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REGULACIÓN Y LIBRE COMPETENCIA: EL SERVICIO DE ASEO DE BOGOTÁ

REGULATION AND FREE COMPETITION: THE SANITATION SERVICE AT BOGOTA

Juan Manuel Monroy Barragán y Juan David Pachón Baena

FCE

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Nº 75Diciembre 2014

Econografos

Econografos Escuela de Economía Nº 75

Diciembre 2014

Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá - Facultad de Ciencias Económicas

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REGULACIÓN Y LIBRE COMPETENCIA: EL SERVICIO DE ASEO

DE BOGOTÁ1.

Juan Manuel Monroy Barragán, Juan David Pachón Baena2

Resumen

En este documento se analizan los esquemas público y privado del servicio domiciliario de

aseo de la ciudad de Bogotá en materia de tarifas, eficiencia e impactos sociales. Además,

se hacen sugerencias de política para una organización adecuada del sistema de aseo.

Palabras clave: Libre competencia, servicio domiciliario, aseo, oligopolio, regulación.

Clasificación JEL: D63, D82, H41, H42, L13, L32, L51.

1 Elaborado como producto del seminario de Economía y Regulación de los Servicios Públicos dictado por el

Profesor Raúl Ávila Forero. 2 Estudiantes de economía Universidad Nacional de Colombia. Correos: [email protected],

[email protected], respectivamente.

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]



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REGULATION AND FREE COMPETITION: THE SANITATION

SERVICE AT BOGOTA

Juan Manuel Monroy Barragán, Juan David Pachón Baena

Abstract

In this paper the public and private schemes of sanitation domestic service in Bogota are

analyzed. The analysis is focused on tariffs, efficiency and social impacts. Also, this paper

suggests policies for an adequate organization of sanitation domestic service in Bogota.

Key words: Free competition, domestic service, sanitation, oligopoly, regulation.

JEL Code: D63, D82, H41, H42, L13, L32, L51.

Vicerector GeneralJorge Iván Bula Escobar

RectorIgnacio Mantilla Prada

Facultad de Ciencias Económicas

DecanoJosé Guillermo García Isaza

VicedecanoRafael Suárez

Centro de Investigaciones paraEl Desarrollo CID

DirectorManuel José Antonio Muñoz Conde

Escuela de Economía

DirectorÁlvaro Martín Moreno Rivas

Coordinador Programa Curricular de EconomíaRaúl Chamorro Narváez

SubdirectoraVilma Narváez

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS

CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO - CID Escuela de Economía

La Colección Econografos considera para publicación manuscritos originales

de estudiantes de pregrado de la Facultad de Ciencias Económicas de la

Universidad Nacional de Colombia, que hayan sido propuestos, programados,

producidos y evaluados en una asignatura, en un grupo de estudio o en otra

instancia académica.

Econografos Escuela de EconomíaISSN 2011-6292

Econografos FCE puede ser consultada en el portal virtual:

http://www.fce.unal.edu.co/publicaciones/

Director Centro Editorial-FCE

Álvaro Zerda Sarmiento

Equipo Centro Editorial-FCE

Nadeyda Suárez Morales

Pilar Ducuara López

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Contacto: Centro Editorial FCE-CID

Correo electrónico: [email protected]

Este documento puede ser reproducido citando la fuente. El contenido y la forma del presente

material es responsabilidad exclusiva de sus autores y no compromete de ninguna manera a la

Escuela de Economía, ni a la Facultad de Ciencias Económicas, ni a la

Universidad Nacional de Colombia.

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Contenido

• Introducción………………………………………………………………………………..6

• Generalidades e historia de la prestación del servicio público de aseo en la ciudad de

Bogotá……………………………………………………………………………………….7

• Estatización y privatización, miradas desde la teoría…………………………….11

• Esquema tarifario y de regulación en el servicio de aseo en Bogotá……………………..13

• La regulación……………………………………………………………………...13

• Esquema Tarifario……………………………………………………………………………………………..14

• Problemas identificados. ………………………………………………………………………………….16

• Bogotá y la regulación en tiempos de crisis……………………………………………………….17

• Evaluación del esquema público de aseo en la ciudad de Bogotá (2012-2014)………….17

• Impacto social…………………………………………………………………….19

• Tarifas…………………………………………………………………………….21

• Eficiencia…………………………………………………………………………23

• Conclusiones y recomendaciones………………………………………………………...24

• Bibliografía……………………………………………………………………………….27


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Introducción

Hacia diciembre de 2012 el alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, tomó la decisión de estatizar

el servicio domiciliario de aseo argumentando que los operadores privados de aseo estaban

generando riesgos medioambientales y colocando tarifas muy altas para los consumidores.

Este evento produjo la generación de la empresa pública Aguas de Bogotá. Pero cuando el

esquema entró en vigencia hacia el 18 de diciembre del mismo año, hubo una crisis

sanitaria en la ciudad de Bogotá. Este escenario generó que la Procuraduría General de la

Nación destituyera al alcalde por la crisis y por no respetar el principio de libre

competencia. Sin embargo, tiempo después, el alcalde siguió en su cargo. Finalmente, en

septiembre de 2014, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), ordenó al gobierno

distrital eliminar el actual modelo de basura.

En esta coyuntura, es de especial interés analizar los argumentos económicos que están

detrás de esta decisión y demostrar su validez, dada la importancia que tiene el servicio

domiciliario de aseo en la ciudad de Bogotá. Por esta razón, el principal objetivo de este

trabajo es dar sugerencias en materia de política, haciendo especial énfasis en la mejor

manera de prestar el servicio en materia de calidad, bajas tarifas, eficiencia y equidad.

El trabajo está dividido en tres secciones. En la primera, se mira de forma breve los

principales esquemas de prestación del servicio que ha habido desde la segunda mitad del

siglo pasado hasta la actualidad, con la finalidad de detectar cuáles han sido los problemas

más visibles de los esquemas público y privado de la prestación del servicio. En la segunda

sección, se describe los mecanismos tarifarios y de regulación del servicio de aseo. En la

tercera sección se evalúa el impacto que ha tenido el actual sistema de aseo en tres frentes:

lo social, en materia de tarifas y en materia de eficiencia. Finalmente, se concluye y se

hacen recomendaciones en materia de política para el próximo esquema de prestación del

servicio.



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1. Generalidades e historia de la prestación del servicio público de

aseo en la ciudad de Bogotá.

El servicio público domiciliario de aseo es aquel que cumple las funciones correspondientes

de recolección de residuos sólidos generados por los hogares, establecimientos públicos y

comerciales, escuelas, centros deportivos y demás sitios en donde se generan dicho tipo de

residuos (CRA, 2005). Las funciones que debe desempeñar este servicio son: la

recolección, el transporte, el barrido, limpieza de vías y de áreas públicas; corte de césped,

poda de árboles en las vías y áreas públicas; transferencia, tratamiento, aprovechamiento,

disposición final y lavado de áreas públicas (Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,

2013).

Los principios fundamentales de la prestación del servicio de aseo, de acuerdo al decreto

2981 de 2013 son la prestación eficiente y continua del servicio para toda la comunidad,

calidad y cobertura; la obtención de economías de escala; garantizar la participación de los

usuarios en la gestión y fiscalización del servicio; fomentar el aprovechamiento; minimizar

y mitigar el impacto en la salud y en el medio ambiente.

Dada la importancia que tiene el servicio para las personas, se debe resaltar que al igual que

en los servicios públicos domiciliarios, funciona bajo estructuras de mercado imperfectas

en el caso de las tarifas del servicio, debido a las economías de escala y a la subaditividad

de costos (Lasheras, 1999). No obstante, la libre competencia se puede llevar al servicio en

materia de prestación de éste. Sin embargo, en el primer caso se hace imperativa la

intervención del Estado para establecer tarifas que permitan obtener a los usuarios del

servicio un servicio de bajo costo y de buena calidad; además, el Estado puede intervenir

como prestador del servicio.

En materia de esquema tarifario del servicio de aseo3, éste funciona bajo el esquema de

subsidios cruzados. Es decir que en el caso de Bogotá, los estratos 1, 2 y 3 tienen un

subsidio que les es descontado de sus facturas que son compensados por sobrecargos en las

3 La forma en la que se calcula la tarifa de aseo y la normativa que la regula se trata con más profundidad en

la sección 2 de este trabajo.


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facturas de los estratos 5 y 6. Finalmente, el estrato 4 no paga de más pero tampoco recibe

subsidios.

Además, en la operación del sistema de aseo en Bogotá, se identifica que la ciudad se

divide en Áreas de Servicio Exclusivo (ASE’s), para aprovechar de esta forma las

economías de densidad presentes en la prestación del servicio. La ciudad está dividida en

seis ASE’s, resumidas en la tabla 1.

Tabla 1. Áreas de Servicio Exclusivo en Bogotá por localidad.

ASE LOCALIDADES

1 Suba y Usaquén

2 Fontibón y Engativa

3 Santa Fe, Chapinero, Barrios Unidos, La

Candelaria, Teusaquillo y Mártires

4 Tunjuelito, Puente Aranda y Ciudad Bolívar

5 San Cristóbal, Usme, Nariño y Rafael Uribe

Uribe

6 Kennedy y Bosa

Fuente: elaboración propia en base a la resolución 25036 del 21 de abril de 2014 de la SIC

En la tabla 2 se resumen las generalidades de los componentes de la cadena de valor del

servicio público de aseo. Se destaca que todos los componentes de la cadena de valor a

excepción de la disposición final presentan economías de densidad, queriendo decir que es

más eficiente que sólo una entidad preste el servicio en las distintas partes que conforman

el territorio. Además, la disposición final, presenta altos costos hundidos y economías de

escala.



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Tabla 2. Generalidades de los componentes de la cadena de valor de la prestación

del servicio de aseo.

Componente de la cadena de valor Generalidades

Recolección y transporte Bien semipúblico, debido a su

rivalidad pero no existe exclusión

de su consumo

Existencia de economías de

densidad

Tiene bajos costos hundidos

No tiene almacenabilidad, pues el

transportador no obtiene economías

importantes al usar equipos sin

plena capacidad.

Barrido y Limpieza Es un bien público al no ser ni rival

ni excluible.

Imposibilidad de exclusión

No tiene costos hundidos

Existencia de economías de

densidad

Disposición final Es un bien semipúblico

Presenta altos costos hundidos

Presencia de altas economías de

escala

Es un monopolio natural por las

barreras de entrada que se

presentan: altos costos hundidos,

economías de escala y los

requisitos ambientales y técnicos.

Fuente: elaboración propia a partir de la resolución 25036 del 21 de abril de 2014 de la SIC.


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En el caso particular de la ciudad de Bogotá se ha podido apreciar ambos esquemas de

intervención estatal en el servicio público del aseo. Para no hacer un gran énfasis en este

tema, solo se lidiará con la prestación del servicio desde la constitución de la Empresa

Distrital de Servicios de Bogotá hasta la actualidad de forma breve.

La EDIS fue una entidad estatal constituida por el acuerdo 30 del 9 de Diciembre de 1958.

La entidad se encargaba de la gestión de residuos, pero después expandió sus servicios en

lo referente al acueducto y alcantarillado. Durante el período comprendido entre las

décadas de los 60 y 80 del siglo XX, la demanda por el servicio se acrecentó; fenómeno

causado por el crecimiento de la población y el cambio en los patrones de consumo de los

habitantes de la ciudad. Esto produjo un severo incremento en el volumen de los residuos

llegando a las 5000 toneladas diarias a finales de la década de los 80. El aumento de la

demanda, junto al creciente endeudamiento producido por los costos de expansión de la

entidad; el incremento del pasivo pensional de la entidad; los costos producidos por los

proyectos de construcción del relleno sanitario Doña Juana y la planta de transferencia de

Protecho; las interferencias de orden político sobre la gestión de la entidad, conllevaron a la

ineficiencia en la prestación del servicio (León Paime, 2006).

El 31 de Octubre de 1988 se llegaría a un punto de crisis en la EDIS, cuando se declaró la

emergencia sanitaria en la ciudad, pues la entidad no pudo atender el servicio en el

noroccidente y suroccidente de Bogotá. Como consecuencia de este evento, la ciudad se vio

obligada a contratar con Ciudad Limpia, Aseo Capital y Lime, entidades de origen privado

(Íbid, 2006). De esta forma, el sector privado empezó a prestar el servicio de aseo.

Finalmente, con la constitución de 1991 y principalmente con la ley 142 de 1994 se liquida

el esquema público de aseo de la ciudad de Bogotá para pasar a un esquema privado del

servicio. Como se muestra en el gráfico 1, la distribución del servicio muestra que Lime

tenía la mayor participación prestando el servicio a 41% de los usuarios; le seguía Aseo

Capital con el 26% de los usuarios del servicio; en tercer lugar iba Ciudad Limpia con el

21% de los usuarios; y finalmente, Atesa con la menor participación, tenía un 12% de

participación.



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Gráfica 1. Cuota de participación de cada prestador privado en el servicio de aseo

antes del 18 de Diciembre de 2012.

Fuente: SIC (2014)

Sería de este modo, hasta la llegada del alcalde Gustavo Petro, quién mediante el decreto

564 de 2012, acabaría con el contrato de prestación de las entidades privadas;

constituyendo la empresa Aguas de Bogotá e implementado el programa de aseo “Basura

Cero”, aduciendo que “existían mafias, tarifas exageradas y contaminación ambiental” (El

Espectador, 2013).

Finalmente, hacia septiembre de 2014, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC),

dio un plazo de seis meses para desmontar el esquema de aseo de la ciudad, argumentando

que violaba el principio de libre competencia “en el marco de la creación, implementación

y puesta en marcha del actual esquema de recolección de basuras en Bogotá” (Mercado de

Dinero, 2014)

1.1 Estatización y privatización, miradas desde la teoría.

En general, se puede apreciar, en la prestación del servicio público de aseo, argumentos

para la privatización o la estatización de éste. Los argumentos para la privatización, se

sintetizan en base a lo expuesto por Beato (1997). De acuerdo a la autora, existe un círculo

26%

41%

12%

21%

Cuota de participación de cada prestador

Aseo Capital

Lime

Atesa

Ciudad Limpia


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vicioso de ineficiencia en la prestación de los servicios públicos que en este caso particular

está compuesto por:

Precios: Un esquema público se caracteriza por presentar precios insuficientes para

cubrir los costos de proveerlo. En el caso particular de Bogotá, durante el período de

la EDIS, se implementó un aumento de las tarifas del servicio para respaldar los

costos en los que estaba incurriendo la entidad. En el caso de “Basura Cero”, la

Superintendencia Financiera, advertía que la entidad de Aguas de Bogotá estaba

incurriendo en pérdidas de $33.521 millones (El espectador, 10 de diciembre de

2013).

Excesos de personal: Esto genera altos costos laborales, haciendo especial énfasis

en las pensiones. En el caso particular de la EDIS, una de las causas por las cuales

entro en crisis fue el alto pasivo pensional que tenía que atender.

Gestión politizada: Esto se evidencia en la poca duración de los planes de gestión de

las entidades. En el caso de la EDIS, existía una alta rotación de las planas

directivas de la EDIS, lo que mostraba el poder de ciertos grupos políticos (León

Paime, 2006)

En el caso en donde el prestador del servicio es una empresa privada, se pueden apreciar los

siguientes problemas analizados por Lasheras (1999), dado que los servicios públicos están

regulados por el Estado:

Selección adversa: Las empresas al saber que el Estado no conoce su función de

costos, tienen incentivos a dar información falsa, para que de este modo, el

regulador ponga unos precios más altos y de esta forma, las empresas se lleven el

excedente del consumidor.

Riesgo moral: Estos se dan si el regulador no da una tarifa que las empresas

consideren pertinente, éstas tienen incentivos a prestar un servicio de inferior

calidad para disminuir sus costos y aumentar sus beneficios.

Problema de principal-agente: En el caso de la prestación del servicio de aseo, es

cuando el Estado contrata con los operadores privados, para proveer un servicio de

calidad y barato, sin embargo, los privados no tienen incentivos para cumplir con



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estos objetivos y pueden causar el aumento de las tarifas para obtener mayores

ganancias.

Un ejercicio opuesto al de estatizar implica convertir en un mercado a un monopolio del

sector público en uno privado; puede mostrarse que lo anterior no provee incentivos sobre

la utilidad de las firmas para operar eficientemente, hacer inversiones apropiadas o

responder a las demandas del consumidor. Aquí el papel del regulador resulta esencial pues

puede crear las condiciones en pro de la eficiencia. Sin embargo normalmente se comenta

que el sector público está blindado de incentivos por la competencia en los mercados de

capital, trabajo y demás, apunta constantemente al corto plazo obedeciendo a grupos de

interés y finalmente los dirigentes de dichas firmas no pueden eludir concentrarse en seguir

los criterios de rendimiento de la utilidad de la firma pues los verdaderos dueños, los

contribuyentes, piensan en términos del bienestar general. (Rees, 1997).

De cierta manera el estudio de Rees, (1997) apunta a desmitificar la fuerza teórica que le

atañe al sector privado el rótulo de mejor y más eficiente asignador de recursos. El

argumento central está en que la privatización per sé no trae mejoras en eficiencia, la

importancia recae en las características de las políticas antes y después de privatización. De

esta manera el cómo se privatiza, la estructura competitiva del sector, el tipo de empresa

privatizada y el régimen regulatorio post-privatización, son elementos determinantes a la

hora de procurar la eficiencia sectorial.

Si bien podríamos pensar en la importancia de la competencia, es fundamental especificar

las características que en determinado sector las propician. Más allá del mito del sector

privado, el caso de Bogotá después del decreto 564 hace de la prestación del servicio de

recolección de basuras una estructura mucho más fijadora de precios.

2. Esquema tarifario y de regulación en el servicio de aseo en Bogotá

2.1.La regulación.

Se presta el servicio de aseo con el fin de evitar problemas de salud pública. Para ello, la

Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), en base a políticas

de orden nacional, enfrenta el reto de garantizar tanto la cobertura como la continua


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prestación del servicio. Sin embargo, existen tareas específicas dentro de las cuales debe

evitarse la proliferación de vectores y condiciones que propicien la transmisión de

enfermedades; la contaminación de aire, suelo o agua; la existencia de olores, polvo y otras

molestias e incluso la contaminación visual.

Durante los años 2004 y 2005 se expidieron marcos regulatorios que respaldan las

condiciones del sector incluyendo el desarrollo balanceado de los criterios tarifarios y

criterios de eficiencia en la prestación del servicio (CRA, 2006). Tales son los casos de la

Resolución CRA 287 de 2004 y las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005. En general se

incentiva a que los operadores especializados participen en la prestación del servicio bajo

criterios de calidad y cobertura. El resultado implicó un aumento considerable en la oferta

de empresas modernas en el país.

La regulación se clasifica entre regular la prestación del servicio de aseo en suelo urbano y

vigilar el suelo rural. La diferencia se da porque existen naturalezas diferentes de

economías de densidad y continuidad además de la formación del precio. El tamaño del

mercado se divide en la recolección y transporte, el transporte por tramo excedente y la

disposición final.

2.2.Esquema tarifario.

La tarifa del servicio de aseo para residuos ordinarios, antes del cambio del modelo de aseo

en Bogotá, estaba definida por la comisión de regulación de Agua Potable y Saneamiento

Básico (CRA) quien mediante la resolución 351 de 2005 contaba con criterios absolutos de

fijación tarifaria. La fórmula tarifaria para el cálculo de los costos máximos del servicio de

aseo se asignaba de acuerdo a un costo fijo medio de referencia y un costo variable medio

de referencia. Luego de determinar y actualizar los costos, se procedía a calcular las tarifas

con la subsecuente discriminación de subsidios.

Dicha metodología establece que el precio que se define es un precio definido que

representa un precio máximo o precio techo. Significa que el operador del servicio de aseo

al establecer sus costos y si estos están por debajo del valor techo, puede trasladar esta



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eficiencia al usuario. Entonces se debe ser eficiente para no trabajar con costos superiores a

los permitidos (CRA, 2005).

Es debido mencionar que las tarifas dependen del tamaño del mercado (recolección y

transporte, transporte por tramo excedente y disposición final), distancia al sitio de

disposición, la adopción del techo tarifario, los subsidios y finalmente la cooperación de los

municipios en el marco de la regionalización.

El costo fijo medio de referencia, el cual es independiente de la producción, se refiere a

todos los conceptos de comercialización y de barrido y limpieza. Los costos de

comercialización se refieren a todos aquellos asociados a facturación, atención al usuario y

campañas educativas mientras que los de barrido y limpieza, por el contrario, el costo

variable medio de referencia, dependiente de la producción, incluye la recolección y

trasporte, el transporte excedente y el tratamiento y la disposición final de los residuos.

Lo anterior repercute en un incentivo al receptor en la medida en que el costo de

tratamiento y disposición final es menos rentable justo al aumentar las toneladas recogidas.

En tal dirección la fórmula tarifaria está dada por la ecuación [1] en donde TRF es el costo

de manejo del recaudo variable, TBL el costo de barrido y limpieza de vías, TRT el costo

de recolección y transporte, el TTE el costo de transporte por tramo excedente y TDF el

costo de tratamiento y disposición final.

La actualización de costos obedece al ajuste por inflación del IPC y de productividad el

cual define el precio techo. El factor fi, representa el carácter del subsidio. Este es positivo

cuando constituye una contribución. El estrato 4 y los establecimientos oficiales no tienen

subsidio ni contribución pero los estratos 1, 2 y, 3 reciben aportes realizados por los

estratos 5 y 6.


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Finalmente, la facturación del servicio se hace de forma conjunta, es decir que el cobro por

el servicio de aseo se hace con la factura del servicio de acueducto y alcantarillado. Este

modo de facturación tiene como objetivo eliminar el problema del polizón o free-rider,

pues al ser el servicio de aseo indispensable en materia de salubridad pública se va a seguir

prestando el servicio independientemente de que este se pague o no (Superintendencia de

Industria y Comercio, 2014, págs. 45-46)

La intervención Distrital permitió un cambio en la tarifa. Dicho cambio permite que se

determine un pago fijo a cada operador según determinados criterios.

2.3.Problemas identificados.

De alguna manera los agentes funcionan en base a los mecanismos legales que les permite

o no cumplir con los propósitos del regulador. Un informe de la CRA (2013) establece un

claro comparativo entre las metas tarifarias y los resultados obtenidos. En este frente se

encuentra que no existe una cobertura total, pues la cobertura tendría que estar en un

100%, sin embargo se observa que para el 2011, 24 de los 31 Departamentos tenían una

cobertura menor al 80%. En Bogotá la cobertura no es total al existir barreras de

recolección en barrios marginados.

Otro aspecto importante en donde se evidencia que no existen suficientes incentivos para

cumplir en calidad con la prestación del servicio de aseo. La meta del regulador consistía en

que se cumpliera la frecuencia mínima de barrido y limpieza de dos veces por semana, aun

así, para el 35% de los suscriptores, la frecuencia de barrido y limpieza es menos a la meta

para enero de 2013.

Existe un tercer factor fundamental para el desarrollo de un modelo analítico el cual

proponemos. Se trata de las condiciones del funcionamiento de los mecanismos de

mercado. En particular, el regulador concebía metas cercanas a la libre entrada y salida de

firmas y el establecimiento de un precio techo con el fin fundamental de generar incentivos

de competencia por el precio. El resultado justo en el periodo regulatorio para una muestra

de 35 empresas en 17 municipios permite observar la presencia de monopolios, duopolios y

oligopolios. Otro resultado importante presentado por la CRA (2013), en base al SIU de



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2011 muestra que no hay rivalidad por el precio y que los agentes o prestadores del servicio

simplemente asumen el precio techo.

2.4. Bogotá y la regulación en tiempos de crisis.

La corte constitucional mediante la sentencia T-24 del 2003 obligó a la administración

distrital a cumplir con los criterios administrativos con el fin de hacer de la población de

recicladores miembros activos en la prestación del servicio de aseo en Bogotá. Esta

sentencia no fue atendida por las administraciones siguientes a su expedición y dado el

plazo establecido por la corte, la alcaldía bogotana optó por una decisión de política que

determinaría en gran parte la estructura del sector de saneamiento básico para Bogotá.

Vale la pena resaltar que los esfuerzos del regulador por hacer de este mercado uno

dinámico y sin monopolios tuvo un impacto marginal. Bien es cierto que las empresas

prestadoras del servicio poseían cierto poder de mercado aun cuando se sometían a un

formado régimen tarifario. Fue así como la alcaldía de Bogotá mediante el decreto 564 de

2012 dio vida a un nuevo esquema en el mercado. El artículo 6 del decreto 564 le brinda

potestad a la empresa de acueducto y alcantarillado de Bogotá para coordinar la prestación

del servicio, estamos hablando la entrada al mercado de una empresa oficial: aguas de

Bogotá.

Los retos de firma de lo anterior supusieron una capacidad operativa e instalada que no fue

suficiente, el propio alcalde anunció la necesidad de contar con 435 conductores, 871

operarios, 56 supervisores y 12 coordinadores para la recolección de basuras. Hechos que

quedaron cortos y sumieron a la ciudad en una crisis sanitaria que traería consecuencias no

solo desde el punto de vista económico.

3. Evaluación del esquema público de aseo en la ciudad de Bogotá (2012-

2014).

El 18 de diciembre de 2012, entró en vigencia el esquema de aseo denominado Basura

Cero. Este tenía dos propósitos: Incluir a la población recicladora de la ciudad y estatizar el


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servicio de aseo de Bogotá. Esto tendría como consecuencia última la reducción de la tarifa

del servicio de aseo en la ciudad. Sin embargo, y pese a que estos objetivos son deseables

desde el punto de vista social y económico, se debe abordar esta situación con más cuidado.

Por eso, esta sección se enfoca en analizar los impactos sociales y económicos que ha

tenido el esquema en la capital del país.

Sin embargo, antes de hacer este análisis, se lidia primero con los principales cambios

asociados con el nuevo modelo de prestación de aseo en la ciudad. En primer lugar, se

resalta la pérdida de participación en el mercado por parte de los operadores privados. Esto

es producido por una razón: Al principio, se pretendía que la empresa Aguas de Bogotá

controlara el 100% de la prestación del servicio público de aseo, sin embargo, por la crisis

medioambiental sucedida cuando entró en vigencia el nuevo esquema, se volvió a contratar

a los operadores privados. Como se aprecia la gráfica 2, de las seis ASE’s, la empresa

pública opera en tres y las empresas privadas se reparten en las otras tres. Un detalle que

cabe destacar es la desaparición de Atesa como prestador del servicio.

Gráfica 2. Prestación del servicio de aseo en Bogotá por zona, localidad y prestador en

el esquema actual de prestación del servicio de aseo en Bogotá.

Fuente: Caracol Radio

Un segundo cambio en la prestación del servicio de aseo está en las utilidades y en las

formas de pago a los operadores privados. Las utilidades de los prestadores privados del



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servicio de aseo disminuyeron, pasando de 113 mil millones de pesos a 106 mil millones de

pesos. Sin embargo, debido a la nueva forma de contratación de los operadores privados,

éstos ya no reciben un porcentaje de la tarifa total recaudada sino un pago mensual por la

prestación de los servicios de aseo (Ardila, 2013).

Con este panorama, se abordará el problema de la prestación del servicio de aseo desde tres

enfoques: un panorama social que muestra la importancia de incluir a las familias

recicladoras, pero a su vez muestra el detrimento sobre los recursos públicos, un panorama

de tarifas que evalúe cual ha sido el impacto de las tarifas del esquema público sobre las

tarifas promedio de la prestación y finalmente un componente de eficiencia que aborda

costos y prestación del servicio.

3.1.Impacto social.

Una de las motivaciones de la alcaldía para cambiar el sistema fue la cercanía del

vencimiento de las exigencias hechas por medio de la sentencia de la corte constitucional

colombiana. La sentencia fue clara en respaldar la inconclusión de la población recicladora.

El nuevo sistema incluye a un número importante de recicladores que se calculan en

20.643. Se ha identificado que las rutas establecidas para los recicladores cubren tan solo el

40,5% del área de la ciudad, sin embargo este sistema es un referente de cambio en el nivel

de bienestar de algunas familias que estaban marginadas del mercado de aseo.

El cambio en el modelo de aseo supuso establecer nuevos contratos con los operadores

privados. Las nuevas condiciones fijan pagos mensuales por la prestación del servicio, ya

no serán remunerados con un porcentaje según la tarifa pertinente, lo que disminuye de

cierta forma el riesgo de firma. Algunas otras eventualidades del nuevo contrato incluyen el

no pago de la facturación, el cual correrá por cuenta del distrito y otro elemento sustancial

permite que dichos operadores privados ya no hagan inversiones en maquinaria y equipo, es

decir que no establece rigurosidad alguna sobre la renovación de la flota. Sin embargo, los

cálculos evidencian que los privados dejaron de recibir 7 mil millones de pesos por la

prestación del servicio en un mercado en donde la utilidad de estas empresas era

aproximadamente del 40%. (Ardila, 2013)


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¿Se tradujo esta intervención en una mejora tarifaria? Pues bien, para agosto de 2013 se

anunció una efectiva reducción tarifaria del orden del 23,9%, reducción que superó las

expectativas en algo más de 3,9%, esta cifra se ajustaría gradualmente hasta llegar a un

11%. La importancia de una reducción tarifaria permite que las restricciones

presupuestarias de los ciudadanos se ajusten de manera positiva, gracias a esto pueden

adquirir nuevos o más bienes y servicios Aun así, la insatisfacción generalizada sobre la

calidad de la prestación del servicio es un asunto de bienestar sobresaliente.

De otro lado el caos institucional trajo consecuencias directas sobre las finanzas públicas.

En relación a este último punto, las investigaciones y fallos de las autoridades regulatorias

señalan detrimentos patrimoniales por fallos en la operación del servicio por parte de la

empresa pública constituida que remplazaría a un buen porcentaje de operación privada. Es

así como se abrió investigación por un presunto detrimento patrimonial que supera los 426

millones de pesos por perdida de 247 llantas de repuesto; otro presunto detrimento

patrimonial por un valor cercano a los 34.000 millones de pesos por el alquiler de volquetas

y por inconsistencias en el suministro de combustible para los camiones recolectores, por

cerca de 24.000 millones de pesos (El Tiempo, 2014).

Aparte de las investigaciones de la contraloría mencionadas anteriormente no se hizo

esperar una sanción de la Superintendencia de Industria y Comercio mediante la resolución

53788 del 3 de septiembre de 2014 por el hecho de haber restringido la libre competencia

acompañada de una multa de 80.794,5 millones de pesos que tendrían que pagar las

empresas públicas de la ciudad.

De cierta forma los retrasos en la operación, la falta de vehículos y su precariedad

tecnológica, hacen que este nuevo mercado presente seria ambigüedad sobre el bienestar

social, entendiendo que la reducción tarifaria no es el único criterio que los individuos,

quienes reciben el servicio de aseo, valoran dentro de su utilidad. La ciudadanía en general

manifestó una reducción del 4% sobre el nivel de satisfacción en la prestación del servicio

de aseo para el año 2013 según Bogotá Cómo Vamos (2013).

En resumen y pese a la disminución tarifaria, puede evidenciarse la insatisfacción

generalizada por aspectos relacionados con la calidad en la prestación del servicio



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(demoras, equipos poco adecuados etc.) y el detrimento que sobre las finanzas públicas

significó implementar un esquema sin la suficiente planeación. El costo de oportunidad que

se debe afrontar puede estimarse como cuantioso.

3.2.Tarifas

Uno de los argumentos que llevaron a la estatización del servicio de aseo en la capital, fue

que las tarifas que se cobraban por la prestación del servicio eran muy altas. En efecto, la

Contraloría General de la Nación sancionó a las empresas Ciudad Limpia, Aseo Capital,

Atesa y Lime por este acto. De acuerdo a la entidad, los bogotanos estuvieron pagando 76

mil millones de más por el uso del servicio (Caracol Radio, 2012).

Sin embargo, las tarifas del servicio de aseo no fueron reducidas hasta marzo de 2013,

cuando las tarifas fueron reducidas en un 8% (Concejo de Bogotá, 2013). En el período

anterior a esta fecha, al contrario de lo esperado, los habitantes de la ciudad pagaron

$34.563 millones de más por la prestación del servicio. En el caso particular de la Empresa

de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), ésta recibió $17.317 millones cuando

debió obtener $12.308 millones y Ciudad Limpia obtuvo $3.896 millones cuando debió

obtener $3.436 millones (Dinero, 2014).

En junio de 2013, la EAAB suscribe el acuerdo 09 que reduce las tarifas de prestación del

servicio de aseo. En la tabla 3 se muestran las tarifas de la EAAB en comparación con las

de Lime y Aseo Capital para el período de 20124 y cuanto variaron. En la tabla 4 se

muestran los aportes y subsidios por estrato socioeconómico.

Tabla 3. Tarifas operadores privados en el antiguo esquema de aseo y tarifas EAAB

en el actual esquema de aseo.

Operadores EAAB Variación (%)

4Se toma como tarifas de los operadores privados la empresa Lime, pues la tarifa de servicio de aseo es

unitaria para todos los proveedores. Se toma como período de referencia noviembre de 2012, para poder

comparar las tarifas, ya que las tarifas que están en el acuerdo 09 de 2013 se expresan en pesos de noviembre

de 2012.


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privados

Estrato 1 3806.32 2656.06 -30.2

Estrato 2 7612.64 5312.12 -30.2

Estrato 3 10784.57 7525.51 -30.2

Estrato 4 13143.87 9151.04 -30.3

Estrato 5 20947.40 14529.81 -30.6

Estrato 6 28912.39 19782.46 -31.5

Fuente: Lime (s.f) y EAAB (2013). Las variaciones son cálculos propios.

Tabla 4. Subsidios y aportes por estrato en el actual esquema de aseo en Bogotá

Estrato Subsidio (%) Aporte (%)

1 70%

0%

2 40%

3 15%

4

0% 5 50%

6 60%

Fuente: EAAB (2013)

En resumen, las tarifas han descendido un 30.2% para los estratos 1,2 y 3 en la ciudad de

Bogotá. Así mismo, descendió más en los estratos 4, 5 y 6, con descensos de 30.3%, 30.6%

y 31.5%. Además, el esquema de subsidios cruzados se mantiene bajo el mismo esquema

en el que éste ha operado. Los estratos 1, 2 y 3 tienen un subsidio de magnitudes de 70%,

40% y 15% respectivamente. Así mismo los estratos 5 y 6 pagan un aporte para compensar

los subsidios otorgados a los estratos 1, 2 y 3. Dichos sobre costos son de magnitudes del

50% y 60%. Finalmente, el estrato 4 no recibe subsidios ni paga aportes.

A pesar de las ventajas que supone este esquema tarifario para los ingresos de los

bogotanos en general, se debe concluir que la implementación de este esquema tarifario fue

tardía. Como se mostró anteriormente, antes de la implementación del esquema tarifario, la

ciudad terminó pagando de más por el servicio. Sin embargo, se debe recalcar que la

reducción tarifaria es de importantes magnitudes, lo que trae impactos sociales.



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3.3. Eficiencia

La principal controversia que ha generado la entrada del nuevo de esquema es su eficiencia.

Se ha argüido que el sistema público de aseo es ineficiente. Los argumentos principales se

dividen en cuatro: La prórroga de los contratos de los operadores privados de aseo, los

malos resultados financieros, la poca ejecución presupuestal y la mala ejecución del

esquema.

Hablando sobre el primer aspecto, debido a la crisis medioambiental en la que estuvo

inmersa en la ciudad durante diciembre de 2013, el distrito se vio obligado a contratar de

nuevo a los operadores privados. Lo anterior provocó que la empresa Aguas de Bogotá y

los demás operadores privados se distribuyeran la prestación de la siguiente forma: la

empresa pública operaría en el 52% de la ciudad y las empresas privadas un 48% (Ardila,

2014) De acuerdo a Ardila (2014), en la actualidad a Ciudad Limpia se le paga $3.900

millones mensuales, a Lime se le paga $2.900 millones y a Aseo Capital se le paga $3.300

millones mensuales. Además, los operadores privados controlan la facturación del servicio.

Sobre el segundo aspecto, se dice que existen inconsistencias en los balances financieros de

la empresa Aguas de Bogotá y que las utilidades de la EAAB disminuyeron pasando de

$175 mil millones en 2011 a $121 mil millones en 2013(Ardila, 2014).

Sobre el tercer aspecto, el concejo de Bogotá, menciona que la financiación del nuevo

esquema de basuras de Bogotá, de acuerdo a la EAAB es de 100 millones de pesos que

están distribuidos de la siguiente forma:

Tabla 5. Financiación del actual esquema de basuras en Bogotá

Fuente: Concejo de Bogotá (2013)

Financiación

CONCEPTO VALOR

Adición Recursos Sobrantes Fondo Pasivos Contingentes $ 50.000.000.000

Traslado de Servicio de la Deuda a Inversión $ 2.000.000.000

Distribución Recursos Disponibilidad Final $ 38.665.268.308

Recursos Propios Inversión $ 9.334.731.692

Total $ 100.000.000.000


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Tabla 6. Destino de la financiación del actual esquema de basuras de Bogotá (en

millones de pesos)

CONCEPTO VALOR

Inversión Directa Gestión Aseo Ciudad de Bogotá EAAB ESP-UAESP 80.993

Gastos de Operación Proceso Aseo 19.067

Total 100.000

Fuente: Concejo de Bogotá (2013)

Además de estos recursos, la UAESP mencionó que contaba con otros $21.184 millones de

los cuales sólo ha ejecutado $4.624 millones (Concejo de Bogotá, 2013), esto corresponde a

menos del 22% de este presupuesto.

En el último aspecto, se dice que se tenía intenciones de contratar a 4.264 personas, 460

volquetas y 168 compactadores, pero se terminaron contratando a 2.600 personas, 240

volquetas y 68 compactadores (Concejo de Bogotá, 2013). Además se tenían cuatro

bodegas públicas y 233 privadas para que los recicladores depositen la basura, pero no

todas eran accesibles debido a que éstas no estaban por las rutas de los recicladores (Ardila,

2013). Finalmente los compactadores llegaron en mal estado y éstos no estuvieron

disponibles al principio de la vigencia del nuevo esquema (Concejo de Bogotá, 2013).

4. Conclusiones y recomendaciones.

El objetivo de este trabajo es principalmente mostrar que pese al debate político que está

presente en la aplicación del nuevo esquema de aseo en la ciudad de Bogotá, se puede

encontrar que este sistema tiene ventajas y desventajas en su implementación. Se encuentra

que las principales ventajas están en materia de un servicio más económico para los

usuarios y la inclusión de la población recicladora, lo que tiene impactos sociales positivos

en materia de ingresos y generación de empleo.



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No obstante, este sistema tuvo varios problemas al implementarse. Se destacan asuntos

operativos que socavaron los criterios de eficiencia en la administración de los recursos

públicos. En primer lugar, está la crisis medioambiental que se generó cuando el sistema se

implementó. En segundo lugar, la reducción de tarifas no se hizo de forma inmediata, lo

que llevó a que se pagara de más por la prestación del servicio antes de junio de 2013. En

tercer lugar, está la operación del mismo esquema de aseo que fue ineficiente y no trajo los

resultados que se esperaba.

En cuarto lugar y aún más importante es que fuera de las consideraciones legales que se

requieren para que la prestación del servicio sea 100% público, se requirió recontratar a los

operadores privados para que hubiera completitud en la prestación del servicio público.

Esto cambió la forma en la que se contrató con los operadores privados quienes ahora

obtienen un ingreso fijo y no dependiente de la prestación del servicio. Dicho suceso puede

afectar la calidad de la prestación del servicio, debido a que los privados podrían no tener

incentivos para prestar un servicio de buena calidad. Así mismo los entes reguladores

pierden criterios y herramientas de política sobre los operadores.

Lo anterior no debe ser argumento para que prime un esquema privado sobre uno de orden

público. Se destaca la falta de evidencia empírica que sustente la mayor eficiencia del

sector privado en la prestación del servicio de aseo. Además en los lugares en donde se ha

tratado de comprobar este resultado, no han sido casos de éxito. Lo único que se conoce

con certeza es que en Bogotá los operadores privados cobraron tarifas más altas de lo

debido, lo que deja en evidencia un problema de armonía entre el interés privado y el

interés social y hace cuestionar las llamadas ventajas de la privatización para perseguir

objetivos en materia social.

También se reconoce la falta de evidencia que sustente la mayor eficiencia del sector

público en la prestación del servicio. Además faltan estudios que demuestren cuánto se

debe bajar las tarifas de la prestación de aseo así como de los costos derivados de este

proceso. Esto evidencia que la decisión de la implementación del nuevo esquema de aseo

fue principalmente de orden político.


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Finalmente, existen fallas en la regulación. Desde 2005 la CRA no había actualizado la

metodología tarifaria del servicio de aseo, lo que tuvo como consecuencia de acuerdo a la

Contraloría que se inflaran las tarifas del servicio(LA FM, 2012), dicha actualización se

hace hacia finales de 2013. La entidad resalta que la metodología tarifaria se debe

actualizar cada cinco años, lo que sustenta el atraso que se lleva en este tema (Íbid, 2012).

También falta información de las tarifas del servicio de aseo en Bogotá para períodos

anteriores al 2014 en la base de datos del Sistema Único de Información (SUI), lo que

dificultó las labores de esta investigación.

El escenario descrito anteriormente plantea retos y por ende propuestas. En septiembre de

2014, la SIC dio seis meses de plazo para que se liquidara el sistema de aseo en la capital.

Ante dicha realidad, se recomienda lo siguiente:

El sistema debe seguir operando bajo la modalidad de ASE’s: Esto con el fin de

aprovechar las economías de densidad y de escala inherentes al servicio de aseo.

La empresa de Aguas de Bogotá debe seguir operando en la ciudad: Si algo se ha

demostrado es que las tarifas de prestación del servicio de aseo han disminuido

niveles importantes por la entrada de esta entidad en la prestación del servicio. De

este modo, se pueden conseguir tarifas más bajas que beneficien a la ciudadanía.

Se deben realizar estudios que muestren hasta qué punto se pueden bajar las tarifas

y si alguno de los esquemas es más eficiente que el otro: Esto con el fin de saber

que esquema puede ser mejor desde el punto de vista de la eficiencia además de

tener información plena y verificable sobre las tarifas en la ciudad.

Se debe actualizar el SUI en materia de datos de aseo: Esto con el fin de tener una

forma accesible y fácil de conseguir información que facilite las investigaciones

que se hagan para el sector de servicio público de aseo.



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