LA ADMINISTRACIN PBLICA* Allan R. Brewer-Caras

I. ADMINISTRACIN PBLICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO

Desde el punto de vista jurdico, la Administracin Pblica puede considerarse como el objeto de regulacin por excelencia del derecho administrativo. Por ello, la definicin ms sencilla de esta disciplina jurdica es considerarla como aquella rama del derecho pblico que re-gula a la Administracin Pblica. Esta definicin, sin embargo, an cuando no es sustancialmente inexacta, si es insuficiente, dados los mltiples sentidos de la nocin de Administracin Pblica1.

En efecto, en el campo del derecho administrativo la expresin Administracin Pblica tiene al menos dos significados: por una parte, con ella se identifica a un conjunto de rganos del Estado, o ms pro-piamente de las personas jurdicas estatales que como sujetos de dere-cho actan en el mundo de las relaciones jurdicas; y por la otra, con dicha nocin se identifica tambin a un conjunto de actividades que resultan de la gestin del inters general (actividad administrativa) rea-lizada generalmente por esos mismos rganos. Hay, por tanto, al me-nos un concepto orgnico y un concepto material de la Administracin Pblica; y ambos interesan al derecho administrativo.

En efecto, desde el punto de vista orgnico, la Administracin P-blica se identifica siempre como un conjunto de rganos de las personas jurdicas que, como sujetos de derecho, conforman el Estado, es decir,

* Trabajo elaborado para el Libro Homenaje al Manual de Derecho Administrativo (1964)

del Profesor Eloy Lres Martnez, Universidad Montevila, Caracas 2004 1 Para una aproximacin ms amplia respecto de la nocin de Administracin Pblica,

vase Allan R. Brewer-Caras, Fundamentos de la Administracin Pblica, Editorial Jur-dica Venezolana, Caracas 1980.

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de las personas jurdicas estatales. Por tanto, las nociones de Adminis-tracin Pblica y de personas jurdicas estatales siempre esta indisolu-blemente vinculadas, ya que son los rganos de stas los que constitu-yen la primera.

Pero sin embargo, no todos los rganos de las personas jurdicas estatales son parte o constituyen la Administracin Pblica, sino slo aqullos de las personas jurdicas poltico-territoriales que derivan de la forma federal del Estado, es decir, de la Repblica, de los Estados, de los Municipios y de las dems entidades polticas que la componen y que ejercen el Poder Ejecutivo. Estos rganos son los que en general se identifican en el lenguaje jurdico comn como el Poder Ejecutivo, que comprende a la Presidencia de la Repblica y a los Ministerios a nivel nacional (Ejecutivo Nacional), a las Gobernaciones de los Estados (Ejecutivo Estadal) o a las Alcaldas Municipales (Ejecutivo Municipal). Esos rganos conforman lo que se denomina en general, la Adminis-tracin Central.

Adems, tambin integran la Administracin Pblica los rganos de las personas jurdicas estatales descentralizadas de las mencionadas personas estatales poltico-territoriales, que actan siempre adscritas y bajo el control de tutela de los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo, sea que hayan sido constituidas mediante ley con forma jurdica de de-recho pblico, como por ejemplo, los institutos autnomos, o con for-ma jurdica de derecho privado, como por ejemplo las empresas o fun-daciones del Estado. Estos rganos conforman lo que se denomina en general, la Administracin Descentralizada.

Pero una descripcin como la anterior de la Administracin Pbli-ca en sentido orgnico, tambin podra considerarse como insuficiente en nuestro rgimen constitucional, pues hay otros rganos de las per-sonas jurdicas estatales poltico-territoriales que si bien tambin se puede considerar que integran o son parte de la Administracin Pbli-ca, sin embargo no ejercen el Poder Ejecutivo. Es decir, si bien todos los

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rganos del Estado que ejercen el Poder Ejecutivo estn integrados en la Administracin Pblica; sin embargo, no todos los rganos que con-forman la Administracin Pblica ejercen el Poder Ejecutivo del Esta-do, de manera que hay rganos de la Administracin Pblica que no dependen jerrquicamente del Presidente de la Repblica, de los Go-bernadores ni de los Alcaldes, pues ejercen otros Poderes Pblicos dis-tintos del Poder Ejecutivo. Recurdese, en efecto, que conforme al sis-tema de penta divisin del Poder Pblico establecido en el artculo 136 de la Constitucin, el Poder Pblico Nacional se divide en cinco ramas: Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral, de manera que los rganos estatales que los ejercen son, respectivamente, autnomos e independientes entre s.

En ese contexto de divisin del Poder Pblico Nacional, adems de aqullos que ejercen el Poder Ejecutivo, los rganos estatales que ejercen el Poder Ciudadano (Ministerio Pblico: Fiscala General de la Repblica, Contralora General de la Repblica y Defensora del Pue-blo) y el Poder Electoral (Consejo Nacional Electoral y sus Juntas y Comisiones), si bien son autnomos e independientes del Poder Ejecu-tivo Nacional y de los otros Poderes Pblicos, sin embargo, tambin son rganos que forman parte de la Administracin Pblica de la Re-pblica, an cuando no sean parte de la Administracin Central.

Igualmente, tambin conforman a la Administracin Pblica de la Repblica, los rganos de administracin y gobierno del Poder Judicial dependientes del Tribunal Supremo de Justicia, en particular, la Direc-cin Ejecutiva de la Magistratura y sus diversas dependencias.

Como se puede apreciar, el universo de la Administracin Pblica en sentido orgnico en mucho ms amplio que el tradicional que la re-duca a los rganos estatales que ejercan el Poder Ejecutivo, y ello se confirma por la misma ubicacin de la Seccin Segunda relativa a De la Administracin Pblica, en el Captulo I relativo a De las disposi-ciones generales, del Ttulo IV sobre El Poder Pblico de la Consti-

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tucin de 1999. Los artculos constitucionales de dicha Seccin: el 141, sobre los principios de la Administracin Pblica; el 142, sobre la crea-cin de entes descentralizados; y el 143 sobre el derecho a la informa-cin administrativa y acceso a los documentos oficiales, se aplican a todo el universo de rganos que conforman la Administracin Pbli-ca2, y no slo a los que ejercen el Poder Ejecutivo.

Sin embargo, en cuanto a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica3, la misma, si bien est bsicamente destinada a regular a la Administracin Pblica Central del Poder Nacional (que ejerce el Po-der Ejecutivo) y a la Administracin Pblica Descentralizada Nacional, sus normas son aplicables a los otros rganos nacionales, estadales y municipales antes mencionados que integran la Administracin Pbli-ca, como se deriva de su artculo 1 que dispone:

Artculo 2. Las disposiciones de la presente Ley sern aplicables a la Ad-ministracin Pblica Nacional. Los principios y normas que se refieran en ge-neral a la Administracin Pblica, o expresamente a los estados, distritos me-tropolitanos y municipios sern de obligatoria observancia por stos, quienes debern desarrollarlos dentro del mbito de sus respectivas competencias.

Las disposiciones de la presente Ley podrn aplicarse supletoriamente a los dems rganos del Poder Pblico.

Pero por otra parte, como se ha dicho, el trmino Administracin Pblica tambin tiene una connotacin material al identificar, no slo a un conjunto de rganos estatales, sino unas actividades realizadas con

2 Vase sobre el rgimen constitucional relativo a la Administracin Pblica, Allan R.

Brewer-Caras, La Constitucin de 1999. Derecho Constitucional Venezolano, Tomo I, Edi-torial Jurdica Venezolana, Caracas 2004, pp. 276 y ss.

3 Vase sobre el rgimen legal de la Administracin Pblica, Allan R. Brewer-Caras, Introduccin general al rgimen jurdico de la Administracin Pblica en Allan R. Brewer-Caras y Rafael J. Chavero G., Ley Orgnica de la Administracin Pblica, Edito-rial Jurdica Venezolana, Caracas, 2003, pp. 13 y ss.

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vistas a satisfacer un inters general del Estado o de la sociedad, gene-ralmente por sus rganos.

Estas actividades se caracteriza, ante todo, porque son siempre de carcter sublegal en el sistema de formacin del derecho por grados, pues se trata de actividades realizadas en ejecucin directa e inmediata de la legislacin y slo indirecta y mediata de la Constitucin; y fun-damentalmente la realizan los rganos del Estado o de las personas ju-rdicas estatales; rganos que, sin embargo, no necesariamente son slo los antes sealados que integran la Administracin Pblica en sentido orgnico. La actividad administrativa del Estado, en efecto, no slo la cumplen los rganos de las personas jurdicas estatales que ejercen el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial (gobierno y administracin del mis-mo), el Poder Ciudadano y el Poder Electoral y que conforman la Ad-ministracin Pblica; sino que tambin la cumplen la Asamblea Nacio-nal, los Consejos Legislativos de los Estados y los Concejos Municipa-les, en ejercicio del Poder Legislativo o el Tribunal Supremo de Justicia y dems Tribunales de la Repblica, en ejercicio del Poder Judicial, cuando por ejemplo, administran su cuerpo de funcionarios o entran en relacin con los particulares en ejercicio de la funcin administrati-va o cuando ejercen la funcin normativa emitiendo actos reglamenta-rios. La actividad administrativa como objeto del derecho administra-tivo, por ello, est tambin esencialmente vinculada al ejercicio de las diversas funciones del Estado (normativa, de gobierno, administrativa, jurisdiccional y de control).

Adems, la actividad administrativa que interesa al derecho Ad-ministrativo muchas veces se realiza por particulares o por personas jurdicas de derecho privado e, incluso, de carcter no estatal, pero que en virtud de la Ley ejercen prerrogativas del Poder Pblico. As sucede, por ejemplo, con ciertos actos de las Universidades privadas o de las Federaciones deportivas, como seran los actos sancionatorios, regula-

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dos respectivamente en la Ley de Universidades o en la Ley del Depor-te, y que tienen el carcter de actos administrativos4.

Finalmente, no toda la actividad que realizan algunos rganos que configuran la Administracin Pblica del Estado, como por ejemplo, la que realiza el Presidente de la Repblica, constituye actividad adminis-trativa, sino slo las actividades que sean de carcter sublegal. El Jefe del Ejecutivo Nacional y otros rganos del Estado, en efecto, adems de realizar actividades en ejecucin directa e inmediata de la legisla-cin e indirecta y mediata de la Constitucin, ejercen actividades que son formal y sustancialmente distintas de la anterior, realizadas en eje-cucin directa e inmediata de la Constitucin como son las actividades de gobierno5. Por ello, la actividad administrativa que interesa al dere-cho administrativo est esencialmente vinculada al sistema de forma-cin del derecho por grados6.

Pero si bien la Administracin Pblica, tanto en su connotacin orgnica como en su sentido material de actividad constituye el objeto del derecho administrativo, no todo el derecho que regula a la Admi-nistracin Pblica, es decir, a los rganos estatales que la conforman o

4 Vase Allan R. Brewer-Caras, Estado de Derecho y Control Judicial, Instituto Nacional de

Administracin Pblica, Alcal de Henares,Madrid 1987, pp. 498 y ss., 5 Vase Allan R. Brewer-Caras, La justicia constitucional, Tomo VI de Instituciones Polticas

y Constitucionales, Universidad Catlica del Tchira-Editorial Jurdica Venezolana, Ca-racas-San Cristbal 1996, pp. 199-226; y Comentarios sobre la doctrina del acto de gobierno, del acto poltico, del acto de Estado y de las cuestiones polticas como moti-vo de inmunidad jurisdiccional de los Estados en sus Tribunales nacionales, en Revis-ta de Derecho Pblico, N 26, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, abril-junio 1986, pp. 65-68;

6 Sobre el sistema jerarquizado o graduado del orden jurdico, creacin de la denomina-da Escuela Vienesa, vase Hans Kelsen, Teora Pura del Derecho, Buenos Aires 1981, p. 135 y ss; Adolf Merlk, Teora General del Derecho Administrativo, Madrid 1935, pp. 7-62. Sobre dicho sistema en el constitucionalismo venezolano, vase Allan R. Brewer-Caras, Evolucin Histrica del Estado, Tomo VI de Instituciones Polticas y Constitucionales, Universidad Catlica del Tchira-Editorial Jurdica Venezolana, Caracas-San Cristbal 1996, pp. 107-117.

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a las actividades administrativas, es derecho administrativo. Es decir, en el mundo del derecho no existen sujetos de derecho o actividades respecto de los cuales pueda decirse que exclusivamente se rigen por una sola rama del derecho. As como no se puede decir que las socie-dades annimas sean sujetos de derecho que slo se regulan por el C-digo de Comercio, pues tambin estn sometidas al Cdigo Civil, al Cdigo Penal y a todas las leyes de derecho administrativo que por ejemplo regulan diversos sectores de la economa (bancos, seguros, mercado de capitales, etc.); en igual sentido, los rganos de la Admi-nistracin Pblica, adems de estar sometidos al derecho administrati-vo, tambin estn sometidos al derecho civil y al derecho mercantil, por ejemplo.

Por lo dems, como se dijo, esos sujetos de derecho o personas ju-rdicas estatales que interesan al derecho administrativo, no tienen una configuracin uniforme pues pueden tener la forma de personas jurdi-cas de derecho pblico o la forma jurdica de personas jurdicas de de-recho privado. Por ello, a los rganos de la Administracin Pblica, por tanto, si bien regidos por el derecho administrativo, sin embargo, en una forma u otra siempre se les interaplica de manera variable, tanto un rgimen de derecho pblico como de derecho privado7. El derecho administrativo, por supuesto, tiene siempre una preponderancia en es-te rgimen, pero el mismo no comprende la totalidad de las normas que se aplican a los rganos de la Administracin Pblica del Estado ni a la actividad administrativa del mismo. De all que las clsicas ecua-ciones del derecho administrativo de principios de Siglo pasado, que por lo dems fueron tiles en el proceso de autonomizacin de nuestra disciplina: personas pblicas--Administracin Pblica--actividad administra- 7 Vase Allan R. Brewer-Caras, La interaplicacin del Derecho Pblico y del Derecho

Privado a la Administracin Pblica y el proceso de huida y recuperacin del Derecho Administrativo en Las formas de la actividad administrativa. II Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo Allan Randolph Brewer-Caras, Caracas, 1996, Fundacin Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas 1996, pp. 23 a 73.

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tiva--derecho pblico-actos administrativos--contratos administrativos--responsabilidad administrativa-- y personas privadas--administracin priva-da--actividad privada-- derecho privado--actos privados--contratos privados--responsabilidad civil--, puede decirse que quedaron en la historia biblio-grfica del derecho administrativo, precisamente por los dos elementos que hemos destacado: La Administracin Pblica es un complejo org-nico de determinadas personas poltico-territoriales, conforme a nues-tro sistema constitucional de distribucin vertical y horizontal del Po-der Pblico, que se rige por el derecho administrativo, aun cuando en forma no exclusiva ni excluyente.

En todo caso, el derecho administrativo no pierde su autonoma cuando a la Administracin Pblica y a la actividad administrativa se le aplican normas de derecho privado, ni los rganos del Estado dejan de serlo, cuando para determinadas actuaciones deban regirse adems de por el derecho pblico, por normas del derecho privado; as mismo, los particulares y en general, las personas jurdicas no estatales, no de-jan de serlo cuando en ciertas de sus actividades cotidianas se encuen-tras sometidos al derecho administrativo, incluso en algunos casos con preponderancia del derecho civil. El derecho, en definitiva, es uno slo y se aplica a todos los sujetos de derecho en todas sus ramas, las cuales tendrn preponderancia segn cual sea la finalidad de la actividad que estos realizan.

Por tanto, el derecho administrativo no comprende la totalidad de las normas que se aplican tanto a los rganos de la Administracin P-blica del Estado como a la actividad administrativa del mismo, pues siempre estos rganos y esas actividades estn sometidos a un rgimen mixto de derecho administrativo y de derecho privado, con preponde-rancia variable de uno u otro.

En todo caso, de lo anterior resulta, por tanto, que la definicin de la Administracin Pblica como objeto del derecho administrativo es esencial para la definicin de esta rama del derecho, la cual considera-

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mos que tiene que estar basada en la descripcin de dicho objeto. Por ello, bien podra partirse para el estudio de nuestra disciplina, de la de-finicin del derecho administrativo como aquella rama del derecho pblico que regula los sujetos de derecho o personas jurdicas que con-forman al Estado; la Administracin Pblica como complejo orgnico de esas personas jurdicas estatales, su organizacin y funcionamiento; el ejercicio de la funcin administrativa dentro de las funciones del Es-tado; la actividad administrativa, siempre de carcter sublegal, realiza-das por los rganos de las personas jurdicas estatales en ejercicio de las funciones normativas o administrativas, o la realizada por los parti-culares a quienes la ley ha autorizado para ello, su rgimen y control; y las relaciones jurdicas que se establecen entre las personas jurdicas estatales o las que desarrollan la actividad administrativas, y los admi-nistrados, que moldea las formas de la actividad administrativa.

Con una definicin como esta, por supuesto, no cabe hacer intento alguno de adoptar un criterio nico para definir el derecho administra-tivo8. No se trata por tanto, ni de una definicin orgnica, ni de una de-finicin material, ni de una definicin formal, pues no existe un criterio clave absoluto para definir el derecho administrativo ni su objeto: la Administracin Pblica. La definicin debe elaborarse con la mezcla de los diversos criterios, lo que adems responde al contenido heterog-neo y mutable de la actividad administrativa del Estado. Por ello, el derecho administrativo de hace cuatro o cinco dcadas no es ni puede ser el mismo del mundo contemporneo, y ello por la razn fundamen-

8 Vase Allan R. Brewer-Caras, El concepto de Derecho Administrativo en Venezuela

en Revista de Administracin Pblica, N 100-102, Vol I, Madrid, enero-diciembre 1983, pp. 685-704, y en Estudios de Derecho Administrativo, niversidad Colegio Mayor Nues-tra Seora del Rosario, Bogot, 1986, pp. 7-24. Con el ttulo Bases constitucionales del Derecho Administrativo en Venezuela en Revista de Derecho Pblico, N 16, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, octubre-diciembre 1983, pp. 5-20; y El Derecho Pblico en Venezuela y Colombia, Archivo de Derecho Pblico y Ciencias de la Administracin, Vol. VII, 1984-1985, Instituto de Derecho Pblico, Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas 1986, pp. 215-231.

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tal de que regula una parcela esencial de la accin del Estado que, adems de ser siempre heterognea, es esencialmente mutable.

Ahora bien, lo que resulta de cualquier definicin del derecho administrativo y, en particular, de su objeto, la Administracin Pblica, es que en forma preliminar deben estudiarse los siguientes aspectos:

En primer lugar, al conjunto de sujetos de derecho o personas jur-dicas estatales cuyos rganos conforman la Administracin Pblica como complejo orgnico.

En segundo lugar, a la Administracin Pblica como tal complejo orgnico dentro de la estructura general del Estado que resultan del sistema de distribucin del Poder Pblico en Venezuela, que por la forma federal del Estado no slo es horizontal, sino vertical.

En tercer lugar, a la funcin administrativa dentro de las funciones del Estado como tareas esenciales, cuya diferenciacin no coincide ni con la separacin de poderes ni con las mismas actividades estatales.

En cuarto lugar, a la actividad administrativa como una de las acti-vidades del Estado que se realiza por todos los rganos del mismo, de carcter sublegal y en ejercicio de variadas funciones, su rgimen y control; y

En quinto lugar, las formas de la actividad administrativa como consecuencia del conjunto de relaciones que se establecen entre las per-sonas jurdicas estatales y los administrados o entre los diversos rga-nos de la Administracin Pblica con motivo del ejercicio de la funcin administrativa o de la realizacin de una actividad administrativa.

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I. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO COMPLEJO DE OR-GANOS ESTATALES

1. La Administracin Pblica como conjunto de rganos de las perso-nas jurdicas estatales y la distribucin vertical del poder publico

A. El Estado y las personas jurdicas estatales

La Constitucin utiliza con gran frecuencia la palabra Estado para establecer, por ejemplo, obligaciones prestacionales concretas a cargo de los entes pblicos en relacin con los administrados. Por ejemplo, dispone que el Estado proteger la familia (Art. 75); que el Estado crear, ejercer la rectora y gestionar un sistema pblico nacional de salud (Art. 84); que el Estadoasumir [la educacin] como funcin indeclinable (Art. 102); que el Estado garantizar la atencin integral de los deportistas (Art. 111); que el Estado reco-nocer la existencia de los pueblos indgenas (Art. 119); o que el Es-tado proteger el ambiente (Art. 127).

Sin embargo, el Estado, como tal y en el orden constitucional y legal interno, a pesar de estas expresiones constitucionales, no es sujeto de derechos y obligaciones pues no es una persona jurdica, sino que, en realidad, lo conforman un conjunto de personas jurdicas estatales. Es decir, si bien es cierto que en el mbito de la comunidad internacio-nal, la Repblica de Venezuela como Estado, goza de personalidad jurdica internacional; en cambio, en el mbito del derecho interno, el Estado, como tal, no es un solo sujeto de derecho o persona jurdica, sino que en realidad es un conjunto de personas jurdicas estatales, que resultan del sistema constitucional que se ha establecido para la distri-bucin territorial del Poder Pblico (personas jurdicas estatales).

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B. La distribucin y divisin del Poder Pblico

En efecto, en la Constitucin, cuando se regula el Poder Pblico como la potestad constitucional que habilita a las personas estatales para actuar como sujetos de derecho y que les permite imponer el inte-rs pblico sobre el inters particular; establece un doble sistema de respecto de su separacin: una distribucin vertical del mismo en el territorio, y una divisin orgnica horizontal del mismo en cada nivel territorial. Por ello es que el artculo 136 de la Constitucin establece que el Poder Pblico se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional; y adems, que el Poder Pblico Nacio-nal, cuyo ejercicio es el que bsicamente se regula la Constitucin na-cional, se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Elec-toral.

Lo primero que establece esta norma es la llamada distribucin ver-tical del Poder Pblico, lo que da origen a un sistema de personas jur-dicas estatales derivadas de la descentralizacin poltico-territorial que origina la forma federal del Estado, en tres niveles: nacional, estadal y municipal; y lo segundo que regula la disposicin es que en el nivel nacional se establece una penta divisin horizontal del Poder Pblico, lo que da origen a la separacin orgnica de los Poderes del Estado, no slo en los tres clsicos Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial si-guiendo los criterios tradicionales del constitucionalismo moderno, si-no agregando al Poder Ciudadano y al Poder Electoral. Estos ltimos lo ejercen los rganos del Estado que con anterioridad se haban veni-do configurando como rganos constitucionales con autonoma fun-cional9 y que formaban parte de la Administracin Pblica.

9 Vase sobre al sistema anterior a la Constitucin de 1999: Allan R. Brewer-Caras, Prin-

cipios del rgimen de la organizacin administrativa venezolana, Editorial Jurdica Venezo-lana, Caracas, 1991, pp. 11 y ss.

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Estos dos sistemas de regulacin del Poder Pblico, para su ejerci-cio, tienen implicaciones en la configuracin de la Administracin P-blica como complejo orgnico; pero es la distribucin territorial del mismo el que origina los diversos sujetos de derecho o personas jurdi-cas que configuran al Estado y dentro de cuyos rganos estn los que constituyen la Administracin Pblica.

C. Las personas jurdicas estatales

En efecto, siendo el Estado venezolano un Estado federal descen-tralizado en los trminos formales establecidos en el articulo 4 de la Constitucin, el mismo est bsicamente conformado por el conjunto de personas jurdicas poltico-territoriales que son: la Repblica, los Estados, los Municipios y las otras personas jurdicas estatales produc-to de la descentralizacin poltica y funcional. El Estado, por ello, se insiste, no es una persona jurdica en el mbito interno, sino que en el sistema constitucional lo que existen son muchas personas jurdicas que actualizan su voluntad, que son las personas jurdicas estatales.

Por tanto, jurdicamente hablando, y esto tiene una repercusin bsica en el derecho administrativo, en Venezuela no existe ni puede existir una sola Administracin Pblica como complejo orgnico, ni las Administraciones Pblicas pueden, como tales, ser personas jurdicas. En realidad, cada una de las personas poltico-territoriales tiene su propia Administracin Pblica como conjunto orgnico, cuya actua-cin se imputa a la persona jurdico-estatal a la cual pertenece. En otras palabras, la Administracin Pblica, en realidad, es una organizacin que por supuesto est conformada por un conjunto de rganos que, adems, lo son de las personas jurdicas estatales, y que como tales r-ganos, sirven para manifestar o actualizar la voluntad de stas y me-diante ellas, la del Estado.

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D. La Administracin Pblica y las personas jurdicas estatales

La Administracin Pblica, por tanto, como lo precisa la misma Ley Orgnica de la Administracin Pblica, est conformada tanto por los rganos de las personas jurdicas estatales como unidades adminis-trativas como por algunas de dichas personas (las no territoriales), que la ley denomina entes. As lo indica el artculo 15 de dicha Ley org-nica al disponer que los rganos y entes de la Administracin Pblica se crean, modifican y suprimen por los titulares de la potestad organi-zativa, conforme a lo establecido en la Constitucin y la ley, de mane-ra que:

Tendr el carcter de ente toda organizacin administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad jurdica propia distinta de la Repblica, de los estados, de los distritos metropolitanos y de los municipios.

Son rganos las unidades administrativas de la Repblica, los estados, los dis-tritos metropolitanos y entes pblicos a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter pre-ceptivo.

De lo anterior deriva la importancia que tiene para el derecho ad-ministrativo el tema de la personalidad jurdica.

Ahora bien, en cuanto a esas personas jurdicas estatales que son los sujetos de derecho cuyos rganos conforman la Administracin Pblica, ellas son objeto de regulacin por parte del derecho adminis-trativo porque, en definitiva, son los que establecen relaciones jurdico-administrativas con los particulares. La Administracin Pblica, por tanto, se insiste, no es una persona jurdica en s misma; sino que est conformada por los rganos de las diversas personas jurdicas estata-les; nocin esta ltima, clave para su precisin.

Ahora bien, como en tantos otros aspectos del derecho administra-tivo, la construccin de la teora de la personalidad jurdica no puede hacerse con independencia de los principios y regulaciones de la teora

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general del derecho y en especial del derecho civil, pues la idea de per-sona jurdica o moral, como sujeto de derecho, es y tiene que ser una y nica10.

En efecto, de acuerdo con el Cdigo Civil, en el mundo del dere-cho, adems de las personas naturales, son reconocidos como sujetos de derecho, es decir, como entes capaces de derechos y obligaciones, una serie de centros de intereses con sustratos personales o reales a los cuales, para protegerlos jurdicamente, el ordenamiento jurdico le asigna personalidad jurdica o moral como entidades abstractas. En tal sentido, el artculo 19 del Cdigo Civil dispone:

Artculo 19. Son personas jurdicas y por lo tanto, capaces de obligaciones y de-rechos:

1. La Nacin y las Entidades polticas que la componen;

2. Las iglesias, de cualquier credo que sean, las universidades y, en general todos los seres o cuerpos morales de carcter pblico.

3. Asociaciones, corporaciones y fundaciones lcitas de carcter privado.

De acuerdo con esta enumeracin, en consecuencia, son personas jurdicas en el ordenamiento jurdico venezolano:

En primer lugar, las personas jurdicas poltico-territoriales, que el C-digo Civil enuncia como la Nacin y las entidades polticas que la componen, y que conforme a la terminologa de la Constitucin inte-gran al Estado. Como se ha dicho, la forma federal del mismo (Art. 4) y la distribucin vertical del Poder Pblico entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional da origen a tres niveles de perso-nas jurdicas que integran al Estado: la Repblica, que ejerce el Poder

10 Vase Allan R. Brewer-Caras, La Constitucin de 1999. Derecho Constitucional Venezola-

no, Tomo I, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2004, pp. 266 y ss.

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Nacional; los Estados que ejercen el Poder Estadal, y los Municipios y dems entidades locales (entre ellas los Distritos Metropolitanos) que ejercen el Poder Municipal.

En esta forma, el Estado, como se dijo, en el derecho interno comprende a la Repblica, a los Estados y a los Municipios y las dems entidades locales; por lo que en el derecho interno, la Repblica es una de las personificaciones del Estado en el mbito nacional, siendo los Estados Federados y los Municipios, tambin, personificaciones del Es-tado en sus respectivos mbitos territoriales.

El Estado, por tanto, no se puede confundir con la Repblica y menos an cuando la Constitucin, como se ha dicho, usa la palabra Estado para conceptuar la organizacin poltica y jurdica que ejerce el Poder Pblico frente a las actividades y entidades privadas.

En segundo lugar, de acuerdo al artculo 19 del Cdigo Civil tam-bin son personas jurdicas en el ordenamiento jurdico venezolano, las personas jurdicas de carcter pblico, entre las cuales el Cdigo enuncia a las iglesias de cualquier credo que sean y las universidades. Estas personas jurdicas de carcter pblico, conforme a la terminologa em-pleada en la Constitucin de 1999 (Art. 145, en particular) son las de-ms personas jurdicas de derecho pblico (excluidas las poltico-territoriales) y que comprenden, adems de las de carcter corporativo, algunas de las cuales (comunidades) son las que enuncia el ordinal 2 del artculo 19 del Cdigo Civil (iglesias y universidades), las de carc-ter institucional (o fundacional) que son los institutos autnomos, ter-minologa acogida tambin en la Constitucin (Art. 142, entre otros).

En tercer lugar, el Cdigo Civil tambin considera como personas morales a las personas jurdicas de carcter privado, las cuales son las personas jurdicas de derecho privado, terminologa tambin seguida en la Constitucin (Art. 145, entre otros), que comprenden las asocia-ciones, entre las cuales se destacan las sociedades civiles y sociedades mercantiles, las corporaciones que incluye a las comunidades particu-

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lares y las fundaciones lcitas, cuya personalidad se adquiere, en prin-cipio, con la protocolizacin de la correspondiente acta constitutiva en la respectiva Oficina Subalterna de Registro.

Ahora bien, no todas las personas jurdicas enumeradas en este ar-tculo 19 del Cdigo Civil interesan al derecho administrativo, ni son objeto de regulacin formal por parte de esta disciplina, ni todos sus rganos configuran la Administracin Pblica,. Entre ellas son objeto de estudio por el derecho administrativo, configurando sus rganos a la Administracin Pblica, aqullas que forman parte de la organiza-cin general del Estado, sean constituidas con forma jurdica de dere-cho pblico o de derecho privado. Es decir, aqullas que conforman lo que desde el punto de vista econmico constituye el sector pblico (Art. 283,3 de la Constitucin) y que pueden considerarse como perso-nas jurdicas estatales conforme a la terminologa que adopta la misma Constitucin (Arts. 145 y 180, entre otros).

Sin embargo, tambin son objeto de estudio por el derecho admi-nistrativo aquellas personas jurdicas con forma de derecho pblico que aun siendo no estatales, por el conjunto de potestades que le estn atribuidas por Ley, su actividad est sometida a un rgimen de dere-cho administrativo, como ocurre con los Colegios Profesionales.

En efecto, de acuerdo a la enumeracin del mismo artculo 19 del Cdigo Civil, entre las personas jurdicas estatales, adems de las pol-tico-territoriales, estn algunas de carcter pblico o de derecho pbli-co, como los institutos autnomos. Pero no todas las personas de dere-cho pblico son estatales, porque por ejemplo, si bien los Colegios Pro-fesionales, las Academias nacionales y las Iglesias son personas de de-recho pblico, no son, en absoluto, de carcter estatal, pues no forman parte de la organizacin general del Estado.

Por otra parte, tambin son personas jurdicas estatales todas aque-llas personas jurdicas de derecho privado creadas y dirigidas por otras personas estatales, como sucede con las sociedades mercantiles (em-

CeleniaResaltadoesto

CeleniaNota adhesiva

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presas del Estado) y civiles del Estado o las fundaciones del Estado. El carcter estatal de todas esas personas jurdicas, por tanto, es indepen-diente de su carcter de derecho pblico o de derecho privado. Por pertenecer a la organizacin administrativa del Estado (sector pblico) o Administracin Pblica, son objeto de regulacin por parte del dere-cho administrativo.

Pero adems, como se dijo, tambin interesan al derecho adminis-trativo y estn sometidas a sus regulaciones, todas aquellas personas jurdicas que an cuando no sean estatales porque no forman parte de la organizacin general del Estado y sus rganos, por tanto, no sean parte de la Administracin Pblica; sin embargo, son de derecho pblico o, en la terminologa del artculo 19 del Cdigo Civil, son "cuerpos mo-rales de carcter pblico" como sucede, por ejemplo, con los Colegios Profesionales o las Academias Nacionales.

E. La clasificacin de las personas jurdicas en el derecho adminis-trativo

De lo anterior resulta, por tanto, a los efectos de determinar la Administracin Pblica, la necesidad ineludible de emplear dos clasifi-caciones distintas respecto de las personas jurdicas en el derecho ad-ministrativo: por una parte, la que distingue entre las personas jurdi-cas de derecho pblico y las de derecho privado, segn la forma jurdi-ca adoptada; y por la otra, la que distingue las personas estatales de las no estatales, segn su integracin a la estructura y organizacin gene-ral del Estado. Los rganos de las personas jurdicas estatales, son bsi-camente, las que configuran a la Administracin Pblica.

Estas dos clasificaciones, en todo caso, son las adoptadas en la Constitucin de 1999, lo que por supuesto contrasta con la clsica clasi-ficacin tradicional entre personas pblicas y personas privadas, to-talmente abandonada en el derecho administrativo. En efecto, el artcu-lo 145 de la Constitucin, al establecer la inhabilitacin de los funciona-

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rios pblicos para celebrar contratos con los entes pblicos, previ la prohibicin en la forma siguiente:

Quien est al servicio de los Municipios, de los Estados, de la Repblica y de-ms personas jurdicas de derecho pblico o de derecho privado estatales no podr celebrar contrato alguno con ellas, ni por si ni por interpsita personas, ni en representacin de otro, salvo las excepciones que establezca la ley.

De esta norma, lo que a los efectos de la nocin de Administracin Pblica interesa destacar en relacin con las personas jurdicas estatales que pueden celebrar contratos pblicos, es la doble distincin que en ella se establece respecto de las personas jurdicas: por una parte, entre las personas jurdicas de derecho pblico y las personas jurdicas de derecho privado; y por la otra, entre las personas jurdicas estatales y las personas jurdicas no estatales; clasificacin que propusimos hace dcadas11. La prohibicin de contratar que se impone a los funcionarios pblicos, por supuesto, es con las personas jurdicas estatales, cual-quiera que sea su forma jurdica, de derecho pblico o de derecho pri-vado; es decir, es una prohibicin de contratar que se establece entre los funcionarios pblicos y la Administracin Pblica.

Estas distinciones se recogen, adems, en otras normas constitu-cionales. En cuanto a la forma jurdica de las personas jurdicas, el art-culo 322 de la Constitucin, al sealar que la seguridad de la Nacin es competencia esencial y responsabilidad del Estado, indica que aqulla se fundamenta en el desarrollo integral la Nacin y que su defensa es responsabilidad de los venezolanos y de las "personas naturales y jur-dicas, tanto de derecho pblico como de derecho privado" que se en-

11 Vase lo expuesto en Allan R. Brewer-Caras "La distincin entre las personas pblicas

y las personas privadas y el sentido actual de la clasificacin de los sujetos de dere-cho", en Revista Argentina de Derecho Administrativo, No. 12, Buenos Aires, 1977, pp. 15 a 29; en Revista de la Facultad de Derecho, UCV, No. 57, Caracas 1976, pp. 115 a 135; y en Fundamentos de la Administracin Pblica, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1980, pp. 223 a 248.

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cuentren en el espacio geogrfico nacional. Por otra parte, en los artcu-los 159 y 168 se atribuye expresamente personalidad jurdica a los Es-tados y Municipios como personas de derecho pblico territoriales; en los artculos 142 y 149,1 se regulan los "institutos autnomos como personas jurdicas de derecho pblico institucionales y el artculo 318 califica expresamente al Banco Central de Venezuela como "persona jurdica de derecho pblico".

En cuanto a la pertenencia de las personas jurdicas al Estado o al sector pblico, cuyos rganos forman la Administracin Pblica, el ar-tculo 190, al regular las incompatibilidades de los diputados a la Asamblea Nacional, precisa, entre otros aspectos, que no pueden ser propietarios, administradores o directores de empresas "que contraten con personas jurdicas estatales". Por otra parte, el artculo 180, al regu-lar la inmunidad tributaria de los entes o personas jurdicas poltico- territoriales (Repblica, Estados y Municipios) entre s, seala que las inmunidades frente a la potestad impositiva de los Municipios a favor de los dems entes poltico territoriales "se extiende slo a las personas jurdicas estatales creados por ellos". Adems, el artculo 289, al regular las atribuciones de la Contralora General de la Repblica, precisa la competencia de este rgano para realizar inspecciones y fiscalizaciones respecto de "las personas jurdicas del sector pblico".

De toda esta normativa constitucional derivan, por tanto, dos cla-sificaciones respecto de las personas jurdicas: la primera, que distin-gue entre las personas jurdicas estadales, que forman parte de la orga-nizacin general del Estado en sus tres niveles territoriales o, si se quie-re del sector pblico; y las personas jurdicas no estatales, que no for-man parte del Estado o del sector pblico; y la segunda, que distingue, segn la forma jurdica que adoptan las personas jurdicas, entre per-sonas jurdicas de derecho pblico, como los institutos autnomos, y personas jurdicas de derecho privado, como las sociedades annimas del Estado, empresas del Estado, o "empresas pblicas" conforme las

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denominan los artculos 189,1 y 184,4, respectivamente, de la Constitu-cin. Estas ltimas personas jurdicas surgen como consecuencia de la descentralizacin funcional, la cual conforme al artculo 29 de la ley Orgnica de la Administracin Pblica da origen a entes de dos tipos:

1. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho privado: estarn conformados por las personas jurdicas constituidas y regidas de acuerdo a las normas del derecho privado en los trminos de la presente Ley, y sern de dos tipos:

a. Entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales: se-rn aquellos entes descentralizados funcionalmente que no realicen activida-des de produccin de bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingre-sos o recursos provengan fundamentalmente del presupuesto de la Repbli-ca, los estados, los distritos metropolitanos, o los municipios.

b. Entes descentralizados funcionalmente con fines empresariales: se-rn aquellos cuya actividad principal sea la produccin de bienes o servicios destinados a la venta y cuyos ingresos o recursos provengan fundamental-mente de esta actividad.

2. Entes descentralizados funcionalmente con forma de derecho pblico: estarn conformados por aquellas personas jurdicas creadas y regidas por normas de derecho pblico y podrn perseguir fines empresariales o no empresariales, al igual que podrn tener atribuido el ejercicio de potestades pblicas.

De lo anterior resulta, en todo caso, como ya se seal, que la ex-presin genrica de "Estado" comprende a todas las personas jurdicas que en el orden interno y en la organizacin poltica del Estado federal se consideran como parte del mismo, conforme a los tres niveles de distribucin territorial del Poder Pblico: nacional, estadal y munici-pal. Entre los rganos de esas personas jurdicas estatales, estn, preci-samente, los que conforman la Administracin Pblica.

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2. La Administracin Pblica como complejo orgnico y la divisin horizontal del Poder Pblico

Pero por supuesto, no todos los rganos de las personas estatales constituyen la Administracin Pblica. La conformacin de los rganos que la componen es esos casos est condicionado, a la vez, por el sis-tema de la divisin horizontal del Poder Pblico que se ha establecido en la Constitucin, el cual puede considerarse que ha avanzado respec-to de lo que son las lneas clsicas de la separacin de poderes, pero slo como separacin orgnica y no como separacin funcional.

En efecto, en cada complejo orgnico de las personas jurdicas es-tatales poltico territoriales: nacional, estadal y municipal, el Poder P-blico tiene una distribucin orgnica horizontal peculiar.

A. La penta divisin del Poder Pblico Nacional y la Administra-cin Pblica Nacional

En el nivel nacional se distinguen cinco ramas del Poder Pblico: el Poder Legislativo Nacional, el Poder Ejecutivo Nacional, el Poder Judicial, el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, correspondiendo su ejercicio a cinco complejos orgnicos diferenciados y separados. Estos son, respectivamente, la Asamblea Nacional; el Presidente, sus Minis-tros y el resto de los rganos del denominado Ejecutivo Nacional; el Tribunal Supremo de Justicia y los dems tribunales de la Repblica, as como la Direccin Ejecutiva de la Magistratura y los otros rganos de gobierno y administracin del Poder Judicial; el Ministerio Pblico o Fiscala General de la Repblica, la Contralora General de la Rep-blica y la Defensora del Pueblo; y el Consejo Nacional Electoral, sus Comisiones y Juntas. Estos cinco conjuntos orgnicos se encuentran separados, son autnomos e independientes entre s, y cada uno de ellos tiene sus competencias constitucionales y legales especficas.

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La Administracin Pblica Nacional Central, como complejo org-nico, se encuentra ubicada en principio, en el denominado Ejecutivo Nacional, que conforma los rganos estatales que ejercen el Poder Eje-cutivo Nacional. Pero no slo la Administracin Pblica Nacional est conformada por los rganos que ejercen el Poder Ejecutivo, pues a ni-vel nacional a partir de la Constitucin de 1961, ya haban comenzado a encontrar encuadramiento constitucional diversos rganos estatales que se configuraban tambin como parte de la Administracin Pblica como complejo orgnico, pero que no dependan del Ejecutivo Nacio-nal ni estaban subordinados a ninguno de los tres conjuntos orgnicos clsicos del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial). Se trataba de rga-nos constitucionales con autonoma funcional, que tambin eran rga-nos de la Repblica como persona poltico-territorial nacional, y que eran: el Ministerio Pblico, tambin denominado Fiscala General de la Repblica; la Contralora General de la Repblica; el Consejo de la Ju-dicatura; y el Consejo Supremo Electoral. Por supuesto, estos eran r-ganos que forman parte de la Administracin Pblica nacional regula-dos por el derecho administrativo, aun cuando no formaban parte del Ejecutivo Nacional ni de la Administracin Pblica Central, ni tuvieran personalidad jurdica propia.

Esta tendencia se ha consolidado en la Constitucin de 1999, al es-tablecerse la ya mencionada penta divisin del Poder Pblico, agre-gndose a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, el Poder Ciu-dadano y el Poder Electoral (Art. 136). Por ello, puede decirse que tam-bin conforman e integran la Administracin Pblica a nivel nacional, los rganos que ejercen el Poder Ciudadano, es decir, la Fiscala Gene-ral de la Repblica o Ministerio Pblico, la Contralora General de la Repblica, y la Defensora del Pueblo; as como los rganos que ejercen el Poder Electoral, como el Consejo Nacional Electoral. Igualmente, tambin puede considerarse que son rganos de la Administracin P-blica nacional, la Direccin Ejecutiva de la Magistratura del Tribunal Supremo de Justicia. Todos esos rganos conforman la Administracin

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Pblica nacional, an cuando por supuesto, no la Administracin P-blica Central cuyos rganos son los que ejercen el Poder Ejecutivo Na-cional.

B. La divisin de los Poderes Pblicos Estadales y Municipales y la Administracin Pblica Estadal y Municipal

Pero decamos que la separacin orgnica de poderes, en forma horizontal, no slo se ha establecido en el nivel nacional, sino tambin en los niveles estadales y municipales. En los Estados de la Federacin, en efecto, se distinguen bsicamente dos complejos orgnicos que ejer-cen respectivamente, el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, con-formados por los Consejos Legislativos de los Estados y por sus Go-bernadores (Arts. 160 y 162), por lo que la Administracin Pblica Es-tadal est integrada, en principio, en las Gobernaciones de Estado. En los Estados, adems, hay que indicar que la Constitucin ha previsto la existencia de unos rganos con autonoma orgnica y funcional (Art. 163), que ejercen el Poder Estadal an cuando la Constitucin no los ca-lifique como tal Poder, que son las Contraloras estadales. Esos rganos de control, sin duda, tambin forman parte de la Administracin Pbli-ca estadal, an cuando por supuesto, no forman parte de la Administra-cin Pblica Central de los Estados la cual depende de las Gobernacio-nes estadales.

Por ltimo, en el nivel municipal, la Constitucin tambin ha esta-blecido un sistema de separacin orgnica de poderes, distinguindose dos complejos orgnicos que ejercen los Poderes Legislativo y Ejecuti-vo locales, conformados, respectivamente, por los Concejos Municipa-les, como rganos colegiados que ejercen la funcin legislativa a nivel local; y los Alcaldes, a quienes corresponden las actividades de gobier-no y administracin municipal (Arts. 174 y 175). A nivel municipal, por tanto, la Administracin Pblica central como complejo orgnico de-pende de los Alcaldes. Pero debe indicarse, que tambin en el nivel de

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los Municipios, la Constitucin establece las Contraloras municipales, como rganos de control, vigilancia y fiscalizacin, que por ello gozan de autonoma funcional (Art. 176). Esos rganos de control tambin forman parte de la Administracin Pblica municipal, an cuando por supuesto, no forman parte de la Administracin Pblica Central de los Municipios la cual depende de las Alcaldas.

De todo lo anterior resulta, por tanto, que conforme a los princi-pios de la distribucin vertical y de la divisin horizontal del Poder Pblico, en el sistema constitucional venezolano, Administracin P-blica est conformada por el complejo de rganos de las personas jur-dicas estatales que ejercen el Poder Ejecutivo en los tres niveles territo-riales (nacional, estadal y municipal), as como por los rganos que en el nivel nacional ejercen el Poder Ciudadano, el Poder Electoral y el Poder Judicial, en este ltimo caso en lo que se refiere al gobierno y administracin del mismo; y en los niveles estadales y municipales, por los que conforman sus Contraloras.

III. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO ACTIVIDAD ADMI-NISTRATIVA

Pero hemos dicho, el trmino Administracin Pblica tambin tie-ne un sentido material, como actividad, en particular como actividad administrativa, para cuya determinacin y comprensin, resulta nece-sario precisar dicho concepto; para lo cual proponemos partir del si-guiente: la actividad administrativa es toda actividad desarrollada por los rganos competentes de la Administracin Pblica o con autoriza-cin de la misma, de carcter sublegal, realizada en ejecucin de las funciones del Estado para el cumplimiento de sus cometidos, y de cu-yas consecuencias o efectos responden tanto los funcionarios como las personas jurdicas estatales a las cuales representan.

De esta propuesta de definicin, por supuesto, resulta indispensa-ble precisar su contenido, particularmente en relacin con las seis no-

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ciones bsicas que hemos utilizado para conformarla, que son: la Ad-ministracin Pblica, la competencia, el carcter sub legal de la activi-dad, las funciones del Estado, los cometidos estatales y la responsabili-dad. El primer concepto, ya se ha analizado al considerar a la Adminis-tracin Pblica como complejo orgnico, por lo que a continuacin se analizarn los otros.

1. La actividad administrativa realizada por rganos competentes con-forme al principio de legalidad

La actividad administrativa, hemos dicho, no slo se ejerce por los rganos de las personas jurdicas estatales que conforman la Adminis-tracin Pblica, sino que tambin slo puede ser tal, la que se realice por los rganos competentes, cindose a lo que se establece en la Constitucin y en las leyes, es decir, al principio de la legalidad y con-forme al procedimiento administrativo establecido12. Las actuaciones realizadas por rganos incompetentes, o sin observancia del procedi-miento legalmente prescrito, en definitiva, lo que constituyen son vas de hecho.

Este principio de legalidad que rige no slo para la Administra-cin Pblica sino para todos los rganos del Estado, tiene su funda-mento en el artculo 137 de la Constitucin, que dispone:

La Constitucin y la Ley definirn las atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.

12 Vase la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos en Gaceta Oficial N 2818

Extraordinaria de 1-7-81. Vase adems, en Allan R. Brewer-Caras et al., Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, Editorial Jurdica Venezolana, 12. edicin, Caracas 2001, pp. 175 y ss. Vase adems, Allan R. Brewer-Caras, El derecho administrativo y la Ley Orgnica de procedimientos administrativos, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 1985; Principios del procedimiento administrativo (Prlogo de Eduardo Garca de En-terra), Editorial Civitas, Madrid 1990; Principios del Procedimiento Administrativo en Amrica Latina, Universidad del Rosario, Editorial Legis, Bogot, 2003.

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Esta norma recoge el principio que estaba en el artculo 117 de la Constitucin de 1961, pero con una nueva redaccin en la cual no se habla de atribuciones del Poder Pblico, lo cual era impropio ya que el Poder Pblico es una potestad constitucional y no un rgano; sino de las atribuciones de los rganos que ejercen el Poder Pblico, cuyas ac-tividades son las que deben sujetarse a la Constitucin y a las leyes.

El principio de legalidad o de actuacin en conformidad con el de-recho13, por tanto, implica que las actividades que realicen todos los rganos que ejercen el Poder Pblico y no slo los que conforman la Administracin Pblica, deben someterse a la Constitucin y a las le-yes. La consecuencia de ello, en un Estado de derecho como el que or-ganiza la Constitucin de 1999, es que todas las actividades contrarias al derecho estn sometidas al control tanto de la jurisdiccin constitu-cional (art. 334) como de la jurisdiccin contencioso administrativa (art. 259), cuyos tribunales pueden anularlos.

En relacin con la Administracin Pblica, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica expresa formalmente el principio vinculndolo a la competencia, para lo cual, adems, precisa la jerarqua de las fuen-tes del derecho aplicable a la Administracin, as:

Artculo 4. La Administracin Pblica se organiza y acta de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignacin, distribucin y ejercicio de sus competencias se sujeta a la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los actos administrativos de carcter normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley, en garanta y proteccin de las libertades pblicas que consagra el rgimen democrtico a las personas.

Se destaca de esta norma, como se dijo, tanto la indicacin formal de la jerarqua de las fuentes del derecho: 1) la Constitucin, 2) las le-yes y 3) los actos administrativos normativos; como la referencia al principio teleolgico de la sumisin a la ley, cuyo fin es la garanta y

13 Vase Antonio Moles Caubet, El principio de legalidad y sus implicaciones, Caracas 1974.

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proteccin de las libertades pblicas propias del rgimen democrtico. Las fuentes del derecho, adems, para ser tales, deben haberse dictado formal y previamente a la actividad que se regule, lo que implica la proscripcin de la retroactividad de la ley.

El principio de la legalidad, adems, en la Constitucin se erige como un principio en el cual se fundamenta la Administracin Pblica, definindose como el sometimiento pleno a la ley y al derecho (art. 141), y adems, destacndose como una de las misiones fundamentales de los rganos del Poder Ciudadano, el velar por la aplicacin del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del Esta-do (art. 274).

Adicionalmente, el artculo 8 de la Ley Orgnica recoge la previ-sin del artculo 7 de la Constitucin, al precisar que todos los funcio-narios de la Administracin Pblica estn en la obligacin de cumplir y hacer cumplir la Constitucin. Toda autoridad, por tanto, deriva y debe ejecutarse conforme a la Constitucin.

La consecuencia de lo anterior, es que los rganos de la Adminis-tracin Pblica para desarrollar las actividades administrativas, tienen que tener competencia para ello, la cual por sobre todo requiere de tex-to expreso, siendo adems de obligatorio cumplimiento y debiendo ser ejercida bajo las condiciones, lmites y procedimientos establecidos le-galmente14. Adems, la competencia, tal como lo precisa el artculo 26 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, es irrenunciable, inde-legable, improrrogable y no puede ser relajada por convencin alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y dems actos nor-

14 Por ello, la antigua Corte Suprema de Justicia en Sala Poltico Administrativa precis

en sentencia de 28-01-1064 que la competencia debe emerger del texto expreso de una regla de derecho, ya sea de la Constitucin, la ley, el reglamento o la ordenanza, Ga-ceta Oficial No. 27.367 de 13-02-1964, pp. 203.359. Vase adems, Allan R. Brewer-Caras, Principios del rgimen de la organizacin administrativa venezolana, Editorial Jur-dica Venezolana, Caracas, 1991, pp. 47 y ss.

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mativos. Por tanto, toda actividad realizada por un rgano manifiesta-mente incompetente o usurpada por quien carece de autoridad pbli-ca, es nula y sus efectos se deben tener por inexistentes (art. 26). Se re-coge as, el principio establecido en el artculo 138 de la Constitucin, conforme al cual "toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos".

En la realizacin de las actividades administrativas, por tanto, no puede haber competencias no reguladas expresamente en la Constitu-cin o en la ley15de manera que el principio general es que la compe-tencia de todos los rganos del Estado para la realizacin de sus activi-dades, tiene que derivar de texto constitucional o legal expreso; y en lo que se refiere a la actividad administrativa, la misma bsicamente puede y est bsicamente en la ley, pues dicha actividad siempre es de carcter sublegal.

2. La actividad administrativa como actividad de carcter sublegal con-forme al principio de la formacin del derecho por grados

En efecto, desde el punto de vista formal, conforme al principio de la formacin del derecho por grados que como antes se ha dicho es uno de sus principios fundamentales adopta la Constitucin de 1999; todas las actuaciones del Estado derivan de la ejecucin de la Constitucin como norma suprema, en forma escalonada y sucesiva, configurndose entonces dos tipos de actividades estatales: aqullas que derivan de la 15 La jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, ha insistido en la necesidad de

que la competencia resulte de texto expreso, y si bien ha admitido la posibilidad de ejercicio de competencias con base en el principio del paralelismo de las competen-cias o de las competencias implcitas, ello ha sido con la limitacin expresa de que en ejercicio de las mismas no se pueden afectar derechos subjetivos e intereses de los administrados. Vase el criterio de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Jus-ticia sobre el paralelismo de las competencias en sentencia No. 2612 de 11 de di-ciembre de 2001 (Caso: Impugnacin de la Constitucin del Estado Portuguesa), y el crite-rio de la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia sobre las po-testades implcitas o inherentes, en sentencia No. 87 de 11 de febrero de 2004

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ejecucin directa e inmediata de la Constitucin; y aquellas que son de ejecucin directa e inmediata de la Legislacin y, por tanto, de ejecu-cin indirecta y mediata de la Constitucin16.

En efecto, partiendo de la consideracin de Constitucin como norma suprema y como fundamento del ordenamiento jurdico, como lo declara incluso su artculo 7, hay actividades que realizan determi-nados rganos del Estado en cumplimiento de atribuciones estableci-das directa y exclusivamente en la Constitucin, sin que exista o pueda existir otro acto estatal de ejecucin directa e inmediata de la Constitu-cin, como las leyes, que las regulen y que se interponga entre la Cons-titucin y la actividad. Por ejemplo, la actividad legislativa o la activi-dad de gobierno. Adems, hay otras actividades de los rganos del Es-tado que se realizan en cumplimiento de atribuciones establecidas no slo en la Constitucin sino tambin en las leyes, donde por principio existe o puede y debe existir un cuerpo legislativo que las regule. Por ejemplo, la actividad judicial y, precisamente, la actividad administra-tiva.

Las primeras, es decir, las actividades realizadas en ejecucin dire-cta e inmediata de la Constitucin, precisamente por ello, slo estn y pueden estar sometidas a lo que dispone el texto fundamental, no te-niendo competencia el Legislador para regularlas mediante leyes; las segundas, en cambio, son actividades realizadas en ejecucin directa e inmediata de la legislacin e indirecta y mediata de la Constitucin , las cuales, precisamente por ello, adems de estar sometidas al texto fundamental (como toda actividad estatal), estn sometidas a las regu-

16 Vase sobre el sistema jerarquizado o graduado del orden jurdico en el orden consti-

tucional venezolano Allan R. Brewer-Caras, Derecho Administrativo, Tomo I, Ediciones de la Facultad de Derecho, Caracas 1975, pp. 373 y ss.; Evolucin Histrica del Estado, Tomo VI de Instituciones Polticas y Constitucionales, Universidad Catlica del Tchira-Editorial Jurdica Venezolana, Caracas-San Cristbal 1996, pp. 107-117

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laciones establecidas, adems de en la Constitucin, en las leyes y en las otras fuentes del derecho.

Las primeras por otra parte, dada la ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, slo estn sometidas al control de constitucionali-dad a cargo de la Jurisdiccin Constitucional que corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo (Arts. 334, 336,2 y 4); las segun-das, en cambio, estn sometidas al control de constitucionalidad y lega-lidad que corresponden a los otras Jurisdicciones del Poder Judicial, tanto a las ordinarias como sucede con las apelaciones y la Casacin en lo que concierne a la actividad judicial; como a la Jurisdiccin Conten-cioso-Administrativa y a la Jurisdiccin Contencioso-Electoral (Arts. 259, 297) cuando se trata de actividades administrativas.

Las actividades administrativas, por tanto y por esencia, constitu-yen actividades estatales que se realizan siempre en ejecucin directa e inmediata de la legislacin y por tanto, en ejecucin indirecta y media-ta de la Constitucin; y precisamente por ello es se dice que esencial-mente son de carcter sublegal, an cuando en un momento dado an no se haya dictado la legislacin correspondiente que las regule en concreto17. Lo que en ningn momento puede confundirse es el princi- 17 Lamentablemente, este principio fundamental del constitucionalismo venezolano, fue

violentado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para justificar su competencia exclusiva para controlar la actividad administrativa desarrollada por el Consejo Supremo Electoral, en lo que se refiere a los actos administrativos dictados en relacin con el proceso de referendo revocatorio del mandato del Presidente de la Repblica, realizado durante el ao 2004, impidiendo as a la sala Electoral ejercer sus competencias constitucionales de control de dicha actividad. Vase la sentencia de avocamiento el No. N 566 el 12 de abril de 2004 (Caso: Julio Borges, Csar Prez Vivas, Henry Ramos Allup, Jorge Sucre Castillo, Ramn Jos Medina Y Gerardo Blyde vs. Consejo Nacional Electoral) con motivo de la impugnacin de la Resolucin del Consejo Nacio-nal Electoral, la Resolucin N 040302-131 de 2 de marzo de 2004 mediante la cual di-cho rgano inform sobre resultados preliminares de la verificacin de las solicitudes y firmas en el procedimiento revocatorio iniciado en relacin con el Presidente de la Repblica, y de un Instructivo del mismo Consejo Nacional Electoral sobre el trata-miento por el comit tcnico superior de las firmas de caligrafa similar o renglones de planillas llenadas por la misma persona. Vanse los comentarios en Allan R. Brewer-Caras, La Sala

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pio de que hay normas constitucionales de aplicacin directa e inme-diata, como por ejemplo aquellas que atribuyen competencia a los r-ganos del Estado y aquellas que declaran derechos y garantas consti-tucionales; con el principio de los actos que se dictan en ejecucin di-recta e inmediata de la Constitucin. Es decir, una cosa es el principio de la aplicacin directa e inmediata de las normas constitucionales que en materia de derechos fundamentales o de competencia de los rga-nos del Poder Pblico, no requieren (pero no excluyen) la existencia previa de leyes para poder ser aplicadas; y otra cosa es el rango que tiene los diversos actos dictados por los rganos en ejercicio del Poder Pblico en ordenamiento jurdico en relacin con la Constitucin, en el sentido de que algunos son dictados en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin (rango legal) no siendo posible su regulacin por ley, y otros lo son en ejecucin directa e inmediata de la legislacin e indirecta y mediata de la Constitucin pudiendo esencialmente ser re-gulados por la ley (rango sublegal)18. Por ello es que los actos dictados en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, es decir, de rango legal conforme a la teora de la formacin escalonada del orden jurdi-co, estn sometidos al control de constitucionalidad por parte de la Sa-la Constitucional (Jurisdiccin constitucional), ya que no son actos en cuya emisin el rgano respectivo pueda estar condicionado por la ley alguna. En cambio, los de carcter sublegal, estn sometidos no slo a

Constitucional vs. El Estado democrtico de derecho (El secuestro del Poder Electoral y de la sala Electoral del Tribunal Supremo y la confiscacin del derecho a la participacin poltica), Caracas, 2004.

18 Lamentablemente, la Sala Constitucional en la citada sentencia N 566 el 12 de abril de 2004 (Caso: Julio Borges, Csar Prez Vivas, Henry Ramos Allup, Jorge Sucre Castillo, Ra-mn Jos Medina Y Gerardo Blyde vs. Consejo Nacional Electoral) para impropiamente atribuirse una competencia que no tena confundi la nocin de actos estatales dicta-dos en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, con las normas constitucio-nales de aplicacin directa e inmediata. Se insiste, los primeros, los actos de ejecu-cin directa e inmediata de la Constitucin no slo no requieren de ley alguna que los regule, sino que constitucionalmente no podra dictarse ley alguna que se interponga entre la norma constitucional y el acto estatal que se dicte.

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la Constitucin sino a la ley, y por eso es que su control corresponde a la Jurisdiccin contencioso-administrativa a la Jurisdiccin contencioso electoral, en su caso.

De lo anterior resulta, que toda actividad administrativa es, ante todo, desde el punto de vista formal, una actividad que siempre es de carcter sublegal, es decir, de ejecucin directa e inmediata de la legis-lacin (as las leyes reglamentarias correspondientes no se hayan dic-tado) y de ejecucin indirecta y mediata de la Constitucin. Por su-puesto, tambin las actividades judiciales son siempre de carcter sub-legal, siendo la diferencia entre una y otra de carcter orgnico, en el sentido que las actividades judiciales siempre las realizan rganos au-tnomos e independientes en ejecucin de la funcin jurisdiccional, como lo son los rganos que ejercen el Poder Judicial.

Ahora bien, conforme a lo anteriormente expuesto, tanto desde el punto de vista formal como orgnico, las actividades administrativas pueden distinguirse de las otras actividades legislativas, de gobierno y judiciales.

En efecto, la actividad legislativa est conformada por los actos le-gislativos, que son las leyes (Arts. 187,1 y 203) y los actos parlamenta-rios sin forma de ley (actos privativos e interna corporis) (Art. 187). Las leyes, incluso, son formalmente definidas en la Constitucin, como los actos sancionados por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador (Art. 203). Tambin pueden considerarse como actos legislativos los decretos leyes o decretos con fuerza de ley, dictados por el Presidente de la Repblica previa autorizacin por una ley habilitante (Arts. 203; 236, 8). Todos estos actos legislativos son actos de ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, incluso en los casos de los decretos ley; y su definicin es tanto orgnica como formal: orgnica, pues se definen segn el rgano que los dicta; y formal, por la graduacin que tienen en el ordenamiento jurdico, de ser actos dictados en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin o de rango de ley.

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Los actos del gobierno, por su parte, son los actos dictados por el Presidente de la Repblica en ejercicio slo de atribuciones constitu-cionales, y que por ello, no pueden estar regulados o limitados por la Asamblea Nacional mediante leyes. Es el caso, por ejemplo, del nom-bramiento del Vicepresidente Ejecutivo, de la concesin de indultos, de la convocatoria de la Asamblea Nacional a sesiones extraordinarias, y de la disolucin de la Asamblea Nacional (Art. 236,3,9,19,21). Los actos de gobierno tambin son actos de ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, y su definicin es tanto orgnica como formal: orgnica, pues se definen segn el rgano que los dicta; y formal, por la gradua-cin que tienen en el ordenamiento jurdico, de ser actos dictados en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin.

Los actos judiciales y ms propiamente, las sentencias, tambin se definen por el elemento orgnico y el formal: son actos que slo pue-den emanar de los Tribunales, y tienen unos efectos precisos de verdad legal definidos en el ordenamiento y derivados del valor de cosa juz-gada. Se trata, siempre, de actos de carcter sublegal, es decir, dictados en ejecucin directa e inmediata de la ley e indirecta y mediata de la Constitucin.

En la definicin de los actos legislativos, de gobierno y judiciales, por lo tanto, hay una identificacin entre rgano y acto, adems de cri-terios formales derivados de la formacin del derecho por grados, y no necesariamente se definen segn criterios materiales o derivados de la funcin que se ejerce al dictarlos. Por ejemplo, los actos legislativos pueden no tener contenido normativo; y pueden haberse dictado en ejercicio de funciones administrativas o de gobierno; y los actos de go-bierno, pueden en cambio tener contenido normativo.

En cambio, en la definicin de la actividad administrativa y, en particular, de los actos administrativos, los criterios anteriores no se pueden aplicar en forma lineal, pues estos no se pueden identificar ni orgnica ni funcionalmente: son dictados por los cinco grupos de rga-

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nos estatales que ejercen el Poder Pblico, y se pueden dictar en ejerci-cio de todas las funciones estatales. As, tan acto administrativo es un reglamento dictado por cualquier rgano de la Administracin Pblica o por los Tribunales en ejercicio de la funcin normativa, como un acto de ejecucin presupuestaria o de personal dictado por los rganos de la Administracin Pblica, los Tribunales o la Asamblea Nacional en ejercicio de la funcin administrativa; o un acto dictado por los rga-nos de la Administracin Pblica en ejercicio de la funcin jurisdiccio-nal, al decidir una solicitud o un recurso administrativo.

La definicin del acto administrativo, por tanto, en contraste con los otros actos estatales, requiere de una mezcla de criterios, dado el carcter heterogneo de los mismos: Se emplea el criterio orgnico, al identificar como actos administrativos los actos emanados de la Admi-nistracin Pblica como complejo orgnico en ejercicio de las funciones normativa, jurisdiccional o administrativa del Estado. Se utiliza el cri-terio material, al identificar como actos administrativos los actos dicta-dos por los Tribunales en ejercicio de las funciones administrativa y normativa, los actos dictados por la Asamblea Nacional en ejercicio de funciones administrativas, e incluso, los dictados por entidades priva-das autorizadas por ley en ejercicio de funciones normativas y admi-nistrativas; y en todo caso, conforme al criterio formal, siempre que se trate de actos de carcter sublegal, es decir, dictados en ejecucin dire-cta e inmediata de la legislacin e indirecta y mediata de la Constitu-cin19.

La actividad administrativa, en todo caso, al ser de carcter suble-gal, como ya se ha dicho, est por sobre todo sometida al derecho y controlable jurisdiccionalmente. En efecto, conforme al sistema estable-cido en la Constitucin todos los actos estatales estn sometidos al de-

19 Vase Allan R. Brewer-Caras, El problema de la definicin del acto administrativo en

Libro Homenaje al Doctor Eloy Lares Martnez, Tomo I, Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas 1984, pp. 25-78

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recho y todos son controlables jurisdiccionalmente por razones de constitucionalidad o de legalidad. Aqu est la esencia del principio de la legalidad y del Estado de derecho.

En Venezuela el sistema jurdico es de carcter universal y cerrado en materia de control jurisdiccional, en el sentido que ninguno de los actos estatales puede escapar al control del Tribunal Supremo de Justi-cia y de los dems Tribunales que controlan la constitucionalidad y la legalidad de los mismos. As, los actos estatales dictados en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin, es decir, las leyes, los actos par-lamentarios sin forma de ley, los actos ejecutivos de rango y valor de ley, y los actos de gobierno estn sometidos exclusivamente al control de la constitucionalidad que est a cargo de la Jurisdiccin Constitu-cional que corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia20. En cuanto a las sentencias, estas estn sometidas al control judicial ordinario de las apelaciones y, en materia de legalidad, al re-curso de casacin ante las Salas de Casacin Civil, de Casacin Social y de Casacin Penal del Tribunal Supremo de Justicia. Y en cuanto a los actos administrativos, estos estn sometidos al control por parte de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativo y de la Jurisdiccin Conten-cioso Electoral, que corresponde a las Salas Poltico-Administrativa y Electoral del Tribunal Supremo de Justicia y a los otros tribunales que las conforman21.

20 Vase Allan R. Brewer-Caras, La justicia constitucional, Tomo VI de Instituciones Polticas

y Constitucionales, Universidad Catlica del Tchira-Editorial Jurdica Venezolana, Ca-racas-San Cristbal 1996; El sistema de justicia constitucional en la Constitucin de 1999 (Comentarios sobre su desarrollo jurisprudencial y su explicacin, a veces errada, en la Exposi-cin de Motivos), Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2000; La Justicia Constitucio-nal en la Nueva Constitucin en Revista de Derecho Constitucional, N 1, Septiembre-Diciembre 1999, Editorial Sherwood, Caracas 1999, pp. 35-44; Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia. Procesos y procedimientos constitucionales y contencioso administrativos, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2004, pp. 75 y ss.

21 Vase Allan R. Brewer-Caras, La justicia contencioso administrativa, Tomo VII de Institu-ciones Polticas y Constitucionales, Universidad Catlica del Tchira-Editorial Jurdica

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Lo importante a sealar sobre este control contencioso administra-tivo es que el mismo se realiza sobre todos los actos administrativos, pudiendo los tribunales competentes declarar su nulidad, as sean ac-tos administrativos emanados no slo de los rganos de la Administra-cin Pblica, sino de los rganos legislativos, de los tribunales, e inclu-so de entidades privadas.

3. La actividad administrativa y el ejercicio de la funcin administrati-va dentro de las funciones del Estado

Ahora bien, como antes se ha indicado, las actividades del Estado se realizan en cumplimiento de determinadas funciones que le son esenciales y le dan incluso, razn de ser22. En particular, los rganos que conforman la Administracin Pblica, por esencia, ejercen la fun-cin administrativa, que es una de las funciones del Estado, con visitas a gestionar el inters general que se le ha encomendado, entrando en relaciones jurdicas con los administrados y otros sujetos de derecho. Pero ello no significa que los rganos que conforman la Administra-cin Pblica slo ejerzan esta funcin estatal ni que los dems rganos de las personas jurdicas estatales que no se integran en la Administra-cin Pblica, no puedan ejercer dicha funcin administrativa. Es decir, el ejercicio de la funcin administrativa no constituye un monopolio de la Administracin Pblica, ya que se ejerce por todos los rganos esta-tales. De ello resulta, por supuesto, que la separacin de poderes no coincide con una inexistente separacin de funciones.

En efecto, las funciones del Estado se configuran como aquellas ta-reas esenciales de las personas estatales, que le dan razn de ser al Es-

Venezolana, Caracas-San Cristbal 1996; Allan R. Brewer-Caras, Ley Orgnica del Tri-bunal Supremo de Justicia. Procesos y procedimientos constitucionales y contencioso adminis-trativos, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2004, pp. 127 y ss.

22 Vase Allan R. Brewer-Caras, Derecho Administrativo, Tomo I, Ediciones de la Facultad de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Caracas 1975, pp. 373 y ss.

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tado mismo y que no pueden ejercerse sino en ejercicio de la potestad constitucional que se identifica con el Poder Pblico. Esas funciones se pueden clasificar en cinco: la produccin de normas que integran el ordenamiento jurdico, que es la funcin normativa; la conduccin po-ltica de la sociedad, que es la funcin de gobierno; la solucin de con-flictos sobre derechos e intereses entre partes, que es la funcin juris-diccional; el control de las propias actividades administrativas y de las actividades particulares reguladas por el Estado, que es la funcin de control; y la gestin, en concreto, del inters pblico por el Estado co-mo sujeto de derecho o por otros sujetos de derecho autorizados por el Estado, que se relacionan con los administrados, que es la funcin ad-ministrativa.

Estas cinco funciones estatales se ejercen, de acuerdo con nuestro sistema constitucional, por los cinco grupos de rganos separados hori-zontalmente y que ejercen el Poder Pblico, por lo que el ejercicio de las funciones estatales no es ni exclusivo ni excluyente de ningn rga-no estatal, o si se quiere, de alguno de los cinco "poderes pblicos".

As, la Asamblea Nacional, los Consejos Legislativos estadales y los Concejos Municipales ejercen como funcin propia, la funcin nor-mativa, que en este caso se configura como funcin legislativa (fun-cin normativa ejercida por el Legislador); pero ello ni es exclusivo de los rganos legislativos ni es excluyente: primero, porque la funcin normativa tambin se ejerce por los rganos ejecutivos, judiciales, de control (Poder Ciudadano) y electoral cuando desarrollan la potestad reglamentaria; y segundo, porque la propia Asamblea Nacional ejerce adems, funciones administrativas y de gobierno cuando, por ejemplo, administra su personal o su presupuesto, o se reserva un sector de la economa, respectivamente.

Por su parte, en el nivel nacional, por ejemplo, los rganos del Eje-cutivo Nacional ejercen la funcin de gobierno y, en general, la Admi-nistracin Pblica Central ejerce la funcin administrativa, pero ello

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tampoco es exclusivo de dichos rganos ni excluyente: Primero, en cuanto a la funcin administrativa, porque sta tambin es funcin propia de los rganos que ejercen el Poder Ciudadano (Fiscala General de la Repblica, Contralora General de la Repblica, Defensora del Pueblo) y el Poder Electoral; y adems, se ejerce tambin por la Asam-blea Nacional, como se ha dicho, y aun mediante leyes concretas; y por el Tribunal Supremo de Justicia, su Direccin Ejecutiva de la Magistra-tura y los tribunales cuando, por ejemplo, administran su personal y su presupuesto. Segundo, porque los propios rganos de la Administra-cin Pblica Central ejercen la funcin jurisdiccional, por ejemplo, cuando se trata de procedimientos administrativos en los cuales inter-vienen administrados con posiciones encontradas, o en caso de autori-zaciones administrativas en las cuales se deban resolver conflictos en-tre partes interesadas, o cuando ello suceda al decidir recursos admi-nistrativos. Tercero, adems, porque todos los rganos de la Adminis-tracin Pblica ejercen funciones normativas, al desarrollar la potestad reglamentaria.

El Tribunal Supremo de Justicia y los dems tribunales tienen co-mo funcin propia ejercer la funcin jurisdiccional, pero ello tampoco es exclusivo de los rganos del Poder Judicial ni excluyente: primero, porque, como se dijo, la funcin jurisdiccional tambin la ejercen los rganos de la Administracin Pblica Nacional Central; y segundo, porque tambin, como se dijo, el Tribunal Supremo de Justicia a travs de su Direccin Ejecutiva de la Magistratura y los propios Tribunales ejercen funciones normativas y administrativas, cuando dictan cuerpos reglamentarios internos o administran su personal o presupuesto e, in-cluso, cuando realizan tareas de carcter disciplinario, de registro o de la llamada jurisdiccin voluntaria.

Por ltimo, los rganos del Poder Ciudadano, es decir, la Fiscala General de la Repblica, la Contralora General de la Repblica y el ejercen como funcin propia, la funcin de control; pero ello ni es ex-

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clusivo de los rganos de control ni es excluyente: primero, porque la funcin de control tambin se ejerce, esencialmente, por los rganos legislativos (control parlamentario), ejecutivos (control administrativo y financiero), y judiciales (control judicial); y segundo, porque los pro-pia rganos del Poder Ciudadano ejercen adems, funciones normati-vas y administrativas, integrando sus rganos a la Administracin P-blica del Estado.

Por tanto, en Venezuela, la divisin o separacin de poderes no co-incide con una pretendida separacin de funciones, y al contrario, co-mo se seal, las funciones estatales se ejercen por todos los rganos estatales en ejercicio de todos los Poderes del Estado. En esta forma, el derecho administrativo no slo regula a la Administracin Pblica co-mo complejo orgnico, y, por supuesto, al ejercicio de todas las funcio-nes del Estado (particularmente la funcin normativa y jurisdiccional) por dichos rganos; sino que tambin regula el ejercicio de la funcin administrativa, cuando se realiza por los rganos que ejercen el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, y el ejercicio de la funcin normativa y de control, de rango sub legal por dichos rganos.

4. La finalidad de la actividad administrativa, sus formas y las relacio-nes jurdicas Administracin Pblica--administrados

La Constitucin de 1999 en forma expresa establece que la Admi-nistracin Pblica est al servicio de los ciudadanos (art. 141); lo que reitera el artculo 3 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, sustituyendo, sin embargo, la expresin ciudadanos por particulares y agregando que en su actuacin, la Administracin Pblica debe dar preferencia a la atencin de los requerimientos de la poblacin y a la satisfaccin de sus necesidades (art. 5).

Por su parte, el artculo 3 de la Ley Orgnica seala que el princi-pal objetivo de la organizacin y funcionamiento de la Administra-

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cin Pblica es dar eficacia a los principios, valores y normas consa-grados en la Constitucin y, en especial, conforme se indica en el art-culo 19 de la Constitucin, garantizar a todas las personas, conforme al principio de progresividad y sin discriminacin alguna, el goce y ejerci-cio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos huma-nos.

La Administracin Pblica, agrega el artculo 5 de la Ley Orgnica debe asegurar a los particulares la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con ella; adems, debe tener entre sus objetivos, la conti-nua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones pblicas, de acuerdo con las polticas fijadas y teniendo en cuenta los recursos dis-ponibles, determinando al respecto las prestaciones que proporcionan los servicios de la Administracin Pblica, sus contenidos y los corres-pondientes estndares de calidad.

La actividad administrativa, por tanto, por esencia incide en la es-fera jurdica de los administrados. Por eso hemos dicho que el derecho administrativo, adems de regular a la Administracin Pblica como complejo orgnico, el ejercicio de la funcin administrativa y la propia actividad administrativa del Estado, regula tambin las relaciones en-tre las personas jurdicas estatales como sujetos de derecho actuando a travs de los rganos de la Administracin Pblica, y los administra-dos, como consecuencia de la gestin del inters pblico que, en con-creto, aqullas tienen que asumir.

En estas relaciones est otro de los elementos claves del derecho administrativo contemporneo: el necesario equilibrio, en un rgimen democrtico, que tiene que establecerse entre los poderes y prerrogati-vas de los rganos de la Administracin Pblica y los derechos de los particulares o administrados, lo cual plantea unas especiales exigencias en un rgimen de derechos y garantas ciudadanas.

En esta forma, ante el elenco de derechos y garantas que declara la Constitucin, corresponde a la legislacin propia del derecho admi-

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nistrativo su regulacin, actualizacin, limitacin y proteccin concre-tas, y con ello la de las diversas formas de la actividad administrativa, que corresponden a las clsicas formas o cometidos de: polica, fomen-to, servicio pblico, control y gestin de los asuntos pblicos.

La primera, la actividad de polica, quizs la ms clsica de las ac-tividades administrativas, siempre resulta en definitiva en una limita-cin a los derechos constitucionales23; la segunda, la actividad de fo-mento, se manifiesta en la poltica el estmulo al desarrollo pleno de los mismos derechos ciudadanos, con particulares connotaciones en el mbito econmico; la tercera, la actividad de servicio pblico, en esen-cia es la obligacin prestacional impuesta al Estado consecuencia dire-cta de derechos ciudadanos previstos constitucional o legalmente24; la cuarta, la actividad de control, corresponde a todas las acciones del Es-tado de control de la actuacin tanto de los rganos de la Administra-cin Pblica como de los propios administrados en relacin con sus actividades reguladas; y la quinta forma de la actividad administrativa, la de gestin del inters general, que puede manifestarse, entre otros, en el campo de la economa cuando el Estado gestiona incluso direc-

23 Vase Allan R. Brewer-Caras, Consideraciones sobre el rgimen jurdico de la activi-

dad de polica administrativa en Revista de Derecho Pblico, N 48, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, octubre-diciembre 1991, pp. 51-66

24 Vase Allan R. Brewer-Caras, Comentarios sobre la nocin del servicio pblico como actividad prestacional del Estado y sus consecuencias en Revista de Derecho Pblico, N 6, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, abril-junio 1981, pp. 65-71 El rgimen cons-titucional de los servicios pblicos en El nuevo servicio pblico. Actividades reservadas y regulacin de actividades de inters general (electricidad, gas, telecomunicaciones y radiodifu-sin) VI Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo Allan Randolph Brewer-Caras, Caracas 2002, Fundacin de Estudios de Derecho Administrativo, Caracas 2003, pp. 19-49; Jos Ignacio Hernndez G., Un ensayo sobre el concepto de servicio pblico en el derecho venezolano, Revista de Derecho Pblico, No. 89-92, Editorial Jurdica Venezo-lana, Caracas 2002, pp. 47-75.

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tamente actividades dentro del sistema de economa mixta establecido en la Constitucin25.

En esta forma, la actividad administrativa, materialmente hablan-do, no puede concebirse sin su incidencia directa en la esfera jurdica de los particulares, pues en definitiva, aquella se concreta en una regu-lacin, limitacin, estmulo, satisfaccin, control o proteccin de los de-rechos y garantas constitucionales.

La materia administrativa, por tanto, est conformada por todas aquellas regulaciones que permiten al