REGULACIN MINERA, CONFLICTOS SOCIALES Y MEDIO AMBIENTE EN EL PER: APLICACIN DE LA EVALUACIN DE IMPACTO REGULATORIO PARA ENCONTRAR ALTERNATIVAS AUTORA ANDREA MARIANA DOMINGUEZ NORIEGA Salamanca, 2014 1 Resumen Elobjetivoesproponerunaregulacinquevinculelosrecursosdelamineraconel medio ambiente e incentive la ejecucin del gasto del canon minero de los Gobiernos Regionales y Locales. Con ello se quiere disminuir la percepcin de incompatibilidad entremineraymedioambienteporpartedelapoblacin,queesbasedelos conflictossocioambientalesenlosprincipalesdepartamentosdondesedesarrollan operacionesmineras.Eltrabajosedivideentrescaptulos.Elprimeropresentala regulacinmineraenelPeryladistribucinyejecucinrespectoalcanonminero. Enelsegundocaptulo,seexponelaproblemticarespectoalaconflictividad socioambientalenelpas.Finalmente,serealizaunaevaluacindeimpacto regulatorioconlafinalidaddeencontraralternativasquelogrencumplirconel objetivodeltrabajo.Entrelasalternativasanalizadasseencuentran:laregulacin ambientalinternabasadaenincentivoseconmicos,laregulacinambientalexterna basada en deduccin fiscal, la inclusin de una variable ambiental para la distribucin del canon minero y la alternativa de no regular. 2 ndice I. Introduccin...5 II. Desarrollo.8 1.Regulacin minera en el Per.8 1.1. Fundamentos de la regulacin.9 1.1.1. Jurdicos.9 1.1.2. Econmicos...13 1.1.3. Socioambientales15 1.2. Normativa minera en el Per.....18 1.2.1. Legislacin y actividad minera.18 1.2.2. Ley de Canon y su reglamento..25 1.2.2.1. Distribucin y utilizacin del canon minero26 1.2.2.2. Datos sobre la transferencia yejecucin delcanon minero en los departamentos..30 1.2.2.3. Percepcin sobre la ejecucin del canon minero..36 2.Conflictossocioambientalesysurelacinconlamineraenel Per.........39 2.1. Data de la Defensora del Pueblo sobre conflictos sociales............40 2.1.1. Reporte N 60 febrero 2009 de la Defensora del Pueblo.......40 2.1.2. Reporte N 74 febrero 2010 de la Defensora del Pueblo.......43 2.1.3. Reporte N 89 febrero 2011 de la Defensora del Pueblo...46 2.1.4. Reporte N 103 febrero 2012 de la Defensora del Pueblo.49 2.1.5. Reporte N 117 febrero 2013 de la Defensora del Pueblo.51 2.1.6. Evolucin de los conflictos sociales 2008-2013...53 2.2.Relacinentrelosdepartamentosconmayortransferenciadecanon minero y la proporcin de conflictos sociales 2009-2013...54 2.2.1. Evolucindelosconflictossociales,losconflictossocioambientalesy losconflictossocioambientalesrelacionadosconmineraymedio ambiente en los seis departamentos con mayor canon minero..54 3 3.Economa aplicada a la Evaluacin de Impacto Regulatorio...60 3.1. Consideraciones sobre la Evaluacin de Impacto Regulatorio.......61 3.2. Evaluacin de Impacto Regulatorio....66 3.2.1. Definicin del problema..67 3.2.2. Objetivos..69 3.2.3. Opciones Disponibles..71 3.2.3.1. Regulacinambientalinternabasadaenincentivos econmicos..71 3.2.3.2. ObraRegulacinambientalexternabasadaendeduccin fiscal...74 3.2.3.3. Inclusindeunavariableambientalparaladistribucindel canon minero...77 3.2.3.4. La alternativa de no regular.81 3.2.4. Determinacin de impactos segn costes y beneficios...84 3.2.5. Opcin adecuada y justificacin99 3.2.5.1. Anlisis Costo- Beneficio de la poblacin local..100 3.2.5.2. Anlisis Multicriterio.104 III. Conclusiones107 IV. Bibliografa..112 V. Anexos....117 5.1. Anexo 1: Evolucin de los conflictos sociales en el Per..117 5.2. Anexo 2: Sistematizacin Reporte N 60de 02/2009 deDP....120 5.3. Anexo 3: Sistematizacin Reporte N 74de 04/2010 deDP....126 5.4. Anexo 4: Sistematizacin Reporte N 89 de 07/2011 deDP.....136 5.5. Anexo 5: Sistematizacin Reporte N 103de 09/2012 deDP......148 5.6. Anexo 6: Sistematizacin Reporte N 117de 11/2013 deDP......169 4 Listado de abreviaturas Anlisis Costo-Beneficio (ACB) Estudios de Impacto Ambiental (EIA) Evaluacin de Impacto Regulatorio (RIA) Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico (INGEMMET) Instituto Nacional de Cultura (INC) Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) Impuesto sobre el Movimiento de Productos y Servicios (ICMS) Lmites Mximos Permitidos (LMP) Ministerio del Ambiente (MINAM) Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) Ministerio de Energas y Minas (MINEM) Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA) Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) Radio Programas del Per (RPP) Sociedad Nacional de Minera Petrleo y Energa (SNMPE) Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) Texto nico Ordenado (TUO) Tribunal Constitucional (TC) 5 I. Introduccin Elpresentetrabajotienecomopropsitodesarrollarunanlisisbasadoenla regulacinminera,ladistribucinyutilizacindelosrecursoseconmicosdela actividad,ylapercepcindeincompatibilidadentrelaminerayelmedioambiente por parte de la poblacin que genera gran parte de la conflictividad socioambiental en elPerenlosdepartamentosconmayortransferenciadecanonminero.Enese sentido,medianteestedocumentoseintentamostrarqueesnecesariovincularen parte los recursos econmicos de la minera con el medio ambiente con la finalidad de disminuir justamente la percepcin de incompatibilidad en estos rubros por parte de la poblacinybuscargarantizarpartedelaejecucindelcanonmineroquenoest siendoutilizadoporlosGobiernosRegionalesyLocales.Paralaelaboracindel trabajosehanutilizadofuentesacadmicas,periodsticas,informesydatosde instituciones pblicas y privadas; adems, se han desarrollado grficos y cuadros que tratan de sistematizar informacin recabada en dichos documentos. Para el anlisis se hanempleadoherramientascomolaEvaluacindeImpactoRegulatorio(RIA)1,el Anlisis Costo-Beneficio (ACB), y como un elemento complementario del ACB para casosenlosquenosepuedarealizarunavaloracincuantitativasehautilizadoel Anlisis Multicriterio.Elcontenidodeltrabajosedivideprincipalmenteentrescaptulos.Enelprimer captulosedesarrollaelmarcodelaregulacinmineraenelPer,queabarcados puntos principalmente. El primero de elloses unanlisis ex ante que sustenta cuales sonlosfundamentosparaquelaactividadmineradebadeserreguladaenelpas; priorizndoseespecialmentelosargumentosjurdicos,econmicosy socioambientales. En el segundo punto, se desarrolla la normativa minera en el Per y cmo ha venido evolucionando. En este apartado se describe el desarrollo histrico de la legislacin minera y se incide en cmo, respecto a la regulacin ambiental minera, sehanimplementado,enelpasado,instrumentosdecomando-controlsinconsiderar posiblesmecanismosdeincentivos.Asimismo,enesteacpiteseincluyela descripcindelapropiaactividadmineraysusprocesos,ascomoelprocedimiento para que una empresa minera pueda operar en el Per.

1 Siglas en ingles por Regulatory Impact Assessment. 6 Despusdeello,elcaptulosecentraenlosrecursoseconmicosqueobtieneel Estadodelaminera,especficamenteenlaLeydeCanon.Medianteelanlisisde dichaleysepuedenapreciarculessonloscriteriosparadistribuirlosrecursos econmicosdelamineraprovenientesdelImpuestoalaRentaalosGobiernos Regionales y Locales. Adems se describen los indicadores utilizados para determinar lamayoromenorproporcinderecursosquerecibeunGobiernoRegionaloLocal sobreotro.EsteprimercaptulotambinintentamostrarcualessonlosGobiernos Regionalesconmayortransferenciadecanonmineroeneltiempoyelnivelde ejecucindegastodelosrecursosdelcanonmineroporpartededichasentidades pblicas.Aquseexponelagraveproblemticaqueexisterespectoalapoca ejecucin del gasto del canon minero por parte de los Gobiernos Regionales.En el segundo captulo se analiza la relacin entre los conflictos socioambientales y la actividadmineraenelPer.Paraelloseutilizanprincipalmentelosreportes seleccionadosdelaDefensoradelPueblodecincoaos(2009,2010,2011,2012y 2013) y una sistematizacin de la descripcin de los conflictos realizada en los anexos alpresentetrabajo.Enestecaptulosemuestraculessonlosdepartamentoscon mayorconflictividadsocialenelpasylaevolucindelosconflictoseneltiempo. Asimismo, se expone que el principal rubro de conflictos sociales corresponde al tipo socioambiental y que los departamentos con mayor transferencia de canon minero son los departamentos con la mayor cantidad de conflictos socioambientales relacionados conmineraymedioambiente.Enesesentido,esteacpiteintentademostrarque existe un problema respecto a la percepcin de la poblacin sobre la actividad minera yelmedioambiente;pueslosdepartamentosdondeoperanlasempresasminerasy dondesedestinanmayorcantidadderecursoseconmicos,sonjustamentelos departamentosconmayorconflictividadsocial.Aqueltrabajosecentraenresaltar quelapoblacinpercibealaactividadmineracomogeneradoradecontaminacin ambiental y se oponen a ella pues se cree que es incompatible con el medio ambiente.EltercercaptulodesarrollaunRIArespectoaunapropuestademodificacin normativa.Dichapropuestasebasaenloconstatadoapartirdeloscaptulos anteriores; de ellos se infiere que es necesario vincular los recursos econmicos de la minera con el medio ambiente para disminuir la percepcin de incompatibilidad de la poblacin respecto a estos dos rubros y que es base de los conflictos socioambientales 7 en los departamentos con mayor transferencia de canon minero. Asimismo, mediante la propuesta se desea tambin generar un mecanismo que logre incentivar la ejecucin delcanonmineroenlosdepartamentos.Demaneraquetomandoenconsideracin dichos aspectos, este acpite desarrolla un RIA sobre una propuesta normativa con la finalidad de crear un vnculo entre los recursos econmicos de la mineray el medio ambientepormediodeunaalternativademodificacindelaLeydeCanonque relacioneestosdosaspectosylogre,almismotiempo,incentivarlaejecucindel gasto de los recursos econmicos de la minera. Enesesentido,enprimerlugarseexplicaelmarcotericodelRIAparadespus aplicarloalapropuestamencionadalneasarriba.Paraellosedescribeprimeroel problemaylosobjetivos.Posteriormente,serealizaelanlisisdelasdistintas alternativasconsideradasyelACBcualitativodecadaunadeellas.Aquse identificanloscostesybeneficiosquerepresentacadaunadeestasmedidasde acuerdo a sus impactos en los diferentes grupos afectados la empresa, la poblacin, el Gobierno Regional o Local, el Gobierno Nacional y el Estado, en base a tres efectos: ambiental, econmico y poltico-social. Las alternativas desarrolladas y evaluadas son cuatro:laregulacinambientalinternabasadaenincentivoseconmicos;la regulacin ambiental externa basada en deduccin fiscal, la inclusin de una variable ambientalparaladistribucindelcanonminero,ylaalternativadenoregular.Por ltimo,paralaeleccindelaopcinmsadecuada,tomandoenconsideracinla naturalezacualitativadelACBrealizadoantelacarenciadevalorescuantitativos,se presenta un cuadro que consolida los principales efectos ambientales, poltico-sociales y econmicos tanto de la perspectiva de coste como de beneficio para las poblaciones locales en cada una de las alternativas propuestas as como un anlisis multicriterio.Finalmente,eltrabajoexponelasconclusionesdelostrescaptulosdesarrollados respectoalrgimenminero,laconflictividadsocialyelRIAdelapropuestade modificacinnormativa.Asimismo,presentalasconclusionesarribadasdela aplicacin del RIA a modo de reflexin sobre su implementacin y con el objetivo de resaltaraquellospuntosquehanservidoparaelaprendizajededichaherramienta mediante la realizacin del presente trabajo. 8 II. Desarrollo 1.Regulacin minera en el Per Laactividadminerahaexistidoenelterritorioperuanodesdehacevariossiglos. DesdepocaspreIncasyasevenatrabajandoenlugarescomoCerrodePascoy Hunuco2.LametalurgiamsantiguaenelPeresdelaculturaChavn3,donde trabajaban el oro mezclado con plata y cobre mediante la mita4. Posteriormente, en la poca Inca ya se iniciaron las primeras regulaciones desde el Imperio pues se instaur elcriteriodepropiedadyusufructodelosrecursos,asimismoseasignaronreasde explotacin en determinadas zonas, se vigil la seguridad y se establecieron periodos deexplotacinconsiderandolaracionalidaddelproducto.Igualmente,se desarrollaronvariosyacimientosdesocavnysetrabajenlafundicindelos metales5.Sinembargo,esrecinconlaconquistaespaolaqueadquierelaminera mayor importancia; especialmente respecto al oro y la plata. Para la mano de obra se utilizabansobretodoindgenas.Duranteesteperiodosedesarrollanvariasciudades mineras como Potos, Huancavelica, Castrovirreyna, Cerro de Pasco y Hualgayoc6.Enlapocarepublicanaquedaronpocosrecursosminerosylamayoradeellos fuerondestinadosparalaguerrayen1821secrealaDireccinGeneraldeMinera para restablecer la produccin. Adems, en esa poca Bolvar crea las Direcciones de Mineraencapitalesdelosdepartamentosparaquesedenlicitacinminas abandonadas7. Las guerras durante ese siglo as como la desvalorizacin del metal en elmercadomundialtrajerongrandesrepercusionesy,porello,en1890setomaron medidasparanogravaralaindustriamineraconnuevosimpuestospor25aosni aumentar la tasa ya existente. nicamente se tendra el canon minero semestral de 15 soles por pertenencia8. En 1900 fue promulgado el Cdigo de Minera, que declaraba quelapropiedadmineralegalmenteadquiridaerairrevocableyperpetua,lanica

2Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico, Compendio deYacimientos Minerales delPer(2007) captulo 1 Historia de la Minera del Per. Pg. 1. Disponible en http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtualdata/libros/2007/cyamientos/cap01.pdf.3 Ibd. Pg. 1.4Lamitaeseltrabajoobligatorioycomunalquetodosdebanquecumplirdentrodelasociedada favor del Estado.5 Instituto Geolgico, Minero y Metalrgico. Op. cit. Pg. 3. 6 Ibd. Pgs. 6 10. 7 Ibd. Pg. 11. 8 Ibd. Pg. 14. 9 causaldecaducidadqueseadmitaeralafaltadepagodelcanonminero9.Las condiciones de trabajo se basaban en reclutar a indgenas con salarios insuficientesy bajocondicioneslaboralesdeplorables10,peroen1919secambioelrgimenal consagrarse la jornada de 8 horas laborales11. Las guerras mundiales contribuyeron al aumentodelavalorizacindelosmetalesyellogenerqueenelPerserealizaran mayoresexplotaciones.Deestaforma,yapara1950secreaelNuevoCdigode Mineraybajosuregulacinseproducengrandesinversionesmineras,mayores utilidades y se consideran temas como seguridad e higiene12. Para 1969 la produccin minero-metalrgica nacional representa un 50% de las exportaciones para el Per. En dicho periodo se crea el Ministerio de Energas y Minas (MINEM), y mediante la Ley GeneraldeMinerasedividelaactividadenlamineradeempresasprivadasy pblicas13. Si bien comienzan a generarse normas aun la regulacin es muy dispersa y anteelincrementoeconmicodelosmetalesesnecesariodesarrollarregulaciones ptimas para su mejor aprovechamiento.Es as que durante casi toda la historia peruana la actividad minera ha estado presente yvinculadaconelEstado.Acontinuacinseanalizarculessonlosfundamentos jurdicos,econmicosysocioambientalesparalaregulacindeestaactividadenel Per. 1.1. Fundamentos de la regulacin En este acpite se desarrollar los fundamentos que explican la regulacin minera en elPerdesdelosaspectosjurdicos,econmicosysocioambientales.Deestaforma, se explicar porque en el Per ha sido necesario regular la minera.1.1.1. Jurdicos De acuerdo al artculo 1 de la Constitucin Poltica del Per la defensa de la persona y el respeto de su dignidad constituyen el fin supremo de la sociedad y el Estado. Del mismomodoelartculo58establecequeelrgimeneconmicoseejerceenuna

9 Ibd. Pg. 15. 10 Ibd. Pg. 16. 11 Ibd. Pg. 16. 12 Ibd. Pg. 17. 13 Ibd. Pg. 18. 10 economa social de mercado. Bajo estas premisas el Tribunal Constitucional14 (TC) ha sealadoqueelmejorsistemaparalaasignacinydistribucindelosrecursoses aquelquepropicialaconcertacinlibreentreofertaydemanda:ascomoqueal Estado en este esquema le corresponde crear las condiciones para que las actividades econmicasprivadassedesarrollendemaneralibreycompetitiva,procurndolesun marcoparasudesarrolloeficienteyalmismotiempointervenirparacorregirlas inequidadessociales,afindequetodos,ynounospocos,seanpartcipesdelos beneficios del progreso y del desarrollo econmico. Demaneraquelaexplotacindelosrecursosnaturalesdebehacersedeforma sostenible y mediante un uso racional; pues dichos recursos pertenecen a la Nacin y su desarrollo est orientado a propiciar la equidad social.Por ende, el Estado tiene la obligacindeacentuarlabsquedadelequilibrioentrelalibertadeconmica,la eficienciaeconmica,laequidadsocialylascondicionesdignasdevidamaterialy espiritual para las actuales y venideras generaciones15.En ese sentido, el inciso 22 del artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per seala que toda persona tiene derecho a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, as como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida. La parte referida al ambiente equilibrado se enmarca dentro de las funciones del Estado como garante del bienestar social. Por ello, el TC indica que en el Estado Social y Democrtico de Derecho el crecimiento econmico no puede ni debe reirse conelderechoalaplenituddelavidahumana;nopuedesuperponersealresguardo de la dignidad de la persona que constituye la prioridad no slo del Estado, sino de la sociedad en su conjunto16. Al respecto, el TC17 tambin seala lo siguiente:Losocial,sedefineaqudesdetresdimensiones:comomecanismopara establecer legtimamente algunas restricciones a la actividad de los privados; comounaclusulaquepermiteoptimizaralmximoelprincipiode solidaridad,corrigiendolasposiblesdeformacionesquepuedaproducirel

14 Sentencia del Tribunal Constitucional N 0048-2004-PI/TC, Fundamento 12. 15 Ibd. Fundamento 13. 16 Ibd. Fundamento 15. 17 Ibd. Fundamentos 16 - 17. 11 mercado de modocasi natural, permitiendo, de este modo, un conjunto de mecanismosquepermitanalEstadocumplirconlaspolticassocialesque procurenelbienestardetodoslosciudadanos;y,finalmente,comouna frmuladepromocindelusosostenibledelosrecursosnaturalespara garantizar un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida.()Slodeestemodopuedeconsiderarsesuperadoelviejoyequvoco postuladodelmercado perse virtuosoyelEstado perse mnimo,paraser reemplazadoporunnuevoparadigmacuyoenunciadoes:tantomercado como sea posible y tanto Estado como sea necesario. Los artculos 66 y 67 de la Constitucin Poltica del Per establecen lo siguiente: Artculo66. Losrecursosnaturales,renovablesynorenovables,son patrimonio de la Nacin.El Estado es soberano en su aprovechamiento. Porleyorgnicasefijanlascondicionesdesuutilizacinydesu otorgamientoaparticulares.Laconcesinotorgaasutitularunderecho real, sujeto a dicha norma legal. Artculo67. ElEstadodeterminalapolticanacionaldelambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales. Dichasdisposicionessonlabaseparalaregulacinmineraenelpas;lanorma fundamental del Estado establece que los recursos en su estado natural son patrimonio delaNacinynopuedenserexplotadosdeformaseparadaalintersnacional,de forma que los beneficios deben alcanzar a la Nacin18, y la utilizacin debe de ser de formarazonableysostenible,correspondiendoalEstadoeldeberdepromoverlas polticasadecuadasatalefecto19.Demaneraqueconsiderandoquelaactividad mineratienecomobaselaextraccinderecursosnaturalesqueseencuentranen determinadoespaciodelanaturaleza,elEstadoparacumplirconlosfines constitucionalesdeformaarmnicaeintegraldebeempleartodoslosmedios legtimosyrazonablesqueseencuentrenasualcance,limitando,condicionando, regulando, fiscalizandoy sancionando las actividades de los particulares hasta donde

18 Ibd. Fundamento 29. 19 Ibd. Fundamento 33. 12 tengacompetenciasparaello,seaquestasserealicendeformaindependienteo asociada20. Ademsdelanormativaconstitucionalquefundamentalaregulacindelaactividad minera,laLeyOrgnicaparaelAprovechamientoSostenibledelosRecursos Naturales21complementalosargumentosalestablecerclaramentequelosrecursos mineralessonconsideradosrecursosnaturalesyaquesoncomponentesdela naturaleza, susceptibles de ser aprovechados por el ser humano para la satisfaccin de susnecesidadesytienenunvaloractualopotencialenelmercado.Asimismo, respectoaestanormaelTCsealaqueenningncasoelEstadopuedeabdicarde su ius imperium para regular el aprovechamiento de los recursos naturales que son de la Nacin22. LaLeyOrgnicaparaelAprovechamientoSostenibledelosRecursosNaturales tambin establece que los derechos para el aprovechamiento de los recursos naturales seotorganalosparticularesmediantelasmodalidadesqueestablecenlas leyes especiales para cada recurso natural. La retribucin econmica incluye todo concepto quedebaaportarsealEstadoporelrecursonatural,yaseacomocontraprestacin, derechodeotorgamientooderechodevigenciadelttuloquecontieneelderecho, establecidosporlasleyesespeciales23. Suscondicionessedeterminanporcriterios econmicos, sociales y ambientales. La sentencia citada define acertadamente a la concesin minera como una especie de concesindedominiopblico,yquetienelanaturalezajurdicadeunacto administrativoestableeirrevocable24.Elotorgamientodelderechoaexplotar constituye la concesinminera, derecho real que constituye la suma deatributos que la Ley confiere a esta clase de concesionarios25.

20 Ibd. Fundamento 38. 21 Artculo 3 Ley N 26821. Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.22 Sentencia del Tribunal Constitucional N 0048-2004-PI/TC, Fundamento 45. 23Artculos19y20.LeyN26821.LeyOrgnicadeAprovechamientoSostenibledelosRecursos Naturales. 24 Sentencia del Tribunal Constitucional N 0048-2004-PI/TC, Fundamento 99-101. 25 Artculo 10. Decreto Supremo N 014-92-EM. TUO de la Ley General de Minera 13 1.1.2. Econmicos Dentrodelosfundamentoseconmicosparalaregulacindelaactividadminera debemos analizar la propia naturaleza de los minerales y de la misma actividad. Como bien se sabe el mercado puede funcionar eficientemente bajo la ley de la oferta y de la demanda,logrndoseunpuntodeequilibrioquemaximizaelexcedentedel consumidory del productor, llegandoas al bienestar total26;yello se puede obtener sinnecesidaddelaintervencindelEstado.Sebuscaquenohayarecursos infrautilizadosalcanzandoelresultadoconelmnimocosteposible.Ascomose pretendelaeficienciaproductivayasignativa27,esdecirqueelprecioseaigualal costemarginal.Demaneraqueparaqueexistaunmercadoencompetenciaperfecta debehaberproductoshomogneos,informacinperfectaysimtrica,libreentraday salida,ymuchosoferentesydemandantesconunprecioaceptante28.Asimismo,se debebuscar que el mercado sea universal estando por ello todos representados en el mismo.EstosevetraducidoenlosdosteoremasfundamentalesdelaEconomadel Bienestar29:(i)losmercadoscompetitivosllevanaasignacionesPareto-eficientesy; (ii) cualquier asignacin eficiente se puede lograr mediante mercados competitivos si distribuimoscorrectamentelasdotacionesinicialesdederechos.Sinembargo,hay casos donde estos teoremas no se pueden llevar a cabo y es por ello que la regulacin pblica se ve justificada. Una de las razones para que los mercados no puedan funcionar eficientemente son las fallas del mercado30. Dentro de las cuales se encuentran las externalidades, los bienes pblicos, los monopolios naturales, el logro de objetivos de equidad y la informacin asimtrica o imperfecta.Para llegar a las situaciones de ptimo social es necesaria la regulacin puesto que, de otro modo, las actividades que contengan fallas del mercado nolograranalcanzarlosobjetivosdeeficienciaodeequidad.Deformaquela

26PaulKrugman,RobinWellsyKathrynGraddy.FundamentosdeEconoma.(SegundaEdicin. Editorial Revert. Barcelona 2013). Pgs. 98-10327Laeficienciaproductivaesutilizarlosrecursosdelamejorformaylaeficienciaasignativaeslatraslacin de las ventajas a los consumidores.28 El precio aceptante nadie puede influir con sus acciones individuales en el precio de mercado. Mayor detalle en Krugman, Wells y Graddy. Op. cit. Pgs. 198. 29 Robert Cooter y Thomas Ulen. Derecho y Economa. (Fondo de Cultura Econmica. Mxico 2002). Pgs. 60-66. 30 Agustn Molina y Almudena Guarnido. Fallos de Mercado y Regulacin Pblica. Temas actuales de Economa. (Universidad de Almera 2009). Pgs. 134-139. 14 regulacincuentaconinstrumentosjurdicosmedianteloscualeslasinstituciones pblicasimponenobligacionesorestriccionesalaactuacindelsectorprivado31. Asimismo,esimportanteconsiderarquehayescenariosdondelacompetencianoes aconsejablecomoenlosmonopoliosnaturalesdonderesultamejorqueseusela competenciaporelmonopolio;igualmente,loscostesdetransaccinparaintroducir competenciapodranserdemasiadoelevadosyporelloresultamseficienteno hacerlo32. Enelcasodelaactividadmineraestasedesarrollaenunespaciodeterminado geogrficamente donde se encuentran los minerales. De manera que no resulta ptimo queendichoespaciooperenvariasempresasextrayendoelmineral.Enestecasoel costedeexploraryexplotarunacantidaddelrecursoresultamenorsilorealizauna sola empresa que si son varias33. Adems, dentro de la actividad minera se presentan economas de escala34, ya que para extraer el mineral se necesita gran infraestructura ytecnologa;esasqueelcosteporlasprimerasunidadesdemineralresultaser mayor que por las ltimas.Otra falla del mercado que tambin genera la actividad minera son las externalidades. Lasactividades mineras como laexploraciny explotacin pueden generar impactos significativosenelentornodondesedesarrollan.Porsupropianaturaleza,estas actividadesgeneranexternalidadesnegativascomolacontaminacinambiental.As, laactividadminerasinregulacinpuedeprovocarundaoaotrosinquemedie compensacin. Es por ello que se debe considerar no solo el coste o beneficio privado, sinoelcosteybeneficiosocial.Sisedejaalmercadoresolverlosellegaalptimo privado pero no al ptimo social y, en consecuencia, se pueden generar ineficiencias. DemaneraqueelEstadoperuanohavistoconvenienteregularlaactividadminera mediante la figura de concesiones, lo que se explicar en el captulo sobre legislacin minera.

31 Molina y Guarnido. Op. cit. Pgs. 130-134. 32 Ibd. Pg. 136-137.33EstevendraaserelconceptodeSubaditividad.Paramayordetalleconsultar:Miguelngel Lasheras. La regulacin econmica de los servicios pblicos. (1999). Pgs. 32-37 34 Krugman, Wells y Graddy. Op. cit. Pgs. 229-230.15 1.1.3. Socioambientales Elmedioambientesepuededefinircomoelconjuntodeelementossociales, culturales,biticosyabiticosqueinteractanenunespacioytiempodeterminado; dentro de ellos se encuentran los recursos naturales. Los recursos naturales son todos aquellos recursos que el ser humano encuentra en su ambiente y que puede utilizar en su beneficio35. Dentro de la clasificacin normativa estn los recursos no renovables. Estos son aquellos que al ser utilizados se agotan irremediablemente. Suutilizacin o provecho comporta la extincin de su fuente productiva36. Es el caso de los minerales, el petrleo, el carbn, el gas natural, etc. Comobiensedesarrollenelacpiteanteriorunadelasprincipalesexternalidades quegeneralamineraeslacontaminacinambiental.Esposibleconsiderarqueesto se debe principalmente a tres factores: (i) las tcnicas de alto impacto ambiental de las actividadesdeexploracinyexplotacin;(ii)lalocalizacingeogrficadelos recursos minerales; y (iii) la propia naturaleza contaminante de los recursos minerales. Deestemodolosriesgosambientalesysuimpactopuedenserdeterminadosporlo siguiente: el tamao de la explotacin, la localizacin, el mtodo de la explotacin, la caracterstica de los minerales y su tratamiento.Dependiendo de la fase de la actividad minera los impactos, riesgos y amenazas sern distintosperoenlamayorahabrunimpactoconsiderable.Porejemplo,enla prospeccin se construyen caminos y ello podra alterar el paisaje natural. Igualmente, podra darse una tala indiscriminada de rboles, lo cual puede ocasionar erosin de los suelosylasedimentacinderosyarroyosenhbitatsmuysensibles.Adems, tambin se suele generar ruidos que pueden perturbar la fauna existente. En la fase de exploracinpodragenerarsecontaminacindelosacuferosyalteracindela vegetacin,ascomoruidoyvibracinpormotoresyporlassmica.Parala realizacindeoperacionesesnecesariotambintrasladarpersonalyconstruir campamentostemporales,loquepuedegeneraralteracionesenelentornoyenel abastecimientodeaguaparalapoblacin.Enlafasedeconstruccindelproyecto minerohaymuchomovimientodemaquinariayequipopesadoloquepuedecrear polvo,ruidoyvibracin.Porltimo,enlafasedeexplotacin,yaseaenminera

35 Artculo 3 Ley N 26821. Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. 36 Artculo 4Ley N 26821. Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. 16 subterrneaoatajoabierto,sedistorsionaelhbitat,segeneravibracin,polvoy ruido.Asimismo,sepuedeoriginarexposicionesdemineralesaagenteserosivos,gasesdecombustinypolvodevehculos,derramedematerialespeligrososdurante el transporte de los mismos, lluvias cidas, incendios y explosiones, entre otros37. De formaqueesposibleindicarquelaactividad,porsupropianaturaleza,origina perturbacionesalambientequeseencuentranintrnsecasalaextraccindelos minerales.Enesesentido,resultanecesarialaintervencindelEstadopararegular queesasexternalidadesseaninternalizadasporlasempresasmineras.Mediantela regulacinsepuedeexigirestudiosdeimpactoambiental(EIA),supervisiny fiscalizacin con el objeto de llevar a cabo una efectiva remediaciny mitigacin en el ambiente, as como compensar e indemnizar a la poblacin si fuera necesario. Dentrodelcontextosocioambientalsedebereconocerquesibienlamineraesuna actividadmuyantiguaenelPersuregulacinnohatomadoencuentadesdesus iniciosconsideracionesambientalesysociales.Enestesentidonohaexistido normatividadambientalparalasactividadesdelsector,sehadadopocaonula fiscalizacinycontrolambiental.Adems,hahabidounalimitadaconciencia ambiental en las empresas operadoras del sector.Adicionalmente,losrecursosmineralesseencuentranenzonasalejadasdelpas dondelageografaesmuydifcilylapoblacinhasidoexcluidaporelEstado histricamente.Estaspoblacionescompartencostumbresytradicionesparticularesy suseconomassebasanenelautoconsumo.Enestesentido,lapoblacinquese encuentraenestaszonashadesarrolladounvnculoconlatierraylosrecursos naturales que no se limita a su aprovechamientoeconmico, sino que la naturalezay los recursos que esta provee son parte de su tradicin, cultura y espiritualidad.Laspoblacionesquehabitanenestoslugaresnologranentenderporqullegauna empresamineradegranenvergaduracongrandesmaquinariasaextraerlosrecursos naturalesdelazonaparaunbeneficioeconmicoprivado.Sedaasunchoque culturalgeneradoporunaactividadeconmica.Lapoblacindeescasosrecursos

37Zoila Martnez, Guas practicas parasituaciones especificas:manejo deriesgosy preparacinpara respuestas a emergencias mineras (2003) Naciones Unidas Comisin Econmica para Amrica Latina yelCaribe,DivisindeRecursosNaturaleseInfraestructura,Serie57RecursosNaturalese Infraestructura. Pg. 21-31. Disponible en:http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/0/13040/Lcl1936e.pdf 17 percibe la actividad como una oportunidad y una amenaza, puede ser una oportunidad laboral pero al mismo tiempo se temen los impactos que pueda generar en su hbitat y enlasactividadesqueellosdesarrollancomolaagriculturayganadera.Existeuna correlacinentre los impactos econmicos, socialesyambientales.Lageneracin de impactosdelaactividadminerasobrefuentesdeaguas,delascualesdependenlos pobladores, ocasiona una predisposicin negativa con la empresa que va a convivir en la misma zona. Adicionalmente a ello, existe la posibilidad que la actividad minera se desarrolleensustierras,esooriginaquelapoblacinconsiderequedebeverse beneficiada por la actividad mineracomo formade compensacin. Adems, al ser la empresamineralanicapresenciaajenaaellosseledemandaserviciospblicosal percibir que en sus campamentos s se cuenta con agua potable, saneamiento, etc. La actividadmineratraeconsigomayorcomercioenlazonaperoalmismotiempoello tambinpuedeocasionarproblemasdeviolenciasexual,narcotrfico,prostitucin, cambios en las normas sociales, consumo de drogas y de alcohol, entre otros38. EnesesentidoresultafundamentalqueelEstadopuedaregularestasituaciny establezca condiciones claras para la empresa y para la poblacin dentro de un marco jurdicoestable.Sobretodoconsiderandoque,deacuerdoconlaregulacin,la concesinmineraseotorganicamenterespectoalosrecursosnaturalesquese encuentranenelsubsueloynosobreelterrenosuperficial.Demaneraqueenla mayoradecasoslasempresasdebennegociarconlapoblacinparapoder establecerseensustierras.Hemostenidolaoportunidaddesealarqueesnecesario un rbitro no slo este al momento de la negociacin, sino que participe desde antes y despus del proceso de manera eficaz y continua39.

38Daniel Franks, Evaluacin del impacto social de los proyectos de recursos (2012) The International MiningforDevelopmentCentre,MiningforDevelopment:GuidetoAustralianPractice.Pg.5. Disponible en:http://im4dc.org/wp-content/uploads/2012/01/UWA_1833_Paper-2_Spanish-version_Social-impactassessment-of-resource-projects.pdf 39AndreaDominguez,EljuegodejalarlacuerdaentrelasEmpresasylasComunidades(2010) Enfoque Derecho. Disponible en: http://www.enfoquederecho.com/?q=node/292/18 1.2. Normativa minera en el Per 1.2.1. Legislacin y actividad minera ComosemencionlaactividadmineraestpresenteenelPerdesdehacevarios siglos.Sinembargo,suregulacindatadesdealgunasdcadasatrs.Lasprimeras normas fueron el cdigo de minera de 1901y 1950. Luego en 1970, 1971 y 1981 se promulglaLeyGeneraldeMinera.En1989seestablecilaComisinTcnica Multisectorial para desarrollar el caso Southern Per40. En 1990 se cre el Cdigo del MedioAmbientequedesarrollenmayormedidalaregulacinambientalminera. PosteriormentesepromulgelDecretoLegislativo708yelReglamentoambiental para el sector minero metalrgico de 1993.ActualmentelalegislacinmineraenelPerprincipalmentecomprendealapropia ConstitucinPolticadelPerquehacereferenciaalosrecursosnaturales,laLey OrgnicadeAprovechamientoSostenibledelosRecursosNaturales,Textonico Ordenado (TUO) deLaLey General de Minera41, el Reglamento de Procedimientos Mineros42yel ReglamentodeOrganizacinyFuncionesdeInstitutoGeolgico, MineroyMetalrgico(INGEMMET)43.Paraeldesarrollodelalegislacinminera nos centraremos particularmente en el TUO de la Ley General de Minera.DeacuerdoaloestablecidoenlapropiaConstitucinPolticadelPerynormativa mencionada los recursos minerales pertenecen al Estado cuya propiedad es inalienable eimprescriptible.Estoquieredecirquenoestransferiblenitemporal.Asimismo,la actividadmineraestconsideradacomodeutilidadpblicaysupromocinesde intersnacional.LasentidadesencargadasdelaactividadMinerasonel MINEM,el INGEMMET, Pro inversin, y el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA).La primera deellas seencarga deestablecer la regulacin,la segunda es la que determina tcnicamente los petitorios y registro de catastro minero, la tercera es el organismo que se encarga de la promocin de la inversin en este sector y finalmente

40ComisincreadaparabuscarsolucionesalosproblemasambientalesdeSouthernPer.Southern Per es una empresa minera que viene operando en el Per desde 1950. Ms informacin en:http://www.southernperu.com/ESP/Pages/default.aspx 41 Decreto Supremo N 014-92-EM, publicado el 04 de Junio de 1992. 42 Decreto supremo N 018-92-EM, publicado el 08 de Septiembre de 1992. 43 Decreto supremo N 035-2007-EM, publicado el 06 de Julio de 2007. 19 laOEFAeslaentidadencargadadelafiscalizacinysupervisinenmateria ambiental.Laconcesinmineraotorgaelderechodeexploracinyexplotacindelosrecursos mineralesconcedidosqueseencuentrendentrodeunslidodeprofundidad indefinida, limitado por planos verticales correspondientes a los lados de un cuadrado, rectngulo o poligonal cerrada, cuyos vrtices estn referidos a coordenadas Universal Transversal Mercator44. Se otorgan en extensiones de 100 a 1,000 has, en cuadrculas colindantesalmenosporunlado45.Laconcesinmineraesunderechorealypor tantoesconsideradocomouninmuebledistintoyseparadodelprediodondese encuentreubicado.Asimismo,lasconcesionessonirrevocablesperoeltitulardebe cumplir con una serie de obligaciones establecidas en la normativa para mantenerlas. Lasconcesionesconfierenaltitulardelderecholaposibilidaddeconvertirseen propietario de las sustancias extradas. Dentro de los atributos de los concesionarios46 est el uso gratuito de la superficie de laconcesincuandoestaseencuentraenterrenoeriazodepropiedaddelEstado,el derechoasolicitarunaservidumbre,elusodeaguasparalasoperacionesmineraso para personal de la concesin y el derecho a inspeccionar concesiones vecinas cuando se tema de un derrumbe. Desde 1995 ya no se encuentra vigente el derecho a solicitar expropiacionespuestoquelaConstitucinPolticadelPerestablecequesolose llevaracaboporcausasdeseguridadnacionalonecesidadpblica,ylaactividad minera es de utilidad pblica y la promocin de inversiones de inters nacional.Las obligaciones mineras que establece el TUO de la Ley General de Minera se basan enelsistemadeamparoporeltrabajodondeatravsdelsistemadeproduccinse establece un valor mnimo de venta que debe de ser alcanzado por el concesionario47. Es decir, se exige una produccin mnima. Asimismo, existen una serie de pagos que deben realizarse, estos son: -El derecho de vigencia,que debe pagarseal momento de solicitar el petitorio delaconcesinmineraantelaautoridadcompetente.Esdecir,eselpago

44 Artculo 9TUO de la Ley General de Minera 45 Artculo 11TUO de la Ley General de Minera 46 Artculo 37 TUO de la Ley General de Minera 47 Artculo 38 TUO de la Ley General de Minera. 20 anualquerealizatodotitulardecualquierconcesinmineraparael mantenimientodesucondicindetitularsobreelreaconcesionada.Este pago es recaudado por el INGEMMET. El derecho de vigencia es un pago que sehaceanualmenteysecalculaconsiderandoelnmerodehectreasque tenga el denuncio minero y latasa que le corresponda al tipo de titular minero deacuerdoalanormativa.Sedistribuyeel100%delmontorecaudado, considerando en la distribucin a los municipios donde se encuentran ubicadas las concesiones mineras48. -El pago de la regala minera, es el pago que deben realizar los titulares de las concesionesminerasalEstadoporlaextraccindelosrecursosminerales. Este monto es recaudado por la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT). La empresa debe realizar el clculo de la regala minera que le corresponder pagar cada mes, de acuerdo al esquema que establece la LeydeRegalaMinera49.Elmontodelaregalamineraseobtienede multiplicar el valor bruto de las ventas del concentrado (que se valoriza segn lospreciosinternacionalesdelosminerales)con unporcentajequepuedeser 1%, 2% o 3%. De acuerdo a Ley se distribuye el 100% del monto de la regala mineraalosGobiernosRegionalesyLocales,ascomouniversidadesdela zona. La Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del Ministerio deEconomayFinanzas(MEF)seencargaderealizarlosclculosque determinan los montos que le corresponde a cada Gobierno Regional o Local, enfuncinalasiguienteinformacin:(i)losmontosderegalamineraque tienelaSUNATparacadaunadelasempresasmineras;(ii)laubicacinde cada una de las operaciones mineras del pas que registra elMINEM; (iii) los datossobrelasNecesidadesBsicasInsatisfechas(NBI)quecalculael Instituto Nacional de Estadstica e Informtica;(iv) el criterio de distribucin que indica la Ley de Regala Minera50.

48 Ministerio de Energa y Minas Iniciativa Para la Transparencia de las Industrias Extractivas en el Per,Origen,DistribucinyUsodelasRentasdelaExtraccindelosRecursosMinerales(2008, Cartilla Informativa N 2). Pg. 6.Disponible en: http://eitiperu.minem.gob.pe/images/archivos/cartillas/CARTILLA_2_EITI_final_23_marzo.pdf 49 Artculo 2 Ley N 28258. Ley de Regala Minera 50 Ministerio de Energa y Minas Iniciativa Para la Transparencia de las Industrias Extractivas en el Per. Op.cit. Pg. 4. 21 Laregalaminerasedistribuyemensualmenteydebeefectuarsedentrodel mes posterior al pago realizado. El abono por regala minera se hace mediante un depsito en cuentas especiales en el Banco de la Nacin, creadas por cada unodelosGobiernosRegionalesyLocalesquerecibenestebeneficio.Los GobiernosRegionalesyLocalespuedenutilizarlosrecursoseconmicos provenientesdelaregalamineraparafinanciarocofinanciarproyectosde inversin pblica51.-Elpagodelcanonminero,eslaparticipacinefectivayadecuadadelaque gozanlosGobiernosRegionalesyLocalesdeltotaldeingresosyrentas obtenidos por el Estado por la explotacin econmica de los recursos mineros. Esdecir,elcanon,eslaparticipacindelarentaeconmicayarecaudada dispuestapor elEstadoafavordelosGobiernosRegionalesyLocalesdelas zonasdeexplotacinderecursos.Enesesentido,efectuadalarecaudaciny regularizacinanualdelImpuestoalaRenta,elEstadotransfiereel50%de losingresoscaptadospordichoconceptoalaszonasendondeseexplotel recurso minero52. La distribucin de la misma se desarrollar ms adelante en el presente documento (punto 1.2.2). EsimportantedestacarquelapropiajurisprudenciadelTCPeruanohaestablecido que la regala minera, el pago del derecho de vigencia y el canon minero constituyen diferentestiposderetribucineconmica53.Porunladolaregalaesunaretribucin econmicacontraprestativaporelusufructodeloqueseextraedeltitulardela concesin minera a los Gobiernos Regionales y Locales por la explotacin de recursos naturales no renovables, justificada en la necesidad de la Nacin de recibir beneficios desuspropiosrecursosantesqueseagoten54.Elderechodevigenciaencambioes unaretribucineconmicabasadaenelmantenimientodelaconcesin55. Mientras queelcanonmineronoesunpago,sinodeuna compensacin delEstadoalos Gobiernos Regionales y Locales respecto a la distribucin de ingresos ya recaudados. La compensacin ser la distribucin de los ingresos recaudados a las zonas donde se

51 Ibd. Pg. 5. 52 Artculo 1 Ley N 27506. Ley de Canon53 Sentencia del Tribunal Constitucional N 0048-2004-PI/TC, Fundamento 51 - 53. 54 Ibd. Fundamento 53. 55 Ibd. Fundamento 55. 22 explotanlosrecursosminerales,garantizndoselaparticipacindirectadela poblacin local en el beneficio del reparto56.Ademsdelasobligacionesreferidasalaproduccinmnimayalospagos,los concesionariostambindebenpresentarunadeclaracinanualconsolidadacon informacin respecto de la actividad y el titular. Del mismo modo deben cumplir con lasobligacionesdebienestaryseguridad,ascomodeproteccinambientalque establece el ordenamiento jurdico peruano. Lasactividadesminerassoncateo,prospeccin,exploracinyexplotacin,labor general,beneficio,comercializacinytransporteminero57.Elejerciciodelas actividades mineras excepto el cateo, la prospeccin y la comercializacin, se realiza exclusivamente bajo el sistema de concesiones. El TUO de la Ley General de Minera establece las siguientes actividades:-Elcateoeslaaccinconducenteaponerenevidenciaindiciosde mineralizacin por medio de labores mineras elementales.-Laprospeccineslainvestigacinconducenteadeterminarreasdeposible mineralizacin,pormediodeindicacionesqumicasyfsicas,medidascon instrumentos y tcnicas de precisin.-Laconcesinmineraotorgaasutitularelderechoalaexploraciny explotacindelosrecursosmineralesconcedidos.Laexploracinesla actividadmineratendenteademostrarlasdimensiones,posicin, caractersticasmineralgicas,reservasyvaloresdelosyacimientosde minerales.Laexplotacineslaactividaddeextraccindelosminerales contenidos en un yacimiento.-Laactividaddebeneficioeselconjuntodeprocesosfsicos,qumicosy/o fsico-qumico que se realizan para extraer o concentrar las partes valiosas de un agregado de minerales y/o para purificar, fundir o refinar metales.

56 Ibd. Fundamento 52. 57 TUO de la Ley General de Minera 23 -Laborgeneralestodaactividadmineraqueprestaserviciosauxiliares,tales comoventilacin,desage,izajeoextraccinadosomsconcesionesde distintos concesionarios.-Lacomercializacindeproductosmineralesesunaactividadlibre,internay externamenteyparasuejercicionoserequiereelotorgamientodeuna concesin.-Transporte minero es todo sistema utilizado para el transporte masivo continuo deproductosminerales,pormtodosnoconvencionalescomofajas transportadoras, tuberas, o cable carriles. Deacuerdoalamencionadanorma,paraobtenerunaconcesinenlaactividad mineraelsolicitantedebepresentarunpetitoriodeconcesinmineraanteel INGEMMET.DichopetitoriovieneacompaadodeunaDeclaracinJuradadel solicitante donde se compromete arealizar sus actividades productivas de acuerdo al marcolegalylanormativaambiental.Igualmente,seobligaaactuarconrespeto frentealascostumbreslocales,manteniendounarelacinpropiciaconlapoblacin delreadeinfluenciadelaoperacinminera,ascomoamantenerundilogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y locales, la poblacin del rea de influenciadelaoperacinmineraysusorganismosrepresentativos,alcanzndoles informacinsobresusactividadesmineras.Finalmente,debefomentar preferentementeelempleolocal,adquirirpreferentementelosbienesyservicios locales para el desarrollo de las actividades minerasy la atencin del personal, entre otros.Sinembargo,esimportanteconsiderarqueelttulodeconcesinnoautorizaporsi mismo a realizar las actividades mineras, sino que previamente se deber cumplir con unaseriederequisitoscomo:(i)gestionaraprobacionesrespectoalaexistenciade restos arqueolgicos en la zona con el Instituto Nacional de Cultura (INC); (ii) contar conla certificacin ambiental y cumplir con las normas de participacin ciudadana o consulta previa; (iii) obtener el permiso para la utilizacin de tierras mediante acuerdo previo con el propietario del terreno superficial o la culminacin del procedimiento de servidumbreadministrativa,conformealareglamentacinsobrelamateria;y(iv) 24 obtenerlasdemslicencias,permisosyautorizacionesquesonrequeridosenla legislacin vigente.Apartirdeladcadade1990enelPerseempiezaarealizarunaverdadera regulacinmineroambientalprincipalmenteatravsdelReglamentoparala ProteccinAmbientalenlaActividadMineroMetalrgica58.Deacuerdoadicha norma, las actividades de exploraciny explotacin,de beneficio, de labor generaly detransporteminero,debencontarconEIAaprobadosprevioaliniciodelas actividades.Losestudiosdebenevaluarydescribirlosaspectosfsico-naturales, biolgicos, socio-econmicos y culturales en el rea de influencia del proyecto, con el findedeterminarlascondicionesexistentesycapacidadesdelmedio,analizarla naturaleza,magnitudypreverlosefectosyconsecuenciasdelarealizacindel proyecto, indicando medidas de previsin y control a aplicar para lograr un desarrollo armnico entre las operaciones de la industria minera y el medio ambiente. Asimismo, deben cumplir con obligaciones de monitoreo peridico de las emisiones y calidad de aire,monitoreodelosefluentesycalidaddeagua,ascomopresentarunreporte trimestral al MINEM. Demaneraqueesresponsabilidaddeloperadorminerolasemisionesyvertimientos que se arrojen al medio ambiente y poner en marcha programas de previsin y control contenidosenelEIAyProgramadeAdecuacinyManejoAmbiental(PAMA).El EIAesuninstrumentodegestinambientalquecontieneunadescripcindela actividadpropuestaydelosefectosdirectosoindirectosprevisiblesdedicha actividadenelmedioambientefsicoysocial,acortoylargoplazo,ascomola evaluacintcnicadelosmismos59.ElPAMAeselprogramaquecontienelas accioneseinversionesnecesariasparaincorporaralasoperacionesminero-metalrgicaslosadelantostecnolgicosy/omedidasalternativasquetengancomo propsito reducir o eliminar las emisiones y/o vertimientos para poder cumplir con los nivelesmximospermisiblesestablecidosporlaautoridadcompetente60.Asimismo, losoperadoresminerosdebenadoptarmedidasybuenasprcticasparaprevenir,

58DecretoSupremo016-93-EM.ReglamentoparalaProteccinAmbientalenlaActividadMinero Metalrgica. 59 Artculo 25. Ley N 28611. Ley General del Ambiente. 60 Artculo 26. Ley N 28611. Ley General del Ambiente25 controlar, monitorear, mitigar o reparar los impactos y ejecutar las medidas de cierre y post-cierre de la actividad. LaDireccinGeneraldeAsuntosMedioambientalesMinerosdelMINEMesla autoridadcompetenteparaevaluaryaprobarlosEIAyPAMAS.ElOEFAesel organismopblicotcnicoespecializadoadscritoalMinisteriodelAmbiente (MINAM), para supervisar, fiscalizar y sancionar la regulacin ambiental.1.2.2. Ley de Canon y su reglamento Comoyasemencionelcanoneslaparticipacinefectivayadecuadadelaque gozan los Gobiernos Regionales y Locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotacin econmica de los recursos mineros. As, efectuada la recaudacindelImpuestoalaRenta,elEstadoporintermediodelaSecretarade DescentralizacindelaPresidenciadelConsejodeMinistros(PCM)transfiereun porcentajedelosingresoscaptadospordichoconceptoalaszonasendondese explot el recurso minero.Deacuerdoconelartculo9delaLeydeCanon,elmismoestconstituidoporel 50% del total de ingresos y rentas obtenidas por el Estado por el aprovechamiento de los recursos minerales. Cabe destacar que el canon minero es el ms importante de los 6tiposdecanonexistentes(minero,petrolero,gasfero,hidroenergtico,forestaly pesquero), debido al enorme volumen de recursos que genera para las zonas donde se distribuye.Enlafigura1sepuedeapreciarlastransferenciasdecanonatodaslas regionesdel1993hastael2012.Delmismograficoesdedestacarqueelcanon minero es el que ha generado mayores ingresos. 26 Figura 1: Transferencia de canon para todas las regiones del 2012 Fuente: MEF y Sociedad Nacional de Minera Petrleo y Energa (SNMPE61)EnelPerelcanonhasidoprevistoconstitucionalmenteenelartculo77 sealndose que: Correspondenalasrespectivascircunscripciones,conformealey, recibirunaparticipacinadecuadadeltotaldelosingresosyrentas obtenidosporelEstadoenlaexplotacindelosrecursosnaturalesencada zona en calidad de canon. Por ello, laLeyde Canonestablece que todos los funcionariosy servidores pblicos queadministrenlosrecursospblicostransferidosalasentidadesdesudireccino gobiernosonresponsablesporelbuenusodelosmismosytienenlaobligacinde rendircuentassemestralesdelosgastosefectuadosalaContraloraGeneraldela Repblica. Asimismo, se menciona que la ejecucin de las obras, los gastos incurridos yloslogrosalcanzadosestarnsujetosalafiscalizacinposteriordelospobladores mediante la rendicin de cuentas. 1.2.2.1. Distribucin y utilizacin del canon minero LaLeydelCanonysureglamentotambinhacenreferenciaaladistribuciny utilizacin del mismo. El artculo 3 del reglamento de la Ley de Canon seala que el

61ElaboradoporelInstitutoPeruanodeEconoma.Disponibleen:http://ipe.org.pe/comentario-diario/09-8-2013/quien-corta-peor-el-jamon 27 canon ser distribuido a los Gobiernos Regionales yLocalesen cuya circunscripcin se exploten o utilicen los recursos naturales. ParaelloresultaoportunomencionarquelaConstitucinPolticadelPerestablece una forma de organizacin descentralizaday en base a ello desarrolla su poltica con el objetivo de integrar todo el pas62. De acuerdo a lo indicado en el artculo 189 de la ConstitucinPolticadelPerelterritorioperuanoseencuentraconformadodela siguiente manera:(.)porregiones,departamentos,provinciasydistritos,encuyas circunscripcionesseconstituyeyorganizaelgobiernoanivelnacional, regionalylocal.Elmbitodelnivelregionaldegobiernosonlasregionesy departamentos(...)Elmbitodelnivellocaldegobiernosonlasprovincias, distritos y los centros poblados () Asimismo,cabemencionarquehoyendalasregionessonconsideradascomo departamentos pues todava no se ha creado una regin distinta a ellos a pesar de ser elobjetivoalargoplazomedianteunreferndum.Mientrasestonoocurra,enla prctica no hay mayor diferencia entre ambos trminos. Resulta relevante resaltar que losGobiernosRegionalesyLocalestienenautonomapoltica,econmicay administrativa en los asuntos de su competencia63.DeacuerdoalaLeydeCanon,elcanonminerogeneradoenunaodeterminadose distribuyedesdejuniodelaosiguienteasurecaudacin,hastamayodelao siguiente.Esdecir,ladistribucinsehacecon18mesesderetraso,sobretodo considerando la regularizacin del Impuesto a la Renta64.La distribucin de acuerdo a la normativa65 es la siguiente: a)El 10% (diez por ciento) del total recaudado para los gobiernos locales de la municipalidad o municipalidades distritales donde se encuentra localizado el recurso natural.

62 Artculo 188 de la Constitucin Poltica del Per. 63 Artculo 191 de la Constitucin Poltica del Per. 64 Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa, Qu es elCanon Minero? (2013). Disponible en:http://www.snmpe.org.pe/informes-y-publicaciones-snmpe/canon/canon-en-cifras/que-es-el-canon-minero.html 65 Artculo 5 de la Ley N 27506. Ley de Canon.28 b) El25%(veinticincoporciento)deltotalrecaudadoparalosgobiernos locales de la provincia o provincias donde se encuentra localizado el recurso natural, excluyendo al distrito o distritos productores.c)El40%(cuarentaporciento)deltotalrecaudadoparalosgobiernoslocales del departamento o departamentos de las regiones, excluyendo a la provincia o provincias donde se encuentra el recurso natural. d)d)El25%(veinticincoporciento)deltotalrecaudadoparalosgobiernos regionales donde se encuentra el recurso natural. Esteesquemadedistribucinpuedeobservarseeneldiagramadelafigura2a continuacin: Figura 2: Grafico por distribucin del canon minero de acuerdo a la normativa Fuente: MEF66 Cuando una operacin minera que genera canon se encuentra en dos o ms regiones la distribucindelcanonserproporcionalalvalordeventasdelconcentrado proveniente de cada regin.

66Portal Web del MEF. Disponible en: http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2296%3Acanon-metodologia-de-distribucion&catid=150&Itemid=100848&lang=en29 Enesesentido,pararealizarladistribucinsetomacomoreferencialosindicadores quesoncalculadosporelMEF67.Dichosclculosserealizanenrazndevarios criterios como poblacin y pobreza, vinculados a la carencia de necesidades bsicas y dficitdeinfraestructura.Paraellosetomaencuentandicesdedistribucinde fuentesoficiales.SerecogeinformacindelInstitutoNacionaldeEstadsticae Informtica (INEI) para determinar las proyecciones de la poblacin estimada a nivel departamental,provincialydistrital;eindicadoresdepobrezavinculadoa necesidadesbsicasinsatisfechasydficitdeinfraestructurasegndepartamentos, provinciasydistritos.Asimismo,seconsiderainformacindelMINEM,comoel listadodeempresasconcesionariasdegeneracindeenergaelctricaqueutilicenel recursohdrico,lascentralesdegeneracindeenergahidroelctrica,nivelesde produccinysuubicacinaniveldistrital,provincialydepartamental.Tambinse tomaencuentalautilidadbrutay/oventasnetasdesagregadasporactividadesenel casodeempresasquerealizandiversasactividadesdelasquesederivanmsdeun canon proveniente de un monto de Impuesto a la Renta nico. Por ltimo tambin se utiliza informacin de laSUNAT que indicacuales son los montos deImpuesto a la Rentapagadosporlasempresasqueexplotanelrecursonatural68.Porejemplo,en juliodel2013seaproblaResolucinMinisterialquedeterminolosndicesde Distribucin del canon minero proveniente del Impuesto a la Renta correspondiente al Ejercicio Fiscal 201269. Los recursos que los Gobiernos Regionalesy Locales reciban por concepto de canon debenserutilizadosexclusivamenteparaelfinanciamientooco-financiamientode proyectos u obras de impacto regional y local. Para ello el Gobierno Regional o Local tendr que establecer una cuenta destinada a dicha finalidad especfica. Desde el 2006 se est permitiendo que los Gobiernos Regionales y Locales utilicen hasta el 20% de losrecursosprovenientesdelcanonparaelmantenimientodelainfraestructura generada por los proyectos de impacto regionaly local70. Asimismo, podrn destinar hasta el 5% para financiar la elaboracin de perfiles correspondientes a los proyectos

67 Ibd.68 Ibd.69ResolucinMinisterialN209-2013-EF/15 -ApruebanndicesdeDistribucindelCanonMinero proveniente del Impuesto a la Renta correspondiente al Ejercicio Fiscal 2012.70 Portal Web del MEF. Op. cit.30 deinversinpblicaqueseenmarquenenlosrespectivosplanesdedesarrollo concertado.1.2.2.2. Datos sobre la transferencia yejecucin delcanon minero en los departamentos El canon viene a ser un reflejo de la rentabilidad del sector. Por ello depender de su evolucin,sobretodoconsiderandoelpreciointernacionaldelosminerales,para captarmsomenosrecursosvaImpuestoalaRenta.Enelcasoperuanosepuede apreciar que la crisis financiera influy para una reduccin sustancial en el canon, sin embargo, desde el 2010 se viene recuperando.De acuerdo a la informacin recabada por el MEF71 que se muestra en la figura 3, en losltimos18aossehantransferidoalosGobiernosRegionalesyLocalesmsde 33 mil millones de soles72 por concepto de canon minero. Cabe indicar que antes del 2007 se distribua nicamente el 20%, sin embargo despus de esa fechaseaument el porcentaje a 50%.Figura 3: Transferencias de canon minero de 1996 a 2013 Fuente: MEF 73

71SociedadNacionaldeMineraPetrleoyEnerga,ReporteCanonMinero.Transferencias2013 (2014). Disponible en: file:///C:/Users/Usuario/Downloads/pdf-76205-reporte-canon-minero-2013.pdf 72 Es importante destacar que 1 nuevo sol peruano es igual a 0.36 dlares y 0.26 euros.73 Sociedad Nacional de Minera Petrleo y Energa. Op. cit.31 Endichafiguraselograobservarlagransubidageneradaenel2007ylabajada posteriorporlacrisisinternacionalqueinfluyeenlospreciosdelosmetales.Sin embargo, la cantidad ha seguido mantenindose dentro del rango.Asimismo,lafigura4nosmuestralastransferenciasdecanonmineroporregiones entre2005y2011.Ahsepuedeverquedurantetodoeseperiodolasregionesde Ancash,Tacna,Cajamarca,Arequipa,MoqueguayLaLibertadsonlasquems recursos han recibido del canon minero.Figura 4: Ingresos recibidos por canon minero a los Gobiernos Regionales del 2005-2011 Fuente: MEF 74

74Gestin,ElDiariodeEconomayNegociosdelPer(30deMarzode2012).Disponibleen: http://gestion.pe/noticia/1394887/canon-minero-regiones-crecio-328-2011. 32 En la figura 5 se puede visualizar que en Julio de 2013 los montos totales distribuidos a los Gobiernos Regionales y Locales son los siguientes (en millones de S/.): Figura 5: Ingresos recibidos por canon minero a los Gobiernos Regionales en el 2013 Fuente: MEF 75 EstegrficomuestracomolosGobiernosRegionalesdeAncash,LaLibertad, Cajamarca, Arequipa, Moqueguay Tacna son los que mayores ingresos han recibido por el canon minero en Julio de 2013. Es decir, los mismos Gobiernos Regionales que en los aos anteriores han recibido mayores ingresos provenientes del canon minero.Enlafigura6semuestralabrechaentreelcanondistribuidoyelejecutadodurante losaos2008,2009,2010y2011.Ahsepuedevisualizarqueladiferenciaescasi del 50% a excepcin del ao 2010 donde llega a ser solo de un 30%. Esto se debe al PlanEstimuloEconmicolideradoporelGobiernoNacionalparahacerfrenteala crisis76.Estasituacinesparadjica,pueselPeresunpasdondeexistenmuchas

75 Sociedad Nacional de Minera Petrleo y Energa. Op. cit.76 Voz Democrtica (20 de Junio de 2012). Disponible en:33 demandasdebienesyserviciosdelapoblacin,sobretodoenzonasalejadasdela capital, que casi la mitad del canon no sea utilizado y ello se mantenga a travs de los aos.Figura 6: Canon minero ejecutado y no ejecutado por parte de los Gobiernos Regionales y Locales Fuente: MEF 77 El grfico anterior muestra como las transferencias por canon ha ido aumentando del 2008 al 2011. Sin embargo, ello no se traduce en una ejecucin adecuadapor parte de los distintos niveles de Gobierno. En consecuencia, se aprecia que si el canon, a pesar de ser mayor, no es bien ejecutado no implica necesariamente una mejora concreta.

http://vozdemocratica.wordpress.com/2012/06/20/distribucion-del-canon-minero-a-gobiernos-locales-2008-2011/ 77 Ibd. 34 Figura 7: Programacin y ejecucin de la inversin del canon minero segn funciones 2009-2011 Fuente: MEF 78 Lafigura7destacalacantidadqueseprogramgastarencadarubroyelverdadero nivel de ejecucin que se alcanz entre el 2009 y 2011. Se puede apreciar que el rubro priorizado fue el sector transporte, donde los proyectos mayormente son vas urbanas yrurales,pistas,veredas,construccindepuentes,mantenimientodetrochas,as comotransportehidroviarioyferroviario.Ensegundolugar,seencuentra Planeamiento,GestinyReservadecontingencia,esdecirlosproyectosde fortalecimientoinstitucionalcomoconstruccionesdeobrasmunicipales.Entercer lugar,tenemosproyectosdesaneamientoyencuartolugarproyectosagropecuarios que estn ms vinculados a proyectos de infraestructura de riego.Sin embargo,el nivel de ejecucin de estos cuatro principales rubros muestra que su nivel de ejecucin no sobrepasa el 65% aproximadamente. En el caso de proyectos de

78 Ibd.35 transportesuniveldeejecucinfuede62%,mientrasqueenelrubrode Planeamiento, Gestin y Reserva de contingencia se ejecut un 65% que se destin a palacios municipales. En el caso de saneamientose ejecut un 55%y para proyectos agropecuarios un 48%. Figura 8: Programacin y ejecucin de la inversin segn departamento Fuente: MEF79 Porltimo,lafigura8muestralaprogramacinyejecucindelcanonanivel departamentaldel2008al2011.AhsedestacaaAncashcomoelprincipal departamento en recibir mayor canon con ms de S/. 6 400 millones y con un nivel de ejecucinpromediodel53%.DespusseencuentraCuscoconuntotaldeS/.5556 millones,conunaejecucinpromediode69%.TambinresaltaelcasodeTacnay Cajamarca con una ejecucin menor al 55%.

79 Ibd. 36 1.2.2.3. Percepcin sobre la ejecucin del canon minero Justamenteenraznde estasdiferenciasentrelastransferenciasdelcanonyelnivel deejecucinanivelregionalylocalesquesurgenmuchasinterrogantesenla bsquedadeunaeficientedistribucinyutilizacindelosrecursosdelcanon.Para ello en este acpite se van a presentar tres notas de prensa del ao 2011, 2012 y 2013 deimportantesyreconocidosdiariosdeprensaescritayradialenelPerdondese podr vercul es la percepcin que tienen distintos sectores de la poblacin sobre la brecha existente entre el canon transferido y su nivel de ejecucin.La primera nota es del diario Peru2180 de diciembre del 2011, en ella el presidente de laConfederacindeInstitucionesEmpresarialesPrivadassealaqueesdesuma urgenciamejorarlacalidaddelgastodelcanonmineroenlasregionesparareducir los conflictos sociales en el pas. Manifiesta que los Gobiernos RegionalesyLocales no tienen capacidad degestiny la poblacin demanda bienesy servicios necesarios para su desarrollo. Por ello, si hay inversin minera en la zona la poblacin espera ver un beneficio directo, de lo contrario, no apoya los proyectos extractivos. Asimismo, el empresariomencionquelapoblacinnoestinformadadelosrecursosquese destinanporcanonmineroalasregiones.Estaltimaafirmacinmuestracomo respectoalosrecursosdelcanonminerohaypocatransparenciayrendicinde cuentas,ylaejecucindelgastonoserealizaconsiderandoelpresupuesto participativoquesetrabajaconjuntamenteconlapoblacinyelplandedesarrollo concertado.La segunda nota es del diario Gestin81de junio del 2012. En esta nota se seala que losGobiernosRegionalestienen3,500millonesdedlaresprovenientesdelcanon mineroydichosrecursosnoseestnusandoparaconstruirhospitalesoescuelas,lo que estara generando mayor conflictividad social en el pas. Se resalta que en el 2011 quedelas16regionesminerassloseinvirtieninfraestructurael45%deunos 1,862 millones de dlares.

80 Per 21 (04 de Diciembre de 2011). Disponible en: http://peru21.pe/2011/12/04/actualidad/se-gastar-mejor-canon-minero-evitar-conflictos-2001775 81 Gestin, el Diario de Economa y Negocios del Per, (14 de Junio de 2012).Disponibleen:http://gestion.pe/2012/06/14/economia/gobierno-regionales-tienen-estancados-us-3500-millones-canon-minero-2005175 37 Adems,secitaalministrodeEconoma,LuisMiguelCastilla,quienmencionaque se debe tratar de lograr un mejor uso de los recursos que se encuentran embalsados en cuentas de bancos y que no se traducen en proyectos que el pas necesita. Tambin se cita al ex viceministro de Economa, Carlos Casas quien indica que la gente sabe que haentradomuchodineroasureginperoconsideraqueellonoleestil,yesa percepcin es un factor que contribuye a la conflictividad social.Enesesentido,estanotatambinvinculaelproblemadelaejecucindelgastodel canonmineroporpartedelosGobiernosRegionalesylocalesconlaconflictividad social. De este modo, la nota observa que de los 250 conflictos sociales identificados porlaDefensoradelPueblohastamayodel2012,lagranmayoraestasociadoa protestassocioambientalesrelacionadosconminera.Precisamentesepuedeapreciar que las regiones con mayores conflictos de este tipo son Ancash, Puno, Cajamarcay Cusco,endondetodasellasalberganoperacionesminerasysebeneficianengran medida del canon minero. Por ltimo, la nota indica que el problema no es la falta de dinero en las regiones sino su deficiente ejecucin. Por ejemplo, el documento coloca comoejemploelproyectoMinasCongaenCajamarca,estavieneaserunadelas minas ms importantes de Latinoamrica. Sin embargo, a nivel del Gobierno Regional en el 2011 slo se utilizo el 34% del canon transferido a proyectos de inversin, segn las cifras del MEF citadas en la nota.En esa misma lnea, la nota tambin coloca como ejemplo a la regin de Tacna donde operalamineraSouthernCopper.Ahsepudoverquedeacuerdoalascifrasdel MEFelGobiernoRegionalduranteel2011soloseusenproyectosdeinversinel 28% del canon minero transferido.Por otro lado, el medio de prensa Radio Programas del Per (RPP)82 indic en el 2012 que el Per es el segundo productor mundial de cobre, plata y zinc, y sexto en oro por lo que es necesario seguir impulsando la economa en la industria extractiva. Adems, este medio pone nfasis en lo perjudicial que pueden ser los conflictos sociales en el pasyelejemplodelasMinasCongadeoroycobrequefuetemporalmente suspendidoporoposicindelapoblacinportemoralacontaminacinambiental, dondelaempresaestadounidenseNewmontplaneabainvertir4.800millonesde

82 Radio Programas del Per (14 de Junio de 2012). Disponible en: http://www.rpp.com.pe/2012-06-14-regiones-de-peru-malgastan-ingresos-mineros-por-us$-3-500-millones-noticia_492235.html 38 dlares.EstaltimanotatambinresaltalomanifestadoporMiguelSantillana, investigadorprincipaldelInstitutodelPerdelaUniversidadSanMartndePorres, donde enfatiza que desde el 2001 los Gobiernos Regionales y Locales estn obligados a invertir en infraestructura los ingresos del canon minero, y casi siempre hay un mal gasto del canon donde no se ve beneficios a la poblacin, pues cuando se gasta casi siempreesfierroycemento.Deestaforma,dijoelinvestigadorenestanotade prensa,quelapoblacintiendeaculparalaempresadesusproblemasyno responsabiliza al Estado por su ineficiencia y su poca presencia.Finalmente, la ltima nota de prensa recogida en el presente documento es del medio deprensaRPP83deseptiembre2013,enlanotaserecogenlasdeclaracionesdel propio presidente Ollanta Humala en la clausura de la 31 Convencin Minera Perumin enArequipa.Endichasdeclaracioneselactualpresidentesealqueseestaba realizando un mal manejo de los recursos del canon minero y que no solo las mineras son responsables, sino tambin los Gobiernos RegionalesyLocales que utilizaban el canonmineroenobrasquesonelefantesblancosintilesydisparatados. Literalmenteelmediodeprensarecogilassiguientesdeclaracionesdelpresidente: Noesposiblequecon elcanonsehaganelefantesblancosintilesydisparatados, como poner jacuzzis en espacios pblicos o construir grandes complejos deportivos o exageradospalaciosmunicipalesencomunidadesconmilhabitantesenpromedio. Asimismo,enfatizquelapoblacindebeexigiralasautoridadesunbuenusodel canon y que estos recursos no queden en cuentas del Banco de la Nacin sin utilizar.

83 Radio Programas del Per (20 de Septiembre de 2013). Disponible en: http://www.rpp.com.pe/2013-09-20-humala-alcaldes-usan-canon-minero-para-hacer-elefantes-blancos-noticia_632856.html 39 2.Conflictos socioambientales y su relacin con la minera en el Per En este acpite se analiza los conflictos sociales en el Per en los ltimos aos (2009, 2010, 2011, 2012 y 2013). La principal fuente de informacin son los Informes de la AdjuntaparalaPrevencindeConflictosSocialesylaGobernabilidaddela DefensoradelPueblo84.Losmesesdecadaaosehanseleccionadodeforma aleatoria. Cabe resaltar que la Defensora agrupalos conflictos sociales de acuerdoa distintos tipos de conflictos en razn de su rubro. En la figura 9 se puede visualizar un cuadroconcadaunodelostiposyladinmicaquegiraentornoalosmismosde acuerdo a la Defensora del Pueblo.Figura 9: Tipos de conflictos sociales de acuerdo a la Defensora del Pueblo Fuente: Defensora del Pueblo85 Aefectosdeestetrabajoestecaptulosedivideendospartes.Enlaprimerase destacalosiguiente:(i)lacantidaddeconflictossocialeslatentesyactivosdurante cada periodo de tiempo; (ii) los departamentos con mayores conflictos sociales; (iii) la cantidaddeconflictossocialesdeacuerdoasutipo;(iv)culesdentrodeellos correspondenaltiposocioambiental;y(v)lafrecuenciaenlaevolucindelos conflictos sociales.

84 Portal web de la Defensora del Pueblo Reportes mensuales de Conflictos Sociales. Disponible en: http://www.defensoria.gob.pe/temas.php?des=3#r 85 Ibd. 40 Enlasegundaparteseaadirngrficosdondesehaseleccionadoalosprincipales departamentosquealolargodeltiempohanrecibidomayorestransferenciasdel canonminerocomoAncash,Cajamarca,LaLibertad,Arequipa,TacnayMoquegua. Elloconelobjetodeanalizar:(i)lacantidaddeconflictossocialesquerepresentan; (ii)losconflictossocioambientalesquehantenido;y(iii)entredelosconflictos socioambientalesactivosculesdeellostienenrelacinconmineraymedio ambiente. 2.1. Data de la Defensora del Pueblo sobre conflictos sociales 2.1.1. Reporte N 60 Febrero 2009 de la Defensora del Pueblo86 El primer reporte que se analizar es el N 60 de febrero 2009. Dicho informe resalta que hasta esa fecha se han identificado 218 conflictos sociales, dentro de ellos 157 se encuentranactivosy61enestadolatente.Esdecir,72%y28%respectivamente. Asimismo,losprincipalesdepartamentosdondesehanubicadomayoresconflictos sociales para el mes de febrero de 2009 han sido Cajamarca, Lima, Ayacucho, Cusco, y Puno.En la figura 10 se muestra unatabla del reporte de la Defensora del Pueblo donde se puede visualizar la cantidad de conflictos activos y latentes por departamento.

86DefensoradelPuebloDireccindelaUnidaddeConflictosSociales,ReportedeConflictos Sociales N 60 (Febrero 2009). Disponible en: http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2009/conflictos_reporte_60_febrero2009-1.pdf41 Figura 10: Tabla de conflictos sociales por departamento Febrero 2009 Fuente: Defensora del Pueblo Reporte N 60 febrero 2009 Lafigura11presentauncuadrodelreportedelaDefensoradelPueblodondese puedevisualizarcadatipodeconflictosocial,ascomolacantidadyporcentajede ellos respecto al total. 42 Figura 11: Conflictos segn tipo Febrero 2009 Fuente: Defensora del Pueblo Reporte N 60 febrero 2009 Conformealtipodelosconflictossociales,seidentificanlosconflictos socioambientales(tantoactivoscomolatentes)querepresentanel48%deltotalde conflictosregistradosestemes.Ensegundolugarseencuentranlosconflictospor asuntos de Gobierno Local con el 14% y en tercer lugar los conflictos laborales con el 10%. 43 2.1.2. Reporte N 74 Abril 2010 de la Defensora del Pueblo87 El segundo reporte a analizar es el N 74 de abril de 2010. Dicho informe resalta que hastaesafechasehanidentificado260conflictossociales,dentrodeellos179se encuentranactivosy81enestadolatente.Esdecir,69%y31%respectivamente. Asimismo,losprincipalesdepartamentosdondesehanubicadomayoresconflictos sociales en el mes de abril de 2010 han sido Cusco, Puno, Lima, Junn y Piura. Lafigura12muestraunatabladelreportedelaDefensoradelPueblodondese puede visualizar la cantidad de conflictos activos y latentes por departamento.

87DefensoradelPuebloAdjuntaParalaPrevencindeConflictosSocialesylaGobernabilidad, Reporte de Conflictos Sociales N 74 (Abril 2010). Disponible en: http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2010/Reporte-74.pdf 44 Figura 12: Tabla de los conflictos sociales por departamento Abril 2010 Fuente: Defensora del Pueblo Reporte N 74 Abril 2010 Lafigura13presentauncuadrodelreportedelaDefensoradelPueblodondese puedevisualizarcadatipodeconflictosocial,ascomolacantidadyporcentajede ellos respecto al total. 45 Figura 13: Conflictos segn tipo- Abril 2010 Fuente: Defensora del Pueblo Reporte N 74 Abril 2010 Conformealtipodelosconflictossociales,seidentificanlosconflictos socioambientales(tantoactivoscomolatentes)querepresentanel50.8%deltotalde conflictosregistradosestemes.Ensegundolugarseencuentranlosconflictospor asuntos de Gobierno Local con el 13.8% y en tercer lugar los conflictos laborales con el 11.2%. 46 2.1.3. Reporte N 89 Julio 2011 de la Defensora del Pueblo88 EltercerreporteaanalizareselN89dejuliode2011.Dichoinformeresaltaque hastaesafechasehanidentificado214conflictossociales,dentrodeellos135se encuentranactivosy79enestadolatente.Esdecir,63%y37%respectivamente. Asimismo,losprincipalesdepartamentosdondesehanubicadomayoresconflictos socialesenelmesdejuliode2011hansidoPuno,CajamarcayAncash.Enel siguientelafigura14sepresentaunatabladelaDefensoradelPueblodondese puede visualizar la cantidad de conflictos activos y latentes por departamento.

88DefensoradelPuebloAdjuntaParalaPrevencindeConflictosSocialesylaGobernabilidad, Reporte de Conflictos Sociales N 89 (Julio 2011). Disponible en: http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2011/Reporte-89.pdf 47 Figura 14: Tabla de conflictos sociales por departamento Julio 2011 Fuente: Defensora del Pueblo Reporte N 89 Julio 2011 Lafigura15presentauncuadrodelreportedelaDefensoradelPueblodondese puedevisualizarcadatipodeconflictosocial,ascomolacantidadyporcentajede ellos respecto al total. 48 Figura 15: Conflictos segn tipo Julio 2011 Fuente: Defensora del Pueblo Reporte N 89 Julio 2011 Conformealtipodelosconflictossociales,seidentificanlosconflictos socioambientales(tantoactivoscomolatentes)querepresentanel55.1%deltotalde conflictosregistradosestemes.Ensegundolugarseencuentranlosconflictospor asuntos de Gobierno Local y del Gobierno Nacional con el 10.3% ambos. 49 2.1.4. Reporte N 103 Septiembre 2012 de la Defensora del Pueblo89 El cuarto reporte a analizar es el N 103 de septiembre de 2012. Dicho informe resalta quehastaesafechasehanidentificado238conflictossociales.Entreellos167se encuentran activosy 71en estado latente. Es decir, 70.2%y 29.8%respectivamente. Asimismo,losprincipalesdepartamentosdondesehanubicadomayoresconflictos socialesenelmesdeseptiembrede2012hansidoAncash,Puno,Lima,Apurmac, Ayacucho, Cusco y Cajamarca.En la figura 16 se muestra una tabla del reporte de la Defensora del Pueblo donde se puede visualizar la cantidad de conflictos activos y latentes por departamento. Figura 16: Tabla de conflictos sociales por departamento- Septiembre 2012 Fuente: Defensora del Pueblo Reporte N 103 Septiembre 2012

89DefensoradelPuebloAdjuntaParalaPrevencindeConflictosSocialesylaGobernabilidad, Reporte de Conflictos Sociales N 103 (Septiembre 2012). Disponible en: http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2012/Reporte-Mensual-de-Conflictos--Sociales-N-103----Sept-2012.pdf 50 Son238conflictossocialesporqueentrelos211mencionadosenelcuadrohay27 que corresponden simultneamente a dos o ms Departamentos.Lafigura17presentauncuadrodelreportedelaDefensoradelPueblodondese puedevisualizarcadatipodeconflictosocial,ascomolacantidadyporcentajede ellos respecto al total. Figura 17: Conflictos segn tipo Septiembre 2012 Fuente: Defensora del Pueblo Reporte N 103 Septiembre 2012 Conformealtipodelosconflictossociales,seidentificanlosconflictos socioambientales(tantoactivoscomolatentes)querepresentanel62.6%deltotalde conflictosregistradosestemes.Ensegundolugarseencuentranlosconflictospor 51 asuntos de Gobierno Local con el 8.8% y en tercer lugar los conflictos por asuntos de Gobierno Nacional con el 6.3%.2.1.5. Reporte N 117 Noviembre 2013 de la Defensora del Pueblo90 Finalmente,elquintoreporteaanalizareselN117denoviembrede2013.Dicho informe resalta que hasta esa fecha se han identificado 221 conflictos sociales. Entre ellos174seencuentranactivosy47enestadolatente.Esdecir,78.7%y21.3% respectivamente.Asimismo,losprincipalesdepartamentosdondesehanubicado mayoresconflictossocialesparaelmesdenoviembrede2013hansidoAncash, Apurmac, Puno, Piura y Cajamarca.En la figura 18 se presenta una tabla del reporte de la Defensora del Pueblo donde se puede visualizar la cantidad de conflictos activos y latentes por departamento. Figura 18: Tabla de conflictos sociales por departamento- Noviembre 2013 Fuente: Defensora del Pueblo Reporte N 117 Noviembre 2013

90DefensoradelPuebloAdjuntaParalaPrevencindeConflictosSocialesylaGobernabilidad, Reporte de Conflictos Sociales N 117 (Noviembre 2013). Disponible en: http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/2013/Reporte-Mensual-de-Conflictos-Sociales-N-117-noviembre---2013.pdf 52 Son221conflictossocialesporqueentrelos200mencionadosenelcuadrohay21 que corresponden simultneamente a dos o ms Departamentos.Lafigura19presentauncuadrodelreportedelaDefensoradelPueblodondese puedevisualizarcadatipodeconflictosocial,ascomolacantidadyporcentajede ellos respecto al total. Figura 19: Conflictos sociales por tipo Noviembre 2013 Fuente: Defensora del Pueblo Reporte N 117 Noviembre 2013 Conformealtipodelosconflictossociales,seidentificanlosconflictos socioambientales(tantoactivoscomolatentes)querepresentanel64.7%deltotalde conflictosregistradosestemes.Ensegundolugarseencuentranlosconflictospor asuntosdeGobiernoLocalconel10.9%yentercerlugarlosconflictospor demarcacin territorial con el 6.8%.53 2.1.6. Evolucin de los conflictos sociales 2008-2013 Deacuerdoalainformacinrecabadaenestoscincoinformesseleccionadosdela Defensora del Pueblo se ha sistematizado en el grafico 1 la tendencia de la evolucin delosconflictossocialesdel2008al2013.Eldetalledelosaossepuedeverenel anexo 1 que recoge todos los grficos de los 5 informes y desarrolla su evolucin.Grafico 1: Evolucin de los conflictos sociales 2008 al 2013 Fuente: Elaboracin propia Como puede verse desde el 2008 los conflictos sociales se han venido incrementando progresivamente.Esemismoaosubende100hastaaproximademente200los conflictossocialesenelPer.Posteriormenteaello,duranteel2009continuaron creciendolosconflictossocialeshastacasillegaralos300identificadosporla Defensoria Pueblo.A finales del 2009 e inicios del 2010 dicha tendenciacomenz a bajaryapartirdeahlosconflictossocialessehanmantenido,aproximadamente, entre 200 y 250 entre el 2010 y el 2013. Esto es una clara muestra que los conflictos socialesenelPersonungranproblemaquedebedeseratendidopuessiguen mantenindoseeneltiempoyrepresentanunnmeroimportantedeasuntosenlos que el Estado debe involucrarse pues generan inestabilidad e inseguridad en el pais. 54 2.2.Relacinentrelosdepartamentosconmayortransferenciadecanon minero y la proporcin de conflictos sociales 2009-2013 ConlainformacinrecabadadeloscincoreportesdelaDefensoradelPueblo seleccionados (Febrero 2009,Abril 2010, Julio 2011, Septiembre 2012 y Noviembre 2013)ylosanexos91elaborados,queseadjuntanalpresentetrabajo,seanalizay graficalarelacinexistenteentrelosconflictossocialesysocioambientalesenlos departamentosconmayortransferenciadecanonmineroenelPer(Ancash, Cajamarca, La Libertad, Arequipa, Tacna y Moquegua).2.2.1. Evolucindelosconflictossociales,losconflictossocioambientalesy losconflictossocioambientalesrelacionadosconmineraymedio ambiente en los seis departamentos con mayor canon minero Enelgrafico2sepuedevisualizarquelamayoradelosconflictossocialesdecada uno de los seis departamentos seleccionados son los conflictos socioambientales y, de estos, la mayor parte tiene relacin con minera y medio ambiente.AncashyCajamarcaresaltanporserlosdepartamentosconmayoresconflictos socialesysocioambientalesdelosseis.Asimismo,enlamayoradecasossepuede verquelosconflictossehanmantenidoconstantesenlosltimosaos.Tambinse puedeapreciarqueenelcasodeAncashhayunclaroincrementoenjuliodel2011 respecto a abril 2010. En el caso de Cajamarca, que es otro de los departamentos con mayoresconflictossocioambientalespuedeversequelacantidaddeconflictosseha mantenidoconstanteyesenseptiembre2012dondehayundecrecimientodeellos conunatendenciaaincrementarseennoviembre2013.Enlosotroscasoslos conflictos socioambientales no sobre pasan los 5 y se mantienen en esa lnea, variando en menor medida.Acontinuacin,enbasealainformacindelosanexos,seexpondrdetalladamente la evolucin de los conflictos sociales, socioambientales y los relacionados a minera ymedioambienteocurridaencadadepartamentoydeacuerdoacadaunodelos reportes de la Defensora del Pueblo. Ello esta detallado en el grfico 2.

91Losanexos2,3,4,5y6sistematizanlosconflictossocialesdelosdepartamentosconmayor transferenciadecanonmineroenelPer(Ancash,Cajamarca,LaLibertad,Arequipa,Tacnay Moquegua). 55 Grafico 2: Evolucin de los conflictos sociales, socioambientales y minero ambientales por departamento Fuente: Elaboracion propia56 ElAnexo2recogelainformacindelReporte60delaDefensoradelPueblode febrero de 2009. En el mismo se puede apreciar que, en el caso de Ancash, de los 10 conflictossociales,8deellosrepresentanconflictossocioambientalesy5deestos conflictos socioambientales son conflictos activos. El 80% de estos conflictos activos tienenrelacinconmineraymedioambiente.EnelcasodeCajamarcadelos18 conflictossociales,11deellosrepresentanconflictossocioambientalesy6deestos conflictos socioambientales son conflictos activos. El 67% de estos conflictos activos tienenrelacinconmineraymedioambiente.EnLaLibertaddelos6conflictos sociales,3deellosrepresentanconflictossocioambientalesy2deestosconflictos socioambientalessonconflictosactivos.El50%deestosconflictosactivostienen relacin con minera y medio ambiente. En Arequipa de los 6 conflictos sociales, 3 de ellos representan conflictos socioambientales y 1 de estos conflictos socioambientales esunconflictoactivo.Esteconflictoactivonotienerelacinconmineraymedio ambiente.EnTacnadelos7conflictossociales,5deellosrepresentanconflictos socioambientalesy4deestosconflictossocioambientalessonconflictosactivos.El 50%deestosconflictosactivostienenrelacinconmineraymedioambiente. Finalmente,enelcasodeMoqueguadelos5conflictossociales,2deellos representanconflictossocioambientalesactivos.El100%deestosconflictosactivos tienen relacin con minera y medio ambiente.El Anexo 3 recoge la informacin del Reporte 74 de la Defensora del Pueblo de abril de2010.Enelmismosepuedeapreciarque,enelcasodeAncash,delos17 conflictossociales,7deellosrepresentanconflictossocioambientalesy6deestos conflictos socioambientales son conflictos activos. El 67% de estos conflictos activos tienenrelacinconmineraymedioambiente.EnelcasodeCajamarcadelos17 conflictossociales,13deellosrepresentanconflictossocioambientalesy6deestos conflictos socioambientales son conflictos activos. El 82% de estos conflictos activos tienenrelacinconmineraymedioambiente.EnLaLibertaddelos9conflictos sociales,5deellosrepresentanconflictossocioambientalesy4deestosconflictos socioambientalessonconflictosactivos.El50%deestosconflictosactivostienen relacin con minera y medio ambiente. En Arequipa de los 7 conflictos sociales, 4 de ellos representan conflictos socioambientales y 3 de estos conflictos socioambientales es un conflicto activo. El 67% de estos conflictos activos tienen relacin con minera 57 ymedioambiente.EnTacnadelos6conflictossociales,4deellosrepresentan conflictossocioambientalesy3deestosconflictossocioambientalessonconflictos activos.El100%deestosconflictosactivostienenrelacinconmineraymedio ambiente. Finalmente, en el caso de Moquegua de los 7 conflictos sociales, 4 de ellos representanconflictossocioambientalesy2deestosconflictossocioambientalesson conflictosactivos.El50%deestosconflictosactivostienenrelacinconmineray medio ambiente.El Anexo 4 recoge la informacin del Reporte 89 de la Defensora del Pueblo de julio de2011.Enelmismosepuedeapreciarque,enelcasodeAncash,delos17 conflictossociales,10deellosrepresentanconflictossocioambientalesy9deestos conflictos socioambientales son conflictos activos. El 67% de estos conflictos activos tienenrelacinconmineraymedioambiente.EnelcasodeCajamarcadelos18 conflictos sociales, 13 de ellos representan conflictos socioambientalesy 11 deestos conflictos socioambientales son conflictos activos. El 73% de estos conflictos activos tienenrelacinconmineraymedioambiente.EnLaLibertaddelos5conflictos sociales,los5representanconflictossocioambientalesactivos.El100%deestos conflictos activos tienen relacin con minera y medio ambiente. En Arequipa de los 5 conflictos sociales, 2 de ellos representan conflictos socioambientales y pero ningunodeestosconflictossocioambientalesesunconflictoactivo.Porloque,nohay conflictossocioambientalesactivosrelacionadosconmineraymedioambiente.En Tacna de los 6 conflictos sociales, 3 de ellos representan conflictos socioambientales activos.El100%deestosconflictosactivostienenrelacinconmineraymedio ambiente. Finalmente, en el caso de Moquegua de los 3 conflictos sociales, 2 de ellos representanconflictossocioambientalesactivos.El50%deestosconflictosactivos tienen relacin con minera y medio ambiente.ElAnexo5recogelainformacindelReporte103delaDefensoradelPueblode septiembre de 2012. En el mismo se puede apreciar que, en el caso de Ancash, de los 32conflictossociales,26deellosrepresentanconflictossocioambientalesy22de estosconflictossocioambientalessonconflictosactivos.El73%deestosconflictos activos tienen relacin con minera y medio ambiente. En el caso de Cajamarca de los 13conflictossociales,9deellosrepresentanconflictossocioambientalesactivos.El 67% de estos conflictos activos tienen relacin con minera y medio ambiente. En La 58 Libertad los 4 conflictos sociales representan los conflictos socioambientales activos. El 75% de estos conflictos activos tienen relacin con minera y medio ambiente. En Arequipadelos3conflictossociales,1deellosrepresentalosconflictos socioambientales activos. Este conflicto activo no tiene relacin con minera y medio ambiente.EnTacnadelos6conflictossociales,4deellosrepresentanconflictos socioambientalesactivos.El100%deestosconflictosactivostienenrelacincon mineraymedioambiente.Finalmente,enelcasodeMoquegualos3conflictos socialesrepresentanlosconflictossocioambientalesactivos.El33%deestos conflictos activos tienen relacin con minera y medio ambiente.FinalmenteelAnexo6recogelainformacindelReporte117delaDefensoradel Pueblodenoviembrede2013.Enelmismosepuedeapreciarque,enelcasode Ancash,delos30conflictossociales,24deellosrepresentanconflictos socioambientalesy 19 de estos conflictos socioambientales son conflictos activos. El 68% de estos conflictosactivos tienen relacin con mineray medio ambiente. En el casodeCajamarcadelos13conflictossociales,11deellosrepresentanconflictos socioambientalesy 10 de estos conflictos socioambientales son conflictos activos. El 70% de estos conflictos activos tienen relacin con minera y medio ambiente. En La Libertaddelos5conflictossociales,4deellosrepresentanconflictos socioambientalesactivos.El25%deestosconflictosactivostienenrelacincon mineraymedioambiente.EnArequipadelos8conflictossociales,5deellos representan conflictos socioambientales y 2 de estos conflictos socioambientales es un conflictoactivo.El50%deestosconflictosactivostienenrelacinconmineray medioambiente.EnTacnadelos5conflictossociales,4deellosrepresentan conflictos socioambientales activos. El 75% de estos conflictos activos tienen relacin conmineraymedioambiente.Finalmente,enelcasodeMoqueguadelos3 conflictossociales,2deellosrepresentanconflictossocioambientalesy1deestos conflictossocioambientalessonconflictosactivos.El100%deestosconflictos activos tienen relacin con minera y medio ambiente.Lagranmayoradeconflictossocialesenlosseisdepartamentosconmayor transferencia de canon minero son conflictos socioambientales. Destaca sobre todo el caso de Ancash y Cajamarca. Se puede observar que, a excepcin de Arequipa, todos losotrosdepartamentosmuestranquesusconflictossocioambientalesactivosse 59 encuentrandeterminadosmayormenteporcasosrelacionadosamineraymedio ambiente. 60 3.Economa aplicada a la Evaluacin de Impacto Regulatorio Se ha visto hasta ahora que el Per es un pas minero desde hace muchos siglos atrs y su regulacin ha venido consolidndose a travs del tiempo. Actualmente existe una regulacin respecto a latransferencia de canonminero alos GobiernosRegionalesy Locales.Sinembargo,esclaroquehayproblemasdegestineficientedelgasto pblicodedichosrecursos.Asimismo,mediantelosreportesdelaDefensoradel Pueblo se ha podido destacar que los departamentos con mayor transferencia de canon minerotambintienengrancantidaddeconflictossocioambientalesylamayorade ellos se encuentran relacionados con minera y medio ambiente. Enesesentido,paraeldesarrollodeestapartedeltrabajosehavistonecesario realizar una evaluacin ex ante de la propuesta de modificacin regulatoria del canon minero.Esdecir,constatandoeneldocumentoqueexistenclarosconflictos socioambientalesrelacionadosconmineraymedioambienteenlosdepartamentos con mayor transferencia de canon minero, y los problemas respecto a la ejecucin del gastoenlosmismos,hasidonecesarioevaluarsilosbeneficioseconmicosdela mineradeberanserdestinadosenparteparaelmedioambiente.Deestaforma, medianteelRIAseanalizarlaposibilidaddeincluirunavariableambientalenla regulacin del canon minero. De esta manera, se podr evaluar propuestas que logren disminuirlapercepcinnegativaquetienelapoblacinsobrelamineraymedio ambiente.Para el desarrollo de la presente propuesta se va a utilizar, como se ha mencionado, la herramientadelRIA.Enprimerlugar,sevaadesarrollarelmarcotericodedicha herramienta y las consideraciones que se deben tener en cuenta para su aplicacin. En segundolugar,serealizarelRIAdeunamodificacinqueincluyaunavariable ambientalenlaregulacindelcanonminero.Enestesentido,seanalizarel problema,losobjetivos,lasopcionesdisponiblesquesepresentan,ladeterminacin decmosedesarrollaelimpactosegncostesybeneficios,yfinalmentese seleccionar la opcin ms adecuada y justificada para el problema planteado.

61 3.1. Consideraciones sobre la Evaluacin de Impacto Regulatorio ElRIAesunaherramientatilparalaevaluacindelimpactodenormasopolticas pblicas. Es parte de los mtodos y herramientas que se desarrollan actualmente para mejorarlagestinpblica,transparencia,rendicindecuentasylagobernanzaen general.ElRIAnosolosebasaenelcumplimientodelanormativaylabuena utilizacindelosrecursoseconmicos,sinoqueseextiendealabsquedadelos resultadosylosefectosintegralesdelanormaopolticapblicaqueseintenta desarrollar92. De manera que el RIA resulta ser un mtodo para producir mejores leyes yalmismotiempodisminuirloscostesquepodranimplicarlasnormasatodoslos actoresdelasociedad.Esdec