secretaria de Economía, busca lograr un mejor ambiente de

negocios, fortalecer el mercado interno y la atracción de inversión nacional y extranjera, que mejorar las

condiciones de vida de los mexicanos.

La importante labor que el gobierno Federal ha desempeñado para el apoyo de los Clusters en nuestro país, se

refleja en la promoción de alianzas entre las empresas del mismo sector a través de la Secretaria de Economía.

Esta tendencia de agrupar estratégicamente a empresas se ha extendido por todo el país, logrando demostrar sus

ventajas y valor de la unión de esfuerzos con una competencia nacional y extranjera.

1768

REFERENCIAS Y BIBLIOGRAFIA

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Dussel, E. (Oct de 2000). Comisión Economica para America Latina y el Caribe. Obtenido de www.eclac.org

Fernandez, A. (2006). La Industria Automotriz en México y el TLCAN. Observatorio de la Economía Latinoamericana.

Marshall, A. (1923). Industry and Trade. London: MacMillan.

Miranda, A. V. (2007). La industria automotriz en México. Contaduría y Administracion, 209-246.

Mitxeo, J. (2004). Los clusters como fuente de competitivad: el caso de la Comunidad Autonoma del País Vasco. Cuadernos de Gestión. Vol 4, 55-67.

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Porter, M. E. (1990). The competitive Advantage of Nations. Harvard Business Review, 73-91.

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República, G. d. (2013). Plan Nacional de Desarrollo 2013 - 2018.

Sauvé, P. (2008). Normas sobre el comercio y las inversiones: perspectivas de América Latina. Revista de la Cepal, 29-42.

1769

Transferencias federales y desarrollo en México: una aproximación al estudio de los resultados socioeconómicos de los fondos de aportaciones para educación y salud de

1998 a 2010.

Dra. Adriana Verónica Hinojosa Cruz Universidad Autónoma de Nuevo León

Av. Universidad S/N Cd. Universitaria, San Nicolás de los Garza, N. L., México [email protected]

Nacionalidad: Mexicana

Mtro. Rodolfo Valenzuela Reynaga Instituto Tecnológico de Sonora

5 de Febrero 818, Col. Centro, C.P. 85000. Ciudad Obregón, Sonora, México [email protected]


RESUMEN El federalismo implica la implementación de algún mecanismo de coordinación hacendaria entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales. Las transferencias federales, en el caso mexicano, se conforman, en su mayoría, por las que pueden ser ejercidas deliberadamente (participaciones federales) y las que tienen un destino de gasto establecido (aportaciones federales). Este estudio evalúa el flujo de aportaciones federales que han recibido los estados y el Distrito Federal en los rubros de educación y salud; asimismo, se examinan algunos indicadores socioeconómicos; solo se considera el caso de los estados que han captado una cantidad de transferencias por arriba del promedio que es recibido por todas las entidades. Se encuentra que hay inconsistencias en algunas entidades como Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Michoacán, las cuales reportan los indicadores menos satisfactorios vinculados a educación y salud, y a su vez, forman parte del grupo de estados que reciben mayores transferencias para tales sectores. PALABRAS CLAVE:

1770

Aportaciones federales, coordinación fiscal, descentralización hacendaria INTRODUCCIÓN

La participación del sector público en la economía ha sido motivo de amplias discusiones a lo largo

del desarrollo y consolidación de la ciencia económica. Por un lado, hay quienes afirman que las fuerzas

del mercado son suficientes para resolver los problemas que cotidianamente se presentan entre los

diversos agentes económicos; por otra parte, existen planteamientos que apoyan la intervención del

Estado como un componente esencial de la estructura económica con amplios niveles de injerencia en

todos los ámbitos de la economía.

Al margen de los diversos posicionamientos que prevalecen en torno a la relación del sector público

y la economía, se sabe que las necesidades colectivas que tienen los ciudadanos de cualquier territorio

no pueden ser satisfechas en su totalidad por agentes económicos privados; por consiguiente, el Estado

asume la responsabilidad de proveer ciertos bienes y servicios como parte de sus funciones primordiales.

En América Latina, los procesos democratizadores que se llevaron a cabo en las décadas de los

setenta y ochenta estuvieron acompañados de acciones que impulsaron la descentralización fiscal; Brasil

y Argentina son ejemplos de naciones con regímenes federales que han realizado importantes acciones

para fomentar la cesión de responsabilidades recaudatorias y de ejercicio presupuestal a sus gobiernos

subnacionales.

No obstante su condición de estados unitarios, Bolivia y Colombia también se han destacado en la

región por una mayor participación de sus departamentos en la administración de los ingresos y egresos

1771

del sector público. De hecho, según Flores (2012), Argentina, Brasil y Colombia tienen niveles de entre

40% y 50% en relación a la participación subnacional en el gasto público total.

En el caso mexicano, desde el período posterior a la conclusión de la Revolución Mexicana, han

existido importantes esfuerzos en materia de consolidar un sistema de recaudación fiscal eficiente que

potencie las posibilidades del Estado respecto del adecuado desarrollo de sus funciones básicas. Sin

embargo, Hernández (2010) afirma que no es exagerado decir que históricamente ha habido un

desperdicio importante en el uso de la política fiscal como instrumento para, por un lado, promover el

crecimiento, y por el otro, reducir la pobreza y desigualdad en el ingreso.

Este trabajo examina los resultados que, en materia de desarrollo socioeconómico, se han obtenido a

nivel estatal, tomando en consideración las transferencias federales condicionadas que se han distribuido

desde el año 1998 para la consecución de ciertos propósitos nacionales, particularmente, en el ámbito de

la educación y de la salud.

Es decir, como una aproximación a la argumentación empírica en torno al análisis de los efectos de la

coordinación fiscal en México, se estudia el flujo de transferencias que han sido distribuidas, a los

gobiernos subnacionales, por el Gobierno Federal en el período 1998 – 2010, a través del Fondo

Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), el Fondo de Aportaciones para la Educación

Tecnológica y de Adultos (FAETA), en su componente de recursos destinados al Instituto Nacional para

la Educación de los Adultos (INEA), los recursos destinados para la prestación de los servicios de

educación básica, especial y normal en el Distrito Federal a través del Ramo 25 y el Fondo de

Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA).

1772

Asumiendo que un incremento en la disponibilidad de ingresos por parte de los gobiernos

subnacionales, vía aportaciones federales, conduciría a mejores condiciones relacionadas con los

destinos o propósitos del gasto de tales recursos, se incorporan a este análisis, los datos de indicadores

socioeconómicos vinculados con el entorno educativo y de salud en el que se sitúan las entidades

federativas y el Distrito Federal en dos períodos de tiempo específicos (años 2005 y 2010), lo cual

permitirá identificar la existencia, o no, de una evolución positiva en el contexto de la educación y de la

salud a nivel interregional en México.

MARCO TEÓRICO

En un estudio publicado por González (2014) se menciona que existen posicionamientos

contradictorios en torno a los efectos que tiene el traslado de potestades y atribuciones fiscales a los

gobiernos subnacionales. En el mismo documento, se afirma que autores como Oates (1993), Alesina y

Spolaore (2003) y Treisman (2007) sostienen que la descentralización fiscal mejora la provisión de

servicios públicos y funciones de gobierno al fortalecer el acceso a la información sobre votantes con

preferencias diferentes.

Asimismo, se explica que en investigaciones realizadas por Tiebout (1956), Brennan y Buchanan

(1980) y Weingast (1995) se atribuye los efectos positivos de la descentralización fiscal a la mayor

competencia entre las unidades subnacionales; por su parte, el autor menciona que en el estudio

elaborado por Cheibub y Przeworski (1999) se vinculan las consecuencias benéficas del proceso

1773

descentralizador con la mayor transparencia o responsabilidad de los funcionarios de los gobiernos

subnacionales.

Por otro lado, en ese mismo documento se hace referencia a Falleti (2010) y a Prud’Homme (1995) en

relación a los planteamientos sobre el resultado de la descentralización fiscal respecto de la posibilidad

de que los territorios subnacionales sean físicamente más dependientes y vulnerables a los gobiernos

centrales.

Ibarra (2011) afirma que una de las características distintivas del sistema fiscal federal mexicano es el

alto grado de dependencia financiera (entendida como el porcentaje que representa la cuantía de

participaciones federales en los ingresos de operación) de los gobiernos subnacionales.

En sintonía con lo descrito anteriormente, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO, 2012)

señala que en 1990 las transferencias federales representaban el 61% de los ingresos totales de las

entidades federativas y, para el año 2011, los recursos provenientes de la federación constituían el 83%

de los fondos captados por los estados. Lo anterior permite suponer que las entidades federativas no

tendrían suficientes incentivos para establecer mecanismos que les permitan aumentar la obtención de

ingresos propios, en virtud del soporte financiero que representan las participaciones y aportaciones

federales en los presupuestos de gasto estatales.

En los inicios del desarrollo del régimen tributario mexicano se otorgaron amplias atribuciones al

gobierno federal con relación al cobro exclusivo de ciertos tributos y les fueron asignadas restricciones

recaudatorias a las entidades; posteriormente, el andamiaje jurídico fue modificado para que el Congreso

1774

de la Unión estableciera impuestos específicos, permitiendo a las haciendas públicas estatales participar

de los ingresos correspondientes.

Lo anterior derivó en la necesidad de diseñar un mecanismo legal y administrativo para promover la

coordinación entre los tres órdenes de gobierno, con el propósito de evitar la múltiple tributación y

dotar de eficiencia al sistema Hacendario; es así como se crea la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) en

1953, la cual fue reformada y promulgada en 1978, con entrada en vigor a partir de 1980.

Esta Ley representa un instrumento jurídico para regular las relaciones intergubernamentales que, en

materia fiscal, sostienen los diferentes órdenes de gobierno en México y su objetivo principal es dar

origen al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Desde una perspectiva simple, el SNCF

prevé la entrega de recursos por parte del gobierno federal, derivados del cobro de impuestos federales, a

las entidades, a cambio de que éstas suspendan la recaudación de impuestos relacionados con las fuentes

ya gravadas por la federación. Asimismo, los estados deben implantar leyes o acuerdos locales con los

municipios con el propósito de distribuir una porción de los ingresos transferidos por el orden federal.

Los recursos que la federación ha de transferir a estados y municipios pueden, o no, tener

condicionado el destino final de su aplicación. Las participaciones federales, cuyo tratamiento jurídico y

administrativo está contenido en el Capítulo I de la LCF, forman parte de los ingresos estatales y

municipales cuyo ejercicio está sujeto a decisiones discrecionales de gasto de los gobiernos

subnacionales.

1775

Por otro lado, a partir de 1998 se incluye el capítulo V de la LCF, en el cual se establece una nueva

fuente de ingresos para las entidades y los municipios, las aportaciones federales. Este mecanismo

dotaría de recursos públicos a los estados con una característica fundamental, el destino del gasto no es

discrecional, es decir, se encuentra condicionado al cumplimiento de ciertos objetivos, por lo que la

ejecución de tales ingresos está sujeta a propósitos de gasto determinados por el gobierno federal.

La propia Ley, define a las aportaciones federales como los recursos que la Federación transfiere a las

haciendas públicas de los estados, Distrito Federal, y en su caso, de los municipios, a través del Ramo

33, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de

aportación establece la LCF1, para los fondos siguientes: (i) Fondo de aportaciones para la nómina

educativa y gasto operativo; (ii) Fondo de aportaciones para los servicios de salud; (iii) Fondo de

aportaciones para la infraestructura social; (iv) Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los

municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; (v) Fondo de aportaciones

múltiples; (vi) Fondo de aportaciones para la educación tecnológica y de adultos, (vii) Fondo de

aportaciones para la seguridad pública de los estados y del Distrito Federal y (viii) el Fondo de

aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas. Dichos fondos se integrarán,

distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo con lo dispuesto en la LCF. El Fondo

de aportaciones para la nómina educativa y gasto operativo será administrado por la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público (LCF, 2015)

En el caso del Distrito Federal, específicamente en lo referente a las transferencias para educación, los

recursos que se distribuyen derivan del Ramo 25 ya que no se integró al proceso de descentralización en

este rubro. 1 Vigente en 2015

1776

MÉTODO

Para el desarrollo de esta investigación se consideró información pública y oficial sobre los montos

transferidos a las treinta y un entidades federativas y al Distrito Federal por concepto del FAEB,

FAETA-INEA, Ramo 25 para el Distrito Federal y FASSA desde 1998 a 2010 (con excepción del

FAETA – INEA, cuyos datos se obtuvieron a partir del año 2001).

Por otra parte, se seleccionó información de carácter socioeconómica en torno a los siguientes

indicadores: a) Nivel de escolaridad.- medido por los años, promedio, de estudio de la población estatal;

b) Aprovechamiento.- medido por la acreditación satisfactoria de los estudios de nivel primaria de la

población estatal; c) Porcentaje de población analfabeta.- medido por la proporción de la población de la

entidad que no saben leer ni escribir; d) Médicos.- medido por la cantidad de médicos por cada cien mil

habitantes con que cuenta la entidad; e) Camas.- medido por la cantidad de camas de hospital por cada

cien mil habitantes con que cuenta la entidad; f) Partos atendidos en hospitales.- medido por la

proporción de partos que son atendidos en hospitales del total de partos registrados en la entidad.

El análisis se subdivide en dos períodos de tiempo y que están vinculados con la disponibilidad de

datos socioeconómicos reportados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).

El estudio se centra en las entidades que han recibido, durante el período de estudio y por cada uno

de los Fondos, un monto mayor al promedio nacional distribuido entre el total de entidades federativas y

el Distrito Federal.

1777

RESULTADOS

Enseguida se presentan los principales hallazgos localizados en la investigación. El análisis se realiza

con base a cada uno de los Fondos estudiados. Con relación al FAEB y Ramo 25 para el Distrito

Federal, en primer término, se detectan los casos en que, durante el período de estudio, se recibió un

monto promedio anual superior a la media nacional; fueron un total de 11 estados a los cuales se les

hicieron transferencias que superaron el promedio nacional distribuido entre los treinta y un estados y el

Distrito Federal. Es decir, el 34% de las haciendas públicas estatales en México pertenece al grupo de

entidades que han recibido más recursos económicos por concepto de aportaciones federales en el rubro

educativo.

Tabla 1. Estados que han recibido recursos del FAEB por arriba del promedio nacional

Entidad FAEB1 (1998 - 2005)

Escolaridad (2005)

Aprovechamiento (2007) Entidad FAEB1

(2006-2010) Escolaridad

(2010) Aprovechamiento

(2011) Chiapas 7,144.1 6.1 93.8 Chiapas 11,562.9 6.67 94.8 Distrito Federal 14,709.9 10.2 98.7 Distrito Federal 24,069.8 10.54 99.2 Guanajuato 5,224.4 7.2 95.0 Guanajuato 9,092.1 7.73 99.3 Guerrero 6,650.5 6.8 92.7 Guerrero 11,086.8 7.27 94.7 Jalisco 6,850.1 8.2 96.4 Jalisco 11,732.5 8.78 96.9 México 12,240.7 8.7 97.4 México 21,876.7 9.1 97.9 Michoacán 6,457.6 6.9 94.0 Michoacán 10,490.4 7.42 95.0 Oaxaca 7,032.1 6.4 91.9 Oaxaca 11,993.2 6.94 93.6 Puebla 5,858.4 7.4 95.5 Puebla 10,290.7 7.95 97.0 Tamaulipas 4,812.6 8.2 97.3 Tamaulipas 8,040.9 9.12 97.8 Veracruz 10,390.2 7.2 93.1 Veracruz 16,762.5 7.67 93.4 Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP y de INEGI

Notas: 1.- Promedio de millones de pesos recibidos en el período que se indica. 2.- Se incluye el Ramo 25 para el Distrito Federal.

Adicionalmente, se incorporan dos indicadores que permiten ubicar a tales entidades con respecto a

su desempeño en materia de educación; se observa que, tanto para el período 1998 – 2005 como para el

comprendido por los años 2006 – 2010, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Michoacán y Veracruz reportaron

1778

los resultados menos satisfactorios en cuanto al nivel de escolaridad y al índice de aprovechamiento

escolar en primarias durante todo el horizonte del análisis; no obstante lo anterior, los estados

mencionados ocuparon el cuarto, quinto, séptimo, octavo y tercer lugar, respectivamente, en el ranking

nacional de recursos económicos transferidos a través del FAEB.

Asimismo, respecto a la alfabetización, el FAETA – INEA se ha comportado de acuerdo con lo

siguiente.

Tabla 2. Estados que han recibido recursos del FAETA - INEA por arriba del promedio nacional

Entidad FAETA – INEA1

(2001 – 2005)

% de población

analfabeta

(2005)

Entidad FAETA – INEA1

(2006 – 2010)

% de población

analfabeta

(2010)

Coahuila 67.7 3.3 Coahuila 82.7 2.6

Chiapas 93.7 21.4 Chiapas 121.2 17.8

Guerrero 52.7 19.9 Guerrero 67.0 16.7

Jalisco 58.3 5.6 Jalisco 75.8 4.4

México 80.3 5.3 México 104.0 4.4

Michoacán 46.7 12.6 Michoacán 61.0 10.2

Oaxaca 75.7 19.3 Oaxaca 96.2 16.3

Puebla 62.4 12.7 Puebla 82.8 10.4

Sinaloa 44.1 6.4 Sinaloa 54.8 5.0

Tabasco 41.6 8.6 Veracruz 122.3 11.4

Veracruz 95.8 13.4

Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP y de INEGI

1779

Notas: 1.- Promedio de millones de pesos recibidos en el período que se indica.

Es posible precisar que en este Fondo persisten inconsistencias entre los montos asignados a las

entidades y los resultados obtenidos. Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Michoacán y Veracruz no han logrado

abatir de forma significativa el analfabetismo; sin embargo, sus haciendas locales encabezan el ranking

nacional de la lista de entidades que reciben recursos económicos cuyo propósito es disminuir el

porcentaje de población analfabeta. Con relación al FASSA, las siguientes dos tablas reflejan los

resultados observados en la investigación.

Tabla 3. Estados que han recibido recursos del FASSA por arriba del promedio nacional

Entidad FASSA1

(1998-2005)

Médicos / 100

mil hab

(2005)

Camas censables / 100

mil hab

(2005)

% de partos atendidos

en hospitales

(2005)

Chiapas 1,304.7 72.2 45.9 27.5

Distrito Federal 1,562.2 224.8 173.4 96.4

Guanajuato 977.4 78.6 51.2 84.1

Guerrero 1,361.1 94.7 47.4 52.6

Jalisco 1,662.9 96.8 87.5 79.4

México 3,065.0 65.0 46.5 93.5

Michoacán 946.9 78.7 52.8 83.4

Oaxaca 1,048.1 68.8 50.9 54.6

Puebla 954.1 76.7 65.9 72.6

Tamaulipas 952.4 119.8 86.3 94.5

Veracruz 1,422.1 97.3 66.3 64.2

1780


Tabla 4. Estados que han recibido recursos del FASSA por arriba del promedio nacional

Entidad FASSA1

(2006-2010)

Médicos / 100

mil hab

(2008)

Camas censables /

100 mil hab

(2008)

% de partos atendidos en

hospitales

(2008)

Chiapas 2,226.3 93.7 42.2 33.2

Distrito Federal 2,533.4 312.2 170.2 94.8

Guanajuato 1,655.5 118.8 60.0 85.5

Guerrero 2,421.7 132.8 51.6 60.7

Hidalgo 1,536.9 145.5 55.5 78.4

Jalisco 2,732.6 150.0 86.9 88.5

México 5,237.9 93.0 45.6 91.1

Michoacán 1,672.4 134.7 56.0 85.6

Oaxaca 2,017.2 125.7 51.0 59.7

Puebla 1,820.8 125.7 61.1 80.0

Tamaulipas 1,621.8 156.8 87.4 96.5

Veracruz 2,781.0 146.7 65.7 75.3


Notas: 1.- Promedio de millones de pesos recibidos en el período que se indica.

El FASSA ocupa el segundo lugar entre los ocho Fondos que integran el Ramo 33 de las aportaciones

federales en virtud de la cantidad de recursos económicos que lo componen.

1781

Gráfica 1. Posición que ocupan los indicadores de las entidades con mayores transferencias

federales en salud (FASA) y con resultados menos sobresalientes en salud.


Al elaborar un ranking nacional en el que se consideren indicadores de salud y de los montos

recibidos por concepto de FASSA, es posible apreciar que las entidades que reportan los resultados más

desfavorables, también ocupan los primeros lugares respecto de la obtención de ingresos por

aportaciones federales a través este Fondo.

Destacan los casos de Chiapas, Oaxaca y Guerrero en los que, no obstante, la infraestructura médica

disponible, el porcentaje de partos atendidos en unidades hospitalarias es inferior al resto de los estados;

esta condición, a reserva de la comprobación correspondiente, podría estar vinculada con los índices de

mortalidad materna e infantil.

1 4 7

10 13 16 19 22 25 28 31 EdoMex

Veracruz

Jalisco

Guerrero

Chiapas Oaxaca

Puebla

Michoacán

Guanajuato

Transferencias (Salud) Derechohabientes Médicos/100 mil hab Enfermeras/100 mil hab Camas/100 mil hab

1782

CONCLUSIONES

No obstante los atributos redistributivos de las transferencias federales, el esquema actual de

coordinación fiscal intergubernamental podría no estar generando contribuciones a la disminución de los

desequilibrios interregionales en México. Es decir, aún y cuando existe evidencia de un progreso en

ciertos indicadores asociados con el sector educativo y salud, hay entidades federativas en las que éste es

intrascendente para la realidad de sus habitantes.

Las brechas socioeconómicas entre las entidades federativas no han reducido; estados como Chiapas,

Oaxaca, Guerrero y, en ciertos indicadores, Michoacán y Veracruz, mantienen amplios niveles de rezago

en educación y salud. Sin embargo, la cantidad de recursos que la Federación les transfiere anualmente

para mejorar tales circunstancias es, en promedio, superior a la que recibe la mayor parte del resto de los

estados del país.

Lo anterior tiene implicaciones diversas, por una parte, posiblemente haya estados que estén

financiando, vía la generación de riqueza de sus habitantes y la consiguiente contribución fiscal a la

Federación, parte de las transferencias que les son enviadas las entidades más rezagadas, lo que coloca

en el debate el tema del financiamiento de unas regiones por parte de otras y las connotaciones que, en

materia de federalismo y equidad hacendaria, conlleva tal situación.

Por otra parte, es necesario investigar qué efectos tienen las decisiones de las administraciones

públicas de los estados, respecto del ejercicio de las transferencias federales, con el cumplimiento de los

objetivos de la Federación; por tanto, aspectos relacionados con la gestión, eficacia y eficiencia, en el

marco de la coordinación hacendaria, deben ser estudiados con el propósito de localizar, con exactitud,

1783

las causas que han provocado que el SNCF esté, al menos en apariencia, rebasado o, por lo menos,

generando resultados insatisfactorios.

Una muestra de lo anterior es la reforma que inició su vigencia en 2015 en relación a la

administración centralizada de la nómina educativa a través del Fondo para la nómina educativa y gasto

operativo (FONE) en sustitución del FAEB que significa un retroceso en la descentralización en un

sistema federal. Los motivos se relacionan con la ineficiente aplicación de los recursos transferidos tal y

como lo muestra el ejercicio que se presenta.

Sin embargo, esto no garantiza que se vincule la administración centralizada con el desarrollo

económico de las entidades federativas. Es prematuro una conclusión al respecto, habrá que esperar.

Finalmente, en la medida en que se realicen los ajustes pertinentes y precisos a los sistemas y

mecanismos de distribución del gasto, se observarán mejores resultados en el desarrollo de la sociedad

en su conjunto, abatiendo las brechas y diferencias regionales.

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1785

CONVERGENCIAS ENTRE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y LA CONTABILIDAD FINANCIERA.

Adriana Garza Elizondo Facultad de Contaduría Pública y Administración-Universidad Autónoma de Nuevo León

Dirección: Cd. Universitaria, San Nicolás de los Garza; Nuevo León Correo Electrónico: [email protected]

Nacionalidad Mexicana

Alba Luna Gómez Facultad de Contaduría Pública y Administración-Universidad Autónoma de Nuevo León

Dirección: Cd. Universitaria, San Nicolás de los Garza; Nuevo León Correo Electrónico: [email protected]


Nelly Cristina Ramírez Grimaldo Centro de Investigaciones Económicas, Facultad de Economía, UANL.

Estudiante de Doctorado, Posgrado FACPYA. Dirección: Avenida Lázaro Cárdenas 4600 Ote. Fracc. Residencial Las Torres, Monterrey, Nuevo León

C.P. 64930 Correo Electrónico [email protected]


1786

ABSTRACT

In Mexico in 2009 the law regulating government accounting was enforced. What has generated a perception of complexity in its implementation. However, its contents of its provisions are similar to the private sector. Under this scenario in this paper is offered a comparative view of governmental accounting and financial accounting, in order to show the feasibility of accounting harmonization; the above through the convergences between the two accounts. To that end will be taken based on the applicable regulations for each one of them: the general government accountability act for the first and financial reporting standards (frs) for the second one. As a central part of the document concepts, regulators, conceptual framework, principles and financial reporting are reviewed, after the comparative analysis and discussion takes place; finally, we reflect on them.

KEYWORDS: FINANCIAL ACCOUNTING, GOVERNMENTAL ACCOUNTING, CONVERGENCES, LGCG, NIF.

RESUMEN

En México en el año 2009 entró en vigor la Ley que regula la contabilidad gubernamental. Lo que ha generado una percepción de complejidad en su implementación. Sin embargo, el contenido de su normatividad es similar a la del sector privado. Bajo este escenario en la presente ponencia se ofrece una visión comparativa de la contabilidad gubernamental y la contabilidad financiera, con el objetivo de mostrar la factibilidad de su armonización contable; lo anterior a través de las convergencias entre ambas contabilidades. Para tal efecto se tomaran como base la normatividad aplicable a cada una de ellas: la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) para la primera y las Normas de Información Financiera (NIF) para la segunda. Como parte central del documento se revisan los conceptos, organismos reguladores, marco conceptual, postulados e información financiera, después se realiza el análisis comparativo y su discusión; por último, se reflexiona sobre las mismas. Palabras clave: Contabilidad Financiera, Contabilidad Gubernamental, Convergencias, LGCF,

NIF.

1787

1. INTRODUCCIÓN

En México en el año 2009 entró en vigor la Ley que regula la contabilidad gubernamental. Lo que ha

generado una percepción de complejidad en su implementación. Sin embargo, el contenido de su

normatividad es similar a la del sector privado. Bajo este escenario en la presente ponencia se ofrece una

visión comparativa de la contabilidad gubernamental y la contabilidad financiera, con el objetivo de

mostrar la factibilidad de su armonización contable; lo anterior a través de las convergencias entre

ambas contabilidades. Para tal efecto se tomaran como base la normatividad aplicable a cada una de

ellas: la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) para la primera y las Normas de

Información Financiera (NIF) para la segunda. Como parte central del documento se revisan los

conceptos, organismos reguladores, marco conceptual, postulados e información financiera, después se

realiza el análisis comparativo y su discusión; por último, se reflexiona sobre las mismas.

El trabajo se desarrolla de la siguiente manera. En primer lugar, se presenta el marco teórico, que

contiene los antecedentes generales con respecto a la Ley General de Contabilidad Gubernamental, los

aspectos básicos de la contabilidad gubernamental y los de la contabilidad financiera y en donde se

explican los principales aspectos contables y se describe el tipo de información que los entes públicos

deben proporcionar. Enseguida se encuentra la sección denominada método, aquí se presenta el análisis

comparativo realizado de la contabilidad gubernamental y de la financiera mostrando los puntos en

común entre ambas contabilidades. En el apartado cuatro, se muestran los resultados, es aquí donde se

exponen las convergencias encontradas entre ambas contabilidades. Finalmente se presentan las

conclusiones.

1788

2. MARCO TEORICO

2.1. ANTECEDENTES GENERALES

En 2009, entró en vigor la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la cual tiene por objeto

establecer los criterios generales que regirán la Contabilidad Gubernamental. Sin embargo, a pesar del

esfuerzo del Gobierno Federal, a través del Consejo Nacional para la Armonización Contable

(CONAC), para facilitar la implementación del Sistema de Contabilidad Gubernamental y la

armonización contable, en enero de 2013 pocas entidades federativas como Guanajuato, Coahuila y

Veracruz, entre otras, tenían avances sustantivos, pero al menos todas ya habían cumplido con la

instalación de su Consejo Estatal (Hinojosa Cruz, 2013); actualmente, se observan avances en ciertas

entidades federativas, sin embargo, siguen siendo pocas. Un aspecto que pudiera estar afectando el

cumplimiento de la ley, puede ser la percepción que tienen los entes públicos de que el proceso es

complicado, ya que uno de los principales cambios que promueve la LGCG, es la aplicación de la

técnica contable como en la iniciativa privada.

Existe un gran reto para la adopción y cumplimiento de la LGCG que será aplicada en un

proceso gradual, en donde será necesario:

• Evaluar todas las dimensiones del Ente Público para identificar los impactos de su adopción e

integrar un plan estratégico de instrumentación.

• Trabajar en la capacitación del personal involucrado para lograr una adecuada implementación

en los nuevos procesos.

• Establecer canales de comunicación adecuados entre las direcciones o áreas para un adecuado

éxito.

• Desarrollar primeramente la parte de procesos, cultura y personas antes de implementar el

aspecto tecnológico.

1789

• Asegurar que el nuevo modelo cumpla con la legislación aplicable y brinde certeza jurídica al

Ente Público y los servidores públicos.

Con la aprobación de esta ley, se da respuesta a la necesidad de contar con información oportuna

que no solamente cumpla con los requerimientos legales de transparencia y de rendición de cuentas, sino

que también permita superar la diversidad conceptual, normativa y técnica prevaleciente en la

información financiera, presupuestal y económica de las entidades gubernamentales.

Las Instituciones que deben cumplir con dicha Ley de manera obligatoria2 son:

• Los entes públicos: los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación y de las

entidades federativas.

• Los entes autónomos de la Federación y de las entidades federativas.

• Los ayuntamientos de los municipios; los órganos político-administrativos de las demarcaciones

territoriales del Distrito Federal.

• Las entidades de la administración pública paraestatal, ya sean federales, estatales o municipales;

• Entidades federativas: los estados de la Federación y el Distrito Federal;

Los objetivos de su implementación son:

1. Lograr la armonización contable.

2. Incrementar la fiscalización de los activos, pasivos, ingresos y gastos públicos.

3. Emitir información financiera patrimonial.

4. Regular la contratación de deuda.

2 De acuerdo con lo que establece el art. 1 de la LGCG.

1790

2.2. CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

2.2.1. DEFINICIÓN

Es una rama de la teoría general de la contabilidad que se aplica a las organizaciones del sector público,

cuya actividad está regulada por un marco constitucional, una base legal y normas técnicas que la

caracterizan y la hacen distinta a la que rige para el sector privado. (López Fernández, 2013).

2.2.2. ORGANISMOS REGULADORES

• El Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC)3 el cual tiene la función de establecer

las normas contables y los lineamientos para la generación de información financiera que

aplicaran los entes públicos.

• El Comité Consultivo que se encargara de proponer al CONAC la creación o modificación de

normas contables y de emisión de información financiera relativas al registro y valuación del

patrimonio.

2.2.3. GENERALIDADES

El CONAC quien es el encargado de la emisión de normas contables y lineamientos para la

generación de información financiera de los entes públicos ha emitido entre otras, la siguiente

normatividad al 2015:

• Marco Conceptual y Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental

• Clasificadores presupuestales

• Plan de cuentas, reglas de registro e instructivo de cuentas

• Guías contabilizadoras y modelos de asientos

• Estados financieros contables

• Estados presupuestarios

3 Cada entidad federativa debe constituir su Consejo Estatal de Armonización Contable.

1791

• Estados e informes programáticos

• Indicadores de postura fiscal

• Manuales simplificados de municipios

• Cuenta publica

• Lineamientos del control : PbR y SED

• Transparencia

2.2.3.1. MARCO CONCEPTUAL DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

(MCCG)

El MCCG “representa los conceptos fundamentales para la elaboración de normas, la

contabilización, valuación y presentación de la información financiera confiable y comparable para

satisfacer las necesidades de los usuarios y permitirá ser reconocida e interpretada por especialistas e

interesados en la finanzas públicas”4.

El MCCG se integra de los siguientes apartados los cuales están establecidos en el acuerdo que se

publicó en el Diario Oficial de la Federación del 20 de Agosto de 2009 y son los siguientes:

• Características del MCCG

En este apartado se establecen los objetivos del MCCG y su ámbito de aplicación, es decir establece

las entidades comprendidas en este marco por su implicación legal e institucional; así como la

supletoriedad, este concepto nos indica las instancias a las cuales acudir, en alguna situación, no

contemplada por la LGCG o el CONAC.

• Sistema de Contabilidad gubernamental

Nos muestra consideraciones generales del sistema, así como sus objetivos y características.

• Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental

4 Según la LGCG en su art. 21

1792

Son conceptos generalizados que apoyan el ejercicio contable fundamentando sus conceptos basados en

el cumplimiento de la ley de la cual emanan5.

• Necesidades de Información Financiera de los Usuarios

En este apartado se establece quienes pueden ser usuarios de la información financiera, como lo son: El

congreso y las legislaturas de las Entidades federativas; la Auditoria Superior de la Federación,

entidades de fiscalización y órganos internos de control; los entes públicos; entidades que proveen de

financiamiento y por último el público en general. En la Entidades privadas se clasifican en internos y

externos, son todos los que toman decisiones en función de la información financiera.

• Cualidades de la Información Financiera a producir

Las características cualitativas de la información financiera son los atributos y requisitos indispensables

que debe reunir la información siendo las siguientes:

o Utilidad

o Confiabilidad: Veracidad, Representatividad, Objetividad, Verificabilidad e Información

Suficiente.

o Relevancia

o Comprensibilidad

o Comparabilidad

2.2.3.2. POSTULADOS BÁSICOS DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL

(PBCG)

Según el acuerdo que fue publicado en el DOF del 20 de Agosto de 2009. Los PBCG son

elementos fundamentales que configuran el SCG, sustentando técnicamente el registro de las

operaciones, basados en su razonamiento, respaldados en la legislación especializada, con la finalidad de

uniformar los métodos, procedimientos y prácticas contables. Se detallan en la tabla 1. 5 Los cuales se muestran a detalle en el apartado que lleva su nombre.

1793

Tabla 1 Postulados básicos de la contabilidad gubernamental

Sustancia

Económica

Reconocimiento contable de las transacciones, transformación interna y

otros eventos que afectan económicamente al ente público.

Entes

Públicos

Poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Entidades federativas, entes

autónomos de la federación y de las entidades federales, ayuntamientos de

los municipios, órganos político-administrativos y la administración

pública paraestatal.

Existencia

Permanente

Actividades del ente se establece por tiempo indefinido salvo disposición

legal que especifique lo contrario.

Revelación

Suficiente

Los Estados y la información financiera deben mostrar amplia y

claramente la situación financiera y los resultados del ente público.

Importancia

Relativa

La información debe mostrar los aspectos importantes de la entidad que

fueron reconocidos.

Registro e

Integración

Presupuestaria

El registro presupuestario del ingreso y egreso en los entes públicos se

debe reflejar en la contabilidad considerando sus efectos patrimoniales y

su vinculación con las etapas presupuestarias.

Consolidación

de la

Información

Financiera

Los estados financieros de los entes públicos deberán presentar de manera

consolidada la situación financiera, los resultados de operación, el flujo de

efectivo o los cambios en la situación financiera y las variaciones a la

Hacienda Pública como si se tratara de un solo ente publico

Devengo

Contable

El ingreso devengado es el momento contable en que existe jurídicamente

el derecho al cobro.

El gasto devengado es el momento contable que refleja el reconocimiento

de una obligación de pago a favor de terceros.

Valuación Deberán ser cuantificadas en términos monetarios, se registra a costo

1794

histórico o al valor económico objetivo.

Dualidad

Económica

El ente público deberá reconocer en la contabilidad, la representación de

las transacciones y algún otro evento que afecte su situación financiera.

Consistencia

En operaciones similares en un ente, debe corresponder un mismo

tratamiento contable no debe cambiar con el tiempo.

Fuente: Elaboración propia con datos del manual de contabilidad gubernamental.

2.2.3.3. INFORMACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL

Según el artículo 44 de la LGCG los estados financieros y la información emanada de la

contabilidad deberán sujetarse a criterios de utilidad, confiabilidad, relevancia, comprensibilidad y de

comparación, así como a otros atributos asociados a cada uno de ellos, como oportunidad, veracidad,

representatividad, objetividad, suficiencia, posibilidad de predicción e importancia relativa, con el fin de

alcanzar la modernización y armonización que la Ley determina. La tabla 2 muestra el tipo de

información que deberán proporcionar los entes públicos.

Tabla 2 Información Financiera Gubernamental

Información

contable

Estado de Situación Financiera

Estado de Variación en la Hacienda Pública

Estado de Cambios en la Situación Financiera

Informes sobre Pasivos Contingentes

Notas a los Estados Financieros

Estado analítico del activo

Estado Analítico de la Deuda y Otros Pasivos

El Estado de Resultados y de Actividades, no son considerados en la

Ley General de Contabilidad Gubernamental; sin embargo, el primero

es elaborado por las entidades del Sector Paraestatal y Paramunicipal,

1795

y el segundo pudiera ser aplicado por las entidades no lucrativas.

Información

presupuestaria

Estado analítico de ingresos

Estado analítico del ejercicio del presupuesto de egresos.

Endeudamiento

Intereses a la deuda

Flujo de fondos que resuma todas las operaciones y los indicadores de

la postura fiscal

Información

programática

Gasto por categoría programática, programas y proyectos de inversión

Indicadores de resultados

Información complementaria para generar cuentas nacionales e internacionales

Indicadores de desempeño para medir avance, eficacia, eficiencia, economía y calidad.

Fuente: Elaboración propia con datos del manual de contabilidad gubernamental.

2.3. CONTABILIDAD FINANCIERA

2.3.1. DEFINICIÓN

De acuerdo con la NIF A-1 párrafo 3, la Contabilidad es una técnica que se utiliza para el

registro de las transacciones, transformaciones internas y otros eventos que afectan económicamente a

una entidad y que produce sistemática y estructuradamente información financiera. (NIF, 2014).

2.3.2. ORGANISMOS REGULADORES

En el prólogo de las NIF se menciona que el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C.

(IMCP) es una federación fundada en 1923, que agrupan a más de 20 mil contadores públicos asociados

en todo el país. Durante más de 30 años, el IMCP, fue el cuerpo normativo en principios de contabilidad

generalmente aceptados, y ahora ha delegado esta función en el organismo independiente Consejo

1796

Mexicano para la Investigación y Desarrollo de Normas de Información Financiera. (Instituto Mexicano

de Contadores Publicos, 2014)

El CINIF tiene por objeto desarrollar las Normas de Información Financiera (NIF) con un alto

grado de transparencia, objetividad y confiabilidad, que sean de utilidad tanto para emisores como para

usuarios de la información financiera. (Instituto Mexicano de Contadores Publicos, 2014)

2.3.3. GENERALIDADES

2.3.3.1. MARCO CONCEPTUAL

El Marco Conceptual, según la NIF A-1 párrafo 18 “es un sistema coherente de objetivos y

fundamentos interrelacionados, agrupados en un orden lógico deductivo, destinado a servir como

sustento racional para el desarrollo de normas de información financiera” tal como se presenta en la

Tabla 3.

Tabla 3 Marco Conceptual de la NIF

MARCO

CONCEPTUAL

DE LAS NIF

A-2 Postulados básicos

1) Sustancia Económica

2) Entidad Económica

3) Negocio en Marcha

4) Devengación Contable

5) Asociación de Costos y

Gastos con Ingresos

6) Valuación

7) Dualidad Económica

1797

8) Consistencia

A-3 Necesidades de los Usuarios

y Objetivos de los Estados

Financieros

A-4 Características Cualitativas

de la Información Financiera

A-5 Elementos Básicos de los

Estados Financieros

1) Activo

2) Pasivo

3) Capital contable o

Patrimonio Contable

4) Ingresos, Costos y Gastos

5) Utilidad o Pérdida Neta

6) Movimientos de Propietarios

Reservas y Utilidad o Perdida

Integral

7) Origen y Aplicación de Recursos

A-6 Reconocimiento y Valuación

A-7 Presentación y Revelación

1798

A-8 Supletoriedad

Fuente: elaboración propia con datos de la NIF A-1.

Desde el punto de vista de las NIF el Marco Conceptual está integrado por:

• Los Postulados Básicos.

• Las Necesidades de los usuarios y objetivos de los estados financieros.

• Las Características cualitativas de la información financiera, las cuales se muestran de forma

resumida en la tabla 4.

• Elementos básicos de los estados financieros.

• Reconocimiento y valuación.

• Presentación y revelación.

• Supletoriedad.

Tabla 4 Características de la Información Financiera

CARACTERISTICAS PRIMARIAS SECUNDARIAS Características

1) Confiabilidad

1) Veracidad de los 2) Representatividad Estados 3) Objetividad Financieros 4) Verificabilidad Utilidad 5) Información Suficiente 2) Relevancia 1) Posibilidad de predicción y confirmación 2) Importancia Relativa 3)Comprensibilidad 4) Comparabilidad Fuente: Elaboración propia con datos de la NIF A-4

2.3.3.2. POSTULADOS BÁSICOS

De acuerdo con la NIF A-2 en el párrafo 4, los postulados básicos son fundamentos que rigen el

ambiente en el que debe operar el sistema de información contable y dan pauta para explicar “en qué

1799

momento” y “cómo” deben reconocerse los efectos derivados de las transacciones, transformaciones

internas y otros eventos, que afectan económicamente a una entidad, por lo que son, en consecuencia,

esencia misma de las normas particulares (Instituto Mexicano de Contadores Publicos, 2014).

2.3.3.3. INFORMACIÓN FINANCIERA

En la NIF A-3 párrafo 37 se establece que los Estados financieros, son la manifestación

fundamental de la información financiera. Su propósito general es proveer información de una entidad

acerca de la posición financiera, la operación financiera, del resultado de sus operaciones y los cambios

en su capital contable o patrimonio contable y en sus recursos o fuentes, que son útiles al usuario general

en el proceso de la toma de decisiones económicas.

La misma NIF A-3 en el párrafo 42 nos menciona y define los estados financieros básicos que son:

a) El balance general, que muestra información relativa a una fecha determinada sobre los recursos

y obligaciones financieros de la entidad.

b) El estado de resultados, para entidades lucrativas o, en su caso, estado de actividades, para

entidades con propósitos no lucrativos, que muestra la información relativa al resultado de sus

operaciones en un periodo.

c) El estado de variaciones en el capital contable en el caso de entidades lucrativas, que muestran

los cambios en la inversión en los accionistas o dueños durante el período.

d) El estado de flujo de efectivo, que indica información acerca de los cambios en los recursos y las

fuentes de financiamiento de la entidad en el período, clasificados por actividades de operación,

de inversión y de financiamiento.

Las notas a los estados financieros son parte integrante de los mismos y su objeto es

complementar los estados básicos.

1800

Hasta aquí, se ha descrito lo que establecen ambas normatividades, en el siguiente se expone el

análisis comparativo entre ellas para encontrar los puntos de convergencia.

3. METODO

Con la finalidad de lograr el objetivo de este artículo, se realizó una revisión y un análisis de la

normatividad gubernamental y la normatividad financiera descritas anteriormente. Por lo que, en este

apartado se incluye un análisis comparativo entre la contabilidad gubernamental y la contabilidad

financiera, para de esta manera determinar los puntos de convergencia entre ambos tipos de

contabilidad. Al encontrar los puntos de convergencia se explica la forma en que estos coinciden, si de

manera completa o de manera parcial. Una convergencia completa significa que los puntos son

totalmente coincidentes, una convergencia parcial significa que no se da una total similitud de la

normatividad.

3.1. ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y

CONTABILIDAD FINANCIERA

Al comparar los dos tipos de contabilidades se encuentran similitudes como:

• El registro de ambas se hace en base devengado.

• Marcos conceptuales definidos

• Usuarios identificados

• Postulados conceptualizados

• Claro establecimiento de las características que debe poseer la información generada

• Información resultante de proceso.

Con respecto a las diferencias se encuentran:

1801

• El proceso de registro en la CG inicia con la aprobación del presupuesto; en la CF inicia con las

operaciones, lo cual se muestra de forma resumida en la tabla 5.

• En la CG se hacen dos registros para una sola operación, en uno se afectan las cuentas

relacionadas con la transacción efectuada y en otro el efecto que la transacción tiene sobre el

presupuesto, realizándose este último con cuentas de orden.

• En la CG se establecen los momentos de reconocimiento tanto del ingreso como del gasto.

Tabla 5 Proceso contable comparativo

Contabilidad Inicio Transacciones Final Conclusión

Gubernamental

Aprobación

Ingreso o Gasto

Estados

Cumplimiento

del presupuesto y su efecto en

Financieros o incumplimiento

el presupuesto

Financiera

N/A

Venta o Gasto

Estados

N/A

o Costo

Financieros

Fuente: elaboración propia con datos del manual de contabilidad gubernamental, de las NIF y Lara Flores (2004).

1802

4. RESULTADOS

4.1. CONVERGENCIAS ENTRE LAS CONTABILIDADES

El punto de convergencia de las entidades públicas y de las privadas, es que ambas realizan

transacciones económicas que requieren de un registro sistemático para generar la información

financiera que será útil para distintos usuarios. Sin embargo una de las diferencias fundamentales radica

en que los recursos con los que realiza las operaciones la contabilidad gubernamental surgen del

presupuesto. Se tiene un presupuesto de ingresos y un presupuesto de egresos el cual se registra en

cuentas de orden6. En la Contabilidad financiera, el presupuesto no es obligatorio y se pueden registrar

en cuentas del estado de resultados.

La NIF A-4 en su párrafo 4 considera tanto a la Revelación Suficiente o Información suficiente

como a la Importancia Relativa, como características secundarias; mientras que la CG las considera

como postulado básico.

En el tabla 6 se muestra la convergencia entre los postulados de ambas contabilidades, en ella

podemos encontrar que la Contabilidad Gubernamental posee 11 postulados mientras que las NIF

establecen 8 postulados. Los que tienen aplicación en paralelo son: Sustancia Económica, Devengo

Contable, Valuación, Dualidad Económica y Consistencia.

En las convergencias parciales encontramos:

• En el caso de Revelación Suficiente e Importancia Relativa que las CG reconoce como

postulados, en las NIF se consideran como características cualitativas de la Información

financiera en la NIF A-4.

6 Según Lara Flores (2004), son cuentas que sirven para registrar valores ajenos y valores contingentes.

1803

• La CG considera el Registro e Integración Presupuestaria como un postulado característico y

fundamental de las Entidades Públicas, algo de su aplicación se podría encontrar en la NIF B-16

“Estados Financieros de entidades con propósitos no lucrativos”, se muestra en la tabla 6 como

convergencia parcial debido a que en las NIF solo es aplicable a un tipo de entidades en

específico.

• La Consolidación de la Información Financiera también clasificada como postulado de acuerdo

con la CG, en las NIF su tratamiento se encuentra en la NIF B-8 “Estados Financieros

Consolidados o combinados”, su convergencia es parcial debido a la misma razón del postulado

anterior.

• Finalmente las NIF contemplan el postulado de “Asociación de Costos y Gastos con Ingresos”

mientras que para la CG no lo es, tal vez es considerado como parte del Devengo Contable,

además se puede determinar que está integrando dentro del apartado “Determinación de los

Momentos Contables de los Egresos”

1804

Tabla 6. Comparativo entre los postulados de contabilidad gubernamental y los postulados de las NIF

Postulados de Contabilidad Gubernamental

Postulados de las NIF Convergencia 1 Sustancia Económica 1 Sustancia Económica Completa 2 Entes Públicos 2 Entidad Completa 3 Existencia Permanente 3 Negocio en Marcha Completa

4 Revelación Suficiente

Parcial

5 Importancia Relativa 6 Registro e Integración

Presupuestaria Parcial

7 Consolidación de la Información Financiera Parcial

4 Asociación de costos y gastos con ingresos Parcial

8 Devengo Contable 5 Devengación contable Completa 9 Valuación 6 Valuación Completa 10 Dualidad Económica 7 Dualidad económica Completa 11 Consistencia 8 Consistencia Completa

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA CON DATOS DE LA NIF A-2 Y DEL MANUAL DE CONTABILIDAD

GUBERNAMENTAL

Se puede apreciar que en gran medida tanto los postulados básicos de la contabilidad gubernamental,

como los postulados básicos de la NIF se analizaron sin dejar ningún concepto fuera, solo que algunos

se encuentran contenidos en otros, o son considerados características, o bien una NIF por separado.

1805

5. CONCLUSIONES

En este trabajo al comparar, la contabilidad financiera con la contabilidad gubernamental, se

encuentran y se enmarcan los puntos de coincidencia y de diferencias entre ambas, lo cual puede ayudar

a simplificar el proceso de armonización contable.

Se concluye que la normatividad, los estados financieros y la información complementaria tienen

muchas similitudes que pueden ayudar en el proceso de armonización. Por lo que es recomendable, que

las instituciones públicas busquen apoyarse en contadores especializados en el sector privado, ya que

dada su experiencia sería más fácil la migración a la contabilidad gubernamental como lo establece la

LGCG.

1806

6. BIBLIOGRAFIA

Castro Vazquez, R. C. (2002). Contabilidad Gubernamental. México: Instituto Mexicano de Contadores Públicos, A.C.

Esquivel Martínez, M. A. (2013). Normas Emitidas por el CONAC y su implementación. Contaduría Pública, 14-17.

Hinojosa Cruz, A. V. (2013). Aspectos fundamentales en la implementación del sistema de contabilidad gubernamental y su armonización en las entidades federativas. Academia de Ciencias Administrativas, 1-22.

Instituto Mexicano de Contadores Publicos, A. (2014). Normas de Información financiera. Mexico: IMCP.

Lara Flores, E. (2001). Segundo Curso de Contabilidad. México: Trillas.

Lara Flores, E. (2004). Primer Curso de Contabilidad. México: Trillas.

López Fernández, I. C. (2013). Ley General de Contabilidad Gubernamental panorama 2013. Contaduría Pública, 30-34.

1807

INCLUSION DE MEXICO EN LAS OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ DE LA ONU

Lic. Nora E. Huerta Flores

Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública

Lomas del sol # 524 Col. Lomas del Campestre, cp. 66278 San Pedro Garza García, Nuevo León, México. Correo Electrónico: [email protected] Nacionalidad: mexicana

Lic. Carolina Janeth Campos Camarillo

Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública

Articulo 123 #527 Col. Unidad Laboral , cp.66440 San Nicolás de los Garza , Nuevo León ,México . Correo electrónico: [email protected]. Nacionalidad: Mexicana

RESUMEN

Hoy en día, las amenazas a la paz y seguridad internacionales ya no provienen en su mayoría de actos de agresión entre Estados, sino de conflictos internos o de actores no estatales en el escenario internacional, como el terrorismo y, más recientemente el crimen transnacional organizado, el tráfico de armas y de drogas. Es así que las Misiones de Operación de Paz son medios a través de los cuales la Organización de las Naciones Unidas ha fortalecido su misión por mantener la paz y seguridad a nivel mundial. Desde los inicios de la creación del Organismo en la década de los 40´s hasta la actualidad, miles de soldados de diferentes países han sido enviados para colaborar en dichas operaciones. Sin embargo, en los últimos años, estas misiones han creado escenarios obscuros no solo para el país en conflicto, sino para aquellos países que envían efectivos de cascos azules a misiones de paz, tal es el caso de los cascos azules argentinos secuestrados en Siria, es por ello que se deben analizar las repercusiones interna y externa previo al envío de militares azules.

PALABRAS CLAVE Cascos Azules / Conflicto Armado / Mexico / ONU / Paz / Politica Exterior /

Seguridad Internacional

1808

RESUMEN / ABSTRACT

Today, threats to international peace and security no longer come from acts of aggression between States

but internal conflicts or non-state actors on the international stage, such as terrorism and more recently

transnational organized crime, trafficking in arms and drugs.

It's so Missions Peacekeeping Operation are means by which the United Nations has strengthened its

mission to maintain peace and security worldwide. Since the beginning of the creation of the Agency in

the early 40s to the present, thousands of soldiers from different countries have been sent to assist in

such operations. However, in recent years, these missions have created dark scenarios not only for the

country in conflict, also for those countries sending troops to peacekeeping missions, such is the case of

Argentine peacekeepers kidnapped in Syria which is why we must analyze the internal and external

impacts before sending blue military.

KEYWORDS UN / Peace / Mexico / Foreign Policy / Armed conflict / International Security/

Peacekeepers.

1809

INTRODUCCION

A través de los años, los intentos por obtener el poder, ganar las guerras y conflictos entre las naciones,

han marcado de manera crucial la historia de la humanidad. A raíz de los estragos ocasionados por la

Primera y Segunda Guerra Mundial, el hombre ha intentado conseguir la paz, sin embargo, pese a los

intentos audaces, estos conflictos siguen presentándose aun en nuestros días. Posterior a la Segunda

Gran Guerra, los países involucrados acordaron la creación de un organismo internacional que fungiera

como intermediario para conservar la paz; así surge la Organización de las Naciones Unidas (ONU) con

el objetivo de preservar la Seguridad Internacional, buscando prevenir o suprimir las amenazas que se

presenten. Uno de los medios a través de los cuales este organismo trabaja para lograr su cometido, son

las operaciones de mantenimiento de la paz mediante la participación de personal militar (cascos azules)

cuya función principal es intervenir en situaciones de conflicto y dar el apoyo necesario para llegar a

una solución pacífica, tratando con esto, promover la cordialidad entre los pueblos y crear nuevas

estrategias para el éxito de su permanencia.

El pasado 24 de septiembre del 2014, en el sexagésimo noveno periodo ordinario de sesiones de la

Asamblea General de la ONU, el Presidente en turno de México, Enrique Peña Nieto, acordó ante los

representantes de este organismo, la participación de elementos militares mexicanos en operaciones para

el mantenimiento de la paz dentro de los esquemas de ese organismo, argumentando que esta decisión

renueva y actualiza la política exterior de nuestro país, no obstante la presencia de estos elementos en

distintos momentos y lugares ha sido prácticamente y con mucha frecuencia, de carácter

“intervencionista” que nuestra política exterior ha evitado por medio de un acuerdo constitucional,

establecido en nuestra Carta Magna.

En el presente artículo se analiza que tan conveniente o perjudicial es para nuestro país la inclusión de

civiles o militares en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la ONU.

1810

ANTECEDENTES

Una de las principales preocupaciones de la humanidad, ha sido la preservación la paz entre las

naciones, para lograrlo, han surgido diversas ideas para la creación de entidades políticas

independientes, que sean rectores de la política internacional.

En 1907 se celebró en La Haya, la segunda Conferencia de Paz de La Haya1 en la cual se planteaba la

necesidad de crear una organización internacional que se encargara de mantener la paz entre las

naciones. En esa reunión, se aprobaron convenios relacionados con la solución por la vía pacífica de

conflictos de carácter internacional y se sentaron las bases para el ordenamiento de la Sociedad de las

Naciones. Ocaña (2003) menciona que durante la Conferencia de Paz de Versalles en 1919 a iniciativa

del Presidente de los Estados Unidos, Woodrow Wilson se creó la Sociedad de las Naciones, teniendo

como objetivo esencial el mantenimiento de la paz, no obstante no tuvo el éxito esperado y esta se

disolvió en 1946. Antes de su disolución, el primero de enero de 1942, representantes de las 26 naciones

aliadas firmaron en Washington, D.C. la Declaración de las Naciones Unidas, en la cual se incorporaban

los principios de la Carta del Atlántico; el nombre de “Naciones Unidas” establecido por el Presidente

de los Estados Unidos Franklin D. Roosevelt, utilizándose por primera vez en esta fecha.

Posteriormente el 30 de octubre de 1943, la Unión Soviética, el Reino Unido, los Estados Unidos y

China abogaron por la creación de una organización internacional responsable del mantenimiento de la

paz y la seguridad. Este objetivo se reafirmó por los líderes de los Estados Unidos, la URSS y el Reino

Unido en Teherán el 1 de diciembre de 1943, y el 7 de octubre de 1944 en una conferencia en

Washington China, Gran Bretaña, la URSS y los Estados Unidos acordaron los siguientes puntos:

La creación de una Asamblea General compuesta de todos los miembros; Creación de un Consejo de

Seguridad, de once miembros. De éstos, cinco serían permanentes y la Asamblea General elegiría a los

1811

seis restantes por períodos de dos años; Establecimiento de un Consejo Económico y Social que

funcionara bajo la autoridad de la Asamblea General; Establecimiento de una Corte Internacional de

justicia y la creación de una Secretaría General.

Creación de la ONU

En 1945, representantes de 50 países se reunieron en San Francisco en la Conferencia de las Naciones

Unidas sobre Organización Internacional, para redactar la Carta de las Naciones Unidas (CNU). La

Carta fue firmada el 26 de junio de 1945 por los representantes de los 50 países. Polonia, que no estuvo

representada, la firmó mas tarde y se convirtió en uno de los 51 Estados Miembros fundadores. Las

Naciones Unidas empezaron a existir oficialmente el 24 de octubre de 1945, después de que la Carta

fuera ratificada por China, Francia, la Unión Soviética, el Reino Unido, los Estados Unidos y la mayoría

de los demás signatarios.

Desde 1945, la ONU, es la organización intergubernamental más relevante del planeta, posee un ámbito

de acción tan vasto como lo son sus organismos especializados, consejos, comisiones, programas y otras

instancias. La solución pacífica de controversias, el fortalecimiento del derecho internacional, la

prevención del equipamiento de armas nucleares, el respeto a los derechos humanos, entre otras son

solamente algunas de sus responsabilidades, cuyo propósito final es poner dichas actividades al servicio

de la paz y la seguridad internacional.

En la CNU se establecieron seis órganos principales, incluido el Consejo de Seguridad (CSONU), que

celebró su primera sesión el 17 de enero de 1946 en Church House, Westminster, Londres. Actualmente,

el Consejo de Seguridad está instalado en forma permanente en la Sede de las Naciones Unidas en

Nueva York. De acuerdo a información proporcionada por el Consejo de Seguridad de la ONU (2014)

1812

un representante de cada uno de sus miembros debe estar presente en todo momento en la Sede de las

Naciones Unidas para que el Consejo de Seguridad pueda reunirse cuando surja la necesidad.

Según el Artículo 25 de la Carta de las Naciones Unidas (ONU 1945), todos los miembros de las

Naciones Unidas acordaron aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad, en la actualidad,

el Organismo cuenta con un total de 192 países miembros. Si bien otros órganos de las Naciones Unidas

hacen recomendaciones a los Estados Miembros, sólo el Consejo tiene el poder de adoptar decisiones

que los Estados Miembros están obligados a poner en práctica.

MANTENIMIENTO DE LA PAZ, FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES DE LA ONU

La CNU (1945) prohíbe de manera expresa el uso de la fuerza cuando en su artículo 2.4 establece que

“los miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la

amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier

Estado, o cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas”. Esto vendría a

convertirse en una norma imperativa de derecho internacional, de aplicación general. Es así que , la

prohibición del uso de la fuerza admite únicamente dos excepciones: 1) el uso de la fuerza en caso de

legítima defensa (art. 51, CNU), y 2) las acciones ejercidas por el Consejo de Seguridad para mantener o

restablecer la paz y la seguridad internacionales (art. 42, CNU).

Los fundadores de la Organización otorgaron la responsabilidad primordial de mantener la paz y la

seguridad internacionales al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSONU). El Consejo de

Seguridad tiene la máxima responsabilidad en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales,

así como investigar toda controversia o situación susceptible de conducir a una fricción internacional o

alguna situación que pueda dar origen a un conflicto. En cumplimiento de esta responsabilidad, el

1813

Consejo puede establecer una misión de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, este determina

cuándo y dónde se debe desplegar una operación de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas.

Las misiones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas se despliegan sobre la base de los

mandatos del Consejo de Seguridad. Sus tareas difieren de una situación a otra, en función de la

naturaleza del conflicto y de los desafíos específicos que presenta. Se establece una operación de

mantenimiento de la paz tras haberse cumplido una serie de pasos y se da una resolución la cual

determina el mandato de la misión, así como su importancia y magnitud. Éste supervisa de forma

permanente la labor de las operaciones, lo que incluye la elaboración de informes periódicos por parte

de la Secretaría General y la celebración de sesiones especiales dedicadas a examinar el trabajo de

operaciones específicas.

El Consejo de Seguridad puede someter a votación la ampliación, modificación o expiración de

mandatos según lo estime apropiado y benéfico y puede ejercer las funciones de administración

fiduciaria de la Organización en zonas estratégicas como se menciona en los artículos 26 y 83 de la

Carta de las Naciones Unidas, que puede establecer un sistema de regulación de los armamentos de cada

una de las Naciones que están dentro de la ONU.

Muñoz (2002) menciona que las decisiones del Consejo de Seguridad se pueden dividir en cuatro de

acuerdo a su naturaleza jurídica, las cuales son las recomendaciones a las partes en una controversia; las

recomendaciones a la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (AGONU); las

decisiones de carácter obligatorio para todos los Estados miembros, y las decisiones administrativas

internas.

Otro órgano importante es la Asamblea General pues esta desempeña una función fundamental en la

financiación de las operaciones de mantenimiento de la paz. Aunque normalmente no interviene de

1814

forma directa en las decisiones políticas sobre el establecimiento o la finalización de las operaciones,

esta sí tiene una función clave su financiación de las operaciones de mantenimiento de la paz. Todos los

Estados Miembros comparten los costos de las operaciones de mantenimiento de paz de Naciones

Unidas, además supervisa el desempeño de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas a través de

su Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz.

Las Naciones Unidas no tienen su propia fuerza militar, sino que dependen de las aportaciones de los

Estados Miembros. Además de mantener la paz y la seguridad, de acuerdo a información de la ONU las

fuerzas de paz se encargan también de ayudar en los procesos políticos, la reforma de los sistemas

judiciales, la capacitación de las fuerzas de encargadas del cumplimiento de la ley y la policía, el

desarme y la reintegración de ex combatientes, el apoyo al retorno de los desplazados internos y los

refugiados.

Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP)

El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP) tiene como responsabilidad

principal dar asistencia a los Estados Miembros a mantener la paz y la seguridad internacionales, se

encarga de dirigir las operaciones y trabaja para crear las condiciones adecuadas para una paz estable en

un país en el que se presente un conflicto.

De acuerdo a Muñoz (2002) las operaciones de mantenimiento de la paz no aparecen explícitamente

previstas en la Carta de las Naciones Unidas y menciona que éstas encuentran su marco de legitimidad

en las atribuciones generales del Consejo de Seguridad, referentes al mantenimiento y restablecimiento

de la paz y seguridad internacionales.

Es decir que la Carta de la ONU no contiene estatutos que especifiquen las tareas que se efectuaran

durante las OMP y los llamados cascos azules (peacekeepers, blue helmets o casques bleus).

1815

Entonces ¿que son las OMP y cuales son sus funciones? La diversidad de acciones y operación que han

realizado dificulta establecer un concepto, sin embargo hay declaraciones que constituyen una

aproximación conceptual acerca de la razón de ser de las mismas y las tareas que realizan.

Rosas (2007) nos dice que la ONU las define como una operación que involucra personal militar, pero

sin poder de aplicación (power enforcement) para ayudar a mantener o restaurar la paz y la seguridad

internacionales en zonas de conflicto.

Así mismo Rosas (2007) nos señala que la Academia Internacional de la Paz establece que las tareas de

las operaciones de mantenimiento de la paz son “la prevención, la contención, la moderación y la

terminación de las hostilidades entre estados o en el interior de los mismos, por medio de la mediación

pacífica de un tercero, organizada y dirigida internacionalmente, utilizando fuerzas multinacionales de

soldados, policías y civiles para restaurar y mantener la paz”.

A grandes rasgos se pueden distinguir tres grandes etapas en la historia de las Operaciones de

Mantenimiento de la Paz (Rosas, 2007):

1) de 1948 a 1988; esta etapa se le llamo las OMP clásicas o tradicionales ya que consistieron

inicialmente en fuerzas de observadores únicamente.

2) de 1988 a 1998; la cual se desarrolló en el marco del fin de la guerra fría y en los primeros años de la

posguerra fría, las OMP fueron complejas y multidimensionales. En esta época las metas del

mantenimiento de la paz estaban limitadas inicialmente a mantener el alto el fuego y estabilizar

situaciones sobre el terreno, dando un apoyo crucial a los esfuerzos políticos para resolver el conflicto

por medios pacíficos. Esas misiones estaban compuestas por observadores militares desarmados y

tropas ligeramente armadas, que desempeñaban principalmente funciones de vigilancia e información.

1816

3) de 1998 hasta hoy; se caracteriza por observarse un retiro de las grandes potencias, luego de los

fracasos y las críticas a su incapacidad para actuar como cascos azules imparciales y eficientes.

Una operación de mantenimiento de la paz está integrada por personal militar, policial y civil, que

trabaja para proporcionar seguridad y apoyar la consolidación de una paz política en una etapa inicial.

Las actividades de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas se rigen por tres principios básicos:

Consentimiento de las partes;

Imparcialidad;

No uso de la fuerza, excepto en legítima defensa y en defensa del mandato.

Entre otras actividades pueden mencionarse las siguientes: prevención de conflictos y mediación,

establecimiento de la paz, imposición de la paz y consolidación de la misma.

Los orígenes del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP) se remontan a

1948, con la creación de las primeras misiones hasta fines de la década de los 80’s, las operaciones de

mantenimiento de la paz (OMP) se ejecutaban por conducto de la Oficina de Asuntos Especiales de las

Naciones Unidas. El DOMP se creó oficialmente en 1992, año en que Boutros Boutros-Ghali asumió el

cargo de Secretario General de las Naciones Unidas.

El Organismo de las Naciones Unidas para la Vigilancia de la Tregua (ONUVT) y el Grupo de

Observadores Militares de las Naciones Unidas en la India y el Pakistán (UNMOGIP) fueron las

primeras dos misiones desplegadas por las Naciones Unidas. La primera operación de mantenimiento de

paz armada fue la Primera Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (FENU I), desplegada con

éxito en 1956 para responder a la crisis del Canal de Suez.

1817

La Misión de las Naciones Unidas en el Congo (ONUC), iniciada en 1960, fue la primera misión a gran

escala que dispuso de un contingente de casi 20,000 soldados durante su momento más activo. Desde

entonces las Naciones Unidas han desplegado en distintas partes del mundo 69 operaciones de

mantenimiento de la paz, 56 de ellas desde 1988. A lo largo de los años, han participado en estas

operaciones cientos de miles de efectivos militares, así como decenas de miles de policías de las

Naciones Unidas y civiles de más de 120 países.

En el año 2000 las Naciones Unidas iniciaron un ejercicio de análisis de sus experiencias en el

mantenimiento de la paz e introdujeron una serie de reformas para fortalecer su capacidad de gestionar y

sostener operaciones sobre el terreno. En marzo de 2000, el Secretario General el Sr. Kofi A. Annan de

Ghana, designó el Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, este grupo especial se

dedicó a evaluar las deficiencias del sistema de las operaciones de paz existentes en ese momento y

hacer recomendaciones específicas y realistas para el cambio. El Grupo estuvo integrado por personas

con experiencia en la prevención de los conflictos, el mantenimiento de la paz y la consolidación de la

paz. En el documento resultante de esta iniciativa, conocido como “Informe Brahimi” (2000), en honor a

Lakhdar Brahimi, Presidente del Grupo, se exhortaba a:

un compromiso político renovado por parte de los Estados Miembros;

un cambio institucional significativo;

un mayor apoyo financiero.

El Grupo señaló que, con el fin de que fueran eficaces, se debía dotar a las fuerzas de paz de las

Naciones Unidas con los recursos y equipos adecuados, y que debían operar bajo mandatos claros,

convincentes y viables.

1818

A raíz del informe Brahimi, los Estados Miembros y la Secretaría de las Naciones Unidas continuaron

realizando importantes reformas. Un nuevo programa de colaboración: definición de un nuevo horizonte

para la labor de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas (2009) y sus informes No. 1(2010) y

No.2 (2011) los cuales evalúan los principales problemas en materia de política y estrategia que se

plantean a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en la actualidad y para los

próximos años. El principal cambio estructural resultante de la reforma del mantenimiento de la paz tuvo

lugar en 2007. Para fortalecer la capacidad de las Naciones Unidas de gestionar y mantener nuevas

operaciones, el Secretario General llevó a cabo una reestructuración del Departamento de Operaciones

de Mantenimiento de la Paz (DOMP). Se creó el Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el

Terreno (DAAT), se reforzaron los apoyos de las actividades en el DOMP y se aumentaron los recursos

en ambos departamentos y en otras partes de la Secretaría relacionadas con el mantenimiento de la paz.

Las actuales operaciones multidimensionales de mantenimiento de la paz siguen facilitando procesos

políticos, protegiendo a civiles, ayudando en el desarme, la desmovilización y la reintegración de ex

combatientes; apoyando la organización de procesos electorales, protegiendo y promoviendo los

derechos humanos y ayudando a restablecer el estado de derecho de acuerdo a información

proporcionada por la ONU.

Establecimiento de una operación de mantenimiento de la paz (OMP).

El Consejo de Seguridad es el responsable de decidir acerca del despliegue de una nueva operación de

mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en algún país. Esta decisión se adopta tras haberse

cumplido una serie de pasos.

En la fase inicial, el Secretario General puede solicitar una evaluación estratégica para identificar todas

las opciones posibles de participación de las Naciones Unidas. Después, la Secretaría General

1819

acostumbra a desplegar una misión de evaluación técnica en el país o territorio en que se prevé el

despliegue de operación de mantenimiento de la paz, si las condiciones de seguridad lo permiten. Sobre

la base de las conclusiones y recomendaciones de la misión de evaluación, el Secretario General emite

un informe al Consejo de Seguridad.

En base a lo anterior el Consejo de Seguridad determina el despliegue de una operación de

mantenimiento de la paz, si es la opción más viable, la autoriza formalmente mediante la adopción de

una resolución.

La resolución establece el mandato y alcance de la operación, y detalla las tareas que se encargará de

realizar. A continuación el presupuesto y los recursos se someten a la aprobación de la Asamblea

General. El Secretario General presenta informes periódicos al Consejo de Seguridad sobre el

cumplimiento del mandato de la misión. El Consejo de Seguridad examina esos informes y resúmenes,

actualiza y ajusta el mandato de la misión, según sea necesario, hasta que finaliza o se cancela.

Operación Actual

Actualmente el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz mantiene: 16 Misiones en

curso. El total de Misiones en curso dirigidas por el se podría decir que son 17, ya que además de las

operaciones de mantenimiento de la paz, dirige una misión política: la Misión de Asistencia de las

Naciones Unidas en Afganistán (UNAMA) ONU

Personal de las Misiones Actuales:

Personal uniformado (al 31 de agosto de 2014) : 97.655

Soldados: 84.474

Policías: 11.460

1820

Personal militar: 1.721

Personal civil (al 31 de julio de 2014): 16.961

Personal civil internacional: 5.247

Personal civil local: 11.714

Voluntarios de la ONU (al 31 de agosto de 2014): 1.824

Número total de personas que prestan servicio en las 16 operaciones de mantenimiento de la paz:

116.440

Número total de personas que prestan servicio en las 17 operaciones de paz dirigidas por el DOMP:

116.692

Países que aportan contingentes de personal uniformado: 122

Total de víctimas mortales en las operaciones actuales: 1.492

Total de víctimas mortales en todas las operaciones de paz desde 1948: 3.263

En suma y de acuerdo con la información oficial publicada por el CSONU al 31 de agosto del 2014, las

Operaciones de Mantenimiento de la Paz cuentan con un total de 97,947 efectivos, de los cuales 11,465

son oficiales de policía, 1,739 son expertos y observadores militares, finalmente, 84,743 efectivos son

tropas militares y respecto al continente americano, se reportan las siguientes cifras sobre el número de

efectivos que aportan diferentes países:

Argentina: 871,

1821

Bolivia: 227,

Brasil: 1,685,

Canadá: 118,

Chile: 584,

Colombia: 26,

Ecuador: 62,

El Salvador: 132,

Estados Unidos: 117,

Guatemala: 305,

Honduras: 50,

Paraguay: 166,

Perú: 396,

Uruguay: 1,815.

PARTICIPACIÓN MEDIANTE EFECTIVOS MILITARES (CASCOS AZULES)

Las OMP se han convertido en una de las medidas fundamentales que el Consejo de Seguridad adopta a

fin de contener y controlar un conflicto o una situación crítica para la seguridad internacional,

preservando o restableciendo la paz , los integrantes de estas fuerzas supervisan, observan y facilitan los

procesos de paz que surgen con posterioridad a las situaciones de conflicto. Las OMP trascendieron en

1988 cuando las fuerzas de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, comúnmente llamadas

1822

“cascos azules”, fueron galardonadas con el Premio Nobel de la Paz. Los soldados de las fuerzas de

mantenimiento de la paz portan armas, pero en la mayoría de las situaciones solo pueden usarlas en

defensa propia o en defensa de la misión misma. El personal militar es aportado voluntariamente por los

Estados miembros y financiado por la comunidad internacional.

Pirnie y Simmons (1996) nos mencionan que es importante tener presente que el establecimiento de una

OMP por parte del Consejo de Seguridad puede darse a solicitud de un Estado, un grupo de Estados, a

propuesta del Secretario General o incluso por decisión propia del Consejo de Seguridad vía una

resolución.

En los últimos 20 años la composición de fuerzas representadas en las OMP ha cambiado notablemente.

Luck (2007) nos menciona que en 1993, los cuatro países que más contribuían con soldados procedían

de países desarrollados (Francia, Reino Unido, Candada y Holanda), y que diez años después los 10

principales países que contribuyen con más soldados son los países en desarrollo.

Bourne (2005) menciona que en el Servicio de Investigación del Congreso de Estados Unidos al 31 de

enero del 2005, había 428 estadounidenses entre los 65,050 soldados totales de los países que

contribuyeron tropas en aquellos años, es decir menos de 1% en total.

Los gráficos siguientes muestran por un lado, los 10 principales contribuyentes a nivel internacional al

presupuesto de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz en el periodo 2014 – 2015 (ver tabla 1 y

grafica 2) así como las contribuciones de los 10 países latinoamericanos para el presupuesto antes

mencionado (ver tabla 2 y grafica 3).

1823

De igual manera se muestra los países latinoamericanos que aportan un contingente de elementos para

las OMP, entre policías, militares expertos en Misión de Naciones Unidas y tropas. Cabe recalcar que

los datos están actualizados al 2015 (tabla 3 y grafica 4).

El personal militar de las Naciones Unidas procede de más de 110 países, y como sabemos se dedica a la

estabilidad de las misiones en el mundo, trabajan junto con la policía local del país en que se haya

establecido la misión y cooperan con otras entidades militares. Tal y como lo manifiesta la ONU su

principal mandato es la protección de civiles. Todo personal que trabaja como casco azul es miembro de

su propio ejército nacional y posteriormente adscrito a trabajar con la ONU por periodos de hasta un año

o dos.

Como se ha indicado la evolución de las OMP ha sido complicada, aun así han tenido operaciones

exitosas en Centroamérica, Camboya, Namibia, Mozambique, etc. Estos éxitos se pueden atribuir en

parte a la concepción expansionista de la paz y la seguridad internacionales, sin embargo estos éxitos se

han visto eclipsados por diversos eventos pues debemos recordar que los Cascos Azules no siempre han

tenido el mejor prestigio, la década de los noventa fue negra para la reputación de la ONU y de los

cascos azules no sólo por las matanzas que hubo sino por los crímenes cometidos por los propios

soldados, los abusos sexuales de los cascos azules en África, fueron documentados por diversas

instancias. Una de ellas fue un equipo de investigación organizado por Gracias Machel, con el informe

titulado Impacto del conflicto armado en la niñez (1993), mejor conocido como el Informe Machel, poco

después el Instituto de Investigaciones para el Desarrollo Social de la ONU denunció la explotación

1824

sexual de mujeres y niñas en Camboya y la organización African Rights en 1993 preparó el informe de

40 páginas titulado Abusos por las fuerzas de Naciones Unidas. Este documento detalla diversos

crímenes (tortura psicológica, robos, atropellos deliberados con vehículos) realizados por miembros de

los cascos azules.

Los cascos azules han recibido críticas muy severas por sus actuaciones contrarias a los derechos

humanos. En el 2006 Kofi Annan pidió que en las OMP se implementara una política de “tolerancia

cero” frente a abusos sexuales. Sin embargo, en 2007 integrantes de cascos azules fueron acusados de

explotar sexualmente a habitantes de Haití. Fueron sustituidos por 600 soldados mujeres. Ese mismo año

la ONU se vio obligada a abrir una investigación sobre abusos sexuales en Costa de Marfil cometidos

presuntamente por sus cascos azules.

Países en desarrollo (Caso Latinoamérica)

La participación militar de grandes potencias en OMP, ha sido una pieza clave para el apoyo de la

resolución de conflictos debido a la estructura y armamento militar vanguardista que poseen, sin

embargo, los países en desarrollo, tal es el caso de los latinoamericanos, han intervenido en una serie de

operaciones con el propósito de incrementar su participación a nivel internacional.

En el caso Argentina, los primeros envíos de apoyo militar pasaron de ser en el año de 1989 de 30

soldados de paz a 3,000 en 1995, lo cual nos muestra un desmedido incremento de más del 1000% en

solo 6 años. La participación de cascos azules en este país llego a ser de 14,000 en diferentes misiones,

lo cual lo convirtió en el principal contribuyente latinoamericano en la ONU durante el periodo de 1992

a 1996.

1825

Argentina tuvo efectos tanto internos como externos, ya que para 1987, contaba con una serie de

revueltas internas que mantenían un desequilibrio entre civiles y tropas debido a la mala participación

de sus elementos militares, por esta razón, se les realizo un recorte de presupuesto a los soldados de

dicho país lo cual provoco un gran descontento entre ellos.

Las fuerzas militares en el país se encontraban por demás apáticas, en primera instancia, los soldados

argentinos no contaban con un sueldo digno, el cual les permitiera llevar una calidad de vida adecuada a

su grado de ocupación, en segunda instancia, no contaban con una buena capacitación en materia militar,

por lo que su trabajo era escaso y no les permitía desarrollarse en misiones de su competencia.

Es por ello, que el incremento de envío de participantes de paz en misiones de la ONU, tenía dos fines:

el primero de ellos, mejorar la situación interna, ya que tanto soldados como civiles podían ser enviados,

de ésta manera la participación de fuerzas armadas paso a ser más capacitada y eficiente. Segundo,

Argentina no solamente sentía la necesidad de una mejora interna, su interés se inclinaba hacia un

acercamiento y alineación hacia Estados Unidos, ya que las tres primeras misiones en las que participo

fueron como apoyo hacia nuestro país vecino.

Además de este último interés, el incremento de participantes en Argentina tuvo un evidente aumento,

debido a que la ONU, brinda un incentivo de mil dólares por soldado enviado, este incentivo provocó

que tanto civiles como soldados argentinos elevaran el número de solicitudes para participar en las

misiones a razón de los sueldos relativamente bajos de las fuerzas militares argentinas.

En el caso de Uruguay, quien participaba como miembro observador para el año de 1950, comenzó sus

intervenciones militares en misiones de Paz en el año de 1992, durante el conflicto suscitado en

Camboya. Para el año 2003, este país se había convertido en el principal contribuyente per cápita de las

1826

operaciones de paz de la ONU, ya que el número de soldados tuvo gran incremento de 100 soldados en

1982, a 2,486 en 2004, con participación en más de 18 misiones a nivel mundial.

La participación de este país fue similar al argentino, sin embargo, en comparación con este último que

enviaba tanto a soldados como civiles a dichas misiones, en Uruguay, solamente podían ser enviados

miembros activos del ejército y tropas miliares, debido a que la capacitación y enteramientos que

reciben los soldados de paz durante misiones son de un alto nivel de especialización y capacitación, por

lo que a Uruguay le convenía contar con tropas capacitadas dentro de sus organizaciones militares.

De manera similar que en Argentina, los incentivos recibidos por la ONU, creaban un alza en cuanto a

las solicitudes presentadas para la participación en misiones de mantenimiento de paz. A pesar de ello, a

este país no solamente le interesaba la retribución monetaria, sino que contaba con intereses en materia

internacional, por un lado, lograr el reconocimiento tanto de la Organización de las Naciones Unidas,

como de sus países miembros. Segundo, obtener una capacitación de calidad para sus tropas militares

que les permitiera hacer frente a situaciones de conflicto tanto en el interior, como en el exterior del país.

Estos dos ejemplos de envíos de cascos azules, nos muestran como de manera positiva les ha favorecido

a estos países latinoamericanos su participación en la ONU, tanto a nivel interno, como a nivel

internacional. Por una parte, Argentina logro estabilizar su situación interna económica y socialmente, y

en cuanto al ámbito internacional, logro colocarse como un aliado activo de Estados Unidos.

Para Uruguay, la participación en estas misiones, le favoreció al obtener el reconocimiento de sus tropas

militares tanto al interior del país, así como a nivel internacional, debido al reciente cambio de régimen

político, tras pasar de una dictadura militar a una democracia, lo cual había provocado el debilitamiento

de las fuerzas armadas uruguayas. De igual manera que Argentina, Uruguay incremento su presupuesto

1827

militar gracias a los incentivos otorgados por la ONU tras la participación de sus soldados, lo cual

reforzó su situación interna entre civiles y militares tanto económicamente como militarmente.

Podemos mencionar otra de las intervenciones positivas que han tenido los cascos azules en conflictos

armados, comandados por Perú, otro de los países que ha tenido gran participación en dichas misiones.

Su primera intervención fue en Líbano 1958, a partir de este año, incrementaron el envío de fuerzas

militares como cascos azules.

Perú ha destacado en sus participaciones por diferentes razones, la primera, durante el conflicto

suscitado en medio oriente, la situación interna del país pasaba por dificultades económicas, sociales, de

inseguridad y sobre todo una inestabilidad política; sin embargo, a pesar de todos estos conflictos, no

retiraron su apoyo hacia la ONU. Actualmente, cuentan con 404 militares en ocho operaciones de paz,

tales como Sahara, Haití, el Congo, Sudán, Costa Marfil y Liberia.

Existen dos tipos de conflictos, aquellos que se dan entre diferentes países, cualesquiera que sean las

razones que lo provoquen, y los conflictos internos de un país, tal es el caso actual de Haití, debido al

golpe de Estado. Es por ello que en Perú, existe un cuestionamiento interesante, en el cual se considera

que deben ser precavidos al momento de participar en misiones de paz, debido a que en conflictos

internos podrían verse afectados dependiendo del punto de vista de sus ciudadanos y el mismo gobierno.

Cualquiera que sea la misión y las dificultades por las que pase el país, Perú ha logrado efectos positivos

por sus participaciones a nivel mundial, tales como la inclusión a tratados de carácter internacional como

la “Alianza del Pacífico” y el “Acuerdo Transpacífico de Libre Comercio”, los cuales le han dotado de

reconocimiento y mayor participación.

En estos tres países de Latinoamérica, las misiones de mantenimiento de la paz en las cuales han

participado, les han dotado de efectos positivos tanto al interior, como al exterior de su nación. Sin

1828

embargo, existen participaciones las cuales no han sido benéficas, tal es el caso actual de los países

como Francia y Nigeria afectados por yihadistas debido a la intervención de miembros de

mantenimiento de la paz en dicha región.

Es por ello que los países deben ser cautelosos al momento de intervenir en misiones de paz, debido a

que el riesgo que representa puede ser perjudicial no solo para sus elementos participantes, sino para los

ciudadanos del mismo país.

PARTICIPACION DE MEXICO EN LA ONU

En el caso de México, que es miembro de la ONU desde 1945 y ha sido uno de los Estados más activos

de la sociedad internacional en cuestión de paz y seguridad, es uno de los 51 Miembros fundadores de la

Organización de las Naciones Unidas. La delegación mexicana estuvo representada por Ezequiel Padilla,

Manuel Tello y Francisco Castillo Nájera, quienes firmaron la "Carta de las Naciones Unidas" el 26 de

junio de 1945 y el 7 de noviembre de ese mismo año fue admitido a la ONU. Antes de esto México

discutió amplias iniciativas relacionadas a las propuestas hechas en Dumbarton Oaks con los países

latinoamericanos en la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz, también

conocida como Conferencia de Chapultepec en 1945. Posteriormente, en la Conferencia de San

Francisco, México formó parte de un grupo especial de diez países para llevar adelante los trabajos para

elaborar los reglamentos y las funciones de los distintos órganos (ONU, Centro de Información)

México ha participado constantemente en la ONU lo que le ha permitido mantenerse dentro de ella.

Muñoz (2002) menciona que históricamente nuestro país ha sido un importante actor en los esfuerzos de

la comunidad internacional por alcanzar acuerdos de desarme. Si bien es cierto que fue el principal

promotor del Tratado de Tlatelolco de 1967, el cual creó la única zona libre armas nucleares en el

1829

continente Americano y en 1982 al ex -embajador Alfonso García Robles se le otorgo el Premio Nobel

de la Paz por sus diversas contribuciones como negociador al desarme nuclear.

En cuanto a Derechos Humanos, apoyó medidas de presión en contra del apartheid en Sudáfrica, y ha

participado en más de 55 instrumentos jurídicos relativos a los derechos humanos y en la Comisión de

Derechos Humanos de las Naciones Unidas. De la misma manera convocó junto con otros seis países a

la Cumbre Mundial en favor de la Infancia. México, ha apoyado ante la ONU a los trabajadores

migratorios, impulsando iniciativas tales como la "Convención Internacional sobre la Protección de

Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares"37 de 1990 y la creación de la

figura de un "Relator Especial para Migrantes" y también ha participado activamente ante el Alto

Comisionado de Derechos Humanos desde su creación en 1993, apoyando la adopción de resoluciones

relativas a la abolición de la pena de muerte, la protección de trabajadores migrantes y las minorías. En

cuestión de Seguridad, nuestro país, ha formado parte del Consejo de Seguridad en tres ocasiones.

Primero en 1946, representado por Alfonso de Rosenzweig Díaz, Luis Padilla Nervo y R. Córdova. El

segundo período que ocupó México en el Consejo de Seguridad fue de 1980-1981, representado por

Porfirio Muñoz Ledo. México fue elegido el 8 de octubre de 2001 para un tercer período del 1 de enero

de 2002 al 31 de diciembre de 2003. La última vez que ha ocupado un puesto, por cuarta ocasión fue en

2009-2010.

Si bien nuestro país ha participado en diferentes escenarios dentro de la ONU, solamente tres ocasiones

han sido en mantenimiento de misiones de paz. La primera de ellas en 1949, durante la con el propósito

de monitorear la situación presentada en Cachemira, a raíz de la disputa entre Pakistán y la India, la

segunda en 1991, en el Salvador, donde se enviaron 120 tropas armadas para monitorear el proceso de

paz en dicho país, y la tercera, en 1999, con la participación del Instituto Federal Electoral como

observador en las elecciones del Timor Oriental.

1830

Marco Jurídico

Rabasa (2005) apunta que los principios de política exterior plasmados a nivel constitucional, “permiten

definir los códigos de conducta que un Estado habrá de cumplir en su comportamiento exterior”.

Asimismo, aclara que: “Esos principios no son la política exterior, pero sí son uno de sus elementos

fundamentales”. Y agrega enseguida: “No bastan, pero proporcionan el marco de referencia para

determinar, en ese contexto, objetivos, estrategias, intereses e instrumentos.”

Nuestro país es miembro perteneciente al Comité Especial de las Operaciones de Paz en el mundo, el

cual se estableció en el año de 1965, por medio de la resolución 2006, con la finalidad de analizar

situaciones de mantenimiento de la paz. Sin embargo, nuestro país no cuenta con una política exterior

que le permita la intervención de sus cuerpos militares en conflictos mundiales, ya que dentro de nuestra

política exterior, existe un apartado que sanciona la no intervención en los asuntos internos de otros

países, debido a que considera que este tipo de acciones podría cruzar la línea del intervencionismo.

Dentro del marco jurídico mexicano, el artículo 76, fracción III de la Constitución Política Mexicana,

establece lo siguiente:

“Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado: ...

III. Autorizarlo también para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del

País, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia,

por más de un mes, en aguas mexicanas.”

Internacionalmente es bien conocido el principio de la autodeterminación de los pueblos. Es así que el

Diccionario Jurídico Mexicano establece que : “El principio de la autodeterminación de los pueblos

tiene sus orígenes en diversos instrumentos de carácter legal, que la propia humanidad ha ido generado

en la conformación de los lineamientos de lo que hoy se conoce como Estados y/o Naciones, como la

1831

Declaración de la Independencia de los Estados Unidos 1776; la Constitución del mismo país, de 1787;

la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en Francia en 1789, entre otros”.

Anaya (1996) menciona que es un criterio para determinar el grado de legitimidad de las instituciones

gubernamentales, es un principio configurativo o marco complementario de los derechos humanos más

específicos.

Así mismo, México cuenta con el principio de “No Intervención”, establecido en el artículo 89 fracción

X, de la Constitución Política, el cual establece:

“Artículo 89, Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:...

X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar,

suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los

mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder

Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos; la no

intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en

las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el

desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la

seguridad internacionales;”

El principio de No Intervención implica: “…la obligación que tiene todo Estado o grupo de Estados, de

no inmiscuirse ni interferir, directa o indirectamente y sean cuales fuere el motivo y la forma de

injerencia, en los asuntos internos o externos de los demás Estados”39.

1832

A través de este principio, se establece que las tropas armadas de nuestro país, no pueden tomar una

posición beligerante en situaciones de conflictos externos, se ha mencionado que la participación de

México con militares en las OMP viola el principio de no intervención en otros países y que con ello se

violan los principios de política exterior mexicana.

De aquí, el artículo 2, numeral 7, de la Carta de las Naciones Unidas que establece:

“Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los asuntos que son

esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter dichos

asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a

someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta; pero este principio no

se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en el Capítulo VII”.

En caso de que nuestro país envié participantes a misiones de paz, se tendrían que analizar , ya que

existen dos tipos de conflictos, aquellos en los que existe disputa entre diferentes países, y los conflictos

internos de un país, México podría participar en este último caso, sin caer en falta hacia las leyes, debido

a que en este tipo de controversias, si el país está de acuerdo en la intervención de terceros, se puede

participar sin temor a recibir represalias que afecten la integridad de nuestra nación, además de ello, la

misma fracción X del artículo 89, de nuestra constitución, establece la cooperación para la lucha por la

paz y seguridad internacional , ya que en el 2011 se ampliaron los principios de política exterior del

art89, fracción X a los temas de Derechos Humanos , Paz y Seguridad Internacionales así como tareas

relacionadas con las Operaciones de Mantenimiento de la paz .

Posición Actual

1833

México se había mantenido al margen en cuanto al tema de participación en operaciones de

Mantenimiento de la paz y el año pasado el Presidente de la Republica anuncio la participación de

elementos militares en estas operaciones.

El Presidente Enrique Peña Nieto menciono que con esta decisión busca demostrar el compromiso de

nuestro país para resolver los conflictos internacionales, diciéndolo de la siguiente manera:

“… mi país está dispuesto a ser parte activa de esta transformación, está decidido a evolucionar con las

Naciones Unidas. México apoya y valora las operaciones para el mantenimiento de la paz, instrumento

de la ONU que ayuda a los países a superar conflictos y crear condiciones para una paz duradera

mediante acciones de reconstrucción y asistencia humanitaria… Por eso México ha tomado la decisión

de participar en las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas realizando labores

de índole humanitaria en beneficio de la población civil. Nuestra participación será atendiendo a un

mandato claro del Consejo de Seguridad y estará apegada a los principios normativos de la política

exterior. Con esta determinación, México da un paso histórico en su compromiso con la ONU”.

Sin embargo la postura que había mantenido nuestro país tenía una razón. Es bien sabido por diversos

internacionalistas que el participar en las operaciones “para el mantenimiento de la paz” de la ONU, es

prácticamente decidido unilateralmente por Estados Unidos, y ha tenido con mucha frecuencia un

carácter “intervencionista” de este. Lo que la política exterior de nuestro país ha buscado por décadas es

evitar conflictos o enfrentamientos internacionales con países con los que México no ha tenido ningún

problema.

La Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), en un comunicado oficial menciono que la participación

de México en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz será gradual, afirmando lo siguiente: “La

participación de México en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) será gradual en

1834

términos cuantitativos y en el tipo de labores en las que se participará. Estas tareas podrán comprender

personal militar o civil para la realización de una amplia gama de tareas que involucren a ingenieros,

médicos y enfermeros, observadores políticos, asesores electorales y especialistas en derechos humanos,

entre otros”.También declaró que la participación de México se llevará a cabo de la siguiente manera:

“La participación de nuestro país en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz estará supeditada a una

autorización expresa y a un mandato claro del Consejo de Seguridad de la ONU, por ser el único órgano

facultado para tomar decisiones para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”.

Esta decisión no requiere ningún cambio legislativo, pues encuentra su fundamento en los principios

normativos de la política exterior contenidos en el artículo 89-X de la Constitución y la Carta de las

Naciones Unidas, también es parte del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

Los nuevos principios en la Constitución no entran en conflicto con los que ya existían. Nuestro país

tomaba la Doctrina Tello impuesta por el embajador Manuel Tello Barraud, su hijo el embajador Manuel

Tello Macías también la defendía y en su cargo de representante de México ante la ONU dijo “no” a la

participación de México en el Consejo de Seguridad de la ONU y de las Operaciones de Mantenimiento

de la Paz. Sotomayor (2007) nos menciona que Tello fue conocido como el “embajador del no”, pues

no solo se opuso a que nuestro país participara en el Consejo de Seguridad en varias décadas sino que

además puso a México en una posición de poca credibilidad internacional pues también rechazo los

argumentos presentados por Japón y Alemania para ampliar la membresía del Consejo de Seguridad.

Esto aisló al país de una agenda importante de temas de la organización en aquellos años. Por ejemplo

en la crisis de Haití la posición de México fue débil con respecto a la de otros países de la región. El

argumento principal fue decir que no eran asuntos de interés de México y que dañarían la relación

bilateral con Estados Unidos apegado a lo que dictaba la Doctrina Tello. Con la participación de México

en el Consejo de Seguridad en los años de 2002-2003 y 2009-2010 se probo que era una visión

1835

equivocada porque el país participó de manera activa con temas que le importaban , impulsó el tema de

Estado de Derecho en la agenda del Consejo y no hubo represalias en la relación bilateral.

Ahora en términos de derecho internacional los países que participan en estas operaciones no están

interviniendo debido a que las misiones son pedidas por los países en los cuales se despliegan tropas, es

decir, los países piden las misiones de la ONU porque carecen de capacidades para resolver sus

conflictos o su situación de gobernabilidad , sin embargo cuando el personal que despliega la ONU para

estas misiones viola la integridad de los ciudadanos en donde se está prestando la ayuda conlleva

repercusiones a los países de donde son miembros estos soldados .

Sin embargo, las operaciones de imposición de la paz (peace enforcement), en las que no

necesariamente se tiene el consentimiento de las partes y en las cuales más que mantener la paz se trata

de generarla, los riesgos son altos, en especial para los soldados y el personal civil desplegado, es ahí

donde la política interna de nuestro país entraría en conflicto y tendría serias dificultades. Es por esto

que México debe abstenerse de participar en OMP que busquen la imposición de la paz y, en cambio,

involucrarse en OMP clásicas o humanitarias como lo han mencionado.

Como se menciono en el discurso del Presidente Enrique Peña Nieto la intención del gobierno es

comprometer a México internacionalmente y seguir con las reformas que se ha propuesto implementar

en el país , sin embargo la participación de la ciudadanía en este ámbito es un poco dividida en general

con el compromiso adquirido con Naciones Unidas.

Anteriormente en el 2006 el CIDE y el COMECI realizaron una encuesta sobre la opinión pública sobre

la política exterior de nuestro país y al evaluar el tema entonces en relación a la participación mexicana

en operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU era de 49% favorable , mientras que el 43% se

oponía a dicha medida y mostraban que el porcentaje de mexicanos que se opone a este tipo de misiones

1836

ha aumentado con respecto a la primera encuesta que realizaron en el 2004 y la ultima en el 2008

(González, Minushkin y Shapiro, 2006).

Como menciona Velázquez y Schiavon (2008) se supone que en los regímenes democráticos, la opinión

pública debe tener una incidencia importante en los procesos de toma de decisiones de las políticas

públicas y que lo deseable es que fuera una realidad en nuestro país. También mencionan que en la

Ciencia Política, existe un gran debate académico en torno al papel que tiene la opinión pública sobre las

políticas públicas y que la conclusión a que se ha llegado es que no existe un acuerdo sobre este punto. ,

de igual manera en el ámbito de la disciplina de las Relaciones Internacionales los especialistas han

discutido ampliamente sobre este tema el papel de la opinión pública en el proceso de toma de

decisiones de la política exterior.

Sotomayor (2007) nos menciona que durante los años 2002 y 2003 no falto voluntad institucional para

inducir un cambio en la opinión pública acerca de la política exterior mexicana ya que la SRE abrió un

debate sobre la participación en operaciones de paz de la ONU.

Podemos decir que en México, el interés de la población en los asuntos exteriores ha aumentado en los

últimos años, como los demuestran las encuestas “México y el mundo” mencionadas anteriormente, sin

embargo, la opinión del público en general sigue teniendo poca influencia en el tema de política exterior

de nuestro país. Los empresarios, el congreso, los partidos políticos y algunas organizaciones no

gubernamentales e instituciones académicas han aumentado su participación en esta materia, puesto que

es visible que en la actualidad lo que busca el Presidente de nuestro país es eliminar ese déficit en cuanto

al compromiso con la paz internacional , paradójicamente lo hecho anteriormente parece ser no

suficiente y que en la actualidad el criterio para determinar el grado de compromiso con la paz

internacional esta medido en términos de número de efectivos militares desplegados en misiones de paz.

1837

En nuestro país esto ha sido un rezago notable, es por eso hoy la actual postura del gobierno mexicano

cambiar esto, sobre todo si se contrastaba con los demás países latinoamericanos, por esta razón cuando

se realizaron una serie de reformas en el 2005 den la ONU y se creó en el 2006 la Comisión de la

Consolidación de la Paz de naciones unidas nuestro país quedo excluido pertenecer a este, pues hasta

ese día no había contribuido con cascos azules. Muchos son los países que contribuyen con tropas y

pocos los que se abstienen de enviar soldados como México.

En el Caso de nuestro país, no contamos con personal militar en el Departamento de Operaciones de Paz

de la ONU ni existen agregados militares en las distintas Sedes de las Naciones Unidas (Nueva York,

Ginebra y Viena); es decir, no tenemos representación militar alguna.

Es por ello que la participación de cascos azules mexicanos en operaciones de mantenimiento de la paz,

debe ser analizada previamente al envío de tropas, se debe considerar la situación actual de México para

que no entre en conflicto con los Tratados Internacionales de los que es parte, se debe considerar cual

sería el impacto por dicha participación, además de ello, revisar si la intervención no violenta el marco

jurídico mexicano, considerar si los países en conflicto están de acuerdo con intervención mexicana, de

lo contrario podría traernos grandes afectaciones no solo a nivel internacional, sino al interior de nuestro

país, ya que esto podría causar repercusiones de las cuales México sea parte, tal es el caso de la actual

misión MINUSMA, en donde se ha presentado el asesinato de más 90 cascos azules, así como la

desaparición de 43 cascos azules en Siria, es por ello que la decisión de nuestro país de enviar elementos

al mantenimiento de la paz, debe ser cautelosa, tanto para el mantenimiento de nuestras relaciones

externas, como del mismo país.

El tema más sensible y problemático de México es la participación en operaciones de paz, donde la

postura militar es difusa (Arrellano citado por Sotomayor, 2007), la Marina Armada de México posee

exposición internacional y es mucho más favorable a la participación en misiones de paz, se menciona

1838

que existe un plan para permitir el despliegue de marinos hacia el exterior en apoyo a las Naciones

Unidas. Nos menciona el autor que la Secretaria de Defensa Nacional se oponía, alegando que su misión

principal es velar por la seguridad nacional y en su marco jurídico no contempla la autorización de sus

unidades para ese tipo de operaciones. Esta postura dividida es lo que ha llevado a lo que vivimos

actualmente, la razón por la cual desde varios sexenios antes se venía hablando sobre la posibilidad de

involucrarnos en este tipo de misiones; este proceso en caso de que se lleve a cabo debe estar bien

estructurado, la eventual participación en las misiones de paz debe estar bien canalizada.

La conveniencia de que México participe en las operaciones de paz y que pueda hacer frente a las

nuevas amenazas a la paz y la seguridad es importante ya que existen nuevas reglas internacionales.

Anteriormente ya el Senado de nuestro país había enviado tropas en diversas ocasiones, por ejemplo, la

salida del Ejército y Marina para asistir en desastres naturales como en el terremoto en Haití. La

solicitud de México de ser integrado a una Operación de Mantenimiento de Paz es una acción de política

exterior que se puede considerar facultad del presidente.

Esta noticia que hizo nuestro gobierno debe analizarse también de la siguiente manera y hacer una

reflexión, pues al concretarse el hecho de que participemos en operaciones de mantenimiento de la paz

el propósito de nuestro gobierno también es el participar como miembro no permanente del Consejo de

Seguridad en el periodo 2020-2021 del cual ya se ha presentado la candidatura de nuestro país desde el

año pasado, reafirmando su compromiso con el Organismo Internacional. Sin duda, la decisión

anunciada en la ONU por nuestro Presidente en turno fue previamente consultada con las Secretarías de

Defensa y Marina en las cuales el tema de las relaciones con el exterior se ha modificado a partir de

experiencias adquiridas durante los años del gobierno del Ex presidente Felipe Calderón.

México es uno de los pocos países del continente americano, del G20 (junto a Arabia Saudita) y de la

OCDE (junto a Israel) que no aportaban contingente militar a las Operaciones de Mantenimiento de la

1839

Paz. Cabe mencionar que Arabia Saudita e Israel tienen motivos político-religiosos para negar su

participación en estas, pero México, no.

Ahora es necesario que nos hagamos una pregunta importante ¿con qué objetivo se incorpora México a

las Operaciones de Mantenimiento de la Paz?, pues hasta el momento la argumentación de la Secretaría

de Relaciones Exteriores no ha sido muy clara. Para los que han apoyado la medida desde los sexenios

anteriores argumentan que esto permitiría a México posicionarse mejor en el escenario internacional y

en la región. Se supone que este tipo de acciones ayudaría en manera positiva al país, ayudando al

ejercito que tenemos a cambiar y a obtener mejores resultados, sin embargo la situación no es tan

sencilla, por ejemplo, anteriormente México coopero con este tipo de misiones las dos primeras fueron

aportando observadores militares; por un lado, en el conflicto de los Balcanes que tuvo lugar entre 1947

y 1950; por otro lado, en Cachemira durante 1949. Para la operación antes mencionada, México envió

cuatro jefes y dos oficiales del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos. La tercera participación tuvo lugar

en El Salvador entre 1992 y 1993, para la cual México aportó de 4 policías en delante aproximadamente

de acuerdo a información proporcionada por la ONU en esta misión establece que las cifras variaron de

acuerdo a la rotación de personal, esta última acción ampliamente aceptada por El Salvador ya que

reconoció a México en la mediación y los buenos oficios internacionales que realizo (Ortiz 2006) y en

la comunidad internacional nuestro país fue reconocido de igual manera , lo que nos dice que las

relaciones entre ambos países se fortalecieron y obtuvimos una mejor imagen en el mundo , pero sigue

existiendo la duda si esta decisión tomada actualmente nos beneficiara o perjudicara ya sea a mediano o

a corto plazo .

La SRE nos menciona que México participará en labores humanitarias que realice la ONU ,

anteriormente ya habíamos participado en este tipo de labores , durante el año 2004, a la República de

Indonesia cuando se vio afectada por un tsunami, la SRE y la Secretaría de Marina (SEMAR) apoyaron

1840

al gobierno del país afectado, otra operación de este tipo fue a Estados Unidos después del paso del

huracán Katrina en 2005, así que esta afirmación que hace nuestro gobierno sobre la manera en que

participaremos en la Operaciones de la ONU no es nueva ni se empezara a implementar ahora , ya que

desde el 2005 ya se había empezado a realizar , sin embargo en los sexenios anteriores no hubo una

respuesta a favorable para formar parte de esta actividad , podemos ver que este tipo de acciones se han

ido realizando gradualmente y que las decisiones de política exterior en nuestro país están fuertemente

ligadas con la proyección del mismo hacia el mundo .

En febrero del año en curso Juan Sandoval Mendiolea, director general para la ONU de la SRE informo

que la primera misión de cascos azules de México para OMP contaría con 16 elementos y estaría lista en

abril o mayo de este año según la nota publicada por el Informador y precisó que se mandarían oficiales

para que sean capacitados hasta tener una primera compañía conformada por 30 elementos.

Es así que el pasado mes de marzo del presente año en una nota publicada por el Excélsior se menciona

que nuestro país enviara en próximas fechas cuatro cascos azules a Operaciones de Mantenimiento de la

Paz, la SRE detallo que se incorporarán gradualmente y serán desplegados en la Misión para la

Estabilización de Haití (Minustah) y como observadores en la Misión para Referéndum del Sahara

Occidental (Minurso) lo cual refrenda su compromiso con el anuncio hecho el año pasado; el mismo

periódico publico este mes una nota en la cual revela el gobierno de nuestro país inició la evaluación

formal sobre la participación de México en las OMP el 26 de agosto 2013, anunciándose formalmente

como lo mencionamos hasta septiembre del 2014 , en el marco del 69 periodo de sesiones de la

Asamblea General de Naciones Unidas y en este año se revela en la nota mencionada un informe de las

secretarías de Relaciones Exteriores (SRE), Defensa Nacional (SEDENA) y Marina (SEMAR) que el

Estado mexicano tiene interés en participar en cuatro misiones más , las operaciones serian la de Chipre,

Oriente Medio, India-Pakistán y Líbano. Informando también que este año enviarán otros ocho

1841

observadores militares (aparte de los cuatro ya designados) siendo un total de 12. También se menciona

que entre 2015 y 2016 nuestro país tiene previsto organizar un Centro para Coordinar las OMP, y entre

2017 y 2019 crear un Centro para Operaciones de Paz de México y en 2020, se contempla el despliegue

de la Unidad Batallón de Infantería; sin embargo, menciona la nota que el subsecretario para Asuntos

Multilaterales de la SRE, Juan Manuel Gómez Robledo seria hasta el hasta 2021 que se podría ver

activa la participación de los cascos azules mexicanos.

Podemos observar que es necesario que se establezca una estructura legal que responda ampliamente a

preguntas como ¿Cuál sería el costo político de enviar tropas a las misiones de la ONU? O ¿Se correría

el riesgo de servir intereses globales de Estados Unidos en conflictos bélicos? ¿Tener cascos azules

podría ayudar realmente mejorar el cuestionado respeto a los derechos humanos en México? ¿Qué

pasaría si soldados mexicanos murieran en una misión del extranjero? ¿Qué beneficios reales se

obtendrían a cambio? , pues para poder responderlas tendríamos que tener claras las bases y las leyes

que regirían este tipo de actividades.

CONCLUSION

Nuestro país ha tenido una difícil relación con el tema de paz y seguridad de la ONU, como se manifestó

estuvimos ausentes durante amplios periodos del Consejo de Seguridad de la ONU por una razón

principal, la cercanía con Estados Unidos, pues al ser nuestro país vecino nuestras acciones debían

reflejar una total empatía y aceptación a este país. Es así como nos preguntamos si con esta decisión que

tomo nuestro gobierno de apoyar estas operaciones de la paz ¿Se trata entonces de un avance de nuestra

política exterior? ¿Realmente nos beneficia o perjudica esta decisión tomada por nuestro gobierno?

Podríamos afirmar que todas las acciones que se están llevando se tratan de un intento por integrar

nuestro país a la política de Estados Unidos y tener un papel primordial en la política internacional.

1842

Nuestro país enfrenta muchos retos internos al igual que otros países del mundo, como India o Pakistán.

Sin embargo estos países aportan la mayor cantidad de tropas a las Operaciones de Mantenimiento de la

Paz en la actualidad. El impacto en nuestro país es de índole internacional es así que México deberá de

ser muy cuidadoso al momento de elegir en qué OMP participará y bajo qué modalidades. La decisión

del Senado será clave, tanto legal como políticamente, debemos saber que participar en las OMP de la

ONU tiene costos, tanto económicos, como políticos y sociales, es por esto que nuestro país y nosotros

como ciudadanos debemos estar preparados para asumirlos. En este contexto, no se explica cómo

beneficiará a la sociedad la participación de nuestro país en las OMP. De igual manera, de producirse

situaciones en las que el personal civil, policial o militar tuviera un comportamiento irresponsable será

necesario aplicar las medidas disciplinarias correspondientes y el país quedaría expuesto a la crítica

internacional y a perder el nivel que intenta mantener.

Las ventajas que el país podría obtener al participar en las OMP y que podemos suponer que es lo que

nuestro gobierno intenta obtener es una mayor presencia internacional, así como mejorar la percepción

de la ONU y de diversos organismos internacionales, al igual que de naciones latinoamericanas. En

general los países que participan es estas misiones ganan prestigio y mejor acceso a puestos de

responsabilidad en el sistema de las Naciones Unidas. Nuestro gobierno espera ganar espacio en las

Naciones Unidas, pues si recordamos lo sucedido con Brasil, Argentina, Chile y otros países

latinoamericanos que han enviado fuerzas a la misión de la ONU han obtenido reconocimiento por su

participación.

México es capaz de comprometer recursos humanos; no sólo materiales, tendrá que tener la mejor

calificación de los recursos humanos que mandara a las operaciones (civiles, policiales y militares) y

para participar completamente, las fuerzas armadas de nuestro país deberán modernizarse y capacitarse,

será necesario entrenamiento intensivo, no solo táctico, tanto en idiomas, aplicación de la justicia, del

1843

derecho internacional y estándares de operación internacionales tipo OTAN. Se necesitara adquirir

sistemas de comunicaciones satelitales, medios blindados, y de vigilancia modernos para apoyar los

despliegues que se presenten.

Entre las desventajas más visibles se puede observar la falta de experiencia en operaciones de paz y, por

lo mismo, la posibilidad de que la participación mexicana, al menos en los primeros años, implique el

desarrollo de tareas decididas por terceros, nuestro país cuenta con limitados recursos presupuestarios

para dependencias como la SRE , SEMAR Y SEDENA , actores clave en un escenario de participación

en las OMP y se tendría que acentuar la diplomacia económica por encima de la diplomacia política, lo

cual es lo que nuestro gobierno está realizando.

En nuestra opinión hace falta que el gobierno de la información necesaria de que es lo que se va a hacer

exactamente y que la población esté consciente de los retos que habrá pues existe ignorancia entre la

población de que en este tipo de operaciones solo están envueltas en actividades de guerra y, de igual

manera que las repercusiones y los riesgos potenciales que podrían presentarse en nuestro país podrían

afectar a la población ;pues podrían presentarse represalias de otros países por la decisión tomada .

Del análisis presentado se puede concluir que la participación de México en las OMP es factible, pero

depende de la instrumentación que se haga del mismo, observamos que México está aplicando cambios

en su política exterior como producto de la apertura política interna y de las reformas que se han

realizado.

El país se encuentra en un momento de redefinición de su estructura social y de sus fundamentos

ideológicos, de cuyo resultado dependerán las acciones de política exterior.

1844

En términos generales, está superado el dogma de la doctrina Tello, así como la doctrina Estrada que fue

de gran valor para la diplomacia mexicana en años anteriores y hoy es obsoleta, de esta manera podemos

observar que se busca que nuestra política tenga alcances globales.

Sabemos que desde el 2001 hay una lucha por alcanzar la seguridad internacional y que se han

presentado diversos conflictos, se ha presentado un amplio debate sobre la legítima defensa.

La apertura que realiza nuestro país, paradójicamente, tiene el potencial de producir repercusiones

internas y externas. La seguridad de México depende cada vez más, de la seguridad y estabilidad de sus

vecinos inmediatos y del mundo en general, las amenazas contemporáneas al orden internacional no

conocen fronteras por lo tanto vale la pena recordar los atentados sufridos por España (Madrid) en 2004

y el Reino Unido (Londres) en 2005. De ahí que en lugar de plantearse en el ámbito de una legítima

defensa de la seguridad internacional deba analizarse la seguridad interna de cada país perteneciente.

Vivimos en una época de desafío global en el que las “amenazas” o los “problemas de seguridad”

dependen de el etiquetado de grado de urgencia que se le establezca , sin embargo la seguridad de una

nación y sus habitantes debe ser primordial y no estar sujeta a la escala de prioridades globales pues las

amenazas no pueden ser consideradas aisladamente , es así que los países contribuyentes de efectivos a

las OMP son los que llevan hoy el peso de los compromisos de personal de las operaciones donde

contribuyen .

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1852

LA DIVULGACIÓN DE LA INFORMACIÓN FINANCIERA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS MEXICANAS, A TRAVÉS DE ANÁLISIS DE CONGLOMERADOS (CLUSTER)

Silverio Tamez Garza

Universidad Autónoma de Nuevo León

Pedro de Alba s/n, Cd. Universitaria, San Nicolás de los Garza, N.L. México Tel. 52 81 1778 3239

[email protected]

Mexicano

Vicente Montesinos Julve

Universidad de Valencia

Avgda. dels Tarongers, s/n, C.P. 46022, Valencia, Esp., Tel: 34 96 382 82 80

[email protected]

Español

Resumen El objetivo del presente estudio empírico es, analizar qué factores son los que explican el mayor o menor grado con que las Entidades Federativas (Estados), mediante análisis de conglomerados (Cluster 1-Grandes y Cluster 2-Pequeños), recurren a la divulgación de la información financiera a través de la red de información llamada Internet. En este estudio se enuncian diez hipótesis, con las cuales se establece que para el Cluster-1 existe una relación estadísticamente significativa con cuatro variables al 0.01 (dos con signo positivo y una con signo negativo) y al 0.05 (con signo negativo). Mientras que para el Cluster-2 se tienen siete variables estadísticamente significativas al 0.01 (dos con signo positivo y una

1853

con signo negativo), 0-05 (una con signo positivo y dos con signo negativo) y 0.10 (una con signo negativo), sin embargo, algunas de las variables significativas fueron rechazadas debido a que no se coincide con el resultado esperado.

Palabras Claves: Rendición de Cuentas, Divulgación, Información Financiera

1. Introducción

La transparencia y la rendición de cuentas es un tema que se ha venido tratando desde hace ya tiempo en

el entorno internacional, debido a que la mayoría de los trabajos realizados han sido en el ámbito

anglosajón (Estados Unidos de Norteamérica, Reino Unido y Nueva Zelanda), y hasta hace algunos años

se inició está practica en España. En México, se han hecho estudios solamente descriptivos de

transparencia y rendición de cuentas no habiéndose hecho aun análisis empíricos sobre esta materia.

Las cuentas públicas de las Entidades Federativas (Estados) se encuentran reguladas por las propias

Constituciones políticas de los Estados. El caso del Distrito Federal, se encuentra regulada por la Ley

Orgánica del la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea del Distrito Federal.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos menciona que el acceso de la información de

la Federación, los Estados y el Distrito Federal se regirán por varios principios en el que se destaca el

principio de máxima publicidad. Dicho principio establece que toda información en posesión de

cualquier órgano del Gobierno Mexicano perteneciente a cualquiera de los tres niveles (Federal, Estatal

y Municipal), es del orden público. Éste principio trae una serie de cambios, ya que se rompe con la idea

paternalista de no hacer pública la información gubernamental (bien del dominio público que recurre a la

creación de explicaciones en beneficio de una comunidad política realizada por y para los ciudadanos «

Bustillos, 2007: 46»), estableciendo con ello el principio democrático de acuerdo con el cual todos los

actos realizados por nuestros gobernantes debe estar sujeto a examen o escrutinio público (López-

Ayllón, 2006: 246).

En éste trabajo se pretende identificar los factores que influyen en la determinación de la divulgación de

la información de los gobiernos estatales mexicanos. Se han analizado las páginas web de las 32

1854

Entidades Federativas, observando la información de las cuentas públicas correspondientes a los

ejercicios fiscales del 2001 al 2007.

El trabajo se estructura de la siguiente forma: en el siguiente apartado se analiza el modo en que las

Entidades Federativas divulgan su información financiera, definiéndose de esta manera la variable

dependiente a ser analizada. Posteriormente, en el apartado tercero se destina a examinar las

características de las Entidades Federativas que condicionan la divulgación de la información,

enunciando para ello 10 hipótesis, con las cuales se espera una relación estadísticamente significativa

entre la divulgación de la información y el Partido Político Gobernante, el Tamaño Poblacional,

Resultado real (Superávit o Déficit presupuestario), la Deuda Pública, Inversión en Infraestructuras, los

Ingresos Propios, el PIB Estatal, el Apalancamiento y el Número de Auditorías. Posteriormente en las

partes cuarta y quinta se muestran el diseño de la investigación y los resultados obtenidos, y finalmente

la sexta y última parte se resume el estudio y se muestran las conclusiones.

2. La información financiera en el ámbito público estatal

El uso de la información depende en gran medida de que tan disponible se encuentre. De qué les sirve a

los gobiernos tener una información contable correctamente elaborada si no se tiene establecido el

procedimiento para el fácil acceso de los usuarios a dicho contenido. No obstante y a pesar de que las

leyes estatales reglamentan el fácil acceso a la información pública gubernamental, se sigue teniendo

cierta reticencia a la correcta divulgación de la información, siguiendo ocultando la misma.

Para Finkelstein, N. (véase: Valverde, 2004) la política pública es transparente si está disponible la

información en torno a su concepción y ejecución, si es comprensible, y los ciudadanos saben el papel

que deben desempeñar en ella. Se puede argumentar que la transparencia puede obstaculizar el logro de

ciertos objetivos de las políticas públicas, en las áreas de mayor interés para los ciudadanos, siempre

será preferible la mayor transparencia posible, atendiendo tanto a valores de justicia y equidad en la

asignación de recursos posibles, como a su viabilidad misma, a través de la participación ciudadana en la

toma de decisiones.

“La rendición de cuentas es una obligación de parte de un individuo o grupo, el cual tiene que revelar,

explicar y dar justificación de las responsabilidades que le han sido otorgadas; es la esencia de un

gobierno demócrata, es la obligación asumida por toda aquella persona que ejerce poder, es responder

1855

por la manera en que se ha ido desempeñando en las responsabilidades que se le otorguen, una

obligación que al fin de cuentas el gobierno le debe al pueblo” (Burneo, 2007: 65).

Por otra parte, los destinatarios de la información contable pública, son todos aquellos que componen el

sistema político, económico y social de una nación (Benito, 1995). Brusca y Montesinos (2006),

mencionan que el objetivo principal del sector público de emitir información financiera es satisfacer la

necesidad de los usuarios y ayudarles en la toma de decisiones. Los usuarios por lo general son los

ciudadanos, los organismos de regulación y supervisión, los administradores, los acreedores e

inversionistas, analistas financieros y los proveedores de recursos.

A medida que los sistemas políticos evolucionan, la ciudadanía demanda una mayor información precisa

y comparable de administración, tanto de los recursos asignados, como de los recursos obtenidos, siendo

esto un derecho fundamental de los ciudadanos y una obligación de los representantes, que los mismos

ciudadanos eligieron para ocupar un puesto público (Ugalde, 2002).

Por lo tanto, la información al no estar publicada en los medios adecuados, la ciudadanía no puede exigir

cuentas a los gobernantes, no se les puede reclamar que se cumplan las promesas que hicieron en sus

respectivas campañas.

Ahora bien, la divulgación de la información se está haciendo a través del Internet, tanto el sector

privado, como en el sector público; sin embargo, en el sector público se sigue empleando los medios

rústicos de divulgación de información como son los periódicos oficiales, los boletines, murales, etc., ya

que la legislaciones estatales te dan la opción de divulgarlo por cualquier medio, teniendo prioridad el

Internet.

En el presente trabajo, se agrupa una serie de informes o documentos que son necesarios incluir en las

cuentas públicas, los cuales han sido identificados de acuerdo a lo que se menciona en las leyes de

transparencia de cada una de las entidades, las cuales son definidas en la tabla 1. Con dicha información

se elabora un índice de divulgación con la cual formaríamos nuestra variable a ser estudiada en el

presente trabajo.

Tabla 1: Conceptos considerados para la formulación del Índice de Información Financiera

Concepto o Ítem Descripción

1856

1. Balance General Refleja la situación financiera-patrimonial

2. Estado de Ingresos-Egresos Ingresos obtenidos y los egresos ejercidos durante un ejercicio.

3. Estado de Origen y Aplicación Procedencia y la aplicación de los fondos

4. Estado de Patrimonio, Mobiliario y Equipo Análisis del Mobiliario y Equipo que se tiene en propiedad.

5. Estado de Cambios en la Situación Financiera

Muestra los recursos generados o utilizados en la operación.

6. Estado de Ejercicio del Presupuesto Presupuesto autorizado, con sus ampliaciones o reducciones, mencionando lo que se ha ejercido y lo que falta por ejercer.

7. Analítica de Ingresos Analítica de todos los ingresos obtenidos durante el ejercicio.

8. Analítica de Egresos Analítica de todos los egresos aplicados durante el ejercicio.

9. Estado de Situación de la Deuda Pública Se presenta la integración de la Deuda que tiene el gobierno del estado en forma directa e indirectamente.

10. Intereses de la Deuda Total Se especifican los intereses que han sido pagados durante el ejercicio.

11. Amortización de la Deuda Total Se mencionan el total de pagos efectuados durante el ejercicio.

12. Servicios de la Deuda Total Monto a pagar en el país o fuera de él en moneda nacional o extranjera por concepto de amortización, intereses, comisiones u otros gastos derivados de la contratación y utilización de créditos.

13. Informe de Avance Físico-Financiero Obra Pública

En este informe se presenta un análisis del control, registro y consolidación del presupuesto asignado a la Infraestructura para el Desarrollo, Obra Pública y Servicios Relacionados a los mismos.

14. Programa y Subprograma del Presupuesto de Egresos

Se menciona a detalle los programas y subprogramas en los cuales se va a ejercer el presupuesto de egresos.

15. Estado del Gasto Presupuestal Programático

En éste informe se presenta una descripción del proceso del programa y su objeto específico, incluyéndosele el monto presupuestado y el avance.

16. Cuenta Pública Anual Se menciona si se está presentando cuenta pública anual.

17. Cuenta Pública Trimestral Se presenta cuenta pública trimestralmente.

18. Presupuesto o Ley de Ingresos Se publica el Presupuesto o Ley de Ingresos

19. Presupuesto de Egresos Se publica el Presupuesto o Ley de Ingresos

1857

20. Dictamen de Auditores Independientes Se anexa en la cuenta pública o por separado el Dictamen del Auditor Independiente.

21. Dictamen del Órgano de Fiscalización Se anexa el Dictamen del Órgano de Fiscalización Externo.

22. Información Complementaria de la Cuenta Pública

Se anexa a la cuenta pública información adicional complementaria.

23. Destino de los Recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)

Se Informa acerca del Destino de los Recursos del FAFEF.

24. Destino de los Recursos del Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados (FIES)

Se Informa acerca del Destino de los Recursos del FIES.

25. Destino de los Recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF)

Se Informa acerca del Destino de los Recursos del FEIEF.

26. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal (FAISE)

Se Informa acerca del Destino de los Recursos del FAISE.

27. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM)

Se Informa acerca del Destino de los Recursos del FAISM.

28. Comparativo de Egresos por Programa de Dependencia

Se presenta un análisis de los programas por dependencia

29. Comparativo de Egresos por Secretaría Objeto del Gasto

Se presenta un análisis de los Egresos por objeto del gasto, por Dependencia o Secretaría.

30. Indicadores de Desempeño Presenta información cuantitativa del logro o resultado en la entrega de productos.

31. Publicación de Calificaciones Se presenta un informe sobre calificaciones crediticias, índices, análisis de inversión, evaluación de riesgos y datos independientes sobre la entidad federativa que se estudia.

Fuente: Elaboración propia

3. Factores que explican los motivos para divulgar información financiera por parte de las

entidades federativas.

En el apartado anterior, mencionamos la obligatoriedad que tienen las entidades públicas de divulgar

información, a través de cualquier medio, dando preferencia al Internet. La pregunta que ahora nos

planteamos en este trabajo es la siguiente ¿Cuáles son los factores que influyen en la divulgación de

información financiera por parte de la Entidad federativa a través de su página Web, y entre aquellas

que sí lo hacen, qué conlleva a que unas revelen más que otras?

1858

Autores como Cerf (1975), Firth (1979), Cook (1992), Bradbury (1992), Malone, et al. (1993), Giner

(1997) y Debreceny et al. (2002), entre otros más, han realizado estudios en el sector privado, sobre la

divulgación voluntaria de información financiera, dirigiendo sus investigaciones a los incentivos de la

gestión en el sector privado. En la mayoría de estos estudios, los autores aplicaron en dichos análisis las

teorías asociadas a las relaciones de agencia; incluyen en sus exámenes aspectos tales como el tamaño,

la actividad del sector a la que pertenecen, la rentabilidad o el nivel de deuda con el que cuentan.

Los estudios de investigación que se han realizado acerca de la divulgación de información en el ámbito

público son los de Zimmerman, (1977), Baber (1983), Christiaens (1999), Laswad, et al (2005), Cárcaba

y García (2008), etc., en donde se hace notoria el predominio que tienen las relaciones de agencia en el

sector público sobre la cantidad de información que la entidad divulga a los diferentes grupos de

usuarios.

Resulta destacable, el estudio realizado por Laswad, et al, (2005), en el cual se examina un conjunto de

variables que influyen en la divulgación de información financiera voluntaria a través del Internet. En

dicho estudio analizan factores tales como competencia política, deuda, tamaño, riqueza municipal

(superávit o déficit), prensa (presión mediática) y el tipo de autoridad municipal.

A continuación se formulan las hipótesis planteadas en nuestro estudio.

3.1 Partido Político Gobernante

El partido político gobernante es un factor importante en la divulgación de información financiera. Para

identificar al partido político gobernante de las entidades federativas, se utilizó variable cualitativa

dicotómica en donde si la entidad está gobernada por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) toma

el valor de uno (1), si está gobernada por cualquiera de los otros partidos (PAN, PRD y otros) toma el

valor de cero (0). Se opto por tomar el PRI para referenciarlo con 1 ya que este partido político

actualmente gobierna el 59% (19 Entidades) de las entidades federativas e identificamos al PAN, PRD y

otros con el 0 ya que el primero gobierna el 19% (6 Entidades), el segundo el 13% (4 Entidades) y tres

Entidades son gobernadas por otros Partidos.

La existencia de competencia política, que ejerza presión al partido en el poder, podría aumentar los

costos a largo plazo de la conducta abusiva del gobernante. En tal sentido, la oferta de cargos públicos

potenciales y el riesgo de perder en las futuras elecciones, limita la desviación entre los intereses de los

gobernantes y de los votantes (Zimmerman, 1977: 120). De este modo, los gobernantes de las entidades

federativas someterán a examen las promesas propuestas en campaña si desean la continuidad de su

1859

partido político en el poder, siendo más los incentivos al existir una mayor competencia política (Baber,

1983: 215).

Para poder cumplir con los compromisos de una gestión eficiente, las entidades utilizan diferentes

medios de comunicación. El Internet es considerado uno de los medios de comunicación más eficiente

para divulgar información al instante y simultáneamente a los ciudadanos-votantes, permitiendo cumplir

con sus obligaciones de control a nuestros gobernantes (Laswad, et al, 2005: 107).

De acuerdo a lo expuesto anteriormente, nos planteamos la siguiente hipótesis de acerca de la relación

existente entre el Partido Político Gobernante y la divulgación de información financiera a través del

Internet:

H1 : El Partido Político que gobierna la generalidad de los Estados tiene una

relación positiva con la difusión de información financiera a través del

Internet.

3.2 Tamaño Poblacional

En ésta hipótesis nos planteamos que cuanta más población tenga la entidad federativa, mayor será la

tendencia a divulgar información financiera a través de Internet. Por tal motivo, la teoría de la agencia

nos lleva a suponer que al ser más grande la entidad federativa, los agentes tendrán un mayor interés en

disminuir las anomalías de la información, al menos con los ciudadanos, los cuales emiten su voto para

elección de los gobernantes. Así, tal como señala Zimmerman (1977: 132), “se espera que la publicación

de informes anuales sea menos frecuentes en las ciudades pequeñas que en las grandes”. En el mismo

sentido, Christiaens (1999: 37) encuentra una relación positiva entre el tamaño de la entidad y la

divulgación de información.

Los costos de elaboración de la información serán menores en términos relativos en entidades

federativas más grandes, debido a que han de contar con una mayor infraestructura en lo que se refiere a

tecnologías de información y más personal capacitado para diseñar las páginas Webs de los gobiernos en

donde se pueda exponer la información, por lo que se espera que utilicen el Internet como medio de

comunicación para divulgar más información. Así mismo, cuentan con un territorio más grande y un

mayor número de habitantes, por lo que tendrán que acudir al Internet para poder hacer llegar más

fácilmente la información a la ciudadanía que se encuentra más alejada de donde se exponen las cuentas

públicas (Cárcaba y García, 2008: 72).

1860

Con los argumentos teóricos expuestos anteriormente, nos planteamos la siguiente hipótesis acerca de la

relación existente entre el Tamaño Poblacional y la divulgación de información financiera a través del

Internet:

H2 : El tamaño de una entidad federativa, en términos de población, tiene una

relación positiva a la difusión de información financiera.

3.3 Superávit o Déficit Presupuestal

El presupuesto General del Estado recoge el plan económico de la hacienda pública de una entidad para

un determinado período de tiempo (por lo general un año), en el que se precisa la descripción de los

gastos e ingresos previstos para una entidad pública determinada.

En cuanto a la ejecución del presupuesto, cuando el ingreso público es superior al gasto público se dice

que existe superávit presupuestario; por el contrario, cuando es mayor el gasto público, se habla de que

existe un déficit presupuestario. Si los ingresos y los gastos públicos son iguales, existe un presupuesto

equilibrado.

Parece razonable pensar que los gobernantes estarán interesados en divulgar información cuando su

resultado sea equilibrado o cuando tengan superávit y por el contrario, no estarán interesados en divulgar

información cuando se tenga un déficit en el resultado.

De este modo, nos planteamos dos hipótesis acerca del resultado presupuestario y la divulgación de

información financiera:

H3 : Existe asociación positiva entre el superávit presupuestario (Ingresos reales

menos gastos reales) y la difusión de información financiera.

H4 : Existe relación negativa entre el déficit presupuestario (Gastos reales menos

ingresos reales) y la difusión de información financiera.

3.4 Deuda Pública

1861

No solo los ciudadanos supervisan las actividades de los gobiernos, los acreedores también realizan ésta

función; estos grupos tienen el incentivo del precio de la deuda en relación con el riesgo del

incumplimiento de las garantías otorgadas. Considerando los principios de la teoría de la agencia, los

políticos tienen incentivos para disminuir los costos de la deuda, con el propósito de aumentar los

recursos con que se dispone para realizar programas que aumenten el bienestar social (Zimmerman,

1977: 120).

Si los acreedores perciben que la información es errónea o la situación financiera es mala, optarán por

incrementar el costo de la deuda, ya que sus inversiones se encuentran en alto grado de riesgo. En ello

influirán los informes de auditoría y la información divulgada. Esto conllevará que el gestor público

tenga interés en revelar voluntariamente información, para reducir de este modo el riesgo percibido por

los inversionistas y, por consiguiente, reducir el costo de los recursos ajenos (Gore, 2004: 28-29).

La teoría de la agencia en el sector público, no ha tenido tanta relevancia, dado que una parte de sus

recursos provienen de los tributos impuestos a los ciudadanos, otra parte del gobierno central (en el caso

de México, la Federación) y otra parte es por el financiamiento que adquieren a través de la deuda

pública.

Autores como Brusca y Montesinos (2006), Gore (2004), Robbins y Austin (1986), Evans y Patton

(1987), Styles y Tennyson (2007), Cárcaba y García (2008), han utilizado la variable deuda para

verificar si existe alguna influencia respecto al nivel de divulgación de información.

Con un mayor aumento de deuda, los gobernantes pueden recurrir a distintas herramientas de

divulgación de información, en la cual se revele la información suficiente sobre la capacidad que tiene el

gobierno para hacer frente a las obligaciones contraídas; entre dichas herramientas se puede tomar en

cuenta el Internet, la cual puede ayudar a los inversionistas a controlar de manera fácil y oportuna las

actividades de la Entidad (Cárcaba y García, 2008: 72).

Conforme a los argumentos antes mencionados, en este trabajo se formula la siguiente hipótesis,

referente a la relación entre la Deuda pública y el uso de Internet en la divulgación de información

financiera:

H5 : Existe una relación positiva entre el saldo de la deuda pública y la difusión de

1862

información financiera.

3.5 Inversión en Infraestructuras

Cuando se habla de inversión en infraestructura se está hablando de desarrollo económico, social y

humano. El crecimiento económico y las oportunidades de bienestar de las entidades federativas están

claramente relacionados con el grado de desarrollo de infraestructura en beneficio de la sociedad. Son

oportunidades de crecimiento para las familias que menos tienen, ya que se promueve la educación, la

salud, la vivienda, favorece la introducción de servicios básicos y multiplica las posibilidades de

ingreso.

La sociedad valora positivamente las actuaciones por parte de los gobiernos, las cuales requieren un

importante esfuerzo inversor, trayendo consigo que las obras realizadas, den un resultado positivo sobre

la calidad de vida. Por lo tanto, es razonable suponer que aquellos gobiernos en donde se destina una

buena parte de los presupuestos en inversiones de infraestructura, divulgarán información financiera en

donde se mencione el importe y características de estas inversiones y el crecimiento que se derive de

ellas, constituyendo el Internet una herramienta de acceso fácil y eficaz, favoreciendo el objetivo de

revelación de la información (Cárcaba y García, 2008: 73).

De este modo, en el presente trabajo se propone la siguiente hipótesis sobre la relación existente entre el

esfuerzo que hace el gobierno respecto a las inversiones en infraestructura y la divulgación de

información financiera:

H6 : La inversión en infraestructuras realizadas por las Entidades Federativas tiene

una relación positiva con la difusión de información financiera.

3.6 Ingresos Propios

Los ingresos propios son aquellos que establecen las propias leyes de cada entidad federativa por

concepto de contribuciones especiales que cobra a la ciudadanía. Estos ingresos se obtienen por los

siguientes conceptos: Impuestos estatales, Derechos, Contribuciones Especiales, Aprovechamientos,

Productos y Créditos Fiscales.

1863

Los ingresos propios son los ingresos generales distintos de las transferencias realizadas por el gobierno

federal, y son los que percibe el gobierno estatal de parte de la población por los bienes y servicios que

éste proporciona; en tal sentido, cuanto mayor población tenga la entidad federativa, los ingresos propios

serán superiores, por los bienes y servicios que la entidad proporcione y los diferentes impuestos

estatales que la población tenga que pagar. Por tanto, parece razonable pensar que cuantos más recursos

propios obtengan los gobiernos, los gobernantes tendrán un mayor interés en difundir más información a

la ciudadanía «Agente-Principal» (Ingram, R., 1984, p. 136; Giroux y McLelland 2003: 214; Robins y

Austin 1986: 418; Christiaens, 1999: 31; Laswad, et al, 2005: 108; Gandía y Archidona, 2008: 38)

En tal sentido y con lo antes expuesto, se propone la siguiente hipótesis acerca de la relación de los

ingresos propios y la difusión de información financiera:

H7 : Los ingresos propios percibidos por las entidades federativas tienen una

relación positiva con la difusión de información financiera.

3.7 Producto Interno Bruto Estatal

El Producto Interno Bruto (en adelante: PIB) es el valor monetario de los bienes y servicios finales

producidos por una economía durante un año. Permite medir el aumento o disminución de la producción

de bienes y servicios elaborados en cada uno de los países o entidades federativas, correspondiente a

ciudadanos nacionales o extranjeros residentes7. En este apartado hablaremos del PIB Estatal

Cuando el PIB crece, para la entidad federativa representa mayores ingresos. Si el Gobierno Estatal

desea que sus ingresos sigan creciendo, deberá fortalecer las condiciones para que las compañías se

establezcan en los territorios estatales; también debe fortalecer las condiciones para que las empresas ya

existentes en territorio estatal sigan invirtiendo; así mismo, los gobiernos deberán de dar cuentas sobre

los incentivos otorgados a las compañías, para que trasladen su industria al territorio de la entidad

federativa con el fin de generar mayor riqueza en la misma.

De este modo, y ante lo expuesto surge la interrogante de la siguiente hipótesis:

7 Página de internet (fecha de consulta: 17-oct-2009) www.finanzaschiapas.gob.mx/contenido/Portal_ciudadano/información/portal/PDF/Ci.pdf

1864

H8 : El PIB Estatal generado anualmente por la entidad federativa se encuentra

relacionado positivamente con la difusión de información financiera.

3.8 Apalancamiento

La condición financiera de una entidad debe estar relacionada con los niveles de difusión de información

de la entidad pública ya que el jefe del ejecutivo cuenta con incentivos para proporcionar señales

positivas acerca de la situación financiera de la entidad hacia los votantes ciudadanos, acreedores y otros

usuarios de la información (Giroux y McLelland, 2003: 214).

El apalancamiento vamos a definirlo como el saldo total de la deuda pública sobre los ingresos totales

percibidos por la entidad federativa, incluyendo tanto los ingresos propios así como los ingresos

recibidos por parte de la federación (Giroux y McLelland, 2003: 218).

Así mismo, hay que mencionar que los gobernantes estarán dispuestos a divulgar mayor información

cuando el total de la deuda sobre los ingresos sea mínimo (Apalancamiento), ya que los gobernantes

darán a conocer en los informes los logros que se han tenido con respecto al manejo de la misma, cuánto

ha sido la amortización del capital, el pago de los intereses y cuál ha sido el costo de los servicios de la

misma.

De este modo, en este trabajo se propone la siguiente hipótesis acerca de la relación que existe entre el

apalancamiento de deuda sobre ingresos y la divulgación de la información financiera:

H9 : Un menor apalancamiento de la deuda sobre los ingresos en las entidades

federativas tiene una relación positiva con la difusión de información

financiera.

3.9 Número de Auditorías

La auditoría es un importante instrumento para validar que los recursos que fueron enviados por parte de

la federación a las entidades federativas, fueron aplicados conforme a los lineamientos establecidos en la

Ley de coordinación fiscal; estas auditorías son realizadas por la Auditoría Superior de la Federación (en

adelante: ASF) en coordinación con el Órgano de Control Externo Estatal (en adelante: OCEE) de

1865

acuerdo a los lineamientos marcados por la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y por la

propia ASF. La ASF es el Órgano de Fiscalización de la Cámara de Diputados del Congreso de la

Unión.

Para ésta variable se realizó una identificación del número de revisiones realizadas por la ASF en

coordinación con el OCEE por cada uno de los años revisados.

Gore (2004: 34), identifica la variable de auditoría como el número de revisiones realizadas por el

auditor interno del gobierno a los municipios, y encuentra que existe alta significancia de esta variable

con la divulgación de información de parte de los municipios.

De acuerdo a los argumentos antes mencionados, en este trabajo nos planteamos la siguiente hipótesis

acerca de la relación que existe de las auditorías realizadas y la difusión de información financiera:

H10 : Un mayor número de auditorías realizadas por parte de la ASF a las Entidades

Federativas se asocia positivamente con la difusión de información financiera.

4. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN

A continuación daremos una breve descripción de los que son los cluster o los análisis de

conglomerados.

El análisis de cluster es una técnica analítica para el desarrollo de subgrupos significativos de

individuos u objetos. El objetivo es clasificar una muestra de entidades en un pequeño grupo

mutuamente excluyente que esté basado en semejanzas entre las entidades; esto es, cada cluster

(conglomerado) sea lo más homogéneo posible y por otro, sean lo más distintos entre sí (vid: Ferrán, M.

1996; Hair, J. et al, 2005).

Por otro lado, el número de observaciones en cada cluster debe ser relevante, ya que en caso contrario

puede haber valores atípicos. Los conglomerados deben tener sentido conceptual y no variar mucho la

muestra o el método de aglomeración.

En este estudio, dividimos en dos cluster la muestra de las entidades para que no exista mucha variación

con las observaciones por muestra.

1866

En este sentido, Ingram, R. y Copeland, R. (1981, p-836) realizan estudio acerca de cómo influye la

información financiera municipal en el comportamiento de los votantes para la elección de alcaldes;

utilizan el método de análisis de conglomerado para separar la muestra de las ciudades en grupos

homogéneos, utilizando características socio-demográficas como variables de agrupamiento. Con éste

agrupamiento, se identifican los grupos de observaciones (las ciudades), que tienen características

similares.

El procedimiento que seguimos para realizar el análisis de conglomerado fue, obtener las medias de

datos por cada uno de las EEFFs por los siete años, tomando en cuenta el dato socio demográfico, siendo

en nuestro estudio la población (POB), así mismo tomamos datos económicos de las EEFFs como son

los ingresos propios (IP) por entidad y el PIB-Estatal (PIBE) generado para los siete años, haciendo el

mismo procedimiento para el cálculo de las medias.

Como segundo paso, procedimos a subir los datos a Stata Se 10.1 y darle la instrucción de que las

entidades nos las identificara en dos grupos de cluster (grandes y Pequeños), para con éste propósito ver

la existencia de similitud de las EEFFs, para poder realizar nuestro estudio considerando el índice de

divulgación de información como la variable dependiente, observando si existe influencia

estadísticamente significativa ya se positiva o negativa con respecto a las variables que puedan incidir en

una mayor o menor divulgación de información financiera para cada uno de los cluster.

En el Cuadro 1 se observa la clasificación de las EEFFs por cluster.

Cuadro 1: Definición de Cluster 1 y 2 por Entidad Federativa

Entidad Cl-1

Grandes

Cl-2

Pequeños Entidad

Cl-1

Grandes

Cl-2

Pequeños

Aguascalientes X Morelos X

Baja California X Nayarit X

Baja California Sur X Nuevo León X

Campeche X Oaxaca X

Chiapas X Puebla X

Chihuahua X Querétaro X

Coahuila X Quintana Roo X

Colima X San Luis Potosí X

Distrito Federal X Sinaloa X

Durango X Sonora X

1867

Estado de México X Tabasco X

Guanajuato X Tamaulipas X

Guerrero X Tlaxcala X

Hidalgo X Veracruz X

Jalisco X Yucatán X

Michoacán X Zacatecas X

Sub – Total 8 8 Sub-Total 6 10

Gran Total 14 18

Para el contraste de las hipótesis formuladas en el epígrafe anterior se aplicarán técnicas de datos de

panel. Para ello se formulan un modelo índice de divulgación de información. Las variables

independientes derivan de las hipótesis antes planteadas. La definición de cada una de las variables y el

signo esperado se mencionan en el cuadro 2.

Cuadro 2: Variables utilizadas en los modelos propuestos

NOMBRE DESCRIPCIÓN VARIABLE DEPENDIENTE Modelo de Índice de Divulgación (InDIV)

Índice calculado a partir del contenido informativo de las cuentas públicas divulgadas a través del Internet (estados financieros, valores de referencia, comentarios explicativos, etc.) Dicha variable toma el valor de 0 cuando no se cumple el supuesto y el valor de 1 cuando si se cumple; se suma el total de las variables que si cumplen con el supuesto de divulgación y se divide entre el total de ítems.

VARIABLE INDEPENDIENTE Signo Esperado

Partido Político Gobernante (PPG)

Variable cualitativa dicotómica, toma valor 1 si la entidad federativa está o fue gobernada por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) valor 0 si es el Partido Acción Nacional (PAN) o el Partido de la Revolución Democrática (PRD).

+

Tamaño Poblacional (POB)

Total de habitantes por entidad federativa, Información obtenida de la CONAPO +

Resultado Real (SUP) (DEF)

La información se obtuvo de las cuentas públicas anuales referente a la ejecución de los presupuestos, aplicando formula de ingresos menos egresos.

+ -

Deuda Pública (DP)

Saldo de la deuda pública total al final de cada uno de los ejercicio. -

Inversión en Infraestructuras (IenI)

Es el saldo total invertido en bienes muebles e inmuebles así como en infraestructura al final de cada ejercicio analizado. +

Ingresos Propios (IP)

Saldo final de los ingresos propios obtenidos por cada uno de los ejercicios analizados. +

PIB Estatal Información obtenida de los informes anuales proporcionados por el +

1868

(PIBE) INEGI. Apalancamiento (APALA)

El ratio se obtiene de dividiendo del Saldo de la Deuda Total sobre el total de ingresos al final de cada ejercicio. -

Auditoría (NoAUD)

Número de auditorías realizadas por la ASF a las entidades federativas durante los ejercicios analizados. +

Nota: La información del resultado real, deuda pública, inversiones en infraestructura, ingresos propios y apalancamiento se obtuvo de las cuentas públicas de los ejercicios 2001 a 2007, presentadas en cada una de las páginas de internet de las entidades federativas. Así mismo, se aplicó logaritmo neperiano (natural) para hacer más simétrica la información entre las entidades federativas, a las mencionadas anteriormente, como a la población y al PIBE.

Para la contrastación de las hipótesis mencionadas en el apartado anterior y con el objeto de analizar

sobre cuáles son los factores determinantes en la divulgación de información financiera, vamos a diseñar

el siguiente modelo, a partir de lo siguiente:

Modelo de divulgación de información: Se resume en un índice toda la información financiera por parte

de las entidades federativas. Con este índice se pretende valorar, en conjunto, el grado de revelación de

información a partir del contenido informativo de las cuentas públicas divulgadas en las páginas de

internet. Esto implica, que sean sumados todos los ítems que si fueron difundidos y dividirlos entre el

número total de ítems seleccionados, con el propósito de ver el grado de cumplimiento. Una vez definida

la variable dependiente, procedemos a contrastar las hipótesis planteadas previamente, mediante el

análisis de regresión lineal, quedando la ecuación de la siguiente manera:

InDivit = b0 + b1PPGit + b2POBit + b3SUPit + b4DEFit + b5DPit + b6IeIit + b7IPit + b8PIBEit +

b9APALAit + b10NoAUDit + ei

donde para los dos modelos i = 1,….,N, denotando la entidad federativa y t = 1,….,T, el momento del

tiempo en que se recoge el dato de la entidad i.

5. Resultados

Para realizar el cálculo del Modelo de índice de divulgación se aplicó la regresión lineal a través de la

técnica de datos de panel, para el cluster 1 y 2 presentándose los resultados en la tabla 2.

En la tabla 2, se aprecian los resultados de regresión, a través de técnicas de panel, para el cluster 1 y 2,

en donde se observa qué variables estadísticamente significativas inciden tanto positiva como

negativamente, en que las EEFFs tengan un mayor o menor índice de divulgación, siguiendo la misma

técnica aplicada para los análisis anteriores.

Tabla 2: Análisis de regresión por técnicas de panel de datos por cada cluster para el análisis del índice de divulgación

1869

Variables Hps Signo

Esperado

Obs: 98, Ind = 14 Obs: 126, Ind = 18

Cluster 1 Cluster 2

Efectos Fijos (Robust) Efectos fijos (Robust)

Coef

b

Sign.

Coef

b

Sign.

Constante -8.346416 0.193 -13.9827 0.000

PPG H1 + 0.0342743 0.408 -0.0369809 0.427

POB H2 + -0.6012263 0.233 -0.6320355 ** 0.028

SUP H3 + 0.0052354 *** 0.007 0.0062539 *** 0.009

DEF H4 - -0.0051107 *** 0.004 -0.0037976 0.123

DP H5 + 0.0115378 0.445 -0.0094513 *** 0.003

IeI H6 + -0.0063783 0.761 -0.0114203 0.583

IP H7 + 0.0400887 0.146 -0.0234528 0.105

PIBE H8 + 0.6401035 *** 0.000 0.9639091 *** 0.000

APALA H9 + 0.020712 0.896 1.08395 ** 0.024

NoAUD H10 + -0.0076615 ** 0.041 -0.0130348 ** 0.031

R2 = 0.7321 R2 = 0.7279

F(10,13) = 46.58

Prob > F = 0.0000

F(10,17) = 141.89

Prob > F = 0.0000

(*** significativa al 0.01, ** significativas al .05, * significativas al .10). La probabilidad de F de Snedecor contrasta que los coeficientes de la H0 en conjunto son 0 (en ambos cluster), significando que la hipótesis nula de la no existencia de relación estadística puede ser rechazada.

En el cuadro 3, se expone la aceptación o rechazo de las hipótesis para cada uno de los cluster;

posteriormente explicamos la aceptación o rechazo de las hipótesis en ambos clusters.

Cuadro 3: Aceptación o rechazo de Hipótesis por Cluster

Variables Hps Signo

Esperado

Cluster 1 con

Sign

Cluster 2 con

Sign

Aceptación = a Aceptación = a

Rechazo = X Rechazo = X

PPG H1 + X X

POB H2 + X ** X

SUP H3 + *** a *** a

DEF H4 - *** a X

DP H5 + X *** X

1870

IeI H6 + X X

IP H7 + X X

PIBE H8 + *** a *** a

APALA H9 + X ** a

NoAUD H10 + ** X ** X

(*** significativas al 0.01, ** significativas al .05, * significativas al .10)

Al igual que en el presente trabajo, los estudios previos de Evans y Patton (1987), Laswad, et al (2005)

y Martínez (2005), apuntan en sus resultados que la variable Partido Político no tiene relación

estadísticamente significativa con la difusión de la información en el sector público; por el contrario,

autores como Beaber (1983), Ingram, (1984), Serrano-Cinca, et al (2008), Carcaba y García (2008) y

Gandía y Archidona (2007) encuentran una relación significativa de esta variable con la difusión de la

información, en donde describen a los partidos de oposición como grupos de presión, que hacen que el

partido que se encuentra gobernando demuestre a la ciudadanía en general que es capaz de ofrecer

mayores beneficios o logros que la competencia. Además, en nuestro estudio encontramos tanto para el

Cluster 1 como para el 2 que no porque el Partido Revolucionario Institucional gobierna un mayor

número de entidades va ser más transparente al divulgar mayor información.

Con respecto al Tamaño Poblacional y la divulgación de la información, en nuestro estudio

encontramos que esta variable tiene una relación negativa estadísticamente significativa en el Cluster 2 y

en el Cluster 1 no es estadísticamente significativa, contrario a los estudios realizados por Beaber

(1983), Evans y Patton (1987), Christiaens (1999), Gore (2004), Styles y Tennyson (2007), Cárcaba y

García (2008) y Serrano-Cinca, et al (2008), en donde encuentran una relación positiva estadísticamente

significativa del tamaño y la difusión de información; sin embargo, los estudios realizados por Giroux y

McLelland (2003), Martínez (2005) y Robbins y Austin (1986), encuentran que esta variable no es

estadísticamente significativa, por lo que no influye en una mayor o menor divulgación de información.

La relación positiva y negativa estadísticamente significativa del superávit y déficit presupuestal con

respecto a la divulgación de información es relevante ya que no se ha realizado contraste alguno de estas

variables en estudios previos, por lo que podemos afirmar que las entidades cuanto mayor sea su

superávit estarán dispuestas a divulgar mayor información, caso contrario, cuando tengan déficit

presupuestario en sus resultados será menor la divulgación de la información.

1871

Referente a la variable deuda pública, los resultados que nos arroja nuestro análisis, al igual que el

estudio realizado por Cárcaba y García (2008), esta variable, para el Cluster 1 no tiene relación positiva

ni negativa estadísticamente significativas; sin embargo, para el Cluster 2 tiene una relación negativa

estadísticamente significativas, contrario al resultado que se esperaba, con la difusión de información;

por el contrario, los estudios realizados por Gore (2004), Robbins y Austin (1986), Evans y Patton

(1987), y Styles y Tennyson (2007), encuentran una relación positiva estadísticamente significativa en

los niveles de deuda en relación con la divulgación de información.

Las inversiones en infraestructuras, tanto para el Cluster 1 como el 2 no existe una relación estadística

significativa con que las entidades tengan una mayor o menor divulgación de información, contrario a

nuestro resultado, el estudio realizado por Cárcaba y García (2008), encuentra que las inversiones si

tienen una relación positiva estadísticamente significativa en la relación con la divulgación de

información.

Los ingresos propios constituyen una importante fuente de ingresos, ya que estos los obtiene a través de

los contribuyentes, por lo que es una razón importante para que las entidades difundan una mayor

información, sin embargo, los resultados que nos arroja nuestro estudio, (Cluster 1= positiva, Cluster

2=negativa) no son estadísticamente significativa, igual que los estudios realizados por Robbins y

Austin (1986), y Christiaens (1999), encuentran que esta variable no incide en la difusión de la

información, ya que no es estadísticamente significativa en los resultados que les arroja sus análisis.

Contrario a esto, el estudio realizado por Ingram (1984) le arroja una relación positiva estadísticamente

significativa entre los ingresos propios y la divulgación de información.

La variable Producto Interno bruto Estatal no ha sido contrastada en estudios previos y el resultado que

nos arroja para los dos Cluster es relevante, ya que presenta una relación positiva estadísticamente

significativa con la divulgación de la información, por tal motivo, afirmamos que a mayor Producto

Interno Bruto Estatal generado, mayor será la divulgación financiera por parte de las Entidades

Federativas.

Por su parte, la variable Apalancamiento nos arroja en el estudio para los dos Cluster que no es

estadísticamente significativa con la difusión de información, donde podemos decir que ésta variable no

influye para una mayor o menor divulgación de información financiera por parte de la entidad.

1872

Por otro lado, la variable Número de Auditorías tiene una incidencia negativa estadísticamente

significativa, por lo que cuanto mayor sea el número de auditorías realizadas por la Auditoría Superior

de la Federación a las Entidades Federativas, menor será la información que sea divulgada. Por el

contrario, el estudio realizado por Gore (2004), con respecto a esta variable y la divulgación de

información, encuentra una relación positiva estadísticamente significativa.

6. RESUMEN Y CONCLUSIONES

A través del presente trabajo, se han pretendido analizar y describir de un modo analítico algunos

factores que pudieran incidir en el grado de divulgación de información financiera pública de los

gobiernos estatales mexicanos a través del Internet. Partimos de la importancia que se plantea la

comunicación adecuada de la información por parte de las entidades federativas, las cuales administran

recursos públicos, por lo que, tienen la obligación de rendir cuentas ante la ciudadanía.

La muestra elegida en este estudio está integrada por las 32 entidades federativas mexicanas. Se ha

examinado las cuentas públicas correspondientes a los períodos comprendidos del 2001 al 2007,

analizando el contenido de la información financiera.

Se han establecido diez hipótesis acerca de cuáles son los factores que condicionan la divulgación de

información en la rendición de cuentas de las entidades federativas, tratando de contrastar la relación

entre la divulgación de información y las variables partido político gobernante, la población, superávit,

déficit, deuda pública, inversión en infraestructura, ingresos propios, Producto Interno Bruto Estatal,

apalancamiento y el número de auditorías.

En el análisis realizado por Cluster, vemos que tres son las variables que tienen incidencia

estadísticamente significativa en la divulgación de la información como son para el Cluster 1 SUP, DEF

y PIBE; y para el Cluster 2 son SUP, PIBE y APALA, como podemos observar en los dos Cluster se

tiene coincidencia con dos variables que son SUP y el PIBE. Por lo tanto, para cada uno de los cluster el

modelo basado en índice de divulgación quedaría representado de la siguiente manera:

Cluster 1:

InDIV= -8.3464 + 0.0342PPG + (-0.6012)POB + 0.0052SUP + (-0.0051)DEF + 0.0115DP + (-0.0063)IenI + (-0.0400)IP + 0.6401PIBE + 0.0207APALA + (-0.0076)NoAUD + ei

Cluster 2:

1873

InDIV= -13.9827 + (-0.0369)PPG + (-0.6320)POB + 0.0062SUP + (-0.0037)DEF + (-0.0094)DP + (-0.0114)IenI + (-0.0234)IP + 0.9639 PIBE + 1.0839APALA + (-0.0130)NoAUD + ei

Como se aprecia en la tabla 2, al reducir el número de individuos en el análisis por cluster,

también se reducen las variables que inciden tanto positiva como negativamente, las cuales eran

estadísticamente significativas en la divulgación de información con aceptación de hipótesis.

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1877

EVOLUCIÓN DE LA GOBERNANZA UNIVERSITARIA PÚBLICA EN ESPAÑA DE LA GESTIÓN AL CONTROL

Dr. David Ceballos Hornero Universitat de Barcelona

Departamento de Matemática Económica, Financiera y Actuarial. Facultad de Economía y Empresa. Av. Diagonal 690. 08034, Barcelona (España)

[email protected] Nacionalidad: española

RESUMEN La gobernanza de la universidad española ha ido evolucionado desde la preocupación por una organización académica eficaz a una gestión eficiente, desde una organización vertical o una tecnificada, y actualmente a una decisión justificable desde el punto de vista de responsabilidad pública. Ello supone una evolución desde el énfasis en la gestión a la preocupación por el control, que complica la decisión. Esta evolución está produciendo que la conocida figura del gestor-académico sea sustituida por una necesidad de unidades técnicas o de asesoramiento experto externo para añadir en la decisión, como mínimo, las componentes académica, de control jurídico, económico-financiero y comunicativo. El resultado es una gobernanza universitaria más compleja y de mayores costes estructurales que no redundan en el resultado ni en una aplicación total de los recursos a la finalidad con la que se conceden por los costes de decisión y de transparencia.

PALABRAS CLAVE: Gobernanza universitaria, gestión pública, profesionalización, control, transparencia

1878

INTRODUCIÓN

La Educación superior no es un bien público puro, en el sentido definido por Samuelson (1954)

porque no hay ausencia de rivalidad en su consumo (numerus clausus) ni de exclusividad (precio de

la matrícula). Además los beneficios individuales o privados para el que se forma (mayores salario

medio, mayor esperanza de vida, etc.) son mucho mayores (en media duplican según datos OCDE),

que los públicos o sociales (mayor recaudación impositiva, mejor consumo bienes públicos de

sanidad, seguridad u ocio), y por eso no siempre es dominante una oferta pública. Si bien, desde

diferentes organismos internacionales, como la ONU o la UNESCO, se defiende las políticas

públicas en Educación superior debido a los grandes beneficios sociales y externalidades positivas

que tienen en la salud, ocio, cultura, igualdad, seguridad o crecimiento económico, porque el

consumo de estos últimos bienes públicos por personas con formación universitaria es de mayor

calidad que entre personas con formación más baja.

El impulso de políticas públicas para fomentar estos efectos de la Educación superior no es

igual en todos los países ni áreas geográficas, así no todos los sistemas universitarios son proveídos

por el sector privado con el soporte de las políticas públicas, sino que hay zonas donde el Estado ha

encabezado el impulso para una acceso universal a la Educación superior con un sistema público de

universidades. Este es el caso de la universidad española, y también en gran parte del área

geográfica latinoamericana, donde la universidad es principalmente pública, tanto por el volumen

de alumnos matriculados respecto al total de universitarios como por su volumen de actividad en

investigación y otros resultados de la Educación superior. En España, la universidad pública

representa cerca del 90% de los estudiantes y del profesorado e investigadores, más del 60% de la

actividad de I+D de todo el país.

1879

Esta evolución ha llevado a que se formen grandes entidades públicas con miles de

empleados y alumnos, y presupuestos de cientos de millones de euros, donde la gestión no es ni

sencilla ni amateur. Al tamaño de la universidad pública (con una media de casi 25.000 alumnos,

más de 2.000 profesores, más de 1.000 personal administrativo y técnico, y un presupuesto de cerca

de 200 millones de euros anuales), hay que añadir la proliferación de entidades dependientes en

forma de fundaciones, empresas (comerciales, spin off, start-up…) o entes con gestión propia

(colegios mayores, servicios de idiomas o de deportes…) que el informe de fiscalización del

Tribunal de Cuentas del año 2012 cifra en 574 para un total de 51 universidades públicas españolas.

Esta complejidad, como en el resto de la Administración pública española, ha llevado que la

universidad pública también se haya incorporado a los debates y evolución de la gestión pública,

sobre todo a partir de los años 80 del siglo pasado (coincidiendo con su gran crecimiento en

actividad, alumnos y presupuesto), con el paradigma de la Nueva Gestión Pública. Este paradigma

hace hincapié en una administración eficiente, eficaz, competitiva y rentable, que añade prácticas de

gestión privada a la administración burocrática más clásica.

Pero el propio crecimiento de la universidad pública, unido a las últimas crisis económicas, ha

derivado que no sólo se hayan incorporado perfiles gerenciales más profesionales en la gestión

universitaria, sino también la necesidad de unidades más técnicas y mayores controles. Tan es así,

que la reciente Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, establece

nuevos controles y sanciones para un complimiento del gobierno público, que también incluye a las

universidades. Todo con el objeto de permitir una mejor fiscalización de la actividad pública y una

promoción de la eficiencia y la eficacia que favorezca el crecimiento económico.

1880

Por tanto, se observa la introducción no solamente del lenguaje económico en la gestión

pública, sino también la necesidad un gobierno transparente y responsable, que exige a los cargos

públicos una mayor atención de la gestión, y en última instancia su control.

MARCO TEÓRICO

El gestor universitario muchas veces también desempeña o proviene de las funciones académicas.

Un académico preocupado por las cuestiones de organización y autonomía que se ven limitados por

las exigencias de mayores controles y profesionalidad en la elaboración de la información,

principalmente la económico-financiera y la de recursos humanos. La existencia de gestores-

académicos inundaba la universidad española en los años 70-90, se ha ido sustituyendo por perfiles

gerenciales más profesionales con la introducción del paradigma del nuevo gerencialismo y la

reducción de la autonomía universitaria a la académica y cuestiones de organización interna. El

gestor universitario ha ido evolucionando hacia desde un mero agente administrativo, a un gestor-

académico y finalmente a un gestor profesional cualificado. Ello supone dos bases teóricas. Por un

lado, el paradigma de la nueva gestión pública, más profesional y con principios de gestión privada.

Y, por el otro lado, la discusión sobre la gobernanza universitaria.

Así, por un lado, según García (2007), la nueva gestión pública promueve una

administración eficiente y eficaz, es decir, una administración que satisfaga las necesidades reales

de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la introducción de mecanismos de

competencia que permitan la elección de los usuarios y a su vez promuevan el desarrollo de

servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control que otorguen una plena

1881

transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por un lado, perfeccionen el sistema de

elección, y, por otro, favorezcan la participación ciudadana.

Para Sánchez y López (2013), el gobierno de las universidades no es ajeno a este paradigma,

como tampoco es inmune a los cambios políticos, sociales, económicos y culturales experimentados

en las últimas décadas. Las universidades españolas no han permanecido ajenas a estos cambios

producidos en el gobierno y la gestión de las instituciones universitarias a nivel internacional,

haciendo hincapié en la eficacia y el rendimiento. Así, el nuevo gerencialismo, que surge en la

Inglaterra de 1980, supuso la adopción, por parte de las organizaciones del sector público de

formas, tecnologías, prácticas y valores asociados tradicionalmente con el sector privado, proceso al

que no han permanecido ajenas las instituciones de educación superior (Deem, 1998).

El nuevo gerencialismo o nueva gestión pública se puede resumir, según Sánchez (2007), en

los siguientes cuatro pilares:

Pilares de la nueva gestión pública

PUBLIC CHOICE COSTES DE

TRANSACCIÓN

NEO-TAILORISMO TEORÍA DE LA

AGENCIA

Introducción del

sector privado en la

producción pública

Introducción de

mecanismos de

competencia

Reestructuración

organizativa en

relación con la

función de coste

más óptima

Reducción de la

burocracia y sus normas

de actuación

Simplificación de la

estructura jerárquica

Perfeccionamiento de

los mecanismos de

motivación, vinculados

a sistemas de control

Implantación de

herramientas de

control vinculadas al

ejercicio de

responsabilidades

Implantación de

procesos de rendición

de cuentas

NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

1882

Reformas en la estructura orgánica

Racionalización normativa y cultural

Transparencia de la Administración

Leeuw (1996), por su lado, destaca que la nueva gestión pública enfatiza la aplicación de conceptos

como economía, eficiencia y eficacia en la organización gubernamental, así como los instrumentos

políticos y sus programas, esforzándose por alcanzar la calidad total en la prestación de los

servicios, todo ello, dedicando menor atención a las prescripciones procedimentales, las normas y

las recomendaciones (la parte burocrática). Podríamos resumir que la nueva gestión pública

persigue la creación de una administración eficiente y eficaz, es decir, una administración que

satisfaga las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello la

introducción de mecanismos de competencia que permitan la elección de los usuarios y a su vez

promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad. Todo ello rodeado de sistemas de control

que otorguen una plena transparencia de los procesos, planes y resultados, para que por un lado,

perfeccionen el sistema de elección, y, por otro, favorezcan la participación ciudadana.

El otro debate que también hay que destacar tiene que ver con la distinción entre los

conceptos de gestión (management) y gobernanza (governance) en las instituciones de educación

superior. La gobernanza de la Universidad, su relación con los procesos de gestión institucional y

los mecanismos y esquemas apropiados de gobernabilidad han recibido una atención considerable

en los últimos años (Deem, Hillyard y Reed, 2007). El debate ha surgido en torno a los cambios de

énfasis entre el enfoque corporativo o empresarial que da prioridad al desarrollo de estrategias

institucionales a través de la toma de decisiones de equipos de gestión y los enfoques colegiados –

con el que la gobernanza guarda relación– que dan primacía a los aspectos de autonomía académica

y de toma de decisiones colectivas.

1883

Shattock (2003) entiende que, si bien la gobernanza y la gestión son funciones teóricamente

independientes, tienen estrechas relaciones en el contexto de la educación superior, de un modo

diferente al que aparece en el mundo empresarial porque la gobernabilidad opera en muchos más

niveles en el ámbito universitario que en muchos otros campos.

En el contexto universitario, se diferencia entre la gestión académica universitaria de la

gestión administrativa. En el primer caso se alude a los procesos mediante los cuales los

académicos dirigen los órganos o instituciones a cuyo frente se ubican con el propósito de cumplir

los proyectos estratégicos planteados, mientras que la gestión administrativa recae en los técnicos

responsables de la tramitación y resolución de las decisiones tomadas por los gestores académicos.

Gobernanza sería el término que englobase a los dos conceptos mencionados y que trataría de

articularlos acertadamente puesto que ambos procesos son necesarios para el éxito de la institución.

Para Ferlie, Musselin y Andresani (2008) gobernanza no solo hace referencia a las formas de

organización, como lo hace el término gestión (management), sino que también permite un mayor

equilibrio entre los actores implicados, una mayor democracia consensuada y consecuentemente la

coproducción de políticas públicas entre actores más numerosos, más diversos y más iguales.

RESULTADOS

Los debates de gestión y gobernanza universitaria explican la evolución de la universidad pública

española, que Solé y Llinàs (2011) establecen en cuatro etapas:

- Hasta los años setenta del siglo pasado la universidad española respondía a un modelo de

universidad vertical, donde la unidad básica era la cátedra desde donde se alimentaba el resto

1884

de la estructura de órganos de gobiernos y funcionamiento. Una estructura que era suma de

facultades y las diferentes agrupaciones de temáticas de los catedráticos.

Previamente, la universidad española era mucho más pequeña y simple en su ordenamiento,

con una jerarquía que comenzaba en el rector, y donde el gobierno, como en el modelo

vertical, dependía prácticamente de académicos con algún suporte administrativo.

- Con el crecimiento de actividad, de alumnado y el número de áreas de conocimiento

(especialización) entrados los años 80 del siglo XX, los mayores servicios y necesidades de la

universidad (funciones de investigación, servicios complementarios a la docencia oficial,

etc.), la universidad española empieza a estructurarse según un modelo de universidad

matricial, con la creación de estructuras departamentales que organizan la docencia y la

investigación. Una nueva estructura que exige una mayor profesionalización del suporte

administrativo y de gestión, fomentando la conocida figura del gestor-académico, además de

mayores suportes y estructuras administrativas y de gestión.

- La proliferación de nuevos servicios para el profesor-investigador y las demandas

estudiantiles (bibliotecas, infraestructuras de investigación, flexibilidad de gestión, deportes,

alojamiento, idiomas, etc.), sobre todo a partir de la década de 1990, impulsan una mayor

profesionalización de la gestión y la aparición de nuevos responsables y entidades jurídicas.

Se entra, así, en la universidad moderna, con gestores universitarios de carrera no académica

sino de gestión, principalmente en la administración aunque no exclusivamente y la

consolidación del paradigma de la nueva gestión pública.

Los principios de organización y económicos son los que guían la respuesta de gestión a la

creciente exigencia de servicios como los de informática o relación con la empresa, o a la

externalización del mantenimiento, seguridad o limpieza.

1885

Una organización moderna que permite, no sólo la introducción de las nuevas tecnologías,

sino también el crecimiento en funciones (tercera misión), y la progresiva sustitución del

gestor-académico, visualizando dos jerarquías universitarias: la de gestión y la académica,

aunque las dos convergieran en la figura del rector.

- Finalmente y en la actualidad, con el dinamismo de la actividad universitaria, tanto de

innovación docente (p.e. online), como en investigación (internacionalización de la

colaboración gracias a las nuevas tecnologías), como en la tercera misión de relación con el

entorno (responsabilidad social, transferencia conocimiento), aparecen subunidades, casi

virtuales, que operan autónomamente y con personal técnico al uso, como institutos de

investigación, equipos docentes, cátedras temáticas o fundaciones especializadas, que rompe

con la tecnoestructura gerencial descentralizando y desestandarizando la decisión de gestión.

Es lo que llaman Solé y LLinàs (2011) como universidad tecnópolis.

La universidad pasa a ser un conglomerado complejo de entes, con y sin personalidad

jurídica, de relaciones en red, donde la dependencia jerárquica que permitía la administración

burocrática y la decisión de arriba-abajo va perdiendo efectividad a favor de respuestas más

ágiles y técnicas a las necesidades y problemáticas que va generando el crecimiento de la

actividad universitaria.

Esta evolución, como en el debate de la nueva gestión pública, lleva a una mayor complejidad de la

decisión y la aparición de nuevos controles y normativas que garanticen el conocimiento de la

actividad y de la gestión pública. El propio rápido crecimiento de la universidad pública ha llevado

a una gestión un tanto opaca para la sociedad por cuanto que no es fácil la adaptación del

1886

imaginario colectivo de lo que es una universidad actualmente respecto al funcionamiento de hace

unas décadas ni a la pequeña que se percibe en la época estudiantil.

El efecto es la demanda de mayor transparencia y rendición pública de cuentas, primando el

control sobre el resultado. Un control que ha llevado a que la decisión se vaya desplazando hacia

los órganos colegiados más ejecutivos de la universidad en el sentido de tenerse que exponer

colectivamente su justificación, necesidad o urgencia. Así, existen propuestas para reforzar el papel

de los Consejos Sociales, órgano mixto de control creado en 1983, o bien fusionar en el máximo

órgano de decisión de la universidad los miembros académicos con representantes externos y

sociales propios del Consejo Social. Sin embargo, la realidad en la universidad pública española es

la preferencia por la decisión y gestión interna y la preeminencia de los órganos académicos.

Principalmente Consejo de dirección (rector y su equipo) y Consejo de Gobierno.

Respecto a la acción y la actividad universitaria, por el propio crecimiento de la misma, se

hayan ido descentralizando y gestionando autónomamente, y, por tanto, la ejecución acaba siendo

más horizontal que vertical.

Así, según el documento “La gobernanza de la universidad y sus entidades de investigación e

innovación” de la Estrategia Universidad 2015 (2010), en el terreno de la gobernanza universitaria

en la actualidad se extraen las siguientes tendencias:

- Tendencia general a la disminución de la regulación, al aumento de la autonomía universitaria

dentro de un marco legal de referencia y paralelamente, incremento del proceso de control,

evaluación y rendición de cuentas a la sociedad y ante la autoridad competente.

- Tendencia a contar con una Junta de Gobierno con creciente presencia de miembros externos

a la Universidad.

1887

- Fortalecimiento del poder de los órganos ejecutivos: rector y su equipo de gestión,

generalmente nombrado por él mismo. Mayor autonomía, autoridad y margen de maniobra

para cumplir con los objetivos marcados por la Junta de Gobierno y en contraposición, mayor

responsabilidad, ya que ha de rendir cuentas de los resultados de su gestión a la Junta que le

eligió.

- Tendencia creciente a la profesionalización de las tareas de gestión universitarias, esto es, de

que formen parte del equipo ejecutivo profesionales de la organización y la gestión de

empresas/instituciones, aunque no sean académicos, que sirvan de apoyo a los rectores,

decanos, etc., y lleven, en la práctica, la gestión del día a día de la institución. Incluso en la

designación de rector, decanos y demás figuras de autoridad, deviene significativo el que

posean conocimientos y capacidades de gestión profesionalizada, sean académicos o no. La

presencia de staff profesionalizado y con conocimientos y aptitudes específicas en las tareas

de gestión de organizaciones sería especialmente importante en las unidades de las

universidades que se encargan de tareas como la investigación y la innovación y la relación

con el sistema productivo y el entorno territorial de la universidad pública.

- Tendencia a la disminución del poder de los órganos colegiados representativos de la

comunidad académica, esto es, del Senado o Claustro Académico.

- También se suele incentivar cada vez más a las universidades a que incrementen sus recursos

mediante la apelación al sector privado, por ejemplo, en forma de donaciones y mecenazgo,

acuerdos de cooperación con empresas, creación de empresas (spin offs) o incluso

incrementando las tasas a pagar por los usuarios de la universidad pública en caso de que ésta

decida ofrecer servicios diferenciales o nuevas y mejores instalaciones.

1888

Esta evolución y tendencias en la gobernanza universitaria ha ido pasando por varios niveles, desde

la aparición de códigos de buenas prácticas, indicadores de seguimiento de la calidad, modelos de

vinculan la financiación pública a resultados y controles de calidad, iniciativas de fomento de la

transparencia y medidas de autonomía, y hasta políticas públicas que fomenten reformas híbridas

para relacionar al sector público y el privado desde la competencia, reforzando así su colaboración

al competir en el mismo mercado o bien fomentando la competencia interna dentro del sistema para

estimular la responsabilidad de los gestores en la competencias por los recursos. Una evolución que,

como se ha dicho, hace más compleja de decisión, y aunque la responsabilidad sea a título

individual, acaba derivando a la formación de equipos asesores y técnicos para ayudar al análisis,

comunicación y justificación de cada decisión. Esta evolución llega en su máximo punto en España

en la actualidad con la ley 19/2013 que determina los principios generales de buen gobierno:

1.º Actuar con transparencia.

2.º Ejercer las funciones con dedicación al servicio público.

3.º Respetar el principio de imparcialidad.

4.º Asegurar un trato igual.

5.º Actuar con la diligencia debida.

6.º Mantener una conducta digna.

7.º Asumir la responsabilidad de las decisiones.

Y los principios de actuación:

1.º Desempeñar la actividad con plena dedicación.

2.º Guardar la debida reserva.

3.º Poner en conocimiento de los órganos competentes cualquier actuación irregular.

1889

4.º Ejercer los poderes que les atribuye la normativa vigente con la finalidad exclusiva para

la que fueron otorgados.

5.º No implicarse en situaciones, actividades o intereses incompatibles con sus funciones.

6.º No aceptar para sí regalos que superen los usos habituales, sociales o de cortesía, ni

favores o servicios en condiciones ventajosas que puedan condicionar el desarrollo de sus

funciones.

7.º Desempeñar sus funciones con transparencia.

8.º Gestionar, proteger y conservar adecuadamente los recursos públicos.

9.º No valerse de la posición en la Administración para obtener ventajas personales o

materiales.

Principios, que aunque sean intuitivos y de general aceptación, suponen un régimen sancionador

respecte al gestor y el cargo público, sobre todo en los aspectos económico-financiero que hacen

que el perfil más clásico de gestor-académico, e incluso el actual más profesional, sea insuficiente

para la seguridad en la decisión. Ello promueve la generación y demanda, bien de unidades internas

especializadas, bien de servicios externos profesionales para el asesoramiento en la decisión, no

tanto por la parte estratégica más clásica, sino en las garantías jurídicas, contables, de valoración

imparcial, de conflicto de intereses, etc. Es decir, aumenta el énfasis en el control en detrimento de

la ejecución o el resultado, de forma que puede llegar a ser preferible una elección defendible a un

buen resultado para la institución pública. Preferencia que aumenta según el volumen de escándalos

en la Administración pública.

CONCLUSIONES

1890

El desarrollo de la nueva gestión pública en la universidad española ha supuesto constitución de

unidades gerenciales potentes conformes la universidad española crecía en dimensión y actividad,

desde la universidad casi docente de los años 1970 a la universidad de mayor intensidad en

investigación, mayores constes de matrícula y mayor volumen de personal técnico y especializado,

sea de investigación, financiero, jurídico, etc. Una evolución que, con la crisis económica, ha

acentuado la presión sobre la transparencia y el control, como es la aparición de la Ley 19/2013 y la

constatación de responsabilidades en caso de no cumplimiento de los principios de buen gobierno.

Esta evolución, como en el debate de la nueva gestión pública, lleva a una mayor

complejidad de la decisión y la aparición de nuevos controles y normativas que garanticen el

conocimiento de la actividad y de la gestión pública. El propio rápido crecimiento de la universidad

pública ha llevado a una gestión un tanto opaca para la sociedad por cuanto que no es fácil la

adaptación del imaginario colectivo de lo que es una universidad actualmente respecto al

funcionamiento de hace unas décadas ni a la pequeña que se percibe en la época estudiantil. El

efecto es la demanda de mayor transparencia y rendición pública de cuentas, primando el control

sobre el resultado. Un control que ha llevado a que la decisión se vaya desplazando hacia los

órganos cada vez más amplios e interdisciplinares, en el sentido de tenerse que analizar las

diferentes dimensiones de la decisión: jurídica, económica, académica, comunicativa… Aunque,

por el propio crecimiento de la universidad española, la acción y la actividad se hayan ido

descentralizando y gestionando autónomamente, y, por tanto, la ejecución sea más horizontal que

vertical.

Así, en las últimas décadas se ha pasado del gestor-académico, a la incorporación de

licenciados y expertos en gestión, y, finalmente, a la formación de dos cuerpos (uno académico y

1891

otro de gestión) diferenciados en sus jerarquías, a parte del órgano superior. Una evolución mucho

más rápida que las posibilidades de adaptación de los órganos que estructuran académicamente la

universidad, que ha pasado de una jerarquía vertical a un matricial, pero sin llevar a adecuarse a la

universidad moderna ni a la actual tecnópolis que clasifica Solé y Llinàs (2011).

La mejora de la gobernanza, por tanto, es una de los temas más importantes de la agenda

política de la Educación superior en Europa. Implantar un modelo de gobernanza adecuado a la

estrategia institucional elegida es esencial. Para este modelo se trabaja con dos tipos de

instrumentos, por un lado, los políticos que fomentan el intercambio de buenas prácticas y

herramientas de rendición de cuentas. Y, por otro lado, los instrumentos financieros que a través de

programas, iniciativas y pilotos aportan recursos para la adaptación y generación de nuevas

entidades y consorcios (Bengoetxea, 2012). Pero esta complejidad de gobernanza, en un contexto

de mayor exigencia en las responsabilidades públicas, deja al gestor y al cargo público en una

mayor incertidumbre respecto a su decisión que ya no sólo tiene de guiarse por la eficacia en la

organización y servicio académicos.

Hace un siglo en España, y en particular en la Universitat de Barcelona, había intensos debates de

mejora de la gestión y gobernanza universitaria que se basaban en la búsqueda de una mejor

organización de las titulaciones y estructuras para que redundase en la calidad de la enseñanza y la

relación de la universidad con la cultura local. Prácticamente se consolidan los órganos de gobierno

colegiados y la jerarquía competencial, que hay llegado hasta nuestros días con la configuración de

tres cargos natos: el rector como máxima autoridad, la secretaría general como fedataria pública y el

gerente o administrador del patrimonio de la universidad. Esta división de la decisión entre la

estratégica-académica, la jurídica y la económica en la actualidad se complica porque las exigencias

1892

de responsabilidad y de buen gobierno recaen sobre la decisión, la cual termina incorporando las

otras partes, inicialmente organizadas para dar respuesta al procedimiento administrativo de los

procesos internos y al control presupuestario.

Esta complejidad aparece, siguiendo a Berman (1997), porque el sector público mantiene

tres críticas por parte de la ciudadanía: se siente ignorada, considera que el gobierno no le atiende y

encuentra las políticas públicas inefectivas. Críticas que se combaten desde la información, primero

explicitando el programa de gobierno y los intereses generales que defiende, incorporar a los

ciudadanos en el proceso de decisión (consulta) y, por último, evaluando el grado de eficiencia.

Todo tiende hacia una mayor transparencia en forma de información justificativa, no tanto del

resultado, sino del proceso. Lo que genera la tendencia a unidades más grandes y especializadas de

soporte (control interno, asesoría jurídica, comunicación, análisis de riesgos, control económico-

financiero…) y programas y aplicativos de mayor control e información. Todo ello genera, además

de un aumento de los costes estructurales de funcionamiento, una complejidad en la decisión

porque tiene que pasar por mayores filtros técnicos antes de la orientación política.

Una consecuencia de todo este proceso es que la gobernanza universitaria ha evolucionado

desde un interés hace un siglo en la mejora del servicio y organización académica hacia gestores

más profesionales conforme aumentaban los recursos, y, finalmente, hacia organizaciones de mayor

complejidad en la decisión final por los controles previos por los que tiene que pasar de forma que

se tiende a abrir una brecha con el objetivo inicial de la mejora académica debido al peso de la

justificación en el proceso de decisión.

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- Tribunal de Cuentas (2015) Informe de fiscalización de las universidades públicas, ejercicio

2012.

1895

La Sustentabilidad Financiera de las Universidades Privadas

Enrique Pérez Santana

CETYS Universidad

Av. CETYS No. 4, Fracc. El Lago. Tijuana Baja California. CP 22210

[email protected]

Nac. Mexicana

1896

Resumen

El objetivo central de este trabajo es explorar que es factible la sustentabilidad financiera de las

universidades privadas particularmente en México, de carácter no lucrativo y consideradas de

excelencia, a través de fondos públicos.

La pregunta central que guía este trabajo es: ¿Es posible que el sector público otorgue recursos

financieros a Instituciones de Educación Superior Privadas?

Se plantea la siguiente hipótesis de trabajo:

Siempre y cuando las Instituciones de Educación Superior Privadas demuestren ser de excelencia y

calidad, promuevan la equidad y responsabilidad social, y sean de carácter no lucrativo, pueden tener

acceso al presupuesto público para apalancar su sustentabilidad financiera

Se llega a dos conclusiones iniciales: a) la educación superior privada de calidad y de carácter no

lucrativo es necesaria, pues coadyuva a la cobertura y equidad; b) como están definidas las reglas de

operación de los fondos públicos que se de destinan a las Instituciones de Educación Superior Publicas,

no permiten su aplicación a las Universidades Privadas, por lo que se deberán buscar más opciones o

alternativas de financiamiento que permitan su sustentabilidad sin modificar los objetivos de su

creación. Una opción se encuentra en la Ley de Asociaciones Público Privadas.

Palabras clave: Financiamiento; Instituciones de Educación Suprior; Responsabilidad Social;

Sustentabilidad.

1897

Introducción

La tesis principal que aquí se postula es que las alternativas y programas de financiamiento público a

las Instituciones de Educación Superior Públicas (IES), también pueden ser aprovechadas por

Instituciones de Educación Superior Privadas que demuestren ser de carácter no lucrativo; donde su

esencia sea la excelencia y calidad, y que aunado a ello, permitan y fomenten la equidad, y la

responsabilidad social.

El objetivo central de este trabajo es explorar, en el marco de la responsabilidad social de la educación

superior, que es factible la sustentabilidad financiera de las universidades privadas de carácter no

lucrativo y consideradas de excelencia, a través de fondos públicos.

De este objetivo general se desprenden los siguientes objetivos particulares:

- Desmitificar que la Educación Superior tiende a privatizarse.

- Demostrar que la Educación Superior Privada de excelencia coadyuva en la solución del

problema de la cobertura, calidad y equidad.

- Plantear alternativas de financiamiento público a las instituciones de educación superior

privadas.

1. Marco Teórico

El Artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos garantiza el derecho de todos

los mexicanos a recibir gratuitamente educación básica y media superior; señala, además, su

obligatoriedad. También garantizará la calidad “con base en el mejoramiento constante y el máximo

logro académico los educandos” (DOF 8/10/2013)

1898

En cuanto a Educación Superior, el mismo Artículo Constitucional determina que “Las universidades y

las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y

la responsabilidad de gobernarse a sí mismas; realizaran sus fines de educar, investigar, y difundir la

cultura de acuerdo con los principios de este artículo, respetando la libertad de catedra e investigación

y de libre examen y discusión de las ideas; determinarán sus planes y programas; fijaran los términos

de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico; y administrarán su patrimonio” (DOF

8/10/2013).

En el Plan Nacional de Desarrollo 2013-‐2018 (DOF, 2013) destaca una meta fundamental: México con

Educación de Calidad, con lo que se pretende “garantizar un desarrollo integral de todos los mexicanos

y así contar con un capital humano preparado, que sea fuente de innovación y lleve a todos los

estudiantes a su mayor potencial humano”

1.1 Cobertura

Como se puede deducir, a partir de los anteriores postulados, uno de los grandes propósitos de la

educación superior o también llamada terciaria en México y en la mayoría de los países, es alcanzar

índices cada vez más elevados de cobertura.

Con el crecimiento del llamado bono demográfico y el incremento en la demanda de personal

calificado en las empresas, existe una presión incesante en la Instituciones de Educación Superior (IES)

por ofrecer más espacios. Según Rodolfo Tuirán (Tuirán, 2012) la presión que ejerce la cobertura,

retención y obligatoriedad en la educación media superior es el detonante que incrementa la demanda

y por lo tanto la necesidad de ampliar la cobertura en la Educación Superior. Según el Plan Nacional de

1899

Desarrollo 20013-‐2018 “la matrícula de educación superior es de 3.3 millones de alumnos, lo que

representa una cobertura de 29.2%” aunado a que una de las percepciones de la sociedad mexicana es

que a mayor nivel de escolaridad mejores puestos de trabajo, de ingreso y por lo tanto de movilidad

social.

Asienta Tuirán, “poco más de las dos terceras partes del aumento en la matrícula proviene del régimen

de sostenimiento público, esta meta supondría incorporar alrededor de 1 millón 770 mil estudiantes al

subsistema público y 800 mil al subsistema particular”. Como se puede observar casi un tercio de la

nueva matricula estará atendida por Instituciones de Educación Privada; lo cual, sin duda será un

apoyo definitivo a la presión social al Sector Público en términos de atención a los nuevos

demandantes de servicios educativos, de infraestructura y posiblemente también de financiamiento.

1.2 Calidad

La calidad es otro de los elementos fundamentales en los análisis de la educación superior. Las

exigencias de competitividad y productividad del mundo globalizado hacen necesario que los

profesionistas del futuro que se preparan en las IES, sean suficientemente competentes en las áreas

donde se están especializando, deben ser también personas con un alto sentido valoral y tener muy

clara su responsabilidad ante la sociedad y la comunidad.

En el artículo 3º inciso II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se señala la

garantía de que la educación “Será de calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo

logro académico de los educandos”. En el Plan Nacional de desarrollo 2013-‐2018, como ya se señaló,

uno de los objetivos estratégicos del gobierno mexicano es lograr un México con Educación de Calidad.

1900

La UNESCO define la calidad en la educación superior como “un concepto multidimensional de

múltiples niveles, dinámico, que se relaciona con los elementos contextuales de un modelo

educacional, con la misión y fines institucionales, y con estándares específicos dentro de un sistema,

institución, programa o disciplina determinados” (CINDA, 2009). En esta conceptualización la calidad

depende de la misión, modelo y fines de cada Institución, que habrá que medir con respecto a

estándares que pueden ser nacionales o internacionales que establecen organismos o agencias

acreditadoras reconocidas por las autoridades educativas.

Se aprecia que el concepto de calidad debe tener un referente de medición que depende de la misión,

objetivos y modelo académico de cada institución. En razón de ello, se ha impulsado que las

universidades se someten a procesos de evaluación y acreditación por diferentes organismos que

certifican la calidad de la educación que se ofrece.

1.3 Equidad

La equidad es también un aspecto de la mayor trascendencia en los análisis de la educación superior,

pues todos tenemos derecho a recibir educación y tener las mismas oportunidades de recibir el

servicio educativo; sin embargo como ya se mencionó, no hay suficientes espacios para todos y en

muchas ocasiones las condiciones de los aspirantes a ingresar a la universidad tienen carencias

económicas que les impiden cursar una carrera universitaria.

Como se mencionó antes, el impulso del gobierno de mexicano por ampliar la cobertura ha sido

insuficiente para cubrir la creciente demanda de espacios educativos en la universidad; sin embargo, la

gran inversión ejercida en favor de las IES públicas también ha tenido impactos en la equidad, pues los

1901

espacios creados en el país han permitido que más jóvenes de estratos económicos menos favorecidos

se incorporen a la universidad.

De este modo, como lo señala Tuiràn (“con datos de las encuestas de ingresos y gastos en los

hogares”) en 1992 el 10 por ciento de la matrícula en educación superior” estaba formada por jóvenes

en situación de desventaja económica”, para el año 2010 “el peso relativo de los jóvenes de escasos

recursos” aumento a “un poco más de 21 por ciento”; esto es, se duplicó el número de estudiantes de

este segmento que inició estudios universitarios. “los jóvenes de segmentos medios representaban

alrededor de 44 por ciento, mientras que en 2010 alcanzó el 48 por ciento. “Y los jóvenes de familias

acomodadas concentraban el 46 por ciento en 1992”, quienes para el año 2010 disminuyeron al 31 por

ciento. (Tuirán, 2012)

No solo la apertura de nuevos programas e instituciones han impactado en que más estudiantes estén

inscritos en la educación terciaria; también es necesario apuntar que se han instrumentado varios

programas de apoyo financiero, básicamente a través de becas. Así, entre 2007 y 2012 se otorgaron

cerca de 2 millones y medio de becas con la creación de diversos programas tales como: Programa

Nacional de Becas (PRONABES), Programa de Becas de Apoyo a la Practica Intensiva y al Servicios Social

(PROBAPISS), Programa de Fortalecimiento de Becas para la Educación Superior y el Programa de Becas

Universitarias.

Sin duda alguna y como complemento de los planteamientos iníciales antes mencionados, es

importante subrayar el concepto de responsabilidad social de la educación superior que la UNESCO

destaca como “uno de los pilares de la agenda mundial de la educación superior para potenciar su

1902

contribución en la erradicación de la pobreza y el desarrollo sustentable” (UNESCO 2009). Ante este

planeamiento fundamental, la ANUIES considera “como imperativo que el estado, la sociedad y las IES

asuman plenamente su responsabilidad con el impulso prioritario de la educación superior, la ciencia y

la tecnología para el desarrollo sustentable del país y la inclusión social de la población”. (ANUIES

2012).

II. Metodología

Por sus características y objetivos, esta investigación es de carácter descriptivo, ya que se pretende

hacer planteamientos de financiamiento a la educación superior privada a partir de los programas y

recursos que el sector público mexicano destina para el crecimiento y apoyo a la educación superior.

Así también, fuentes de financiamiento de otras Universidades Privadas consideradas de excelencia y

sin fines de lucro.

Con ello se intenta plantear y proponer opciones para que las IES privadas sean sustentables

financieramente con el apoyo del sector público, no solamente otorgando los permisos de operación o

REVOES, también apalancando con recursos financieros.

2.1 Objetivos

El objetivo central de este trabajo es plantear, en el marco de la responsabilidad social de la educación

superior, que es factible la sustentabilidad financiera de las universidades privadas de carácter no

lucrativo y consideradas de excelencia, a través de fondos públicos.

De este objetivo general se desprenden los siguientes objetivos particulares:

1903

- Desmitificar que la Educación Superior tiende a privatizarse.

- Demostrar que la Educación Superior Privada de excelencia coadyuva en la solución del

problema de la cobertura, calidad y equidad.

- Sugerir alternativas de financiamiento público a las instituciones de educación superior

privadas.

2.2 Pregunta de investigación

La pregunta central que guía este trabajo es: ¿Es posible que el sector público otorgue recursos

financieros a Instituciones de Educación Superior Privadas?

2.3 Hipótesis:

Siempre y cuando las Instituciones de Educación Superior Privadas demuestren ser de excelencia y

calidad, promuevan la equidad y responsabilidad social, y sean de carácter no lucrativo, pueden tener

acceso al presupuesto público para apalancar su sustentabilidad financiera

2.4 Alcances y limitaciones

Esta investigación es descriptiva, toda vez que, de acuerdo con la mayoría de la reglas de operación de

los programas federales de apoyo y financiamiento a educación superior están “etiquetados” para las

IES públicas. Aun así, se pretende fortalecer la tesis de que para las IES privadas es posible el acceso a

1904

estos fondos, siempre y cuando exista evidencia de que su carácter es no lucrativo y demuestren ser

reconocidas por su calidad, fomento e impulso a la equidad, sustentabilidad y responsabilidad social.

La información para este trabajo es obtenida de fuentes bibliográficas y documentales: informes,

estadísticas y documentos oficiales, reportes de investigación publicados, etc.

De esta investigación se generan conclusiones que permitan elaborar planteamientos estratégicos para

asegurar la sustentabilidad de las Universidades de carácter privado.

III. Resultados

3.1 Educación Superior Privada, ¿una necesidad?

Mucho se ha discutido el papel de la educación superior privada en el contexto del desarrollo educativo

y las oportunidades de inserción social a través de cursar una carrera universitaria. Los análisis están

centrados en la cobertura, pertinencia, calidad, equidad y financiamiento. (Muñoz Izquierdo, 2004;

Muñoz Izquierdo, 2013; IESALAC/UNESCO, 2005; OCDE 2012; Rodríguez 2004).

Se han realizado tipologías de las Instituciones de educación superior de sostenimiento privado (Muñoz

Izquierdo et al. 2004) con el fin de tener bases para conocer su funcionamiento, características,

población a la que atienden formas de financiamiento, impacto en la cobertura, entre otros factores. En

síntesis: se establecen “categorías analíticas” (Muñoz, 2004), que permiten diferenciar instituciones que

se han consolidado en el tiempo, que tienen características bien diferenciadas de Instituciones

emergentes, que surgen de la coyuntura en la oferta pública de espacios en las universidades de

sostenimiento gubernamental y el crecimiento de la demanda de educación superior debido,

principalmente al crecimiento demográfico y el mayor número de egresados del sistema de educación

media superior.

1905

En el mismo estudio de Muñoz Izquierdo, se pueden destacar dos grandes tipos de instituciones: a)

consolidadas o en proceso de consolidación (de elite y de atención a grupos intermedios) y b) de

“absorción de demanda” o emergentes.

Las primeras “son instituciones maduras, grandes, ofrecen más de tres áreas del conocimiento y amplio

número de programas, imparten licenciaturas y posgrados, han definido y puesto en marcha un modelo

educativo particular, realizan difusión cultural, tienen políticas de admisión reglamentadas y cuentan con

una infraestructura y servicios adecuados” (Muñoz, p.171). Las de elite, además de ser consolidadas y

tener las características mencionadas, ofrecen programas de doctorado, cuentan con un mayor número

de profesores de tiempo completo y realizan investigación. Generalmente estas instituciones tienen

procesos de mejora continua para asegurar la calidad, a través de la acreditación de sus programas por

organismos acreditadores nacionales e incluso internacionales.

Por su parte las Instituciones emergentes o de atención a la demanda son “jóvenes, pequeñas, ofrecen

menos de tres áreas del conocimiento, imparten preponderantemente licenciaturas y no hacen

investigación ni difusión de la cultura” estas Instituciones “dado que han surgido con el boom de la

educación privada que busca dar atención a una demanda creciente, a menudo son asociadas con una

insuficiencia de sustento académico que pone en duda su calidad educativa” (Muñoz, p.172). Esta

condición hace ver a la educación privada con una óptica de cierto sesgo que provoca generalizaciones y

críticas a las IES de carácter privado, no siempre apegadas a la realidad, como se puede apreciar en esta

tipología.

Se puede observar un crecimiento explosivo hacia el año 2000 donde de la matrícula en las IES privadas

crece, con respecto al año 1990 cerca de 165 por ciento, lo cual hacía suponer “la privatización de la

educación en México”; sin embargo no es así, ya que este incremento en la matricula se debió mas a una

coyuntura en las políticas públicas hacia la educación superior, al tomar la decisión de no incrementar el

1906

gasto público en la educación y al crecimiento de la demanda debido al mayor número de estudiantes

egresados de educación media superior que no encontraba espacios o eran rechazados por las IES

públicas.

De acuerdo con los planteamientos anteriores, se puede llegar a una primera conclusión como respuesta

a la pregunta: la educación superior privada es una necesidad? Se puede afirmar que, en efecto, la

educación superior privada es necesaria, pues cubre una buena parte de la matrícula que demanda este

servicio educativo; esto es, complementa la cobertura, aun cuando esta, en términos generales, es

deficitaria, como ya se vio.

3.2 El financiamiento a la educación superior.

Otro de los temas trascendentes en el ámbito de la discusión de la educación superior es el

financiamiento. Por supuesto que en este rubro son fundamentales las definiciones de políticas públicas.

Así, la Ley General de Educación, recientemente aprobada (LGE. 2013), señala con precisión:

Artículo 25.- El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a las

disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables, concurrirán al

financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El monto anual que el Estado -

Federación, entidades federativas y municipios-, destine al gasto en educación pública y en los servicios

educativos, no podrá ser menor a ocho por ciento del producto interno bruto del país, destinado de este

monto, al menos el 1% del producto interno bruto a la investigación científica y al desarrollo

tecnológico en las Instituciones de Educación Superior Públicas. En la asignación del presupuesto a cada

uno de los niveles de educación, se deberá dar la continuidad y la concatenación entre los mismos, con

el fin de que la población alcance el máximo nivel de estudios posible.

1907

El objetivo central del financiamiento a la educación superior es que esta permita mayores índices de

desarrollo través del trabajo que los profesionistas lleven a cabo y se cumplan los grandes objetivos del

desarrollo nacional y las aspiraciones de la sociedad por alcanzar el bienestar. En este sentido, como se

señaló con anterioridad, los recursos que se destinan a la educación superior pública cada vez son más

escasos y el gobierno ha tenido que ser mucho más cuidadoso al asignarlos a las universidades. El

criterio principal es la calidad y el de los índices de titulación y de retención, donde se demuestre que los

recursos son optimizados.

Estas políticas han orillado a las IES públicas a buscar otras fuentes de financiamiento que no siempre

son bien aceptadas por la comunidad estudiantil, por ejemplo elevación de cuotas de inscripción, cobros

por servicios o expedición de documentos, crear sus negocios (hoteles, clínicas se salud, restaurantes),

impulsar la investigación aplicada en asociación con empresas, etc.; por ello se piensa que educación

superior presenta una tendencia a la privatización, que a nuestro juicio es una concepción equivocada,

toda vez que todos los programas de impulso a la calidad, equidad y cobertura son para las IES públicas.

Cuando se analizan los objetivos, reglas de operación y funcionamiento de los programas, PIFI y

PROMEP como los más significativos para las IES de carácter privado, queda claro que están diseñados

para las universidades públicas y muy difícilmente las universidades privadas tienen acceso a estos

fondos, no obstante que varias de ellas cumplen con los criterios de calidad, equidad, y coadyuvan con

la cobertura, son consideradas de excelencia, tiene acreditaciones nacionales por COPAES, FIMPES;

ANUIES, también internacionales como WASC, SACS, ACBSP y lo más importante: son laicas y no

persiguen fines de lucro.

En este sentido se puede afirmar que la misión, visión, sus modelos educativos, así como, las

condiciones de operación de estas instituciones de educación superior privada que cumplen y

1908

mantienen criterios similares son un complemento de las universidades públicas, principalmente en

materia de cobertura. Sin embargo, también desarrollan acciones de responsabilidad social donde

existen iniciativas y programas de sustentabilidad; esta condición, a nuestro juicio, haría posible que

las políticas de financiamiento a universidades públicas incluyera a esta tipo de universidades privadas,

toda vez que la educación se estaría conceptuando en su real dimensión de bien social y público y bajo

ninguna circunstancia como una mercancía.

3.3 Propuesta

Dadas las condiciones bajo las que operan y sustentan sus finanzas las instituciones de educación

superior privadas: colegiaturas, educación continua sorteos, apoyos filantrópicos de egresados,

empresarios, programas de vinculación con empresas generalmente regionales o locales, en algunos

casos apoyos gubernamentales para ampliar el otorgamiento de becas, investigaciones aplicadas

financiadas por CONACYT o por las mismas empresas; aunado a la imposibilidad de tener acceso a

fondos públicos de apoyo al incremento de la calidad y formación de maestros, debido a las reglas de

operación y las disposiciones del presupuesto de egresos de la federación y otra restricciones legales,

se puede encontrar una alternativa legalmente viable para que las IES privadas tengan acceso a

recursos públicos: La Ley de Asociaciones Público Privadas (LAPP),

Con el apoyo y recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Gobierno pretende crear las

condiciones jurídicas e institucionales propicias para el desarrollo de proyectos llamados de Asociación

Público Privadas, y de esa forma contribuir a la competitividad y crecimiento económico del país, al

1909

generar y promover la creación de empleos y la inversión, tal como lo señala el artículo 25 de nuestra

Carta Magna.

El artículo 134 de nuestro máximo ordenamiento jurídico fija la concurrencia y la eficiencia de los tres

órdenes de gobierno quienes tendrán la facultad para desarrollar de forma eficiente, programas que

permitan aprovechar los recursos económicos que impulsen de forma directa al desarrollo regional, lo

cual resulta de gran importancia para que la asignación de recursos a proyectos se puedan otorgar de

forma más expedita y con un enfoque objetivo que impacten en el desarrollo de cierta región con

necesidades muy específicas y definidas, como puede ser la educación superior.

La Ley de Asociaciones Público Privadas en su artículo 2 establece que los “Proyectos de asociación

público-‐privada regulados por ella, son todos aquellos que se realicen con cualquier esquema para

establecer una relación contractual de largo plazo, entre instancias del sector público y del sector

privado, para la prestación de servicios al sector público, mayoristas, intermedios o al usuario final y en

los que se utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado con objetivos que

aumenten el bienestar social y los niveles de inversión en el País”, agrega además, que dichos proyectos

deberán estar justificados, con un beneficio social y con una ventaja financiera frente a otros proyectos

similares”. (LAPP, 2012)

De lo anterior, se observa la relevancia, posibilidades y factibilidad que se abre para generar proyectos

productivos o de alto impacto social en las localidades o regiones entre agentes privados y el sector

público, cuyas asociaciones podrán solventar algunas de las necesidades más imperantes para la

1910

misma sociedad. Sin duda aquí estaría incluida la cobertura en la educación superior, que se imparta

con calidad, contribuyendo a la equidad, responsabilidad social y sustentabilidad, también proyectos

que impacten en el bienestar integral de la comunidad y que las instituciones de educación superior

privada estarían en posibilidad de atender.

Por otra parte, el Artículo 10 de la LAPP dicta que “Los esquemas de asociación público-‐privada

regulados en la presente Ley son opcionales y podrán utilizarse en relación con actividades cuya

legislación específica prevea la libre participación del sector privado, o bien, mediante, el otorgamiento

de permisos, autorizaciones o concesiones” (LAPP, 2012), en este sentido, se abre una gama de

opciones ante esta perspectiva legal, en la cual se pudieran enmarcar Proyectos de Prestación de

Servicios Educativos acordes a las necesidades de la comunidad y a las posibilidades de ofertar dichos y

variados servicios por parte de las instituciones de educación superior privadas, aprovechando las

fortalezas con que cuentan, lo cual permitiría coadyuvar al desarrollo de la región y al mismo tiempo

contar con apoyos financieros adicionales o allegarse de recursos para lograr la sustentabilidad a

mediano y largo plazo en el marco de la responsabilidad social.

Esta alternativa debe ser estudiada con mucho detalle por las instituciones de educación superior

privada, si y solo si cumplen con las condiciones ya multicitadas, principalmente de calidad, laicas y no

lucrativas, donde la educación sea considerada un bien social y bajo ninguna circunstancia como una

mercancía. Es una opción para hacer contratos donde gobierno, comunidad y universidades privadas

de excelencia y calidad saldrían beneficiados.

1911

IV. CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN

De los planteamientos elaborados en este trabajo, se llega a tres conclusiones:

a) La educación superior privada de calidad y de carácter laico y no lucrativo es necesaria pues

complementa y coadyuva a la cobertura, equidad y a la responsabilidad social.

b) Tal y como están definidas las reglas de operación de los fondos públicos que se destinan a las

instituciones de educación superior públicas, no permiten su aplicación a las universidades privadas, y

por lo tanto no se pueden constituir como parte de su apalancamiento y sustentabilidad financiera.

Sin duda, y en tanto se puedan modificar legalmente los términos de referencia y reglas de operación

para la aplicación de esos fondos, será necesario buscar otras opciones y alternativas de

financiamiento que permitan su sustentabilidad sin modificar los objetivos de su creación.

c) Una alternativa viable que habrá que explorar con detalle es la Ley de Asociaciones Público Privadas

que permite, a través de contratos específicos, obtener recursos públicos para proyectos educativos

que permitan ampliar la cobertura en un marco de calidad, sustentabilidad y responsabilidad social.

De acuerdo con el planteamiento original de este trabajo y a la conclusión general y primaria de que

actualmente no es posible que con fondos públicos se apoye a la educación superior de carácter

privado, habrá que buscar otras alternativas de financiamiento a la educación privada en México,

adicionales a las tradicionales de colegiaturas, aportaciones de consejeros o empresario altruistas,

sorteos, fondos de becas, préstamos bancarios, investigación aplicada con fondos CONACYT o de

grupos empresariales, etcétera.

1912

También será necesario adentrarse en las alternativas que han encontrado y desarrollado otros países

donde se otorgan “vales” o recursos directos a los estudiantes para que elijan la universidad adonde

quieren ingresar sin importar si es pública o privada, donde el criterio principal es la calidad; o hacer

contratos de servicios educativos entre el gobierno y las escuelas, donde esta opción permite a los

administradores de las instituciones privadas el acceso a fondos públicos para satisfacer necesidades

específicas de falta de infraestructura o de cobertura en algunas regiones específicas.

Para las universidades privadas, la Ley de Asociaciones Público Privadas es una oportunidad que debe

ser estudiada con detenimiento y eventualmente aprovechada por la IES privadas de calidad,

excelencia, en el marco de la responsabilidad social pues permite, a través de contratos específicos, el

allegamiento de recursos adicionales en proyectos educativos de benéfico para la comunidad y al

mismo tiempo su apalancamiento financiero, hacia la sustentabilidad de estas Instituciones.

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1916

REHABILITACIÓN DEL CENTRO COMUNITARIO DE CAPACITACIÓN ORATORIO DON BOSCO, UNA OPORTUNIDAD PARA MEJORAR LAS CONDICIONES SOCIALES DE LOS

HABITANTES DEL MUNICIPIO DE HUATABAMPO, SONORA.

Mtra. Erika Ivett Acosta Mellado Instituto Tecnológico de Sonora

5 de Febrero 818 Sur, C.P. 85000, Cd. Obregón, Son. [email protected]

Mexicana

Dra. Imelda Lorena Vazquez Jimenez Instituto Tecnológico de Sonora


Mexicana

LEF. Adriana Leticia Corral Matus Instituto Tecnológico de Sonora


Mexicana

RESUMEN

De acuerdo con Midgley 2004, el desarrollo social es un proceso de promoción del bienestar de las personas en conjugación con un proceso dinámico de desarrollo económico. Conduce al mejoramiento de las condiciones de vida de toda la población en diferentes ámbitos: salud, educación, nutrición, vivienda, vulnerabilidad, seguridad social, empleo, salarios principalmente. Implica también la reducción de la pobreza y la desigualdad en el ingreso. En este sentido se ha planteado la siguiente interrogante: ¿La rehabilitación del centro comunitario de capacitación Oratorio Don Bosco, podría ser una oportunidad para mejorar las condiciones sociales de las familias que radican en la cabecera del Municipio de Huatabampo, Sonora? Obteniendo como resultado principal que sí contribuiría, ya que al mantener ocupada a una parte de la población en actividades productivas se disminuyen los factores de robos a casas, personas, negocios, vehículos, la violencia intrafamiliar, homicidios intencionales, y lesiones dolosas.

Palabras clave: Centro, Comunitario, Desarrollo, Social.

1917

INTRODUCCION

Antecedentes

De acuerdo con Midgley 2004, el desarrollo social es un proceso de promoción del bienestar de

las personas en conjugación con un proceso dinámico de desarrollo económico. El desarrollo social es

un proceso que, en el transcurso del tiempo, conduce al mejoramiento de las condiciones de vida de toda

la población en diferentes ámbitos: salud, educación, nutrición, vivienda, vulnerabilidad, seguridad

social, empleo, salarios principalmente. Implica también la reducción de la pobreza la desigualdad en el

ingreso.

Según la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) 2013, dentro del estado de México la

política de desarrollo social se aplica en la promoción de la inversión del capital humano; para motivar y

generar incrementos en los niveles de productividad de los grupos sociales y de las regiones marginadas;

para promover el crecimiento económico y la posibilidad de crear empleos remunerados.

Los centros comunitarios de desarrollo social responden a las demandas de aquellas comunidades

que concentran un gran número de ciudadanos en zona de marginación y pobreza representando una

manera de cumplir el objetivo de dotar a los ciudadanos de un lugar propio para lograr un avance en las

condiciones de vida de la población menos favorecida. Dentro de las áreas de desarrollo social se

encuentra: economía, salud, hogar, recreación y educación.

Según datos de la Secretaria de Educación Pública (SEP) 2013, la formalidad en la enseñanza de

oficios, se vio plasmada en diferentes momentos de la historia con la fundación de instituciones como la

1918

Escuela de Agricultura, Artes y Oficios y el Colegio de Minería; la Escuela Práctica de Ingenieros

Mecánicos Electricistas, que toma después el nombre de Escuela Superior de Ingeniería Mecánica y

Eléctrica. Junto con la Escuela Superior de Comercio y la Escuela de Administración, se consideraron

instituciones base de la Educación Tecnológica; la Escuela Técnica de Constructores y el Instituto

Técnico Industrial, cuyo objetivo sería, capacitar al personal técnico óptimo para enfrentar el fenómeno

de la industrialización.

De aquí derivan los centros de capacitación para el trabajo y de aprendizaje, localizados

preferentemente en zonas de alta marginación y pobreza. Por ejemplo, la ciudad de México en 2013

alberga alrededor de 10,133 centros, los cuales cuentan con un amplia cantidad de talleres de

capacitación y adiestramiento, cabe de mencionar que es importante que las comunidades, ciudades,

estados tengan ese tipo de capacitación porque con ello pueden emprender un negocio. (Aspe 2013)

El estado de Nuevo León cuenta con alrededor de 40 centros distribuidos por todo el estado, en

ellos se ofrecen los oficios de carpintería, chocolatería y bombones, serigrafía, joyería artesanal,

repostería, belleza, cocina, elaboración de disfraces, manualidades; formación en actividades deportivas

conformados por básquetbol, voleibol, fútbol, pilates, karate, tae kwon do, pesas ajedrez; los formativos

donde se le capacita en desarrollo humano, apoyo al lenguaje, creación literaria, prevención de

adicciones, inglés, juegos de destreza motriz, nutrición y vida sana, reforzamiento escolar, lucha contra

la violencia, y autoestima; formación de actividades culturales tales como, promoción de lectura,

música, artes plásticas con reciclado, danza moderna y folklórica, comics e historietas y teatro; y

computación. (Rangel, 2013).

1919

Dentro del mismo estado se incorporó un centro comunitario llamado el Bicentenario de la

Independencia, el cual adopta el modelo de los centros comunitarios de Medellín Colombia, ofreciendo

cursos, talleres y diplomados en robótica y mecatrónica, serigrafía, belleza, artes plásticas, música,

desarrollo humano, corte y confección, cocina, pastelería repostería y decoración, bailoterapia, entre

otros; servicios de psicología comunitaria, nutrición, educación, actividades deportivas. El Centro

comunitario Bicentenario de la Independencia es un espacio de educación comunitaria que oferta

actividades educativas, formativas, artísticas, culturales y deportivas. Fortalece e impulsa las

capacidades individuales y colectivas de los habitantes, ya que está basado en un modelo de educación

comunitaria, que hace posible la reconstrucción del tejido social, SEDESOL 2013.

En Ciudad Obregón, Sonora se encuentra el Centro Universitario para el Desarrollo Comunitario

en la colonia aves del castillo, mismo que busca responder a las demandas educativas, económicas,

sociales y culturales de comunidades marginadas, así como también es un medio para contribuir al

desarrollo de comunidades económicamente autosuficientes y saludables. Este proyecto busca

consolidar una sociedad con mayores índices de supervivencia y un amplio sentido de bienestar, que se

traduzca en una mejor calidad de vida de los habitantes de las colonias del sur de la ciudad, dicho centro

otorga tutorías académicas en expresión oral y escrita, habilidades de matemáticas básicas e inglés,

belleza, computación, baile, deporte, servicio de guardería, y busca la mejora de las microempresas que

se encuentran en dicha colonia esto es por medio de capacitaciones y mejoras, García 2009.

En Huatabampo existe un centro comunitario llamado Hábitat en la colonia PRI 90, éste se

establece con el fin de disminuir la problemática de drogadicción y alcoholismo donde participaron los

1920

tres niéveles de gobierno, en él se imparten dos cursos, uno de cultura de belleza y otro es orientación

familiar quien los imparten instructores reconocidos en las materias, Morales, 2012.

Los Centros de Desarrollo Comunitario generan beneficios económicos derivado de la

practicidad y la aplicación continua de los oficios, por otra parte, han logrado mayor presencia en las

poblaciones al ir incrementando la demanda de servicios y aunque la difusión de los mismos a través de

los medios de comunicación, tanto en radio, prensa y televisión es prioritaria para garantizar los

objetivos de este programa de Desarrollo Social, aún es insuficiente.

Planteamiento del problema

Para el año 2004, según el último censo publicado a esa fecha, Huatabampo contaba con una

población económicamente activa de 26, 028, y su población ocupada es de 25, 733 mientras que en el

sector primario cuenta con 9,850, en el sector secundario 5, 096, en el terciario 10, 215, y no

especificados 572, la población que se encuentra desocupada es de 295 y la población económicamente

inactiva es de 29, 985, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), 2004.

La base de datos Cruzada por la Seguridad de la Secretaria de Seguridad Publica afirmó que en el

municipio de Huatabampo la falta del recurso económico familiar deriva el delito de robo a casas,

personas, negocios, vehículos, etc., estos actos conllevan a la violencia intrafamiliar, con lesiones

dolosas u homicidios intencionales. Para el año 2012 se tuvo un total de 31 robos en casas y para el año

2013, 11 hasta el mes de junio; el número de robo a persona, en el año 2012 fue de 27 y de enero a

junio del año 2013 el número fue de 10, el robo a negocio para el año 2012 fue de 5 mientras que para el

1921

2013 hasta junio fue 1; el robo a vehículo en el año 2012 fue de 95 y para el año 2013 hasta junio fue de

41. La Violencia Intrafamiliar es un fenómeno que afecta principalmente a mujeres y niños, ésta se gesta

desde el núcleo familiar y va generando una descomposición social. Este delito impacta a las víctimas

sin considerar límite de edad, clase social, raza, ideologías o religión.

La violencia intrafamiliar puede generar impactos de corto y largo plazo sobre las víctimas, tanto

en el ámbito físico, como en el social, emocional y psicológico en el año 2012 se reportaron 23 casos de

familias maltratadas y para el año 2013 hasta junio el número de reporte Ascencio a 6 familias con

maltrato, en algunas ocasiones el maltrato fue grave obteniéndose lesiones dolosas, para el año 2012 se

atendieron un total de 33 lesiones y para el año 2013 hasta julio el número reportado ascendía a 11,

además de homicidios intencionales para el año 2012 fueron denunciados 9 mientras que para el año

2013 hasta julio fueron 5, SSP 2013.

En el municipio de Huatabampo en el año 2000 la cifra de pobreza alimentaría fue del 25.6%

pero para el año 2005 disminuyo a un 23.9%, aun así para la pobreza de capacidades el porcentaje

aumento a 34.7% ya que en el año 2000 se manejaba un porcentaje de 33.7%, este mismo fenómeno se

presentó en la pobreza de patrimonio donde se contaba con un porcentaje de 55.8 en el año 2000 pero

para el año 2005 aumento a un 63.6%, INEGI, 2004.

Las viviendas que generalmente se encuentran en las orillas del municipio son de materiales

precarios y la falta de apoyos municipales los mantiene en marginación. Muchos de los problemas

1922

sociales derivan de la alta drogadicción que se está viviendo con la juventud reflejada en la alta

incidencia delictiva.

Para el año 2012, la comunidad tenía un total de 3, 875 analfabetos de 15 y más años; el número

de jóvenes de 15 años en adelante sin instrucción primaria ascendía a 4, 529, La población inactiva fue

de 29, 985 CDI, 2012.

Al analizar esta situación en el municipio de Huatabampo se hace la siguiente interrogante ¿La

rehabilitación del centro comunitario de capacitación Oratorio Don Bosco, podría ser una oportunidad

para mejorar las condiciones sociales de las familias que radican en la cabecera del Municipio de

Huatabampo, Sonora?

Justificación

Esta investigación se realizara con el propósito de que la población que tiene pocos ingresos

pueda contar con capacitación para el trabajo y así mejorar su economía y contribuir al progreso de su

entorno social. En ese mismo sentido, se analizarán las deficiencias que tiene la comunidad en materia

económica y social, con el afán de buscar una forma de incentivarla de manera rápida. De este proyecto,

seguramente surgirán ideas adicionales para problemas secundarios que tengan relación con los factores

evaluados.

1923

El Centro Comunitario, de resultar factible, funcionará como facilitador para la creación de

atenciones a las amenazas y debilidades del municipio en materia de seguridad pública, proyectando que

será motor para una nueva etapa de movilización por parte de las autoridades hacia los habitantes y los

recursos de la región.

Objetivo

Determinar la necesidad de rehabilitar el Centro Comunitario de Capacitación Oratorio Don

Bosco, como una oportunidad para mejorar las condiciones sociales de las familias que radican en la

Cabecera del Municipio de Huatabampo, Sonora.

Delimitaciones

La investigación se delimita a personas que tienen 15 años en adelante, el sexo es indistinto, y

solamente aplica a los ciudadanos de la cabecera del Municipio de Huatabampo, Sonora.

Limitaciones

Las principales limitaciones al momento de realizar la investigación fueron la falta de interés que

presentaron los ciudadanos de Huatabampo, para responder el instrumento diseñado, así como también

el tiempo de aplicación del instrumento ya que reduce el número de la muestra sometida a la

investigación.

MARCO TEORICO

En este apartado se desarrollan las teorías que dan soporte a esta investigación, sintetizando sus

aspectos fundamentales. Además se otorgan definiciones de Centros Comunitarios y se establecen sus

ventajas y desventajas.

1924

Teorías de desarrollo económico y social

Teoría de la Modernización

La teoría de la modernización establece que las sociedades modernas son más productivas, los

niños están mejor educados, y los necesitados reciben más beneficios. El análisis de Smelser 1964,

afirma que las sociedades modernas tienen el aspecto particular de la diferenciación estructural, es decir,

una definición clara de las funciones y papeles políticos de las instituciones. Argumenta que aunque la

diferenciación estructural ha aumentado la capacidad funcional de las instituciones modernas, pero a la

vez también ha creado un problema de integración, y de coordinación de las actividades de diferentes

nuevas instituciones.

Teoría de la Dependencia

La teoría de la dependencia combina elementos neo-marxistas con la teoría económica

keynesiana. A partir del enfoque económico de Keynes, la teoría de la dependencia está compuesta por 4

puntos fundamentales: a) desarrollar una considerable demanda interna efectiva en términos de

mercados nacionales; b) reconocer que el sector industrial es importante para alcanzar mejores niveles

de desarrollo nacional, especialmente porque este sector generar mayor valor agregado a los productos

en comparación con el sector agrícola; c) incrementar los ingresos de los trabajadores como medio para

generar mayor demanda agregada dentro de las condiciones del mercado nacional; d) promover un papel

gubernamental más efectivo para reforzar las condiciones de desarrollo nacional y aumentar los

estándares de vida del país.

Teoría de los Sistemas Mundiales

1925

Según Wallerstein 1977, Los principales supuestos de la teoría de los sistemas mundiales

establecen que: a) hay un fuerte nexo entre las ciencias sociales, especialmente entre la sociología y las

disciplinas económicas y políticas. Esta escuela reconoce que generalmente se le da una mayor atención

al desarrollo individual de cada una de estas disciplinas que a la interacción entre ellas, y cómo éstas

interacciones afectan en términos reales las condiciones nacionales de una sociedad dada; b) en vez de

dirigir el análisis a cada una de las variables, es necesario estudiar la realidad de los sistemas sociales; c)

es necesario reconocer el nuevo carácter del sistema capitalista. Por ejemplo, desde la perspectiva de la

economía política el enfoque se basa en las condiciones del sistema capitalista durante la revolución

industrial en el Reino Unido. Hubo evidencia concreta para apoyar la libre competencia, patrones más

productivos dentro del sector industrial, y de amplios grupos de poblaciones que proveían mano de obra

a las fábricas recién establecidas.

Teoría de la Globalización

La teoría de la globalización surge del mecanismo global que presenta una mayor integración con

énfasis particular en la esfera de las transacciones económicas. Una de las características fundamentales

de la teoría de la globalización es que se centra y enfatiza aspectos culturales y económicos así como de

comunicación a escala mundial. Esta escuela argumenta que los principales elementos modernos para

interpretar los procesos de desarrollo son los vínculos culturales entre los países, además de los vínculos

económicos, financieros y políticos. En esta comunicación cultural, uno de los factores más importantes

es la creciente flexibilidad de la tecnología para conectar a la gente alrededor del mundo.

Los principales supuestos que se extraen de la teoría de la globalización se resumen en: i) los

factores culturales son los aspectos determinantes de las sociedades. ii) bajo las condiciones mundiales

1926

actuales no es importante utilizar a las naciones-estados como unidad de análisis ya que la comunicación

global y los vínculos internacionales están haciendo a esta categoría menos útil.

Centros Comunitarios.

Según el Consejo de Desarrollo Social de Nuevo León 2009, los centros comunitarios son

espacios donde se busca promover el crecimiento de las personas por medio de un modelo de educación

comunitaria que incluye programas educativos, formativos, artísticos, culturales y deportivos. En torno a

ellos, se impulsan eslabones productivos y sociales que potencian las capacidades propias, individuales

y colectivas, de quienes viven en marginación. La existencia de los centros comunitarios está

íntimamente ligada a los procesos sociales, económicos y políticos que experimenta nuestra sociedad.

En México existen diferentes tipos de centros de capacitación para el trabajo, cada uno enfocado

a una situación específica. Por mencionar algunos:

ü Centros integrados de formación profesional donde se imparten algunas ofertas formativas, también

llamadas ciclos formativos, que conducen a la obtención de títulos de formación profesional y/o

certificados de profesionalidad. Valencia, 2008.

ü Centros de capacitación para madres solteras, son instituciones que apoyan a este sector de la población

brindándoles capacitación en oficios y labores, obteniendo la oportunidad de elaborar y comercializar

sus productos. Ruiz, 2013.

La importancia de los centros de capacitación es el proceso de formación para el trabajo. En él

está involucrada la totalidad de la persona, sus capacidades cognitivas, su emocionalidad, sus

1927

habilidades para relacionarse con los demás, sus experiencias previas y también la relación que tiene

consigo mismo.

Ventajas y desventajas de la existencia de los centros comunitarios

Como parte de las ventajas examinadas en la existencia de los centros de capacitación, se

encuentran la manera productiva en que se enseña a las personas a valerse por sí mismas, además de la

orientación que en algún momento pueden recibir para crear su microempresa. Los centros hacen a las

personas autosuficientes e independientes. Propician y fortalecen el conocimiento técnico necesario para

el mejor desempeño de las actividades laborales. Así mismo, promueven el desarrollo integral del

personal, y como consecuencia el desarrollo de la organización.

La principal desventaja se encuentra en que algunos de los centros de capacitación no están

regulados por la SEP, lo que hace que no sea una carrera técnica oficial representando desconfianza y

desmotivación a las personas que asisten a tomar los cursos.

MÉTODO

Se diseñó un instrumento el cual permitió diagnosticar, en primer instancia si la rehabilitación

del Centro Oratorio Don Bosco es oportuna para mejorar las condiciones sociales de las familias y en

segunda, determinar las necesidades de capacitación en Huatabampo, Sonora.

Tipo de Investigación

Hernández 2010, describe al enfoque cuantitativo como un método que utiliza la recolección y el

análisis de datos para contestar preguntas de investigación y probar hipótesis establecidas previamente, y

1928

confía en la medición numérica, el conteo y frecuentemente el uso de estadística para establecer con

exactitud patrones de comportamiento en una población.

Para el análisis de datos de la investigación, se utilizará estadística para obtener puntos críticos

sobre los cuáles determinar la necesidad de rehabilitación del centro y las necesidades de capacitación a

ofrecer por el mismo, por lo tanto se puede afirmar que la presente investigación es un estudio

descriptivo con metodología de corte cuantitativo.

Sujeto

En el presente estudio participaron 100 personas esto se dedujo con la formula n=S2 N p q / e2 (

N-1 ) + S2 p q las cuales son habitantes Huatabampo entre 15 y 60 años de edad con diferentes niveles

educativos que a su vez son amas de casa, padres de familia; esta investigación está basada en un

muestreo no probabilístico ya que nuestro objetivo es capacitar a los habitantes de la comunidad, por lo

tanto se tiene definida la muestra que participará en el diagnóstico de necesidades de capacitación.

Materiales

Este diagnóstico presenta una encuesta, la cual cuenta con 11 reactivos, permitiendo conocer

desde edad de la persona encuestada, escolaridad, hasta aspectos económicos con los cuales se podrá

observar necesidades de los habitantes del municipio de Huatabampo.

Cabe señalar que el instrumento es un híbrido tomado en primer lugar de INEGI, con

adecuaciones propias, las cuales permitirán detectar necesidades de capacitación de una manera más

acertada. Cuenta con un tiempo de aplicación de aproximadamente 10 minutos por encuesta.

Procedimiento

1929

El procedimiento cuenta con 4 pasos básicos descritos a continuación:

1. Diseño de instrumento.

2. Presentación breve a participantes de la investigación para que de forma clara puedan contestar el

instrumento diseñado.

3. Aplicación del instrumento, con tiempo aproximado de aplicación de 10 minutos aproximadamente por

encuesta.

4. Análisis de datos obtenidos mediante el instrumento de diagnóstico.

Análisis de Datos

El trabajo de investigación contendrá estudio descriptivo con metodología de corte cuantitativo,

ya que se ha obtenido información mediante una encuesta sobre la cual se han obtenido datos numéricos.

RESULTADOS

A continuación se presentan los resultados de la investigación que se llevo a cabo en la cabecera

del municipio de Huatabampo, Sonora ésta se realizó con la finalidad de conocer si los habitantes del

municipio creen que la rehabilitación del centro comunitario Oratorio Don Bosco puede mejorar las

condiciones sociales de las familias que radican en él.

Para el análisis de los resultados se presentan las gráficas obtenidas por cada reactivo de la

encuesta.

Gráfica 1.

1930

Fuente: Elaboración propia.

Gráfica 2.


Gráfica 3.

El 48% de los encuestados son personas que no dependen directamente de nadie, sólo de sí mismos, seguido por personas que tienen hiijos mayores de 18 años, y un 14% con hijos menores de 18 años, por ultimo existe un porcentaje del 11% de las personas que dependen de ellos son esposos o pareja, el resto de la muestra (11%) tienen a su cargo personas mayores.

El grado de estudios que tiene la mayor parte de los encuestados es de preparatoria con un 28%, profesional con un 24% y, carrera tecnica un 20%.

Se observo que la mayor parte de los encuestados un 37% tiene menos de 25 años, se tiene un 23% entre las edades de 25 a 34 años y una igualdad entre mas de 55 años y de 35 a 44 años.

1931


Gráfica 4.


Gráfica 5.


Gráfica 6.

La mayor parte de los ciudadanos que respondieron a este cuestionario un 56% han acudido a centros de capacitación y el 44% no lo han hecho.

Como se puede observar la mayor parte de los encuestados asistiría a un centro de capacitación por gusto, un 23% lo haría para conseguir trabajo o iniciar una actividad o un micronegocio y por ultimo con un 22 por ciento para aprender un oficio.

De las probables personas que asistirian al centro Oratorio Don Bosco de la ciudad de Huatabampo, el 38% le gustaria que los cursos fueran por la tarde y un 33% los fines de semana.

1932


Gráfica 7.

Elaboración propia.

Gráfica 8.


Gráfica 9


El 46% de las personas encuestadas prefiere tener practicas sobre el tema, mientras que un 28% quiere practicas manuales y el 26% material audiovisual.

El 35% de los ciudadanos encuestados no conoce la existencia de los centros de capacitacion, mientras que el 24% no acude por falta de tiempo, el 9% tiene problemas de traslado y un 8% no tiene los recursos apropiados.

Como se puede observar en la grafica la gran mayoria de loo ciudadanos encuestados sí pagaria por acudir a un centro de capacitacion.

1933

Gráfica 10


Gráfica 11


CONCLUSIONES

Los resultados de esta investigación, han permitido obtener un primer acercamiento de las

personas a los componentes del Centro Comunitario de Capacitación. Así mismo, se piensa que con la

rehabilitación del Centro Comunitario Oratorio Don Bosco se promovería el desarrollo económico y

social de las familias de los integrantes que acudan a capacitarse, esto se debe a que los oficios que se

ofrecerían son comunes para el uso de la sociedad.

El 26% de los ciudadanos encuestados prefiria que el centro Oratorio Don Bosco ofreciera cursos de carpinteria, el 16% cultura de belleza y un 7% de herreria.

El 49% de las personas encuestadas no tiene prisa por acudir al centro comunitario, pero el 34% piensa en ir próximamente a un lugar de estos.

1934

Sin embargo para que las comunidades se den cuenta de sus potencialidades y capacidades es

necesario apoyarlas en el desarrollo de algunos procesos iniciales que les permita fortalecer la confianza

en sí mismos.

Dentro del proceso de investigación se observaron que las actividades preferentes de la

comunidad son: a) Carpintería, b) Cultura de belleza, c) Elaboración de artesanías, d) Corte y confección

e) Bisutería, f) Plomería.

Como resultado principal de la investigación se da respuesta al planteamiento inicial: ¿La

rehabilitación del centro comunitario de capacitación Oratorio Don Bosco, podría ser una oportunidad

para mejorar las condiciones sociales de las familias que radican en la cabecera del Municipio de

Huatabampo, Sonora? La respuesta seria sí, ya que al mantener ocupada a una parte de la población en

actividades productivas se disminuyen los factores de robos a casas, personas, negocios, vehículos, la

violencia intrafamiliar, homicidios intencionales, y lesiones dolosas, pero se tiene que implementar una

estrategia donde muestre todas las actividades que se pueden llevar a cabo y que se pretende lograr y en

que tanto tiempo se puede lograr y buscar la motivación de los ciudadanos para que acudan.

Se concluye que la investigación cumple con los objetivos de la misma, se puede establecer que

si existe la necesidad de la reapertura del centro comunitario Oratorio Don Bosco, con talleres que se

pueden aplicar en un futuro para poner un centro de negocios de dichos oficios.

1935

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1937

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EQUIDAD EN SALUD

María Delia Téllez Castilla Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública

Campus Mederos, UANL [email protected]

Mexicana

Resumen: En el ámbito de la salud en general y en particular en el tema de equidad en salud, la

participación de la comunidad marca una diferencia favorable. Las políticas sociales en salud que

incluyen la opinión de la sociedad tienden a ser más exitosas. La falta de equidad en salud es una

consecuencia de procesos sociales que propician las desigualdades sociales. En esta investigación se

expondrá como en México se ha transitado hacia la ciudadanía activa desde las políticas públicas,

buscando una vinculación entre la participación ciudadana y la equidad en salud. Se utilizó el método

cualitativo y la técnica de la entrevista en profundidad. Concluyendo que la participación ciudadana es

pieza clave para el buen desarrollo de la equidad en salud.

Palabras clave: equidad en salud, participación ciudadana, políticas públicas.

1938

1.1 Introducción

El campo de la política, se ha vuelto más consciente de que el proceso de la política, de su elaboración y

realización, es objeto de estudio por derecho propio, para intentar aumentar la racionalidad de las

decisiones (Lasswell, 1951: 80). Convencionalmente se considera que el estudio de la política pública se

refiere a las actividades del Estado en el seno de la sociedad y ello puede acometerse desde disciplinas

diversas. La actuación o gestión pública es entendida como el conjunto de reglas y decisiones, de

coordinación o motivación de acciones de las personas que están dirigidas a alcanzar unas determinadas

metas o fines, mediante procedimientos y mecanismos contractuales, que corresponden a la organización

estatal (Déniz, 2012: 25). Hablar de política pública es hablar del quehacer de todo gobierno, pero para

actuar con responsabilidad hay que planear las acciones a realizar, desde el análisis y el diseño hasta la

implementación y la evaluación de cada política pública que la administración decida realizar.

También es importante señalar que la variación de políticas durante los cambios de gobierno, en especial

cuando no existe continuidad son un obstáculo para el desarrollo de los países. Empero, no llegan a ser

verdaderas revoluciones, ni siquiera cambios drásticos, si bien tan solo es salir del paso o el llamado

incrementalismo (Lindblom, 2007: 227) algunos autores sostienen que la unica forma de avanzar es a

traves de pequeños pasos, tesis esencial del incrementalismo, sin embargo otros proponen los cambios

radicales como la mejor vía para el cambio. Cabe señalar que no existe una única forma correcta de

lograr dichos cambios y que las políticas públicas implementadas por los gobiernos pueden combinar

estrategias.

En México hemos visto, en lo que respecta a salud, que la vía utilizada en la mayoría de las ocasiones a

sido la de salir del paso y por ende con una evolución paulatina. “Partimos de que la política pública no

es solamente un campo de teorías, sino también una práctica que demanda habilidades específicas de los

1939

actores involucrados” (Mariñez Navarro, 2011: 24). Es por ello que tanto los actores, como sus acciones

definen el rumbo de las políticas públicas y los resultados que éstas puedan generar. Es ésta la clave del

éxito o fracaso de políticas públicas exportadas de otros contextos.

Por lo general, el desarrollo es visto como un efecto de las políticas públicas, pero no es habitual

ubicarlo también como parte del proceso de elaboración de las políticas. Así pues, si la falta de

desarrollo es un factor de ineficiencia de las políticas, para hacerle frente a esta restricción la

participación democrática es un componente necesario pero no suficiente de la gobernanza. Se requiere

también del desarrollo, así como romper un círculo vicioso que podría describirse de la siguiente

manera: no alcanzamos el desarrollo porque no tenemos una adecuada participación en las decisiones

públicas, y no hay una demanda participativa en la sociedad porque no contamos con el nivel de

desarrollo necesario (Canto Chac, 2008: 20). Sin embargo romper este crculo vicioso no es tarea facil,

pues el involucrar a la comunidad en los temas sociales y particularmente en los de salud es hasta hace

poco un tópico tabú, en el sentido de dejar en manos de los expertos estas decisiones.

2.1 Marco Teórico

Lo público de las políticas, es lo de interés o utilidad común a todos, lo que atañe al colectivo, lo que

concierne a la comunidad y, por ende, la autoridad de allí emanada, en contraposición a lo privado como

aquello que se refiere a la utilidad y el interés particular (Rabotnikof, 2008: 28) . Así se habla de la

salud pública como la salud de todos, la salud responsabilidad del Estado en contraposición con la salud

específica de un ciudadano o el servicio de salud ofrecido por un particular.

El estudio de las políticas públicas se introdujo en el horizonte de la ciencia política y la administración

pública mexicanas durante la decada de los ochenta, al tiempo que tomaba forma una crítica demoledora

al intervencionismo estatista, derrochador e ineficiente, en México se empezó a hablar de pluralismo,

1940

participación ciudadanan, elección pública y temas similares (Canto Sáenz, 2000: 232). Esta prestación

de políticas públicas básicas incluye a la educación, la salud y el empleo entre otras muchas, pero como

en general no cubren las necesidades satisfactoriamente y mucho menos alcanzan grados de mínimos de

bienestar, los actores sociales tienen una baja confianza en sus instituciones públicas (Déniz, 2012: 40).

Es importante hacer incapié en el hecho de que México tiene una conformación muy diversa, y ello

repercute en las evaluaciones generales que sobre el país se realizan.

Las políticas sociales han sido instrumentadas como una forma de dar respuesta a las reacciones y

efectos de la aplicación de políticas de aparente importancia para el desarrollo, como las llamadas

políticas de ajuste fiscal, macroeconómicas y privatización, llegando a generar situaciones de pobreza

mayor y exclusión social en América Latina (Avila Urdaneta, 2010: 527). No obstante la política social

es la intervención pública que incide en el bienestar de las personas, ya sea cambiando, manteniendo o

facilitando sus condiciones de vida. Trata de mejorar el bienestar humano a través de la cobertura de las

necesidades de los ciudadanos en aspectos como la educación, la salud, la vivienda y la protección social

en general (Montagut, 2008: 19). Sin embargo, hablar de política social no es de ninguna manera hablar

de caridad, si bien ese puede ser el origen del cual evolucionó. Actualmente su preocupación esencial es

el proveer protección social.

Hacer valer los derechos de las personas requiere la existencia de ciertos mecanismos de control por

parte de la ciudadanía. Estos pueden ser instrumentos de mercado, legales o de participación, Se

requieren también ciertas condiciones para que estos instrumentos sean sostenibles. Por ejemplo, los

mecanismos de mercado funcionan mejor en contextos en los que existe mejor información y una

distribución más igualitaria de los ingresos; los mecanismos legales son más eficaces y equitativos

cuando existe un estado de derecho más desarrollado, y los mecanismos de participación funcionan

mejor en sociedades en las que existe una mayor cohesión social y confianza en las instituciones

1941

(Celedón & Noé, 2000: 100). Considerando todo ello el sector público mexicano debe fortalecer

significativamente la gestión de sus recursos humanos para mejorar el diseño de políticas y garantizar

que la prestación de servicios públicos sea más eficiente, efectiva y competitiva.

La experiencia de los países de la OCDE muestra que una administración pública profesional fomenta el

diseño y la implementación adecuados de las políticas públicas, la prestación efectiva de servicios, la

rendición de cuentas, la capacidad de respuesta y la transparencia en el uso de los recursos públicos

(OCDE, 2012: 18). Pero además de fortalecer los recursos humano, es indispensable fomentar la

participación de la sociedad civil, la participación ciudadana, para que el espacio público de México sea

un lugar de encuentro y se fomente con ello la democracia.

En cuanto a las campañas de salud que involucran participación de las comunidades se encuentra que la

casi totalidad de los municipios desarrolla alguna actividad. Se destacan en particular las acciones con

los centros educativos, con grupos de la comunidad y con beneficiarios de programas sociales. Este

componente de impulso a la participación comunitaria es quizá el más desarrollado en los municipios,

toda vez que tiene mayor antigüedad (Arévalo, 2004: 120). La salud constituye un derecho social

fundamental de las personas y es parte del derecho a la vida, en el marco de un Estado democrático.

América Latina no es la Región más pobre del mundo, pero es la más desigual en la distribución de su

riqueza. Además la población envejece aceleradamente y crece la epidemia de enfermedades crónicas y

daños asociados a la violencia. Ello representa un importante retos para nuestras sociedades por el

cambio de la pirámide demográfica, el aumento de la carga de enfermedades crónicas y las

contradicciones que esta situación presenta a la organización tradicional del trabajo, la seguridad social

y los servicios de salud, pensados para una población más joven en la que prevalece problemas y

condiciones agudas (Suárez Jiménez, 2010: 249).

1942

Esta falta de igualdad y equidad en la salud constituye un grave problema de justicia, y en ello radica su

importancia. Uno de los principales problemas de salud en los inicios del siglo XXI es la persistencia de

desigualdades injustas, evitables e innecesarias. En estos últimos años muchos países lograron mejorar

las condiciones de salud, observadas en el aumento de la esperanza de vida y mejorías de la

supervivencia infantil, no obstante al desagregar los datos nacionales aparecen disparidades inquietantes

por ejemplo en Sudáfrica la mortalidad infantil en los negros es cinco veces mayor que en los blancos

(Evans, Whitehead, Diderichsen, Bhuiya, & Wirth, 2002: 3).

Podemos concebir entonces que la equidad es un factor que aumenta la estabilidad social y la

productividad económica, a la vez que disminuye la tensión y el conflicto; esta idea de equidad demanda

a la sociedad a inclinar la toma de decisiones para favorecer la equidad y no la inequidad (Arteaga,

Thollaug, Nogueira, & Darras, 2002: 375). Pero como es sabido, la sola operación del mercado no

garantiza la equidad ni la eficiencia en la función de financiamiento del sistema de salud. Por ello, la

acción del Estado y la participación y control por parte de los ciudadanos son fundamentales para un

eficiente desempeño de esta función (Celedón & Noé, 2000: 101).

Los países Latinoamericanos están tratando de adaptarse a la globalización económica emprendiendo

procesos de reforma y reestructuración como la modernización del aparato público, la descentralización

político-administrativa y la participación ciudadana (Perez Lugo, 2007: 44). Casi todos los países de

América Latina asumen la descentralización como estrategia para fortalecer su democracia interna y

hacer más eficiente su gestión pública y accesible al alcance de sus objetivos de desarrollo y del milenio,

entre las políticas públicas a descentralizar estan las políticas sociales, educativas y de salud (Avila

Urdaneta, 2010: 528). La descentralización del sistema de salud mexicano es un modelo de

estadualización de la salud, toda vez que a partir de 1996 se le otorga mayor autonomía a los estados, en

1943

la formulación de políticas y el otorgamiento de recursos es un federalismo; mientras que el nivel central

se abroga la función normativa en materia de salubridad general (Avila Urdaneta, 2010: 536).

Empero, la oferta de servicios de salud en México sigue siendo fragmentada, con un sector privado

grande y en su mayor parte no regulado, y un sector público dividido en varias instituciones integradas

verticalmente que financian y ofrecen atención médica a distintos segmentos de la población (OCDE,

2012: 33). Mientas el país no logre unificar criterios y posteriormente servicios, será difícil brindar la tan

anhelada universalidad de los servicios de salud.

El concepto de salud estuvo dominado durante muchas décadas por un enfoque biologista que centró sus

acciones en el desarrollo de estrategias individuales, que desconocieron en gran medida la influencia de

lo social. No obstante, conferencias internacionales organizadas por la ONU como las de Alma Ata, la

Conferencia de Ottawa, la de Yakarta, entre otras, reivindicaron el papel que deben cumplir tanto el

Estado como los colectivos en el mejoramiento de las condiciones de vida y en la búsqueda de

alternativas de solución para sus principales necesidades de salud. De esta manera, surge un concepto de

empoderamiento ciudadano, que dirige sus esfuerzos hacia estrategias de participación social y de

trabajo intersectorial como alternativa para la resolución de las principales inequidades en salud

(Carmona Moreno, Rozo Reyes, & Mogollón Pérez, 2005: 75).

La equidad en salud no es un tema que corresponda única y exclusivamente al sector médico. Para lograr

la tan anhelada equidad es necesario incluir los aspectos sociales, legislativos, políticos y económicos

entre otros. No es tampoco un tema exclusivo de países pobres, pues en los países ricos también puede

haber inequidad en salud. Por tanto podemos señalar que el tema es multidisciplinario e internacional. Si

bien es relativamente reciente la inclusión de este tema en la agenda de los gobiernos, que cobró

importancia mundial en últimas fechas, no son pocos los investigadores que están tratando de identificar,

cuáles son los conceptos fundamentales que deben analizarse para lograr al menos disminuir las

1944

inequidades en salud y con ello aumentar la calidad de vida de la población, y que ésta pueda disfrutar

de una vida feliz.

Empero, para hablar de sociedad civil en un sentido democrático, es requisito que éstas estén fuera de la

tutela estatal; es decir que la sociedad civil surge cuando puede estructurar y coordinar la acción de las

asociaciones que la conforman. Complementariamente, la fuerza de la sociedad civil se mide por la

cohesión asociativa y por la capacidad de resistir el intento de ser incorporada por los agentes estatales y

por las fuerzas del mercado (Fernández Santillán, 2007: 34). Haciendo hincapié en que la democracia

incluye sociedad y Estado como dos entes independientes y nunca subordinados uno al otro. Dos entes

que interactúan y se complementan respetándose ambas esferas. No es deseable que la esfera estatal

manipule a la sociedad civil, como tampoco se espera que la sociedad civil actúe nulificando al Estado.

Es importante considerar las posibilidades de la capacidad organizativa de la población para generar

participación ciudadana en un contexto de creciente deterioro de las condiciones sociales y para influir

en las decisiones sobre el desarrollo social. Esta consideración nos fuerza a tomar en cuenta no sólo la

efectividad de la democracia, sino también la efectividad del desarrollo como causa y consecuencia de la

participación ciudadana en las políticas públicas (Canto Chac, 2008: 12). Los niveles de participación

son, partiendo del más bajo al de mayor grado: información, consulta facultativa, elaboración y

recomendación de propuestas (iniciativa), fiscalización, concertación, co-gestión y toma de decisiones, y

la autogestión (Delgado Gallegos, Vazquez Navarrete, Zapata Bermúdez, & Hernán García, 2005: 699).

Sin embargo, al considerar la información disponible se encuentra que en general las organizaciones

comunitarias son de reducido tamaño: las asociaciones de usuarios se ubican mayoritariamente en el

rango de menos de 10 miembros en todas las categorías de municipios, sólo en caso de los grandes

municipios se encuentran asociaciones de más de 25 miembros (Arévalo, 2004: 121). No obstante todas

1945

estas formas de participación, como se puede observar, en México el involucramiento ciudadano es

bastante deficiente sea éste por autoexclusión o por la escasa apertura del sistema de salud.

La participación como empoderamiento implica interacción, respeto mutuo, reflexión crítica, acción

grupal, compromiso, influencia e información, y por tanto, para poder participar efectivamente se

requiere acceso real a la educación, a la información, a las actividades sociales y políticas y a la

tecnología. La participación también se entiende como actitud de solidaridad, de diálogo y preocupación

por la gestión de la vida colectiva. Actitud democrática de quien gobierna, que permita escuchar a los

ciudadanos, darles protagonismo en la vida de las instituciones democráticas. Además, la participación

se define como actividad organizada por parte de un grupo, con el objeto de expresar necesidades,

demandas, de defender intereses comunes, de influir de manera directa en los poderes públicos ganando

así poder político. Siendo muchas las definiciones teóricas del concepto, todas poseen en común el

reconocimiento del control político que se puede alcanzar si se participa de manera autónoma, conciente

y organizada (Delgado Gallegos, Vazquez Navarrete, Zapata Bermúdez, & Hernán García, 2005: 699).

De una revisión de la literatura se encuentra que existen dos modelos teóricos que intentan explicar las

variables sobre la participación ciudadana. Primeramente se encuentran las teorías de la elección

racional de la ciudadanía. Según este modelo, los individuos actúan en función del costo-beneficio de su

participación (utilitarismo). El otro modelo es el de las teorías estructurales de la ciudadanía, según el

cual la participación ciudadana es producto de fuerzas de macro nivel social y no de elección individual

(Ramírez Viveros, 2012: 104).

La participación ciudadana en materia de salud ha sido entendida de diversas formas: La participación

como beneficiario de la atención en salud, siendo esta la forma más rudimentaria de interpretación. La

participación como contribución a la promoción de la salud, incluyendolos como voluntarios a

determinados programas, pero manteniendo la verticalidad entre el Estado y las personas vistas como

1946

una herramienta que facilita la acción. La participación comunitaria, interpreta la participación como la

organización de la comunidad en comités o grupos de apoyo a los programas y proyectos de desarrollo

social. El objetivo de la organización es, además de la obtención de recursos de la comunidad, transmitir

conocimientos y capacitar a la población para que se transforme en un agente activo de su desarrollo. Y

finalmente una visión más moderna de participaciónen en la salud reconoce a las personas como

usuarios y a la vez como ciudadanos ante los cuales el sistema de salud debe rendir cuentas de la calidad

y oportunidad del servicio, así como del uso eficiente de los recursos. Surge entonces la demanda de una

mayor responsabilidad del sistema frente a la ciudadanía y la necesidad de implementar distintos

mecanismos de participación, ya sean individuales o colectivos, que permitan a las personas ejercer

control sobre sus derechos de protección de la salud (Celedón & Noé, 2000: 99). Según se menciona en

la ley orgánica de la administración pública para el estado de Nuevo León en su Artículo 27.- La

Secretaría de Salud es la dependencia encargada de la coordinación del Sistema Estatal de Salud, así

como de impulsar integralmente los programas de salud en el Estado, y le corresponde entre otros

asuntos: el promover e impulsar la participación de la comunidad en la realización de programas

orientados al cuidado de la salud.

Para desarrollar los conceptos de promoción de la salud es necesario ubicarse dentro de los enfoques o

abordajes del proceso salud-enfermedad, en la medida en que como fenómenos sociales el primero se

encuentra afectado por la filosofía y la práctica del segundo. Con Galeno, médico griego de la Roma

imperial, la higiene toma significado como promotora de la salud, la cual estaba centrada en el cultivo y

el cuidado del cuerpo, que en términos modernos se podría asociar con estilos de vida saludables. El

enfoque del autocuidado se inserta dentro de la perspectiva de promoción de la salud como promoción

de estilos de vida saludable, en la medida en que se define estilo de vida como la relación con las

experiencias colectivas e individuales y con las circunstancias vitales, al igual que patrones de elección o

1947

patrones de conducta hechas a partir de las alternativas de que disponen las personas, según sus

circunstancias socioeconómicas y la facilidad con la que pueden elegir unas y otras. Así, el enfoque se

centra en modificación de la conducta por motivos de salud (Carmona Moreno, Rozo Reyes, &

Mogollón Pérez, 2005: 69-70).

En general, la prestación de servicios de salud en los países de América Latina y el Caribe se caracteriza

por un modelo mixto y segmentado, en el cual los prestadores públicos atienden a la población de mayor

riesgo y de menores ingresos y presentan problemas de gestión y de eficiencia propios de organizaciones

que operan en un contexto burocrático, con escasa competencia y falta de control efectivo por parte de la

administración, a lo que se agrega, una falta de recursos para el sector. Otro elemento que dificulta la

gestión de los hospitales y consultorios públicos es el excesivo centralismo en las políticas de gestión de

los recursos humanos y financieros. Por su parte, los prestadores privados operan en un contexto de

mayor flexibilidad, lo que les permite adecuarse más fácilmente a las demandas de los usuarios (Celedón

& Noé, 2000: 102). Una forma de describir el sistema mexicano de salud es dividiéndolo en tres

componentes: la seguridad social, la secretaría de salud y el sector privado. El primer componente

atiende a poco más del 40 % de la población e incluye principalmente al IMSS que tiene a su cargo a los

empleados de la economía formal. El segundo componente atiende alrededor del 50 % de la población

―en su mayoría pobres del campo y la ciudad― e incluye a las instituciones que brindan servicios a la

población no asegurada especialmente la propia secretaría de salud. El tercer componente es el sector

privado ―incluye aseguradoras privadas, clínicas, consultorio y hospitales particulares― en su mayoría

sobre una base lucrativa.

Dada la insatisfacción general de los ciudadanos con el sector de la salud, se han realizado esfuerzos

orientados a recoger la opinión de los ciudadanos y a establecer un mayor control sobre los prestadores

de servicios de salud. En el sector público de la salud este control se ha ejercido a través de diversos

1948

mecanismos, entre ellos la implementación de sistemas de información y reclamación, la realización de

encuestas de opinión y el establecimiento de compromisos sobre cobertura, calidad y oportunidad del

servicio (Celedón & Noé, 2000: 102).

La globalización conlleva una serie de beneficios desde el punto de vista del desarrollo y crecimiento

económico para algunas naciones, pero propicia las grandes desigualdades sociales, en la medida en que

favorece mayores condiciones de pobreza para algunos países. En lo que respecta a la población, las

precarias condiciones socioeconómicas, asociadas con el bajo nivel educativo, con las dificultades para

la alimentación y con el acceso a los servicios sociales, propician no sólo el deterioro de sus condiciones

de salud, sino que de igual manera se constituyen en favorecedores de su exclusión social, toda vez que

la situación de pobreza incide directamente en el sector salud (Carmona Moreno, Rozo Reyes, &

Mogollón Pérez, 2005: 74).

Recapitulando el tema de la equidad se puede mencionar que la falta de equidad en salud es una

consecuencia de procesos sociales como ingresos insuficientes, desocupación, un nivel de vida precario,

diferencias en función del género, origen étnico y grupo de edad, consecuencias todas de la estructura

social. No se pretende decir con esto que es necesario cambiar totalmente la estructura social para hacer

menos desigual la salud de las poblaciones; pero suponer que la desigualdad y la inequidad en salud

desaparecen con los nuevos modelos meritocráticos, que dividen el derecho ciudadano a la salud en

aquellos que pueden pagar o tienen un cierto sistema de seguridad social y aquellos que carecen de

seguridad social, es soñar con un imposible (Eibenschutz, Tamez, & Camacho, 2008: 123).

3.1 Método

La metodología que se implementó en el desarrollo del presente estudio fue cualitativa. Dado que el

enfoque del trabajo se centra en la técnica de campo entrevista en profundidad semiestructurada.

1949

La entrevista en profundidad es una de las tres grandes técnicas de investigación cualitativa ─además de

la observación y el análisis de contenido─ implica siempre un proceso de comunicación, donde se

ejercita el arte de formular preguntas y escuchar respuestas. Una de las formas más antiguas existentes

hoy en día para la obtención de información.

Además este instrumento permite también cierta subjetividad que sirvió para enriquecer la investigación

pues se habló con expertos en el tema, y sus opiniones siempre serán valiosas de recolectar y analizar,

pero estos resultados no quedaron en lo explicito expresado, sino que permitió ir más allá, es decir a las

intenciones del experto en cuestión. Para la entrevista se diseñó un cuestionario. El tiempo estimado de

cada entrevista fue de 30 minutos en promedio.

La selección de los participantes se realizó en base a la disponibilidad de cada uno de los médicos.

Como criterio de selección se decidió que los entrevistados fuesen médicos consultantes del estado de

Nuevo León, que son el primer contacto del paciente con el sistema de salud y pertenecientes a los

sectores de salud pública y privada. Se realizó un muestreo no probabilístico, por saturación de datos.

Para esta investigación se realizaron 15 entrevistas. El análisis de las entrevistas permitió identificar la

postura de los prestadores de los servicios de salud frente a los conceptos y formas de la participación

ciudadana. El cuestionario constó de 9 preguntas abiertas.

4.1 Resultados

La participación ciudadana significa intervenir en los centros de gobiernos de una colectividad,

participar en sus decisiones en la vida colectiva, de la administración de sus recursos, del modo como se

distribuye sus costos y beneficios (Merino, 1996) sin embargo en el tema de salud local la participación

ciudadana no parece incidir de forma contundente en este sentido, toda vez que los encuestados señalan

que la participación existente es solo a nivel de opinión y promoción. Es decir que todos los

1950

encuestados consideran como muy importante la participación ciudadana en salud para promover la

transparencia, mejorar calidad de la atención y facilitar la promoción de la salud; que demás ayuda a

mejorar en general el servicio al permitir conocer las necesidades e inquietudes de la población.

Los encuestados coinciden al señalar que la equidad en salud es: la posibilidad de garantizar la atención

a toda la población, evitando las desigualdades y teniendo como prioridad la mejora continua, para

garantizar una equitativa distribución de los recursos y mejorar la calidad de vida. Por ello consideran

que la equidad en salud y la participación ciudadana están íntimamente relacionadas.

Las formas de participación que los encuestados reconocen como actuales son las promotoras de salud,

aval ciudadano y buzón de calidad, sin embargo los actores que se presentan en estos rubros son un solo

sector de la población, siendo este el de amas de casa, quedando fuera el resto de la población por

autoexclusión.

Los encuestados comentan que actualmente el programa de promotoras voluntarias es considerado el

mejor programa de participación ciudadana, ya que permite la transmisión de la información de manera

efectiva. Sin embargo consideran pertinente que la organización sea por áreas pequeñas para tratar

temáticas específicas.

La apatía por participar toma dos rumbos a saber, podría ser considerada como problema del ciudadano

y no necesariamente del gobierno toda vez que se hace hincapié en que en el estado mexicano de Nuevo

León es insuficiente la participación ciudadana fomentada por el desinterés. Empero al indagar sobre el

responsable de fomentar la participación ciudadana los encuestados señalan al gobierno, llamese

secretaría de salud, como la encargada de ello. Contrastando con la esencia teórica de que la

participación debe surgir de la comunidad, pero abonando al concepto de la centralización. Un proceso

participativo de definición de políticas habilita a las personas como ciudadanos conscientes de sus

1951

derechos, facilita que ejerzan posteriormente un efectivo control social sobre el sistema, e incrementa el

capital social. En general, en los países de América Latina y el Caribe la formulación de políticas en el

sector de la salud continúa realizándose de forma centralizada, con escasa participación de las personas

y baja adecuación a la realidad local. (Celedón & Noé, 2000: 100). Regularmente la participación

comunitaria en salud incluye: promoción para la puesta en marcha de programas de control

epidemiológico o de inmunización planteados por la Secretaría de Salud, con el objetivo de crear un

espacio para la organización de comités de salud orientados a responder a problemas de orden

coyuntural (Arévalo, 2004: 114).sin embargo está participación es generada en su mayoría

verticalmente, es decir que el sector salud decide el cómo y el cuándo de la participación ciudadana.

El ciudadano siempre será la pieza clave al hablar de participación, ya que juega el papel principal

siendo el directamente involucrado; los encuestados concluyen —al indagar sobre lo que Nuevo León

necesita para mejorar la participación ciudadana— que el ciudadano requiere estar motivado y

concientizado para actuar en beneficio propio y de su entorno, además de difundir los derechos que

como ciudadanos tienen; aumentando la credibilidad y liderazgo del sector salud.

5.1 Conclusión

Si ningún país tiene como programa de gobierno la inequidad ¿por qué es tan persistente y generalizada

la inequidad de salud? Si todos tienen como meta la equidad, independientemente de que sean países

pobres, de medianos recursos o países desarrollados, porque no pueden conseguirla. Los organismos de

la ONU sostienen que la causa raíz de la enfermedad es la pobreza tanto en el ámbito internacional como

el nacional y que la visión con la que hay que abordar a la equidad es la macroscópica, pues la solución

global de la inequidad está en este nivel (Sonis, 2000: 360). De manera coincidente, los cambios en la

estructura de poder de muchas naciones, el reconocimiento del impacto de la pobreza como uno de los

1952

factores generadores de desigualdades sociales en salud, llevaron al replanteamiento de muchas de la

políticas públicas internacionales, que hasta ese momento habían hecho hincapié en lo medicalizante,

para dar lugar a un modelo de promoción de la salud centrado en el favorecimiento de la equidad, de la

participación comunitaria y del trabajo intersectorial.

La promoción de la salud se convierte así en una estrategia institucionalizada que pretende enfrentar los

desafíos de reducir la inequidad, incrementar la prevención y fortalecer la capacidad de la personas de

hacer frente a los problemas. (Carmona Moreno, Rozo Reyes, & Mogollón Pérez, 2005: 71).

La participación comunitaria en el ejercicio del control resulta fundamental no sólo para la transparencia

de la gestión pública sino también para la construcción de tejido social y el fortalecimiento de la

democracia. La integración de los ciudadanos a través de los mecanismos de participación y control

social, permite que cada persona se reconozca como ciudadano y en esa medida comprenda sus derechos

y sus deberes. De allí que la población podrá generar nuevos compromisos para contribuir al

desenvolvimiento del sistema (Arévalo, 2004: 110). Pero hablar de participación ciudadana en los

asuntos públicos encierra una paradoja sintetizada en dos puntos: por un lado, un elevado optimismo

discursivo sobre los alcances de esta participación; pero, por el otro, una escasa intervención real de la

ciudadanía en las políticas públicas, derivada seguramente de la precariedad de las condiciones sociales

básicas para el ejercicio de los derechos del ciudadano (Canto Chac, 2008: 10).

Sin embargo se tienen avances significativos en materia de equidad en salud, toda vez que la

participación ciudadana es pieza clave para el buen desarrollo de ésta, y si bien la participación

ciudadana en salud no ha cubierto todos los niveles deseados, tiene avances significativos en los niveles

rudimentarios como la información y promoción. No obstante falta mucho por hacer en los niveles

superiores como la autogestión por ejemplo, sin embargo el estado de Nuevo León se mantiene dentro

del grupo de entidades con amplia participación ciudadana, ahora lo que sigue es escalar a modelos más

1953

eficientes, que permitan una participación más activa y lograr con ello una mejoría en la equidad en

salud.

6.1

7.1 Bibliografía

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1955

LA MEDIACIÓN COMUNITARIA COMO POLÍTICA PÚBLICA

Dr. Pedro Paul Rivera Hernández

Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública Campus Mederos, Universidad Autónoma de Nuevo León

[email protected]


8.1 Resumen

En el presente trabajo se analiza la mediación como forma de solución pacífica para la solución de

conflictos sociales, la cual busca dar respuesta a problemas potencialmente alteradores de la paz social.

Asimismo, se señalan las coincidencias que tiene la mediación con las características de una política

pública con el fin de que aquélla sea considerada como tal y logre la consolidación de una pacificación

social y una cultura de la paz en nuestra sociedad. Se realizaron entrevistas a expertos en el tema para

contrastar las ideas expuestas en el presente.

Palabras clave: mediación comunitaria, comunidad, política, política pública.

1957

Introducción

En el presente trabajo analizamos la mediación comunitaria por considerarla uno de los ámbitos sociales

más vulnerables en la actualidad debido a que juega un papel prioritario en la vida cotidiana de una

comunidad. A través de ella, esos problemas que no poseen trascendencia jurídica pueden contenerse y

evitar que el conflicto tome otros niveles, es decir, la mediación comunitaria crea un espacio

institucionalizado para la resolución de conflictos, a través de la mediación por profesionales

capacitados, para evitar que los conflictos se conviertan en acciones violentas, resultado de pugnas en

tribunales, y por ende, alteren el orden social.

Su implementación puede evitar el rompimiento del orden social dentro de la comunidad. Al mismo

tiempo, se busca una participación ciudadana a través de la cual, los integrantes de la sociedad actúen en

coordinación con el Estado para el mantenimiento del orden social y el establecimiento de una cultura de

paz.

Desde esta perspectiva, consideramos pertinente señalar lo manifestado por Earl Johnson, juez del

Tribunal de Apelación de California, quien señala que resulta hasta cierto punto irónico que sean las

reclamaciones menores, lo que muchos calificarían de conflictos sin importancia – más que los litigios

complejos – los que nos han obligado a replantearnos el modelo existente de resolución de conflictos

(Singer, 1996, pág. 147). De ahí la importancia de su aplicación dentro de las comunidades para

contener los conflictos y a la par, lograr la participación de la ciudadanía en la búsqueda de formas para

evitar que los conflictos que se presenten aumenten de nivel.

1958

En los conflictos sociales el sistema judicial presenta destacados defectos formales y materiales, ya que

resulta inadecuado para restaurar la convivencia pacífica tras la tensión inherente a la litigiosidad de los

conflictos cotidianos, que conviene resolver extrajudicialmente (Villagrasa Alcaide, 2011, pág. 548).

9.1 Marco Teórico

Como miembros de una comunidad compartimos el territorio en el que habitamos (Nató & Rodríguez

Querejazu, 2001, pág. 77). Por tanto, tenemos la obligación de cuidar nuestros intereses. Es en este

punto en donde la ciudadanía asume un papel trascendental, al ser ésta la que provoca el conflicto.

En las relaciones humanas cotidianas, en la interacción que existe y reside en todo ciudadano, en

cualquier municipio, el vecino de una comunidad se encuentra con la complejidad y posible

conflictividad que deriva del hecho de convivir con otras personas, con los mismos derechos y deberes,

pero con una diversidad de opiniones, de sentimientos, de costumbres, de educación, que comporta que,

en ocasiones se generan controversias que a menudo consideramos irresolubles. La mediación

comunitaria, social o ciudadana se presenta como un procedimiento de resolución del conflicto más

adecuado y útil, teniendo presente que, a menudo, las personas enfrentadas deben continuar

relacionándose (Villagrasa Alcaide, 2011, pág. 546).

En la práctica las asociaciones vecinales, referidas a las personas que habita (o que trabajan) en la

unidad territorial de su acción, el barrio. Naturalmente los barrios están habilitados por personas que

conforman y se sienten partícipes de diversos colectivos (algunos de ellos virtuales) o que comparten

múltiples identidades. Lejos de interpretar la comunidad como un escenario estático, las relaciones que

1959

se establecen entre personas, grupos e instituciones tienen un protagonismo fundamental en las

dinámicas y a menudo manifiestan complejos conflictos de intereses y luchas por el poder (Fernández,

2008, pág. 62). Esos conflictos que se presentan dentro de las comunidades son los que dieron origen a

la búsqueda de mecanismos que logren resolverlos dentro de la misma, además de evitar que las partes

en conflicto acudan a los tribunales para que intervengan.

En este sentido, nos parece relevante la opinión de Marisela Montenegro, quien manifiesta que una

acción comunitaria se refiere a todas aquellas reflexiones y acciones que se realizan por parte de los

miembros de la comunidad a partir de una organización o grupo comunitario y que buscan la

transformación de situaciones que son vistas como problemáticas por parte de esas personas. Ésta puede

ser motivada o no por parte de profesionales de intervención social (Fernández, 2008, pág. 63). De tal

forma, el Estado toma un papel fundamental para la implementación de la mediación dentro de las

comunidades que atiendan las necesidades que tienen las partes en sus relaciones con los demás

integrantes.

Gimeno y Reina señalan que la mediación comunitaria supone devolver a los ciudadanos el poder para

resolver sus conflictos a través de un procedimiento democrático, recuperando la capacidad de decidir la

solución a sus propias controversias, sin que sea un tercero el que deba imponer una decisión (Villagrasa

Alcaide, 2011, pág. 554).

En el ámbito del conflicto social la mediación comunitaria permite a la administración local disponer de

un nuevo recurso que aporta los elementos teóricos, metodológicos y técnicos necesarios para la

provisión y prestación de servicios para la gestión positiva de los conflictos (Puntes, 2007, pág. 79) .

1960

La instancia de mediación tiene por objetivo la mejora de algunos servicios públicos de atención a los

ciudadanos, al disminuir y/o desactivar los conflictos que se generan por la contraposición entre los

intereses generales y los individuales, entre los intereses del ciudadano y los del empleado público o

entre los intereses de los mismos ciudadanos, durante la prestación del servicio público y la atención al

ciudadano (Nató, Rodríguez Querejazu, & Carbajal, 2006, pág. 90).

La ética legal, la cultura, el conflicto, la dinámica de grupos, la violencia en las escuelas, el aumento de

la violencia en las comunidades, han contribuido al desarrollo de las técnicas de conflictos en nuestra

época, como una alternativa válida, eficaz y económica de solucionar las disputas (Gómez Olivera,

2005, pág. 33). Sin lugar a dudas, el ser humano al vivir en sociedad está expuesto a diferencias o

problemas con los demás, por tanto surge este tipo de mediación que resuelve esos conflictos.

La mediación comunitaria está dentro de lo que se clasifica como “mediación en lo social”, cuenta con

la particularidad de ser más directa y abarcativa que en otras especialidades ya que está enfocada en dar

respuesta a conflictos potencialmente alteradores de una paz social cada vez más frágil (Gómez Olivera,

2005, pág. 34). En el ámbito social o comunitario, la mediación promueve una cultura basada en la

autodeterminación y en la iniciativa de los individuos o de los actores sociales (Nató, Rodríguez

Querejazu, & Carbajal, 2006, pág. 85).

Consiste en aplicar la técnica para resolver problemas comunitarios identificándose como un esquema

de concertación social que procura la paz entre los miembros de una comunidad. La acción de

mediación es un proceso institucionalizado de gestión positiva de aquellos conflictos en los que una o

1961

todas las partes implicadas perciben que la posibilidad de negociación directa entre ellas se ha agotado,

pero siguen estando interesadas en preservar la relación y el vínculo entre ellas (Nató, Rodríguez

Querejazu, & Carbajal, 2006, pág. 82).

Otra concepción refiere que es un recurso humano y un instrumento cívico mediante el cual los

integrantes de una sociedad pueden tramitar sus diferencias y/o gestionar los conflictos que se les

presentan en el ámbito privado y/o público, así como también participar en la construcción de la

sociedad que integran (Mediación Comunitaria. Conflictos en el escenario social urbano, 2006).

Asimismo, tenemos que son múltiples los conflictos que se pueden resolver por esta vía. Como

ejemplos podemos mencionar los ruidos molestos, olores desagradables, problemas con plantas y

árboles, uso de espacios comunes, animales domésticos, etc.

Las características de la mediación comunitaria son (Nató & Rodríguez Querejazu, 2001, pág. 116):

• Logra la participación de toda la comunidad mediante voluntarios capacitados para

brindar el servicio.

• No se requiere ningún título académico o profesional para ser voluntario.

• Los Mediadores Comunitarios representan la diversidad de la comunidad a la que sirven.

• Posibilita el acceso directo del público.

• Evita toda barrera burocrática.

• Brinda un servicio gratuito.

• Contribuye a generar relaciones colaborativas entre los miembros de una comunidad.

1962

• Proporciona una alternativa de resolución del conflicto, cualquiera sea la etapa en que se

encuentre.

• Contribuye a la toma de conciencia pública sobre los valores y prácticas de la mediación.

• Ofrece resolver diferencias y conflictos entre individuos, grupos y organizaciones de

manera constructiva.

• Brinda a las personas la oportunidad de asumir responsabilidades por la resolución del

conflicto y tener control sobre el resultado.

• Preserva los intereses individuales.

• Promueve la paz y el diálogo.

• Contribuye a construir relaciones más sólidas, familias más armoniosas y barrios más

tranquilos y seguros.

• Fomenta el trabajo cooperativo y el entendimiento en los barrios donde conviven

personas de distintas razas, edades, religiones, nivel económico y social.

• Contribuye a eliminar las conductas autoritarias y discriminatorias.

• Desarrolla la capacidad de análisis y reflexión.

• Consolida el espíritu democrático de la comunidad.

• Revaloriza la palabra empeñada.

La provisión de una acción de mediación debe ser una responsabilidad de la administración local, que

define y asume la titularidad de un nuevo servicio público de carácter universal que satisface el derecho

de los ciudadanos a participar activamente en la gestión de los conflictos que les afectan, garantizando

las condiciones de acceso y uso, así como las de la prestación, es decir, la calificación de los

profesionales y la calidad de las instalaciones (Nató, Rodríguez Querejazu, & Carbajal, 2006, pág. 82).

1963

Hablar de políticas públicas y de mediación, tiene una relevancia importante para la consolidación de un

sistema democrático. El Estado como garante del orden social, político y jurídico, en conjunto con los

ciudadanos, organizaciones no gubernamentales y cualquier otro tipo de organización ciudadana, está

obligado a crear políticas públicas que den como resultado la satisfacción de las necesidades sociales.

Por tanto, nos parece pertinente manifestar que la mediación debe ser considerada como una política

pública que busca el lograr la participación ciudadana, a través de la gestión directa de los mismos, que

genere esa cultura de paz necesaria en toda sociedad.

La disciplina de las políticas públicas surge para llenar este vacío de conocimiento, para conocer cómo

se toman las decisiones de gobierno y para saber si se toman con base en datos, análisis y cálculos

racionales, que incrementan la eficacia de la acción decidida, o si en cambio se sustentan en otros

criterios (Aguilar Villanueva, 1994, pág. 19). Desde su fundación, impulsada por Harold D. Lasswell, la

disciplina de política pública, que fue entendida en modo multi e interdisciplinario como “ciencias de

políticas” (policy sciences), se interesó por la idoneidad causal de la política pública para realizar sus

propósitos, por la eficacia directiva del gobierno, que es posible solo mediante conocimiento científico

(Aguilar Villanueva, 1994, pág. 20).

El componente político y el técnico de la política pública se articulan bien, sin rispideces ni tensiones,

cuando las acciones decididas por el gobierno cuentan con suficiente aceptación social y producen los

resultados. Otras veces los dos componentes de la política no se corresponden, se confrontan y uno trata

de prevalecer sobre el otro, cosa que ocurre cuando las consideraciones políticas llevan a prometer

situaciones sociales valiosas, hermosas, pero que no son factibles o son insensatamente costosas, o

1964

cuando a los decisores de las política pública no les importan mucho las consecuencias políticas, acaso

desastrosas, que provocan sus decisiones técnicamente fundadas (Aguilar Villanueva, 1994, pág. 17).

El interés y el objeto de conocimiento de la ciencia política eran única o principalmente la legitimidad

política del gobierno, relacionada con la estructura y el funcionamiento del régimen político (sistema

electoral y de partidos, composición de los poderes públicos, sus normas de relación, las relaciones entre

los niveles de gobierno y las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos, y otros), pero no el proceso

mediante el cual el gobierno legítimo diseñaba, deliberaba, decidía y llevaba a cabo sus acciones

directivas (Aguilar Villanueva, 1994, pág. 19).

El mapa actual de la disciplina de las políticas públicas muestran un continente unidisciplinario, en el

que el análisis económico es predominante y subordina a los demás enfoques, y uno multidisciplinario,

en el que el análisis jurídico, politológico y administrativo, además del económico, son componentes

fundamentales y se combinan en el diseño de las políticas públicas. Los dos continentes son a veces

distantes y antagónicos, a veces fronterizos y complementarios (Aguilar Villanueva, 1994, pág. 24).

Entonces, tenemos que se inicia una relación estrecha entre la ciencia política y las políticas públicas.

Sin lugar a dudas esa relación es inevitable debido a que se complementan y funcionan en conjunto

dentro del territorio en el que se ejerce el poder estatal.

La política pública es la clase de acción directiva de gobierno más extendida, pues cubre prácticamente

todos los campos de responsabilidad del Estado y de mayor importancia social, y la actividad que

integra las varias dimensiones políticas, legales, financieras y administrativas del gobernar (Aguilar

Villanueva, 1994, pág. 30). Es decir, una política pública toma como esencia los distintos aspectos que

deben considerarse para cumplir con el objetivo para el cual se crean.

1965

Desde la decisión de la élite política para el diseño de las políticas públicas, como la reglamentación, el

presupuesto que se gastaría en su implementación, y por supuesto, en su adaptación ante las

instituciones a las que les corresponda llevarlas a la práctica.

No es un plan holístico que pretende abarcar todo el campo de acción de la sociedad y que toma en

consideración solo la acción del gobierno, al que considera el actor determinante en la definición del

sentido de dirección de la sociedad, de su agenda, instrumental y forma de organización (Aguilar

Villanueva, 1994, pág. 30). El estudio de las políticas públicas propone un equilibrio entre autonomía

estatal y autonomía social, sociedades con poder de decisión, que equilibren los deseos de los

tecnócratas. También, un equilibrio en las capacidades: se requiere un Estado efectivo, pero también una

sociedad fuerte, controladora y capacidad de decidir, combinado con una capacidad de actuar y resolver

problemas. Se requiere capacidad estatal para hacer, pero también participación de grupos económicos

para invertir.

El Estado debe construir nuevas políticas públicas que se constituyan como ámbitos de mediación entre

la sociedad y el mercado. Mediación que debe ser entendida como distribución de ingresos,

oportunidades y capacidades a la mayoría de la ciudadanía (Valencia Agudelo, Germán Darío;, 2011,

pág. 90). Entonces tenemos presente el binomio de la voluntad política y la voluntad social. Esta

relación es parte fundamental para que la política cumpla con sus objetivos. A través de ella, se pueden

concretar acciones, planes y programas que brinden un buen servicio a los integrantes de la comunidad

dentro de la cual se implementan. Por ello es importante que exista una vinculación entre los actores

políticos y la ciudadanía para que de manera conjunta realicen esfuerzos por llevar a la práctica las

políticas públicas y se logre el desarrollo del Estado.

1966

Fue entonces lógico estudiar la política más que las políticas, el sistema político entero más que el

proceso como se adoptaba la decisión singular (Aguilar Villanueva, 2003, pág. 16). Esto es un punto

discutible. Por una parte la ciencia política es la que da origen a las políticas públicas, sin embargo, la

administración pública, en términos generales, es la que las lleva a la práctica. Entonces vemos que si

bien es cierto, la relación entre política y políticas públicas es muy estrecha, también lo es que, debe al

mismo tiempo tener en claro hasta qué punto interviene cada una de ellas. Esto, con el firme objetivo de

llegar a cumplir los objetivos para los que se crean las políticas públicas.

Entre las definiciones más conocidas encontramos la de Jones quien plantea las políticas públicas como

lo que el Estado hace o deja de hacer. Por su parte, Anderson aunque comparte la idea de que las

políticas públicas son aquellas desarrolladas por cuerpos gubernamentales y sus funcionarios, le agrega

la idea de secuencia intencionada de acción seguida por un actor o conjunto de actores a la hora de tratar

con un asunto que los afecta (Valencia Agudelo, Germán Darío;, 2011, pág. 80). En este sentido estamos

frente al hecho de que las políticas públicas, además de ser un acto por parte de los actores decisorios,

también se debe tomar en consideración a la sociedad a la cual va dirigida.

Las políticas pueden ser puestas por el gobierno, las legislaturas y las agencias reguladoras autorizadas

por otras autoridades constituidas (Medina Solís, C.; Maupomé, G.; Avila-Burgos, L.; Pérez-Núñez, R.;

Pelcastre-Villafuerte, B; Pontigo-Loyola, A.;, 2006). Cualquier nivel de gobierno que cuente con

legitimidad puede crearlas dado que son los agentes que cuentan con el poder político para su

formulación.

Existen diversas opiniones respecto a las características fundamentales de la política pública, sin

embargo, para la presente investigación tomaremos como base las expuestas por Aguilar, las cuales son

(Aguilar Villanueva, 1994, pág. 29):

1967

1. Su orientación hacia objetivos de interés o beneficio público (constitucional o legalmente

prescritos) y su idoneidad para realizarlos;

2. La participación ciudadana con el gobierno en la definición de los objetivos, instrumentos y

acciones de la política;

3. La decisión de la política por el gobierno legítimo y con respeto a la legalidad;

4. La implementación y evaluación de la política por personal de la administración pública o en

asociación con actores sociales o mediante delegación de atribuciones a los actores sociales.

10.1 Método

La presente investigación se realizó desde un enfoque cualitativo. Se aplicaron entrevistas, las cuales buscan

entender el mundo desde la perspectiva del entrevistado, y desmenuzar los significados de sus experiencias

(Álvarez-Gayou Jurgenson, 2003, pág. 109). Nos enfocamos en recopilar información general al identificar

la coincidencia de las características de la mediación comunitaria con respecto a las que posee una política

pública.

Se utilizó un muestreo no probalilístico, frecuentemente utilizado en investigaciones sociales (Izacara

Palacios, 2007), no se conoce la probabilidad que tiene cada elemento de ser elegido por lo que dependen de

las características de la investigación (Cozby, 2001). Entre sus ventajas se encuentra el no necesitar un marco

muestral, además de ser más sencilla y menos costosa que las probabilísticas (Kerlinger & Howard B., 2008).

De tal forma, el estudio fue dirigido a toda persona con posibilidad de participación que tiene contacto

directo con la mediación, además de expertos en mediación comunitaria, para ello se recurrió al uso de un

muestreo de tipo intencional, definido como el procedimiento mediante el cual, el investigador selecciona

1968

directa e intencionadamente los individuos de la población que participarían en la investigación (Universidad

de Sonora, 2014).

La duración aproximada de las entrevistas fue de entre 50 y 60 minutos.

11.1 Resultados

Se elaboró un guion de entrevista semiestructurada que consistió en 10 preguntas basadas en las variables del

estudio. Una vez obtenida la información se inició con el análisis de los resultados.

En este sentido, los entrevistados consideraron que la mediación comunitaria es un proceso, una estrategia,

un programa que tiene como principal finalidad atender conflictos vecinales y familiares principalmente. Los

niveles de solución a través de un acuerdo son altos de acuerdo a lo reportado por los participantes.

Asimismo, señalan que las principales ventajas de la mediación comunitaria son: sencillo, rápido, equitativo,

económico.

Hemos encontrado que la política pública es una estrategia o un programa creado por el gobierno para

satisfacer una necesidad social. Asimismo, entre sus principales características encontramos que proviene de

un órgano de gobierno para cubrir una necesidad, cuenta con una reglamentación jurídica y una finalidad.

Asimismo, observamos que de acuerdo con lo expuesto por los participantes la mediación comunitaria posee

dichas características, por tanto, puede ser considerada como una política. Aunado a ello, se señala que otra

de las características que deben considerarse para la creación de políticas públicas es la participación

ciudadana. A su vez, encontramos también que la mediación comunitaria principalmente es administrada por

los ayuntamientos.

1969

12.1 Conclusiones

Al considerarse como política pública la administración de la mediación desde los órganos

gubernamentales garantizaría beneficios sociales a corto, mediano y largo plazo. Es decir, los elementos

principales que caracterizan una política pública son: la búsqueda de un beneficio público, la

participación ciudadana con el gobierno, la decisión de la política por el gobierno legítimo y con respeto

a la legalidad, así como la implementación y evaluación de la política, de tal manera, la mediación

comunitaria indudablemente cumple con esas características. Al ser implementada para la resolución de

los conflictos entre los ciudadanos, busca el obtener la reparación del daño, la atención de conflictos

comunitarios, una pacificación social, una culturización de paz, además de una consolidación de valores

tales como el perdón, el respeto, aceptación de la diversidad, la convivencia, etc. Por lo anterior,

encontramos una relación directa entre las características principales expuestas sobre la mediación y lo

que se pretende alcanzar cuando se habla de la reparación del daño.

La participación ciudadana en los procesos de solución de conflictos se ha incrementado gracias a la

apertura que el sistema judicial y de procuración de justicia ha realizado a través de los mecanismos

alternativos de solución de conflictos, convirtiéndose en los verdaderos protagonistas del cambio de la

modernización e internacionalización de la justicia. Esta fórmula sociedad y MASC ha logrado

transformar en poco tiempo un sistema adversarial y rígido, por un sistema que se vislumbra conciliar y

promotor de la paz, de ahí necesario entender cómo es que la mediación, la conciliación y el arbitraje

evolucionan vertiginosamente (Gorjón Gómez F., 20 13) y cambia a las personas, cambia sistemas pero

sobre todo son generadores de una cultura que privilegia la negociación versus la confrontación. Falta

1970

un largo camino por recorrer, sin embargo se han dado y se siguen dando pasos significativos para lograr

una cultura de paz en nuestra sociedad.

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