LA DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICAEN LA CONSTITUCIÓN DE 1999:

FEDERALISMO y MUNICIPALISMO(UNA REFORMA INSUFICIENTE Y REGRESIVA)*

por: Allan R. Brewer-Carías

SUMARIO

1. LA DEMOCRACIA Y LADESCENIRALIZACIÓN DELPODERu LASEXIGENCIAS DE REFORMA POLÍTICA EN EL PROCESO CONSTITUYENTE DE

1999l. Participación y PoderLocal2. La democracia y losniveles intermedios dedescentralización3. El NuevoFederalismo

A La distribución territorial de lascompetenciaspúblicasB. La descentralización progresiva decompetenciasC. La distribución territorial delpoder tributario y el régimen de financiamiento de las

Entidades TerritorialesD. La organización separada delPoderPúblico estadalE. Lasnuevas relaciones intergubemamentalesy lasolución de conflictos entrelosPode­

resF. La necesidadde conservar elSenado y el régimen bicameral del Congreso

4. El nuevoMunicipalismoA La necesaría superación del uniformismo municipalB La organización politica delMunicipioC. La inserción delMunicipio enelmarcodelproceso de descentralización politicaD. Los instrumentos departicipaciónpolítica localE. La organización Municipal de Caracas, capital de laRepública

m. EL RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER PÚBLICO EN LACONSTITUCIÓN DE 1999I. LaformafederaldelEstada

A. La distribución vertical delPoderPúblico: Nacional, Estadaly MunicipalB. La "Federación Descentralizada H

C. Lasprincipios delEstado FederalD. La Asamblea Nacional Unicameraly la eliminación delSenadoE. Lascompetencias delPoderPúblico

2. Lascompetencias exclusivasA. Lascompetencias exclusivas delPoderPúblico Nacional

a. Lasrelaciones internacionalesb. Lascuestiones de seguridady defensac. El régimen de lossimb%spatriosd. El estatuto de laspersonas

Ponencia para el las D' Congreso de la Col/femlda Iberoamericana de Academias de las CienciasJurídicasy Sociales, Valencia, España 14a 16deDiciembre de2000.

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e. El régimen de la división territorialf El régimen de losPoderes Públicos Nacionalesg. El régimen de la economíah. El régimen de la seguridad sociali. El régimen delcaneo y lastelecomunicacionesj. La legislación general

B. Las competencias exclusivas delPoderMunicipal3. Las competencias concurrentes

A. La orgamzacion de losPoderes Públicos de losEstados y Municipiosa. La organización de losPoderes de losEstadosb. La organización de losMunicipios

B. La administración de lajusticiaC. El régimen, administracióny aprovechamiento debienespúblicos

a. Bienesdeldominio públicob. Bienes deldominio privado

D. El régimen de laseguridadyprotección ciudadana: policíay administración de riesgosE. Régimen deldesarrollo económico

a Ordenación y promoción deldesarrollo económico y socialb. Promoción deldesarrollo ruraly seguridadalimentariac. Ciencia y tecnolagiad. Información económico-socialy comerciale. Serviciospúblicosdomiciliarios

F. Régimen deldesarrollo sociala Asistencia y protección socialb. SaludY sanidadc. Viviendad. Educacióne. Cultura y potrimonio histórico

G. Régimen dela infraestructura y de la ordenación del territorioa. Ordenación del territoriob. Ambientec. Urbanismod. Obras públicase. Vialidadf. Transporte

4. Las competencias residuales5. Elprincipio descentralizado en lascompetencias delPoderPúblico

IV. EL FINANCIAMIENTO DE LA DESCEN1RALIZACIÓNl. Las competencias tributarias

A. Competencias tributarias nacionalesB. Competencias tributarias estadalesC. Competencias tributarias Municipales

2. El situadoconstitucional3. Las asignaciones económicas especiales4. El Fondode Compensación Interterritorial5. Las transferencias, subvenciones o asignaciones nacionales

21. A MANERA DE CONCLUSIÓN EL PROBLEMA DEL ESTADO FEDERAL DESCEN­TRALIZADO CON UN MARCO CENTRALISTA Y WS ESFUERZOS INSTITUCIO­NALES QUE DEBEN HACERSE PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS ESTADOS

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I. J4,DEMOCRACIA y LADESCENTRALIZACIÓN DELPODER

La elección y funcionamiento de una Asamblea Constituyente en

democracia yen paz, como sucedió en Venezuela en 1999, y sin que se

hubiese producido una ruptura fáctica del ordenconstitucional y político

como siempre había ocurrido en el pasado, en nuestro criterio, planteaba

a la Asamblea lo que consideramos era su principal y gran objetivo en

materia de reforma política, que no podía ser otro que el perfecciona­

miento de la democracia mediante el reforzamiento de la descentraliza­

ciónpolítica' .

La democracia, comorégimen político, sepudoimplantar enVene­

zuelaapartirde 1958, después delprimerintento en losañoscuarenta, gra­

ciasalsistemapolítico delEstado Centralizado de Partidos que se diseñó, .

y que atribuyó a los partidos políticos el monopolio de la representativi­

dad y de la participación políticas. En las primeras décadas del periodo,

es decir, en los años sesenta y setenta, el sistema, sin duda, permitió la

democratización del país que, para esos años, era el de menor tradición

democrática en AméricaLatina. Ese sólohechocomenzó a plantear nue­

vas exigencias de democratización, es decir, exigencias de más represen­

tatividad (no sólode lospartidos) y de más participación (no sólo a través

de los partidos) que el sistema no fue capazde satisfacer, entre otros as­

pectos, por la incomprensión del liderazgo partidista durante las dos úl­

timas décadas, de introducir las reformas necesarias que pudieran permi­

tir la evolución del sistema.

Ellocondujo a la crisisterminal delsistema político deEstado Cen­

tralizado de Partidos y de sus principales actores, los partidos políticos,

que hemos presenciado en los últimos años, lo que condujo a la necesi­

dad de convocar una Asamblea Nacional Constituyente'.

Asilo plantearnos durante las sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente: Véase Allan R Brewer­

Carlas, "Propuesta sobrela forma federal delEstado en la nuevaConstitución: NuevoFederalismo y Nue­

voMunicipalisrno" enDebate Constituyeue, (Apoz1eB a laAsamblea Nacional Constituyente), Torno1,(8

agosto-S septiembre), Caracas 1999,págs. 155a 170). Véase también, Alían R Brewer-Carlas El reforza­

miento de laformafederal delEssado Venezolano en laNueva Consutudán: Nuevo Federalismo y Nuevo

Municipalismo, Ponencia presentsdaen The Intemational Conference onFereralism in anEraof globaliza­

tíon",Québec, Canadá octubre 1999(mimeo), 13págs.

2 Véase ABan R Brewer-Carlas "Reflexiones sobre la Crisis delSistema Político, sussalidas democn\ticas y

la convocatoria a unaConstituyente", presentación del librode la Academia de Ciencias Políticas y Socia­

les,LosCandidatos Presidenciales anre la Academia, Ciclo de Exposiciones 10-18agosto de 1998,Cara­

cas,págs. 9 a 66.

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Ahorabien,perfeccionar la democracia, hacerlamás representativay más participativa, exigíatransformar radicalmente el sistemade EstadoCentralizado de Partidos y trastocarlo por un Estado Descentralizado yParticipativo. Ello,por supuesto, incidíaen la médulade cualquier Cons­titución, que es la organización territorial delPoder y, eh nuestro caso,enel reforzamíento delFederalismo y delMunicipalismo.

Lo queeraclaroesqueparahacerfa democraciamásparticipativa, nobastaba incorporar al sistema político mecanismos de democracia directa(referendos, iniciativas populares, audiencias públicas), sino que, por sobretodo, era necesario acercar el poder al ciudadano, de maneraque estepu­dieraefectivamente participar. Ello implicaba y exige, ante todo, distribuirel Poder Público en el territorio, es decir, descentralizarlo y ponerlo tancerca del ciudadano como fuera posible, para que pueda participar en laconducción de los asuntos públicos: Lamentablemente, la Constitución de1999 no atendió estos requerimientos y en cuanto a la forma federal delEstado, significó, en realidad, un, retroceso.

n. - LAS EXIGENCIAS DE REFORMA pOLíTICA EN EL PRO­CESO CONSTITUYENTE DE 1999

l .. Participación y PoderLocal

En efecto, la participación es y ha sido posible en las sociedadesdemocráticas por la cercanía delpoder al ciudadano, y ello sólose lograanivel local.

Debe tenerse presente, por ejemplo, que en Franciaexisten36.400comunas (Municipios), con un promedio de 1.593 habitantes por Muni-'cipio. En Suiza, país 10 veces más pequeño que Francia, existen 3.019Municipios, con un promedio de 2.319 habitantes por Municipio. EnEspaña existen 8.097 Municipios, son un promedio de 4.817 habitantespor Municipio. En Alemania, con una población, el doble quela de Es­pafia, y un territorio algo menor, existen 16.098 Municipios, con un pro­medio de 5.094habitantes por Municipio. En Canadá, existen5.000Mu­nicipios con un promedio de 6.000 habitantes por Municipio, y en losEE.UU., con una población 9 vecesmayor que la de Canadáy un territo­rio relativamente igual, existen 39.000 Municipios con un promedio de6.744habitantes por Municipio. Esto es lo que nos muestran las socieda­des democráticas contemporáneas.

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La situación en nuestros países de América Latina es distinta: porejemplo, enColombiasóloexisten1.033 Municipios, con un promediode35.818 habitantes por Municipio; en Brasil, con una población 5 vecesmayor que la de Colombia, hay 5.000 Municipios, con un promedio de31.800 habitantes por Municipio. En Argentina existen 600 Municipios,con un promedio de 58.333 habitantes por Municipio; y en Venezuelasólo existen 332 Municipios, con un promedio de 66.667 habitantes porMunicipio, entre los mayores promedios del mundodemocrático.

Así, en contraste con las sociedades democráticas del mundo des­arrollado, en nuestros países el Municipio está tan alejado del ciudadanoque no hace posible ni real la participación política, que es lo normalenaquellas.

Portanto, lareformapolíticaen Venezuela, parahacer de la demo­cracia Una forma de vida cotidiana, efectivamente participativa, tenia ytiene que apuntarhacia la municipalización del país, haciendo del Muni­cipio, como lo dice la Constitución de 1999, "la unidad políticaprimaria.de la organización nacional" (art. 168).

Sin embargo, todavía esta por diseñarse un Nuevo Municipalismoquesupereeluniformismo legislativo actual, quehaceinaplicable elesque­ma organizativo municipal, excesivamente burocratizado y diseñado 'paragrandes aglomeraciones urbanas, a las pequeñas comunidades y centrospoblados que estánávidas de participación y queno la encuentran. Con talpropósito, obligatoriamente, en el futuro, deben diseñarse diferentes regí­menes municipales para la organización, gobiemo y administración de losMunicipios, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo econó­mico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situación geográfi­ca, elementos históricos y culturales y otrosfactores relevantes, que reflejela organización democrática diferenciada y responda a la naturaleza pro­pia de la vida local. Ello estabaprevisto en la Constitución de 1961 cornouna potestaddel legislador (art. 27); ahora, en laConstitución de 1999, seha establecido como una obligación impuesta constitucionalmente al le­gislador (art. 169), cuyocumplimiento no puedeeludirse.

2. La democracia y los niveles intermedios de descentralización

Pero distribuir el Poder Público a nivel local y diseñar un NuevoMunicipalismo como instrumento políticopara la participación democrá-

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tica, exige, por supuesto, organizar los niveles intermedios del PoderPúblico en el territorio, pues de lo contrario, la reforma conduciria a máscentralización del Poder, por la imposibilidad de descentralizar ciertaScompetencias hacia el pequeño ámbito municipal. Por ello, en todas lassociedades democráticas contemporáneas, paralelamente al desarrollo delmunicipalismo y del gobierno local, se han organizado niveles de PoderPúblico descentralizados, de carácter intermedio en el territorio, ubicadosentre el PoderCentral (Nacional) y el PoderLocal(Municipal).

A ello, precisamente, responde laforma federal del Estadoy tam­bién,precisamente por ello, por ejemplo, Alerríania, Suiza, Canadáy losEE.UU. sonEstados Federales; yasimismo, precisamenteporello,losotrosEstados democráticos, antiguamente Estados Unitarios, se han organiza­do territorialmente como Estados Regionales, creándose regiones políti­cas con autoridades electas (Consejos Regionales) como sucede en Italiay Franciao Comunidades Autónomas como en España A ello tambiénresponde la última de las grandes reformas políticas democráticas euro­peas, como la que está ocurriendo en el Reino Unido, tradicionalmentemontado sobreun gobierno locai fuerte y extendido, con la devolución alos antiguos reinos de autonomías territoriales, lo que se ha reflejado enla elección de losParlamentos en Escocia y Gales.

La descentralización política en dos niveles, por tanto, es la formaadecuada para organizar el Poder Público en sociedades democráticas,con un nivel intermedio autónomo y con autoridades locales extendidasen todo el territorio. Por ello, en el mundo occidental no existendemo­cracias que no tengan un esquema territorial de descentralización delPoder Público. Puede decirse que no existen ni han existido jamás auto­cracias descentralizadas, por lo que la descentralización es un fenómenopropio de la democratización y una condición de sobrevivencia y perfec­cionamiento de lasdemocracias.

Venezuelanodebería escapar a estefenómeno. Después de 40 añosde democracia, para que ésta pueda sobrevivir como régimenpolítico, laorganización descentralizada del Estado es ineludible, y para ello no ne­cesitamos inventar o trasplantar instituciones constitucionales de otrospaíses. Nuestra historia ha estado condicionada tanto por el federalismocomopor el municipalismo, aún cuando nuncarealizados en democraciaefectiva. Esasinstituciones nospertenecen por historia y por derecho pro­pio, por lo que lo que teníamos que hacer en el momento constituyente

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de redefinición del Estado para la democracia, era perfeccionar dichosesquemas de distribución vertical del Poder Público y de organizacióndelEstado.

Lo que queda claro es. que a pesarde la crisis terminal del sistemapolítico de Estado Centralizado de Partidos, y del proceso constituyentede 1999, puede decirse que aún tenernos democracia, precisamente gra­cias a las reformas políticas descentralizadoras que rápidae incoherente­mente se comenzaron a desarrollar desde 1989, y que son las que debie­ron profundizarse.

Ello debió constituir el punto medular de la nueva Constituciónpues, en definitiva, una Constitución es un pactopara la organización delPoder y del Estado. Sin embargo, la Constitución de 1999, lamentable­menteno atendió estos requerimientos.

3. El Nuevo Federalismo

Como se dijo, la forma federal del Estado venezolano nos haacompañado durante toda nuestra historia constitucional, desde 1811hastanuestros días, aúncuando no se hayaactualizado comoinstrumentopara la participación democrática.

Sinembargo, en el proceso constituyente de 1999 era cuando debíahacerse de la Federación el instrumento para la Revolución Democráticaque necesitaba el país, para lo cual el PoderPúblico tenía que ser efecti­vamente descentralizado territorialmente, de maneraque se organizara enlostresniveles territoriales: Nacional, Estadal y Municipal, en forma com­partida. Ello planteaba las siguientes exigencias que en nuestro criterio,debieron habercondicionado la redacción delnuevo textoconstitucional.

A. La distribución territorial de lascompetencias públicas

En primer lugar, se planteaba la necesidad de establecer una efec­tiva y clara distribución de competencias estatales entre la República(poder Nacional), los Estados (poder Estadal) y los Municipios (poderMunicipal), de manera de revertir la tendencia histórica de los últimos150años, de reducción y vaciamiento de las competencias de los Estadosy, por tanto, asignar competencias exclusivas tanto a la República, a losEstados y a losMunicipios, acordes con lasrealidades contemporáneas.

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Una de las formas de fortalecer al Poder Nacional era y es deslas­trar a la República de competencias que bien y más eficientemente sepueden cumplir a nivel estadal, al cual también debían ir competenciasque históricamente se habían atribuido a los Municipios, las cuales, siestos debían multiplicarse con regímenes diferenciados, más cerca delciudadano y de las comunidades, debían ubicarse en el nivel intermediode la descentralización delpoder. Sin embargo, en esta materia muy pocose varió del régimen constitucional de 1961, salvo para centralizarmáscompetencias a nivel nacional.

B. La descentralización progresiva de competencias

Además de las competencias exclusivas de cada nivel territorial,debíanprecisarse las competencias concurrentes entre los diversos nivelesterritoriales, y dado que las mismas, en las últimas décadas, habían sidoprogresivamente nacionalizadas (asumidas por el Poder Nacional), debíadefinirse la políticade descentralización territorial de las mismas, en for­ma progresiva, afirmándose dichapolíticacomo una políticanacional, Eneste aspecto, debe tenerse en cuenta que es el Poder Nacional el que sedescentraliza, por lo que la misma debe ser una política nacional, comoincluso ahorase la define en el artículo 158de la Constitución de 1999.

C. La distribución territorial del poder tributario y el régi­men definanciamiento de lasEntidades Territoriales

Entre las materias altamente centralizadas durante los últimos 100afios, ha estado la materia tributaria, la cual fue progresivamente asumidapor el Poder Nacional y asignada en gran parte, en forma marginal ydeformada, en los últimos afios, al nivelmunicipal. '

Unapiezaesencial en la.organización territorial del Poder PúblicoydelEstado, teníaqueserla racional y eficiente distribución del poder tribu­tario, de manera que se ubicasen en la República los tributos realmentenacionales (bnpuesto sobre la Renta,N A, impuestos a los hidrocarburosy a la minería), y se distribuyeran territorialmente otros tributos, por ejem­plo, los específicos al consumo y sobretasas a los tributos nacionales, enlos Estados; perfeccionando la asignación de tributos a los Municipios, denuevo, conforme al régimendiferenciado de'laorganización municipal quedebe establecerse. Enesta materia, sin embargo, nada se avanzó constitu-

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cionahnente y, al contrario, se produjo mayor centralización tributaria anivelnacional.

En todo caso, es claro que la distribución territorial del Poder Tri­butario nunca puede tenercomo norte formar autarquías territoriales. Noexiste enelmundo, organización territorial del PoderPúblico que no ten­ga mecanismos altemos de financiación alas entidades territoriales confondos nacionales. Por ello, la figura del Situado Constitucional, queadquirió originalidad constitucional en Venezuela en forma definitiva apartir de la Constitución de 1925, y que ha inspirado reformas constitu­cionales recientes en otros países (Colombia, por ejemplo), tenía quemantenerse como un porcentaje de los ingresos tributarios nacionalespara ser distribuido entre los Estados y a través de éstos, entre los Muni­cipios, comosucedió efectivamente en la Constitución de 1999.

La sobrevivencia del Situado Constitucional, por supuesto, no po­día significar el abandono a otras fuentes de financiamiento complemen­tariasy compensatorias que se han venido desarrollando, pero vinculadasa la política de descentralización de competencias públicas, como elFondoIntergubemamental para la Descentralización (FIDES) en su con­cepción original (1993) y las Asignaciones Económicas Especiales, re­formuladas. La Constitución de 1999, en todo caso, previó nuevos y di­versos fondos para el fmanciamiento de las entidades territoriales, perodesligados de la política de transferencia de competencias.

D. La organización separada delPoderPúblico estadal

Vigorizar el nivel intermedio de Poder en el territorio, con lluevascompetencias y poder tributario, exigía organizar el PoderPúblico Estadalconforme alprincipio de la separación depoderes. Por ello, elPoderEjecu­tivo(Gobernadores) tenía quecontinuar separado delPoderLegislativo (lasantiguas Asambleas Legislativas denominadas en la Constitución de 1999como Consejos Legislativos Estadales) e, incluso, del PoderJudicial, cuyadescentralización también debíaserpartede la reforma política.. ,

En particular, a pesar de los proyectos' en contra, el órgano 'legisla­tivo estada! debía y tenía que existir, siendo esencial la previsión de sucomposición democrática. En las últimas décadas, ciertamente que lasAsambleas Legislativas fueron el reducto del activismo partidista local,pero básicamente porque el sistema electoral para la elección de los Di-

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putadosfue diseñado para que los partidos fuesen los que tuviesen repre­sentación, que era lo que debía cambiarse de raíz. Debió haberse diseña­do una democracia regional más representativa, para lo cual estimamosque los diputados a las Asambleas debían ser electos uninominalmente,en circunscripciones uninominales que debíanpreverse en el territorio decada Estado, tantas como diputados fueran a elegirse. Así podía lograrseque los Consejos Legislativos Estadales fueran entidades representativasde todos los confines territoriales de cada Estado, y que cada Diputadorespondiera a los electores de la circunscripción dondese los eligiera, quedebía abarcar varios Municipios. Ello, sin embargo, no se adoptó en laConstitución de 1999, y más bien se limitóla autonomía de los Estados alpreverse que una ley nacional debe regular la organización y funciona­miento de los Consejos Legislativos de losEstados (art. 162).

E. Las nuevasrelaciones intergubemamentales y la soluciónde conflictos entrelosPoderes

Una efectiva distribución del Poder Públicoentre el nivelnacionaly el nivel estadal, imponia nuevas formas de relaciones políticas de ca­rácter intergubemamenta1, fundamentadas en la autonomía políticade lasentidades territoriales cuyas autoridades, por supuesto, tenían que seguirsiendoelectas democráticamente.

Debíaactualízarse, por tanto, elprincipio constitucional de que "losEstados son entidades autónomas e iguales en lo político" como 10 decíael artículo 16 de la Constitución de 1961, y lo repiteel artículo 159 de laConstitución de 1999; lo que excluye cualquier tipo de tutela y controlpolítico del PoderNacional sobre losEstados.

Lasnuevas relaciones intergubernamentales, en todocaso, requeríande nuevos órganos del Poder, entreellos, el Consejo Federal de Gobiernocreado enla Constitución de 1999, queparalelamente al Consejo de Minis­tros,puedepermitir la coparticipación efectiva y no tutelada PoderNacio­nal-Poder Estadal en la conducción y diseño de laspolíticas públicas.

Además, debía tenerse en cuentaque el fortalecimiento de los po­deres territoriales, originaria conflictos entrepoderes, lo cual es natural ynormal en una Federación o en cualquier esquema de descentralízaciónpolítica del Poder Público, que debían encontrar canales expeditos desolución. En los EE.UU., por ejemplo, ha sido la Corte Suprema, como

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juez constitucional, la institución que ha ido moldeando el Federalismo, ylo mismo ha correspondido, en la República FederalAlemana, al Tribu­nal Constitucional Federal, y al Tribunal Constitucional en el Estadoespañol de Autonomías.

En consecuencia, la institucionalización de una SalaConstitucionalen el Tribunal Supremo de Justicia, creadapor la Constitución de 1999,es una pieza esencial del Nuevo Federalismo venezolano, para la solu­ción expedita de los conflictos.

F. La necesidad de conservar el Senado y el régimen bica­meraldel Congreso

El establecimiento de la formade EstadoFederalcon efectivades­centralización política, como sucede en todos los países desarrollados ydescentralizados del mundo, exigía que se conservara la estructura delórgano legislativo nacional con dos Cámaras, una de las cuales (normal­mente, el Senado) fuera el instrumento de participación política igualita­riadelasentidades territoriales en la definición de las políticas nacionales.Con voto igual en una CámaraFederal es que puede hablar de igualdadde losEstados.

Por ello, estimamos que resultaba necesario e indispensable, en lanueva Constitución y como consecuencia de la reafirmación de la formafederal del Estado, la conservación del Senado y del bicameralismo, demaneraque la formade elección, tantode Diputados comode Senadores,debía reflejar la representación territorial necesaria. Sin embargo, en uncontrasentido federal, el Senado quedó eliminado. en la Constitución de1991, organizándose una Asamblea Nacional Unicameral,

4. El nuevo Municipalismo

Como antes se señaló, la pieza esencial para hacer de la democra­cia un régimenmás representativo y más participativo, es decir, una for­ma de vida cotidiana del ciudadano, es acercando el poder a las comuni­dades. Sólo se puede participar efectivamente en los asuntos públicos enuna democracia a nivel local, y ello se lograubicando el gobierno localcerca del ciudadano. Para ello hay que reafirmar el concepto socio­político del Municipio como la unidadprimariay autónoma para el ejer­ciciode la democracia y laparticipación política.

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A. La necesaria superación del uniformismo municipal

Para ello,como se dijo,resultaba esencial la previsión de la necesa­ria diferenciación organizativa dei régimenmunicipal, de manera que lasgrandes concentraciones urbanas tuvieran un régimen adecuado con lavida urbana, pero que tambiénse pudieraorganizarel régimen y gobier­no localen lospequeñoscentros pobladosy en las áreasrurales.'

A veces se pasa por alto que nuestropaís, territorialmente hablan­do, y a pesar de que el gruesode la población esté concentrada en centrosurbanos, tieneuna vocación rural, que ha sido totalmente olvidadapor loslegisladores desdeCaracas al organizar la vida local.

Sólo diferenciando los regímenes de organización municipal, sú­perando el nocivo y burocratízado uniformismo organizativo actual (di­señado para los grandes Municipios urbanos) es que puede pensarse enmultiplicar el número de entidades locales municipales. Por ello, no teniasentido la constitucionalización de las divisiones territoriales que pudie­ran tener los Municipios, como Parroquias. A pesar de que esto últimoquedó en la Constitución de 1999, sin embargo, se estableció el principiode la diferenciación de regímenes municipales, como antes se dijo.

B La organización políticadelMunicipio

Establecida la diferenciación de los diferentes regímenes para laorganización, gobierno y administración de los Municipios, atendiendo alas condiciones de población, desarrollo económico, situación geográfica

. y otros factores de importancia, la separación orgánicade Poderesa nivelmunicipal no tendríaque ser necesariamente generalizada.

Estimamos que en los grandes y medianos municipios, debía esta­blecerse la separación orgánicaentre el Poder Ejecutivo Municipal, atri­buido al Alcalde, y el Poder Legislativo Municipal, atribuido al ConcejoMunicipal; pero dicha separación resultaba totalmente inapropiada enpequeñosMunicipios que bien podían ser gobernados por una Junta de 3ó 5 Miembros. La Constitución de 1999, lamentablemente, uniformizóexcesivamente esaformadeorganizaciónmunicipal, loqueen la Constitu­ciónde 1961 era competencia del legislador.

Por otra parte, sea que se trate de la elección de los Miembros deConcejosMunicipales o de las referidas Juntas Municipales, estimamos

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que era indispensable cambiar de raíz la forma de elección para hacerlasmás representativa de las comunidades que conformen el territorio muni­cipal. Por ello, la elección, en este nivel local; tambiéntenía que ser uni­nominal, en circunscripciones electorales uninomínales; dividiéndose elterritorio municipal en tantas circunscripciones como candidatos a elegir.Esto,sin embargo, no se acogió en la reformaconstitucional.

C. La inserción del Municipio en el marco del proceso dedescentralización política

El Municipio, como entidad política primaria y autónoma dentrode la organización nacional, tenía que ser tratado como una pieza territo­rial más en el proceso de descentralización, a cuyo cargo esté la atenciónde los asuntos de la vida local.

Para ello,no sólohabíaque reformular las competencias municipa­les, sino encuadrar el ejercicio de la potestad tributaria municipal dentrodel esquema tributario de la Nación, para evitar el carácter confiscatorioque en algunos casos han tenido algunos impuestos municipales. En estesentido, la Constitución de 1999 establece potestades del PoderNacional,que si bienpuedencontribuir a controlar estadeformación, conducen a unexcesivo centralismo. .

D. Los instrumentos de participación política local

La posibilidad efectiva de participación política no es sólo posiblecon la municipalización delpaís,multiplicando las autoridades locales conregímenes diferenciados, sino estableciendo mecanismos de participacióncotidianas, como las consultas o audiencias públicas, las iniciativas popu­laresy los referendos locales, los cuales debían ser unapieza esencial delNuevo Municipalísmo. En tal sentido, la Constitución de 1999establecióreformas importantes que establecen la basepara el desarrollo de era par­ticipación.

, -.,

E. La organizacion Municipal de Caracas, capital de la Re­pública

La capitaldelaRepúblicanuncahabíasidoobjetodeun tratamientoorganizativo cónsono con la capitalidad, excepto, quizás, cuando se orga­nizó inicialmente, en 1863, el Distrito Federal.

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Sin embargo, esa concepción había quedado superada en el es­quema del constitucionalismo contemporáneo, y en el caso concreto deCaracas, habíasido rebasada por la realidad urbanade la capital. Caracas,por tanto, como ciudad metropolitana no tenía un régimen municipalcónsono con las exigencias de una gran urbe, y ello, definitivamente,debíaresolverse en la nuevaConstitución.

Podía, por ejemplo, crearse una nuevaentidad político-territorial, elDistrito Capital, con el territorio del Distrito Federal que podía entoncesdesaparecer, y el de losMunicipios Sucre, Baruta, El Hatillo y ChacaodelEstado Miranda, que podían haber sido desagregados del mismo. En di­cho Distrito Capital podía entonces organizarse un gobierno municipal ados niveles: un nivel Metropolitano con un Alcalde Metropolitano y unConcejo Metropolitano; y un nivel municipal, con los actuales y otrosMunicipios que debíanresultar de la división del actual Municipio Liber­tador. El nivel metropolitano, por supuesto, debía mezclar competenciasque correspondían a los Estados y que, además, podíancorresponder a losMunicipios en otrasáreasdelpaís.La Constitución de 1999no logróesta­bleceruna nuevaentidad en la división político territorial, Caracas, y con­servando la división política tradicional del territorio, organizó un sistemade gobierno municipal a dos niveles en el Vallede Caracas.

En todo caso, la clave en la organización de estos dos niveles degobiemo municipal en la Capital, por supuesto, está en la distribución decompetencias en los mismos: los asuntos metropolitanos deben corres­ponderal nivelsuperior (comopor ejemplo, el transporte urbano metropo­lítano, el ordenamiento urbanístico al nivel del Plan de Ordenación Urba­nística, la coordinación la policía municipal, el Acueducto Metropolitano,la disposición de la recolección de residuos sólidos, el suministro de elec­tricidad) y los asuntos estrictamente locales al nivel inferior municipal(por ejemplo, el transporte municipal, la circulación, el plan local y elcontrol urbanístico, la seguridad vecinal, el mantenimiento local).

m. EL RÉGIMEN DE DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PO­DER PúBLICO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1999

1. Laformafederal delEstado

Conforme a la tradición constitucional venezolana, la ConstituoiónPolítica,contenida en el textode 1999, conservó la organización del Esta-

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do con forma federal, mediante un sistema de distribución del Poder Pú­blico en tres niveles: Nacional, Estadal y Municipal, atribuyendo su ejer­cicioa diversos órganos, y asignando competencias exclusivas en los tresniveles, además de las competencias concurrentes entre ellos, y algunascompetencias residuales e implicitas.

A. La distribución vertical del PoderPúblico: Nacional, Es­tadaly Municipal

En las Constituciones Venezolanas, la forma federal del Estadoconcretizada en la distribución vertical del Poder Público, comenzó aexpresarse formalmente en la Constitución de 1858, que estableció que"El Poder Público se divide en Nacional y Municipal" (art. 9). Poste­riormente, en la Constitución de 1901 se retomó la fórmula, expresándo­se que "El Poder Público se distribuye entre el Poder Federaly el Poderde los Estados" (art. 29), lo que se repitió en todas las Constitucionesposteriores hasta la de 1925, en la cual se agregó al Poder Municipalasí:"El PoderPúblicose distribuye entreel PoderFederal, el de los Estados yel Municipio" (art. 51).

La norma se repitió en las Constituciones posteriores 'hasta que enla Constitución de 1947se invirtió la enumeración así: "El Poder Públicose distribuye entreel PoderMunicipal, el de los Estados y el Nacional. .."(art. 86), lo que se repitió en la Constitución de 1953 (art. 40) y ahora serecogeen la Constitución de 1999.

La Constitución de 1961 no utilizó la fórmula tradicional y se limi­tó a señalar que "Cada una de las ramas del Poder Público tienen susfunciones propias... " (art, 118), aludiendo, sin duda, a las ramas Nacio­nal, Estada1 y Municipal, pero sin enumerarlas.

En el textoconstitucional, en todo caso,se puedenencontrar dispo­siciones que se refieren, en general, al PoderPúblicoo al "Estado"y que,por tanto, rigen respecto de los órganos de los tres niveles territoriales; ydisposiciones específicamente destinadas a cadauno de los niveles, sea ala República, a losEstados o a losMunicipios.

B. La "Federación Descentralizada"

De acuerdo con 10 anterior, el Estado venezolano, durante toda suexistencia desde 1811, ha tenido una formaFederal, lo que implicael re-

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conocimiento de autonomías territoriales en el nivel intermedio, es decir,de los Estados federados y, antes de 1864, de las entonces denominadasProvincias. En esa fecha, el triunfo de la Revolución Federalprecisamentecondujo a la adopción definitiva de la forma federal del Estado, que susti­tuyó a la fórmula mixta de 1830, que a la vez había sustituido a la "Confe­deración" de 1811; adoptándose la denominación de la República como''Estados Unidosde Venezuela", la que se conservó hasta 1953.

Pero la Federaciónvenezolana, a partir de 1901, cuando se produjoel colapso del sistema de Estado Federal liberal que se había instauradoen 1864, comenzó a ser una Federacióncentralizada, habiéndose centra­lizado el Estado en todos los órdenes. El centralismo estatal continuó apesar del cambio políticode 1946y 1958, desarrollándose apartir.de esafecha la forma democrática de la Federación centralizada que hemostenido en las últimasdécadas.

La gran transformación política que había que establecer en laConstitución de 1999 era,por tanto, sustituirefectivamente la FederaciónCentralizada por una FederaciónDescentralizada Grandes esfuerzos sehicieron en la materia,pero la reformay profundización de la descentra- ,lizaciónpolíticacomo forma de perfeccionar la democraciaque debió serel tema central del debate constituyente, no pasó del nominalismo expre­sado tanto en el Preámbulo como en el artículo 4 que precisa que "LaRepúblicaBolivariana de Venezuelaes un Estadofederal descentralizadoen los términos consagrados por esta Constitución"; fórmula más o me­nos similar a la del.artículo 2 de la Constitución de 1961 que decía que"La República de Venezuelaes un Estado federal, en los términosconsa-gradospor esta Constitución". .

En uno u otro caso, "los términos consagrados por-laConstitución"son la clave para determinarefectivamente el grado de descentralizacióndel Estado y, por tanto, de la Federación; y la-comparación entre unos yotros"términos"revelamuy poca diferencia,

En la Constitución de 1999, salvo en el nominalismo, no se avanzómayormente enrelación conlo que existía en el textode 1961. En realidad,sóloseconstitucionalizaronaspectos ya establecidos en la Ley OrgánicadeDescentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Po­der Públicode 1989, que ya teníarango de ley constitucional en lo que sereferíaala transferencia.a losEstados de competencias delPoderNacional.. . ." "

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Pero no hubo los avances y transformaciones necesarias para hacerrealidad la descentralización de la Federación, como por ejemplo, era elcambio necesario en la distribución de los recursos tributarios hacia losEstados; y más bien se retrocedió institucionalmente al eliminarse el Se­nado y establecerse una Asamblea Nacional Unicameral (art, 186), Y al. .permitirse la limitación por Ley nacional de la autonomía de los Estados(art, 162)Yde los Municipios (art. 168) lo que es negar, de entrada, la ideamisma de descentralización política que está basada en el concepto deautonomía territorial, precisamente entrelos entespolíticos-territoriales.

En. consecuencia, la denominación de "FederaciónDescentraliza­da" para identificar la forma del Estado. es, sin duda, un avance nominal,pero en los términos establecidos en la Constitución, lo que no significarealmente avance alguno, sino consolidación y mantenimiento parcial dereformas que se veníanrealizando desde 1989, con algunosretrocesos.

C. Losprincipios delEstado Federal

Toda Federación, sea Centralizada o Descentralizada, está montadasobreun principio de la distribución territorial del Poder Públicoque con"forme al artículo 136 de la Constitución, es "entre el Poder Municipal, elPoder Estadaly el PoderNacional". La coherencia y unicidad del Estadoy su organización políticaexige que dicha distribución del Poder se rija,conforme lo indicael artículo 4 de la Constitución, "por los principios deintegridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y correspon­sabilidad".

Es decir, la distribución territorial del Poder Público no puede, enforma ni caso alguno, atentar contra la integridad territorial de la Repú­blica, cuyo territorio no puede ser afectado por el principiodescentraliza­dor, lo que impide cualquier intento separatista de parte de las entidadespolíticas que componen el Estado.

PQr otraparte, la distribución del Poder Públicoentre la República,los Estados y los Municipios, exige la cooperación entre los diversosniveles territoriales para alcanzar en conjunto, los fines del Estado (art.136); por ello los principios de la concurrencia y corresponsabilidad detodo ente públicohacia los mismos fines superiores del Estado. Ademásestá el principio de la solidaridad entre las entidades políticas, de manera

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que los deberes de algunas de ellas que no puedan ser cumplidos, no ex­\ c1uye la asunción de losmismospor lasotrasentidades políticas.

Ademásde los anteriores principios, el artículo 165 de la Constitu­ción, que se refiere a las competencias concurrentes entre los tres nivelesterritoriales del Poder Público (República, Estados y Municipios), exigeque las mismas sean desarrolladas mediante leyes de bases dictadas porla Asamblea Nacional y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados,legislación que debe estar orientada por los principios de interdependen­cia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad.

En cuanto al principio de interdependencia, este implica que los ni­veles territoriales, en el ejercicio de las competencias concurrentes, debentenerrelaciones de dependencia, unosrespecto de otros, en formarecípro­ca y-mutua, pare lo cual la coordinación de esfuerzos es fundamental. Estacoordinación debe realizarse, fundamentalmente por un órgano intergu­bemamental que es el Consejo Federal de gobierno (art. 185).

Por últimose destaca elprincipio de la subsidiariedad en la distri­buciónde competencias. Si "el PoderPúblico se distribuye entreel PoderMunicipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional", "colocados en esteorden según su cercanía con el ciudadano, sujeto protagónico de estemodelo de democracia participativa" según lo expresa la Exposición deMotivos de la Constitución; el principio de asignación de competenciadeberia estar en el primernivel, el municipal, debiendo ser asumidas lasmismas en niveles superiores, sólo en forma subsidiaria, cuandono pue­dan efectivamente desarrollarse a nivellocal.

D. La Asamblea Nacional Unicameraly la eliminación delSenado

El Poder Legislativo Nacional se ejerce por la AsambleaNacionalcornocuerpounicameral, El Capítulo 1del TítuloV de la Constitución de1999 cambió así, radicalmente, la tradición bicameral que camcterizó alos órganos del Poder Legislativo Nacional desde 1811, y establece unasola CámaraLegislativa lo que, como se ha dicho, es contradictorio conla forma federal del Estado. En una CámaraFederal o Senado, en reali­dad, es que tendria sentido la disposición del artículo 159 que declare alos Estados como entidades políticas iguales.Esa igualdad sólopuede sergamntizada en una CámaraFederal, donde haya igual representación de

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cada uno de los Estados, independientemente de su población, para parti­cipar igualitariamente en la definición de las políticas nacionales.

Con la eliminación del Senadoy el establecimiento de una Asam­blea Nacional Unicameral, en esta forma, se establece una contradiccióninstitucional entre el Federalismo y la descentralización política.

E. La organización de losPoderes Públicos

a. La organización de losPoderes Públicos Nacionales

Conforme al artículo 136 de la Constitución, el Poder Público Na­cional se divide en "Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electo­ral", y a su organización se destina el Título V (De la organización delPoder PúblicoNacional) (arts. 186a 298), correspondiendo a la AsambleaNacional el legislar "sobre el funcionamiento de las distintas ramas delPoderNacional"(art. 187,1).

Debe sefialarse, en cuanto a los nuevos PoderesPúblicosNaciona­les que crea la Constitución de 1999, que el Poder Electoral es siemprenacionaly en cuanto al Poder Ciudadano, el Micisterio Público y el De­fensor del Pueblo sor instituciones nacionales. En cuanto a la ContraloríaGeneral de la República, es un órgano nacional, pero ello no excluyequeen los Estados y Municipios se organiceun Poder Contralor, dado que laConstitución prevé la existenciade Contralorías Estadalesy Municipales(art. 163) YMunicipios (art. 176).

En cuanto al Poder Judicial, debe recordarse que la organizacióny ,administración de la justicia se nacionalizó desde 1945 en Venezuela,habiendo constituido, durante las últimas décadas, una competencia ex­clusivadel PoderNacional.

Esto, sin embargo, ha variado en la Constitución de 1999, estable­ciéndose un principio de distribución de competencia entre los tres nive­les del Poder Público en la materia, lo que se corroboracon la previsióndel artículo 269 de la Constitución que prevé la organización del PoderJudicial en forma tal que se pueda "promover la descentralización admi­nistrativay jurisdiccional" del mismo.

En efecto, corresponde al Poder Nacional, conforme al artículo156, ordinal 31, la "organización y administración nacional de la justi­cia", Esta redacción significa que también podria haber una administra-

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ción estadal y municipal de la justicia; lo que se corroboraa nivel muni­cipal al atribuir, el artículo 178 de la Constitución" a los Municipios,competencia en materiade 'Justicia de paz" pero "conforme a la legisla­ción nacional aplicable" (ord. 7).

Por ello, el artículo 258 establece que "la ley organizará la justiciade paz en las comunidades", debiendo los jueces de paz ser elegidos porvotaciónuniversal, directay secretaconforme a la ley.

b. La organización de losPoderes de losEstados

Conforme a la Constitución, a nivel de los Estados se distinguendos Poderes: el Poder Legislativo atribuido a los Consejos LegislativosEstadales y el Poder Ejecutivo, atribuido a los Gobernadores de Estado, yun órgano con autonomía funcional, que es la Contraloría Estadal quepuede ser configurada comoPoder Contralor.

Conformeal artículo 164 de la Constitución, corresponde a los Es- 'tados, "dictar su Constitución para organizar los Poderes Públicos, deconformidad con lo dispuesto en la Constitución".

Sin embargo, conforme al artículo 162 de la Constitución, una leynacional debe regularel régimende la organización y funcionamiento delos Consejos Legislativos Estadales, que es uno de los Poderes Públicosestadales. Se estableció, así, una distribución de competencia entre elPoder Nacional y el Poder Estadal para organizar los Poderes PúblicosEstadales, lo cual es una limitación, sin precedentes en la historia consti­tucional, de la autonomía de los Estados. Sin embargo, el proyectode leynacional respectivo debe ser sometido a consultade los Estados, a travésde sus Consejos Legislativos, en forma obligatoria; y a través de estos, aconsulta de la sociedad civil (art. 206). No se prevé en la Constituciónalguna otra excepción a la autonomía organizativa estadal, por lo que nocompete a la Asamblea Nacional dictar ley alguna, por ejemplo, sobreContralorías Estadales.

c. La organización de losMunicipios

Conformeal artículo 169de la Constitución, la organización de10sMunicipios y demásentidades locales se debe regir por la Constitución,por ras normas que para desarrollar los principios constitucionales esta-

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blezcan las leyes orgánicas nacionales y por las disposiciones legalesquede conformidad con aquellas dictenlos Estados.

Además, como se dijo, la legislación que se dicte para desarrollarlosprincipiosconstitucionales relativos a los Municipios y demás entida­des locales, tanto la que se dicte a nivel nacionalcomo la que se dicteporlos Estados, debe establecer diferentes regímenes para la organización,gobierno y administración municipal, incluso en lo que respecta a la de­terminación de sus competencias y recursos, debiendo establecer las op­ciones para la organización del régimen de gobierno y administraciónlocal que debe corresponder a losMunicipios con población indígena.

Por tanto, la competencia organizativa municipal se ha distribuidoentre el Poder Nacionaly el Poder de los Estados,lo que se reafirmaen elartículo 164,ordinal2 que atribuye a los Estados, competenciapara esta­blecer "la organización de sus Municipios y demás entidadeslocalesy sudivisiónpolíticoterritorial, conformea la Constitucióny a la ley".

F. Las competencias del PoderPúblico

Ladistribuciónvertical delPoderPúblicoentreel PoderMunicipal, elPoder Estadaly el PoderNacional, en los términos definidos en el artículo136delaConstitución, conduce aunadistribución decompetencias entre losdistintos órganos del Poder Público. Por ello, en la Constitución se preci­san las competencias que corresponden a los órganosque ejercenel PoderPúblicoNacional, el PoderPúblicoEstataly elPoder PúblicoMunicipaL

Esta distribución de competencias está establecida en los artículos156,164,167, 178y 179de la Constitución, cuyo contenido permitedistin­guir competencias exclusivas, competencias concurrentes; competenciasresiduales y competencias implícitas en los tresnivelesdel PoderPúblico.

2. Las competencias exclusivas

Las competencias exclusivas, como su nombre lo indica, son lasatribuidas a cada uno de los niveles territoriales del Poder Público paraser ejercidas en forma exclusiva y excluyente por sus órganos constitu­cionales. En la Constitución, estas competencias exclusivas se atribuyenbásicamente al Poder Nacional y al Poder MunicipaL El Poder Estadal,en realidad, no tiene competencias exclusivas de orden sustantivo.

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A. Las competencias exclusivas delPoderPúblico Nacional

En la misma tradición del artículo 136de la Constitución de 1961,el artículo 156de la Constitución de 1999enumera un conjunto de com­petencias del Poder Nacional, la mayoríaconcurrentes con los otros Po­deresPúblicos y algunas exclusivas, que son las siguientes:

a. Las relaciones internacionales

1. La política y la actuación internacional de la República (art. 152 Ysigts.).

Adicionalmente se debe agregar la competencia para la aprobacióny ratificación de los tratados intemacionales (art. 154)

b. Las cuestiones de seguridady defensa

2. La defensa y suprema vigilancia de los intereses generales de la Re­pública, la conservación de la paz públicay la recta aplicación de laleyen todoel Territorio Nacional.

7. La seguridad, la defensa y el desarrollo nacional (arts. 326 Ysigts.)

8. La organización y régimen de la FuerzaArmadaNacional (arts. 328Ysigts.)

30. El manejo de la política de fronteras con una visiónintegral del país,quepermita lapresencia de la venezolanidad y el mantenimiento terri­torialy la soberanfa en esosespacios (arts. 15Y327).

c. El régimen de lossímbolos patrios

3. La bandera, escudo de armas, himno, fiestas, condecoraciones yhonores de carácter nacional (art 8).

d. El estatuto de laspersonas

4. La naturalización, la admisión, la extradición y expulsión de extranje­roso extranjeras (art. 38).

5. Losservicios de identificación

e. El régimen de la división territorial

10. La organización y régimen del Distrito Capital y de las dependenciasfederales (arts. 17Y18).

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Adicionalmente- conforme al artículo 16, también corresponde alPoderNacional la división político-territorial de la República, la creacióny régimende los Territorios Federales y el régimenmunicipal (art. 169).

f El régimen de losPoderes Públicos Nacionales

21. La organización y administración nacional de lajusticia,el MinisterioPúblico y el Defensor delPueblo.

Además, corresponde alPoderNacional, la legislación sobrela orga­nización y funcionamiento de todos los órganos del PoderPúblico Nacio­naly de los demás órganos e instituciones nacionales delEstado(ord. 32).

g. El régimen de la economía

11. La regulación de la bancacentral, del sistema monetario, de la mone­da extranjera, del sistema financiero y del mercado de capitales; laemisión y acuñación de moneda.

15. El régimen del comercio exterior y la organización y régimen de lasaduanas.

El régimen y administración de las minase hidrocarburos, el régimende las tierras baldías, y la conservación, fomento y aprovechamientode losbosques, suelos, aguasy otrasriquezas naturales delpaís.

El Ejecutivo Nacional no podrá otorgar concesiones mineras portiempoindefinido.

La Ley establecerá un sistema de asignaciones económicas especialesen beneficio de los Estados en cuyo territorio se encuentren situadoslos bienes que se mencionan en este numeral; sin perjuicio de quetambiénpuedan establecerse asignaciones especiales en beneficio deotrosEstados.

17. El régimende metrología legal y control de calidad

18. Los censosy estadísticas nacionales.

21. Laspoliticas macroeconómicas, financieras y fiscales de la República.

Además, corresponde al Poder Nacional la legislación antimono-polio (art. 113) Yla que regulelos ilícitos económicos (art. 114).

h. El.régimen de laseguridad social

22. El régimeny organización del sistema de seguridad social.

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1. El régimen del correo y las telecomunicaciones

28. El régimende servicio de correoy de las telecomunicaciones, así co­mo el régimeny la administración del espectro electromagnético

J. La legislación general

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantíasconstitu­cionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos yde derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiaciónpor causade utilidad pública o social; la de créditopúblico; la de pro­piedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural yarqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pue­blos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previ­sión y seguridad sociales; la de sanidadanimaly vegetal; la de notari­as y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterias,hipódromos y apuestas en general; la de organización y funciona­miento de los órganosdel PoderPúblicoNacionaly demás órganoseinstituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materiasde la competencia nacional.

Al tratarse de legislación que se refiere al régimencivil de propie­dad sobrebienes, tambiéncompete al PoderNacional la legislación sobreel dominio públicode las costas (art. 12), las aguas (art. 304) Ylas rique­zas del subsuelo (art. 12).

B. Las competencias exclusivas delPoderMunicipal

Dentro de la extensa enumeración de competencias de los Munici­pios que contiene el artículo 178 de la Constitución, la mayoríade carác­ter concurrente, pueden identificarse como competencias exclusivas delPoderMunicipal, sólolas siguientes:

- espectáculos públicos (ord. 3)

- cementerios y servicios funerarios (ord. 6)

Sin embargo, a pesar de la exclusividad, la autonomía municipalen cuantoal ejercicio de las competencias municipales queda sujetaa laslimitaciones que establezca la ley nacional (art, 168), lo que es un nega­ciónde la propiaautonomía.

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3. Las competencias concurrentes

La mayoría de las competencias que se atribuyen en los artículos156, 164y 178a los tres niveles territoriales del Poder Público, son com­petencias concurrentes entre la República, los Estados y los Municipios,o entre la Repúblicay los Municipios o la República y los Estados.

Estas materias objeto de las competencias concurrentes, conformeal artículo 165 de la Constitución, deben ser reguladas mediante leyes debases dictadas por el Poder Nacional, lo que puede conducir a un condi­cionamiento excesivo por parte del Poder Nacional de los otros poderesterritoriales; y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados.

Sobre estas leyes, la Exposición de Motivos de la Constitución in-dica lo siguiente:

"En cuanto a las competencias concurrentes se adopta la experiencia de De­recho Comparado en materia de descentralización y se asume que las leyesnacionales tienela naturaleza de leyesbases,en las que se establecen concep­tos generales, básicos y orientadores; y las leyesestadales son leyes de desa­rrollo de esosprincipios básicos, lo quepermitirá mejores condiciones para ladelimitación de competencias".

En todo caso, la legislación sobre las competencias concurrentesdebeestarorientadapor losprincipios de interdependencia, coordinación,cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad; y cuando se dicte porel PoderNacional, la Asamblea Nacional, obligatoriamente debe someterdichas leyes a consultade los Estados, a través de los ConsejosLegislati­vos (art: 206).Los Consejos Legislativos de los Estados tambiéntienen lainiciativa legislativa; ante la Asamblea Nacional, respecto dé las leyesrelativas a los Estados (art.204,8).

Dichascompetencias concurrentes se pueden agruparasí:

A. El régimen, administración y aprovechamiento de bienesPÚblicos

a. Bienesdel dominio público

La Constitución estableció el régimen del dominio públicopara loshidrocarburos y yacimientos mineros (art. 12),para lascostasmarinas(art,12)y para las aguas (art. 304). En cuanto al dominio públicominero y dehidrocarburos se declaró como de la República, con lo cualpuede decirse

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que se nacionalizó la titularidad de dichodominiopúblico,el cual desde laConstituciónde 1864correspondíaa losEstados. La misma titularidad de laRepúblicase prevé respecto de las costasmarinasy de las aguas (Nación).

Ahora bien, conformea la Constitución, si bien corresponde al Po­der Nacional el régimen y administración de las minas e hidrocarburos(art. 156,16); también corresponde a los Estados el régimen y aprove­chamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional;así como las salinas,de conformidadcon la ley (art. 164,5).

En cuanto a las aguas, la política nacional y la legislación en lamateria se atribuye al Poder Nacional (art. 156,23); lo que implica quecorresponde a los Estados la política estadal en materia de aguas y a losMunicipios, la políticamunicipalen la materia.

b. Bienesdeldominio privado

Las tierras baldías, conforme al Código Civil, constituyen bienesdel dominio privado de los Estados (art. 542).La ConstituciónatribuyealPoder Nacional el régimen de las tierras baldias (art. 156,16)Ya los Es­tados "la administración de las tierras baldías" (art. 164,5). La intencióndel Constituyente fue, así, devolverle a los Estados la administración delas tierras de su dominio privado, lo cual se había nacionalizado desde elSiglo XIX. Sin embargo, la Disposición Transitoria Decimoprimera es­tableció que "hasta tanto se dicte la legislación nacional relativa al régi­men de las tierras baldías, la administración de las mismas continuarásiendo ejercidapor el Poder Nacional,conformea la legislaciónvigente",es decir, conformea la Ley de TierrasBaldías y Ejidos.

En cuanto a los ejidos, se considerancomo bienes del dominio pri­vado de los Municipios, regidos por lo dispuesto en el artículo 181 de laConstitución, en el cual se prevé la competencia para legislar sobre losmismos, de los propios Municipios mediante Ordenanza, y del PoderNacional mediante ''una legislación que se dicte para desarrollar los prin­cipios" establecidos en la Constitución.

B. El régimen de la seguridad y protección ciudadana: poli­cíay administración de riesgos

El artículo 55 de la Constitución garantizael derechode toda perso­na a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguri-

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dad ciudadana regulados por ley, :frente a situaciones que constituyenamenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas,sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus de­beres. La normaasigna al Estado la obligación de proteger, y la expresión"Estado"comprende la totalidad de los entes que conforman su organiza­ción política, como Estado FederaL En consecuencia, esta obligación co­rresponde, concurrentemente, a la República, a los Estados y a los Muni­cipios, como lo confirma expresamente el artículo 332 de la Constitución,tanto por lo que se refíere a la policía comoa la administración de riesgosy emergencias.

En cuanto a la policía, además, el PoderNacional tienecompeten­cia en materiade policíanacional (art. 156,6), correspondiendo al Ejecu­tivo Nacional, organizar de conformidad con la ley un cuerpo uniforma­do de policíanacional (art. 332). El PoderEstadal tienecompetencia para"la organización de la policía y la determinación de las ramas de esteservicio atribuidas a la competencia municipal, de conformidad con laLey" (art. 164,6) Yel Poder Municipal tiene competencia en materia de"prevención y protección vecinal y servicios de policía municipal, con­forme a la legislación nacional aplicable" (art. 178,7). Además, se atribu­ye a los Municipios competencia en materiade servicios de "proteccióncivil"(art. 178,4) y de "servicios prevención y protección, vigilancia ycontrol de los bienesy las actividades relativas a las materias de la com­petencia municipal" (art. 178,5).

Esto implica, también, una concurrencia de competencias en mate­ria de administración de riesgos y emergencias: el artículo 156, ordinal 9atribuye al Poder Nacional el régimen de la administración de riesgos yemergencias, y el artículo 332 encarga al Ejecutivo Nacional, de confor­midad con la ley, organizar un cuerpo de bomberos y administración decarácter civil y una organización de protección civil y administración dedesastres, como parte de los órganos de seguridad ciudadana. La mismanorma considera como una competencia concurrente de los Estados yMunicipios la función de los órganos de seguridad ciudadana, por lo queaquellos, conforme con el artículo 164,8 y 178,4,5, Y7, de conformidadcon la legislación nacional, puedenestablecer los servicios respectivos.

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C. Régimen del desarrollo económico

La legislación básica enmateria de economía, como se ha dicho,es una competencia exclusiva del Poder Nacional. Sin embargo, el régi­men de ordenación y promoción del desarrollo económíco es competen­cia concurrente de los tresniveles territoriales de gobierno.

a. Ordenación y promoción del desarrollo económico ysocial

Los artículos 112, 299, 308, 309 Y310 de la Constitución atribu­yen competencia al "Estado" para promover la iniciativa privada confacultad para dictarmedidas paraplanificar, racionalizar y regularla eco­nomía e impulsar el desarrollo integral del país; promover el desarrolloarmónico de la economía nacional; proteger la artesanía e industrias po­pulares; velarpor la creación y fortalecimiento del sector turístico nacio­nal;y protegery promoverla pequeñay medianaindustria.

De nuevo, la atribución al "Estado" de estas competencias exigeprecisarque dicha expresión comprende a los diversos niveles territoria­les que conforman la organización políticadel Estado: la República, losEstados y los Municipios. Por tanto, aquí tambiénse trata de una compe­tenciaconcurrente quese corrobora en otrasnormasconstitucionales.

En efecto, la Constitución asigna a la Asamblea Nacional la compe­tenciaparaaprobar las líneas generales delplande desarrollo económico ysocial (art. 187,8) Y atribuye al Presidente de la República competenciapara formular el Plan Nacional de Desarrollo y dirigir su ejecución previaaprobación de la Asamblea Nacional (art. 236,18). Ello implica, por su­puesto, quepuedey debehaberplanes estadales y municipales de desarro­llo,para lo cual los Estados y Municipios tienen competenciaPor ello,encada Estadodebe existir un Consejo Estadal de Planificación y Coordina­ción (art. 166) Y en cada Municipio, un Consejo Local de Planificación(art. 182). Los Municipios, además, tienen competencia, en cuanto con­cierne a la vida local, en materia de ordenación y promoción deldesarrolloeconómico y social (art. 178). .

Por otra parte, como órgano intergubemamental, el Consejo Fede­ral de Gobierno tiene la misión de planificar y coordinar las políticas yacciones de los tres niveles territoriales para el desarrollo del proceso dedescentralización (art. 185).

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En particular, en materiaturística el PoderNacional tiene asignadacompetencia para la política nacional y legislación en materiade turismo(art. 156,23), por lo que la política estada1 y municipal en la materia co­rresponde a los Estados y Municipios. En especial, a estos últimos seasignacompetencia en materiade turismo local(art. 178,1).

b. .Promoción deldesarrollo ruraly seguridadalimentaria

Los artículos 305, 306 Y307 de la Constitución tambiénatribuyenal "Estado" obligaciones de promover el desarrollo rural integral; pro­mover las condiciones para fomentar la actividad agrícola y la agrículturasustentable, a fin de garantizar la seguridad alimentaria, y alcanzarnive­les estratégicos de autoabastecimiento; protegerlas comunidades y asen­tamientos de pescadores artesanales; proteger y promover las formasasociativas y particulares de propiedad, y velarpor la ordenación susten­table de las tierras de vocación agrícola, Estasobligaciones del "Estado",de nuevo, corresponden en forma concurrente a la República, a los Esta­dos y a losMunicipios.

Por otra parte, el Poder Nacional tiene competencia para dictar lalegislación agraria (art. 156,32) Y definir la política nacional en materiade seguridad alimentaria (art. 156,23) Y en materiade producción agríco­la, ganadera, forestal y pesquero (art. 25). Por tanto, los Estados y Muni­cipios tienen competencia, respectivamente, para definir la política esta­dal y municipal en materiade seguridad alimentaria y para la producciónagrícola, ganadera, pesqueray forestal.

c. Ciencia y tecnología

El artículo 110de la Constitución tambiénatribuye al "Estado" di­versas obligaciones y misiones en materia de ciencia, tecnología, cono­cimiento, innovación y sus aplicaciones y los servicios de informaciónnecesarios por ser instrumentos fundamentales para el desarrollo econó­mico, socialy político delpaís, con obligaciones de fomento y desarrollode esas actividades. De nuevo, el "Estado", comprende a la República,los Estados y Municipios, entidades que, por tanto, tienen competenciaconcurrente en la materia

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d. Información económico-social y comercial

El artículo 156, ordinal 18de la Constitución atribuye al PoderNa­cional competencia en materia de "censos.y estadísticas nacionales". Enconsecuencia, losEstados y Municipios tienen competencia concurrente encuanto a censos y estadísticas estadales y municipales, respectivamente.

En cuanto a lapublicidad comercial, el artículo 178, ordinal 3°de laConstitución atribuye a losMunicipios competencia en lamateria"encuan­to concierne a los intereses y fines específicos municipales". Por tanto, elPoderNacionaly elPoderEstadal tienen competencia enlamateriaencuan­toconcierne a losfines específicos nacionales o estadales, respectivamente.

e. Servicios públicosdomiciliarios

En materiade servicios públicos domiciliarios, la competencia ex­presa conforme a la Constitución, es concurrente entreel PoderNacionaly los Municipios.

En efecto, el artículo 156, ordinal 29 atribuye competencia al Po­der Nacional, para establecer el régimen general de los servicios públicosdomiciliarios y, en especial, electricidad, agua potable y gas. Los Muni­cipios, por su parte, tienencompetencia en materiade aseo urbano y do­miciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recolección y tra­tamiento de residuos, así como en materia de servicios de agua potable,electricidad y gas doméstico, alcantarillado, canalización y disposición deaguas servidas (art. 178, ord.4 y 6).

Encuantoa losEstados, estostienen competencia genérica en mate­ria de creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales(art. 164, ord. 8), pero sin indicación constitucional de cuáles son dichosservicios.

D. Régimen del desarrollo social

En el campodel desarrollo social, conforme a lasprevisiones cons­titucionales, puede decirse que todas las competencias asignadas a losórganos del Estado son de carácter concurrente entre la República, losEstados y Municipios.

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a. Asistencia y protección social

Conforme a los artículos 75 a 81 de la Constitución, el "Estado"tiene un conjunto de obligaciones tendientes a asegurar la protección delas familias y de quienes ejerzan lajefaturade la familia; a garantizar asis­tenciay protección integral a la maternidad; a protegerel matrimonio en­tre hombrey mujer; a asegurar protección integral a losnifios y adolescen­tes y a promoversu integración progresiva a la ciudadanía activa; a crearoportunidades para estimular el tránsito productivo de losjóvenes a la vidaadulta, su capacitación y acceso al primer empleo; agarantizar a los an­cianos el pleno ejercicio de sus derechos y garantías, as! como atenciónintegral; respecto de los discapacitados, a garantizar el respeto a su digni­dad humana, la equiparación de oportunidades, condiciones laboralessatisfactorias y promover su formación, capacitación y acceso al empleoacorde con sus condiciones.

Todas estas responsabilidades, sin duda, corresponden en formaconcurrente tanto a la República como a los Estados y Municipios. Lalegislación nacional en la materia corresponde al Poder Nacional, peropor ejemplo, la Constitución atribuye en forma expresaa los Municipios,competencia en materiade servicios de proteccióna la primeray segundainfancia, a la adolescencia y a la tercera edad, así como en materia deservicios de integración familiar del discapacitado al desarrollo comuni­tario (art. 178,5). Estos servicios públicos de asistencia y protecciónserí­an también, en los términos del artículo 164,8 de la Constitución, servi- .cios públicos estadales.

b. Saludy sanidad

Las obligaciones públicasen materiade salud, conforme a los artí­culos 83, 84 Y85 de la Constitución, tambiénse atribuyen al "Estado", esdecir, tanto a la República como a los Estados y Municipios.

El artículo 156,23, por otra parte, atribuye al Poder Nacional com­petenciaen materiade políticas y servicios nacionales de salud. En parti­cular los artículos 84 Y85 precisancomo competencia del Poder Nacio­nal el establecimiento de un Sistema Público Nacional de Salud. Enconsecuencia, los Estados y Municipios tienen competencia en materiade políticas y servicios estadales y municipales de salud.

343

El PoderNacional, además, tienecompetencia para dictar la legis­lación sobre sanidad animal y vegetal (art. 156, 32) Y los Municipiostienencompetencia expresa en materiade. salubridad y atención primariaen salud(art. 178,5). En cuanto alas Estados, los servicios de salud serí­an servicios públicos estadales (art. 164,8).

c. Vivienda

El artículo 82 asigna al "Estado en todos sus ámbitos" la obliga­ción de satisfacer progresivamente el derecho de toda persona a la vi­vienda; por lo que ella corresponde, en forma concurrente, a la Repúbli­ca,a los Estados y a losMunicipios.

Además, la Constitución atribuye competencia al Poder Nacionalen materia de políticanacional y la legislación en materia de.vivienda(art. 156,23), por lo que los Estados y Municipios tienencompetencia enmateriade políticas estada1es y municipales de vivienda, respectivamen­te. Además, los Municipios tienen competencia expresa en materia devivienda de interés social (art. 178,1) Ydé aplicación de la política inqui­linariaconforme a la delegación prevista en la ley nacional (art.178).

r

d. . Educación

Los artículos 102 a 109 de la Constitución también asignan unconjunto de obligaciones al "Estado" en materia de educación, lo queconlleva a que la competencia en la materia es concurrente entre la Re­pública, los Estados y losMunicipios. .

El artículo 156,24 atribuye al Poder Nacional las políticas y losservicios nacionales de educación. En consecuencia, los Estados y Mu­nicipios tienen competencia, respectivamente, para las políticas y losservicios estadales y municipales de educación. Los servicios de educa­ción, por tanto también serían servicios públicos estadales en los térmi­nos del artículo 164,8 y en cuanto a los Municipios, el artículo 178,5 lesatribuye competencia expresa en materia de educación preescolar.

e. Cultura y patrimonio histórico

Losartículos 98a 191 de la Constitución establecen también un con­junto de obligaciones, asignadas al "Estado", en materia de culturaYpa­trimonio histórico, cultural y arquitectónico lo que lasconfigura comounacompetencia concurrente entre laRepública, losEstados y los Municipios.

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El artículo 156,32 de la Constitución le asigna al Poder Nacionalcompetencia para dictar la legislación en la materia. Los servicios cultu­rales constituirian servicios públicos estadales, en los términos del artícu­lo 164,8 de la Constitución; y el artículo 178,ordinales 1 y 5 le atribuyenen forma expresaa los Municipios, competencia en materia de activida­des e instalaciones culturales y de patrimonio histórico.

E. Régimen de la infraestructura y de la ordenación del te­. rritorio

a. Ordenación del territorio

El artículo 128 de la Constitución atribuye al Estado competenciaen materia de ordenación territorial, razón por la cual se trata de unacompetencia concurrente entre la República, los Estados y los Munici­pios. Además, el artículo 156,23 de la Constitución le atribuye al PoderNacional competencia en cuanto a las políticas nacionales y la legisla­ción en materia de ordenación de territorio, por lo que a los Estados yMunicipios les corresponde la política estadal y municipal, respectiva­mente, en la ordenación del territorio de las respectivas entidades. Adi­cionalmente, el artículo 178 le atribuye expresamente a los Municipioscompetencia en materiade ordenación territorial.

b. Ambiente

En igual forma, los artículos 127 a 129 de la Constitución le asig­nan al "Estado" competencias en materia ambiental, lo que la configuracomo una competencia concurrente entre la República, los Estados y losMunicipios. El artículo 156,23 de la Constitución, además, atribuye alPoder Nacional competencia en cuanto a las políticas nacionales y lalegislación en materiade ambiente yaguas, por lo que los Estadosy Mu­nicipios tienencompetencia en materiade políticas estadales y municipa­les en la materia. Además, el artículo 178,4 le atribuye en forma expresaa los Municipios competencias en materiade protección del ambiente ycooperación eón el saneamiento ambiental.

c. Urbanismo

El PoderNacional tienecompetencia para el establecimiento, coor­dinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras de

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ingeniería, de arquitectura y de urbanismo y la legislación sobre ordena­ción urbanística, parques, jardines, plazas, balnearios, otros sitios de re­creación, arquitectura civil, nomenclatura y ornato público (art. 178,1).

Se trata, por tanto, de una competencia concurrente entre el PoderNacional y el PoderMunicipal.

d. Obras públicas

El artículo 156,20 de la Constitución le atribuye competencias alPoderNacional en matería de obras públicas nacionales. En consecuen­cia, las obras públicas estadales y las obras públicas municipales soncompetencia, respectivamente, de losEstados y Municipios.

e. Vialidad

El PoderNacional tiene competencia, conforme al artículo 156,27de la Constitución en matería de sistema de vialidad y de ferrocarrilesnacionales. En consecuencia, los Estados y los Municipios, tienen com­petencias en materiade sistema de vialidad y de ferrocarriles estadales ymunicipales, respectivamente.

Además, los Estados tienen competencia para la ejecución, conser­vación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales(art. 164,9) Ypara la conservación, administración y aprovechamiento decarreteras y autopistas nacionales, en coordinación con el Ejecutivo Na­cional (art. 164,10). En cuanto a los Municipios, tienen competencia ex­presaen materia de vialidad urbanay de circulación y ordenación del trán­sito de vehículos y personas en lasvías municipales (art. 178,2).

f. Transporte

El artículo 156, ordinal 26 de la Constitución atribuye al PoderNa­cionalcompetencia en cuantoal régimen de la navegación y del transpor- .te aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; delos puertos, aeropuertos y su infraestructura. En consecuencia, el régimendel transporte de carácter estadal y municipal es competencia de los Es­tados y Municipios, respectivamente. Además, el artículo 164,10 atribu­ye competencia a los Estados para la conservación, administración yaprovechamiento de los puertos Y- aeropuertos nacionales; en coordina­ción con el Ejecutivo Nacional; y al artículo 178,2 de la Constitución le

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atribuye competencia expresa a los Municipios, en materia de transportepúblico urbano de pasajeros.

Por otraparte, elPoderNacional tienecompetencia para las políti­cas nacionales y la legislación en materia naviera, (art. 156, ordinal 23),por lo que los Estados y Municipios también tendrían competencia enmateria de política naviera estadal y municipal, respectivamente.

4. Lascompetencias residuales

Conforme a la tradición de los sistemas federales, los Estadostie­nen competencia en todo lo que no corresponda de conformidad con laConstitución a la competencia nacional o municipal (art.l64,ll). Es loque se denomina la competencia residual de losEstados.

Sin embargo, en virtud de la competencia implícita a favor delPo­der Nacional establecida en el artículo 156,33 de la Constitución, el resi­duo a favor de los Estados puederesultar muy exiguo y dependiente delPoder Nacional. Dichanorma, en efecto, atribuye competencia al PoderNacional en toda otra materia que la Constitución atribuya al Poder Pú­blicoNacional, o que le corresponda porsi índole o naturaleza.

Además, como excepcionalmente ocurrió en laConstitución centra­listay autoritaria de 1953, la Constitución de 1999 estableció una compe­tencia residual a favor delPoder Nacional auncuando reducida a la mate­ria tributaria al asignarle atribución en materia de impuestos, tasas y rentasno atribuidos a losEstados y Municipios por la Constitución y la ley.

5. El principio descentralizado en las competencias del PoderPúblico

La Constitución de 1999, en su texto, sin duda está impregnada dedescentralización: el artículo 4 declara al Estado como Federal Descentra­lizado; el artículo 6 precisa queel gobierno de la República y de las demásentidades políticas debe ser descentralizado; y el artículo 16garantiza quela Ley Orgánica relativa a la división política del territorio nacional debegarantizar la descentralización político-administrativa.

La descentralización, por otra parte, se declara como una políticanacional, que debe profundizar la democracia, acercando al poder a lapoblación, creando las mejores condiciones, tan.to para el ejercicio de la

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democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidosestatales (art. 158).

Sin embargo, con un esquema de distribución de competenciasconcentrado en los niveles nacionales y localesy un conjunto de compe­tencias concurrentes sometidas a las regulaciones del Poder Nacional, ladescentralización como política, queda en manos de los órganos del Po­der Nacional. Para ejecutarla, sin embargo, la Constitución prevé losmecanismos de transferencias de competencias en cascada, desde el ám­bito nacional haciael ámbitolocaly hacia las comunidades.

En efecto, el artículo 157 de la Constitución, establece que laAsamblea Nacional, por mayoría de sus integrantes, puede atribuir a losMunicipios o a los Estados determinadas materias de la competencianacional, a fin de promoverla descentralización.

Esta norma, que siguela líneaque se había establecido en el artícu­lo 137 de la Constitución de 1961, permite la descentralización hacia losEstados de competencias nacionales tanto exclusivas como concurrentes.En el primercaso, de llegar a darse, bastaría la decisión de la mayoríadelos integrantes de la ASamblea Nacional para producir la modificaciónconstitucional prevista en la norma, 10 cual estimamos que no debióregu­larse así y más bien conservarse ,el voto calificado que establecía laConstitución de 1961.

Por otra parte, el artículo 165 de la Constitución establece que losEstados, a su vez, descentralizarán y transferirán a los Municipios los ser­vicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad deprestar, .así como la administración de los respectivos recursos, dentro delas áreas de competencias concurrentes entre ambos niveles del POderPúblico. Corresponde a los Consejos Legislativos estadales regulardichosmecanismos de transferencia.

Porúltimo, el artículo 184de la Constitución precisaque la ley, quepuede ser nacional, estadal o municipal, debe crear mecanismos abiertosy flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y trans­fieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los serviciosque éstosgestionen, previademostración de su capacidad para prestarlos,promoviendo:

1. La transferencia de servicios en materia de salud, educa-ción, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, manteni-

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miento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreasurba­nas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestaciónde servicios públicos. A tal efecto, pueden establecer convenios cuyoscontenidos deben estarorientados por los principios de interdependencia,coordinación, cooperación y corresponsabilidad.

2. La participación delascomunidades ydeciudadanos o ciu-dadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no guber­namentales, enlaformulación depropuestas de inversión ante las autorida­desestadales ymunicipales encargadas de la elaboración de losrespectivosplanes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control deobras, programas sociales y servicios públicos en sujurisdicción.

3. La participación en losprocesos económicos estimulandolas expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas deahorro, mutuales y otras formas asociativas.

4. La participación de los trabajadores o trabajadoras y co-munidades en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismosautogestionarios y cogestionarios.

5. La creación de organizaciones, cooperativas y empresascomunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo yde bien­estarsocial, propendiendo a su permanencia mediante el disefío de políti­cas en lascuales aquellas tenganparticipación.

6. La creación de nuevos sujetos de descentralización a ni-vel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades a losfines de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestiónpúblicade los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos auto­gestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servi­ciospúblicos estadales y municipales.

7. La participación de las comunidades en actividades deacercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de éstoscon la población.

IV. EL FINANCIAMIENTO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

l. Las competencias tributarias

La primera de las fuentes de financiamiento de los entes territoria­les en la Federación Venezolana-son los tributos. Sin embargo, en esta

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materia, la Constitución de 1999siguió la tendencia constitucional ante­rior de vaciar a los Estados de competencias tributarias, y centralizó aúnmás el Estado al atribuir al PoderNacional potestad para regulary limitarel ejercicio de sus competencias, por los Estados y Municipios, lo queconstituye una contradicción con la declaración de los Estados y Munici­pios comoentidades autónomas (art. 159, 168).

A. Competencias tributarias nacionales

Corresponden al Poder Nacional, conforme al artículo 156 de laConstitución lassiguientes competencias tributarias:

12. La creación, organización, recaudación, administración y control delos impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demásramosconexos, elcapital, la producción, el valoragregado, los hidro­carburos y minas, de los gravámenes a la importación y exportacióndebienesy servicios, los impuestos querecaigan sobreel consumo delicores, alcoholes, y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demásmanufacturas del tabaco, y los demás impuestos, tasas y rentas noatribuidas a losEstados y Municipios porestaConstitución y la ley.

Además, corresponde al PoderNacional, conforme al mismo artí­culo'15610 siguiente:

14. La creación y organización de impuestos territoriales o sobreprediosrurales y sobre transacciones inmobiliarias, cuya recaudación y con­trolcorresponda a losMunicipios, de conformidad con esta Constitu­ción.

Pero además de estas competencias tributarias propias, la Consti­tución asigna al Poder Nacional competencia expresa para intervenir enel ejercicio de las competencias tributarias de Estados y Municipios, aldisponer, el artículo 156, la competencia delPoderNacional para dictar:

13. La legislación para garantizar la coordinación y armonización de lasdistintas potestades tributarias, definir principios, parámetros y limita­ciones, especialmente para la determinación de lostipos impositivos oalícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para crearfondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial.

Además, corresponde al PoderNacional, mediante Ley, regular laparticipación de los Estados en los tributos nacionales (arts. 164,3 y167,6) Yasignar a los Estados impuestos, tasasy contribuciones especia-

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les con el fin de promover el desarrollo de las haciendas públicas estada­les (art. 167,5). En este último caso, de leyes que creeno transfieran ra­mos tributarios a favor de los Estados, las mismas podrán compensardichas asignaciones con modificaciones de los ramos de ingresos de losEstados, a fin depreservar la equidad interterritorial (art. 167,5).

En todos estos casos de leyes nacionales que se refinen a los Esta­dos, la Asamblea Nacional está obligada a consultar a los Estados, a tra­vés de los Consejos Legislativos Estadales, antes de la sanción de lasmismas (art. 206).

B. Competencias tributarias estadales

La Constitución atribuye a los Estados competencia para la organi­zación, recaudación, control y administración, de los ramos tributariospropios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales (art.164,4), lo que implica una centralización marcada al sujetar dicha com­petencia a lo quedispongan las leyes nacionales.

En todo caso, la única competencia tributaria que se asignadirec­tamente a los Estados, es la creación, organización, recaudación, controly administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas(art. 164,7). En tal sentido se declaran comoingresosestadales el produc­to de lo recaudado por ventadeespecies fiscales (art. 167,3).

De resto, los Estados no tienen otras competencias tributarias quelas que le puedanseries asignadas expresamente por ley nacional. Así elartículo 167,5 de la Constitución le atribuye a los Estados, como ingre­sos, los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se leasignen por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de lashaciendas públicas estadales; pudiendo la ley nacional, además asignar alosEstados participación en lostributos nacionales (art. 164,3 Y167,6).

Los Estados, sin embargo, conforme al articulo 183 de la Constitu­ciónen ningún casopueden:

1. Crearaduanas ni impuestos de importación, de exportación o de trán­sito sobrebienesnacionales o extranjeros, o sobre las demásmateriasrentísticas de la competencia nacional.

2. Gravarbienesde consumo antes de que entrenen circulación dentrode su tenitorio.

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3. Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su tenitorio, nigravados en forma diferente a losproducidos en él.

Los Estados, además, sólo podrán gravar la agricultura, la cría, lapesca y la actividad forestal en la oportunidad, forma y medida que lopermitala leynacional.

C. Competencias tributarias Municipales

De acuerdo con el artículo 170de la Constitución, los Municipiostienenlos siguientes ingresos tributarios:

l. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasasadministrativas por licencias o autorizaciones; los impuestossobre acti­vidades económicas de industria, comercio, servicios, o de índolesimilar,con las limitaciones establecidas en estaConstitución (art. 179,2).

2. Los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, es-pectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidadcomercial (art. 179,2).

3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales (art.179,2) el cual debe ser creado y organizado por el Poder Nacional, co­rrespondiendo la recaudación y control a losMunicipios (art. 156,14).

4. El impuesto sobretransacciones inmobiliarias, el cualtam-biéndebesercreado y organizado por el PoderNacional, correspondiendola recaudación y control a losMunicipios (art. 156,14).

5. La contribución especial sobre plusvalías de las propie-dadesgeneradas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamientocon que se veanfavorecidas por losplanes de ordenación urbanística (art.179¡2).

6. La participación en la contribución por mejoras y otrosramostributarios nacionales o estadales, conforme a las leyesde creación. .de dichos tributos (art. 179,3).

El artículo 180de la Constitución dispuso que:

"La potestad tributaria que corresponde a los Municipios es distinta y autó­noma de las potestades reguladoras que esta Constitución o las leyes atribu­yan al PoderNacional o Estada! sobre determinadas materias o actividades.

Las irununidades frente a lapotestad impositiva de losMunicipios, a favordelos demás entespolíticotenitoriales, se extiende sólo a las personas jurídicas

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estatales creadas por ellos, pero no a concesionarios ni a otroscontratistas delaAdministraciónNacional o de losEstados.

Con esta norma se persiguió, por una parte,deslindar de la materiatributaria las potestades reguladoras del PoderNacional, en el sentido deque las actividades correspondientes a materias que puedan ser objeto deregulación por el Poder Nacional conforme al artículo 156 de la Consti­tución, no por ello quedanexentasde tributación municipal; y por la otraque la inmunidad tributaria de la República y de los Estados respecto.dela tributación municipal, se extiende a las personas jurídicas estatalescreadas por la República o por los Estados, pero no respecto de las em­presas concesionarias ni a otros contratistas de las administraciones na­cionalo estadal.

Por otraparte, los Municipios estánsometidos a las mismas limita­ciones tributarias que los Estados previstas en el artículo 183 de la Cons­titución

2. El situado constitucional

El ingreso más importante de los Estados, está constituido por 10que le corresponda por "SituadoConstitucional".

Conformeal artículo 167,4 de la Constitución, el situado constitu­cional es una partída del Presupuesto Nacionalequivalente a un máximodel veinte por ciento del total de los ingresos ordinarios estimadosanualmente por el FiscoNacional.

En caso de variaciones de los ingresos del Fisco Nacional que im­pongan una modificación del Presupuesto Nacional, se efectuará un re­ajusteproporcional del situado.

En todo caso, el porcentaje del ingreso nacionalordinario estimadoque se destine al situado constitucional, no puede ser menor al quinceporcientodel ingreso ordinario estimado, para lo cual se debe tener en cuen­ta la situación y sostenibilidad financiera de la HaciendaPública Nacio­nal, sinmenoscabode la capacidad de las administraciones estadalesparaatenderadecuadamente los servicios de su competencia (art.167,5)..

Esta partidadebe distribuirse entre los Estados y el Distrito Capitalen la forma siguiente: un treintapor ciento de dicho porcentaje por partesiguales, y el setenta por ciento. restante en proporción a la población de

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cada una de dichas entidades. El monto del situado correspondiente alDistrito Capital, conforme a la Ley Especial del Distrito Metropolitanode Caracas de 2000, se asigna a estepero para ser invertido en el territo­rio delDistrito Capital.

En todo caso, en cada ejercicio fiscal, los Estados debendestinar ala inversión un mínimo del cincuenta por ciento del monto que les co­rresponda por concepto de situado.

A los Municipios de cadaEstado les corresponde, en cadaejerciciofiscal, una participación no menor del veinte por ciento del situado y delos demás ingresos ordinarios del respectivo Estado.

La ley nacional debe establecer los principios, normas y procedi­mientos que propendan a garantizar el uso correcto y eficiente de losrecursos provenientes del situado constitucional y de la participaciónmunicipal en el mismo.

3. Las asignaciones económicas especiales

De acuerdo con el articulo 156,16 de la Constitución correspondeal PoderNacional, el régimen y administración de las minas e hidrocar­buros; el régimen de las tierras baldias; y la conservación, fomento yaprovechamiento de los bosques, suelos, aguasy otras riquezas naturalesdelpaís.

Sin embargo, prevédichanormaque la Ley nacional debe estable­cer un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio de losEstados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes antes men­cionados sin perjuicio de que también puedan establecerse asignacionesespeciales enbeneficio de otros Estados.

En tal sentido es que se ha dictado la Ley de Asignaciones Eco­nómicas Especiales.

4. El Fondo de Compensación Interterritorial

Los Estados también tienen, como ingresos, los recursos prove­nientes del Fondo de Compensación Interterritorial (art.l67,6), el cualdepende del Consejo Federal de Gobierno.

EsteFondoestades1inado al financiamiento de inversiones públicaspara ptomoverel desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y

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complementacióndelaspolíticas e iniciativas de desarrollo de las distintasentidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotación deobras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menordesarrollo relativo.

El Consejo Federal de Gobierno, con base en los desequilibrios re­gionales debe discutir y aprobar anualmente los recursos que se debendestinar al Fondo de Compensación Interterritorial y las áreas de inver­siónprioritaria a las cuales se deben aplicar dichos recursos.

5. Las transferencias, subvenciones o asignaciones nacionales

También seconsideran ingresos delosEstados, cualquier transferen­cia, subvención o asignación especial (art.167,6)de fondos nacionales, ce­mo los fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial (art.156,13).

Entre estos Fondos puede ubicarse el Fondo Intergubernamentalpara la Descentralización (PIDES) establecido desde 1993.

V. A MANERA DE CONCLUSIÓN EL PROBLEMA DEL ESTADOFEDERAL DESCENTRALIZADO CON UN MARCO CENTRA­LISTA Y LOS ESFUERWS INSTITUCIONALES QUE DEBENHACERSE PARAEL FORTALECIMIENTO DE LOS ESTADOS

Comohemosdicho anteriormente, uno de losgrandes cambios po-líticos que debió propugnar la nuevaconstitución, era transformar defini­tivamente la Federación Centralizada que hemos tenido durante los últi­mos cien años, por una Federación Descentralizada, con una efectivadistribución territorial del poder hacia los Estados y Municipios. En talsentido debió apuntar la reforma constitucional, no sólo al concebirse laforma del Estado corno un Estado Federal Descentralizado (art. 4), sinoal preverse' a la descentralización política de la Federación como unapolítica nacional de carácter estratégico (art. 158).

Sinembargo, el resultado final delesquema constitucional de distri­bución territorial delPoder, no significó avance sustancial alguno respectodelproceso dedescentralización que se venía desarrollando durante la úl­timadécada en el país, al amparo de la Constitución de 19613

; y másbien,

3 Véase, en general,Al1anR Brewer-Carlas,lnfonnesobre laDescentralización ell Venezuela 1993, Memo­na delMinistra de Estado para la Descentralización, Carneas 1993.

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en muchos aspectos ha significado un retroceso institucional. Por ello, la,denominación de ''Estado Federal Descentralizado", en definitiva, no pasade ser el mismo "desiderátum" inserto en la Constitución de 1961, haciaelcual se puede ir, pero queno se consolidó en el TextoConstitucional",

En este caso, incluso, el régimen se concibe en forma contradicto­ria, pues institucionalmente se limita en forma amplia la autonomía delos Estadosy Municipios, al remitirse su regulación a la Ley, y se lesionala igualdadde los Estados, al eliminarse el Senadoy, con ello,la posibili­dad de la participación política igualitaria de los Estados en la conduc­ción de las políticasnacionales.

En efecto, en la Constitución se estableció una organización uni­cameralde la AsambleaNacional (art. 186)que no sólo rompe una tradi­ción que se remonta a 1811,sino que es contradictoria con la forma fede­ral del Estado, que exige una Cámara Legislativa con representaciónigualitariade los Estados, cualquiera que sea su población, y que sirva decontrapeso a la Cámara de Representación popular según la poblacióndel país. La "eliminación"del Senado o Cámara Federal es, por tanto, unatentado contra la descentralización política efectiva, al extinguir el ins- .trumento para la igualación de los Estados en el tratamiento de los asun­tos nacionales en la AsambleaNacional; y; además,un retrocesotanto enel proceso de formación de las leyes nacionales, como en el ejerciciodelos poderesde controlparlamentario sobre el Ejecutivo.

Por otra parte, la autonomia de los entes territoriales, Estados yMunicipios, exige su garantía constitucional, en el sentido de que nopuede ser limitada por ley nacionalposterior. De ello se trata al estable­cerse una distribución constitucional del Poder en el territorio. En laConstitución, sin embargo, la regulación del funcionamiento y la organi­zación de los Consejos Legislativos Estadales se remite aIá ley nacional

. (art. 162), lo cual, además de contradictorio con la atribución de los Esta­dos <le dictarse su Constitución para organizar sus poderes públicos (art.164, ord. 1), es una intromisión inaceptable del Poder Nacional en elrégimende losEstados.

4 VéaseATIan R Brewer-Carfas, "Reflexiones Criticas sobrela Constitución de Venezuela de 1999"en ellibro de laAcademia de Ciencias Políticas y Sociales, La Constitución de 1999, Caracas 2000,págs.63 a88

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En cuanto a los Municipios, la autonomía municipal tradicional­mente garantizada en la propia Constitución, también se encuentra interfe­rida, al señalarse que los Municipios gozan de la mísma, no sólo "dentrode los limites" establecidos en la Constitución, sino en la ley nacional (art.168), con lo cual el principio descentralizador básico, que es la autonomía,queda minimizado.

En cuanto a la distribución de competencias del Poder Público, losEstados materialmente carecen de competencias exclusivas sobre mate­rias específicas, a pesar de que el artículo 164 hable, precisamente, de"competencias exclusivas". Las pocas de carácter material indicadas enel artículo 164, en realidad, son competencias concurrentes con el PoderNacional o con el Poder Municipal.

Indudablemente que en materia de competencias concurrentes, losEstados podrian y deberían asumir un conjunto de ellas, lo cual podrianhacer mediante leyestadal, salvo que las mismas estén siendo ejercidas ensu totalidad por el Poder Nacional, en cuyo caso debería producirse unatransferencia de competencias conforme al artículo 157 de la Constitu­ción.

Pero en cuanto a las materias objeto de competencias concurrentes,no sólo la Constitución exige que sean reguladas mediante leyes de basespor el Poder Nacional, lo que implica la posibilidad de su condiciona­miento por ese nivel (art. 165), sino que, en general, casi todas las mate­rias de competencias concurrentes, en una forma u otra, están sujetas a loque disponga la ley nacional. Consideramos, sin embargo, que los Esta­dos, independientemente de que se dicten las leyes de base, tienen com­petencia para desarrollar legislativamente las materias de su competenciaconcurrente, siempre que no afecten el ejercicio de las competencias porlos otros Poderes.

Por otra parte, en cuanto a la distribución de competencias entrelos entes territoriales, el proceso de descentralizaciórt exigía, ante todo, laasignación efectiva de competencias tributarias a los Estados, sobre todoen materia de impuestos al consumo, como sucede en casi todas las Fe­deraciones. Los avances que el Proyecto de Constitución tenía en estaníateria, fueron abandonados en la primera discusión, y en la segundadiscusión se le quitaron a los Estados todas las competencias tributariasque se le habían asignado, con lo que se retrocedió al mismo esquemaque existía en la Constitución de 1961.

357

Es más, puede decirse que la Constitución de 1999 terminó de va­ciar totalmente a los Estados de competencias tributarias. En efecto, con­forme a la competencia residual a favor de los Estados prevista en laConstitución de 1961 (art. 17,7), podía sostenerse que existía una compe­tencia tributaria originaria de los Estados en materiade impuestos al con­sumo, salvosi el PoderNacional, mediante ley, los creabacomo contribu­ciones nacionales (art. 136,8). Esto desapareció en la Constitución de1999, estableciendo, comoen general lo habíahecho la Constitución 1953(art. 60,29), una competencia residual a favor del PoderNacional, contra­ria al principio federal, en materiade impuestos, tasasy rentas no atribui­das a los Estados y Municipios por la Constitución o por la ley (art.156,12). En consecuencia, losEstados sólotienencompetencias tributariasen materiade papel sellado, timbres y estampillas como se había estable­cidoen la Ley Orgánica de Descentmlización de 1989, y nadamás.

De resto, los Estados podrían llegar a tener otros competencias tri­butarias pero dependiendo totalmente del PoderNacional, el cual tendríaque asignárselas mediante ley (art. 167,5).

En esta forma, los Estados siguendependientes del SituadoConsti­tucional, el cual puede incluso disminuirse, además de que se le fijó untope máximo (20% de los ingresos nacionales) que en la Constitución de1961 no tenía (sólohabíaun mínimo); y si bien se crea en la Constituciónel Consejo Federal de Gobierno (art. 185) como órgano interguberna­mental, su organización por ley nacional puede conducira su controlporlos órganos nacionales.

Todo lo anterior muestmun cuadro poco alentador para el reforza­mientode los Estados, pues ello depende de que la descentmlización polí­tica sea asumida como una política nacional. Lamentablemente, en lapráctica, lo que se aprecia es lo contrario: una tendencia centmlista en lasejecutorias del gobierno nacional que no permitenen fundamentar el pro­ceso en decisiones nacionales.

Los Estados, sin embargo, a través de sus órganos, pueden y debentomar iniciativas y decisiones para actualizar la Federación Descentmliza­da. Por ejemplo, no sólo deben organizar sus Poderes Públicos en susrespectivas Constituciones, incluidos los Consejos Legislativos Estadalessin esperarque se dicte la legislación nacional prevista en la Constitución,sino que deben exigirel cumplimiento de las normasconstitucionales que

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garantizan la participación previade los Estados en el proceso de elabora­ción de leyesnacionales que los afecten. No debe olvidarse, que los Con­sejos Legislativos Estadales tienen la iniciativa de leyes relativas a losEstados (art. 204,8); Yque el artículo 206 de la Constitución exige, impe­rativamente, que los Estados sean consultados por la Asamblea Nacional,a través de los Consejos Legislativos, cuando se legisle en materias relati­vas a los Estados (art. 206). Además, la Constitución dispone que la ley,que debería seruna leyestadal, debeestablecer losmecanismos de consul­ta a la sociedad civil y demás instituciones de cada Estado, por parte delConsejo, en lasmaterias de legislación nacional relativas a losEstados.

En definitiva, en granparte, el futuro del proceso de descentraliza­ción y, consecuencialmente, 'de democratización, está en manos de lospropios Estados y de sus instituciones.

Conforme a10 anterior, enlíneas generales, elesquema de FederaciónCentralizada de la Constitución de'1961 no logró ser totalmente superadoen la nueva Constitución, y si bien se habla de descentralización, siguesiendoundesideratum, noactualizado. La granreformadel sistema político,necesaria e indispensable para perfeccionar la democracia, entodo caso,era desmontar el centralismo del Estado y distribuir el PoderPúblico en elterritorio; únicavía parahacerrealidad la participación política. Ello, sólo,justificaba el proceso constituyente; pero su decisión se pospuso y conello, se perdió la gran oportunidad de comenzara sustituir el Estado Cen­tralizado porun Estado Descentralizado. La Asamblea Constituyente, parasuperar la crisis política, debió disefiar la transformación del Estado, des­centralizando el poder y sentar las bases para acercarlo efectivamente alciudadano. Al no hacerlo, ni transformó el Estado ni dispuso 10 necesarioparahacerefectiva laparticipación.

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