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LA INNOVACIN EN LA ADMINISTRACIN PBLICA1

1. Introduccin

Como ha sealado Luiz Carlos Bresser Pereira, la reforma del Estado constituye la gran

tarea poltica de los noventa2. En la dcada de 1970, el papel del Estado en el impulso del

desarrollo econmico entr en crisis y comenz a manifestarse la necesidad de una reforma

del Estado.

Este proceso adquiri cuatro dimensiones: la delimitacin del tamao del Estado; la

definicin de su papel regulador; la recuperacin de la capacidad econmica y administrativa

de implementar las decisiones polticas; y el aumento de la capacidad de gobierno para

intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar.

Todos estos problemas implicaron la condicin de transformar la administracin pblica

bajo la influencia del discurso neoconservador que ha hecho hincapi en la adopcin de

criterios propios del gerenciamiento empresarial como el planeamiento estratgico,

construccin de escenarios, direccin por objetivos, formulacin de proyectos, anlisis ex

ante de eficacia, eficiencia y efectividad, tcnicas de liderazgo y motivacin, gestin de

calidad total, focalizacin en el cliente y el control de gestin - en la gestin estatal. En estas

pginas trataremos de identificar las principales visiones al respecto.

2. El New Public Management y su superacin por el Public Governance

Las crticas al modelo clsico burocrtico comenzaron, como ha sealado Michael

Barzelay3, en la dcada de 1930, pero pese a las mltiples escuelas o enfoques de estudio

de la administracin pblica desarrollados desde entonces, no ha existido unanimidad en el

reemplazo del paradigma clsico de gestin pblica4.

Sin embargo, desde la dcada de 1980, se formularon y pusieron en prctica las primeras

intervenciones significativas de modernizacin administrativa en las administraciones pblicas

de los principales pases desarrollados. Diversas experiencias, como las initiatives de la

1 Daniel Cravacuore (CEI UNQ) 2 Bresser Pereira, Luiz Carlos; La reforma del Estado en los aos noventa. Lgica y mecanismos de control,

en: Desarrollo Econmico , Vol. 38, N 150, IDES, Buenos Aires, julio - setiembre de 1998. Pg. 517. 3 Michael Barzelay, Breaking Through Bureaucracy. University of California Press. Berkeley: 1992.

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Revolucin Thatcheriana en el Reino Unido o los programas iniciados por los gobiernos de

Canad, Australia y Nueva Zelanda, pusieron en evidencia una orientacin difundida entre los

diferentes gobiernos de definir nuevamente los lmites y las modalidades de funcionamiento

del sector pblico.

La preocupacin por reducir el dficit fiscal, con las consiguientes privatizaciones y

desregulaciones, la bsqueda de calidad en la prestacin de los servicios pblicos con

orientacin al cliente, los fenmenos de desconcentracin o descentralizacin, la creciente

participacin en la gestin de servicios por parte de organiz aciones no gubernamentales y los

intentos de minimizar las rigideces de la ley evitando simultneamente la corrupcin, parecen

ser el conjunto de fenmenos comunes desde entonces.

En este contexto, distintos aportes tericos provenientes de la ciencia de la

administracin, de la sociologa y de la ciencia poltica comenzaron a constituir un nuevo

paradigma, el New Public Management (NPM), en el que se englobaron los diferentes

procesos de cambio organizacional en las administraciones pblicas.

El Center for Public Management de la O.C.D.E. fue el principal catalizador del New Public

Management, recogiendo y divulgando las principales experiencias. Una importante sntesis

de las tendencias estuvo contenida en el documento "Ministerial symposium on the future of

public services"5, segn el cual los estmulos para la introduccin y el desarrollo de las

intervenciones que redefinen el papel de los gobiernos y de las administraciones pblicas

haban sido: a) presiones de presupuesto b) dificultades para responder a la demanda de

los usuarios c) programas no eficaces d) exigencia de competir al nivel mundial e)

internacionalizacin de las problemticas que anteriormente eran de competencia exclusiva

de los gobiernos nacionales"6.

Por su parte, se han identificado las siguientes reas para la aplicacin de las lgicas del

NPM:

1. Reforma de la actividad de reglamentacin y simplificacin;

2. Descentralizacin de responsabilidades dentro del gobierno hacia las unidades

organizativas de base;

3. Evaluacin del rendimiento, "benchmarking" y mejoramiento de las funciones de

monitoreo y control;

4 Villoria, Manuel, Modernizacin administrativa y gobierno postburocrtico, en: Baon, Rafael y Carillo,

Ernesto (compiladores) La nueva administracin pblica. Alianza Editorial. Madrid, 1997. 5 O.E.C.D., "Ministerial Symposium on the future of public services", O.E.C.D., mimeo, 1996. 6 Meneguzzo, Marco, Repensar la modernizacin administrativa y el New Public Management. La experiencia

italiana: innovacin desde la base y desarrollo de la capacidad de gobierno local En: Reforma y Democracia, N 11, CLAD, Caracas, junio de 1998.

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4. Redimensionamiento de las organizaciones pblicas e introduccin de nuevas frmulas

de gestin;

5. Bsqueda de modalidades ms eficaces y a costos menores para la oferta de los

servicios contratacin externa, mecanismos tipo mercado, coparticipacin de los

usuarios ;

6. Orientacin hacia los clientes a travs de la introduccin de estndares explcitos de

calidad en los servicios pblicos;

7. Anlisis de las finalidades y del papel desempeado por los gobiernos en el proceso

actual de transformacin econmica;

8. Integracin de la tica en los procesos de reforma administrativa;

9. Mejoramiento de la informacin al pblico y accountability a los ciudadanos"7.

Sin embargo, Marco Meneguzzo ha sealado que, en el contexto europeo, se asisti en

el ltimo quinquenio de los noventa a una redefinicin parcial de los contenidos del paradigma

del NPM. En primer trmino, la presencia de un nuevo paradigma para la administracin

pblica, el llamado Public Governance, alternativo al New Public Management, que fue

considerado como demasiado cercano al mundo de las empresas privadas, as como poco

crtico, mecanicista e incapaz de evidenciar las especificidades decisionales y de gestin de

las administraciones pblicas8.

Las principales caractersticas del Public Governance se pueden sintetizar de la siguiente

manera:

Centralidad de las interacciones con los actores presentes en los diferentes niveles del

contexto poltico y social;

Gobierno y coordinacin de redes;

Orientacin hacia el exterior, particularmente hacia el ambiente econmico y social 9.

El desarrollo de las capacidades de governance tiene, segn Meneguzzo, una segunda

explicacin en los cambios de las orientaciones polticas de los diferentes pases europeos. El

acceso de coaliciones socialdemcratas a la mayora de los gobiernos de los pases

europeos, que desde hace algunos aos haban desarrollado procesos de modernizacin

basados en las lgicas del New Public Management, signific que la reforma administrativa y

el desarrollo de la gestin no fueran ya la nica prioridad de gobierno, sino que se volviera a

ver en el sector pblico un promotor del desarrollo socioeconmico, a travs del

fortalecimiento de sectores como la salud, la educacin, la investigacin cientfica y la

7 O.E.C.D., op. cit. 8 Hood, C. (1991), "A Public management for all seasons?", En: Public Administration, Vol 69, N 1. 9 Meneguzzo, M., Op. cit .

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proteccin del medio ambiente. Asimismo, aun cuando se reafirmaron intervenciones

iniciadas por gobiernos anteriores, se atribuy a la administracin pblica un papel directriz de

las grandes iniciativas de cambio social y de desarrollo de la sociedad de la informacin.

As a las modalidades competitivas entre organizaciones pblicas, la contratacin externa

con el sector privado lucrativo y no lucrativo, la modificacin y la revisin de los arreglos

administrativos y la experimentacin de frmulas innovadoras de gestin de los servicios, la

introduccin de sistemas de control de gastos y de control de gestin, polticas de

comunicacin social, la adopcin de estndares de resultado y medicin del rendimiento, la

orientacin al cliente y los sistemas de mejoramiento de la calidad caractersticas del New

Public Management se agregaron nuevas frmulas de gestin de los servicios pblicos,

conjuntamente con la descentralizacin de actividades hacia otras organizaciones pblicas, al

sector privado y al tercer sector caractersticas del Public Governance.

Los gobiernos redujeron de manera drstica el nmero de los servicios manejados

directamente y se han convertido en el centro estratgico de una red constituida por

empresas, organizaciones del tercer sector y otras organizaciones pblicas y que dirige, en la

perspectiva de un desarrollo econmico local, mltiples relaciones interinstitucionales.

2.1. El caso de la reforma de la administracin pblica inglesa en la dcada de 1980

En 1982, Margaret Thatcher puso en marcha la Financial Management Initiative, que

signific el inicio del proceso de reforma de la administracin pblica inglesa. Por primera vez

se fijaron objetivos y metas que se esperaba alcanzar, se facult a las unidades se

responsabilizaran de sus propios fondos y se implementaron nuevos sistemas de informacin

de gestin que pudieran proporcionar a los administradores datos fidedignos sobre los costos

de sus actividades10. Todo esto lo organizara un sistema directivo de administracin, con el

que los departamentos elaboraban informes anuales en los que indicaban de forma

resumida los rendimientos y los planes de sus unidades. Los ministros, los altos cargos de la

administracin y los directores de unidad examinaban estos informes y aprobaban los planes

de accin.

La implementacin de esta iniciativa permiti observar que los altos cargos de la

administracin no estaban preparados para la gestin y no tenan inters en ella. Los

miembros de elite del funcionariado aconsejaban a los ministros sobre los grandes asuntos

5

relacionados con los programas polticos, pero no se involucraban en su aplicacin y

menospreciaban a los administradores pblicos que si lo hacan. Eso hizo decir a Derek

Rayner, principal miembro del Efificiency Unit : El mando ha recado con demasiada

frecuencia en manos de personas que no saben nada sobre gestin y desdean a quienes

s lo saben11.

Las ideas ms importantes de la reforma de la administracin pblica inglesa recin se

manifestaran en el documento Improving Management in Government: The Next Steps,

en 1988, en el cual se definieron las siguientes transformaciones a encarar:

Se separaran las funciones de cumplimiento y prestacin de servicios de los

ministerios en partes independientes que se denominaran agencias ejecutivas;

Se dara a estas agencias mucho ms poder sobre sus presupuestos, sus sistemas

de personal y otros aspectos de la gestin.

Se llevaran a cabo bsquedas en las que competiran el sector pblico y el privado

para encontrar a los directores de las agencias ejecutivas.

Se exigira a los jefes ejecutivos que fijaran planes empresariales con un plazo de

entre tres y cinco aos y planes econmicos de un ao.

Se negociara un documento marco de tres aos entre cada agencia y el ministro

correspondiente en el que se especificaran los resultados con l y la flexibilidad con la

que operara.

Se pagara todo lo que fuera necesario a los directores de las empresas para

conseguir a las personas de talento necesarias, incluidas las primas por rendimiento de

hasta el veinte por ciento de sus salarios.

Se negara a los directores la permanencia vitalicia en sus cargos y se les exigira que

volvieran a solicitar sus puestos de trabajo cada tres aos.

Con el programa ya definido, el Ministerio de Hacienda pidi que los ministerios repasaran

sus funciones y se decidieran por una de estas opciones: abolicin, venta, subcontratacin,

conversin al rango de agencia ejecutiva o preservacin sin cambios. Cuando un rea

funcional de un ministerio era propuesta para transformarse en una agencia, se le enviaba

un equipo de ejecutivos del proyecto. A continuacin se negociaban los documentos marco

en los que se indicaba qu flexibilidad se le dara a la agencia y qu resultados se esperaban

de ella. El Ministerio de Hacienda realizaba el seguimiento del proyecto y otorgaba el rango

de agencia slo si se adquiran las responsabilidades de alcanzar los resultados.

10 Osborne, David y Plastrik, Peter, La reduccin de la burocracia. Cinco estrategias para reinventar el

gobierno . Editorial Paids. Barcelona: 1998. Pg. 42 43. 11 Savoie, Thatcher, Reagan, Mulroney: in search of a New Bureaucracy . Pg. 174.

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En el primer ao de implementacin del programa, durante 1989, se haban creado 8

agencias, que crecieron a 51 en los dos aos subsiguientes. En 1996 se alcanz la meta

propuesta por el programa, que representaban transformar en agencias el 75% de las

instituciones de la administracin pblica britnica.

3. La reinvencin del gobierno en los Estados Unidos

Como han sealado Leonardo Santana Rabell y Mario Negrn Portillo 12, las ideas

plasmadas por David Osborne y Ted Gaebler en su libro La reinvencin del gobierno: la

influencia del espritu empresarial en el sector pblico13 se ha convertido en la doctrina oficial

de la agenda de reformas gubernamentales prcticamente en todo el mundo en la ltima

dcada. Sus planteamientos fueron inicialmente adoptados rpidamente por varios gobiernos

estatales y locales de los Estados Unidos pero han tenido una rpida difusin internacional14.

La creciente importancia de David Osborne puede verse en su nombramiento como

principal asesor del vicepresidente Al Gore en el diseo y elaboracin del National

Performance Review15, que tena la finalidad de avanzar en la transformacin del

funcionamiento del gobierno federal: con la implementacin de este plan se esperaba

economizar ms de cien mil millones de dlares y reducir el personal estatal en un cuarto de

milln de empleados en un quinquenio.

Los cuatro principios bsicos del National Performance Review fueron:

a) La reduccin del papeleo y los trmites innecesarios, reduciendo regulaciones,

haciendo que los funcionarios rindan cuentas por resultados y liberando a las

organizaciones de sistemas de control innecesarios;

b) La concesin de un mayor poder emprendedor a los empleados en la toma de

decisiones, sobre todo aquellos dedicados a la atencin al pblico, as como

formarlos y orientarlos en acciones de colaboracin entre ellos;

12 Santana Rabell, Leonardo y Negrn Portillo, Mario; "Reinventing Government: nueva retrica, viejos

problemas En: Reforma y Democracia N 6, CLAD, Caracas, julio de 1996. 13 Osborne, David y Gaebler, Ted; La Reinvencin del gobierno: la influencia del espritu empresarial en el

sector pblico. Barcelona: Ediciones Paids. 1994 14 En la Argentina, la difusin de las reflexiones de David Osborne ha estado a cargo del Grupo Sophia. Ver:

Hacia un sector pblico competitivo y eficiente. Casos de reformas exitosas en el sector pblico en la Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1997; Hacia un nuevo sector pblico. Experiencias exitosas de gestin en Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1998; Rodrguez Larreta, Horacio y Quintana, Mario; Domando al elefante blanco. Pasos para construir un Estado que funcione. Buenos Aires: Temas Grupo Editorial, 1999; Polticas de desarrollo regional. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1999 (mimeo).

15 Ver: Crear una Administracin Pblica que funcione mejor y cueste menos, en: Informacin , N 24 25, Ayuntamiento de Zaragoza (Espaa), noviembre de 1994.

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c) La reduccin del gobierno a lo bsico, logrando un incremento notorio de la

eficiencia a travs de la eliminacin de lo obsoleto, las duplicaciones y los privilegios,

invirtiendo en tecnologa y buscando vas para mejorar la productividad.

d) La prioridad a las necesidades y exigencias de los clientes en la prestacin de los

servicios pblicos; para ello debern reestructurarse los servicios en funcin de la

satisfaccin de los clientes.16

Cuando el vicepresidente Gore entreg al presidente Clinton, en septiembre de 1994, la

copia final del informe, las ideas de Osborne y Gaebler se convirtieron oficialmente en el

marco conceptual y filosfico que orient la reforma gubernamental en todos los niveles del

sector pblico norteamericano.

Como han sealado Santana Rabell y Negrn Portillo, la euforia que concita el proyecto de

reinventar el gobierno, es decir la intencin de transformar las burocracias pblicas en

gobiernos empresariales, productivos y eficientes, obedeci al creciente escepticismo de los

ciudadanos sobre la capacidad del Estado para administrar la sociedad y satisfacer las

necesidades sociales.

Deberamos preguntarnos por qu existi la necesidad de reformar el Estado y adoptar

polticas de gerenciamiento que hasta entonces slo haba desarrollado la empresa privada.

Esto suele ser atribuido a una multiplicidad de factores, entre los que se cuenta la

globalizacin de la economa y la integracin de los mercados, el nuevo orden mundial que

emerge del fin del mundo bipolar y la desarticulacin del Estado Benefactor17.

Esas nuevas realidades cuestionaron las premisas del modelo de gestin burocrtica que

todava rige la gestin administrativa tradicional del sector pblico. Mientras el sector

empresarial experimentaba con nuevas ideas y formas de organizacin para responder con

agilidad y eficiencia a los cambios del entorno como la nica alternativa para mantener la

competitividad al nivel internacional, el Estado no lo ha hecho de la misma manera. Sin

embargo, como han sealado Osborne y Gaebler: ... Lenta, silenciosamente, lejos de las

candilejas, comienzan a surgir nuevos tipos de instituciones pblicas. Son directas,

descentralizadas e innovadoras; son flexibles, dctiles y capaces de aprender con rapidez

nuevas formas de accin cuando las condiciones cambian. Emplean la competencia, la

16 Executive Office of the President, National Performance Review: From Red Tape to Result: Creating a

Government that Works Better and Cost Less. Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1993. Citado en: Santana Rabell, L. y Negrn Portillo, M. op. cit.

17 Santana Rabell, Leonardo y Negrn Portillo, Mario; "Reinventing Government: nueva retrica, vie jos problemas En: Reforma y Democracia

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eleccin del cliente y otros mecanismos no burocrticos para que las cosas se hagan lo ms

creativa y eficazmente posibles. Y son nuestro futuro"18.

En la obra de Osborne y Gaebler, la expresin gobierno empresarial describe ese modelo

que surge de la realidad organizacional, cuyos principios - de ser implantados

adecuadamente - conduciran, sin lugar a dudas, a la reinvencin del gobierno. En este

proceso emerge con fuerza el concepto de "entrepreneur", definida como aquella persona

con la capacidad de cambiar o trasladar recursos econmicos, humanos, tecnolgicos y de

conocimiento desde zonas de baja productividad a otras de mayor productividad y

rendimiento, definiendo la bsqueda del cambio y explotndolo como una oportunidad19 La

fuerza generadora de este cambio es la innovacin empresarial para crear nuevos

productos, mtodos de produccin y mercados.

El entrepreneur desarrolla la capacidad para analizar el cambio, buscar oportunidades,

evaluar los riesgos y disear las estrategias de innovacin organizacional ms apropiadas a

cada situacin. Osborne y Gaebler estn convencidos que este concepto se puede aplicar al

sector pblico, debido a que todos los gerentes tienen la funcin de trasladar recursos a

zonas de mayor productividad y rendimiento: ...Cuando hablamos de empresarios pblicos

nos referimos precisamente a la gente que acta de esta manera. Cuando hablamos de

modelo empresarial, aludimos a las instituciones del sector pblico que actan habitualmente

de esta manera, que usan constantemente sus recursos segn nuevas maneras para

mejorar su eficacia y sus resultados concretos"20.

El problema de los gobiernos contemporneos - segn Osborne y Gaebler - no son los

servidores pblicos sino los sistemas, estructuras, reglas, procedimientos y leyes que los

atrapan e inhiben su capacidad creativa. El objetivo de la reinvencin del gobierno no es

cambiar sus fines sino cuestionar y cambiar la forma tradicional y burocrtica como funciona.

En sntesis, el problema es instrumental: se trata de ajustar los medios, hacer ms

eficiente y eficaz la accin de las instituciones pblicas y erradicar la burocracia: "Nuestra

tesis es sencilla. El tipo de gobierno que se desarroll durante la era industrial, con sus

burocracias perezosas y centralizadas, su preocupacin por las reglas y las regulaciones y

18 D. Osborne y T. Gaebler, Op. cit ., p. 26 19 Ver: Drucker, Peter, Innovation and Entrepreneurship: Practice and Principles. Nueva York: Harper and

Row, 1985. Esta idea del entrepreneur podra asociarse a la idea schumpeteriana clsica del empresario innovador. Para Schumpeter, las invenciones claramente son externas al sistema y en algn momento pasan a ser incorporadas a la dinmica del sistema, adquiriendo un carcter endgeno, hasta quedar confundirse totalmente con l. En este proceso, adquiere fundamental importancia el sujeto generador de la innovacin, que posee todas las caractersticas del agente racional y maximizador de los beneficios de los postulados neoclsicos - que lo lleva a introducir la innovacin con el fin de aumentar la productividad, reducir los costos relativos y engendrar su ganancia -, pero tambin caractersticas psicosociales particulares - como el deseo de gloria individual, en la bsqueda del reconocimiento social - que lo llevan a enfrentar el riesgo de desarrollar una innovacin en un contexto de incertidumbre.

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sus cadenas jerrquicas de mando, ya no funciona muy bien. Lograron grandes cosas en su

momento, pero por el camino se fueron alejando de nosotros. Se volvieron excesivamente

abultados, derrochadores, ineficaces. Y cuando el mundo comenz a cambiar, no cambiaron

con l. Las burocracias jerrquicas y centralizadas que se disearon en los aos treinta y

cuarenta de este siglo no funcionan bien en la sociedad y la economa de los noventa,

incesantemente cambiante, rica en informacin y animada por una intensa actividad

cognoscitiva... Poco a poco, nuevos tipos de instituciones pblicas van tomando su lugar21.

Segn Osborne y Gaebler, en la sociedad postindustrial los gobiernos tienen que

conceptuar una nueva forma de pensar o entender al gobierno. Este modelo, designado

como gobierno empresarial, se fundamenta en diez principios, cuya aplicacin constituye la

base para la reinvencin del gobierno. De stos, los primeros seis fueron elaborados por

Osborne y Gaebler directamente de sus investigaciones y conceptuados de estas

experiencias, los restantes cuatro son mayormente extrapolaciones del sentido comn,

segn lo expresara uno de ellos en un artculo posterior22. A continuacin presentamos una

breve descripcin de cada uno de esos principios.

El principio bsico de la propuesta es el gobierno catalizador, transformando el gobierno

proveedor de servicios en uno promotor, que armonice y active las iniciativas de los sectores

privados, comunitarios y otras organizaciones no gubernamentales para la bsqueda de

soluciones a los problemas de la sociedad, a la par de asegurar que stos se brinden con la

mayor eficiencia y calidad. La responsabilidad del gobierno es establecer prioridades sobre

polticas pblicas, generar recursos y evaluar los resultados esperados.

El segundo principio es el gobierno competitivo, al que debe exigrsele criterios de

competencia en la prestacin de servicios mediante la eliminacin de los monopolios

gubernamentales y la liberacin de las fuerzas del mercado. Por medio de esta estrategia

sealan Osborne y Gaebler se espera una mejora en los niveles de eficacia y eficiencia.

Los autores estn plenamente convencidos que promover la competencia entre

proveedores (sector pblico vs. privado, o viceversa) tendr el efecto de mejorar la

productividad, crear mayor conciencia sobre los costos y los servicios y la obligacin de

responder con un servicio de calidad a los consumidores. La competencia tambin estimula

la innovacin, la eficiencia y la responsabilidad de la gerencia pblica, pero ms importante

aun: crea un sentido de mejor aprovechamiento del presupuesto pblico.

20 Osborne, D. y Gaebler, T., 0p. cit., p. 20 - 21. 21 Ibid. p. 39. 22 Osborne, David; "Reinventing Government", Public Productivity and Management Review 16: 4 (verano

1993): 349 - 356.

10

Un tercer principio es el gobierno inspirado por misiones. Las instituciones pblicas

tradicionales estaban dirigidas por reglas y procesos, esto es: presupuestos, personal,

compras y suministros. Las nuevas organizaciones tienden a minimizar las reglas y ponen su

enfoque en definir claramente su misin y objetivos.

Las organizaciones dirigidas por misiones - para orientar las decisiones y acciones de los

empleados - tratan de clarificar sus objetivos y propsitos a largo plazo, y una vez definidas,

la gerencia puede determinar la estrategia y disear los mecanismos para su implantacin de

una manera ms efectiva. Ello permite organizaciones ms innovadoras, eficaces y

productivas, aunque es vital que la alta gerencia dedique tiempo y esfuerzo para pensar y

evaluar cules son los verdaderos fines, propsitos, filosofa y valores fundamentales que

guan su gestin.

Un cuarto principio es el gobierno orientado hacia los resultados. Segn Osborne y

Gaebler, la preocupacin de los gerentes pblicos debe cambiar de prioridad; de insumos y

procesos a resultados. Esto significa que el desempeo se debe evaluar por la calidad de los

resultados, no necesariamente por el fiel cumplimiento de los procesos formales. Es

necesario medir los logros alcanzados, estableciendo indicadores cuantitativos y cualitativos,

y vincular los incentivos salariales con el desempeo de los empleados.

Un quinto principio es el gobierno orientado hacia los clientes. Con base en la filosofa de

calidad total, Osborne y Gaebler sealan que la mejor forma para obtener calidad es

logrando satisfacer las necesidades del ciudadano - cliente.

Un sexto principio es el gobierno de corte empresarial. La reinvencin del gobierno

consiste en orientarlo para ganar dinero y no para gastarlo, motivando a la burocracia con

diversos incentivos para lograr este objetivo.

Un sptimo principio es el gobierno descentralizado, otorgndole un mayor grado de

autoridad para el proceso de toma de decisiones a los funcionarios en los niveles ms bajos

de la organizacin; delegando competencias y transfiriendo poder decisional a los

departamentos y a sus empleados. Es decir, acercar las decisiones a los niveles ms

prximos a los clientes; reducir los niveles jerrquicos y fomentar la participacin y el trabajo

en equipo.

Un octavo principio es el gobierno de la comunidad, fortaleciendo la participacin de los

ciudadanos en las decisiones gubernamentales. Para ello, se parte del supuesto que la

comunidad entiende mejor sus problemas que los burcratas profesionales.

Un noveno principio es el gobierno previsor, cuya funcin principal es anticipar los

problemas. Se basa en la necesidad de la planificacin estratgica, lo cual significa visualizar

11

el futuro de la organizacin a los fines de formular su misin, identificar los problemas ms

urgentes o prioritarios, y adoptar los objetivos, decisiones y acciones para alcanzarla. Este

proceso implica efectuar un anlisis riguroso del ambiente externo e interno de la

organizacin evaluando sus oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades para as

formular las estrategias ms adecuadas ante las circunstancias actuales y futuras. El

gobierno previsor pretende contestar tres preguntas bsicas: a) dnde estamos?; b)

adnde queremos llegar? ; y c) cmo llegaremos?.

Por ltimo, el gobierno orientado al mercado, que implica que deben utilizarse los

mecanismos del mercado para ofrecer servicios pblicos, evitando que los planes y

programas respondan a decisiones polticas.

Como sealan Leonardo Santana Rabell y Mario Negrn Portillo, el libro de Osborne y

Gaebler es un aporte valioso para entender algunas de las estrategias de cambio que se

formularon principalmente en los Estados Unidos que tienen a la innovacin en la

administracin pblica como el principal tpico, y que en cierta forma constituyen el

paradigma para mejorar el funcionamiento del gobierno. Sin embargo, puntualizan las

siguientes observaciones:

- Que una sociedad democrtica y con responsabilidad social, la eficacia o eficiencia no

constituyen los nicos valores que orientan las decisiones y acciones administrativas en el

sector pblico. La equidad, la responsabilidad pblica, la igual proteccin de las leyes, el

debido proceso de ley, la representatividad, la transparencia de los procesos, la

proteccin de los derechos civiles y la honradez en la gestin pblica son valores de igual

significacin que estn prcticamente ausentes en la obra de Osborne y Gaebler.

- La metodologa que utilizan plantea serios interrogantes sobre la posibilidad de extrapolar

generalizaciones conceptuales empricamente vlidas pero basadas en el anlisis de

casos exitosos. La seleccin de casos para probar sus argumentos no significa que las

estrategias implementadas no hayan fracasado en otros escenarios y condiciones

organizacionales. Paul Epstein sostiene que el xito de muchos de los casos presentados

por Osborne y Gaebler ocurri debido a que las instituciones que describen tenan una

ventaja comparativa que era la disponibilidad de recursos23.

- Otra limitacin metodolgica radicara en que la obra de Osborne y Gaebler no abunda

sobre los procesos de implantacin - polticos, procesales, actitudinales, culturales,

comportamentales - de las estrategias. Adems, se obviaran elementos de la historia

23 Epstein, Paul; "Reinventing Government Is Not Enough: Invest in Government Productivity Growth", Public

Productivity and Management Review 16:4 (verano 1993): 357-369

12

institucional as como las caractersticas especficas del entorno poltico, social, cultural y

econmico, que son muy importantes para obtener una visin totalizadora.

3.1. El caso de la reforma de la administracin federal en los Estados Unidos

El programa de reinvencin de la administracin federal de los Estados Unidos desarrollado

por el presidente Clinton en su primera presidencia es considerado como uno de los ms

exitosos de la historia. A diferencia de otros programas, en los que se convocaba a

consultores para el diseo de la propuesta, se formaron varios grupos con miles de

empleados federales para examinar los sistemas organizacionales, de presupuesto, de

compras y de personal.

En los principales organismos de la administracin federal se crearon equipos de

reinvencin para liderar la transformacin en sus departamentos y laboratorios de

reinvencin para empezar a experimentar con nuevas formas de trabajo y organizacin24.

En ellos, se ha reconocido el papel de los llamados hroes de la reinvencin, funcionarios que

proponen prcticas para facilitar trmites o ahorrar dinero.

En cada ministerio se designo un CEO encargado exclusivamente de supervisar el

management y promover un cambio de cultura organizacional. Todos los CEOs, junto con

otros altos funcionarios, conforman el Presidents Management Council, encargado de liderar

la mejora de los niveles de eficacia, eficiencia y efectividad, y asegurar que se implementen

las reformas propuestas. Este consejo ha jugado un papel importante no slo en mantener

el tema entre las prioridades de la administracin Clinton, sino en lograr que se aprobara la

legislacin necesaria para la ejecucin del proyecto.

Al mismo tiempo se mantuvo directo y permanente con ciudadanos y organizaciones no

gubernamentales, con gobiernos municipales y estaduales que haban desarrollado

experiencias positivas y con lderes empresariales que haban usado tcnicas de

administracin innovadoras en sus compaas.

Las reformas incluan:

El aumento del rango de control de un gerente pblico de 7 a 15 empleados;

La eliminacin del Manual del Personal Federal, que contaba con diez mil pginas;

La reduccin a la mitad del tiempo necesario para despedir un empleado federal;

La obligacin a todas las organizaciones pblicas a identificar a sus consumidores y

elaborar normas tendientes a sus satisfaccin;

24 Hacia 1997 funcionaban ms de un centenar de estos laboratorios de reinve ncin.

13

La utilizacin de indicadores de perfomance medibles en las organizaciones;

La simplificacin de los procedimientos para las compras inferiores a u$s 100.000;

La eliminacin de 140.000 puestos gerenciales;

La reorganizacin radical de los sistemas administrativos de las organizaciones para

eliminar la reglamentacin interna innecesaria25

A fines de 1994 se inici una segunda fase del proyecto, en la que se defini las

responsabilidades primarias que el gobierno federal debera mantener. Para ello, se parti de

la premisa que no haba ninguna actividad brindada por el gobierno que no pudiese ser

satisfecha por el sector privado o una organizacin no gubernamental. Esto implicaba que la

pregunta primordial era qu deba hacer el gobierno, algo fundamental en el proceso de

justificacin de las funciones de las distintas organizaciones.

4. El nuevo paradigma posburocrtico

En la primera reunin de O.C.D.E. sobre la administracin pblica, en marzo de 1996, la

directora de la Oficina de Administracin y Presupuestos de los Estados Unidos, Alice Rivlin,

elabor un sumario de los caminos que deberan atravesar las administraciones pblicas de

los veinticuatro pases ms desarrollados del mundo:

a) Descentralizar la autoridad en el seno de las empresas pblicas y ceder

responsabilidades a los niveles inferiores de la administracin.

b) Revisar lo que el gobierno debera hacer y pagar; lo que debera pagar pero no

hacer; y lo que no debera ni hacer ni pagar.

c) Reducir el funcionariado y la privatizacin y corporativizacin de actividades.

d) Estudiar medios ms rentables de prestar servicios, como la subcontratacin, los

mecanismos de mercado y las tasas de usuario.

e) Orientar al cliente, lo cual supondra fijar unos criterios claros de calidad para los

servicios pblicos.

f) Establecer criterios y medidas de rendimientos.

g) Llevar a cabo reformas para simplificar las normas y reducir gastos26.

Posteriormente, el catedrtico espaol Manuel Villoria27 trat de sistematizar las

caractersticas del emergente paradigma postburocrtico, que sintetiza las principales ideas

25 Hacia un sector pblico competitivo y eficiente. Casos de reformas exitosas en el sector pblico en la

Argentina. Grupo Sophia: Buenos Aires, 1997. Pg. 13 - 14. 26 Osborne, D. y Plastrik, P., Op. cit..

14

del National Performance Review inspirado en las ideas de Osborne y Gaebler aunque

tambin otras que contuvieran los ms modestos preceptos de la reforma del estado de los

pases europeos. El mismo podra ser resumido en cuatro preceptos:

a) Cambios en la cultura de la organizacin: Michael Barzelay ha resumido este cambio

cultural en cinco principios:

Concentrarse en el proceso para seguir que los productos sean como podran y

deberan ser;

Centrarse en ayudar a los clientes - ciudadanos a resolver sus problemas;

Preocuparse de la poltica pblica correspondiente y de los clientes, en lugar de las

normas y los conocimientos tcnicos;

Apuntar a producir valor neto con relacin a unos costos razonables;

Interesarse por la gente y las relaciones derivadas del trabajo28.

b) Dar ms poder al funcionario en la toma de decisiones: la formacin, el desarrollo y la

participacin del funcionario se han transformado en elementos fundamentales del

nuevo paradigma, aunque debe sealarse que el poder otorgado no puede significar

la limitacin del poder de los representantes electos por la ciudadana. El nuevo

paradigma necesita un esfuerzo importante por la mejora de la comunicacin interna

de la visin y misin de la organizacin, un desarrollo del papel de los grupos en las

organizaciones como instrumentos de participacin y mejora de los procesos de

calidad y una continua bsqueda de cooperacin entre los distintos niveles de la

organizacin, as como de esta con la ciudadana.

c) Preguntar al cliente y, en funcin de sus necesidades, reestructurar los procesos. En

el origen de estas prcticas y concepciones se encuentra la idea de pensar

nuevamente las organizaciones desde su origen a partir de la voluntad de los clientes

y redisear radicalmente los procesos del negocio para alcanzar mejoras elevadas en

las medidas de rendimiento como costo, calidad, servicio y velocidad.

d) Dar al cliente la oportunidad de elegir entre dos unidades administrativas competitivas,

con el fin de reducir riesgos, fomentar la competencia y mejorar as la eficacia y la

eficiencia en la prestacin de servicios pblicos.

5. El sentido de la innovacin

27 Villoria, M., Op. cit.

15

Dentro de los procesos que han significado el surgimiento de una nueva administracin

pblica, ha tomado creciente importancia el de la innovacin.

Este es un concepto que proviene del campo de la economa. Quizs sea el economista

austraco Joseph Schumpeter quien ms se concentr en su descripcin, inclusive llevndolo

a considerar el principal motor del capitalismo industrial. Desde su perspectiva, la innovacin

podra definirse como el progreso tcnico que aumenta la productividad, reduce costos y le

permite aumentar la calidad y el valor del servicio. Y en un sentido amplio, puede asimilarse

a la creacin de la utilizacin de nuevos recursos, la generacin de nuevos productos y la

aplicacin de nuevas formas de organizacin.

No toda innovacin es desusadamente original en sus resultados: es lo que Schumpeter

llam innovaciones mayores y menores. Las primeras fueron definidas como aquellas que

explican en gran medida el crecimiento econmico discontinuo, en grandes saltos

cualitativos. Por oposicin, las segundas son las pequeas mejoras que se le realizan

constantemente a los bienes ofrecidos en el mercado. En cierta forma, tambin podramos

hacer un anlisis anlogo con la innovacin en la administracin pblica. A nuestro entender,

no se han producido innovaciones mayores en la administracin pblica, que hayan

significado cambios cualitativos en la naturaleza del Estado, en la calidad de las prestaciones

o en la propia organizacin. Mas bien podramos ver que se ha realizado innovaciones

menores que representan mejoras continuas que permiten hacer competitivas a las

administraciones pblicas, mejorando la calidad de sus servicios.

Recientemente, se han dado definiciones del sentido de innovacin en la administracin

pblica. Podramos citar varios ejemplos. El politlogo Guillermo Schweinheim lo ha definido

como el proceso de implementacin sostenible de nuevas polticas, productos

institucionales, sistemas y tecnologas en el Estado, las empresas y la sociedad civil.29 Para

ampliar despus: La innovacin ha sido definida como el proceso de aprendizaje/cambio

estructural originado en la creatividad de los gobiernos, es decir, en la capacidad de producir

novedad original. La novedad original puede ser entendida como las variaciones y

recombinaciones realizadas a partir de los objetivos, metas, misiones, estrategias, procesos,

actividades, tareas, recursos, tecnologas, sistemas y tecnologas de gestin actualmente

existentes en el sistema poltico.

Desde su perspectivo, la innovacin suele ser el resultado de procesos sostenidos a lo

largo de perodos ms o menos prolongados para que las nuevas recombinaciones y

28 Barzelay, M., Op. cit.

16

variaciones se institucionalicen. Cuanto ms incremental sea la innovacin, menos fuerzas

restrictivas al cambio estructural se manifiestan. Contrariamente, cuanto ms radical o

fundamental sea la innovacin se verificaran mayores fuerzas negativas30.

En un nmero especial de la revista La Era Urbana, Nidia Albesa de Rabi tambin ha

definido a la innovacin en la administracin pblica como "... un tipo de cambio muy

especfico, intencional y percibido como positivo, que est ntimamente ligado a la

sobrevivencia y al desarrollo de las instituciones31.

En sentido general, innovar es enfrentar los hechos de manera nueva y diferente para

lograr mejores resultados, mediante el empleo de tcnicas y procedimientos nuevos, ms

eficientes y eficaces, que faciliten el logro de resultados ms efectivos. Las tcnicas y

procedimientos nuevos si bien pueden ser de partes especficas, siempre deben inscribirse

dentro de una visin integral. Daniel Cassano y Fernando Krakowiak han sealado que: Las

innovaciones no necesariamente se refieren a algo nuevo y original, muchas veces una

innovacin puede tratarse de la combinacin de elementos existentes o soluciones

conocidas, adaptadas a circunstancias especficas en formas o procesos nuevos. En estos

casos, la voluntad poltica puede ser el factor detonador o el origen del proceso de

innovacin.32

Enrique Cabrero Mendoza ha sealado que una innovacin integral abarca cuatro niveles:

1. Funcional: que implica el mejoramiento del proceso administrativo y de la mejora en el

uso de los recursos.

2. Estructural: que se refiere a las reformas administrativas, que incluyen nuevas

estructuras y formas organizacionales.

3. Comportamental: que incluye las nuevas actitudes y valores. Es el reconocimiento de

la tendencia al conflicto.

4. Relacional: que comprende nuevas formas de relacin organizacin sociedad,

destacndose las formas de interaccin de la organizacin con su entorno33.

De acuerdo a ello, las acciones innovadoras no son slo nuevas rutinas aisladas, ni se

29 Schweinheim, Guillermo Innovacin en administracin, gestin y polticas pblicas: es idntico a

modernizacin? En Revista de Instituto Nacional de la Administracin Pblica, N O, Nueva poca, segundo semestre de 1998. p. 31

30 Ramio, Carlos, Modelos interpretativos de cambio en las organizaciones pblicas y su posible aplicacin a las Administraciones Autonmicas. El caso de la Administracin de la Generalidad de Catalua. En: Autonomies, N 18, julio de 1994, Barcelona.

31 Albesa de Rabi, Nidia Experiencias innovadoras en servicios urbanos, En: La Era Urbana, Volumen 3, N 4, enero de 1996. Quito. Banco Internacional para la Reconstruccin y el Desarrollo. Citado en

32 Cassano, Daniel y Krakowiak, Fernando, La construccin de la memoria municipal y la innovacin en la gestin de gobierno, En: Cravacuore, Daniel y Bada, Gustavo (compiladores) Experiencias Positivas en Gestin Local, IDI UNQ UNGS (en prensa)

33 Cabrero Mendoza, Enrique Niveles de anlisis de la innovacin municipal, En: La Era Urbana, Volumen 3, N 4, enero de 1996. Quito. Banco Internacional para la Reconstruccin y el Desarrollo.

17

orientan exclusivamente a mejorar las condiciones preexistentes, sino tambin a consolidar

cambios sustanciales en la propia concepcin y organizacin institucional. Por ello, antes de

iniciar procesos innovativos se deben analizar con la profundidad debida los problemas y

causas de una situacin deficitaria y definir dentro de estas ltimas, la responsabilidad de los

gobiernos, ciudadanos y organizaciones relacionadas. Slo despus de este anlisis,

construido por todos los actores involucrados, se deben adoptar los procesos innovadores.

Cuadro N 3

Criterios para detectar innovaciones en la gestin

Nivel Tipo de informacin

requerida

Criterios de evaluacin Estrategias de investigacin

Funcional

(hacer nuevas

tareas, de una

nueva manera,

nueva combinacin

de recursos,

nuevos sistemas de

gestin)

Participantes

Diseo de nuevos procesos

de trabajo (tipos,

frecuencia, originalidad)

Diversificacin (nuevas

actividades)

Descripcin de nuevas

tareas

Resultados

Eficiencia interna

Mejora en la relacin

insumo - producto

Mayor calidad

Menores costos

Mayor productividad

Mayor cobertura en

servicios

Revisin documental

Informes tcnicos

Presupuestos y estados

financieros

Entrevistas con funcionarios y

responsables

Estructural

(nuevas

estructuras, formas

organizativas,

nuevo marco de

regulacin)

Reformas administrativas

(reglamentos, manuales,

programas)

Diseo de nuevas

estructuras, nuevas redes

de comunicacin y

jerarqua

Ampliacin de grados de

autonoma de decisin por

niveles

Eficacia de la accin

cooperativa

Funcionamiento de

instancias de

coordinacin

Simplificacin de

procesos de

comunicacin

Flexibilidad

interorganizacionales

Revisin documental del marco

normativo

Reconstruccin de procesos

decisorios

Entrevistas a funcionarios,

miembros de rganos

deliberativos y agentes

participantes externos

Comportamental

(nuevas actitudes,

valores y arreglos)

Propensin al conflicto

Diseo de mecanismos de

resolucin de conflictos

Generacin de procesos de

negociacin

Modificacin en la

estructura de poder

Clima de negociacin y

consenso en la

organizacin

Funcionamiento de

instancias de

participacin

Resolucin de conflictos

Revisin documental de actas

de departamentos deliberativos

Entrevistas en profundidad con

agentes participantes en

programas municipales

Participacin como

observadores en reuniones

18

Cambio de actitudes hacia

la accin cooperativa

Participacin voluntaria

Identificacin con valores

institucionales

Mstica de cooperacin

Revalorizacin del servicio

pblico

Cultura del cambio

institucional

Relacional Procesos adaptativos

Logros municipales

Nuevas formas de

interlocucin con agentes

del entorno, organismos de

tutela, otros niveles de

gobierno, etc.

Creacin de espacios de

alianzas, acuerdos,

asociacin

Diseo de programas de

cogestin

Nueva estrategia de

relacin

intraorganizacional y

entre la organizacin con

usuarios - clientes

Anlisis de variables de

desempeo

Grado de insercin y

adaptacin a la dinmica

del contexto

Impacto sectorial

econmico, social,

regional, poltico, etc. de

la accin municipal

Revisin documental

Entrevistas de opinin con

participantes

Visitas a comunidades

Dilogo con comits ciudadanos

Observacin en reuniones

Fuente: Cabrero Mendoza, Enrique Niveles de anlisis de la innovacin municipal En: La Era Urbana, Volumen 3, N4, enero 1996, pgina 2. Quito, Banco Internacional para la Reconstruccin y el Desarrollo

Al momento de efectuar el anlisis de la gestin administrativa se deben tomar en cuenta

ciertos criterios para detectar las caractersticas innovadoras que pueden estar

desarrollndose en los distintos sectores del municipio. A continuacin se esboza un

esquema de anlisis aplicable a estudios de estas caractersticas:

A nuestro entender, podramos as sealar que la innovacin muchas veces se relaciona

con conceptos como:

La capacidad de generar respuestas a viejos problemas;

La capacidad de generar respuestas originales en relacin de nuevos problemas;

La capacidad de transformar estructuras, organizaciones, poderes y usos de los

recursos tradicionales;

La capacidad de desarrollar capacidades hasta entonces no realizadas por los

municipios.

6. Los actores de la innovacin

19

Un aspecto a considerar es cmo se desarrolla el proceso de innovacin en las

organizaciones estatales.

Podramos encontrar al menos tres tipos de teoras:

a) Una primera que centra el proceso innovador en los actores y su poder de cambio.

Este modelo voluntarista considera que existen uno o varios actores polticos o

burocrticos que poseen un particular objetivo finalista en mente cuando proponen el

cambio organizacional, que gozan de poder y de conocimientos suficientes para

adoptar o implantar la reforma y una teora que le da soporte terico.

Este funcionario innovador, si bien pendiente de la estabilidad poltica y de la

necesidad de mantenerse en mrgenes poco revolucionarios de la administracin,

decide desarrollar innovaciones con el fin de aumentar la eficiencia de la organizacin,

o su prestigio personal a partir de su reconocimiento como un funcionario dotado de

condiciones diferenciales a otros, algo importante para su cursus honorum en tanto

que sea avalado con el consenso popular. Sin embargo, debemos sealar que la

innovacin es un elemento desequilibrante, dado que la adopcin de las innovaciones

genera una alteracin de las condiciones reales en las que se desarrolla el funcionario.

Esto incentiva a otros a seguir el camino, produciendo la eliminacin progresivamente

de la ganancia de prestigio excepcional y motivando a este o a otros polticos

innovadores a realizar nuevas innovaciones. Estas sacuden el comportamiento

esttico de la administracin y pueden transformarse en causa de desequilibrios de

las relaciones de poder dentro de una administracin.

b) Frente a este modelo, que avala el cambio en la figura del entrepreneur, otro hace

referencia a la dependencia medioambiental. Lo esencial es el cambio en el entorno y

el conjunto de retos y alteracin de recursos que tal transformacin provoca,

obligando a las estructuras de la organizacin a reorganizarse para la explotacin de

nuevos nichos creados por los cambios sociales y tecnolgicos en un contexto de

aprendizaje colectivo34. Como seala Manuel Villoria, en estos supuestos la funcin de

los actores es ms instintiva y su papel es el de transmitir la fuerza del entorno a la

organizacin en lugar de tomar decisiones independientes y con coherencia ideolgica.

El funcionario se transforma en este sentido en un estratega catalizador entre el

contexto y la organizacin, y con el auxilio de otros funcionarios, la canalizacin del

cambio puede encontrar los canales institucionales necesarios para su ptima

realizacin.

34 Villoria, M., Op. cit. p. 84.

20

Por ejemplo, Ricardo valos Aguilar ha hecho hincapi en que el funcionario estratega

cumple la funcin de catalizador del cambio, sealando: el reconocimiento de que el

origen de los cambios en el sector pblico nace de la ciudadana, mas no del

funcionario, es un prerrequisito necesario. En este sentido, el cambio se gesta en la

poblacin para ser catalizado en las estructuras administrativas, a travs del

funcionario estratega. As, podemos afirmar que cuando la legitimidad se encuentra

amenazada, sta tiene como referente tanto la percepcin del contexto como la

propia dinmica organizacional dentro de la modernizacin administrativa. Por qu

cataliza el cambio este funcionario es explicado por la supervivencia, uno de los

principales motivos del cambio en este nivel jerrquico35. En el mismo sentido, se ha

expresado Marta Farah: Las nuevas demandas de las empresas y de la sociedad

civil pueden obligar a las instituciones pblicas a desarrollar innovaciones que puedan

satisfacer el nuevo nivel y tipo de demandas36

Desde esta perspectiva, podemos suponer que comienza a demandarse un tipo de

servidor pblico ms estratega que procesador de demandas37. Es decir, el

funcionario pblico se ha convertido, ms que en un generados de cambio en el

catalizador del mismo, dados los espacios que incrementalmente la ciudadana ha ido

adquiriendo en los procesos de la gestin pblica.

c) Por ltimo, un modelo institucionalista que privilegia al conjunto de conductas que

tratan de conformarse a un estndar de lo que es apropiado o no, derivado de la

historia y los valores colectivos de una organizacin o incluso de los valores sociales

bajo los que fue creada la organizacin. En este caso habra que sealar el caso de

denominado isomorfismo institucional 38, segn el cual las organizaciones con fuerte

contenido institucional y sin claros objetivos tienden a copiar cualquier innovacin que

observen en instituciones de la misma naturaleza. Este isomorfismo, generalmente

difundidos a travs de modas en los procesos de reforma administrativa, permite

explicar la introduccin de polticas innovadoras que a priori no son coherentes con las

polticas generales de gobierno.

7. Causas y estmulos del surgimiento de la innovacin

35 Cabrero Mendoza, Enrique "Del Administrador al Gerente Pblico", INAP, Mxico: 1995 36 Farrah, Marta Ferreira Santos, Gestao pblica e cidadania: iniciativas innovadoras na administraao

subnacional no Brasil, RAP, Ro de Janeiro, 3 (4), julio agosto de 1997. 37 valos Aguilar, R.; op. cit .

21

La innovacin puede responder a distintas motivaciones que estimulan el desarrollo del

proceso innovador.

Un primer tipo de explicacin tiene que ver con el desarrollo de la conciencia de la escasez

y la incertidumbre39, esto es la crisis del Estado y la ruptura del consenso respecto del

mismo. La crisis, que influye en el proceso de toma de decisiones, puede obligar a la

organizacin a la revisin radical de sus objetivos, polticas, procesos y sistemas, lo que

potencialmente la transforma en un contexto propicio para el desarrollo de la innovacin en

la administracin pblica40. En este sentido, Nidia Albesa de Rabi ha sealado ... La

innovacin se origina en la necesidad de superar o de adaptarse a los obstculos

ambientales y en la necesidad de luchar por la sobrevivencia..." 41.

Esta crisis no slo se refiere a aspectos econmicos vinculados al dficit fiscal, sino a la

necesidad de que los estados puedan competir en el marco de una economa globalizada

siendo el crecimiento econmico generado el principal elemento de legitimacin para sus

gobiernos y sus administraciones.

Tambin la modernizacin estructural tambin puede favorecer el desarrollo de la

administracin pblica. Si la misma ha promovido, como seala Guillermo Schweinheim, una

cultura del aprendizaje y la creatividad, organizaciones orientadas al servicio, un nuevo estilo

de liderazgo, gestin por proyectos y resultados, y la apertura a las demandas del

ambiente, entonces opera como un antecedente causal de las innovaciones. Gustavo Bada

ha sealado: En un espacio en el que sucesivas polticas de reforma provocaron el retiro del

Estado de reas en las que tradicionalmente se desenvolva, y frente a la aparicin de

nuevas cuestiones en la agenda y la profundizacin de otras ya presentes, se produce la

paradoja de que la acentuacin de la crisis abre tambin mrgenes de accin nuevos por los

que canalizar las demandas y buscar las soluciones 42.

Tambin la apelacin, en los procesos de modernizacin, al incremento de la participacin

comunitaria, con el consiguiente fortalecimiento de la sociedad civil, puede obligar a la

organizacin estatal a desarrollar innovaciones que puedan satisfacer el nuevo tipo y nivel de

38 Dimaggio, P. J. y Powell, W., The Iron Cage Revisit ed: Institutional Isomorphism and Collective Rationality

in Organizational Fields, en: American Sociological Review, N 48, 1983. 39 Baon, Rafael, La modernizacin de la administracin pblica espaola: balance y perspectivas, en: Poltica

y Sociedad , N 13, 1993. 40 Guerrero, Orozco, Ingobernabilidad: disfuncin y quebranto estructural En: Reforma y Democracia, N 3,

CLAD, Caracas, enero de 1995. 41 Albesa de Rabi, Nidia Experiencias innovadoras en servicios urbanos, En: La Era Urbana, Volumen 3, N 4,

enero de 1996. Quito. Banco Internacional para la Reconstruccin y el Desarrollo. 42 Bada, Gustavo, Sobre la innovacin en la gestin local, En: Cravacuore, Daniel y Bada, Gustavo

(compiladores) Experiencias Positivas en Gestin Local, IDI UNQ UNGS (en prensa)

22

demandas43. En el mismo sentido, la consolidacin de liderazgos de tipo democrtico

participativo pueden constituir un fuerte estmulo a la innovacin, pues este lder suele

concentrarse en el logro de resultados, a la bsqueda de informacin, a la discusin de

alternativas, a estimular las experiencias de prueba y error y a recompensar el

descubrimiento de la innovacin44.

La incorporacin de las herramientas informticas, que permiten incrementar

substancialmente la capacidad de procesamiento de la informacin y aumentar la capacidad

de respuesta de la organizacin, son otro elemento que puede generar un contexto

favorable para la innovacin.

Otra de las causas ha sido la introduccin de modelos de gerencia pblica, esto es de

posiciones de gestin en el Estado cubiertas mediante mecanismos abiertos de bsqueda y

seleccin de funcionarios de acuerdo a perfiles para el logro de resultados, con salarios

similares a aquellos pagados por la empresa privada, con una clara delimitacin de

responsabilidades, con fijacin de metas y evaluacin del desempeo gerencial. El desarrollo

de estos modelos ha estado asociado a la bsqueda de la eficiencia, la eficacia y la

efectividad: de all que constituyan un fuerte estmulo a los procesos de innovacin en

servicios, procesos, recursos, sistemas y tecnologas de gestin.

Tambin son sealadas como causas de la innovacin las organizaciones en red, las

estructuras matriciales y los diseos por proyecto y por procesos. Tambin las

organizaciones que posean think tanks, que desarrollen polticas de investigacin y desarrollo

propias y fomenten estrategias de vinculacin y cooperacin tecnolgica.

8. Las estrategias de la innovacin

En la obra de David Osborne y Peter Plastrik45, se postulan la existencia de algunas

estrategias para reinventar el gobierno:

La separacin de las acciones de direccin de ejecucin, porque de esta forma las

organizaciones pueden prestar ms atencin a los objetivos planteados. Y esta

medida es mucha ms efectiva si se otorga a estas organizaciones el control de sus

propios recursos e incentivos para mejorar su rendimiento.

43 Farah, M., Op. cit . 44 Schweinheim, G., Op. cit., p. 43. 45 Osborne, D. y Plastrik, P. op. cit.

23

La utilizacin simultnea de la estrategia de las consecuencias y la del control, porque

para mejorar su rendimiento los agentes tienen que tener el poder de cambiar el

funcionamiento de sus organizaciones para mejorar sus rendimientos pero

simultneamente afrontar los riesgos que comportan los malos rendimientos. Y la

estrategia del control debe sustituir los controles jerrquicos y centralizados por metas

e incentivos inflexibles.

Los organismos pblicos que quieran que los criterios de atencin al cliente sean

eficaces, deben establecerse gratificaciones econmicas y psicolgicas - para los

empleados que consigan cumplir esos criterios y penalizaciones para los que no lo

consigan.

Pare mejorar los resultados deben establecerse metas claras de gobierno y conseguir

que los organismos pblicos las tomen en serio. La mejor manera es crear

consecuencias que se deriven del hecho de alcanzar las metas por ejemplo, los

presupuestos o la gestin por rendimiento -.

La capacitacin y el cambio de la cultura organizacional deben ser simultneos, porque

los hbitos, los vnculos afectivos y la mentalidad estn fuertemente influidos por los

controles burocrticos. Como los controles ms fuertes sern los fiscales, hay que

introducir cambios en la competencia de la gente para obtener, asignar y entregar

recursos.

Utilizar las siguientes heramientas para reinventar el gobierno:

Presupuesto por programas, que permite una mejor asignacin de recursos.

Marco flexible de rendimientos, que consiste en dar flexibilidad a cambio de

responsabilidad.

Concurso pblico, que obliga a la empresa privada y a los organismos pblicos a

competir por la prestacin de servicios.

Corporativizacin, que convierte a los organismos pblicos en empresas de

propiedad estatal autrquicas que deben cumplir las mismas condiciones que

cumplen las firmas privadas. Esto obliga a la corporacin a obtener sus ingresos

de las ventas a sus clientes en un mercado competitivo. Pero slo funciona en

caso de que los servicios sean cobrados a los vecinos.

Fondos de empresa, que son organismos pblicos financiados con los ingresos

obtenidos de los clientes en lugar de con dinero de los impuestos, pero que no

poseen una gestin independiente.

24

Tercerizacin de servicios internos de la organizacin, permitiendo a las empresas

internas a fijar sus precios a menos que sigan siendo monoplicas y para

ofrecer los productos y servicios nuevos que estimen convenientes.

Sistemas competitivos de eleccin, dando opcin a los clientes la oportunidad de

elegir entre prestadores de servicios y hacer que estos compitan por sus ingresos.

Programas de reembolsos y vales, dndoles a los clientes vales para comprar

bienes como vivienda, asistencia sanitaria, servicio de guarderas o incluso

alimentos.

Gestin de calidad total, que implica desarrollar la creencia de que slo el cliente

puede definir la calidad que un organismo debe tener; capacitar a equipos de

empleados para analizar, reformar y controlar sus propios procedimientos de

trabajo; y adaptar a los empleados al trabajo en comn para lograr la mxima

satisfaccin del cliente.

Reingeniera de procedimientos empresariales, para lograr rendimientos

espectaculares en la eficiencia, eficacia y calidad.

Chartering, esto es hacer funcionar a un organismo pblico nuevo o ya existente

por fuera de la jurisdiccin de la mayora de los sistemas de control de la

administracin.

Cuerpos comunitarios de gobierno, incrementando la participacin ciudadana en la

direccin de las polticas.