Allan Brewer Carias Contencioso Administrativo

8/6/2019 Allan Brewer Carias Contencioso Administrativo

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LOS PROCESOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS

EN VENEZUELA*

Allan R. Brewer-Caras

Profesor de la Universidad Central de VenezuelaVicepresidente de la Academia Internacional de Derecho Comparado, La Haya

SUMARIO: I. LA CONSTITUCIONALIZACIN DEL CONTENCIOSO-ADMINIS-TRATIVO. II. LAS CARACTERSTICAS DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. 1. Jurisdiccin Especial. 2. El Control de la Administracin. 3. Elcontrol de la actividad de los entes pblicos. 4. El control de la legalidad (conformidad alderecho). A. La justicia constitucional y la justicia administrativa. a. El juez contencioso-administrativo como juez constitucional. b. La inconstitucional distincin entre el "recurso de in-constitucionalidad" y el "recurso de ilegalidad".c. La precisin del carcter de juez constitucionaldel juez contencioso administrativo en la jurisprudencia posterior a 1999. B. El juez contencioso-administrativo como juez de amparo constitucional. C. El juez contencioso-administrativo como

juez de la legalidad. 5. El control de la legitimidad. III. LOS ORGANOS DE LA JURISDIC-CIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA 1. El Tribunal Supremo de Justicia en Sala Pol-tico-Administrativa y Sala Electoral. 2. La jurisdiccin ordinaria contencioso-administrativa. A.La Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo. B. Los Tribunales Superiores en lo Civil yContencioso-Administrativo. 3. La jurisdiccin especial contencioso-administrativa. A. Los Tri-bunales Superiores de lo Contencioso-Tributario. B. La jurisdiccin especial contencioso-administrativa agraria. IV. LA COMPETENCIA DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. 1. La delimitacin de la competencia. 2. Los poderes del juez. 3. Las excep-ciones a la competencia de anulacin. 4. Las exclusiones de la competencia. A. Exclusin de las ac-tividades de otros entes jurdicos extraos al Estado venezolano. B. Exclusin del control sobre losactos legislativos, judiciales y de gobierno. 5. Los problemas jurisdiccionales de la competencia. 6.Los diversos tipos de acciones y recursos contencioso-administrativo. V. EL PROCESO CON-TENCIOSO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. 1. El contencioso de anulacin de los

actos administrativos. A. La accin popular para la impugnacin de los actos administrativos deefectos generales. B. La exigencia de un inters personal, legtimo y directo en la impugnacin delos actos administrativos de efectos particulares. C. El tema de los intereses colectivos y difusos. 2.El tema de la legitimacin activa de la propia Administracin. E. El tema de la legitimacin pasiva.D. El contencioso de anulacin de los actos administrativos bilaterales (contratos pblicos). 3. Elcontencioso de anulacin y condena. 4. El contencioso de anulacin y amparo. VI. EL PROCESOCONTENCIOSO DE LAS DEMANDAS CONTRA LOS ENTES PBLICOS. VII. ELPROCESO CONTENCIOSO DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS SUSCRITODSPOR LAS PERSONAS POLTICO-TERRITORIALES. VIII. EL PROCESO CONTENCIO-SO DE LOS SERVICIOS PBLICOS. IX. EL PROCESO CONTENCIOSO CONTRA LASCONDUCTAS OMISIVAS DE LA ADMINISTRACIN. X. EL PROCESO CONTENCIO-SO DE LA INTERPRETACIN. XI. EL PROCESO CONTENCIOSO DE LOS CONFLIC-TOS ENTRE AUTORIDADES.

* Texto preparado para el curso sobre El sistema contencioso administrativo dado en el Diplomado In-ternacional: Estado de Derecho y Reformas a la Justicia , Centro de Estudios de Justicia, Facultad deDerecho, Universidad de Chile y Heidelberg Center para Amrica latina, Universidad de Heidelberg,Santiago de Chile, 21-07-2004


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I. LA CONSTITUCIONALIZACIN DEL CONTENCIOSO- ADMI-NISTRATIVO

El Estado de derecho implica, ante todo, la necesaria sumisin de

todas las actuaciones de los rganos del Estado al ordenamiento jurdicopreestablecido, compuesto no slo por la Constitucin y las leyes, sinopor el conjunto de reglamentos y normas dictados por las autoridadescompetentes. De ello deriva el principio de la legalidad, que en relacincon los rganos de la Administracin Pblica les impone la obligacin deactuar con arreglo a lo establecido en la ley y las otras normas jurdicasque regulan su actividad1.

Esta idea del Estado de derecho implica, adems, la indispensableprevisin de garantas de control judicial a los efectos de asegurar la su-

misin de los rganos del Estado al derecho, a cuyo efecto se han desarro-llado y estructurado jurisdicciones especiales, como la Jurisdiccin Cons-titucional, la Jurisdiccin Contencioso Electoral y la Jurisdiccin Conten-cioso-Administrativa, las cuales se distinguen, bsicamente por los actosobjeto de control2.

En particular, para asegurar la sumisin de los actos y dems actua-ciones de la Administracin Pblica al derecho, es que se han desarrolla-do los procesos contencioso-administrativos y la misma la Jurisdiccincontencioso-administrativa ubicada generalmente dentro del Poder Judi-

cial, lo que no excluye la previsin, tambin, de garantas de orden admi-nistrativo. Los particulares, en efecto, pueden requerir el control de la le-galidad y de la oportunidad de los actos administrativos ante la mismaAdministracin mediante el ejercicio de los recursos administrativos, esdecir, del recurso jerrquico, del recurso de reconsideracin y del recursode revisin regulados en las Leyes de procedimientos administrativos3.Estos recursos administrativos permiten a los interesados exigir el controlde la legalidad de los actos dentro de la propia Administracin, adems

1. Vase Antonio Moles Caubet, El principio de legalidad y sus implicaciones, Universidad Central deVenezuela, Facultad de Derecho, Publicaciones del Instituto de Derecho Pblico, Caracas, 1974.

2. Vase Allan R. Brewer-Caras,Justicia Constitucional, Tomo VI, Instituciones Polticas y Constituciona-les, Caracas, 1996; yJusticia contencioso administrativa, Tomo VII, Instituciones Polticas y Constitucio-nales, Caracas, 1997

3. Vase Allan R. Brewer-Caras, El derecho administrativo y la Ley Orgnica de procedimientos Adminis-trativos, Caracas, 1992; Allan R. Brewer-Caras, Los principios del procedimiento administrativo en Am-rica Latina, Bogot, 2002.


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de que les permite exigir un control y revisin de la oportunidad de losactos cuestionados. Es decir, en el mbito administrativo puede decirseque adems de la garanta de la legalidad, existe la garanta del control dela oportunidad o inoportunidad de una actuacin administrativa.

Pero fuera del seno de la propia Administracin, el principio de lalegalidad que deriva del Estado de Derecho tiene su respuesta especficaen la garanta judicial frente a los actos y las actuaciones administrativas,cuya organizacin da origen a la jurisdiccin contencioso-administrativa,es decir, al conjunto de rganos judiciales encargados de controlar la lega-lidad y de la legitimidad de las actuaciones de la Administracin, tantopor sus actos, omisiones y en general la actividad administrativa, comopor las relaciones jurdico-administrativas en las cuales aqulla interven-ga4.

La norma fundamental que constitucionaliza esta jurisdiccin enVenezuela est contenida en el artculo 259 de la Constitucin de 19995,cuyo texto es el siguiente:

La jurisdiccin contencioso-administrativa corresponde al Tribunal Su-premo de Justicia y a los dems tribunales que determina la ley. Los rga-nos de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes paraanular los actos administrativos generales o individuales contrarios a de-recho, incluso por desviacin de poder; condenar al pago de sumas de di-nero y a la reparacin de daos y perjuicios originados en responsabilidadde la Administracin; conocer de reclamos por la prestacin de serviciospblicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones

jurdicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa.

Ha sido precisamente con base en esta norma constitucional, que re-pite casi textualmente el contenido del artculo 206 de la anterior Consti-tucin de 1961, que en Venezuela se ha desarrollado la jurisdiccin con-tencioso-administrativa que se ejerce por la Sala Poltico Administrativadel Tribunal Supremo de Justicia y otros tribunales establecidos por ley.La configutracin de dicha jurisdiccin, por otra parte, se ha completadoen la Constitucin de 1999, al regularse tambin en el artculo 297, a la

4. Allan R. Brewer-Caras, Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y. la JurisprudenciaVenezolana. Publicaciones de la Facultad de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Caracas,1964, pp. 295 y ss.

5. Vase en general Allan R. Brewer-Caras, La Constitucin de 1999. Derecho Constitucional Venezolano,2 Tomos, Caracas, 2004


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jurisdiccin contencioso electoral atribuyndose su ejercicio a la SalaElectoral del Tribunal Supremo de Justicia y los dems tribunales que de-termine la ley; especializndose as, l control de legalidad e inconstitu-cionalidad de los actos administrativos dictados por los rganos del Po-

der Electoral.Con base en el artculo 259 de la Constitucin (equivalente al 206 de

la Constitucin de 1961), fue la jurisprudencia de la antigua Corte Su-prema de Justicia la que elabor las bases del contencioso administrati-vo6, las cuales desarrolladas por la doctrina nacional7, condujeron a laelaboracin de la derogada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justiciade 19768, en cuyas normas se regul el procedimiento contencioso- admi-nistrativo ante la Corte. En las Disposiciones Transitorias de esa Ley,adems, se regul la organizacin de la jurisdiccin contencioso- admi-

nistrativo, con indicacin de los diversos tribunales que adems de la SalaPoltico Administrativa de la antigua Corte Suprema, la integraban (Corte

6. En cuanto a la jurisprudencia, vase en Allan R. Brewer-Caras, Jurisprudencia de la Corte Suprema1930-74 y Estudios de Derecho Administrativo, Tomo V, La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, Vol.1 y 2, Instituto de Derecho Pblico, Facultad de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Cara-cas, 1978; Allan R. Brewer-Caras y Lus Ortiz lvarez,Las grandes decisiones de la jurisprudencia Con-tencioso-Administrativa, Caracas, 1996; y: Lus Ortiz-Alvarez,Jurisprudencia de medidas cautelares en elcontencioso-administrativo (1980-1994), Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1995.

7. Luis Torrealba Narvez, "Consideraciones acerca de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, suProcedimiento y Algunas Relaciones de ste con el de la Jurisdiccin Judicial Civil", enAnales de la

Facultad de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1951; Hildegard Rondn de Sans,El Sistema Contencioso-Administrativo de la Carrera Administrativa. Instituciones Procedimiento y Ju-risprudencia, Ediciones Magn, Caracas, 1974. Vase asimismo, Allan R. Brewer-Caras, Estado deDerecho y Control Judicial, Madrid, 1985, pp. 281 y ss; Jos Araujo Jurez, Jos, Derecho Procesal Ad-ministrativo, Vadell Hermanos editores, Caracas, 1996; Allan R.Brewer-Caras, Contencioso Adminis-trativo, Tomo VII, Instituciones Polticas y Constitucionales, Caracas-San Cristbal, 1997; Antnio Ca-nova Gonzlez, Reflexiones para la reforma del sistema contencioso administrativo venezolano, EditorialSherwood, Caracas, 1998; Carlos L. Carrillo Artiles, El recurso jurisdiccional contra las abstenciones uomisiones de los funcionarios pblicos, Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas, 1996; Vctor Her-nndez-Mendible, Tutela judicial cautelar en el contencioso administrativo,Vadell Hermanos editores,Caracas, 1998; Daniela Urosa Maggi, Tutela judicial frente a la inactividad administrativa en el de-recho espaol y venezolano, Funeda, Caracas, 2003. Vase ademsa, las siguientes obras colectivas:El Control Jurisdiccional de los Poderes Pblicos en Venezuela, Instituto de Derecho Pblico, Facultad deCiencias Jurdicas y Polticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1979;Contencioso Admi-

nistrativo en Venezuela, Editorial Jurdica Venezolana, tercera edicin, Caracas, 1993; Derecho ProcesalAdministrativo, Vadell Hermanos editores, Caracas, 1997; 8 Jornadas J.M. Domnguez Escovar (Ene-ro 1983), Tendencias de la jurisprudencia venezolana en materia contencioso-administrativa, Facultad deCiencias Jurdicas y Polticas, U.C.V., Corte Suprema de Justicia; Instituto de Estudios Jurdicos delEstado Lara, Tip. Pregn, Caracas, 1983; Contencioso Administrativo, I Jornadas de Derecho Administra-tivo Allan Randolph Brewer-Caras, Funeda, Caracas, 1995; XVIII Jornadas J.M. Domnguez Escovar,

Avances jurisprudenciales del contencioso-administrativo en Venezuela, 2 Tomos, Instituto de EstudiosJurdicos del Estado Lara, Diario de Tribunales Editores, S.R.L. Barquisimeto, 1993.

8. Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia del 30 de julio de 1976 (LOCSJ) enGaceta Oficial N1.893, Extraordinaria del 30-07-76.


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Primera de lo Contencioso Administrativo y Tribunales Superiores Con-tencioso-Administrativos). Incomprensiblemente, en mayo de 2004, conocasin de promulgarse la nueva Ley Orgnica del Tribunal Supremo de

Justicia9, dichas Disposiciones transitorias desaparecieron, y con ellas, la

base legal fundamental de la organizacin de la jurisdiccin. Los princi-pios del procedimiento contencioso administrativo que se regularon enlos artculos 18 a 21 de la nueva Ley Orgnica del Tribunal Supremo, si-guiendo literalmente lo que regulaba la derogada Ley Orgnica, sin em-bargo, se dispuso en la Disposicin Derogatoria, Transitoria y Final de laLey, que mientras se dictase la Ley de la Jurisdiccin Contencioso- Admi-nistrativa, slo se aplicara al desarrollado ante el propio Tribunal Su-premo. En cuanto a la jurisdiccin especial para estas materias que seindica en dichas Disposicin, podra entenderse que se refera a los tribu-

nales inferiores con competencia contencioso administrativa, disponin-dose que la Sala Plena dictara un Reglamento Especial que regulara elfuncionamiento y la competencia de los tribunales respectivos.

Ahora bien, de acuerdo con la Constitucin y con la Ley Orgnicadel Tribunal Supremo de Justicia, la jurisdiccin contencioso- administra-tiva en Venezuela es una jurisdiccin especial integrada al Poder Judicial,por lo que los tribunales que la integran, lo que tienen en realidad es unacompetencia especial. En Venezuela, por tanto, el derecho administrativono se ha construido con base en los criterios de distincin entre jurisdic-

cin judicial y jurisdiccin administrativa, tan extendido en el derechoadministrativo francs, y que has sido seguidos en algunos pases, comopor ejemplo en Colombia.

En Venezuela, al contrario, la tradicin ha sido la existencia de unacompetencia especializada de determinados tribunales para conocer delitigios en los cuales interviene la Administracin, pero integrados en elPoder Judicial10. Por ejemplo, en materia de anulacin de actos adminis-trativos, fue la Constitucin de 1925 la que por primera vez consagr laposibilidad de que la antigua Corte Federal y de Casacin declarase lanulidad de ciertos actos, decretos y reglamentos del Poder Ejecutivo, refe-

9. Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ),Gaceta Oficial, N 37942 de 20-05-2004

10. Martn Prez Guevara, "Prlogo", en Allan R. Brewer-Caras,Jurisprudencia de la Corte Suprema 1930-74 y Estudios de Derecho Administrativo, Tomo II. Ordenamiento Orgnico y Tributario del Estado, Insti-tuto de Derecho Pblico, Facultad de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1976,pp. 1-10.


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ridos ms precisamente en esta poca, a los decretos y reglamentos delPresidente de la Repblica y de los actos ejecutados con "extralimitacinde facultades"11. Este principio, establecido en 1925, tuvo una evolucinbastante rpida, pues en la Constitucin de 1931 se ampli a todos los ac-

tos administrativos e incluso, agreg, los viciados "de ilegalidad o abusode poder"12.

Pero la competencia atribuida al Supremo Tribunal en materia ad-ministrativa no se inici en el ao de 1925, sino que realmente se remontaa la Constitucin del ao 1830, la cual atribuy a la Corte competenciapara conocer de las controversias que resultaran de contratos o negocia-ciones en los cuales interviniera el Ejecutivo Nacional13. Esta competenciase ampli en 1864 y se estableci la distincin entre "juicios civiles cuandosea demandada la Repblica" y "contratos o negociaciones que celebrare

el Presidente de la Unin", lo que permita percibir la aplicacin de la c-lebre "Teora del Fisco"14.

En el ao de 1925, la Constitucin tambin se refiri a la materia decontratos, al regular en forma ampliada las competencias del TribunalSupremo para conocer las cuestiones de nulidad, caducidad, resolucin,alcance, interpretacin y cumplimiento de los contratos celebrados por elEjecutivo Nacional15; y en el texto de 1961, se aclar definitivamente elpanorama, como se deduce de la norma contenida en el artculo 206, queinspir el artculo 259 de la Constitucin de 1999, la cual incluye la com-petencia del Tribunal Supremo y de los otros tribunales contencioso ad-ministrativos en materia de responsabilidad de la Administracin en ge-neral, lo cual abarca no slo la contractual, sino tambin la extra-contractual. La innovacin en esta materia de la Constitucin de 1999 fueincorporar entre las atribuciones de los tribunales contenciosos adminis-trativos, las reclamaciones por la prestacin de los servicios pblicos.

Se puede decir, por tanto, que en Venezuela, la jurisdiccin conten-cioso-administrativa surgi en materia de anulacin de actos administra-

tivos en 1925, y en materia de demandas contra los entes pblicos, en el

11. Artculo 119, ordinales 12 y 42, Constitucin 1925.

12. Artculo 120, ordinal 12, Constitucin 1931.

13. Artculo 147, ordinal 5, Constitucin 1830.

14. Artculo 89, ordinales 69 y 10, Constitucin 1864.

15. Artculo 120, ordinal 13. Constitucin 1925.


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mbito contractual, en 1830, como un fuero judicial especial para la Ad-ministracin Pblica.

En la norma del artculo 259 de la Constitucin se sigue la mismatradicin, al asignarse competencia en materia contencioso- administrati-va a rganos que integran el Poder Judicial, ratificndose el principio dela pluralidad orgnica, en el sentido de que no slo el Tribunal Supremode Justicia tiene competencia en la materia, sino los dems tribunales quedetermine la Ley. Con ello, como lo dijo la antigua Corte Suprema de Jus-ticia en sentencia de 15-10-70 al comentar la norma similar del artculo206 de la Constitucin de 1961, se busc:

Sobre todo, resolver, de una vez, en nuestro pas, mediante un preceptoconstitucional, la polmica que ha dividido a tratadistas y legisladores,

tanto en Europa como en Amrica, acerca de la conveniencia de que seanrganos independientes del Poder Judicial los que conozcan de las cues-tiones que se susciten entre los particulares y la Administracin con moti-vo de la actividad propia de sta, en sus diversos niveles.

Como se indica en la Exposicin de Motivos de la Constitucin, sta "con-sagra el sistema justicialista de la jurisdiccin contencioso-administrativa",apartndose del sistema francs y reafirmando la tendencia tradicional-mente predominante en la legislacin nacional, de atribuir el control juris-diccional de la legalidad de los actos de la Administracin a los rganosdel Poder Judicial16.

Tanto la Constitucin de 1961 como la de 1999 atribuyeron al Legis-lador una amplia potestad para la determinacin de los tribunales queintegran tanto la jurisdiccin contencioso administrativa como la jurisdic-cin contencioso electoral, con las solas limitaciones constitucionales en elsentido de que conforme al artculo 266, slo el Tribunal Supremo de Jus-ticia tiene competencia para:

4. Dirimir las controversias administrativas que se susciten entre la Re-pblica, algn Estado, Municipio u otro ente pblico, cuando la otra partesea alguna de esas mismas entidades, a menos que se trate de controver-

sias entre Municipios de un mismo Estado, caso en el cual la ley podratribuir su conocimiento a otro tribunal.

16. Vase sentencia de la CSJ-SPA de 15-12-70 en Gaceta Forense, N 70, 1970, pp. 179-185 y en GacetaOficial, N 29.434 de 6-2-71, pp. 219-984-5.


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5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y dems actosadministrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuandosea procedente.

6. Conocer de los recursos de interpretacin sobre el contenido y alcan-

ce de los textos legales, en los trminos contemplados en la ley.Al reservarse al Tribunal Supremo, en general, la declaratoria de nu-

lidad de los actos administrativos del Ejecutivo Nacional, cuando seaprocedente, por supuesto se dej implcitamente a los dems Tribunalesde la jurisdiccin contencioso-administrativa la competencia para decla-rar la nulidad de los actos de las autoridades administrativas de los Esta-dos y Municipios. Por supuesto en cuanto a las dems autoridades nacio-nales que no conforman estrictamente el "Ejecutivo Nacional", el controlcontencioso-administrativo de sus actos, constitucionalmente puede atri-

buirse a otros Tribunales distintos del Tribunal Supremo de Justicia, tantopor razones de inconstitucionalidad cmo de ilegalidad, como parcial-mente lo hizo la derogada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justiciade 1976, al crear transitoriamente la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo y atribuirle competencia en dicha materia al igual que aciertos Tribunales Superiores con competencia en lo civil.

Ahora bien, la importancia del texto del artculo 259 de la Constitu-cin, y su efecto inmediato que es la constitucionalizacin de la jurisdic-cin contencioso-administrativa, radica en los siguientes cuatro aspec-

tos17.En primer lugar, en la universalidad del control que la Constitucin re-

gula respecto de los actos administrativos, en el sentido, de que todos,absolutamente todos los actos administrativos pueden ser sometidos acontrol judicial por los rganos de la jurisdiccin contencioso- adminis-trativa, por contrariedad al derecho, es decir, sea cual sea el motivo de lamisma: inconstitucionalidad o ilegalidad en sentido estricto. La Constitu-cin no admite excepciones, y como lo explic la Exposicin de Motivosde la Constitucin de 1961, la frmula "contrarios a derecho es una enun-

ciacin general que evita una enumeracin que puede ser peligrosa al de-jar fuera de control algunos actos administrativos".

17. Allan R. Brewer-Caras, Nuevas Tendencias en el Contencioso Administrativo en Venezuela, Caracas,1993.


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Por tanto, la intencin de los proyectistas de la norma, tanto en laConstitucin de 1961 como en la de 1999, fue la de que a todos los actosadministrativos, por cualquier motivo de contrariedad al derecho, pudie-ran ser controlados por los Tribunales que conforman la jurisdiccin con-

tencioso-administrativa. Ello, por supuesto, trae una consecuencia fun-damental: cualquier exclusin de control respecto de actos administrati-vos especficos sera inconstitucional, sea que dicha exclusin se haga porva de ley o por las propias decisiones de los Tribunales, en particular, delpropio Tribunal Supremo de Justicia.

Pero la universalidad del control no slo radica en que todos los ac-tos administrativos estn sometidos a control judicial, sino que lo puedenser por cualquier motivo de contrariedad al derecho, es decir, los rganosde la jurisdiccin contencioso-administrativa tienen competencia consti-

tucional para juzgar tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad pro-piamente dicha de los actos administrativos, siendo de la esencia del con-trol judicial esa universalidad.

No tiene sentido constitucional alguno en Venezuela, por tanto, pre-tender limitar la competencia de los Tribunales contencioso- administra-tivos a las solas cuestiones de ilegalidad, pretendiendo concentrar en laSala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia las cuestiones deinconstitucionalidad de los actos administrativos. Ello ni resulta del TextoConstitucional ni fue la intencin de los proyectistas, ya que la reserva decompetencia en la materia al Tribunal Supremo de Justicia, slo tiene unaconnotacin orgnica en el sentido de que a sta compete "declarar la nu-lidad de los actos administrativos del Ejecutivo Nacional, cuando seaprocedente", cualquiera sea el motivo de contrariedad al derecho (incons-titucionalidad o ilegalidad), pudiendo corresponder a los dems tribuna-les que determine la Ley y conforme ella lo determine, declarar la nulidadde los dems actos administrativos que no emanen de rganos del Ejecu-tivo Nacional, sea cual sea el motivo de contrariedad al derecho (inconsti-tucionalidad o ilegalidad). Por tanto, sera contrario a la intencin de laConstitucin limitar la competencia de dichos dems Tribunales de la ju-risdiccin contencioso-administrativa (distintos a la Corte Suprema de

Justicia) a las solas cuestiones de ilegalidad en sentido estricto.

En segundo lugar y como consecuencia de esta tendencia hacia launiversalidad del control, est el elenco de recursos y acciones puestos a


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disposicin de los particulares para acceder a la justicia contencioso ad-ministrativa que, por supuesto, adems del recurso de nulidad contra losactos administrativos de efectos generales o de efectos particulares, o co-ntra los actos administrativos generales o individuales, con o sin preten-

sin de amparo constitucional, comprende el recurso por abstencin onegativa de los funcionarios pblicos a actuar conforme a las obligacioneslegales que tienen; el recurso de interpretacin; el conjunto de demandascontra los entes pblicos; y las acciones para resolver los conflictos entreautoridades administrativas del Estado.

Pero en tercer lugar, la importancia de la constitucionalizacin de la jurisdiccin contencioso-administrativa, es decir, del control judicial deconstitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos, est enque no slo la norma constitucional del artculo 259 persigue una asigna-

cin de competencias a unos rganos judiciales, sino en que consagra underecho fundamental del ciudadano a la tutela judicial efectiva frente a la Admi-

nistracin, en el sentido de lo establecido en el artculo 26 de la propiaConstitucin y en el artculo 18, primer prrafo de la Ley Orgnica delTribunal Supremo. En esta forma, la jurisdiccin contencioso- administra-tiva se configura constitucionalmente como un instrumento procesal deproteccin de los administrados frente a la Administracin, y no como unmecanismo de proteccin de la Administracin frente a los particulares.De all la ratificacin del principio de la universalidad del control, en el

sentido de que tratndose de un derecho constitucional al mismo, no po-dra el Legislador excluir de control a determinados actos administrati-vos. Por otra parte, tratndose de un derecho fundamental al control, enla relacin privilegios estatales-libertad ciudadana, esta ltima debe pre-valecer.

Adems, en cuarto lugar, la forma como estn concebidas constitu-cionalmente la universalidad de control y el derecho ciudadano a la tutela

judicial frente a la Administracin, implica la asignacin al juez conten-cioso-administrativo de amplsimos poderes de tutela, no slo de la legali-dad objetiva que debe siempre ser respetada por la Administracin, sinode las diversas situaciones jurdicas subjetivas que pueden tener los parti-culares en relacin a la Administracin. De all que el contencioso-administrativo, conforme al artculo 259 de la Constitucin, no sea sola-mente un proceso al acto administrativo segn la clsica concepcin fran-cesa ya superada, sino que est concebido como un sistema de justicia


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para la tutela de los derechos subjetivos y de los intereses legtimos de losadministrados, incluyendo por supuesto, los derechos y libertades consti-tucionales. Por tanto, no se concibe el contencioso-administrativo slocomo un proceso de proteccin a la legalidad objetiva, sino de tutela de

los derechos e intereses de los recurrentes frente a la Administracin. Porello, el juez contencioso-administrativo, de acuerdo a los propios trmi-nos del artculo 259 de la Constitucin, tiene competencia no slo paraanular los actos administrativos contrarios a derecho, sino para condenara la Administracin al pago de sumas de dinero y a la reparacin de da-os y perjuicios originados en responsabilidad de la misma, y adems,para disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones ju-rdicas subjetivas lesionadas por la autoridad administrativa, incluyendoen la expresin "situaciones jurdicas subjetivas" no slo el clsico derecho

subjetivo, sino los derechos constitucionales y los propios intereses leg-timos, personales y directos de los ciudadanos.

Con base en estos cuatro aspectos que derivan de la constitucionali-zacin del contencioso-administrativo en Venezuela, a continuacin des-tacaremos los aspectos ms importantes del proceso contencioso-administrativo en el pas.

II. LAS CARACTERSTICAS DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

El proceso de configuracin contempornea de la jurisdiccin con-tencioso administrativa en Venezuela, puede decirse que culmin en laConstitucin de 1961 (Art. 206), cuyo texto y regulacin general se ha re-petido en la Constitucin de 1999 (Art. 259); y de dicho texto constitucio-nal, desarrollado desde 1976 por la derogada Ley Orgnica de la CorteSuprema de Justicia, sustituida en 2004 por la Ley Orgnica del TribunalSupremo de Justicia, pueden distinguirse algunas caractersticas funda-mentales de la misma, que analizaremos a continuacin18.

18. La Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia de 2004, lamentablemente derog las normastransitorias de la vieja Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, dejando sin soporte legislativoa los rganos de la jurisdiccin contencioso administrativa que se haban estructurado, hasta que sedicte la futura Ley de la Jurisdiccin contencioso-administrativa.


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1. LaJurisdiccin Especial

La jurisdiccin contencioso-administrativa en Venezuela puede de-finirse como el conjunto de rganos judiciales encargados de controlar la

legalidad y la legitimidad de los actos, hechos y relaciones jurdico-administrativas. Como hemos dicho, no se trata de una "jurisdiccin or-dinaria" sino de una jurisdiccin especial. Es decir, se trata de una partedel Poder Judicial del Estado cuyo ejercicio est encomendado a unos r-ganos judiciales determinados y especializados por razn de los sujetossometidos a control o por razn de la materia.

En este sentido, el sistema venezolano se aparta del sistema francsque naci de la interpretacin del principio de la separacin de poderesrealizada a la luz de una peculiar tradicin y evolucin que tuvo su ori-

gen en los das de la Revolucin francesa. Basta recordar los textos legaleshistricos y fundamentales para comprender este inicio del sistema dederecho administrativo francs, que giraba en torno a ese principio de laseparacin de las autoridades administrativas de las judiciales, queprohiba al Poder Judicial juzgar a la Administracin19.

En primer lugar, la Ley de 16-24 de agosto de 1790, la cual en su T-tulo. II, artculo 13, contena una disposicin, siempre vigente, que consti-tuye la base jurdica y terica de la competencia de la jurisdiccin admi-nistrativa francesa. Dicho artculo deca:

Las funciones judiciales son y permanecern siempre separadas de lasfunciones administrativas. Los jueces no podrn, bajo pena de prevarica-cin, perturbar de cualquier manera que sea las operaciones de los cuer-pos administrativos, ni citar delante de ellos a los administradores en ra-zn de sus funciones.

Posteriormente, la Ley de 16 Fructidor del ao III reiteraba el princi-pio:

Prohibiciones reiteradas son hechas a los tribunales de conocer de los ac-tos de Administracin de cualquier especie que ellos sean.

19. Vase en general J. M. Auby and R. Drago. Trait de Contentieux Administratif, Pars, 1984, Tomo I.Vase lo expuesto en la Primera Parte, Tomo I, pp. 75 y ss.


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Entonces, los litigios en los cuales la Administracin estaba interesa-da escapaban del conocimiento de los tribunales, exigindose sin embar-go que alguna autoridad pudiera conocer de esos litigios, so pena de de-negacin de justicia. En esta forma, hasta el ao VIII, puede decirse que

quien juzgaba a la Administracin era el propio Administrador Activo, elRey, y luego los Ministros. Era la poca del sistema llamado del Adminis-trador-Juez, que no ofreca ninguna seguridad a los particulares, ya quese trataba de un juez interesado que a la vez era juez y parte.

Fue en el ao VIII, 22 Frimaire, cuando esa situacin comenz a cam-biar, al crearse importantes rganos consultivos que asumiran la funcinde juzgar a la Administracin: el Consejo de Estado, integrado al PoderCentral, y los Consejos de Prefectura, en el mbito de los Prefectos. Estosrganos consultivos fueron asociados al ejercicio de la jurisdiccin admi-

nistrativa, abrindose as en el seno de la Administracin una nueva se-paracin entre la funcin administrativa activa y la jurisdiccin adminis-trativa, la cual deba distinguirse bien de la separacin de Poderes (legis-lativo, ejecutivo y judicial) que ya existente: La separacin de poderes in-teresaba a las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial; encambio, la separacin de funciones slo concerna a una divisin del tra-bajo en el seno del Ejecutivo; algunos de sus agentes se especializaban en

juzgar los asuntos contenciosos en los cuales la misma Administracinfuera parte. De esta separacin de funciones puede decirse que naci la

jurisdiccin administrativa en Francia.

La evolucin posterior a 1800 se caracteriz por una paulatina sepa-racin entre la administracin activa y la jurisdiccin administrativa. Has-ta 1872 continu la concepcin llamada de la "justicia retenida" en la queel Jefe del Estado retena la justicia administrativa, limitndose el Consejode Estado a dar su opinin sobre la solucin de los litigios administrati-vos. Dicho rgano no los resolva propiamente, sino que esa funcin co-rresponda al Jefe de Estado. En la prctica, sin embargo, las opinionesdel Consejo de Estado fueron siempre seguidas, pero siempre quedaba elriesgo de que el Jefe de Estado no acogiera la opinin del cuerpo consul-tivo. La Ley de 24 de mayo de 1872 pondra fin a esta riesgosa situacin,concediendo al Consejo de Estado el poder de ejercer la jurisdiccin ad-ministrativa, llamada desde entonces sistema de la "justicia delegada", esdecir, decidiendo directamente, como todo Tribunal, "en nombre delpueblo francs".


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nistrativa separada de la jurisdiccin judicial, no es condicin necesariapara la existencia de un Derecho Administrativo distinto de un Derecho22.

En todo caso, en Venezuela como en la gran mayora de los pases la-tinoamericanos, el derecho administrativo no se construy con base en loscriterios de distincin entre una jurisdiccin judicial y una jurisdiccinadministrativa, y fue su configuracin paulatina la que incluso dio origena la competencia especializada de determinados tribunales para conocerde litigios en los cuales interviene la Administracin, pero integrados enel Poder Judicial23.

Como se dijo, fue a partir de la Constitucin de 1925 que comenzpropiamente en Venezuela la construccin de un sistema contencioso-administrativo separado del control jurisdiccional en materia de inconsti-

tucionalidad, al establecerse en el artculo 120 de dicha Constitucin, porprimera vez, la posibilidad de que la entonces Corte Federal y de Casa-cin declarase la nulidad de los Decretos o Reglamentos que dictare elPoder Ejecutivo para la ejecucin de las leyes cuando alteren su espritu,razn o propsito de ellas", es decir, la posibilidad de un recurso conten-cioso-administrativo de anulacin pero slo contra actos administrativosgenerales o individuales dictados por el Presidente de la Repblica. Estaatribucin de la Corte Federal y de casacin va a ser ampliada respecto atodos los actos administrativos a partir de la Constitucin de 193124,cuando estuvieren viciados de ilegalidad o abuso de poder. Con la Cons-titucin de 1961 la atribucin de la antigua Corte Suprema de Justicia enmateria contencioso administrativa de anulacin fue ampliada, para evi-tar equvocos, para declarar la nulidad de los actos administrativos gene-rales o individuales contrarios a derecho e incluso por desviacin de po-der25, lo cual se recogi en la Constitucin de 1999.

En materia contencioso-administrativa de las demandas contra losentes pblicos, la Constitucin de 183026 asign a la Corte Suprema com-

22. J. Rivero, Droit Administratif, Precis Dalloz, 1962, Pars, p. 118.

23. M. Prez Guevara, "Prlogo", en Allan R. Brewer-Caras,Jurisprudencia de la Corte Suprema 1930-74 yEstudios de Derecho Administrativo, Tomo II, Ordenamiento Orgnico y Tributario del Estado, Institutode Derecho Pblico, Facultad de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1976, pp. 1-10.

24. Artculo 120, ordinal 12.

25. Artculo 215, ordinal 7 y artculo 206.

26. Artculo 145, y posteriormente en la Constitucin de 1958, artculo 113, ordinal 5.


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petencia para "conocer de las controversias que resulten de los contratos onegociaciones que celebre el Poder Ejecutivo por s solo o por medio deagentes"; la cual fue ampliada por la Constitucin de 1864 cuando atribu-y a la Alta Corte Federal competencia para "conocer de los juicios civiles

cuando sea demandada la Nacin"27, dejndole tambin atribucin para"conocer de las controversias que resultaren de los contratos o negocia-ciones que celebrare el Presidente de la Unin"28. En la Constitucin de1925, y a partir de ella, esta competencia se configur definitivamente alatribuirse a la entonces Corte Federal y de Casacin, facultad para "cono-cer en juicio contencioso de todas las cuestiones sobre nulidad, caduci-dad, resolucin, alcance, interpretacin, cumplimiento y cualesquier otraque se susciten entre la Nacin y los contratistas o concesionarios a con-secuencia de contratos celebrados por el Ejecutivo Federal"29. Incompresi-

blemente, la Constitucin de 1961 elimin de su articulado esta tradicio-nal disposicin, quedando con la ltima redaccin antes indicada en laLey Orgnica de la Corte Federal de 195330, vigente hasta 1976 y luego,tanto en la derogada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de1976 (Art. 42, 14) como en la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justi-cia de 2004 (Art. 5, 25); quedando bsicamente reducida la competenciaen materia contractual, a los contratos administrativos suscritos por laRepblica. En otros casos de domadas, sin embargo, de acuerdo a laConstitucin, los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa

conforme a su artculo 259, tienen competencia para "condenar al pago desumas de dinero y a la reparacin de daos y perjuicios originados enresponsabilidad de la administracin", donde est incluida la responsabi-lidad contractual.

Tambin en materia contencioso-administrativa de las demandascontra los entes pblicos, la Constitucin de 1925 atribuy a la entoncesCorte Federal y de Casacin competencia para "conocer en juicio conten-cioso y en los casos que determine la Ley, de las reclamaciones por daosy perjuicios que se propusieren contra la Nacin, y de todas las dems

acciones por sumas de dinero que se intenten contra ella31. Esta disposi-




30. Art. 7, ord. 28, Ley Orgnica de la Corte Federal, 1953.



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cin ciertamente muy amplia, configur la jurisdiccin de la antigua Cor-te Suprema como un fuero a favor de la Repblica, lo cual se mantuvoexacto en las Constituciones posteriores, y slo fue en la Constitucin de1947 cuando se le declar como procedimiento contencioso- administrati-

vo (Arts. 20 y 220, Ord. 1). Como, se ha visto, finalmente, en la Constitu-cin de 1999 (siguiendo lo dispuesto en la Constitucin de 1961) dio com-petencia especfica a los rganos de la jurisdiccin contencioso- adminis-trativa para condenar al pago de sumas de dinero y a la reparacin dedaos y perjuicios originados en responsabilidad de la Administracin(Arts. 140 y 259), lo cual abarca no slo la responsabilidad contractual si-no la extracontractual de la Repblica y de otros entes pblicos. En laConstitucin de 1999, adems, se incluy dentro de las competencias dela jurisdiccin contencioso administrativa, conocer de los reclamos por la

prestacin de servicios pblicos, constituyendo este aspecto la nica no-vedad regulatoria en la materia del nuevo texto constitucional, compara-do con la de la Constitucin de 1961.

Se puede decir, por tanto, que en Venezuela, la jurisdiccin conten-cioso administrativa surgi en materia de contencioso de anulacin en1925, y en materia de demandas contra los entes pblicos, en el mbitocontractual, en 1830, como un fuero judicial especial para la Repblica,siendo la Constitucin de 1947 la primera en emplear la expresin "pro-cedimiento contencioso-administrativo" (Art. 220, Ords. 10 y 12).

A los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa no estencomendada, entonces, la generalidad de los procesos ni sometida lageneralidad de las personas: solamente estn sometidas a ella determina-das categoras de personas y solamente juzga determinados actos, hechosy relaciones jurdicas. En cuanto a las personas jurdicas sometidas a esta

jurisdiccin especial, una de las partes de la relacin jurdico-procesal de-be ser en principio, una persona de derecho pblico o una persona jurdi-co-estatal (la Administracin), o una entidad privada que ejerza prerroga-tivas del Poder Pblico o que, por ejemplo, preste un servicio pblicomediante concesin. Respecto a las relaciones jurdicas, hechos y actos

jurdicos, esta jurisdiccin especial est llamada a juzgar, en principio, losactos, hechos y relaciones jurdico-administrativos, es decir, actos, hechosy relaciones jurdicas originados por la actividad administrativa.


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Por tanto, en general, se trata de una competencia especializada de-ntro de un nico Poder Judicial que corresponde a ciertos tribunales, a loscuales estn sometidas ciertas personas de derecho administrativo o em-presas concesionarias de servicios pblicos, y que juzga determinados

actos o relaciones jurdicas de derecho administrativo; y esa jurisdiccinespecial, con competencia especfica en la Constitucin se la atribuy ini-cialmente a la antigua Corte Suprema de Justicia. Posteriormente se fueampliando por ley, al atribuirse tambin en forma especializada a deter-minados tribunales, como los Tribunales de Impuesto sobre la Renta, sus-tituidos posteriormente por los Tribunales Superiores de lo Contencioso-Tributario; el Tribunal Superior Agrario; el Tribunal de la Carrera Admi-nistrativa y el Tribunal de Inquilinato, eliminados estos ltimos en la d-cada pasada y convertidos en Tribunales Superiores unipersonales con

competencia contencioso-administrativa. La derogada Ley Orgnica de laCorte Suprema de Justicia de 1976, adems, creara tribunales con compe-tencia general contencioso-administrativa en forma transitoria: la CortePrimera de lo Contencioso-Administrativo que funcion hasta 2003cuando fue intervenida de hecho y destituidos sus Magistrados, y los Tri-bunales Superiores con competencia en esta materia.

2. El control de la Administracin

La existencia de la jurisdiccin contencioso-administrativa radica enla necesidad de una jurisdiccin especial para controlar a la Administra-cin y a la actividad administrativa. Por tanto, en principio, no es posibleobtener un pronunciamiento de esta jurisdiccin especial cuando las par-tes en la relacin jurdico-procesal son ambas particulares. Siempre, en larelacin jurdico-procesal-administrativa, debe estar presente la Adminis-tracin y su actividad, o un particular actuando en ejercicio del Poder P-blico o como autoridad, o como concesionario de un servicio pblico

Ahora bien, la nocin de "Administracin" puede en general delimi-

tarse, segn los casos, conforme al artculo 259 de la Constitucin, deacuerdo con un criterio material o un criterio orgnico. De acuerdo al cri-terio material, cuando la Constitucin se refiere a la "responsabilidad dela administracin" en realidad se refiere a las consecuencias de una acti-vidad pblica administrativa, poniendo mayor nfasis en la actuacinque en la persona actuante. Con base en el criterio orgnico, por "Admi-


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nistracin", a los efectos de la jurisdiccin contencioso-administrativa, hade entenderse fundamentalmente a las personas jurdicas de derecho p-blico o a las personas jurdicas estatales, segn los casos. En este sentido,las personas jurdicas en el derecho administrativo pueden clasificarse

conforme a dos criterios: segn su forma jurdica, en personas de derechopblico y personas de derecho privado; y segn su integracin al Estado,en personas estatales y personas no estatales. En cuanto a las de derechopblico, estas son las personas poltico-territoriales que son la Repblica,los Estados Federados y los Municipios, y las personas de derecho pbli-co no territoriales o establecimientos pblicos, es decir, aquellas personas

jurdicas creadas por el Estado mediante ley, para descentralizar deter-minadas actividades, las cuales pueden ser de dos categoras fundamen-tales: los establecimientos pblicos institucionales o institutos autnomos

y los establecimientos pblicos corporativos, como las comunidades uni-versitarias o profesionales (Universidades Nacionales o los Colegios Pro-fesionales) y los de carcter asociativos, como las Mancomunidades. Encuanto a las personas jurdicas de derecho privado, en algunos casos,quedan sometidas a la jurisdiccin contencioso-administrativa, particu-larmente aquellas creadas por el Estado para la realizacin de actividadesfundamentalmente en el campo econmico, es decir, las empresas del Es-tado o empresas pblicas establecidas como sociedades mercantiles, concapital pblico o mixto, segn las reglas del Derecho Privado Comercial32,

o las personas jurdico-privadas a las que la ley les ha asignado el ejerci-cio de determinadas tareas pblicas, como los concesionarios de serviciospblicos. No todas las personas de derecho pblico son estatales (los Co-legios Profesionales, a pesar de ser de derecho pblico no estn integra-das en la estructura general del Estado), ni todas las personas estatalesson de derecho pblico (las empresas del Estado, como sociedades an-nimas, son de derecho privado)33; pero cuando dicten actos administrati-vos los mismos estn sometidos a control contencioso administrativo.

32. Allan R. Brewer-Caras, Rgimen Jurdico de las Empresas Pblicas en Venezuela, Centro Latinoameri-cano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), Caracas, 1980.

33. Vase Allan R. Brewer-Caras, "La distincin entre las personas pblicas y las personas privadas yel sentido actual de la clasificacin de los sujetos de derecho", en Revista Argentina de Derecho Admi-nistrativo, N 12, Buenos Aires, 1977, pp. 15 a 29; en Revista de la Facultad de Derecho, UCV, N 57, Ca-racas, 1976, pp. 115 a 135; y enFundamentos de la Administracin Pblica, Caracas, 1980, pp. 223 a 248.


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3. El control de la actividad de los entes pblicos

En tercer lugar, otra de las caractersticas de la jurisdiccin conten-cioso-administrativa en Venezuela, resulta del hecho de que la misma

tiene por objeto ejercer el control sobre la actividad de la AdministracinPblica.

Sobre la actividad administrativa y su control, sin embargo, debe se-alarse que antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de la CorteSuprema de Justicia de 1976, la jurisprudencia de la Corte permita consi-derar que no toda la actividad desarrollada por los entes pblicos caabajo el mbito de la jurisdiccin contencioso-administrativa. En muchoscasos se consideraba que haba actuaciones de los entes pblicos que noestaban sujetas al derecho administrativo y que por tanto estaban someti-

das a la jurisdiccin ordinaria, como, por ejemplo, litigios de institutosautnomos en materia mercantil que no correspondan a la jurisdiccincontencioso-administrativa. Por ello, la antigua Corte Suprema de Justicialleg a puntualizar en 1969 que la legislacin prevea el recurso conten-cioso-administrativo slo respecto a las "pretensiones fundadas en pre-ceptos de derecho administrativo"34. De acuerdo con esta interpretacin

jurisprudencial, poda decirse que la jurisdiccin contencioso- administra-tiva en Venezuela era competente para conocer como jurisdiccin judicialespecial, de los actos, y relaciones jurdicas sometidas al derecho adminis-

trativo y para controlar, en especial, la legitimidad y la legalidad de laactuacin de la Administracin Pblica35.

Sin embargo, y contrariamente a dicho criterio jurisprudencial, ennuestra opinin, a partir de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justi-cia de 1976, la jurisdiccin contencioso-administrativa se estableci comoun fuero general, respecto de la Repblica y las otras personas jurdicasestatales nacionales. Por ello, en nuestro criterio, no slo los juicios de nu-lidad de actos administrativos emanados de los entes de derecho pblico,cualquiera sea la naturaleza de su objeto (incluso los que se refieren a la

administracin del derecho privado), corresponden a esta jurisdiccin,sino que tambin compete a sus rganos el conocimiento de las deman-

34. Ver Allan R. Brewer-Caras,Jurisprudencia de la Corte Suprema 1930-74 y Estudios de Derecho Adminis-trativo, Tomo V..., op. cit., pp. 193 y ss. Esta doctrina ha sido recogida de nuevo en sentencia de 05-06-86, caso Fetra-educacin. Vase en Revista de Derecho Pblico (RDP), N 27, pp. 106-114.

35. Allan R. Brewer-Caras,Las Instituciones..., op.cit., pp. 311 y ss.


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das por cualquier causa intentadas contra la Repblica y dems entes p-blicos nacionales, incluyendo las empresas nacionales del Estado.

En cuanto a las acciones o recursos que se interpongan contra los Es-tados o Municipios (distintos a los juicios de nulidad de actos administra-tivos), sin embargo, por expresa disposicin del artculo 183 de la dero-gada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, su conocimiento co-rresponda a los tribunales de la jurisdiccin ordinaria "de acuerdo a lasprevisiones del derecho comn o especial". La Ley Orgnica del TribunalSupremo de Justicia, sin embargo, nada estableci al respecto.

4. El control de la legalidad (conformidad al derecho)

De acuerdo al artculo 259 de la Constitucin, como se ha dicho, los

rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa, constituidos noslo por el Tribunal Supremo de Justicia sino por los dems Tribunalesque determine la Ley, son competentes para anular los actos administra-tivos generales o individuales "contrarios a derecho", incluso por desvia-cin de poder, por lo que la competencia en materia de control a cargo dedichos rganos, se origina cualquiera que sea el motivo de contrariedadal derecho, es decir, sea por razones de inconstitucionalidad, de "ilegali-dad" propiamente dicha, o de contrariedad a cualquiera de las otras fuen-tes del derecho administrativo (violacin de reglamentos y dems actos

de efectos generales, violacin de la cosa juzgada administrativa, viola-cin de los principios generales del derecho administrativo, etc.).

No existe, por tanto, en Venezuela, constitucionalmente hablando,limitacin alguna en cuanto a los motivos de control respecto de los cua-les pueden conocer los rganos de la jurisdiccin contencioso- adminis-trativa, y que pudiera conducir a limitar el conocimiento de estos rganosa meras cuestiones de legalidad, excluyndoles la competencia para co-nocer de cuestiones de constitucionalidad.

En consecuencia, en Venezuela el juez contencioso-administrativo es

juez constitucional de los actos administrativos y es juez constitucional deamparo respecto de todas las actuaciones de las autoridades administra-tivas.


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Por tanto, la "justicia constitucional" en Venezuela no est atribuidaen exclusividad, como en otros pases, como Panam o Costa Rica, a unaSala Constitucional o al slo Tribunal Supremo de Justicia, sino que seimparte por todos los tribunales del pas. Y el monopolio que s existe a

favor de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para de-clarar en forma concentrada la inconstitucionalidad de las leyes y demsactos de rango legal o de ejecucin directa e inmediata de la Constitucin,se ha previsto slo en forma limitada, pues se refiere a las leyes (naciona-les, estadales y municipales), y a los actos estatales de rango legal o deejecucin directa e inmediata de la Constitucin. Por tanto, si bien en Ve-nezuela se puede afirmar que conforme a la Constitucin (Art. 336), existeuna Jurisdiccin constitucional concentrada en la Sala Constitucional delTribunal Supremo de Justicia, ello se refiere slo al control de determina-

dos actos estatales: la distincin por tanto, est marcada por el objeto decontrol y no por los motivos de control.

Por ello, los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa(an los distintos al Tribunal Suprema) son jueces constitucionales de losactos administrativos cuando controlan la sumisin de stos al derecho. Yello adems con basamento constitucional: no se podra constitucional-mente confinar a los rganos de la jurisdiccin contencioso- administrati-va (distintos al Tribunal Supremo de Justicia) a conocer de la nulidad delos actos administrativos por solos motivos de "ilegalidad", pues ello sera

contrario a lo dispuesto en el artculo 259 de la Constitucin, que les atri-buye poder para declarar dicha nulidad "por contrariedad al derecho"', loque implica inconstitucionalidad e ilegalidad.

b. La inconstitucional distincin entre el "recurso de inconstitu-cionalidad" y el "recurso de ilegalidad"

Contrariamente a las previsiones del artculo 206 de la Constitucinde 1961, en materia de control de la contrariedad al derecho de los actos

administrativos por los rganos de la jurisdiccin contencioso- adminis-trativa, la derogada Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia de1976, en las disposiciones transitorias que la regulaban, haba establecidoun inconveniente monopolio a favor de la Sala Poltico-Administrativa dela antigua Corte para conocer de los recursos contencioso-administrativos"por razones de inconstitucionalidad" contra los actos administrativos, lo


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que haba dado origen a una inexistente distincin entre "recurso de in-constitucionalidad" y "recurso de legalidad". En efecto, el artculo 181 dela vieja Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, como se ha dicho,regul transitoriamente la competencia de los Tribunales Superiores con

competencia contencioso-administrativa en materia de juicios de nulidad,y la confin slo a la impugnacin de los actos administrativos estadalesy municipales "por razones de ilegalidad", lo que era absolutamente impro-cedente, pues conllevaba la previsin en la misma norma de que "cuandola accin o el recurso se funde en razones de inconstitucionalidad, el Tri-bunal declinar su competencia en la Corte Suprema de Justicia". Ellosignificaba una concentracin de competencia en la antigua Corte Supre-ma contraria al espritu del artculo 206 de la Constitucin de 1961, queimpeda que los mencionados Tribunales Superiores pudieran haber juz-

gado la "contrariedad del derecho" de los actos administrativos estadalesy municipales, sea por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad.

Lo mismo deba decirse respecto de la competencia residual que elartculo 185 de la derogada Ley Orgnica de la Corte (Ord. 3) atribua ala Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, para conocer de "accioneso recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidadcontra actos administrativos" de diversas autoridades y que haba condu-cido a que tanto la antigua Corte Suprema de Justicia como la Corte Pri-mera de lo Contencioso-Administrativo hubieran interpretado que cuan-

do en un recurso de nulidad se alegaren vicios de inconstitucionalidadadems de los de ilegalidad, la Corte Primera deba declinar su compe-tencia ante la Corte Suprema en Sala Poltico-Administrativa, lo que ennuestro criterio era absolutamente inconveniente e improcedente, y con-trario al espritu del artculo 206 de la Constitucin de 1961.

El ejemplo ms caracterstico de esta jurisprudencia estuvo en el fa-llo de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de 14 de juniode 1990, en el cual la Corte destac:

"que el ordinal 3 citado (Art. 185) se refiere a razones de ilegalidad lasalegadas contra dichos actos para que sea esta Corte la competente. Deigual modo, el artculo 181 ejusdem en su primer aparte dispuso que cuan-do la accin se funde en razones de inconstitucionalidad el Tribunal decli-nar su competencia en la Corte Suprema de Justicia, disposicin staaplicable a esta Corte por remisin hecha por el artculo 185 ejusdem, al de-terminar la aplicabilidad para esta Corte del artculo 181 ejusdem. Cierto es


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que las disposiciones anotadas excluyen a los Tribunales contencioso-administrativos como a esta misma Corte, como rgano de facultades parapronunciarse en causa o acciones de inconstitucionalidad. As, el artculo185 ejusdem al referirse a este Tribunal, dispone la aplicacin de lo previstoen el primer aparte del artculo 181 ejusdem, lo cual sustrae de su conoci-miento aquellas acciones de inconstitucionalidad. En esta forma lo ha sen-tenciado la Corte Suprema de Justicia con fecha 1 de marzo de 1983"36.

En nuestro criterio esa tesis, hasta all, no tena adecuado fundamen-to constitucional, sobre todo cuando se impugnaba un acto administrati-vo alegando razones de inconstitucionalidad e ilegalidad. En los trminosdel artculo 185 de la Ley Orgnica, lo que debera interpretarse era que laCorte Primera no era competente slo cuando se impugnase un acto ad-ministrativo por solas razones de inconstitucionalidad sin alegarse vi-cios de ilegalidad; lo cual es infrecuente dado del carcter sublegal dela actividad administrativa.

La sentencia que haba citado la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativa emanada de la antigua Corte Suprema de Justicia en SalaPoltico-Administrativa de 01-03-83, con base en estas normas, puede de-cirse que no haba establecido una distincin entre un "recurso de incons-titucionalidad" y un "recurso de ilegalidad" para delimitar su propiacompetencia como rgano de la jurisdiccin contencioso-administrativa.Y as seal que:

"slo podr decirse que el recurso se funda en razones de inconstituciona-lidad, cuando, al confrontar el acto impugnado con alguna norma de laConstitucin, resulta evidente la colisin que entre ellos existe teniendo encuenta los" alegatos del actor. As mismo, ha precisado la Sala, para evitartoda confusin entre las razones de inconstitucionalidad y de ilegalidadque han de servir de base a los jueces para determinar su propia compe-tencia, que ha de tratarse de la denuncia de una infraccin directa de lanorma constitucional, y no medita por existir una normativa legal espec-ficamente violada"37.

Lamentablemente, en una conocida sentencia dictada meses des-pus, en el caso Centro Nacional de Distribucin C.A. (Cenadica) de fecha 28-6-83, la propia Sala Poltico-Administrativa, para delimitar su competen-cia contencioso-administrativa conforme a las normas sealadas de su

36. Revista de Derecho Pblico, N 43, 1990, pp. 95 y 96.

37. Revista de Derecho Pblico, N 14, 1983, pp. 163.


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Ley Orgnica, convirti la distincin legal entre los "motivos de inconsti-tucionalidad" y "motivos de ilegalidad" que se pueden invocar en un re-curso contencioso administrativo de anulacin, en una inexistente distin-cin entre un "recurso de inconstitucionalidad" y un "recurso de ilegali-

dad", con la consecuencia de confinar, en el segundo, al contencioso-administrativo de anulacin.

En esa sentencia del Caso: Cenadica, en efecto, la antigua Corte Su-prema, luego de constatar que en el caso concreto de lo que se trataba erade determinar si el recurso contencioso administrativo de anulacin quese haba interpuesto contra un acto administrativo municipal, estaba fun-dado o no en solas "razones" de "inconstitucionalidad" o de "ilegalidad"para delimitar su propia competencia, procedi a establecer una distin-cin no prevista en la Ley y que fue la fuente de confusin en la materia

con posterioridad, entre un "recurso de inconstitucionalidad" y un "recur-so de ilegalidad". La Corte en esta materia, entre otros aspectos, seal losiguiente:

"El recurso por inconstitucionalidad de un acto de efectos generales o deefectos particulares slo procede cuando se denuncia la violacin directade una norma constitucional...

...podra agregarse que existe recurso por violacin directa de la CartaFundamental, cuando sea factible llegar a la solucin positiva o negativadel problema planteado con la exclusiva aplicacin de las normas consti-tucionales invocadas......La violacin directa de cualquiera de esas normas que constituyen loque podra llamarse la reserva constitucional dara siempre lugar a unrecurso de inconstitucionalidad independientemente de que el contenidode la misma hubiese sido reproducido en una norma de rango inferior.

...Pero ocurre que muchos principios constitucionales pueden quedar in-corporados en normas de rango inferior, caso en el cual, al interponersestas entre la Constitucin y el acto viciado, se estara frente a un caso deilegalidad, y ya no sera procedente el recurso de inconstitucionalidad.

...En las situaciones ltimamente sealadas incorporacin o desarrollo

de una norma constitucional en una de rango inferior es indiscutibleque la violacin directa de esta ltima lleva implcita la violacin indirectade aqulla. Pero en ambos casos, la denuncia que se hiciese de violacinconjunta de la disposicin constitucional y de la legal, no autorizara otrorecurso que el de ilegalidad.

...slo la violacin directa de una norma constitucional puede servir defundamento a una accin o recurso por inconstitucionalidad.


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En esta forma, a lo largo de la sentencia, la antigua Corte Supremafue construyendo una distincin entre acciones o recursos (recurso de in-constitucionalidad y recurso de legalidad) cuando lo que la derogada LeyOrgnica de la Corte estableca para la distribucin de competencias entre

los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa, era una distin-cin entre los motivos de inconstitucionalidad y los motivos de ilegalidad deuna sola accin o recurso que es el contencioso-administrativo de anulacin. Ellollev a la antigua Corte Suprema a sentar la siguiente "conclusin" (fuentede las subsecuentes confusiones jurisprudenciales en la materia) contrariaal artculo 206 de la Constitucin de 1961:

"En conclusin, cada vez que se denuncie la violacin directa de una nor-ma constitucional, ya sea sta de naturaleza sustantiva o adjetiva inclusive en materia de competencia, el recurso para obtener la nulidad delacto impugnado es el de inconstitucionalidad, y su conocimiento corresponde-r este Alto Tribunal de la Repblica. En cambio, cuando se trate de la vio-lacin directa de una norma de rango inferior cuya constitucionalidad nohaya sido cuestionada, la accin o el recurso procedente ser el de ilegalidad, noobstante que conjuntamente se seale la violacin mediata de una disposi-cin de la Carta Fundamental"38.

Pero independientemente de esta improcedente distincin entre re-curso de inconstitucionalidad y recurso de ilegalidad no prevista en Leyalguna y contraria al artculo 206 de la Constitucin de 1961, debe desta-

carse de esa sentencia de la antigua Corte Suprema del 28-06-83, el es-fuerzo por establecer la existencia de "razones de inconstitucionalidad" enun recurso contencioso administrativo de anulacin, como elemento deatraccin de la competencia de la Corte Suprema, y que en los casos dedenuncias conjuntas de violaciones de la Constitucin y de leyes por ac-tos administrativos, podra llevar a una inconveniente concentracin de

juicios ante la Corte Suprema. Por ello el esfuerzo, incluso de la CortePrimera, en precisar este tema de la violacin "directa" de la Constitucin.En efecto, la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo en la citada

sentencia de 14 de junio de 1990, seal que no bastaba con alegar viola-ciones constitucionales en un recurso para que el asunto se remitiera ala Corte Suprema, sino que era necesario que se aleguase una violacin"directa" de la Constitucin. Se seal as en dicha sentencia:

38. Consultada en original.


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"...los recurrentes han alegado la violacin de disposiciones de la Consti-tucin, pero ello no implica que el recurso ipso jure, se convierte en una ac-cin de inconstitucionalidad. En efecto, dicha accin, dirigida contra unacto de efectos generales o particulares, slo procede cuando se denunciala violacin directa de una norma constitucional. Por lo dems, existe re-curso por violacin directa de la Carta Fundamental, ha dicho la Sala Pol-tico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 28 de

junio de 1983, cuando sea factible alegar a la solucin positiva o negativadel problema planteado con la exclusiva aplicacin de las normas consti-tucionales invocadas.

Sentado lo anterior, observa esta Corte que en el presente caso no se da laviolacin directa de la Constitucin, por lo que ha de declararse que se tra-ta de un recurso por ilegalidad para lo cual es competente esta Corte.

En efecto, la propia consideracin hecha por los demandantes respecto alos supuestos de carcter constitucional denunciados supone la admisin

expresa de que la violacin a la Constitucin es indirecta y no directa, Ex-presamente as lo ha declarado la propia Corte Suprema de Justicia, en Sa-la Poltico-Administrativa (Gaceta Forense Tercera Etapa, ao 1984, enero amarzo, N 123, Vol. I, 120), cuando afirm:

Es indiscutible que la violacin de esta ltima lleva implcita la violacinindirecta de aqulla. Pero en ambos casos la denuncia que se hiciere deviolacin conjunta a la disposicin constitucional y de la legal no autorizaotro recurso que el de ilegalidad".

Supuesto que se contrae a denuncias referidas a derechos' constitucionalesque encuentran desarrollo en disposiciones legales y reglamentarias.

En el caso de autos se han impugnado actos provenientes de entes pbli-cos, corporacin profesional, dictados en ejecucin directa de normas derango infraconstitucional y no en ejecucin directa de la Constitucin. Enconsecuencia, al no haberse planteado slo razones de inconstitucionali-dad, sino alegatos relativos a la violacin de normas de rango infraconsti-tucional, es que esta Corte se estima nica competente para conocer deellos en esta causa, en virtud de no darse la violacin directa de la Consti-tucin.

En razn de lo expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso- Adminis-trativo declara su propia competencia para conocer de esta accin"39.

Lamentablemente, sin embargo, la Corte Primera en esta sentencia,aparte del encomiable esfuerzo por precisar el tema de la violacin "dire-cta" de la Constitucin, incurri en el mismo error constitucional en elque haba cado la antigua Corte Suprema de distinguir entre una supues-

39. Revista de Derecho Pblico, N 43, 1990, p. 96.


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ta accin de inconstitucionalidad y un recurso de ilegalidad contra losactos administrativos, cuando en ese caso lo que poda distinguirse eraentre los "motivos de inconstitucionalidad" y los "motivos de ilegalidad"de un solo recurso o accin, que es el contencioso-administrativo de anu-

lacin40.

c. La precisin del carcter de juez constitucional del juez conten-cioso administrativo en la jurisprudencia posterior a 1999

Con motivo de la entrada en vigencia de la Constitucin de 1999, y ala luz de lo dispuesto en el artculo 259 de la Constitucin, se clarific de-finitivamente que el ejercicio de la justicia constitucional tambin corres-ponde a la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, al ejercer su compe-tencia de anulacin de los actos administrativos, incluidos los reglamen-tos, contrarios a derecho, es decir, contrarios sea a la Constitucin, a lasleyes o a las dems fuentes del derecho administrativo41. Es decir, todoslos jueces contencioso administrativos, conforme al artculo 259 de laConstitucin, tienen potestad para declarar la nulidad de los actos admi-nistrativos, no slo por ilegalidad sino por inconstitucionalidad, ejercien-do la justicia constitucional.

As lo resolvi expresamente la Sala Poltico Administrativa del Tri-bunal Supremo en sentencia N 152 de 17 de febrero de 2000 (Caso:Aero-

40. En todo caso, conforme al espritu del artculo 206 de la Constitucin de 1961, consideramos que en

la legislacin correspondiente debera claramente atribuirse a todos los rganos de la jurisdiccincontencioso-administrativa competencia general para juzgar la "contrariedad al derecho" de los ac-tos administrativos, incluyendo all vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad; razn por la cual es-timamos que deba desecharse la idea que informaba el Anteproyecto de la Ley Orgnica de la Ju-risdiccin Contencioso-Administrativa que haba publicado en 1990 la Comisin Presidencial parala Reforma del Estado y que resuma el artculo 1 de dicho texto, as:

"Art. 1. La presente ley regula la jurisdiccin contencioso-administrativa prevista en el artculo 206de la Constitucin de la Repblica, como la encargada de conocer las pretensiones relativas a la le-galidad de los actos de la Administracin Pblica sujetos al derecho administrativo, as como laspretensiones que se deduzcan contra su actividad legal.

Los motivos de ilegalidad comprendern cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluidala falta de competencia o jurisdiccin, el quebrantamiento de las formalidades esenciales y la des-viacin de poder".Esta norma, sin duda, era contraria el contenido y espritu del artculo 206 d la Constitucin. La-mentablemente sin embargo, informa buena parte del articulado de dicho anteproyecto, el cualconsideramos que deba revisarse ntegramente, a los efectos de que se elaborase un proyecto bajola orientacin constitucional de la universalidad del control contencioso-administrativo que hemoscomentado. Vase Allan R. Brewer-Caras,Justicia contencioso administrativa, Tomo VII, InstitucionesPolticas y Constitucionales, Caracas, 197, pp. 321 y ss.

41. Vase Allan R. Brewer-Caras, La Justicia Contencioso-Administrativa, Tomo VII, Instituciones Polticasy Constitucionales,op. cit., pp. 26 y ss.


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lnea Internacional S.A.) al precisar su criterio interpretativo en ejercicio dela competencia atribuida por el Constituyente a todas las Salas del Tribu-nal Supremo de Justicia en el artculo 335 de la Constitucin de la Rep-blica Bolivariana de Venezuela, sealando que:

En este sentido, la Sala Poltico Administrativa analiza sus competenciasen el texto de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela,concretamente, la establecida en los ordinales 4 y 5 del artculo 266, enconcordancia con lo dispuesto en el artculo 259 que consagra expresa-mente la jurisdiccin contencioso-administrativa:

Conforme a las disposiciones del ordenamiento jurdico vigente, le corres-ponde a esta Sala Poltico Administrativa, entre otras, el ejercicio de las si-guientes competencias:

1. Garantizar la supremaca y efectividad de las normas y principios

constitucionales, as como velar por su uniforme interpretacin y aplica-cin conforme lo establece el artculo 335 de la Constitucin.

2. Declarar la nulidad total o parcial, cuando sea procedente de los Re-glamentos y dems actos administrativos,por razones de inconstitucionalidade ilegalidad, conforme al ordinal 5 del artculo 266 de la Constitucin y259 ejusdem...

De lo anterior resulta que as como debe diferenciarse la Jurisdic-cin Constitucional que se atribuye a la Sala Constitucional, de la fun-cin de justicia constitucional que corresponde a todos los jueces; tam-bin, debe establecerse claramente la diferenciacin entre la JurisdiccinConstitucional y la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa42.

La diferencia entre ambas jurisdicciones, est en la competenciaporel objeto, que se atribuye a los Tribunales que las componen: la Jurisdic-cin Constitucional que corresponde al Tribunal Supremo de Justicia enSala Constitucional, tiene por objeto conocer de las acciones de nulidad porinconstitucionalidad contra las leyes y dems actos de rango legal o ejecucindirecta e inmediata de la Constitucin; en cambio, la Jurisdiccin Contencio-so Administrativa que corresponde al mismo Tribunal Supremo, pero en

Sala Poltico Administrativa y en Sala Electoral y a los dems tribunales queseale la Ley, tiene por objeto, entre otros, conocer de las acciones de nuli-dad por inconstitucionalidad o ilegalidad contra los actos administrativos y, portanto, de rango sub legal.

42. As lo propusimos expresamente ante la Asamblea Nacional Constituyente. Vase Allan R. Brewer-Caras, Debate Constituyente, Tomo II, op. cit., pp. 245 y ss.


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En efecto, de conformidad con el ltimo aparte del artculo 334 de la Cons-titucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela:

Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supre-mo de Justicia como jurisdiccin constitucional, declarar la nulidad de las

leyes y dems actos de los rganos que ejercen el Poder Pblico dictados enejecucin directa e inmediata de la Constitucin o que tenga rango de Ley.

Asimismo, en el artculo 336 eiusdem se establece de forma particularizadalas competencias de esta Sala. Igualmente, en el artculo 214 eiusdem se leotorga la competencia para realizar el control previo de la constitucionali-dad de las leyes antes de su promulgacin. Y por ltimo, la determinacinde la constitucionalidad del carcter orgnico otorgado por la AsambleaNacional a las leyes as calificadas, de forma previa a su promulgacin (ar-tculo 203 eiusdem). En tal sentido, esta Sala Constitucional ha sealadoque:

el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la

Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, estoes, que dichas actuaciones tienen una relacin directa con la Constitucinque es el cuerpo normativo de ms alta jerarqua dentro del ordenamiento

jurdico en un Estado de Derecho contemporneo. As las cosas, la norma-tiva constitucional aludida imposibilita una eventual interpretacin que tienda aidentificar las competencias de la Sala Constitucional con los vicios de inconstitu-cionalidad que se imputen a otros actos o con las actuaciones de determinados

funcionarios u rganos del Poder Pblico, (Sentencia de fecha 27 de enero de2000, caso:Milagros Gmez y otros).

De esta forma, la Sala Constitucional, en el ejercicio de la jurisdiccin cons-titucional, conoce de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos

realizados en ejecucin directa de la Constitucin o que tengan forma deley. De all que, en el caso de autos, al tratarse el reglamento impugnadode un acto de rango sublegal, esta Sala Constitucional carece de compe-tencia para controlar su conformidad a Derecho, ya que tal competenciacorresponde a la jurisdiccin contencioso administrativa. As se decide.

En consecuencia, conforme a la Constitucin, corresponde a los r-ganos de la jurisdiccin contencioso administrativo, conocer de las accio-nes de nulidad contra los actos administrativos, as las mismas se funda-menten en motivos de inconstitucionalidad que son motivos de contra-

riedad al derecho. Por ello, conforme al artculo 266, ordinal 5 de la Cons-titucin, la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo tiene com-petencia para declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y de-ms actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacio-nal, cuando sea procedente;


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Ello significa que por su objeto, la Sala Poltico-Administrativa y laSala Electoral, segn su competencia, tienen atribucin exclusiva, como

juez constitucional, para declarar la nulidad de los reglamentos por razo-nes de inconstitucionalidad, as como de todos los dems actos adminis-

trativos por los mismos motivos, y nada autoriza del texto de la Constitu-cin que pudiera conducir a concentrar en la Sala Constitucional el ejerci-cio de dicha potestad anulatoria de actos administrativos por motivos deinconstitucionalidad; pues la Jurisdiccin Constitucional que correspondea la Sala Constitucional slo se determina por el objeto de control (leyes,actos estatales de rango legal y actos estatales de ejecucin directa de laConstitucin) y no por los motivos de control.

Debe sealarse, adems, que teniendo competencia los tribunalescontencioso administrativos para declarar la nulidad de los actos admi-

nistrativos incluso por razones de inconstitucionalidad, como se argu-ment anteriormente, siempre habamos considerado como inconstitu-cional la norma del artculo 181 de la derogada Ley Orgnica de la CorteSuprema de Justicia, que le quitaba competencia a los Tribunales conten-cioso administrativos, asignndole tal competencia exclusivamente a laantigua Sala Poltico Administrativa de la Corte Suprema, rgano en elcual deban declinar la competencia44. Esta irregular situacin, en todocaso, fue corregida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo, en lasentencia N 194 de 4 abril de 2000, al resolver inaplicar dicho artculo 181

de la Ley Orgnica de la Corte Suprema, por inconstitucional, conforme alos siguientes razonamientos:

De manera que la nueva Constitucin atribuye a la Sala Poltico Adminis-trativa el conocimiento de las acciones de nulidad de reglamentos, con in-dependencia de que los vicios lo sean por razones de inconstitucionalidado de ilegalidad. Sin embargo, la Constitucin de 1999, en concordancia conlas competencias acordadas a la Sala Poltico Administrativa por la LeyOrgnica de la Corte Suprema de Justicia, limita esta competencia paracontrolar la actividad reglamentaria del Poder Ejecutivo Nacional, y nada

dice sobre la actividad de este tipo emanada de las entidades estadales omunicipales, supuesto sobre el cual versa el caso de autos.

44. Vase Allan R. Brewer-Caras, Nuevas tendencias del Contencioso Administrativo, op. cit. pp. 47 y Lajusticia contencioso-administrativa, Tomo VII, Instituciones Polticas y Constitucionales,op. cit., pp. 28 yss.


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Ahora bien, observa esta Sala que el artculo 181 de la Ley Orgnica de laCorte Suprema de Justicia establece:

Artculo 181. Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdiccin conten-cioso-administrativo, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competen-cia en lo Civil, conocern, en primera instancia en sus respectivas circunscripcio-nes, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efec-tos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales desu jurisdiccin, si son impugnados por razones de ilegalidad.

Cuando la accin o el recurso se funde en razones de inconstitucionalidad, el Tri-bunal declinar su competencia en la Corte Suprema de Justicia.

En la tramitacin de dichos juicios los Tribunales Superiores aplicarn ensus casos, las normas establecidas en las Secciones Segunda, Tercera yCuarta del Captulo II, Ttulo V, de esta Ley.

Contra las decisiones dictadas con arreglo a este artculo, podr interpo-nerse apelacin dentro del trmino de cinco das, para ante la Corte Pri-

mera de lo Contencioso-Administrativo a que se refiere el artculo 184 deesta Ley (Destacado de la Sala).

De acuerdo con la norma antes transcrita, los tribunales superiores concompetencia en materia contencioso administrativo son los competentespara conocer de los actos generales o particulares de rango sublegal ema-nados de las autoridades estadales y municipales; sin embargo, limitan talconocimiento a violaciones de Ley, y las violaciones constitucionales co-rresponderan a la Sala Poltico Administrativa de este Alto Tribunal.

Con anterioridad, la jurisprudencia de la Sala Poltico Administrativa, co-mo cspide de la jurisdiccin contencioso-administrativa, al interpretar es-

ta norma en relacin con el artculo 206 de la Constitucin de 1961 (quehoy corresponde al 259 de la Constitucin de 1999), haba considerado losiguiente:

() por el hecho de que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdiccin contencioso-administrativa son competentes para anular losactos administrativos por contrariedad al Derecho, lo que supone no sloel control de la ley sino, evidentemente, el de la Constitucin, la disposi-cin contenida en el ltimo prrafo del artculo 181 de la Ley Orgnica dela Corte Suprema de Justicia -donde se establece que cuando en los recur-sos de anulacin que corresponda conocer originalmente a los tribunalessuperiores y a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se ale-

garen razones de inconstitucionalidad la competencia ser de la Corte Su-prema de Justicia- debe ser interpretada de la forma ms restrictiva posi-ble, es decir, que slo y exclusivamente cuando el fundamento del recursode anulacin sean violaciones directas y exclusivas de la Constitucin sedebe remitir el expediente a la Sala () (Sentencia de la Sala Poltico Ad-ministrativa del 22 de mayo de 1996, caso: Reyes Jos Hernndez).


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Sobre la base del anterior precedente, debe esta Sala interpretar el artculo181 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, a la luz de laConstitucin, a los fines de fijar su alcance, partiendo del hecho que lanueva Constitucin delimit claramente -como fuera sealado- la compe-tencia de la jurisdiccin contencioso administrativa atendiendo al rangode los actos administrativos y no al motivo de la impugnacin.En efecto, el artculo 259 de la Constitucin otorga competencia a todos losrganos de la jurisdiccin contencioso administrativa para anular los actosadministrativos generales o individuales contrarios a derecho. Dentro dedichos rganos corresponde -segn surge de la norma transcrita preceden-temente- a los Juzgados Superiores con competencia en lo contenciosoadministrativo, el conocimiento de los actos emanados de las autoridadesmunicipales y estadales, salvo que la accin o recurso se funden en razo-nes de inconstitucionalidad, caso en que el Tribunal declinar la compe-tencia en el Tribunal Supremo de Justicia.

Ahora bien, considera esta Sala constitucional que el primer aparte del ar-tculo 181 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, al impedir alos Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso-administrativoel conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particu-lares), cuando se aleguen vicios de inconstitucionalidad, contradice lo dis-puesto en el artculo 259 de la Constitucin, por cuanto ste otorga facul-tades a los Tribunales en lo contencioso-administrativo para anular los ac-tos administrativos generales o individuales por contrariedad a derecho,que comprende -sin lugar a dudas- tanto la inconstitucionalidad como lailegalidad.

Por otro lado, la norma a que se contrae dicho aparte del citado artculo

181 se aparta de la verdadera intencin del legislador al regular tempo-ralmente la jurisdiccin contencioso-administrativa que era, por una parte,desconcentrar las competencias que tena la Sala Poltico Administrativa,como el nico tribunal contencioso administrativo, y por la otra parte,acercar ms la justicia al ciudadano, sobre todo cuando existen controver-sias entre stos y los entes estadales y municipales.

De manera que, por tales circunstancias y en especial a que por mandatoconstitucional los tribunales de la jurisdiccin contencioso administrativason competentes para anular actos administrativos por contrariedad al de-recho, esta Sala Constitucional estima que la disposicin contenida en elprimer aparte del referido artculo 181 es a todas luces contraria a la Cons-titucin, motivo por el cual en uso de la potestad prevista en el artculo334 de la Constitucin , inaplica a los fines de determinar la competencia en elcaso de autos, el primer aparte del artculo 181 de la Ley Orgnica de laCorte Suprema de Justicia por ser inconstitucional, al enfrentar de maneraincontestable la disposicin establecida en el segundo aparte del artculo259 de la Constitucin, en cuanto sustrae a los tribunales contencioso ad-ministrativos distintos a la Sala Poltico-Administrativa de este Tribunal


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Supremo, la competencia que le fue otorgada por la propia Constitucinpara conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o parti-culares) contrarios a Derecho.

En todo caso, los anteriores criterios han sido ratificados en la inter-

pretacin vinculante que la Sala Constitucional ha hecho del articulo 334de la Constitucin, en la sentencia N 833 de 25 de mayo de 2001 (Caso:Instituto Autnomo Polica Municipal de Chacao vs. Corte Primera de lo Con-

tencioso Administrativo), en la cual expuso:

Planteado as la interpretacin de los artculos 334, 335 y 336 de la Consti-tucin, en materia de control concentrado de la Constitucin tiene algunacompetencia la Sala Poltico Administrativa?.

Con base en que el artculo 335 constitucional otorga al Tribunal Supremode Justicia la garanta, supremaca y efectividad de las normas y principiosconstitucionales, se ha argido que las Salas del Tribunal Supremo de Jus-ticia ejercen tal garanta, pero de la letra del artculo y de lo que, en teora,corresponde a la jurisdiccin constitucional, lo que se evidencia es que es ala Sala Constitucional a quien se refiere el artculo 335 y no a las otras Sa-las del Tribunal Supremo de Justicia, ya que dicha norma establece que elTribunal Supremo de Justicia es el mximo y ltimo intrprete de la Cons-titucin, y a continuacin establece: Las interpretaciones que establezca laSala Constitucional sobre el contenido y alcance de las normas y princi-pios constitucionales son vinculantes para las otras Salas del Tribunal Su-premo de Justicia y dems tribunales de la Repblica.

Por lo tanto, el artculo 335 no est otorgando a ninguna Sala distinta a laConstitucional, ningn tipo de control concentrado, sino slo el control di-fuso, ya que si no cmo entender que siendo el Tribunal Supremo elmximo y ltimo intrprete de la Constitucin, sea la Sala Constitucionalla que establece interpretaciones vinculantes para las otras Salas?.

Sin embargo, el artculo 266 de la Const

Allan Brewer Carias Contencioso Administrativo

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