Antecedentes inmediatos al cambio estructural

Antecedentes inmediatos del cambio estructural.

Los antecedentes inmediatos del cambio estructural los encontramos en la etapa intervencionista que surge a raz de la Guerra Civil de 1948; estudiaremos esta etapa dividindola en periodos de Gobierno (administraciones).

a) La guerra civil y el Gobierno provisional (1948-1949).

Bajo un contexto de crispacin poltica se celebraron en 1948 unas elecciones generales en las que se enfrentaban los socialcristianos liderados por Caldern, ya sin el apoyo comunista, y una heterognea oposicin en torno a la figura del reformista Otilio Ulate, compuesta por sectores de la burguesa dominante, la pequea y mediana burguesa urbana y los socialdemcratas. El resultado de la contienda electoral fue la victoria de Ulate, no reconocida por el Gobierno de Picado que se neg a entregar el poder; el efecto de esta negativa fue el levantamiento en armas del lder socialdemcrata Jos Figueres y la consiguiente Guerra Civil de 1948, de la que saldra victorioso este ltimo, instaurando un nuevo rgimen poltico y una nueva Constitucin.

Tras la Guerra Civil, el bando vencedor ocup el poder y constituy un Gobierno provisional, presidido por Jos Figueres y conocido como el Gobierno de los Dieciocho Meses; bajo dicho Gobierno se elabor la Constitucin de 1949 y se adoptaron una serie de medidas intervencionistas en la economa que iban ms all de las implementadas por Caldern.

La ms relevante de las medidas adoptadas por la Junta de Gobierno fue la nacionalizacin de los tres bancos privados del pas (Banco Anglo-Costarricense -BAC-, Banco de Costa Rica -BCR-, Banco de Crdito Agrcola de Cartago -BCAC-) configurando junto con el Banco Nacional de Costa Rica -BNCR-, una banca comercial pblica y controlando as las cuentas corrientes y de ahorro; esta medida tena como finalidad poner el crdito al servicio de la modernizacin de la agricultura y del desarrollo industrial.

Otras importantes medidas fueron: el mantenimiento de la legislacin social y laboral de los cuarenta (Cdigo de Trabajo, Garantas Sociales y Seguro Social); la subida de los salarios de los trabajadores del caf y de la caa y de algunos grupos de trabajadores pblicos; la transformacin de la Comisin Mixta de Salarios Mnimos en el Consejo Nacional de Salarios (CNS), de mbito nacional; el establecimiento de un impuesto del 10% sobre los capitales y del 15% sobre los beneficios de la United Fruit Company, adems de un impuesto de beneficencia y del aumento del impuesto territorial; el restablecimiento de la vigencia de la Ley de Industrias Nuevas de 1940, con exoneraciones a las importaciones de maquinarias y equipos; la nacionalizacin del Instituto de Defensa del Caf, que pas a establecer el precio de la compra del caf por el beneficiador; el aumento de la autonoma del Consejo Nacional de Produccin (CNP), cuya funcin consista en el fomento de la produccin para el mercado interno a travs de la fijacin de los precios de los productos bsicos de consumo; y la creacin del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), para garantizar el control de la energa necesaria para iniciar un proceso de industrializacin. Este organismo autnomo poco a poco absorbi las empresas extranjeras que participaban en los sectores de la energa y las telecomunicaciones) (Rovira, 1982, pp. 47-55).

Las medidas aplicadas por el Gobierno perjudicaron a las burguesas financiera e importadora, fundamentalmente las que incidieron sobre el control del crdito para dirigirlo a financiar la modernizacin de la agricultura. Junto con estas actuaciones, la abolicin del ejrcito, la declaracin de ilegalidad del Partido Comunista (Vanguardia Nacional) y el exilio de los lderes del bando perdedor, constituyeron la forma de desarticular a la oposicin. Al mismo tiempo surgieron nuevos grupos sociales, como los empresarios modernizantes, la burocracia estatal (compuesta por tcnicos de grado medio y superior) y la nueva lite poltica de empresario-polticos, que con su influencia trataron de obtener recursos pblicos para financiar las actividades privadas del sector modernizante (Doryan, 1990, pp. 32-37).

El proyecto constitucional socialdemcrata presentado a la Asamblea Legislativa, de mayora reformista, fue rechazado y la Constitucin de 1949 se elabor a partir de la de 1871; sin embargo, los socialdemcratas consiguieron incorporar importantes aspectos de su proyecto que vinieron a perfilar el modelo de Estado benefactor que apuntaban las primeras polticas. En este sentido, se definan una serie de instituciones autnomas, tales como los bancos y las instituciones aseguradoras, el Sistema Nacional de Salud, los ferrocarriles y otros transportes estatales, las centrales elctricas, el CNP, los organismos encargados de la regulacin econmica del caf, la caa y otras industrias y los encargados de la construccin de viviendas populares. Otras aportaciones relevantes fueron la creacin del Tribunal Supremo de Elecciones, de la Contralora General de la Repblica (tribunal de cuentas) y del Servicio Civil (funcin pblica), as como el otorgamiento de una mayor autonoma a las municipalidades. El sistema educativo tambin recibi en la Constitucin un importante respaldo, plantendose adems la correlacin entre los distintos ciclos (Rovira, 1982, pp. 58-60).

De esta forma, tras la contienda, el poder qued en manos de un grupo minoritario, los socialdemcratas de Figueres, quienes inauguraron una etapa del desarrollo costarricense, la intervencionista, que puede ser interpretada como un nuevo creodo poltico-institucional cuya primera piedra fue la Constitucin de 1949.

b) La Administracin Ulate y el saneamiento de la economa (1949-1953).

Tras los dieciocho meses, Figueres entrega el poder al reformista Otilio Ulate que, a pesar de representar a los sectores de la burguesa agro-exportadora y comercial importadora, tuvo un margen de maniobra poltica bastante constreido por el nuevo orden jurdico establecido por la Junta de Gobierno y la nueva Constitucin.

Sus actuaciones quedaron prcticamente limitadas a las polticas monetaria y fiscal, con las que emprendi un proceso de saneamiento de la economa; la nica gran medida de corte estructural que adopt el nuevo Gobierno fue la creacin del Banco Central de Costa Rica (BCCR) en 1950, ya que el resto de stas se limitaron a desarrollar las leyes y las instituciones autnomas recogidas en la Constitucin (Leyes de Servicio Civil, de Autonoma Municipal, del Sistema Bancario Nacional...) (Rovira, 1982, pp. 119-133).

En poltica fiscal, las medidas fueron encaminadas a conseguir un equilibrio presupuestario y a disminuir las deudas interna y externa del Gobierno Central. El alza de los precios del caf y del banano contribuy en gran medida al aumento de la capacidad de compra de la economa costarricense y, por tanto, al aumento de las importaciones y, dado que los ingresos fiscales seguan dependiendo esencialmente del sector exterior, la recaudacin fue importante. Los gastos se limitaron al nivel de ingresos, evitando as el endeudamiento, con lo que el resultado fue la existencia de supervits fiscales. La reduccin de la deuda fue el resultado.

TABLA 1NDICE DEL PRECIO PROMEDIO DE EXPORTACIN DE CAF (1949-1958).

AO1949195019511952195319541955195619571958

ND.57801009810212711212611893

Fuente: elaboracin propia a partir de datos recogidos en Rovira (1982, p. 66).

Ao base: 1951; ND.: ndice.La poltica monetaria de Ulate se bas en el fortalecimiento de la moneda, el coln, tanto en el interior, controlando la inflacin, como en el exterior, eludiendo la devaluacin. Durante los dieciocho meses de vigencia de la Ley de Control de las Transacciones Internacionales (1950-1951) se establecieron recargos cambiarios de cuatro tipos segn el tipo de productos que se deseaba importar; esta medida al margen de contribuir al fortalecimiento del coln sirvi como medida proteccionista. Esta ley fue sustituida por la Ley de Pagos Internacionales y los recargos reemplazados por un arancel en 1951. El resultado fue el acercamiento de la cotizacin libre del coln a la oficial, establecida en 5,6 colones por dlar.

Como otra poltica relevante debe ser sealada en este periodo la implementada por el CNP que estimul la produccin de granos bsicos, hasta el punto de que Costa Rica export en 1952 maz, frijoles y arroz.

Un tmido intento, poco eficaz, por apoyar el desarrollo del sector industrial costarricense lo constituy el Plan de Importacin de Bienes de Capital, consistente en facilitar lneas de crdito en dlares para las empresas importadoras de bienes de capital. Algo parecido, aunque en otro sentido, pretenda la Ley de Divisas Libres para la Exportacin; en este caso se trataba de apoyar a las empresas exportadoras de productos no tradicionales al aceptarles un cambio de las divisas obtenidas al tipo del mercado libre en lugar de al tipo de cambio oficial.

La Administracin Ulate constituy el ltimo periodo en el que las burguesas agro-exportadora y comercial importadoras controlaron el poder, disfrutando al mismo tiempo de la fortaleza del coln y del alto precio del caf (Rovira, 1982, pp. 119-133).

c) La Administracin Figueres y la diversificacin de la produccin agrcola (1953-1958).

En 1951 los socialdemcratas, liderados por Figueres, fundaron el Partido de Liberacin Nacional (PLN) con el que se presentaron a las elecciones generales de 1953; en dichas elecciones stos consiguieron no slo la Presidencia de la Repblica, sino el control de la Asamblea Legislativa. Una vez controlado el poder por la va democrtica, con una economa saneada por la Administracin Ulate y bajo el ordenamiento jurdico-poltico establecido por l mismo en 1948, Figueres comenz a aplicar su programa de poltica econmica; dicho programa estaba apoyado en un anlisis histrico-estructural de los problemas de la economa costarricense, realizado entre otros por Rodrigo Facio Brenes, en el que se caracterizaba Costa Rica como lo que posteriormente se entendera como una economa dependiente (Facio,1990 [1942]).

Costa Rica no slo dependa del exterior para colocar su produccin de caf, banano y cacao, sino para el abastecimiento de materias primas, de bienes de capital, de bienes industriales de consumo y de bienes agrcolas de consumo bsico. Debido a ello, la Administracin Figueres trat de modificar la estructura productiva, por un lado, mediante la modernizacin y diversificacin de la produccin agrcola orientada a la exportacin y, por otro, a travs de una poltica de sustitucin de las importaciones agrcolas por produccin nacional (Rovira, 1982, pp. 63-87).

En unos momentos en los que el precio del caf se mantena elevado, el Gobierno defendi a nivel internacional el establecimiento de una organizacin que luchara por el mantenimiento y el aumento de los precios de este producto. Junto a esto y al objeto de evitar el deterioro de los trminos de intercambio, tambin se inici una poltica de apoyo financiero al abonamiento de los cafetales, a la introduccin de nuevas variedades de caf y de nuevas tcnicas de cultivo, con el fin de aumentar la productividad del sector. Este respaldo a la actividad cafetalera y, de paso, a la burguesa agro-exportadora, buscaba elevar el ingreso nacional, con el consiguiente estmulo de la demanda interna, y obtener recursos para redirigirlos, va poltica crediticia, a los nuevos sectores que se queran desarrollar, as como para financiar, va impuestos sobre el caf, el creciente aparato del Estado.

Por lo que se refiere a la actividad bananera, el Gobierno de Figueres consigui que la Compaa Bananera de Costa Rica (subsidiaria de la United Fruit Company) aceptara pagar un impuesto del 30% sobre sus beneficios y que elevara el salario de sus trabajadores; estas medidas contribuyeron a la financiacin del Estado y de los nuevos sectores y al aumento de la demanda interna.

Los sectores que trataron de desarrollarse bajo la poltica de diversificacin productiva y sustitucin de importaciones agropecuarias fueron esencialmente la produccin de granos bsicos (arroz, frijoles y maz), de leche, de carne, de caa de azcar, de algodn y de pescado.

TABLA 2PRODUCCIN AGROPECUARIA (1950-1956).AO195019531956

P. AGROPECUARIA100100100

CAF17,572017,14

BANANO30,7226,0419,26

CACAO2,292,752,96

CAA4,755,986,51

ARROZ3,744,024,16

MAZ4,664,444,83

FRIJOLES1,831,730,93

PLTANOS1,861,642,09

TABACO0,460,450,84

ALGODN0,040,150,18

ABAC1291,940,52

CAUCHO0,080,140,21

MADERA3,314415,93

GAN. VACUNO4,454,286,34

GAN. PORCINO1,851,521,67

LECHE8,689,2312,48

OTROS11,3411,2213,82

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de Carcanholo (1981, pp. 183).

Datos en porcentajes del total; P.: produccin; GAN.: ganado.

La industria no se vio decididamente estimulada en estos aos, salvo por el apoyo que recibi el empresario industrial nacional al aprobarse en 1954 un arancel que gravaba ms duramente los productos industriales que podan competir con la industria nacional, frente a las materias primas y bienes de capital que dicha industria necesitaba.

El turismo comenz a ser considerado como un sector con futuro y para potenciarlo se cre como organismo autnomo el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) en 1955.

En este contexto, la economa costarricense, con altibajos, alcanz importantes tasas de crecimiento, lo que le permiti al Gobierno implementar un importante programa de obras pblicas, con el consiguiente desarrollo del sector de la construccin. De esta forma se impuls la construccin de una serie de carreteras, caminos y puentes con el objeto de permitir una mejor vertebracin de las actividades productivas y comerciales.

La creacin en 1954 del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), como organismo autnomo para el desarrollo de programas de viviendas populares, vino tambin a fomentar el sector de la construccin, que se encontraba en manos del capital privado.

TABLA 3.7

DATOS MACROECONMICOS (1950-1958).

AO195019511952195319541955195619571958

TC-2,48,814,40,811,62,98,54,6

DP00,990,321,640,390,81,630,360,96

TI-2,11,10,68,11,80,83,41,9

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986).

TC: tasa de crecimiento anual; DP: dficit pblico en porcentaje del PIB (el signo negativo indica dficit); TI: tasa de inflacin.

Por otro lado, el ICE prosigui con su labor de electrificar el pas y en 1958 se inaugur la central hidroelctrica de La Garita.

En este periodo se convirtieron en organismos autnomos el CNP y el Ferrocarril Elctrico del Pacfico, al tiempo que se cre la Junta de Defensa del Tabaco.

La financiacin del Estado en esta etapa estuvo apoyada en un sistema fiscal donde predominaban los ingresos por impuestos indirectos (esencialmente los derechos de importacin que representan entre el 30% y el 40% de los ingresos fiscales). Se produjo un importante aumento del impuesto sobre la renta, que lleg a gravar hasta el 30% de algunas rentas. El resto de la financiacin estatal se obtuvo mediante endeudamiento interno y externo, que en este periodo no represent niveles significativos, ya que los dficits pblicos fluctuaron en torno al 1% del PIB.

Por ltimo y por lo que se refiere a la poltica salarial, cabe destacar la orientacin keynesiana de la misma, ya que los aumentos salariales pretendan, junto con la mejora de la distribucin de la renta, elevar la capacidad de compra de la poblacin y estimular la demanda interna. As, se instaur una decimotercera paga anual para determinados funcionarios (el aguinaldo), que poco a poco se fue extendiendo a otros trabajadores pblicos y privados, se decretaron subidas salariales anuales para los trabajadores pblicos y privados y se consigui que las empresas bananeras tambin aumentasen los salarios que pagaban. En estos casos los sectores sociales que salieron perjudicados fueron los agro-exportadores, pues tenan que soportar mayores costes sin que ello repercutiera en un aumento de su demanda.

d) La Administracin Echandi y las bases de la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones (1958-1962).

En 1958, Mario Echandi, correligionario de Ulate en el Partido de Unin Nacional, lleg a la Presidencia de la Repblica tras unas elecciones generales en las que recibi el apoyo del Partido Revolucionario liderado por Caldern Guardia. Los socialdemcratas, divididos por luchas internas, fueron derrotados al repartir sus votos entre dos candidatos, aunque consiguieron controlar la Asamblea Legislativa entre los dos partidos el PLN y el Partido Independiente. Si a ello unimos el hecho de que los organismos autnomos estaban controlados por lites burocrticas socialdemcratas con enorme independencia de gestin, nos encontramos con un Gobierno con una muy limitada posibilidad de aplicar su proyecto poltico; los socialdemcratas haban conseguido poner en funcionamiento un programa poltico difcil de desactivar (Rovira, 1982, pp. 133-163).

El contexto econmico internacional no era mejor; caan los precios del caf, del banano y del cacao, las importaciones aumentaban de forma significativa y el dficit comercial iba en aumento.

TABLA 3NDICES DE PRECIOS DEL CAF Y DEL BANANO Y SALDO COMERCIAL (1957-1962).

AO195719581959196019611962

IPC1007966706263

IPB1008486878770

SBC3,341,725,955,654,884,24

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986).

IPC: ndice de precios del caf (ao base: 1957); IPB: ndice de precios del banano (ao base: 1957); SBC: saldo de la balanza comercial en porcentajes del PIB.

Ante esta situacin la Administracin Echandi, vinculada a la burguesa agro-exportadora, consigui que la Asamblea aprobara en 1959 la Ley de Fomento Econmico, con la que se trataba de paliar por la va crediticia la mala situacin que soportaban los sectores agro-exportadores, fundamentalmente los cafetaleros. As, las medidas recogidas en esta ley eran unos crditos para el desarrollo rural y las cooperativas agrarias, para el financiamiento de las deudas de agricultores e industriales, para apoyar a las industrias familiares y de artesana y para el fomento de las actividades industriales; sin embargo, el grueso de los crditos se dirigieron al sector cafetalero.

Otra de las medidas adoptadas en 1959 fue la aprobacin de la Ley de Proteccin y Desarrollo Industrial, con la que se abrieron las puertas a la poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones. Esta ley fue la respuesta a otro proyecto, de carcter nacionalista, presentado por el PLN; la ley no haca distinciones entre capital industrial nacional o extranjero, ni entre industrias que usasen materias primas del pas o forneas, por lo que la falta de discriminacin acabara generando la entrada de capital extranjero buscando las ventajas fiscales y arancelarias y un fuerte aumento de las importaciones, con el consiguiente efecto en el dficit comercial. As, la Cmara de Industrias se convirti en el principal representante del capital extranjero en Costa Rica, reemplazando a la Asociacin Nacional de Representantes de Casas Extranjeras, opuesta a la ley y que estaba formada por los comerciantes importadores (vinculados tambin a los intereses del capital extranjero).

Dicha ley se sustentaba en tres pilares; el primero, una enorme elevacin de los aranceles de los productos que compitieran con la industria establecida en el interior del territorio nacional; el segundo, la prctica eliminacin de los aranceles para aquellos insumos requeridos por la industria establecida en el pas (bienes de capital, materias primas, productos semielaborados...); y el tercero, un gran paquete de exenciones fiscales a las industriales (impuestos territoriales, de utilidades, de exportacin, de renta...) (Rovira, 1982, pp. 133-163).

La tarda incorporacin de Costa Rica al Mercado Comn Centroamericano (MCCA), en 1962, se debi fundamentalmente a la negativa de la Administracin de enviar a la ratificacin de la Asamblea los acuerdos firmados en 1958 (Tratado Multilateral de Libre Comercio y Rgimen de Industrias de Integracin) y de firmar en 1960 el Tratado General de Integracin Econmica.

Otra de las importantes medidas adoptadas por esta Administracin fue el Plan General de Equilibrio Econmico de 1961, por medio del cual se quiso corregir los problemas existentes en el sector exterior. La principal actuacin consisti en la devaluacin del coln desde los 5,6 colones por dlar hasta los 6,6 colones por dlar; junto a ello se redujeron los aranceles de determinados artculos de consumo popular, se elevaron los aranceles de determinados artculos considerados suntuarios, se elevaron y crearon algunos impuestos a la exportacin, se limit la expansin de crdito bancario y se derogaron la Ley de Pagos Internacionales y la Ley de Divisas Libres para la Exportacin. Con todas estas medidas se trat de restablecer las condiciones competitividad perdidas por el sector agro-exportador, a costa de que los sectores asalariados viesen cmo aumentaba el costo de la vida (5,1% de inflacin en 1962) y los sectores importadores viesen cmo caa su demanda.

Por ltimo, conviene sealar que en este periodo se crearon el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SNAA) en 1961, como organismo semiautnomo, y el Ministerio de Industria en 1960 y se orden la universalizacin del seguro social en 1961 (aunque no pudo hacerse efectiva hasta diez aos despus por falta de infraestructuras y de financiacin).

e) La Administracin Orlich y el Mercado Comn Centroamericano (1962-1966).

En 1962 el liberacionista Francisco Orlich alcanz la Presidencia de la Repblica derrotando en las elecciones al ex Presidente Caldern Guardia; tambin la Asamblea Legislativa qued en manos del PLN, por lo que, unido al control de las instituciones autnomas, no existieron obstculos para que se siguiese desarrollando en Costa Rica el creodo poltico-institucional intervencionista.

En el contexto poltico internacional, son los aos de la Revolucin Cubana y de la contrapartida norteamericana, la Alianza para el Progreso, con la que se pretenda mejorar la situacin socioeconmica de Amrica Latina para evitar el avance del comunismo. Una cuantiosa ayuda material y tcnica fue destinada a Centroamrica por organismos norteamericanos, a lo que debemos aadir la ayuda financiera, en forma de crditos blandos, prestada por dos instituciones pblicas creadas al amparo de esta iniciativa, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID). En este ambiente poltico de cooperacin internacional los flujos financieros privados, en forma de crditos e inversiones directas dirigidas hacia la industria, fueron la tercera inyeccin econmica de la regin y, por tanto, de Costa Rica. Entre 1961 y 1970 el capital extranjero aport el 19,8% de toda la inversin directa y el 43,7% del crdito, por lo que el 63,6% de la inversin proceda de recursos externos.

La Administracin Orlich tuvo que enfrentarse a varios problemas econmicos, como fueron los bajos precios del caf, las erupciones del Volcn Iraz en 1963 (que afectaron seriamente a las cosechas del 63 al 65) y los problemas fiscales heredados de administraciones pasadas.

En este orden de cosas, respecto a la produccin agropecuaria se continu con la poltica de incorporacin de nuevas variedades de cafetos y nuevas tcnicas de cultivo, se firm el Convenio Internacional del Caf (1962), se ingres en la Organizacin Internacional del Caf y se apoy la creacin de cooperativas de caficultores (en 1962 se cre la Federacin de Cooperativas de Caficultores, restando de esta forma fuerza a la burguesa cafetalera). En el subsector del banano se termin con el monopolio de la Compaa Bananera de Costa Rica (subsidiaria de la United Brands, antigua United Fruit Company) permitiendo la entrada de otras empresas multinacionales del sector (Standart Fruit Company -que se instal en 1956-, Banana Development Company -BANDECO- y Compaa Bananera del Atlntico); este hecho dio paso al desarrollo de una nueva burguesa bananera dedicada al cultivo de este producto para suministrrselo a las multinacionales (Rovira, 1982, pp. 87-114).

TABLA 4DEUDA EXTERNA SEGN PRESTAMISTA (1959-1970).

AOBIDBIRFOMAIDOPBPOATOTAL

1959----24,13,7-27,8

1960--.0,423,53,8-27,7

1961---0,923,83,6-28,4

19621,911,116,45,223,314,22,061,1

19634,615,633,16,533,216,01,490,2

19646,319,637,610,532,722,60,7104,1

19659,030,263,116,033,734,30,4147,5

196612,735,173,619,131,236,10,8160,8

196726,741,184,421,820,725,50,6153,0

196825,439,791,646,420,216,90,3166,4

196925,237,789,730,816,319,7-156,5

197027,940,684,533,613,027,85,1164,0

Fuente: MIDEPLAN (1982, p. 292).

Datos en millones de dlares; BID: Banco Interamericano de Desarrollo; BIRF: Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento; OM: organismos multilaterales; AID: Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos; OP: otros pases; BP: bancos privados; OA: otros acreedores.

Otros subsectores agropecuarios que vieron crecer su produccin fueron el azcar (Costa Rica ocup parte de la cuota de mercado del azcar cubano tras el embargo y se cre en 1965 la Liga Agrcola e Industrial de la Caa de Azcar -LAICA-), la carne (respondiendo a la demanda del mercado estadounidense donde se estaban desarrollando las cadenas de restaurantes de comidas rpidas), el algodn y las frutas, continuando as con la poltica de diversificacin agropecuaria.

TABLA 5VOLUMEN DE PRODUCCIN AGROPECUARIA (1961-1970).

AO1960196319661969

BANANO348,3346,3451,2794,6

CACAO12,110,78,59,8

CAF56,763,469,884,1

AZCAR833,31.258,11664,41792,2

VACUNO69,374,780,7118,5

PORCINO7,06,88,07,2

HUEVOS222,5245,3269,4277,4

LECHE109,2129,7174,4198,1

MADERA0,30,30,40,6

ARROZ35,348,150,151,1

MAZ49,159,077,576,7

FRIJOLES17,520,917,015,3

Fuente: BCCR (1986, p. 134).Todos los productos en millones de kilos, salvo huevos en millones de unidades, leche en millones de litros y madera en millones de metros cbicos.

Este aumento de la produccin agropecuaria, vinculada a la exportacin (caf, banano, azcar y carne), responda en cierta medida a la necesidad de obtener divisas con las que hacer frente a los pagos internacionales por la importacin de materias primas y bienes de capital necesarios en el proceso de industrializacin.

Sin embargo, la principal medida de poltica econmica adoptada por la Administracin Orlich fue sin duda la incorporacin en 1963 al MCCA. Al margen de ser una pretensin del PLN, dicha decisin era consecuencia lgica de la implementacin de una poltica de industrializacin por sustitucin de importaciones; al ser Costa Rica un pas pequeo, la dimensin de su mercado era insuficiente para absorber una produccin industrial que tendiese a aprovechar unas mnimas economas de escala, por lo que la integracin en un mercado comn con arancel exterior fue una salida a la citada produccin en un entorno competitivo restringido.

Los indudables perdedores con esta integracin fueron los comerciantes importadores (agrupados en la Cmara de Comercio y en la Asociacin Nacional de Representantes de Casas Extranjeras); mientras que entre los beneficiarios se encontraban los industriales, tanto nacionales como extranjeros. Entre la nacionalizacin de la banca, la creacin de la Oficina del Caf y del movimiento cooperativista y la poltica de sustitucin de importaciones, los tres sectores de la burguesa tradicional (financiero, agro-exportador y mercantil-importador) fueron arrinconados en beneficio de la burguesa industrial y la, cada vez ms poderosa, burocracia estatal (Rovira, 1982, pp. 87-114).

En este periodo comenz a desarrollarse la planificacin de la economa con la creacin de la Oficina de Planificacin Nacional (OFIPLAN) en 1963 y la elaboracin del primer Plan Nacional de Desarrollo (1965-1968), al que seguiran otros siete ms hasta la Administracin Rodrguez. Dentro de dicho plan cobraron especial relieve los aspectos territoriales y as se dio un gran impulso a la poltica de obras pblicas con un ambicioso plan vial, la canalizacin de las lagunas de Tortuguero y la elaboracin de innumerables estudios para futuras obras. En la misma lnea se cre en 1962 el Instituto de Tierras y Colonizacin (ITCO), con el que se trat de fomentar la explotacin de terrenos baldos propiedad del Estado por campesinos sin tierras, la compra, parcelacin y venta en pequeos lotes de grandes propiedades, la mediacin en los conflictos entre propietarios y poseedores de la tierra y la creacin de cooperativas agrarias (Rovira, 1982, pp. 87-114).

Otras dos instituciones creadas bajo esta administracin fueron la Junta de Administracin Portuaria y de Desarrollo Econmico de la Vertiente Atlntica (JAPDEVA) en 1963, para la modernizacin del puerto de Limn, y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) en 1965, para la cualificacin de la mano de obra necesaria en el proceso de industrializacin.

Respecto de la situacin fiscal, los problemas presupuestarios heredados de las anteriores administraciones, unidos a las exoneraciones masivas de la Ley de Desarrollo y Promocin Industrial y al establecimiento del sistema arancelario comn del MCCA (de escaso poder recaudatorio), obligaron al Gobierno a adoptar una serie de medidas fiscales de corte restrictivo; se generaliz la imposicin directa y se combati el fraude en el impuesto sobre la renta; se cre un impuesto de consumo para compensar las prdidas de los impuestos sobre los bienes importados que entonces se producan en el interior; aument la morosidad del Estado con la CCSS; se suspendieron algunas de las obras pblicas programadas y se acudi a la emisin de bonos para financiar otras.

f) La Administracin Trejos y los resultados del modelo (1966-1970).

Jos Joaqun Trejos alcanz la Presidencia de la Repblica en 1966 liderando el socialcristiano Partido de Unificacin Nacional, resultado de la agrupacin del Partido Republicano y del Partido de Unin Nacional. Trejos derrot al socialdemcrata Daniel Oduber por un 1% de los votos; sin embargo, la Asamblea Legislativa sigui en manos del PLN, con el consiguiente constreimiento del poder ejecutivo.

La actuacin del nuevo Gobierno se centr en tres lneas (Rovira, 1982, pp. 163-176). La primera de ellas consisti en el intento por reinstaurar la banca privada, devolviendo as a la vieja burguesa financiera parte de su poder; sin embargo, la falta de mayora en la Asamblea Legislativa y la frrea disciplina de votos del PLN impidieron que el proyecto fuese aprobado en 1967.

La segunda lnea consisti en intentar detener el creciente intervencionismo del Estado fomentando el autodesarrollo de las comunidades, bajo el principio de devolver al individuo la libertad que el Estado le haba ido retirando desde 1948. As en 1967 el Gobierno consigui que la Asamblea aprobara la Ley General sobre el Desarrollo de la Comunidades y se cre en 1969 el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC). Sin embargo, los esfuerzos por dar mayor protagonismo a las comunidades no pudieron detener la corriente intervencionista del Estado que sigui creciendo bajo las siguientes administraciones. Lo que s se consigui en 1968 fue una modificacin parcial de la Constitucin de 1949, de forma tal que se rest independencia a las instituciones autnomas.

La tercera lnea fue la preocupacin por el saneamiento de la hacienda pblica, por el estado de la balanza de pagos y por el nivel de reservas internacionales. As se inici una poltica de contencin del gasto pblico, se sustituy el impuesto de consumo por un ms generalizado impuesto de ventas en 1967 y se autoriz por un periodo de un ao una elevacin del 25% en el impuesto territorial y de la renta. En materia monetaria y para evitar una devaluacin del coln, se aplic entre 1966 y 1969 un sistema de recargos cambiarios para la venta de divisas.

Sin embargo, a pesar de las preocupaciones fiscales y monetarias de la Administracin Trejos, la situacin de la economa costarricense en la dcada de los sesenta fue muy positiva; creca a una tasa media anual del 7,6% (1961-1970), las exportaciones crecan a una tasa media anual del 18,3% en dicho periodo (aunque las importaciones tambin lo hacan al 18,5%), la inversin al 8,7%, el consumo al 7,5% y el gasto pblico al 8,3%.

El sector industrial (incluido construccin, electricidad y agua) haba pasado de representar el 20,3% del PIB en 1961 al 24,2% en 1970 y el crecimiento de los distintos subsectores industriales fue muy significativo, destacando productos metlicos, maquinaria y equipos, sustancias qumicas, productos qumicos, derivados del petrleo y del carbn, caucho y plstico, otras industrias manufactureras y papel, productos de papel, imprentas y editoriales (todas ellas partan de niveles de produccin muy bajos).

TABLA 6NDICE DE VALOR BRUTO REAL DE LA PRODUCCIN INDUSTRIAL POR SECTORES (1957-1970).

AOABTCMMPEQPNMMBPMOIMC

19571018294967298-1068691

195810093938792105-11310699

1959100100100100100100-100100100

19601051069898106107-12611894

1961102969592108103-1319994

1962108109105138129114-123141105

1963115113116179158118-246164110

1964121122123203253143-45528113

1965134157126244298217-777273134

1966153167137283309223-114932499

19671561771453193692271001225314113

19681692081663435192331101455360122

19691782111803705672701111749398116

19701932241634606322961051921488120

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986, pp. 136-137).

Ao Base: 1957 (salvo para MB que sera 1967); AB: productos alimenticios, bebidas y tabaco; TC: textiles, prendas de vestir e industria del cuero; MM: industria de la madera y productos de madera incluido muebles; PE: fabricacin de papel y productos de papel, imprenta y editoriales; QP: fabricacin de sustancias qumicas, de productos qumicos derivados del petrleo y del carbn, de caucho y de plstico; NM: fabricacin de productos minerales no metlicos, exceptuando los derivados del petrleo y del carbn; MB: industrias metlicas bsicas; PM: fabricacin de productos metlicos, maquinaria y equipos; OI: otras industrias manufactureras; MC: explotacin de minas y canteras.

TABLA 7VALOR BRUTO DE LA PRODUCCIN INDUSTRIAL POR SECTORES (1960-1970).

AOABTCMMPEQPNMMBPMOIMC

196069,111,37,92,14,72,2-1,30,40,7

196559,211,36,83,68,93-5,60,70,7

197054,410,35,64,312,12,60,58,90,70,5

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986, pp. 136-137).

Datos en porcentajes del total de la produccin industrial; AB: productos alimenticios, bebidas y tabaco; TC: textiles, prendas de vestir e industria del cuero; MM: industria de la madera y productos de madera incluido muebles; PE: fabricacin de papel y productos de papel, imprenta y editoriales; QP: fabricacin de sustancias qumicas, de productos qumicos derivados del petrleo y del carbn, de caucho y de plstico; NM: fabricacin de productos minerales no metlicos, exceptuando los derivados del petrleo y del carbn; MB: industrias metlicas bsicas; PM: fabricacin de productos metlicos, maquinaria y equipos; OI: otras industrias manufactureras; MC: explotacin de minas y canteras.

Conviene destacar que los principales subsectores industriales fueron los productos alimenticios, bebidas y tabaco y los textiles, prendas de vestir e industria del cuero (este ltimo desbancado en el ranking por las sustancias qumicas, productos qumicos derivados del petrleo y del carbn, caucho y plstico en 1968 -en 1963 se haba creado la Refinadora Costarricense de Petrleo, RECOPE-); todo ello pone de manifiesto la concentracin de la produccin industrial costarricense en productos de consumo, con escaso desarrollo de las industrias bsicas.

g) La Administracin Figueres y el aumento de la intervencin del Estado (1970-1974).

Jos Figueres, por tercera vez, rigi los destinos de Costa Rica tras las elecciones de 1970, en las que el PLN tambin consigui la mayora de los diputados de la Asamblea Legislativa.

En el plano internacional, la Administracin Figueres discurri paralela al inicio de la crisis econmica internacional (quiebra del sistema monetario internacional en 1971 y aumento de los precios del petrleo en 1973). Al mismo tiempo, el MCCA se debilit ante la salida de Honduras debido a la Guerra del Ftbol de 1968 y los problemas internos que sufrieron las economas de la regin. Los trminos de intercambio se deterioraron en estos aos, el dficit comercial de Costa Rica se multiplic por tres, la inflacin se dispar en los ltimos dos aos y la deuda pblica creci ao a ao.

En este periodo se reforz el poder ejecutivo del Presidente de la Repblica con la promulgacin de dos leyes que vinieron a restar independencia a los instituciones autnomas y que desarrollaron la reforma constitucional de 1968; dichas normas fueron la Ley 4/3 de 1970, que distribua las juntas directivas de esas instituciones entre los dos partidos mayoritarios, y la Ley de Presidencias Ejecutivas de 1974, que reforzaba el poder del Presidente de la Repblica al asignarle la potestad de nombrar las juntas directivas de estas instituciones (Rovira, 1987, pp. 34-42).

Bajo la Administracin Figueres se inici tambin un programa de lucha contra la pobreza que, a pesar de sus intenciones, apenas si consigui alterar la distribucin del ingreso; una serie de reformas del sistema del Seguro Social en 1971 permitieron que realmente se pudiera poner en marcha la universalizacin del mismo aprobada diez aos antes; se cre, adems, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) en 1971, con el que se pretenda combatir la miseria extrema.

Tambin se dio un importante apoyo a la educacin superior pblica con la creacin del Instituto Tecnolgico de Costa Rica -ITCR- (Cartago - 1971), la Universidad Nacional -UNA- (Heredia - 1973) y, ya bajo la Administracin Oduber, la Universidad Estatal a Distancia -UNED- (San Jos - 1975), conformando as, junto con la Universidad de Costa Rica -UCR-, un sistema pblico de cuatro universidades.

TABLA 8DATOS MACROECONMICOS (1970-1974).

AO19701971197219731974

RRI107,9497,0195,2196,9184,84

SBC8,6812,038,28,317,51

TI4,326,915,930,6

DE16,6219,2721,821,6723,64

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986).

RRI: relacin real de intercambio, con ao base en 1987; SBC: saldo de la balanza comercial en porcentajes del PIB; TI: tasa de inflacin; DE: deuda externa en porcentajes del PIB.

Sin embargo, el verdadero hecho relevante de la Administracin Figueres fue la creacin de la Corporacin Costarricense de Desarrollo (CODESA) en 1972, una corporacin de inversiones, de capital mixto (pblico - privado). La intencin de Figueres con la creacin de CODESA era la de que el Estado prestara su apoyo al capital privado bajo la estructura de una economa mixta sin ganancia para el Estado como tal; as dicha medida cont con el apoyo de la Cmara de Industrias, que vieron como el Estado segua coincidiendo con sus intereses. Se pretenda suplir las debilidades del capital privado nacional, incapaz de continuar por s solo con el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones, una vez agotada la primera fase de bienes de consumo, sin necesidad de recurrir al capital extranjero para la creacin de grandes empresas (Doryan, 1990, pp. 47-56).

CODESA se constituy con un 67% de capital pblico y un 33% de capital privado, quedando su Consejo de Administracin conformado por siete miembros, cuatro designados por el Gobierno (uno de ellos era el Ministro de Economa, Industria y Comercio), dos por la Cmara de Industrias y uno por la Cmara de Agricultura; sin embargo, la falta de suscripcin de la totalidad de las acciones correspondiente al capital privado llev a que fuese el Gobierno quien eligiese tambin a los representantes del sector privado de entre las propuestas de las Cmaras de Industrias y Agricultura. La independencia de CODESA era enorme ya que se rega por la ley de su creacin y no requera de la supervisin de la Contralora General de la Repblica.

Las funciones que la ley asignaba a CODESA eran muy diversas y entre ellas destacaban: dar asistencia tcnica a las empresas constituidas o en vas de constitucin, aportar financiacin a firmas que lo requirieran o avalarlas para que tuvieran acceso a l, estimular el mercado de capitales, promocionar las exportaciones y los proyectos de desarrollo y coparticipar en programas con empresas nacionales y extranjeras para crear nuevas empresas (Doryan, 1990, pp. 47-56).

Sin embargo, las pretensiones de una fraccin del PLN iban ms all y pensaban en la conformacin de un Estado empresario. La primera generacin poltica del PLN estuvo formada por empresarios que se dedicaron a la poltica (empresario-polticos), miembros de la burguesa urbana e industrial y de la burguesa rural, vinculada al caf, la cabuya y las inversiones agroindustriales, que orientaron la poltica del pas hacia sus intereses. Sin embargo, en los setenta, una segunda generacin poltica procedente de la burocracia del Estado, sin capital propio, comenzaba a emerger y buscaba la forma de adquirir poder econmico adems del poder poltico, encontrando la salida en un Estado empresario; surgieron as los poltico-empresarios que ocuparon los puestos directivos en las empresas pblicas que se crearon bajo el nuevo modelo de Estado. El sucesor de Figueres en la Presidencia de la Repblica, Daniel Oduber, aunque perteneca a la primera generacin del PLN, se convirti en el abanderado de una nueva lite poltica que desplaz a los vencedores de la contienda de 1948 (Cerdas, 1979).

g) La Administracin Oduber y el Estado empresario (1974-1978).

La Administracin Figueres dio paso a la Administracin Oduber en 1974, despus de que el PLN ganase dos elecciones presidenciales consecutivas por primera vez desde 1948, manteniendo al mismo tiempo el control de la Asamblea Legislativa con mayora relativa.

Oduber accedi a la Presidencia en plena crisis econmica internacional, con una contraccin de la demanda internacional y un MCCA que trataba de convertirse en la Comunidad Econmica y Social de Centroamrica (CESCA) sin vislumbrar la crisis que se avecinaba en la regin.

En este contexto, el Gobierno se percat de la necesidad de seguir diversificando el sector de exportacin al objeto de crear nuevos rubros de exportaciones no tradicionales (industriales y de servicios) y de captar nuevos mercados (ms all del MCCA); en este sentido se aprobaron una serie de lneas de crdito (certificado de abono tributario -CAT- y certificado de incremento de las exportaciones -CIEX-) y exoneraciones de impuestos de importacin de bienes de capital para las empresas orientadas a los nuevos sectores de exportacin (incluidas las actividades tursticas y la construccin de hoteles). Sin embargo, estas medidas tuvieron escaso xito (Rovira, 1987, pp. 34-42).

Es de destacar la poltica social de la Administracin Oduber, que desarroll el ms ambicioso programa de redistribucin de la renta desde los aos cuarenta. Se extendi la cobertura del Seguro Social a los grupos de indigentes y el resto de la poblacin rural. Se cre en 1975 el Programa de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, que dispuso del 1,1% del PIB para sus funciones (porcentaje que aument hasta el 2% a finales de la dcada), que iban desde la creacin de comedores escolares hasta la construccin de acueductos rurales.

Estas medidas tenan un claro sesgo keynesiano, pues pretendan, adems de una mayor justicia social, un mayor desarrollo del mercado interno, por lo que resultaron ser un buen complemento del Programa Nacional de Granos Bsicos de 1975, que por medio de una poltica crediticia dirigida a la agricultura pretenda aumentar la produccin dirigida al mercado interno. Junto a ello, el Instituto de Tierras y Colonizacin inici una poltica de compra de tierras para convertirlas en zonas de desarrollo donde se ofrecan a campesinos independientes una serie de infraestructuras y servicios.

Sin embargo, por lo que se caracteriz la Administracin Oduber fue por la conformacin de un Estado empresario a partir de CODESA. Esta Corporacin no estuvo en pleno funcionamiento hasta 1976, cuando comenz su proceso de expansin empresarial por medio de sus filiales (Cementos del Pacfico, Cementos del Valle, Central Azucarera de Tempisque, Tempisque Ferry Boat, Transportes Metropolitanos, Ferrocarriles de Costa Rica, Distribuidora Costarricense de Cemento, Algodones de Costa Rica y Aluminios Nacionales), adems de la adquisicin del 100% de las acciones de RECOPE y la mayora de las de Fertilizantes de Centroamrica, Costa Rica S.A. (FERTICA). Sin embargo, a juicio del Gobierno esta corporacin no estaba actuando con un objetivo de desarrollo, sino que realizaba funciones que eran propias del Sistema Bancario Nacional (poltica crediticia), por lo que en 1977 el Presidente Oduber propuso una serie de cambios, como fueron la conversin de CODESA en una empresa de capital pblico y la eliminacin de los representantes del sector privado en el Consejo de Administracin. De esta forma, en 1978 el 92,4% de toda la inversin de CODESA se haba destinado a empresas en las que tena participacin total o mayoritaria, concentrndose el 86,45% en sus cuatro grandes filiales (Cementos del Pacfico, Cementos del Valle, Central Azucarera de Tempisque y Aluminios Nacionales); slo el 6,59% se haba destinado a empresas no participadas por la corporacin.

CODESA pas as a competir con el sector privado, tanto por los mercados (cemento, algodn, azcar, transportes...) como por el crdito. Con un capital social de 67 millones de colones, CODESA realiz una inversin de 2.000 millones de colones debido a las facilidades que el Sistema Bancario Nacional le concedi (crditos de diferencia cambiaria, facilidades de crdito nacional, avales para crditos en el extranjero y bonos vendidos al BCCR). Todo ello, junto con un estilo personalista de la gestin donde las relaciones entre el Sistema Bancario Nacional, CODESA y la Presidencia de la Repblica eran muy estrechas, comenz a despertar recelos y las acusaciones de corrupcin no tardaron en aparecer (Doryan, 1990, pp. 47-56).

TABLA 9DATOS MACROECONMICOS (1970-1980).

AO197019751980

GGC14,9317,0721,66

DGC1,43,528,97

DE16,6226,0340,09

Fuente: elaboracin propia a partir de datos del BCCR (1986).

GGC: gasto del Gobierno Central en porcentajes del PIB; DGC: dficit del Gobierno Central en porcentajes del PIB; DE: deuda externa en porcentajes del PIB.

Como es de suponer el aumento del gasto pblico durante los setenta fue significativo, al igual que el dficit pblico y el endeudamiento externo; si algo permiti que se desarrollara el Estado empresario fue la enorme elevacin de los precios del caf (que pas de 58 dlares el saco en 1974 a 110 dlares en 1975 y a 217 en 1976) y las facilidades de endeudamiento externo, debidas a los bajos tipos de inters internacionales que en trminos reales llegaron a ser negativos. Sin embargo, cuando baj el precio del caf y subieron los tipos de inters internacionales a principios de los ochenta, la situacin se hizo insostenible y se desat una profunda crisis econmica y poltica.

El creodo intervencionista se desarroll entre 1949 y 1980 y su resultado fue la existencia en Costa Rica de una estructura socioeconmica determinada que puede incluirse de forma tipolgica, pese a su especificidad, dentro del modelo primario-exportador domstico-industrial. Dicha estructura se vio profundamente modificada despus de la crisis de principios de los aos ochenta que desemboc en un relevo generacional en la lite poltica del pas y consecuencia de ello tuvo lugar un salto credico; el desarrollo del nuevo creodo poltico-institucional, al que podemos denominar neoliberal, ha ido conformando una nueva estructura socioeconmica que nos permite clasificarla dentro de un modelo diferente.

PAGE

15Historia econmica y social de Costa Rica