1

INTRODUCCIN

La administracin Pblica se tiene vista como una parte integrante del Poder

Ejecutivo, y est regulada por el Derecho Administrativo y es por eso que muchos

estudiosos del Derecho se han dedicado a estudiar sus elementos, a dar teoras

para poder dar una definicin completa, ya que no todos comparten la idea de que

sea parte del Poder Ejecutivo, como se ver ms adelante

La administracin pblica es una herramienta o instrumento utiliza el gobiernos

para colmar los requerimientos de la sociedad y opera a travs de agentes que

constituyen el elemento personal de la administracin pblica.

La administracin pblica para realizar su actividad, cuenta con una estructura

jurdica y con elementos materiales que son el conjunto de bienes que en un

momento dado tiene a su disposicin y el elemento personal que es el conjunto de

funcionarios, empleados y trabajadores que prestan sus servicios a su

administracin.

De esta manera, todas las acciones que realiza el gobierno relacionadas con las

cuestiones sociales de las que debe encargarse el Estado se hacen presentes a

travs de la ejecucin de polticas fiscales, econmicas; legislaciones, propuestas

para la mejora de educacin, salud y vivienda, as como otras funciones del

Estado que al concretizarse se hacen visibles en la administracin pblica.

2

ANTECEDENTES HISTRICOS

Los primeros escritos sobre administracin pblica se han encontrado en india,

entre los siglos VI-IV a. C. A partir de entonces se pueden resear estudios sobre

instituciones pblicas, encargadas de las funciones o actividades administrativas

en prcticamente todas las sociedades polticamente estructuradas1.

La administracin pblica ha existido desde los tiempos ms remotos, por ejemplo

en Egipto, en la poca de Ramss, exista un manual de gobierno, as como

tambin existi en Grecia y en Roma, Esparta, Tenas; tambin se observaron

estructuras administrativas, al igual en oriente, en China, 500 a.c., existi un

manual de organizacin y gobierno

En la Edad Media y en el Renacimiento hubo sistemas de administracin pblica

ampliando cada vez ms su estructura y misiones o cometidos, ya que al apliarse

la actividad del Estado, esto fue necesario.

1 Ramrez Marn, Juan. Derecho Administrativo Mexicano, 1er Curso. Porra. Mxico DF. 2009.

pg. 157.

3

DEFINICIN

El verbo espaol administrar proviene del latn ad, traducible como haca,

y ministrarecompuesto de manus y trahere, por lo tanto ad manus trahere puede

interpretarse como servir, ofrecer algo a otro o servirle alguna cosa2.

Etimolgicamente la palabra administracin proviene de la expresin latina: ad

mnus traer= traer a manos, maneja.

Significa actividad consistente en servir o prestar servicios. Una primera

definicin de administracin de Galindo Camacho podra ser entonces: el proceso

cuyo objeto es la coordinacin eficaz y eficiente de los recursos d un grupo social

para lograr sus objetivos con la mxima productividad3.

Existen diferentes concepciones para definir a la administracin pblica y

depende el enfoque que se le de varia el significado:

Concepcin jurdica. Ha sido en Europa, especialmente en la escuela

administrativa alemana, en donde han florecido las ideas ms prdigas sobre el

derecho administrativo, a partir de supuestos relativos al Estado de Derecho, con

el objeto de salvaguardar los derechos subjetivos contra la injerencia de los

poderes pblicos, procurando un equilibro entre libertades constitucionales, por

una parte, y prerrogativas de la Administracin Pblica por la otra.

Concepcin de productividad. En los estados unidos se ha partido de las ideas

sobre la organizacin de empresas privadas, trasplantndolas a la tcnica de la

administracin pblica, la idea de costo-beneficio es explicada recientemente.

2 De Los Santos Morales, Adriana. Derecho administrativo. Ired Tercer Milenio S.C. Mxico. 2012.

pg. 62 3 Ramrez Marn, Juan. op cit. pg. 168, 169.

4

Concepto de burocrtica. Le otorga la mxima importancia al factor burocrtico

dentro de la administracin. Parte de Max Weber, que consider a la burocracia

como el instrumento fundamental del progreso social.

Concepcin poltica. Dichas orientaciones observan, en su mayora, una actitud

crtica hacia el pensamiento, reconociendo que el modo en que las decisiones

administrativas se adaptan al hecho, no coinciden con lo que los textos

consagrados de administracin publica ensean

Concepcin psicolgica. La conducta y las necesidades del individuo y de la

sociedad deben ser estudiadas exhaustivamente por la administracin pblica, a

fin de adecuarse a las necesidades cambiantes.

Concepcin integral. En nuestra opinin el tomar en cuenta un factor

administrativo como es la poltica, la sociedad o la burocracia, nos da una visin

incompleta de la moderna administracin pblica; por ello tendremos que

estudiarla desde varios punto de vista4.

Para Alfonso Nava Negrete la Administracin pblica es administracin; y la

administracin para Nava es la custodia, el cuidado o la conservacin de bienes o

intereses ajenos, que se hacen conforme a principios, mtodos y tcnicas

modernas o prcticas que procuren tales fines5.

Respecto a la administracin Nava seala que entre la pblica y la privada slo

existe la diferencia teleolgica, pues ambas parten de lo que debe entenderse por

administracin. Tanto es administracin la administracin pblica como la

administracin privada6. A lo que despus seala que si hay diferencia ya que las

dos son fundamentales en la administracin pblica y sta busca el cuidado, la

4 Prez Rodrguez Carolina, Historia De Las Ideas Sobre La Administracin Pblica, Archivo De

Derecho Pblico Y Ciencias De La Administracin, Vol. I. Facultad De Derecho, Universidad Central De Venezuela. Caracas. 1971. En Acosta Romero, Miguel. Teora General del Derecho Administrativo, 1er Curso. 14va Edicin. Porra. Mxico. 1999. pg. 272. 5 Nava Negrete, Alfonso. Derecho Administrativo Mexicano. Fondo De Cultura Econmica. Mxico.

1996. pg.17. 6 Nava Negrete, Alfonso. op. cit. 1996. pg.17.

5

conservacin, la atencin de los bienes pblicos y de los intereses colectivos y se

administra sin propsitos de lucro7 a diferencia de la privada donde si existen el

lucro y otros factores.

Juan Ramrez Marn comenta que La administracin pblica es el conjunto

de rganos estructurales jerrquicamente y encuadrados dentro del gobierno de

un estado, especficamente en el poder ejecutivo (federal, estatal y municipal)8.

Berthlemy considera la funcin administrativa como la actividad del Poder

Ejecutivo encaminada a la ejecucin de la ley9 esto indica que la ejecucin de las

leyes constituye la funcin administrativa.

Gabino Fraga redacta un concepto completo de la funcin administrativa

visto desde su naturaleza intrnseca, es la que el Estado realiza bajo un orden

jurdico, y que consiste en la ejecucin de actos materiales o de actos que

determinan situaciones jurdicas para casos individuales10. Con esto Gabino

Fraga quiere diferenciar a la funcin administrativa de las otras funciones del

Estado, y claro est que con la ley se enfatiza sta diferencia.

Fernando Garrido Falla que la interpreta como una actividad desarrollada por el

Ejecutivo

Para Juan Ramrez Marn la administracin pblica es la parte de los rganos del

estado que dependen directa o indirectamente, del poder ejecutivo; tiene a su

cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros dos poderes (legislativo

7 Nava Negrete, Alfonso. op. cit. 1996. pg.18.

8 Ramrez Marn, Juan. op cit. pg. 170.

9 Berthlemy, H. Trait lmentaire de Droit Administrati, 9a. ed., Pars, 1920, pgs. 1, 11 y 17. En

Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. 40va Edicin. Porra. Mxico. 2000. pg. 54

10 Fraga, Gabino. op. cit. pg. 63.

6

y judicial); su accin es continua y permanente, siempre persigue el inters

pblico11.

Acosta Romero seala que la administracin pblica es la parte de los rganos del

estado que dependen directa, o indirectamente del poder ejecutivo, tiene su cargo

toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (legislativo y judicial),

su accin es continua y permanente siempre persigue el inters pblico12

Hay conceptos de administracin pblica dependiente del ejecutivo, segn

Escola, es: Aquella funcin del estado que consiste en una actividad concreta y

continuada, practica y espontnea, de carcter subordinado, que tiene por objeto

satisfacer en forma directa e inmediata las necesidades colectivas y el logro de los

fines del estado, dentro del orden jurdico establecido y con arreglo a este13.

Por otra parte entre los autores alemanes encontramos quienes definen la

funcin administrativa teniendo en cuenta la idea de fin.

Hauriou define a la funcin administrativa diciendo que "tiene por objeto manejar

los asuntos corrientes del pblico, en lo que atae a la ejecucin de las leyes de

derecho pblico y a la satisfaccin de los intereses generales, haciendo todo esto

por medios de polica y por la organizacin de servicios pblicos, en los lmites de

los fines del poder poltico que ha asumido la empresa de la gestin

administrativa"14.

As Otto Mayer dice que "la administracin es la actividad del Estado para la

realizacin de sus fines y bajo un orden jurdico"15.

11

Ramrez Marn, Juan. op cit. pg. 172. 12

Acosta Romero, Miguel. Teora General del Derecho Administrativo, 1er Curso. 14va Edicin. Porra. Mxico. 1999. pg. 273 13

Ramrez Marn, Juan. op cit. pg. 172. 14

Hariou, Maurice. Prcis lmentaire de Droit Administrau. 3ra edicin.Paris 1938. pg. 11. En Fraga, Gabino. op. cit. pg. 56. 15

Mayer, Otto. Le Droit Administrati Allemand. Ed. Franc., 1903-1906, pg. 13 en Fraga, Gabino. op. cit. pg. 57

7

Adems de los alemanes otros autores comparten esta postura, como Leonard

White que afirma que La administracin pblica consiste en todo aquello que

tiene como finalidad la aplicacin o la realizacin de la poltica nacional.16

Jorge Fernndez Ruz por su parte menciona que la Administracin Pblica es:

Es el conjunto de reas del sector pblico del Estado que, mediante el ejercicio

de la funcin administrativa, la prestacin de los servicios pblicos, la ejecucin de

las obras pblicas y la realizacin de otras pgina actividades socioeconmicas de

inters pblico trata de lograr los fines del Estado17.

Rodrigo Moreno Rodrguez indica: La Administracin Pblica es la organizacin

que tiene a su cargo la direccin y la gestin de los negocios estatales ordinarios

dentro del marco del derecho, las exigencias de la tcnica y una orientacin

poltica18.

Serra Rojas por su parte comenta: La Administracin Pblica es una organizacin

que tiene a su cargo la accin contina encaminada a la satisfaccin de las

necesidades de inters pblico, con elementos tales como; personal tcnico

preparado, un patrimonio adecuado y mediante procedimientos administrativos

idneos o con el uso, en caso necesario de las prerrogativas del poder pblico que

aseguren el inters estatal y los derechos de los particulares19. As como tambin

Serra rojas concluye que la administracin pblica es una entidad constituida por

los diversos rganos del poder ejecutivo federal, que tienen por finalidad realizar

las tareas sociales permanentes y eficaces del inters general, que la constitucin

y las leyes administrativas sealan al estado, para dar satisfaccin a las

necesidades generales de una nacin20.

16

Faya Viesca, Jacinto. Administracin Pblica Federal, La nueva estructura. Porra. Mxico DF. 1983. pg. 29. 17

Fernndez Ruiz, Jorge. Derecho administrativo y administracin pblica, p.279. en De Los Santos Morales, Adriana. op. cit. pg. 62 18

Rodrigo Moreno Rodrguez, La administracin pblica federal en Mxico, en De Los Santos Morales, Adriana. op. cit. pg. 62

19 Andrs Serra Rojas, El acto de gobierno, pp.363-364. En De Los Santos Morales, Adriana. op.

cit. pg. 62 20

Ramrez Marn, Juan. op. cit. pg. 170.

8

Se puede inferir por una trascripcin de Serra Rojas que Pierre Escoube piensa

que: La administracin pblica es el conjunto de medios de accin, sean directos

o indirectos, sean humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el

gobierno nacional para lograr los propsitos y llevar a cabo las tareas de inters

pblico que no cumplan las empresas privadas o las particulares y que determinan

los poderes constitucionales, legalmente dedicados a recoger y definir la poltica

general de la nacin.21

J.M. Pfiffner expresa que: La administracin pblica consiste en llevar a cabo la

obra del gobierno, coordinando los esfuerzos de los ciudadanos, en forma tal que

puedan trabajar juntos con el fin de realizar aquello que previamente se han

fijado22.

Por su parte Ricardo Uvalle comenta que la administracin pblica es el ente

que organiza la presencia del estado en la sociedad y mediante la ramificacin de

sus ministerios, secretarias de estado, organismos descentralizados, comisiones y

fideicomisos, da un contenido poltico y administrativo al estado, organismos

descentralizados, comisiones y fideicomisos, da un contenido poltico y

administrativo al estado poltico para diferenciarlo del carcter civil de la sociedad

() la administracin pblica es la vida real del estado, es la organizacin que

contiene los embates de las luchas de clases () es la accin organizada e

inmediata que el estado utiliza para dominar () la funcin mediadora de la

administracin pblica tiene como propsito fundamental la conservacin del

inters general23.

Para Jos Snchez la administracin pblica es el conjunto de instituciones y

rganos de gobierno encaminados a concretar sus propsitos, regida por un

21

Serra Rojas, Andrs. Derecho Administrativo, Tomos I y II. Editorial Porra, S. A.. Mxico. 1977. En Faya Viesca, Jacinto. op. cit. pg. 32. 22

Ramrez Marn, Juan. op cit. pg. 170. 23

Uvalle Berrones, Ricardo. El gobierno en accin. Mxico, Ee.E., 1984, p. 10 en Snchez Gonzlez, Jos Juan. Administracin Pblica y Reforma del Estado en Mxico. Ediciones Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1998. pg. 34.

9

sistema poltico y ligada a las condiciones que imperan el estado, principalmente

capitalista, donde acta como un instrumento mediador de las demandas sociales

para su revisin y solucin por parte de sus rganos, con los que cumple as su

carcter contradictorio de mediador y defensor de los intereses de la clase en

poder24.

Para Rafael Martnez es el objeto de estudio de la disciplina denominada

administracin pblica (la disciplina y su objeto de estudio coinciden en su

denominacin)25.

24

Snchez Gonzlez, Jos Juan. op. cit. pg. 34. 25

Martnez Morales, Rafael. Derecho Administrativo, 1er Curso. 6ta Edicin. Oxford. Mxico. 2012. pg. 39.

10

CONCEPTO Y ELEMENTOS

La Administracin pblica comprende los siguientes elementos, cabe resaltar que

estos son los que la relacionan con la ciencia de la Administracin, pero no se

encuentran ajenos a la aplicacin en el campo jurdico:

1. Organizacin.

2. Coordinacin.

3. Finalidad

4. Objetivos.

5. Mtodos operativos.

6. Planeacin.

7. Control

8. Evaluacin.

Estos elementos son complementados, para el estudio de la materia, con los

elementos jurdicos, los cuales sern analizados de manera especfica. Se

menciona que la Administracin pblica cuenta con elementos especficos de

carcter:

1. Tcnico; sistemas, mecanismos, y procedimientos para administrar recursos y

para elevar la eficiencia administrativa.

2. Poltico; aplicacin de polticas gubernamentales y administracin

gubernamental.

3. Jurdico; el derecho positivo regulador de la organizacin y funcionamiento de la

Administracin Pblica26.

26

Rodrigo Moreno Rodrguez, La administracin pblica federal en Mxico, www.bibliojurdica.org. Fecha de consulta 25 de abril del 2010. En De Los Santos Morales, Adriana. op. cit. pg. 64 -65.

11

Por su parte Nava Negrete menciona que el jurista francs Pierre Escoube

considera que la administracin posee cuatro elemento esenciales o bsicos:

a) estructural u orgnico: secretarias y departamentos de Estado y los

organismos descentralizados que forman la estructura fundamental de la

administracin

b) personal: recursos humanos burocrticos

c) procedimental: procedimientos administrativos, vas o caminos legales que debe

seguir la administracin para la realizacin de sus actos

d) material: recursos o medios de carcter fiscal o financiero y los bienes

patrimoniales de qu sirve el Estado para lograr sus fines27.

Gabino Fraga comenta que Berthlemy considera la funcin administrativa

como la actividad del Poder Ejecutivo encaminada a la ejecucin de la ley28.

Y analizando sta definicin Gabino Fraga seala que el primer elemento de esta

definicin constituido por el rgano que. Realiza la actividad, es un elemento

formal cuyo valor dejamos ya sentado en prrafos anteriores.

El segundo elemento, constituido por el fin que el Estado persigue al realizar la

funcin tambin lo consideramos inadecuado porque, segn ya expresamos, el

criterio de fin slo debe emplearse cuando los efectos de derecho que produzcan

los actos en que se exteriorizan las funciones no sean bastantes para

caracterizarlo y en el caso no se ha hecho esa demostracin previa29.

Gabino Fraga tambin menciona a Hauriou que es otro de los autores

franceses que define la funcin administrativa en relacin, al fin que persigue; y en

esa definicin Gabino Fraga encuentra los encuentra los siguientes elementos:

a) el fin de la funcin

b) los medios con que se realiza

c) los lmites que la constrien

27

Nava Negrete, Alfonso. op. cit 1996. pg.19. 28

Berthlemy, H. op. cit. pgs. 1, 11 y 17. En Fraga, Gabino. op. cit. pg. 54. 29

Fraga, Gabino. op. cit. pg. 54.

12

Para Hauriou el fin de la funcin es la gestin de los asuntos corrientes del

Pblico, de los intereses generales, permanentes, ordinarios, y como l mismo

dice, teniendo el carcter de gestin, aparece como eminentemente prctica

aunque los medios jurdicos deban de ser necesariamente empleados, pero en

todo caso lo sern en segundo lugar, ocupando el primero los medios tcnicos30.

Por su parte Jorge Olivera propone que la administracin pblica se

descompone en una serie de unidades denominadas rganos administrativos31.

Segn Jacinto Faya la administracin pblica est constituida por rganos

administrativos de carcter centralizado y paraestatal que la constitucin poltica

del pas y la ley organiza de la administracin pblica federal instituyen

formalmente como auxiliares en las tareas del ejecutivo federal32.

Serra Rojas dice que la administracin pblica es una entidad constituida por los

diversos rganos del poder ejecutivo federal, que tienen por finalidad realizar las

tareas sociales, permanentes y eficaces de inters para dar satisfaccin a las

necesidades generales de una nacin.33

Serra rojas concluye que la administracin pblica es una organizacin que tiene

a su cargo la accin continua encaminada a la satisfaccin de las necesidades de

inters pblico, con elementos tales como:

- personal tcnico preparado.

- Patrimonio adecuado

- Procedimientos administrativos idneos

30

Fraga, Gabino. op. cit. pg. 56. 31

Olivera Toro, Jorge. Manual De Derecho Administrativo, Ttulo Primero, Nociones Generales. 4ta Edicin. Universidad Nacional Autnoma De Mxico. Mxico. 1976. pg. 331. 32

Faya Viesca, Jacinto. Administracin Pblica Federal, La nueva estructura. Porra. Mxico DF. 1983. pg. 32. 33

Faya Viesca, Jacinto. op. cit. pg. 32.

13

- Prerrogativas del poder pblico que aseguren el inters estatal y los

derechos de los particulares34.

El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de las cuales son los

elementos de que dispone la administracin para lograr su finalidad, diciendo que

estos elementos son de cuatro clases:

a) Estructuras

b) Procedimientos

c) Material

d) Personas

a) La morfologa de la administracin o la morfologa de las estructuras

gubernamentales:

Para explicar porque la administracin pblica es un conjunto de

estructuras o de organizaciones, es suficiente revisar el presupuesto anual

de egresos de la federacin y observar las numerosas dependencias a

quienes se encarga la realizacin de los fines pblicos.

Entre las oficinas mayores estn las secretarias, departamentos

administrativos, oficialas mayores y las direcciones generales y otros

organismos, cuyo estudio jurdico haremos ms adelante, la complejidad de

los problemas modernos exige la especializacin continua. Obsrvese la ley

de secretarias y departamentos, y otras que han sufrido modificaciones en

algunos estados esta especializacin se ha intensificado, como en el caso

de la unin sovitica, en donde funcionan. ()

b) La dinmica de la administracin el segundo de los elementos de la

administracin son los procedimientos administrativos por estas palabras:

procedimientos administrativos, hay que entender no los actos cumplidos

34

Ramrez Marn, Juan. op. cit. pg. 170, 171.

14

para la administracin pblica para lograr sus objetivos, si no las normas

jurdicas a las cuales las actividades administrativas deben ajustarse.. el

problema que se plantea es el siguiente puede o debe la administracin

actuar de acuerdo con las mismas normas jurdicas que los particulares o

una persona privada? puede o debe contrariarse, y por razn de las tareas

de inters general que recibe la administracin pblica y por razn que esta

constituye el instrumento con que debe realizarse la poltica del gobierno, el

armazn y la maquinaria de estado, puede o debe la administracin

pblica emplear procedimientos que le sean propios y muchas veces

totalmente distintos de los procedimientos inherentes al derecho privado?

La respuesta ha sido diferente en los pases latinos y sajones. Los latinos,

con un criterio legalista han elaborado un derecho administrativo que ha

constituido sus propias instituciones jurdicas colocndose diametralmente

opuesto al derecho privado. Toda referencia al derecho privado es o una

necesidad o un elemento que distrae o aparta al advenimiento del principio

administrativo guiado.

c) Instalaciones materiales y equipo, los procedimientos mecnico cientficos

se han desarrollado extraordinariamente en algunos pases, simplificando

las labores de la administracin y haciendo ms eficiente el servicio.

d) Factor humano o psicologa de la conducta administrativa, los autores sobre

temas de administracin pblica coinciden en que el factor humano es el

ms importante de sus elementos. Las estructuras, los procedimientos, las

instalaciones materiales, todo a pesar de ser importante no es ms que una

especie de arsenal, un conjunto de herramientas que vales lo que valen los

hombres encargados de emplearlas. El valor y la eficiencia de los servicios

pblicos dependen principalmente en todos los campos de la capacidad

tcnica y de la conciencia profesional de los empleados pblicos. La

verdadera administracin, la administracin concreta se hace con hombres

para hombres y por los hombres. Ninguna consideracin supuesta

15

cientfica, ninguna teora abstracta de la administracin pblica, debe en

ningn instante hacer olvidar este axioma bsico y fundamental: el factor

humano siempre predomina en el desarrollo de todas las labores

administrativas35.

Acosta Romero seala que la administracin pblica adopta una forma de

organizacin jerarquizada y cuenta con:

a) elementos personales

b) elementos patrimoniales

c) estructura jurdica

d) procedimientos tcnicos36.

Para Juan Ramrez Marn la administracin pblica adopta una forma de

organizacin jerarquizada y cuenta con:

1.- Recursos humanos

2.- elementos patrimoniales

3.- estructura jurdica

4.- Procedimientos tcnicos37.

35

Faya Viesca, Jacinto. op. cit. pg. 34, 35, 36. 36

Acosta Romero, Miguel. op. cit. pg. 273 37

Ramrez Marn, Juan. op cit. pg. 172.

16

IMPORTANCIA

La administracin pblica es el objeto de estudio fundamental del derecho

administrativo, por ello es importante establecer cules son las diferentes posturas

de sus elementos, conceptos y teoras.

La administracin pblica es considerada como un rgano gubernamental del

Estado, ubicado dentro del Poder Ejecutivo, pero no por esto es todo el Poder

Ejecutivo. La Constitucin no podra dejar de regular la Administracin Pblica, y

lo hace mediante las facultades y obligaciones del Presidente de la Repblica.

Esto lo podemos inferir de los artculos 89 al 93 de la Constitucin Poltica de los

Estados Unidos Mexicanos; de estos artculos podemos observar que la

administracin pblica se integra a su vez por una gran variedad de organismos,

dependencias y entidades que atienden a las diversas materias y mbitos de

accin.

17

TEORAS

No hay teoras fijas en las cuales encuadrar la administracin pblica ya que

despus de la consulta de varias obras, cada autor mencionaba teoras, a veces

las mismas, otras nuevas; esto aunado a que en la poca contempornea van

surgiendo nuevas teoras para estudiar la administracin pblica.

Es por esto que expondr las que a mi parecer son las posibles teoras de la

administracin pblica.

I. De acuerdo a los entes del poder pblico encargados de coordinar los

recursos de diversa ndole para el logro de ciertos objetivos.

a) Al ser analizada por la ciencia o teora de la administracin y desde un

punto de vista eminentemente extrajurdico.

Comprende los elementos siguientes:

1.- organizacin

2.- coordinacin

3.- finalidad

4.- objetivos

5.- mtodos operativos

6.- planeacin

7.- control

8.- evaluacin

b) La concepcin teleolgica.

Se tienen en cuenta los fines que ella persigue, los cuales pueden ser, a modo

de ejemplos, lograr el bien comn, satisfacer las necesidades colectivas,

18

mantener la hegemona de un grupo social, alcanzar la justicia social, hacer lo

posible la vida en sociedad, garantizar la libre empresa.

c) Como una corporacin de individuos.

Que han de ser conducidos adecuadamente al logro eficiente de determinados

resultados.

d) Como instrumento fundamental dentro de la actividad poltica del Estado.

Por medio del Estado se ejerce principalmente el poder38.

II. De acuerdo a los puntos de vista para el estudio de la administracin

pblica.

Existen 2 criterios a los que acude para establecer la naturaleza o materia que

integra la administracin pblica, los cuales se denominan:

a) Orgnico:

El objeto de la ciencia de la administracin lo conforman todos los entes que

dependen del poder ejecutivo, ya sea que tal vinculacin sea real o formal (incluye

secretaras, organismos descentralizados, comisiones, sociedades mercantiles de

estado, etctera).

b) Dinmico o Funcional.

Segn este punto de vista, la materia de la ciencia de la administracin est

constituida por aquellas acciones del poder pblico, cuya naturaleza sea

materialmente administrativa. Esto es, el objeto por estudiar es el quehacer estatal

38

Martnez Morales, Rafael. op. cit. pg. 41.

19

que se realiza en forma de funcin administrativa, de cometido o actividad

administrativa39.

III. De acuerdo a las teoras Francesa y Alemana

a) Teora Tradicional Francesa

Divisin de poderes, en la que la administracin pblica es instrumento del poder

ejecutivo y el derecho administrativo, es el rgimen jurdico especial que la regula.

Como la define nuestra constitucin en el artculo 90.

b) Teora Alemana

Est vinculada a una funcin y en esta perspectiva, se desvincula del poder

ejecutivo. Es decir, una de las mltiples funciones del estado es administrar y

cuando lo hace, estamos en presencia de la administracin pblica.

Alejandro Carrillo Castro da una definicin de acuerdo a esta teora

El sistema dinmico integrado por normas, objetivos, estructuras, rganos,

funciones, mtodos y procedimientos, elementos humanos y recursos econmicos

y materiales, a travs del cual se ejecutan o instrumentan las polticas y decisiones

de quienes representan o gobiernan una comunidad polticamente organizada.40.

IV. De acuerdo a las Teoras Norteamericanas.

El pensamiento administrativo norteamericano se desarrolla en el contexto de

dos posiciones: la local y la extranjera.

39

Martnez Morales, Rafael. op. cit. pg. 42. 40

Ramrez Marn, Juan. op. cit. pg. 171

20

a) Gerencialismo

Impulsado por Gregorio Gulick, que pretende aplicar los criterios de la gerencia

privada a la administracin pblica.

b) Conductismo

Su principal exponente es Heriberto Simn, que aplica el positivismo lgico a la

administracin privada y pblica.

- Las dos teoras anteriores se unen en la teora de las organizaciones, que

postula que entre ambas administraciones hay puntos comunes41.

V. De acuerdo al punto de vista de pensadores.

a) Karl Marx (1818-1883)

En el capital, considera al estado y al derecho como los instrumentos de la clase

capitalista explotadora, que desaparecern de las cosas. El estado vive una

antinomia capitalista entre la vida pblica y la privada, por lo que la administracin

se limita a una actividad formal y negativa, pues su poder acaba donde empieza la

vida privada; la actividad de la administracin pblica est limitada por las

condiciones existentes en la sociedad a la que debe servir.

La sociedad burguesa es antisocial y el estado capitalista no puede eliminar esa

caracterstica, pues ello implicara la abolicin de la propiedad privada de los

medios de produccin. Por lo tanto, la revolucin debe dar paso a la dictadura del

proletariado, que conducir al comunismo y a la desaparicin del Estado (y de la

administracin pblica como tal).

41

Ramrez Marn, Juan. op. cit. pg.163, 164.

21

b) Max weber (1864-1920)

Se preocup por explicar el estatuto de la administracin pblica hizo una

exaltacin de la burocracia (tanto pblica, como en las grandes empresas), cuyo

papel es la dominacin legal y tiene su fundamento en 6 principios de accin:

especializacin, jerarquizacin, formalizacin, personal operativo, impersonalidad,

carrera profesional.42

VI. De acuerdo a la funcin de naturaleza jurdica de la administracin pblica.

Ya que la administracin pblica se distingue de las otras por los diversos efectos

de Derecho que con sus actos produce.

Duguit, el ms destacado representante de esta tendencia, afirma que el acto-

regla forma el contenido de la funcin legislativa; el acto subjetivo y el acto-

condicin, de la funcin administrativa, y que la funcin jurisdiccional se distingue

por la naturaleza compleja del acto en que se exterioriza y que puede afirmarse

que consiste en "el acto de orden jurdico hecho por un agente pblico, como

consecuencia lgica de la comprobacin que ha hecho de que ha habido o no

violacin del derecho objetivo o ataque a una situacin objetiva o a una situacin

subjetiva"43.

42

42

Ramrez Marn, Juan. op. cit. pg.159. 43

En Fraga, Gabino. op. cit. pg. 59.

22

CONCLUSIONES

A pesar de que existen discrepancias entre los autores todos, sino la

mayora, de alguna manera relacionan a la Administracin con el Poder Ejecutivo,

lo que genera que existan diferentes conceptos de Administracin Pblica, tanto

como parte integrante del Poder Ejecutivo, como la actividad o facultad realizada

por el mismo.

La Administracin Pblica es el contenido esencial de la actividad que

corresponde al Poder Ejecutivo, estas son las actividades de gestin; mismas que

el rgano desempea sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma

inmediata y satisfaciendo las necesidades pblicas y as lograr con ello el bien

general; tal atribucin tiende se somete al marco jurdico especializado que norma

su ejercicio y se concretiza mediante la realizacin del contenido de actos

administrativos emitidos.

Gabino Fraga seala que encontramos en todas las definiciones otro

elemento constante, a saber: la limitacin de los efectos que produce el acto

administrativo.

En todas las opiniones que hemos comentado, con excepcin de algunas a que

hemos hecho referencia, se realza la distincin entre la funcin administrativa y la

legislativa, asignando a esta ltima el papel de creadora de normas generales,

abstractas, impersonales; en tanto que a la primera se le reconoce un efecto

concreto, individualizado44.

Las teoras apegadas al criterio de finalidad, suponen tambin en el

pensamiento del elemento de individualizacin, ya que los fines del Estado se

satisfacen fundamentalmente por la realizacin de tareas concretas.

44

Fraga, Gabino. op. cit. pg. 62

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Respecto a definir la funcin administrativa como funcin de orden jurdico,

ese carcter est presente ya que en el acto subjetivo o creador de situaciones

jurdicas individuales, se establecen las personas a que se refiere, la extensin de

las obligaciones que a consecuencia de l nacen y el objeto de ellas, esto quiere

decir que lo que se establece se determina concretamente por el autor del acto.

En cambio la administracin pblica definida desde el punto de vista de que

es el ente que organiza la presencia del Estado en la sociedad, permite apreciar la

relacin contradictoria entre Estado y sociedad y la intervencin de la accin del

Ejecutivo como encargado de unirlos, y aqu la administracin pblica es el

depositario del poder; y puede entenderse como el gobierno en accin y como el

enlace por medio del cual la sociedad recibe el poder del Estado. Con esto

inferimos que la administracin pblica est inmersa en el funcionamiento de todo

sistema poltico, y corresponde a sta ser la base del gobierno que se conforma

por la ordenacin cooperativa de los individuos a travs de la planeacin,

organizacin y la ejecucin de su conducta para cumplir con los fines del sistema.

Hay otros aspectos importantes que observar respecto a la administracin

pblica como son los recursos humanos que son sin lugar a dudas- el factor

principal para el desarrollo administrativo. A la exigencia de que su conducta se

apegue a la ley, se suma con igual intensidad el reclamo de que su actuacin sea

eficiente45.

Cabe agregar, que la regulacin jurdica de la funcin pblica puede explicarse en

el contexto de un movimiento burocrtico institucional, e incluso, mediatizado.

Lejos de ofrecernos sistemas y mecanismos efectivos que incrementen la

calificacin de los recursos humanos del sector pblico, la legalizacin burocrtica

se ha contentado bsicamente con establecer los derechos y deberes de ambas

partes46.

45

Chuayffet Chemor, Emilio. op. cit. pg.26. 46

27

24

En este contexto general, los principios de la organizacin administrativa

pueden ser aplicables a cualquier empresa humana, sin importar los fines

concretos, el origen de los recursos que la integran, la ideologa que la inspira, la

naturaleza de las actividades que lleven a cabo, la forma de integracin, ni el

rgimen jurdico (pblico o privado), al que se refieren a fines de inters general.

Pero es importante distinguir que el fin de la administracin pblica es el fin

fundamental para todo Estado.

Es por esto que en el Estado moderno, solo a la que pertenece al poder ejecutivo

se le llama administracin pblica, aunque hay una organizacin administrativa en

los tres poderes, los tres niveles de gobierno y los organismos constitucionales

autnomos47.

Podemos concluir que la administracin pblica strictu sensu, es aquella

organizacin administrativa que rene los dos aspectos subjetivo y objetivo,

siempre y cuando este ltimo se traduzca en un acto concreto, que en forma

inmediata y directa tenga como propsito satisfacer las necesidades colectivas.

Latu sensu, es aquella organizacin administrativa que cumple con el aspecto

objetivo, sin que el fin inmediato y directo sea satisfacer una necesidad colectiva.

Bajo esta perspectiva, cualquier organizacin administrativa de ndole publica,

aunque no forme parte del ejecutivo federal o no pertenezca a la administracin

pblica en sentido estricto, est sujeta, cuando acta, a los principios de legalidad

y competencia, y a las reglas de responsabilidad y contratacin que establecen el

titulo cuarto y el artculo 134 constitucionales48.

47

Ramrez Marn, Juan. op. cit. pg.170 48

Ramrez Marn, Juan. op. cit. pg. 172

25

PROPUESTAS

La administracin pblica como agente administrativo debe propiciar un

cambio, transformaciones en la dinmica social; debe formar personal capacitado

para desempear puestos pblicos alejados de la corrupcin, la apata y la

ineficiencia administrativa, ya que esto repercute en la vida cotidiana de la

sociedad, porque toda mejora a nivel social comienza desde los actos cotidianos,

y teniendo que ver con la administracin pblica se debe exigir un compromiso de

servicio de quienes encabezan la direccin de la administracin pblica y de la

sociedad.

Pero la reforma al estado no puede llevarse a cabo si no existen previamente

prcticas adecuadas de gobierno: la estructura debe estar edificada con bases

slidas que permitan dirigir y operar el cambio, al contar con el respaldo de un

adecuado aparato de gobierno, la administracin pblica debe ser entonces

eficiente, capacitada y organizada para cumplir con el propsito de mejorar las

condiciones de vida de la poblacin.

El estado no es un patrn, o precisamente, no lo es en su acepcin corriente. Su

actividad no puede ser reducida a la calificacin de proceso productivo, por ms

que produzca bienes y servicios. Finalmente, sus trabajadores asumen en virtud

de la naturaleza de la gestin una responsabilidad concreta por el manejo de los

asuntos pblicos49.

Lamentablemente hay un derecho burocrtico que regula los vnculos entre el

estado y sus trabajadores, y que da contenido a una relacin que forma parte del

derecho administrativo.

Atenindonos a las definiciones en todas menciona cierta parte de actuacin y el

Estado como empleador genera actos cuyos efectos difcilmente pueden

asimilarse al marco general de las relaciones laborales.

49

Chuayffet Chemor, Emilio. op. cit. pg. 26,27.

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