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CONDICIONES DE VALIDEZ DE LACUESTIÓN DE CONFIANZA

EN EL PERÚApuntes para la comprensión de su perfil constitucional

desde la teoría del acto parlamentario

CÉSAR DELGADO-GUEMBES

E D I C I O N E S D E L C O N G R E S O D E L P E R Ú

CÉSAR DELGADO-GUEMBES

CONDICIONES DE VALIDEZ DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA EN EL PERÚApuntes para la comprensión de su perfil constitucionaldesde la teoría del acto parlamentario

Diseño de carátula y diagramación: Silvia Yovana Vásquez Trujillo

© Congreso de la República del Perú Ediciones del Congreso del Perú Av. Abancay 251, Lima Teléfono: 311-7777 Correo electrónico: [email protected] Web: http://www.congreso.gob.pe

Impreso en enero 2020 en la Imprenta del Congreso de la RepúblicaJr. Junín 330, Cercado de Lima, Perú

Lima, primera edición, enero de 2020

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2019-19212Tiraje: 500 ejemplares

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra, incluido el diseño tipográfico y de portada, sea cual fuere el medio, sin la autorización expresa del titular de los derechos.

Biblioteca del Congreso del Perú343.333D51

Delgado-Guembes, CésarCondiciones de validez de la cuestión de confianza en el Perú. Apuntes para la comprensión de su perfil constitucional desde la teoría del acto parlamentario /César Delgado-Guembes.

-- Lima : Ediciones del Congreso, 2020.230 p.; 23 cm.

ISBN: 978-612-46043-3-1CUESTIÓN DE CONFIANZA / CONTROL PARLAMENTARIO / RESPONSABILIDAD MINISTERIAL / PRACTICAS PARLAMENTARIAS / DERECHO PARLAMENTARIO

DEDICATORIA

Quiero dedicar esta monografía a mis alumnos, de ayer y de hoy, en los cursos de perfeccionamiento profesional dictados en la Cámara de Diputados y en el Senado de la República, y en los cursos universitarios de pregrado y de posgrado, con los que he compartido aprendizajes personales, en diversas universidades peruanas, desde el año 1987.

Dedico también esta exploración a los colegas del servicio parlamentario con los que desde 1980 compartimos, en medio de eventuales sinsabores e ingratitudes, y de falsas o fingidas lealtades, ideales de dedicación, integridad y compromisos comunes, aún insuficientemente vividos, comprendidos, valorados y reconocidos.

Last but not least, incluyo en esta dedicatoria a mis compañeros de estudios en la Facultad de Derecho de la PUCP, con quienes, más allá de los realismos del pragmatismo político por el que muchos optan, eduqué mi criterio jurídico y el rigor académico de nuestra disciplina, como parte de la promoción “Manuel de la Puente y Lavalle” (1979).

En este trabajo pretendo dejar el testimonio de una huella de la integración que debe existir entre la lucidez, la pasión, la dedicación y la tenacidad conspirativa en el trabajo profesional y en la vida personal.

César Delgado-Guembes (ℵ)

(ℵ) El autor es profesor universitario del curso de derecho y gestión parlamentaria en la facultad de derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú desde 1994, y en la maestría en derecho constitucional de la escuela de posgrado de la Universidad San Martín de Porres.

Ha sido funcionario y asesor en el Congreso de la República desde el año 1980, en el que se ha desempeñado como Suboficial Mayor de la Cámara de Diputados (1991-1992) y como Oficial Mayor del Congreso (2003). Es autor de más de una decena de libros en el estudio de la institución parlamentaria, y de más de medio centenar de artículos especializados sobre diversidad de tópicos relativos a la problemática de la representación política, de la organización y de los diversos procesos parlamentarios. La integridad de sus publicaciones pueden consultarse libremente en el enlace https://es.scribd.com/user/6782281/Cesar-Delgado-Guembes

Luego de su jubilación como funcionario del servicio parlamentario, en diciembre de 2019, además de la enseñanza universitaria, es conferencista sobre temas de su especialidad y se dedica a la investigación y a la consultoría en temas parlamentarios y constitucionales. Para conocer mayor información sobre su trayectoria profesional puede revisarse la hoja de vida que está publicada en el enlace https://es.scribd.com/document/8682314/CDG-Curriculum

INTRODUCCIÓN 7

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 9

I. EL ÁMBITO INSTITUCIONAL DE LA CRISIS POLÍTICA .................................... 15

II. LAS PREMISAS DEL RÉGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO.......... 21

III. LOS ANTECEDENTES DE CONFRONTACIÓN POLÍTICA ................................... 25 EN EL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA 1. La asimétrica minusvalía política del gobierno en el parlamento, .............. 28 y el poder político subrogatorio de la calle 2. Por la inmolación histriónica al esfumamiento del adversario ................... 34

IV. LOS ORÍGENES DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA .......................................... 57

V. LOS TIPOS DE CUESTIÓN DE CONFIANZA ...................................................... 63

1. La cuestión de confianza obligatoria (investidura) .................................... 63 2. La cuestión de confianza discrecional. ...................................................... 67

VI. LA ESTRUCTURA DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA ....................................... 69

1. Perfil y noción básica de la cuestión de confianza ..................................... 81 como acto parlamentario 2. Los presupuestos subjetivos de la cuestión de confianza ......................... 86 3. Los presupuestos objetivos de la cuestión de confianza .......................... 87 3.1. El planteamiento del pedido de confianza .......................................... 87 3.2 La decisión sobre el pedido de concesión ........................................ 101 4. Las declaraciones de voluntad en la trascendencia y .............................. 109 solemnidad del trámite fiduciario 5. La finalidad constitucional (causa) del acto de confianza ........................ 146 6. El objeto de la confianza .......................................................................... 163 6.1 Requisitos del objeto ........................................................................ 163

8 CÉSAR DELGADO-GUEMBES

6.2 Objeto física y temporalmente posible (plazo) ......................................... 163 6.3 Objeto lícito ............................................................................................ 168 6.4 Objeto procesalmente posible y constitucionalmente válido .................. 171 6.4.1 La inconstitucionalidad de la cuestión de confianza ...................... 183 sobre reformas constitucionales 6.4.2 La inconstitucionalidad de la cuestión de confianza sobre ............ 202 competencias directivas reservadas al Congreso 7. Los resultados del proceso fiduciario ...................................................... 214

VII. A MODO DE CONCLUSIÓN ............................................................................ 225

INTRODUCCIÓN 9

INTRODUCCIÓN

«Hemos debido crear instituciones que impidan la corrupción y no decir permanentemente: “voy a castigar a los corruptos”. Los psicoanalistas sabemos que muchas veces quien plantea las acusaciones más feroces es alguien que se cree puro. Y eso es difícil de que exista. A mi edad, sé perfectamente que no hay puros. Se quiere convertir esta suerte de hipertrofia de la moral en lo determinante para ver por quién se vota en estas elecciones. Esto no permite entender que la gente quiere cambios sin sobresaltos, mantener ciertas formas de entender la vida, que no haya quienes estén por encima de uno y te juzguen»

Entrevista a Max Hernández, por Mariella Balbi, El Comercio, 28 de setiembre del 2014, p. A-2

El examen, estudio y análisis de las instituciones de derecho constitucional suele ajustarse al canon de un patrón metodológico más o menos común, acorde con el tema en discusión. En este trabajo se trata de cubrir la institución de la cuestión de confianza, con el añadido o complemento de una perspectiva menos usual. La que propondría una doctrina basada en la teoría del acto parlamentario.

En razón de que el acto parlamentario no es una categoría jurídica propiamente dicha, porque no existe regulación positiva que estructure su conformación, esta exploración está exonerada de cualquier pretensión exegética (no hay texto qué referir ni comentar). Sí existe y tiene otro tipo de pretensión teórica, enmarcada más bien en la dogmática; esto es, en el análisis de la razón o de la racionalidad a la que obedece la existencia de las diversas instituciones jurídicas, que en este caso tienen naturaleza constitucional y parlamentaria, y el contraste con los usos que los operadores realizan a la luz de la racionalidad y finalidad de las instituciones estudiadas.


El propósito de las reflexiones que presento en este escrito es revisar las experiencias políticas e históricas recientes asociadas y propias del uso de la cuestión de confianza, aprovechando el marco de lo que, de contar con reconocimiento y desarrollo bastante y adecuado, consistiría en una teoría del acto parlamentario.

Dicho marco, aún embrionaria e insuficientemente planteado, ha sido previamente apuntado en diversos documentos por el autor y, continuando con esa propuesta, todavía subrayadamente incipiente, en esta ocasión se procura poner a prueba una vez más el modelo de análisis con el objeto de verificar, y en lo posible demostrar a los incrédulos, su viabilidad, pertinencia y utilidad respecto del examen de los mismos fenómenos, hechos o acontecimientos políticos que suele revisar la disciplina del derecho constitucional, sólo que sobre una materia específica y propia de la experiencia de la institución parlamentaria y de la operación del régimen político peruano (1).

La relevancia de estos apuntes guarda su mérito en el desarrollo de los sucesos que han surcado en el horizonte político peruano, de modo particularmente intenso, durante el período 2016-2021, en medio de intentos de uso de instituciones como la cuestión de confianza y la disolución del Congreso que, además de haber sido calificados como discutibles o cuestionables, han representado intentos innovativos o novedosos que merecen estudiarse, para determinar, ahora con mayor cautela, prudencia y detenimiento, el perfil de corrección que

1 El autor no es ajeno a la crítica frecuente relativa a la falta de idoneidad de una propuesta teórica como en la que insisto y me empeño, y ello no obstante el sensato y benévolo consejo de quienes por aprecio me recomiendan que ceje en el esfuerzo, con el argumento principal de que las categorías del derecho privado no son transferibles al derecho público en general ni al derecho constitucional o parlamentario en singular. Agradezco la sanidad espiritual de los consejos de Carlos Cárdenas Quirós, y las graves advertencias de Domingo García Belaunde sobre la inconveniencia e insensatez de este propósito. Sólo es mía la insanía apocalíptica, y la impertinencia dogmática de esta terquedad en la que insisto, afirmando que la juridicidad práctica del esfuerzo trasciende la distinción entre lo público y lo privado, si se cuida de no aplicar automáticamente las categorías de análisis a la realidad que se examina y se pretende comprender.

El enfoque desde el que trato de construir y de aplicar una teoría general del acto parlamentario, a partir del supuesto de que existe una estructura basada en presupuestos y en elementos generales, esenciales o accidentales, cuyo cumplimiento puede determinar una mejor valoración de la racionalidad legal de los fenómenos políticos a los que se aplica, y según la cual es posible rendir y exigir cuentas por usos impropios del poder, y de la autoridad, por los ciudadanos a quienes confiamos nuestra representación, y de quienes esperamos desempeños razonables y no arbitrarios ni nugatorios de los principios constitucional y políticamente básicos para nuestra convivencia democrática en un régimen republicano.

INTRODUCCIÓN 11

les corresponde, más allá de las necesidades que la práctica concreta reciente ha traído en medio, tanto de la lucha y de las asperezas políticas de este período, como de la propia vehemencia y firmeza con la que académicos más bien osados que pulcros de razonamiento en la dimensión empírica de su disciplina, han anunciado en medios y plazas, bajo el manto de un halo de sapiencia que quizá habría sido deseable, o preferible, que guardara mayor congruencia con la sagacidad que la inteligente perspectiva de la parsimonia y pausa del estudio habría recomendado y exigido (2).

2 Haciendo la salvedad inicial, a modo de una necesaria y profiláctica aclaración confesional, que el autor no adhiere absolutamente a ningún partido político, y que el enfoque que adopta resulta de la estricta observación en la que participa directamente a partir de su función como funcionario del Congreso de la República (lo que constituye un natural aunque consciente sesgo profesional), añado, que el propósito de comprender la razón de ser y los procesos parlamentarios ha generado recientemente una legión de autotitulados expertos en los procesos constitucionales que comprometen al Congreso, sin más bagaje en sus mochilas que los libros en los que creen encontrar el saber práctico del que carecen.

Corresponde que explicite que la referencia se dirige a quienes Honorio Delgado clasificaba en su vieja tipología como personas que adolecen del síndrome del “afán de notoriedad”. De protagonismo, puede ser hoy un término más apropiado. La calle diría mejor “formas histéricamente desesperadas de figuretismo”.

Cuando se antepone el deseo exacerbado de adelantarse (a codazos o canillazos, si es posible, como parte de patrones poco disimulados que bien utilizan atildados y sutiles caballeros de oficina, de bufete y de salón) para estar en las primeras planas, y que lo miren a uno, antes que el análisis ponderado, sin apasionamiento, de realidades que nos resultan tan imprevistas y urgentes como apremiantes, es posible caer en la trágica tentación de formular cualquier opinión como si se pretendiera ser poseedor de la verdad, de tenerla, de encarnarla en el propio discurso de quien la enuncia.

La verdad, según la entiendo, no la posee nadie. No hay ser a quien la verdad elija como depositario de su núcleo. La verdad anda desperdigada, entre síncopes. Es volátil, huérfana, e irresistiblemente inaprehensible. Como esquirlas difusas que nadie puede recomponer por más que se esfuerce y lo intente. En suma, cuando menos en la dimensión humana, y hasta ahora, que se sepa, no tiene padre, ni natural ni adoptivo, y nadie la monopoliza… a pesar que siempre aparezcan usurpadores que, en su banalidad, exigen certificado de paternidad sobre sus dominios.

La irrupción de personajes que se ubican y se afanan en “vender el pan de su verdad, como cierta, e incontrastable”, es una forma sintomática del marketing personal y profesional que viene manchado inocultablemente del individualismo narcisista. ¿Quién es amo de la verdad? ¿Lo hay? De modo similar, ¿es que hay alguien que “sepa más”? Y el que “algo” sobre “algo” sabe, ¿habla la verdad desde lo que cree saber, o es que su saber no enuncia la verdad que no es contenida en ningún saber? Cuando asumimos que no hay quien pueda decirla toda, y que siempre queda dicha a medias, ¿no es que estamos acaso ante personas que hablan desde el propio síntoma tanto de sus creencias de saber, como de sus carencias de reconocimiento y estima, y que se ven irremediablemente forzadas a aparecer y pescar los reconocimientos de los que su propio ser e identidad están privados?

Es algo penoso tener que mencionarlo, pero la academia debe cuidarse lo elemental para que el valor del saber, en toda su precaria fragilidad, no sea parte del mercado de creencias de quienes pretenden venderlo como mercancía mediática a un público insuficientemente preparado para discernir entre el síntoma de quien se presenta desde sus propias creencias


El desarrollo de este estudio monográfico se articula a partir de dos ejes, el de los hechos y acontecimientos políticos, y el de la elaboración fundamentalmente dogmática sobre la racionalidad constitucional y normativa de la categoría jurídica conocida como cuestión de confianza. El plan de este trabajo comprende la exposición del ámbito institucional de la crisis política; la identificación de las premisas del régimen político peruano como un modelo presidencial parlamentarizado; la presentación de los antecedentes de la confrontación política que gatilla el planteamiento de la cuestión de confianza que deriva en la disolución del Congreso; los orígenes históricos y el sentido de la cuestión de confianza como elemento del régimen político; los tipos obligatorio y discrecional de la cuestión de confianza; y como último tema el enfoque estelar de este tan árido como abstracto esfuerzo de análisis de la cuestión de confianza a partir de la estructura de su génesis jurídica, en el que los temas que integran el estudio son el perfil de la cuestión de confianza como acto parlamentario; los presupuestos subjetivos y los presupuestos objetivos; las declaraciones de voluntad de las partes, el gobierno y el parlamento en el perfeccionamiento del proceso fiduciario; la causa del acto de confianza; el objeto material de la confianza; y los resultados del proceso fiduciario.

El eclipse que se observó con el progresivo descontento del que aprovechó el gobierno para decretar la disolución del Congreso, tuvo que pasar por los rituales del proceso político en los que van construyéndose y perfeccionándose los términos y los alcances de la voluntad y del compromiso fiduciario entre

y carencias, no menos, grave y ciertamente, además, que desde sus propias deficiencias o epistémicas o epistemológicas.

No hay ningún mercado en el que la verdad pueda venderse, y ello a pesar del propósito fenicio de los nuevos sofistas en la escena mediática que la enturbian como saber bajo el disfraz y máscara de las creencias que finalmente ofertan para sujetar al incauto a poco más que a sus mal fundadas convicciones o creencias. Poner a funcionar como verdad el saber que se simula bajo la creencia puede tener una dimensión peligrosamente delictual, si no delincuencial, y de eso hay que cuidarse.

Se trata de un daño público que, en este caso, lo causan no sólo quienes prestan el medio para que se transmita y propaguen discursos de dudoso valor gnoseológico, sino, antes, quienes desde la incontenida y obsesiva queja no tramitada de su baja, aprensiva y ansiosa estima son vencidos por su síntoma y se proponen a sí mismos como remedio mesiánico ante una audiencia insensiblemente ávida de solidez y de certezas.

Es por ello que es necesario exponerlo como parte de la problemática que ha llevado a desorientar de modo masivo la opinión pública con un discurso que merecía menos prisa y, también, mayor contención afectiva y emocional. La dimensión del mal causado, a mi juicio, ha sembrado convicciones difícilmente erradicables en la consciencia política de nuestra precaria ciudadanía. Y ese daño es parte del malestar que expande el alejamiento de la condición republicana de nuestra vida política.

INTRODUCCIÓN 13

el gobierno y el parlamento. En este trabajo el autor ensaya una propuesta dogmática de comprensión de la cuestión de confianza. El ensayo se limita a conjeturar y reflexionar sobre la racionalidad política que cree encontrar en el sentido y finalidad que quepa existir en la cuestión de confianza, y en la eventual disolución del Congreso, a partir de las obligaciones y compromisos que creen para sí los protagonistas que comparten y del que se responsabilizan conscientemente en este proceso constitucional.

INTRODUCCIÓN 15

I.

EL ÁMBITO INSTITUCIONALDE LA CRISIS POLÍTICA

El período 2016-2019 ha sido especialmente pródigo en casos y supuestos que han generado, y resultado ser, fuente de confusión en la vida política del Perú. Esos casos y esos supuestos han conformado una urdimbre de acontecimientos inéditos y sin precedentes inmediatos en nuestra historia política(3). Hubo

3 Se hace directa y expresa mención a la clara y total exclusión en las referencias y en el análisis que se comparte en este trabajo a los actos de corrupción, conocidos o encubiertos, cuya comisión, negación o protección se imputa ya sea a las fuerzas políticas con presencia parlamentaria (sea como la mayoría o como cualquiera de las minorías, sean o no opositoras u oficialistas), como a las que sin pertenecer a la asamblea representativa les ha sido imputada la acción de blindar actos de corrupción pública. No se pretende examinar la implicancia que pudiera o no existir entre uno o más grupos parlamentarios y el blindaje o encubrimiento de actos de corrupción.

A juicio del autor el tratamiento de la vida política desde la perspectiva del derecho constitucional y parlamentario puede con excesiva facilidad sesgar la perspectiva de quien trata académicamente la situación política. Es más, parece ser tan ligera la brecha entre la parcialización y el razonamiento jurídico que más de un abogado y jurista ha caído con ligereza presa de sus propias creencias u hostilidades políticas.

Para disminuir el compromiso que pudiera traer consigo la valoración del impacto que ocasiona la variable de análisis que se define como la tolerancia o el encubrimiento de la corrupción en la vida política que nos es tan próxima, dejo exprofesamente entre paréntesis el rol y la valoración del impacto que tiene en la dinámica de interacción entre el gobierno y el parlamento el compromiso de una y de otra parte en actos de corrupción, sea propio o de quienes mantienen proximidad instrumental con los operadores de roles estatales, en el gobierno y en el Congreso.

Asumo, en consecuencia, el riesgo inherente a esta decisión y me circunscribiré, en cuanto sea necesario y posible en el marco de esta exploración y reflexiones, al examen de fenómenos eminentemente institucionales entre los órganos estatales protagonistas de escenarios de confrontación y conflicto en tal grado que ha llevado a la interrupción del período constitucional 2016-2021. Me abstendré, deliberadamente, por lo tanto, en lo posible y temáticamente necesario, de cualquier valoración en las estrategias del gobierno y del


dos intentos de vacancia presidencial, el presidente de la república renunció, asumió el cargo un vicepresidente sin suficiente liderazgo dentro de su propio partido, el propio partido oficialista se despeñó por la senda de la diáspora y desintegración de sus miembros, y se tejió una estrategia destinada a compensar la imposibilidad de una legitimidad razonable en el Estado con el apoyo mediático, la apelación a la opinión pública, el respaldo demoscópico de las encuestadoras de opinión y la lapidación de la mayoría parlamentaria que, a todo esto, sin mucho esfuerzo y puro pulso se desacreditaba en base a actos de autosuficiencia si no de altiva y cratológica soberbia.

Vistos en perspectiva, sin embargo, la diversidad de quiebres y rupturas en la típica y regular vida institucional del Perú durante estos mismos años, comparativamente, el Perú no ha sido afectado por explosiones populares como las que han afectado las calles en la región. En Chile, en Ecuador, en Bolivia o en Argentina, el pueblo ha tenido manifestaciones impensadas, en las que emociones contenidas han estallado en medio de la rabia y el vandalismo. El

Congreso relacionadas con la tolerancia o con el rechazo a los actos de corrupción que han manchado masivamente la experiencia de nuestra vida política presente. Esta monografía no pretende alcances sociológicos y aspira a examinar el tema contrayéndolo concisamente a la perspectiva jurídica y constitucional.

Soy responsable, en consecuencia, de la ausencia de valoración que le concederé en el espacio de esta monografía a los argumentos según los cuales la disolución del Congreso que habría sido consecuencia del rechazo a la segunda cuestión de confianza era un medio eficiente para alcanzar el fin de controlar la lucha contra la corrupción. No será este el espacio ni la ocasión, en consecuencia, en que habrá de dilucidarse respecto a la indignación popular contra la corrupción general, la impunidad, la inmoralidad, ni a la desaprobación, descrédito y desafecto popular contra el Congreso y sus integrantes. No es este el espacio en que se examinará si era un acto políticamente correcto o incorrecto la “amputación” de la población parlamentaria en la que se veía la responsabilidad por la poca calidad de nuestra vida política. Si el principio de realidad es más valioso o importante que el análisis de la dimensión jurídica de la problemática habrá que dejárselo a los arqueólogos de la historia, quienes tendrán que integrar ambas perspectivas. Mientras tanto la perspectiva del derecho sigue siendo un aporte que quien tiene formación jurídica no puede ignorar.

Hago de este espacio, de modo expreso, en consecuencia, un lugar para discutir, no si estuviera bien o no, ni si se justificara o no justificara, que el pueblo hiciera justicia por sus propias manos en un acto de sublevación popular contra el hartazgo por las incompetencias y reprobable condonación de la corrupción o de la inmoralidad pública, sino sobre un aspecto, más bien, comparativamente menudo y de menor significación y trascendencia pública. En este trabajo el objetivo es deslindar la dimensión de la apreciación de la vida política por el pueblo y el estudio que exige la comprensión de las instituciones constitucionales a partir de la racionalidad con la que se las diseña y a la que deben servir, precisamente para salvaguardar principios y valores fundamentales de convivencia en un Estado de derecho. Mi disciplina no aspira ni pide el perdón, la tolerancia ni la conmiseración de los opinólogos, sino que plantea su valor, su rol y su función sin culpas ni falsas vergüenzas.

EL ÁMBITO INSTITUCIONAL DE LA CRISIS POLÍTICA 17

pueblo ha cobrado muertes en la protesta. No obstante grupos organizados en base a la mesura y a la cordura, hubo rabia incontenible también que fluyó de manera espontánea y natural, junto quizá al azuzamiento deliberado de grupos minúsculos que pretenden sembrar adhesiones para capitalizar luego estrategias contra valores dominantes en el sistema político, cultural y económico. El Perú no es ajeno a la protesta social, qué duda cabe, puesto que también la hay, pero no se ha llegado a expresiones de furia duradera y generalizada, con un horizonte que parece desbordar conflictos específicos y focalizados. En perspectiva, por esta razón, la nuestra hasta ahora, es una crisis socialmente menor aunque su expresión es mayor en el plano institucional.

El contexto de deterioro institucional en el que se establece una sostenida relación de confrontación entre el gobierno y el parlamento ha tenido el desenlace de la interrupción del período constitucional mediante la constitucionalmente opinable disolución del Congreso. Las armas del gobierno en esta estrategia fueron dos, una de las cuales fue el medio para conseguir el fin. La primera fue la cuestión de confianza, la segunda la disolución.

Con el fin de esclarecer las dimensiones del fenómeno es necesario procurarnos una metodología que permita desmontar los alcances, la finalidad y la propiedad del uso del medio del que se valió el gobierno para lograr el objetivo de la disolución del Congreso. Partimos de una premisa básica: la disolución del Congreso no ocurrió al azar ni por efecto gratuito de la fortuna. La disolución fue una meta que el gobierno tenía el propósito deliberado de conseguir. No ocurrió por efectos desgraciados del destino, de los hados, de los dioses ni del demonio. El gobierno quería y necesitaba disolver el Congreso para compensar la enorme debilidad en que entendió se encontraba su precaria e insuficiente legitimidad en la estructura o aparato estatal. Asumió que le resultaba imposible gobernar con un Congreso cuyas mayorías lo antagonizaban en intensidad y magnitud tal que menor tenía que representarle el costo de manufacturar su disolución (4).

4 Según la premisa de la que parte esta reflexión, el obvio aliado de ese propósito tenía que ser la estructura políticamente maniquea de la opinión pública que, así como se puede expresar en la bipolaridad derecha/izquierda, también puede usar opciones dicotómicas o binarias del tipo aprismo/antiaprismo, neoliberalismo/antineoliberalismo, comunismo/anticomunismo, globalismo/localismo, estatismo/antiestatismo, o fujimorismo/antifujimorismo.

El relato para crear el dualismo político encuentra el perfecto complemento en el discurso idealista basado en la pretensión de alcanzar la pureza ética, conforme al cual uno de los extremos es el que personifica la corrupción, y el otro el liderado por los líderes de la anticorrupción.


La premisa de la que partimos, contrariamente, asume que existió una lógica, un derrotero, un proceso deliberado, dirigido y encaminado a la disolución del Congreso. Tenía que realizar los actos, tomar las decisiones y desarrollar la estrategia comunicacional idónea y ajustada a la obtención de una legitimidad ausente y en proceso creciente de aumento conforme, según una dinámica tanática y autodestructiva se pulverizaba el grupo político con el que la suerte llevó a Martín Vizcarra a la presidencia de la república.

Es del contexto de esa dinámica confrontacional respecto del que es indispensable desintoxicarse y tomar saludable distancia. Aunque no deje de tener sentido que quienes asumen posiciones antagónicas en la confrontación usan los medios constitucionales como parte del armamento o parafernalia conceptual para neutralizar o para impedir que el adversario gane ventaja posicional, el esfuerzo especial que pretendemos realizar es comprender las racionalidades mínimas de la institución d de la cuestión de confianza, y al hacerlo suspender cualquier afecto, ni positivo ni negativo, respecto de cualquiera de las partes en la contienda. No es poco complejo este propósito ni objetivo precisamente porque quienes disputan la razón en este empeño tienden a caer presa de ánimos mental y emocionalmente poco discernibles en el plano consciente, y con extrema sensibilidad proyectan temores o fantasmas en quienes al expresar argumentos discordantes o afines ven o amenazas o amistades injustificadas o no pretendidas ni buscadas.

Debido a la intensidad radical de la coyuntura se hace singularmente difícil razonar con independencia sobre la identidad y funcionalidad institucional del modelo, más allá de la intencionalidad de que haya sido objeto en el uso y aplicación por los protagonistas de la acción en nuestra vida e historia política reciente. La disposición a pensar y a reflexionar sobre una materia en la que el ánimo de confrontación aún está fresco, y en la que aún permanece el desgarro capilar, el color violáceo de la equimosis, ulceradas y sin cicatrizar las laceraciones que abrieron la piel los embates del contrincante, no tiene ante sí un emprendimiento fácilmente asimilable ni asumible por la comunidad que se vio abiertamente afectada por el duelo político entre las partes.

Al proyectar en un grupo la concentración de lo pública o políticamente indeseado se alcanza como balance el favor popular que permite eliminar al chivo expiatorio que luego dejará al gobierno manos libres sin el contrincante que lo opone desde la asamblea con acciones de control incómodas. El logro principal será una alternativa que, aunque incierta, será menos lesiva que el mal que representa una mayoría especialmente fuerte en la sede representativa del Estado.

EL ÁMBITO INSTITUCIONAL DE LA CRISIS POLÍTICA 19

En medio de tal riesgo, sin embargo, el objetivo es estrictamente indispensable y necesario de acometer, y para ello será preciso tener especial cuidado y sensibilidad de razonar alejándonos de la disposición de las partes en conflicto, dejar de lado la posible afinidad o repudio que la inclinación personal lleve al propio e individual ánimo a favor o en contra de una u otra de las partes, para realizar la disección de los hechos y de las realidades que la coyuntura precipitó unos tras otros, con el objeto de formarnos una idea de qué se hizo en adecuada y razonable observancia de nuestro marco y principios constitucionales y qué adoleció de algún tipo, tenue o intenso, de patología normativa en su acontecer u ocurrir.

Es en razón de que desde el punto de vista académico (a diferencia del abultado y emocional tratamiento prodigado sobre esta materia en la esfera mediática por aspirantes a epistemólogos, aventureros del constitucionalismo o periodistas precipitados o atolondrados), no existe la suficiente elaboración ni revisión sobre el proceso y el acto de la cuestión de confianza que plantea y pide el gobierno, respecto de la cual se espera y requiere que se pronuncie el parlamento, que, en este escrito, por lo tanto, me propongo examinar, desde el punto de vista analítico o conceptual, la naturaleza, la estructura, y los usos recientes de la institución de derecho parlamentario y constitucional conocida como la cuestión de confianza, así como los efectos que su planteamiento, otorgamiento o rehusamiento alcanza, en el contexto que admite nuestro régimen político.

Llegados a este punto de la aún breve historia sobre los usos de esta institución, propia de regímenes parlamentarios, la incipiencia de experiencias recientes constituye la simiente más productiva para la progresiva y fértil elaboración de las bases que permitan confiar en un marco normativamente seguro, sin transgresión de nuestra axiología constitucional. En este espacio se trata de cumplir con la pretensión de presentar algunos aportes basados en la reflexión sobre la estructura del acto y del proceso de planteamiento de la cuestión de confianza (5).

5 El esfuerzo del que forma parte esta exploración se inserta en ensayos previos, a través de los cuales se ha procurado elaborar y poner a prueba una teoría del acto parlamentario. El itinerario se inicia con el trabajo que publiqué en el libro Desafíos constitucionales contemporáneos, con el título «La investidura:¿confianza en la política del gobierno, o en el presidente de la república» (PUCP, 1998, pp. 79-159) en el que se analiza el acto de investidura del gabinete, y que luego continúa con el desarrollo de esta teoría en la comprensión del acto de otorgamiento de autorización para el viaje del presidente de la república fuera del


territorio nacional que en 1998 publiqué en el libro Los viajes del Presidente (1821-1998) (936 páginas). El compendio de la construcción y elaboración de la teoría, sin embargo, se realiza en la publicación del artículo Nociones básicas del acto parlamentario, que publicó el Instituto de Gobierno de la Universidad San Martín de Porres (2005, pp. 351-416).

Los textos mencionados pueden encontrarse en los enlaces digitales https://es.scribd.com/doc/8655962/CDG-La-Investidura-del-gabinete-por-el-parlamento-en-el-regimen-politico-Del-Peru ; https://es.scribd.com/doc/11114140/CDG-Los-Viajes-Del-Presidente-Seccion- ; https://es.scribd.com/doc/11117550/CDG-Los-Viajes-Del-Presidente-Seccion-II; y, https://es.scribd.com/document/17010917/CDG-Teoria-del-Acto-Parlamentario-PERU.

Además están igualmente disponibles las diapositivas de clases dictadas en https://es.scribd.com/document/11657498/CDG-Teoria-del-Acto-Parlamentario-Nocion-Concepto-y-Figuras-Afines; https://es.scribd.com/presentation/11655849/CDG-Teoria-del-Acto-Parlamentario-Estructura-y-Clasificacion; https://es.scribd.com/presentation/11655173/CDG-Teoria-del-Acto-Parlamentario-Vicios-Objetivos-y-Subjetivos ; y

https://es.scribd.com/presentation/67772112/CDG-Aplicacion-de-la-teoria-del-Acto-Parlamentario-diez-casos

INTRODUCCIÓN 21

II.

LAS PREMISAS DEL RÉGIMENPRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO

El régimen político peruano tiene un perfil patológico, basado en la definición simétrica de las atribuciones del gobierno y del Congreso. El resultado de la simetría funcional crea ambigüedades, ineficiencias e indefinición de competencias aparentemente concurrentes (6). Ambos poderes tienen origen popular. El presidente de la república es jefe de estado (Artículo 110 de la Constitución) y también jefe de gobierno (el inciso 3 del Artículo 118 dispone que el presidente de la república dirige la política general del gobierno) El Congreso igualmente tiene origen popular, y participa en el proceso de designación y de remoción del gabinete.

Sin embargo, este tipo de supremacía del Congreso sobre el gabinete parece artificial, porque el voto de investidura carece de efectos en relación con la definición de la política general de gobierno, cuyo autor es, en último término, el presidente de la república, cuya designación no depende en absoluto del Congreso. De otro lado, la irresponsabilidad política del presidente de la república es desplazada interpósita persona al gabinete, que asume las faltas penales y constitucionales del jefe de estado y del gobierno.

La cuestión entonces es qué alcance tiene la relación fiduciaria entre el Congreso y el gabinete habida cuenta de que no es el gabinete el que define por

6 La tipología del diseño del régimen político peruano ha sido presentada en el trabajo del autor, publicado por el Centro Bartolomé de las Casas, bajo el título Régimen de gobierno y poder presidencial (1998), cuya edición digital puede encontrarse en el enlace https://es.scribd.com/document/8970675/CDG-Regimen-de-gobierno-y-poder-presidencial-en-el-Peru


sí mismo la política general de gobierno, sino el presidente de la república que goza de indemnidad sobre su contenido. ¿De qué sirve proveer la investidura del gabinete si éste no tiene autonomía para definir los alcances de la política general cuyo titular es el presidente de la república?

De otra parte, al lado de la artificialidad y escasos efectos prácticos de la investidura el Congreso puede interpelar, censurar y rechazar las cuestiones de confianza presentadas por el gobierno. En un típico régimen presidencial el Congreso ni inviste, ni interpela, ni censura ni rechaza las cuestiones de confianza. Pero en un típico régimen parlamentario el jefe de gobierno no es elegido directamente por el pueblo, el jefe de estado no es a la vez jefe de gobierno, sino que el gobierno tiene origen en el parlamento. Los miembros del gabinete son, por eso, antes, miembros del parlamento. En tanto que la tendencia de los regímenes presidenciales es a la separación funcional entre ambos órganos del estado, en los regímenes parlamentarios la tendencia es a la integración simbiótica y funcional entre el parlamento y el gobierno

Detrás de la supuesta centralidad del Congreso en la diversidad de debates y decisiones estatales, el perfil del régimen político peruano resulta de una sumatoria de condiciones de superposición funcional entre ambos órganos cuyo producto favorece las condiciones de ineficiencia y de conflicto funcional. La centralidad, por esta razón, forma parte de la impostación y del artificio debajo de cuya formalización cabe definir altos grados de esterilidad, inoperatividad e ineficacia.

La gestualidad es el carácter prevaleciente en el Congreso, al costo de la efectividad de su capacidad decisoria sobre asuntos estatales trascendentes en la definición de políticas pública. En el régimen político peruano el presidente de la república tiene un grado de gravitación mucho más teórico y operativamente más trascendente, no obstante el ruido que logra acumular el parlamento a partir de usos poco eficaces de los recursos procesales a su disposición, e independientemente, por cierto, de las prescripciones normativas que la Constitución le adjudica en la diversidad de ejes legislativos y no legislativos alrededor de los cuales se distribuyen las funciones entre ambos órganos estatales.

En buena cuenta, debe advertirse que se trata de dos principios o fuerzas en estado de contradicción lógica, que sobreviven merced al mantenimiento de una convención que presume el soporte y el sostenimiento de la creencia y de la

LAS PREMISAS DEL RÉGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO 23

convención de que la democracia representativa tiene en sí misma un mandato inalcanzable e incumplible, pero aun así trae consigo el beneficio y la ventaja de que hace posible lo incumplible que es la representabilidad de la sociedad política (7). Esas dos fuerzas son el mercado político de la pluralidad que aspira a contar con representación a través del embudo y criba excluyentes del sistema electoral, de un lado, y del otro la soberanía nacional que queda representada por las mayorías y minorías que alcanzan cupo en los escaños del hemiciclo.

7 La postulación de la irrepresentabilidad lógica como característica natural del sistema representativo es examinada por el autor en varios textos. Por ejemplo, puede revisarse el capítulo 2 de Olvido constitucional y vacío representativo en el Perú (2015) (pp. 127-224); el artículo “Entre la participación absoluta y la ficción representativa. ¿Qué podemos esperar, y qué no, del régimen representativo” publicado en la Revista Peruana de Derecho Constitucional, Nueva Época, edición especial, número 6, 2013 (pp. 101-152); o el texto “¿Qué parte de la historia política reciente no debe repetirse en el Perú. Diez deficiencias por ajustar, remediar y evitar” publicado en la revista Gaceta Constitucional, tomo 143, noviembre 2019 (pp. 39-60) . Ambas publicaciones son accesibles digitalmente en los enlaces https://es.scribd.com/doc/297118557/CDG-Olvido-Constitucional-y-Vacio-Representativo-en-El-Peru-2015; https://es.scribd.com/document/169623768/CDG-Reforma-y-refundacion-del-regimen-representativo-PERU-Septiembre-2013; y https://es.scribd.com/document/432600938/CDG-Que-parte-de-la-historia-politica-reciente-no-debe-repetirse-en-el-Congreso-Octubre-2019

INTRODUCCIÓN 25

III.

LOS ANTECEDENTES DE CONFRONTACIÓN POLÍTICA EN EL PLANTEAMIENTO DE LA

CUESTIÓN DE CONFIANZA

La interacción entre el gobierno y el Congreso depende estructuralmente de los resultados de la elección en el sufragio. Por voluntad del pueblo el gobierno y el parlamento pueden tener mayorías del mismo color político; puede ocurrir que el parlamento esté fragmentado en tal grado que el gobierno no tenga una mayoría ni partidariamente clara en su favor ni abiertamente en contra; o es posible que las preferencias del electorado produzca mayorías contrarias en cada órgano estatal.

En el cuadro siguiente reproduzco un esquema, antes compartido tanto en otras publicaciones como en el dictado de mis clases universitarias, de los tres principales escenarios señalados, cada uno de los cuales representan naturales ventajas y dificultades a los actores del proceso político.

El funcionamiento del régimen político en el Perú depende directamente de la voluntad del pueblo. Es el pueblo el que a través de su voto decide cómo prefiere que se comporte el régimen. En la medida que se le dé crédito a la voluntad popular que se expresa la fecha en que se eligen a los titulares del poder ejecutivo y del poder legislativo será cómo funcionará el régimen. Es un supuesto elemental de esta modalidad de operación de la interacción entre el parlamento y el gobierno que los actores, no solamente valoren y respeten la decisión que expresó el electorado en las urnas, sino que apliquen sus capacidades y destrezas para los modos de cooperación que cada uno de los tres distintos escenarios exige. Para que el régimen funcione es un requisito esencial que quienes ocupen los diversos puestos estatales lleguen premunidos de las competencias que cada distinto contexto exige para que el régimen de gobierno funcione con fluidez y eficacia.


Escenario de contrapeso y

equilibrio entre poderes, por

mayorías volátiles (exigencia de

concensos temáticos) Congreso

Gobierno

Gobierno sin mayoría suficiente

MinoríaOficialista

MinoríaA

MinoríaB

MinoríaC

MinoríaD

Escenario de separación fuerte

de poderes y confrontación (la

ausencia de mayoría propia del gobierno en el Congreso exige mayor esfuerzo ara el

consenso)

Congreso GobiernoPartido B

Partido A

Partido CPartido D

Partido E

Gobierno Congreso

Escenario de concentración

de poderes en la misma mayoría

política (dificultad para afirmar la pluralidad de minorías

diferenciadas)

Congreso Gobierno

IntegraciónCongreso ygobierno

+ =Mayoría de partido degobierno

MinoríaB

MinoríaC

MinoríaA

MinoríaD

Cuadro 1escenarios de interacción producidos por los resultados electorales

Elaboración: propia

Según el escenario que se configure luego de las elecciones se deducirán consecuencias de distinta índole. En el primero se potencia la facultad legitimadora del gobierno desde la que operará el Congreso; recíprocamente, la identidad mayoritaria en ambos órganos estatales genera niveles diminutos de control político. En el segundo, las mayorías son volátiles, inestables, convencionales, se basan en alianzas ad hoc, tienen carácter aleatorio y dependen del tema y de los intereses específicos de las agrupaciones en el momento en que se deciden las votaciones. En general este tipo de escenario es por el que pasó el Perú entre 2001 y 2016, sin un partido con mayoría absoluta en el Congreso, ni a favor ni en contra del gobierno. Y en el tercero, debe esperarse una dinámica especialmente aguda de confrontación entre las diversidades partidarias, y altas

LOS ANTECEDENTES DE CONFRONTACIÓN POLÍTICA EN EL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA 27

posibilidades de que la función de control se aplique intensamente, con muchas probabilidades de desencuentros, en un marco quizá no exento de emociones mezcladas de arrogancia o de altanería entre ambas partes en disputa, si no, además, en situaciones bilaterales o unilaterales de obstrucción entre una y otra ramas del Estado.

Por la definición de los escenarios mencionados no cabe duda que la voluntad del pueblo optó y prefirió un escenario como el planteado en la tercera de las alternativas. Es decir, el difícil y espinoso escenario del énfasis en el control, y los riesgos estratégicos inherentes a la confrontación entre quienes no tienen un común marco ideológico ni programático en sus premisas ni intereses políticos. Cualquier malestar y cualquier reproche sobre los modos y sobre los estilos que acusen las partes en el manejo de la interacción estará naturalmente potenciado por la decisión que nació de las urnas, las que legitimarán niveles singulares y específicos en los que cabe que se acentúe la belicosidad institucional de la interrelación política entre el gobierno y el Congreso.

Pero, a la misma vez, esa misma decisión popular se puede convertir en la semilla de la ilegitimidad de la acción política en la esfera de las relaciones institucionales precisamente porque, por la aplicación de las reglas electorales, como se verá en seguida, si bien la mayoría parlamentaria se define como la que tiene el mayor número de escaños en el parlamento, el respaldo electoral de la misma mayoría parlamentaria termina siendo una minoría respecto del total del electorado que no votó a favor de ella.

Recuérdese que el 56 por ciento de los escaños de Fuerza Popular se ganaron gracias a la cifra repartidora, y a la modalidad múltiple de los distritos electorales a los que accedió Fuerza Popular, con 4 millones 431 mil votos, que representan el 15 por ciento de habitantes y el 20 por ciento del total de electores… lo cual significa que, en la calle, y en la opinión pública, quedaba un 85 por ciento de habitantes y 80 por ciento de electores que no favorecía a Fuerza Popular, es decir una cantidad nada despreciable de potenciales enemigos de la fuerza que, de acuerdo a las reglas de adjudicación de puestos representativos, logró acumular el 56 por ciento de escaños en el Congreso.

Este último dato no puede pasarse por alto de manera ligera porque en esos 85 u 80 por ciento puede encontrarse el terreno fértil, idóneo y apropiado para menoscabar el derecho de los mismos ciudadanos que, con sus votos, y sin torcer ni manipular las reglas, consiguió llevar al Congreso la mayoría que


deberá controlar el ejercicio del poder de quien el propio pueblo quiso que estuviera en la conducción del gobierno.

Este es pues el contexto en el que corresponde apreciar, evaluar y ponderar la sucesión de iniciativas a cargo de las partes que, nuevamente, por mandato del electorado, están en una situación especialmente confrontacional (8), frente a la cual deben demostrar las calificaciones y competencias con que cuentan para alcanzar los resultados de gestión que tienen la obligación de lograr durante el período de su mandato.

1. La asimétrica minusvalía política del gobierno en el parlamento, y el poder político subrogatorio de la calle

Las elecciones de abril de 2016 produjeron, como se indica, el tercero de los escenarios, con un agravante especialmente intenso. El agravante lo constituye que el gobierno no solamente tenía una minoría muy pequeña en el Congreso, sino que la adversidad definió dos procesos de vacancia del presidente de la república, que concluyeron en la renuncia del titular del poder ejecutivo, y además la progresiva descomposición del grupo parlamentario oficialista,

8 Si la confrontación es permitida por el sistema, la estructura adversarial de la interacción, poco dada a la colaboración o a la legitimación, no debe cargarse de modo unilateral a los operadores de las reglas y de las instituciones. La agudización de los conflictos, en este sentido, es un riesgo y una consecuencia perfectamente esperable y previsible del mantenimiento de reglas electorales que habilitan a los operadores a subrayar los roles poco colaborativos y conflictivos que potencialmente permite el propio sistema electoral.

A lo que se refiere el párrafo anterior, de modo concreto y específico, es que, cuando el régimen electoral permite que la segunda vuelta del ballotage sólo se realice respecto de la mayoría para acceder al poder ejecutivo, excluyendo de la misma la votación para consultar las mayorías en el Congreso, se sustrae del pueblo la posibilidad de que realice algún reacomodo y, por lo tanto, que mantenga y cuente con la opción de calibrar mejor su voto de manera que el grado de confrontación no sea total o frontal. Pero si se niega al pueblo la alternativa de modular la relación entre gobierno y Congreso con el ballotage únicamente respecto de la fórmula presidencial, es perfectamente esperable que ocurran arreglos estructuralmente disonantes pero no menos correctos y legítimos, así la decisión disgustara a quienes perdieron la oportunidad de reacomodar las mayorías parlamentarias en el Congreso.

En consecuencia con el desarrollo lógico anterior es necesario que todo juicio o valoración sobre la actuación típicamente confrontacional que está estructural y necesariamente potenciado a generar el propio sistema electoral no se impute ni atribuya a la mala intención o al ánimo confrontacional que es perfectamente deducible de lo que habilita, permite, facilita, genera y potencia el mismo proceso y sistema de toma de decisiones que la Constitución y las leyes reconocen.

Toda imputación subjetiva, por lo tanto, que descuide la confrontación como parte de acciones estructuradas dentro del modelo, por las que ha optado sin coacción alguna el electorado, corre el riesgo de configurar un juicio sesgado y no precisamente imparcial.


el mismo que se redujo a un número insignificante, a lo que se sumó el prácticamente nulo interés del sucesor del presidente de la república en entablar coordinaciones con su grupo parlamentario.

En suma, el cimiento de legitimidad institucional del poder ejecutivo se invisibilizó, y éste optó por una estrategia paralela y extrainstitucional porque la ausencia de respaldo en el sistema estatal se lo procuró en la calle, es decir en una modalidad de populismo a la que contribuyeron demoscópicamente con sus aparatos de medición las empresas encuestadoras de opinión y, huelga naturalmente añadirlo, la mayoría de los medios de comunicación y su lógica de succionamiento y apropiación del rating popular. Los logros mercadoscópicos del poder ejecutivo en la calle, con el apoyo de colectividades y organizaciones sociales, a su turno, tuvieron el eco de las propias fuerzas opositoras con presencia en el Congreso, que respaldaban al gobierno en contra de la mayoría parlamentaria.

Sin antecedentes similares en la historia política nacional reciente, ciertamente, Fuerza Popular alcanzó 73 escaños de los 130 (equivalente al 56 por ciento del total de curules). Con un total aproximado del 36 por ciento del total de votos válidos a nivel nacional, que llegaron a 4 millones 431 mil 77 votos, esa cantidad de votos equivalió al 14,38 por ciento del total de habitantes y al 19,35 por ciento del total del padrón de electores.

Como se ha mencionado anteriormente, estos datos arrojan un balance de más del 80 por ciento del total de electores, y de más del 85 por ciento del total de habitantes que cabe que no se consideren representados con los congresistas de Fuerza Popular. Por lo tanto, es fácilmente esperable que, quienes no se consideraran representados por Fuerza Popular también estuvieran de acuerdo con la lógica de una campaña contraria a las acciones (operacionales, tácticas, o estratégicas), de este grupo parlamentario (9). Este aserto fue, en efecto, objetivamente evidenciado, con los resultados virtualmente uniformes de las encuestadoras de opinión, cuando mostraron que más del 80 por ciento de los encuestados estuvieron de acuerdo, primero, con preferencias en el sentido de que el presidente de la república “cierre” el Congreso mayoritariamente

9 No cabe eximir de crítica la acción que desarrolló Fuerza Popular a partir de su derrota en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales de 2016. La derrota laceró profundamente la piel del animal político en grado tal que en no pocos ni aislados casos pudo advertirse el rictus del resentimiento, de la vendetta, y del castigo contra quien consiguió sumar más


votos que el fujimorismo, que los que consiguió por esfuerzo propio en la primera vuelta. Recordemos que, en primera vuelta, frente a los 6 millones 115 mil 75 votos de Fuerza Popular, el movimiento de Peruanos por el Kambio sólo obtuvo 3 millones 228 mil 661 votos (casi 20 puntos porcentuales menos calculados sobre el total del número de votos válidos). En segunda vuelta, sin embargo, frente a los 8 millones 596 mil 937 votos de Pedro Pablo Kuczynski Godard, Keiko Fujimori Higuchi alcanzó 8 millones 555 mil 880 votos. El hecho deja notar claramente que la victoria de Kuczynski se debió a la sumatoria de todos los votos minoritarios de un sistema fragmentado de partidos que se unieron en contra y para evitar la victoria de Fuerza Popular. La diferencia de votos entre ambos no llegaba ni a 0,48%.

Los resultados de las elecciones de 2016 muestran dos cosas. Primera, que la fórmula para elegir presidente de la república en el Perú genera incentivos para la mayor fragmentación, debido a que la votación en la segunda vuelta les da mayor relevancia, protagonismo y, por lo tanto, poder, para definir quién gana en la segunda vuelta cuando no haya quien alcance la mayoría absoluta en la primera. Y segunda, que otras fórmulas, como la de la regla del doble complemento, o la del umbral del 40 por ciento (Costa Rica) o del 45 por ciento (Argentina), son fórmulas eficaces para consolidar suficiente respaldo popular en países de especial presencia de tendencias diversas y fragmentarias, disminuyendo el número de veces que debe recurrirse a la segunda vuelta (y, en consecuencia, disminuyendo el incentivo para la fragmentación partidaria).

De haberse aplicado fórmulas diversas a la vigente (ballotage sólo para el presidente de la república) la segunda vuelta habría sido idénticamente necesaria si en el Perú se utilizaran fórmulas como las del umbral en Argentina (donde el umbral es 45 por ciento, esto es, Fuerza Popular tendría que haber alcanzado más de 6 millones 903 mil 65 votos), en Bolivia (el umbral del 40 por ciento más 10 puntos porcentuales de diferencia sobre el segundo competidor, por lo tanto, Fuerza Popular tendría que haber llegado a 6 millones 136 mil 58 votos, y PpK debiera tener menos de 4 millones 602 mil 43 votos), o en Costa Rica (con un umbral de 40 por ciento, que significaría que Fuerza Popular tendría que haber conseguido 6 millones 136 mil 58 votos).

Pero la segunda vuelta podría haberse evitado si, en vez del ballotage o de las fórmulas de umbral indicadas, el Perú hubiera adoptado fórmulas como las de la regla del doble complemento (double complement rule) que proponen Shugart y Carey, que preceptúan que sólo se recurre a segunda vuelta electoral si el número de votos que le falta al candidato a presidente con la segunda mayoría relativa para alcanzar la mayoría absoluta es menor al doble del número de votos que le falta al candidato con la primera mayoría relativa para alcanzar la mayoría absoluta (por lo tanto, si los votos del candidato con la segunda mayoría relativa es mayor al doble del número de votos que los que le faltan al candidato con la primera mayoría relativa para alcanzar la mayoría absoluta no se pasa a segunda vuelta).

El contraste de los resultados de las elecciones presidenciales de 2016 dejaría ver que, en un contexto en el que la diferencia porcentual de votos entre Fuerza Popular y PpK era de casi 19 puntos, si la mayoría absoluta sobre el total de votos válidos fue de 7 millones 670 mil 073 votos; los votos obtenidos por Fuerza Popular fue de 6 millones 115 mil 75 votos; y los votos de PpK fueron 3 millones 228 mil 661; el número de votos alcanzados por PpK fueron, efectivamente, más que el doble del número de votos que le faltaba a Fuerza Popular para alcanzar la mayoría absoluta (si a Fuerza Popular le faltaron 1 millón 554 mil 998 votos para la mayoría absoluta, y a PpK 4 millones 441 mil 412 votos, el doble de los votos que le faltaron a Fuerza Popular para la mayoría absoluta era de 3 millones 109 mil 995 votos, que es un número de votos menor al que le faltó a PpK para alcanzar la mayoría absoluta).

La ventaja aparente de la regla del doble complemento respecto de las varias alternativas de umbrales fijos permite notar que el número de veces en las que se requeriría recurrir a la segunda vuelta sería menor con la regla del doble complemento que con las fórmulas de umbral fijo que prevén Costa Rica, Bolivia y Argentina, fórmulas que, además, tienen carácter innegablemente arbitrario en la medida que carecen de la racionalidad y del sustento teórico, o matemático, que asiste a la regla del doble complemento.


fujimorista, y luego, con la disolución del Congreso tan pronto como este suceso tuvo lugar el 30 de setiembre de 2019.

En un panorama como el referido se presentan como favorables, en efecto, las condiciones para un fecundo campo de cultivo en el que la chispa de la animadversión contra la mayoría parlamentaria prenda y se incendie la pradera. Esa parece haber sido la situación en el desarrollo de acciones que culminan en la disolución del Congreso el 30 de setiembre de 2019. Pero la disolución, que fue un propósito u objetivo latente de modo inconfundible luego de la caída y renuncia del presidente Kuczynski, sólo aparece de manera explícita y estratégica a partir de la asunción y juramentación del presidente Vizcarra. Hasta antes del ascenso de Vizcarra la disolución no era parte del imaginario del gobierno. Y ello no obstante que pudo haber sido más lógico y coherente que lo diseñara el gobierno de Kuczynski, antes que el de Vizcarra.

En la línea de tiempo, en efecto, era perceptible una primera, visible y concertada acción donde el Congreso medía sus fuerzas contra un gobierno disminuido. El ascenso de Vizcarra cambia el panorama en 180 grados, porque, uno a uno, los pasos del gobierno conseguían remitir la agresividad del parlamento (10) a

Véase sobre el fundamento teórico de las fórmulas referidas el texto de Shugart & Carey (1992), Presidents and Assemblies. Constitutional design and electoral dynamics, Cambridge University Press (en especial el capítulo sobre reglas electorales y el sistema de partidos, pp. 206-225), así como el artículo publicado por el autor sobre el trabajo de Shugart y Carey, en 1996, “La elección del Presidente de la República: la regla del doble complemento, y la consolidación democrática”, publicado en Pensamiento Constitucional, Año III, número 3, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica (pp. 29-84), a cuyo texto puede accederse igualmente a través del enlace https://es.scribd.com/document/8638881/CDG-Eleccion-del-Presidente-de-la-Republica-Regla-del-doble-complemento

10 La fortaleza de Vizcarra se manejó a través de la estrategia mediática que le permitió conectarse directamente con reclamos de la población, con el apoyo de importantes sectores de la oposición parlamentaria. Sólo por la legitimación que le dio la conexión que estableció con el pueblo a través de los medios de comunicación, con el respaldo ocasional y coincidente de la oposición parlamentaria, consiguió que las encuestadoras de opinión mostraran un grado de respaldo suficientes como para minar la capacidad de acción de la mayoría parlamentaria y sus aliados.

Esa estratégica fue ingeniosamente capitalizada a través de acciones audaces en el manejo de la interacción con el parlamento. A estos fines la experiencia de la censura del ministro de Educación Jaime Saavedra fue deconstruida y desmontada, convirtiendo la iniciativa parlamentaria contra el gabinete en la recíproca iniciativa del gobierno para generar los dos rechazos de cuestión de confianza que la Constitución requiere como condición para disolver el Congreso.

A la primera cuestión de confianza que el Congreso le rechazó al gabinete Zavala tenía que sumarse a una segunda crisis total. Por esta razón, luego de dos intentos de planteamiento


punto tal que, luego de una sucesión incremental de etapas, consiguió niveles de claudicación a grado tal que logró acumular, finalmente, un sentimiento progresivo de derrota que culmina con su humillación (11).

de la cuestión de confianza por los gabinetes Villanueva y Del Solar, el que terminó con la intervención suicida del gabinete Del Solar el 30 de setiembre de 2019 sirvió como el artificio perfecto para acabar con las dificultades que Fuerza Popular le representaba al gobierno del presidente Vizcarra. Luego de un período de total inactividad en el período de 40 años que empiezan con el reconocimiento constitucional de la facultad presidencial de disolución del Congreso con la Constitución de 1979, ésta fue utilizada por primera vez, aunque con un amplio margen de dudosa pulcritud y pertinencia prescriptiva, por el presidente Vizcarra.

La autoinmolación de Del Solar, sin embargo, no estuvo privada de compañía, porque la oposición de la minoría parlamentaria también estaba decidida a asumir la misma actitud tanática con el objetivo de acabar con la hegemonía de Fuerza Popular y sus aliados en el Congreso.

11 Una manifestación visible de la acumulación de fuerzas del gobierno de Vizcarra pudo advertirse en la capacidad que se le reconoció para permitir la presencia de Del Solar en la sala de sesiones, no obstante tratarse de un acto no solo totalmente inusual en la interacción entre el parlamento y el gobierno, sino además irregular y constitucionalmente si no repudiable por lo menos cuestionable de conformidad con la práctica uniforme en la historia de la vida política y parlamentaria del Perú.

El ingreso de los ministros en el hemiciclo, específicamente si no son, además congresistas, sólo ocurre previa programación, previo anuncio formal a la asamblea que se encuentran en el recinto parlamentario según la agenda acordada, previo acompañamiento del o de los ministros por un miembro de la Mesa Directiva para que ingresen al hemiciclo por la puerta reservada al ingreso de la Mesa Directiva, y previo saludo personal a la propia Mesa en la testera en que se ubica el estrado desde el que se dirige la sesión, para luego descender a la ubicación que se prepara en la zona inferior de la sala en la que, además de curules que se instala especialmente para su ubicación, cuenta con un podio desde el que pueden hacer uso de la palabra para dirigirse a la asamblea.

El ingreso de Salvador Del Solar se realizó por la puerta de ingreso de la minoría, sin programación prestablecida en la agenda de sesiones, sin anuncio previo por la Mesa Directiva, sin que hubiera acompañamiento ni saludo previo alguno, y sin mayor consideración no solo tomó asiento en uno de los escaños de la Bancada Liberal, en la curul del congresista Alberto de Belaunde, y desde su ingreso no salió del hemiciclo pese a los esfuerzos que realizó el propio presidente para que se retirara, sin lograr persuadirlo.

Este ha sido, sin duda, un acto sin precedentes en el que lo más insólito pareciera ser que la violencia del presidente del Consejo de Ministros no pudo ser controlada ni repelida ni por la autoridad que era la Mesa Directiva, ni por la propia mayoría parlamentaria. Se trató de un espectáculo bizarro e inexplicable, que luego trató de dibujarse y disimularse como un acto en el que quedaba demostrada la total ausencia de obstruccionismo parlamentario y donde la caballerosidad y la cortesía concedían espacio al gobierno para que expusiera el pedido que necesitaba plantear, desde su punto de vista, a la asamblea.

En el Perú el único caso similar fue el que protagonizó el gabinete presidido por el también congresista Jorge Del Castillo el 9 de octubre del año 2008, bajo la conducción de la Mesa Directiva presidida por el congresista Javier Velásquez Quesquén, también aprista. En esa ocasión la sesión se suspendió y no continuó hasta que el gabinete se retiró del salón de sesiones.

El acto bizarro del gabinete Del Solar contó con el respaldo de la oposición, pero pese al mayor número de la mayoría de Fuerza Popular dicho respaldo fue lo suficientemente fuerte


¿Cómo se las agenció quien padecía de contraparte eficaz en el Congreso para hincarle la rodilla en el fango al agresor? El poder ejecutivo no tenía modo de legitimarse en el Congreso. Se encontraba en una situación de minusvalía ostensible y clamorosa. En una condición tal, en medio de actitudes insuficientemente colaborativas en el Congreso (12), lo más propicio para la posición del gobierno tenía que ser arriesgarse a la autoinmolación del gabinete y la concurrente demonización o estigmatización de las acciones de la mayoría parlamentaria adversa, con el objeto de disolver el Congreso, para tentar un juego de fuerzas menos desfavorable con el Congreso que reemplazara a la mayoría enemiga de Fuerza Popular (13).

Sin embargo, la inmolación no estaría destinada a surtir el efecto buscado a menos que contara con un frente de apoyo capaz de remontar la ausencia de capacidades y competencias disponibles al interior del Congreso. La respuesta

como para imponerse moralmente sobre la mayoría parlamentaria y sus aliados. Los hechos protagonizados por Del Solar pueden ser percibidos como un acto de intimidación

del gobierno, mediante el cual se procuraba arrinconar, y sentar en el banquillo de los acusados por la opinión pública, a la mayoría parlamentaria opositora al gobierno, con el fin de ganar protagonismo, y aún mayor apoyo popular, para ajusticiar al enemigo político en nombre de la cruzada que dirigía el gobierno en contra de la corrupción estatal y de quienes pretendieran encubrirla o blindarla.

12 No se pierda de vista que la insuficiente colaboración debe entenderse en el contexto en que el gobierno decaía en su vínculo con el Congreso, porque el grupo parlamentario oficialista carecía de un estilo de liderazgo capaz de aglutinar y de integrar las fuerzas, identidades y opiniones disímiles en su interior, carencia que se reproducía, igualmente, en la relación del grupo con el gobierno. La incomunicación y la ineficacia del diálogo como medio de coordinación en el grupo parlamentario oficialista, y como medio de integración con el poder ejecutivo, por lo tanto, no le facilitaban el ejercicio de funciones a la gestión del gobierno.

De otro lado, como ya se ha anticipado, debido a la correlación desfavorable de mayorías entre el gobierno y el Congreso, no podía esperarse una relación estructuralmente más propicia o auspiciosa. A lo que ha de añadirse la belicosidad con la que esporádicamente la mayoría fujimorista, con el respaldo de la minoría aprista, acometía y pretendía encimar al gobierno, más allá, por cierto, de lo que la opinión pública estimó como los desaciertos por los que se los responsabilizó en materia de la lucha contra la corrupción en los procesos de ética parlamentaria, levantamiento de la inmunidad, y acusaciones constitucionales.

13 Sobre la temática de la estigmatización, o demonización, del parlamento en general, dentro de la cual tiene un espacio apropiado el espíritu de arrinconamiento y flagelación en la que el gobierno puso al Congreso desde la asunción a la presidencia de Martín Vizcarra, puede revisarse el texto “La dimensión fantasmática de la centralidad del parlamento”, que publicó el autor en diciembre del año 2011, en Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, número 25 (pp. 23-44), cuyo enlace digital se encuentra en https://es.scribd.com/document/49119410/CDG-La-dimension-fantasmatica-de-la-centralidad-del-parlamento-Ponencia


tenía que aparecer de la calle. El aliado más importante del gobierno tenía que encontrarse en la falla estructural del sistema representativo: el enemigo contaba con sólo, a lo mucho, el 15 por ciento del respaldo del electorado. El gobierno debía comunicar las debilidades de su contrincante al 85 por ciento que potencialmente podía hacer eco de su condición de víctima, a la par que podía criticar los hechos protagonizados por la estrategia hostil de la mayoría parlamentaria en contra del gobierno (14)

2. Por la inmolación histriónica al esfumamiento del adversario

Ante los intentos de vacancia que terminaron en la renuncia de Pedro Pablo Kuczynski (15), el rookie en el ejecutivo nacional que era Martín Vizcarra, encontrará como alternativa, entre la panoplia constitucional, el recurso a

14 El objetivo que necesitaba alcanzar el gobierno era posicionarse en una posición popularmente hegemónica respecto de su contrincante, la mayoría parlamentaria; a la vez, tenía que capitalizar la discrepancia y la discordia existente al interior del Congreso entre mayoría y oposición, de forma tal que, ante la ausencia de un grupo parlamentario propio, cohesionado y afín al discurso del presidente emergente y sin liderazgo precedente ni propio (es más, un presidente que antes fue ministro de transportes interpelado y renunciante), contara con niveles de respaldo básicos y generales en grado e intensidad tal que estuviera dispuesto a hacer eco del discurso que construyera para la opinión pública en los medios y en la calle.

Para lograr su objetivo el gobierno tenía que crear la identidad de un sujeto; esto es, preparar la identidad que se identificara con el líder. El potencial para hacerlo lo tenía en el 85 por ciento de la población electoral que no votó a favor de Fuerza Popular; una lógica mediática motivada más por la utilidad del rating generado por la morbosidad del escándalo, la camorra, y el desmontaje del abuso, que por la objetividad, los hechos o la verdad; y los propios errores y excesos de un adversario regido por la combinación explosiva de una lógica inocultable de resentimiento, de soberbia y de venganza, tres pasiones capaces de enceguecer de tal modo la racionalidad que impiden diagnosticar y caer en cuenta del propio error.

Como parte de esa estrategia el presidente Martín Vizcarra tenía que imaginar un guión, representar el papel ad hoc para minimizar sus propias incompetencias (y las deficiencias de gestión de su gobierno y de sus ministros), y capitalizar sin compasión las fallas del contrincante y los avances de su estrategia. El riesgo que enfrentaba le exigía, tanto denunciar las debilidades de la mayoría parlamentaria, como capitalizar las fortalezas que el escenario le ofrecía a su favor.

15 Sobre la cuestión de la vacancia puede revisarse los textos del autor publicados con los títulos “Lo debido y lo indebido en el juicio político. Entre el indulto y la vacancia”, y “La finalidad de la incapacidad moral permanente como causal de vacancia presidencial y la interdicción circunstancial de la reelección presidencial y parlamentaria”. El primer texto, publicado en 2018, en Derechos Fundamentales. Actas de las III Jornadas Nacionales de Derechos Fundamentales, ed. Palestra (pp. 165-214). El segundo, publicado en 2019, en Derechos Fundamentales. Actas de las IV Jornadas Nacionales de Derechos Fundamentales, ed. Palestra (pp. 245-282). Los enlaces digitales para ambas publicaciones pueden encontrarse en https://es.scribd.com/document/385202785/CDG-Lo-debido-y-lo-indebido-en-el-juicio-politico-Entre-el-indulto-y-la-vacancia; y en https://es.scribd.com/document/421764845/CDG-La-finalidad-de-la-incapacidad-moral-permanente-como-causal-de-vacancia-presidencial-y-la-interdiccion-circunstancial-de-la-reeleccion-presidencia


la cuestión de confianza para alcanzar la meta de autogenerar la dimisión y prevalecer en la arena política, sin contrincantes en el frente parlamentario y, por añadidura, con un margen favorable, y perceptible, o aparente, de reconocimiento y aprobación popular.

Las señales que perfilaban inicialmente el escenario hostil en el que el azar permite emerger a Vizcarra aparecen durante el gobierno de Kuczynski, su mentor y predecesor. Esas eran las huellas dejadas por un curso deliberado de acción que se dirigió a desestabilizar si no, además, a obstaculizar, la plenitud de la capacidad de acción del gobierno (16). Probablemente el preludio y la indicación menos dudosa de la hostilización lo constituye la interpelación contra el ministro de educación Jaime Saavedra Chanduví, que tuvo lugar el 7 de diciembre de 2016 (17). La interpelación fue sucedida por la moción de censura en su contra (18), la que luego de aprobarse por 78 votos a favor, ninguno en contra y ninguna abstención, generó su dimisión (19).

16 Lo que hoy puede deducirse como ese curso deliberado de acción dirigido a desestabilizar y a obstaculizar la plenitud de la capacidad de acción del gobierno, no era claro ni evidente por sí mismo cuando emergía la circunstancia de la censura y de las posteriores interpelaciones y censuras entre diciembre de 2016 y setiembre de 2017, que concluye en los intentos de vacancia de Kuczynski en diciembre de 2018 y marzo de 2018 en el escenario político. Díficil si no aventurado habría sido inferirlo entonces, cuando aún no había cuajado el conjunto de rasgos de un patrón de acción en la mayoría parlamentaria. La frase comentada, por lo tanto, resulta de la apreciación del conjunto de señales o de signos que estructuran un semblante o prototipo de acción, conducido, más que sólo aparentemente, por un mismo ánimo de minado de la figura del adversario que ha sido posible reconstruir sólo aprés coup.

Frente a este patrón será que emerge la respuesta del lado contrario, el que sólo asimilará la estrategia de la mayoría parlamentaria cuando suma uno a uno los golpes aplicados y cae en cuenta que. el curso de acción de esa misma mayoría, no se inspiraba precisa, ni auténticamente, en el deseo genuino de bienestar de la república ni, obviamente, una actitud del todo sana de control del gobierno. Maliciar la hostil animosidad de la mayoría se convierte así en la clave que permitirá advertir en el quiebre del gobierno en marzo de 2018 el inicio del contra ataque con una estrategia cuyo fin último debía ser aniquilar de modo definitivo con un contrincante que, al menor descuido, podía actuar de modo implacable.

17 La interpelación se presentó con la Moción de Orden del Día 1083, presentada el 23 de noviembre, y aprobada el 1 de diciembre de 2016

18 La censura se presentó con la Moción de Orden del Día 1308, el 9 de diciembre, y se aprobó el 15 de diciembre.

19 La dimisión se aceptó con Resolución Suprema 315-2016-PCM, publicada el 18 de diciembre de 2016.


A este primer signo de belicosidad parlamentaria le sucedieron las interpelaciones a los ministros de Transportes (20), del Interior (21), y de Educación (22), además del rechazo a la cuestión de confianza presentada por el ministro de Economía y Finanzas (23). A propósito de la interpelación a la ministra de Educación, y ante la inminencia de una moción de censura en su contra, se produjo la negación de confianza al gabinete Zavala, y con ella la primera crisis total del gabinete (24).

20 La interpelación al ministro Vizcarra Cornejo se realizó el 18 de mayo de 2017, luego de aprobada la Moción de Orden del Día 2311, que se presentó el 4 de mayo. Su renuncia fue aceptada mediante la Resolución Suprema 70-2017-PCM, publicada el 26 de mayo de 2017.

21 La interpelación al ministro Carlos Basombrío Iglesias se originó en la Moción de Orden del Día 2657, presentada el 8 de junio de 2017, y aprobada el 13 de junio. Tuvo lugar el día 21 de junio de 2017, y no fue sucedida por una moción de censura.

22 La interpelación contra la ministra Marilú Martens Cortés se inicia con la Moción de Orden del Día 3288, presentada el 17 de agosto de 2017, y aprobada el 25 del mismo mes y año. La interpelación aconteció el 8 de setiembre de 2017

23 El ministro de Economía y Finanzas Alfredo Thorne Vetter, fue invitado mediante Moción de Orden del Día 2734, presentada el 15 de junio de 2017, con el fin de aclarar los alcances de la conversación que sostuvo con el Contralor General Edgar Alarcón, a raíz de un audio que se filtró a los medios de comunicación a través del programa Panorama, en el que se asumía encontrar indicios de que, por encargo del presidente de la república, se negociaría el otorgamiento de un aumento en el presupuesto a la Contraloría a cambio de un informe de contraloría favorable a la construcción del aeropuerto de Chinchero en el departamento de Cuzco. Dicha moción se presentó en el Congreso el 16 de junio, luego de lo cual hizo cuestión de confianza de su permanencia en el gabinete.

La cuestión de confianza fue rechazada el 21 de junio, por contar sólo con 11 votos a favor, 88 en contra y 2 abstenciones. Su renuncia fue aceptada mediante Resolución Suprema 91-2017-PCM, publicada el 24 de junio de 2017.

24 El ministro Fernando Zavala Lombardi hizo cuestión de confianza de la permanencia de la ministra de Educación el 13 de setiembre de 2017. Con el oficio 178-2017-PCM/DPCM comunica que a lo largo de mi gestión se han presentado situaciones que han dificultado la implementación de políticas de Estado, afectando la gobernabilidad del país. En este contexto, en las últimas semanas se ha evidenciado la intención de socavar una política de Estado, esta vez en materia de Educación, que tiene en la reforma por la calidad de la educación y en la evaluación de docentes sus principales pilares y respecto de las cuales existe pleno consenso en la sociedad. Sobre ellas no hemos retrocedido ni retrocederemos. Consideramos que la moción de censura anunciada a la Ministra de Educación, Marilú Martens Cortés, sumada a la del ministro anterior en la misma cartera, forma parte de esta conducta de socavar las políticas de Estado que busca implementar este gobierno en beneficio de todos los peruanos. Por ello, en mi calidad de Presidente del Consejo de Ministros, planteo, en base al Artículo 133 de la Constitución Política del Perú, la renovación de confianza al Gabinete que presido.

El oficio señalado fue recibido en la presidencia del Congreso a las 13:17. La solicitud del presidente del Consejo de Ministros incluía el pedido expreso de que se lo recibiera en la sesión del Pleno del mismo miércoles 13 de setiembre. El tenor determinó al presidente a convocar a la Junta de Portavoces, la que luego de su deliberación sobre el pedido del presidente del Consejo de Ministros acordó invitarlo para que concurra el jueves 14 de setiembre a las 4:00 pm. Luego de la sustentación y del debate correspondiente se puso al voto la cuestión de confianza solicitada, la misma que fue rechazada. El rehusamiento de la cuestión de confianza se aprobó con 77 votos en contra, 22 a favor, y 16 abstenciones.


No debiera hacer falta que se dijera, pero es necesario reparar que, tan temprano como setiembre de 2017, el gobierno de Kuczynski había comprendido que devenía en imperativo que él usara también el código de la hostilidad para evitar el naufragio inmisericorde del poder ejecutivo en manos de la mayoría parlamentaria (25).

25 Cáigase en cuenta que el presidente del Consejo de Ministros, Jaime Zavala, plantea una cuestión de confianza no sobre un hecho inconcuso, sino sobre la presunta, posible y elucubrada presentación de una moción de censura contra la ministra de educación, Marilú Martens. Cuando la presenta, en efecto, todo lo que existía era la especulación de que luego de la interpelación sobrevendría la censura contra ella. Sin esperar la existencia efectiva de la moción, como si jugara contra el tiempo, el gabinete Zavala pide ser convocado en el Congreso para presentar la cuestión de confianza.

Por lo tanto, la cuestión de confianza se presentó a partir de una conjetura, de una presunción, en fin, de una corazonada, sin evidencia suficiente de una propuesta o pretensión de censura. Lo fue sobre el temor, la amenaza, o el miedo de que la propuesta se presentara efectivamente. Por lo tanto, lo que debía votarse era la cuestión de confianza sobre la amenaza de ocurrencia de un hecho. Sobre una probabilidad o una posibilidad, sin más correlato fáctico alguno que la sospecha, la intuición o el temor de la censura.

Por esta razón no era absolutamente posible que el Pleno votara sobre la censura de la ministra, porque sencillamente no existía propuesta ninguna de censura. Lo que se consultó y votó fue la confianza del parlamento en el gabinete sobre el temor de que la eventual presentación de una censura pudiera ocasionar la crisis total del gabinete. Propiamente la cuestión de confianza carecía de sustento empírico, porque el Congreso no tenía cómo debatir ni votar sobre la censura de la ministra de educación cuando nadie había presentado una moción para removerla. La base de la cuestión de confianza, por lo tanto, era de índole eminentemente imaginaria.

Si, en efecto, existiera en agenda una propuesta de censura, la cuestión de confianza tendría que haberse planteado de manera que aquélla no fuera aprobada o, caso contrario, que se pusiera al voto la cuestión de confianza de modo tal que, por ser aprobada ésta, la censura fuera asumida como rechazada junto con la aprobación de la cuestión de confianza. En consecuencia, se habrían abierto dos opciones: o seguir el procedimiento de enfriamiento propio de la moción de censura, o seguir el procedimiento sumario de la cuestión de confianza (que, según el artículo 86 Reglamento del Congreso, debe votarse en la misma sesión que se plantea, o en la siguiente).

La censura habría exigido para su aprobación la mayoría absoluta. La confianza sólo mayoría simple. Por ello, de ponerse al voto la censura pudiera haber significado que, si no se alcanzara la mayoría absoluta la censura tendría que darse por no aprobada y, en consecuencia, aprobada la cuestión de confianza. Y, de ponerse al voto la cuestión de confianza al gabinete, en vez de la censura a la ministra de educación, la aprobación de la confianza precluiría el procedimiento de consulta de la censura; y su denegación, por la misma razón, generaría la dimisión de todo el gabinete sin requerir la tramitación de la moción de censura sólo contra la ministra de educación.

La dualidad inherente a la modalidad utilizada por el gabinete Zavala, como se ve, muestra el carácter relativamente más expeditivo de la cuestión de confianza como instrumento del gobierno para definir sumariamente los términos de la relación fiduciaria con el Congreso y, en consecuencia, la calidad de la disciplina con la que puede estar dispuesto a respaldarlo, o la levedad del vínculo que lo sostiene en relación con el Congreso. La cuestión de confianza, en efecto, hace más fácil la consulta que lo que podría generar la censura. La diferencia es que el gobierno es quien decide cuánto puede serle necesario un miembro de su equipo ministerial


Debido a la decisión del gabinete Zavala de hacer cuestión de confianza de la permanencia de la ministra de educación, y luego del rehusamiento de la misma, en el Congreso se genera una acción destinada a limitar y combatir las competencias del gabinete respecto del uso de la cuestión de confianza. El Congreso adquirió consciencia, en efecto, que la mayor fortaleza con la que la parafernalia constitucional dotaba al gobierno era el carácter híbrido del régimen de gobierno, montado sobre una estructura en la que el presidente de la república es no sólo jefe de estado sino jefe de gobierno, y por lo tanto, al contar con el mandato popular directo generado en la elección directa del presidente de la república por el voto, el presidente de la república es una figura especialmente públicamente gravitante en el escenario político, pero a la vez premunido de una herramienta potencialmente fatal para el Congreso como lo es la potestad de disolverlo si éste genera dos crisis totales del gabinete ministerial.

La dimensión parlamentaria del régimen híbrido peruano, por lo tanto, puede operar en el régimen de gobierno de nuestro país en contra de los usos excesivos de la capacidad de control que tiene la posibilidad de utilizar en contra del gobierno el parlamento. Por esta razón, el Congreso tendría que minimizar lo máximo posible el poder letal con el que el gobierno podría socavar las pretensiones hegemónicas de la mayoría parlamentaria.

Advertir y reconocer la fragilidad en la que puede caer el Congreso si abusara, o si se excediera, en el afán de golpear al gobierno, debía ser motivo de ajustar las modalidades de interacción entre el gobierno y el Congreso. Teniendo la capacidad de realizar los cambios en el diseño a partir de las reglas contenidas en el Reglamento del Congreso, le convenía a la mayoría parlamentaria perfilar, primero, las posibilidades del uso de la cuestión de confianza (a iniciativa del gobierno) para minimizar los casos en los que el terreno pudiera favorecer al gobierno, y segundo, reducir el concepto de crisis total del gabinete de forma que fueran menores las oportunidades en las que el derribamiento del gabinete contaran como una de las dos ocasiones habilitantes de la posibilidad de disolución del Congreso.

Con ese fin, en noviembre de 2017 se presenta un proyecto de ley, que se aprobará luego en marzo de 2018, según el cual se modifica el inciso e) del

para emprender cohesionadamente las políticas públicas que diseña, promueve y aplica en los distintos sectores ministeriales.


artículo 86 del Reglamento del Congreso, añadiendo dos párrafos, el tercero y el cuarto (26), que luego serían objeto de una acción de inconstitucionalidad, que ampara la STC 6-2018-PI/TC. Dichos párrafos disponían que no procede la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político; y que la facultad presidencial de disolución del Congreso de la República establecida en el artículo 134 de la Constitución procede únicamente cuando se han producido dos crisis totales de Gabinete. No se considera que hay crisis total del Gabinete cuando el Presidente del Consejo de Ministros renuncia unilateralmente, ni cuando el Presidente de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete.

El propósito inferible de la reforma del Reglamento del Congreso tenía que ser, más que aparentemente, el debilitamiento y la anulación de la estrategia del gobierno para usar la cuestión de confianza con el objeto de disolver el Congreso. La cuestión era limitar y restringir lo máximo que se pudiera el arma del gobierno para alinear o disciplinar a las agrupaciones parlamentarias de forma que el poder ejecutivo no resultara vapuleado, ni amoratado, con la hostilidad de una representación más o menos dura y sólida, integrada por sólo poco menos de 80 congresistas, esto es, por el 60 por ciento del Pleno del Congreso. En el marco de su autonomía normativa el Congreso, por esta razón, se empeñó en socavar las facultades que la Constitución le franquea al gobierno, a través de la iniciativa que le reconoce para plantear cuestiones de confianza.

En suma, la reforma afectaba el equilibrio previsto en la Constitución, al negar alcances a la competencia del gobierno para usar su iniciativa para plantear cuestiones de confianza, pero también para fijar el marco en el cual cabe calificar como crisis total del gabinete, excluyendo de esta el caso en el cual, luego de una censura o de una negación de confianza, el presidente de la república optara por incluir en el gabinete que sucede al dimitente a alguno de los ministros integrantes de aquél. La STC 6-2018-PI/TC (27) declarará inconstitucional la reforma reglamentaria, afirmando que se trataba de la vulneración del balance entre los poderes, de la desnaturalización de la finalidad de la cuestión

26 La reforma tiene efecto con la Resolución Legislativa del Congreso 7-2017-2018-CR, que se publicó el 10 de marzo de 2018.

27 La sentencia es de fecha 6 de noviembre de 2018, se publica el 19 de noviembre de 2018 en el diario oficial El Peruano, luego de haber sido publicada en la página web institucional el día 15 del mismo mes y año.


de confianza, y de la alteración y contradicción del principio de separación de poderes, pero hasta tanto la expulsión de esa norma de Reglamento del Congreso ésta regirá entre el período de marzo a noviembre de 2018 (28).

El reposicionamiento buscado por el presidente Vizcarra empieza propiamente con la renuncia del gabinete Aráoz (2 de abril de 2018) y la investidura del gabinete Villanueva (2 de mayo de 2018) (29). A la par que se denunciaban públicamente las discrepancias, las fallas, los errores y los actos de hostilización de la mayoría parlamentaria, el gobierno debía poner en práctica un proyecto de acumulación de fuerzas capaz de deshacerse y eliminar por completo a su contrincante, desmantelando el poder que había consolidado en la arena

28 Probablemente uno de los aspectos que menor atención haya recibido la declaración de inconstitucionalidad de la reforma relativa a la cuestión de confianza sean las referencias que hace la sentencia a los niveles insuficientes de deliberación utilizados en el proceso legislativo. El fundamento 26, por ejemplo, señala que al haberse exonerado al proyecto de resolución legislativa del trámite ante la Comisión de Constitución y Reglamento, se advierte un vicio de inconstitucionalidad radicado en el empleo de un mecanismo de excepción cuando no correspondía en razón de la materia involucrada, lo cual resulta contrario a la finalidad del artículo 105 de la Constitución. De igual modo, la propia sentencia encuentra que esta reforma habría supuesto otra irregularidad constitucional relacionada con el no cumplimiento del requisito de segunda votación, según lo indica en su fundamento 30 cuando refiere que la Resolución Legislativa 007-2017-2018-CR ha vulnerado el artículo 94 de la Constitución e incurrido en una infracción indirecta de esta por contravenir el artículo 78 del Reglamento del Congreso de la República

29 Imposible pasar por alto que Mercedes Aráoz era parte de la misma fórmula presidencial que Martín Vizcarra, y que César Villanueva fue el principal promotor de la moción de vacancia contra Kuczynski a partir de un discurso político supuestamente aséptico y profiláctico, basado en la lucha y el compromiso contra la corrupción.

El gesto de prescindir de la vicepresidenta Aráoz y de sustituirla por quien pidió la cabeza nada menos de quien había llevado a Vizcarra como compañero en su fórmula presidencial no puede menos de traer una sensación aberrante, bizarra, aciaga o moralmente repulsiva. No genera, en efecto, una reacción muy sana optar por lo políticamente más conveniente a expensas de la lealtad que pareciera que debiera guardarse, o por lo menos aparentarse, con quien cuando menos existe algún nivel elemental de compañerismo.

El gesto de designar a Villanueva como presidente del Consejo de Ministros, por esta razón, debe ser comprendido como un síntoma, o como una señal ostensible de Vizcarra para desmarcarse, para tomar distancia, y para ponerse a mejor recaudo político frente a las críticas con las que, de otro modo, podría haber empezado su gobierno. El acto político tuvo la significación de que pactaba con quienes lapidaban al líder del mismo movimiento político que le permitió asumir la presidencia de la república. No era, por lo menos para algún tipo de sensibilidad ética y política, una movida sana ni muy honorable que pueda decirse.

A partir de la decisión de designar a César Villanueva como presidente del gabinete ministerial se debía leer el inicio de un hito frente la ruptura con el origen de su propia función presidencial. La cuestión a dilucidar será si esa decisión fue un gesto inocente y genuino, o si, en ausencia de créditos personales suficientes, fue parte de una trama, o de un embuste, para presentarse como una figura más capaz y digna de mayor crédito que su inmediato antecesor.


parlamentaria. Para ello contaba, naturalmente, con el reverso o el lado obverso de la censura: la cuestión de confianza. La cuestión de confianza, en efecto, es una prerrogativa propia y potestativa del gobierno, cuya finalidad primaria es forzar al parlamento a alinearse con una política o una posición particular y específica del gobierno.

Y para que el gobierno esté en capacidad de usar eficazmente el arma que la Constitución le provee para afirmar su rol político se le hacía necesario que el adversario lo empoderara con el ejercicio de sus propios excesos; y esto fue lo que supo escuchar el gobierno ante las desmesuras con las que la impertinencia de la mayoría parlamentaria operaba y hacía ejercicio de su capacidad de control sobre el gobierno. Por lo tanto, una vez leído correctamente el deseo de la mayoría parlamentaria de doblegar al gobierno, el gobierno se hace cargo de cumplir con su parte y responder simétricamente con los poderes análogos que le habilitaba la Constitución.

El lenguaje de la mayoría parlamentaria debía leerse a contrapelo y no de manera literal. El código en el que comunicaba sus propósitos era el código del poder, y los mensajes que le dirigía al gobierno eran, desde el punto de vista literal, que lo que hacía era cumplir con su función de control, pero desde el punto de vista del sentido de sus actos, su desempeño era la más elocuente de las invitaciones a que el gobierno le devolviera golpe por golpe hasta que termine de imponerse desapareciéndola y dando por concluido, anticipadamente, el período constitucional.

De ahí el recurso a la estrategia de valerse de la cuestión de confianza para disolver el Congreso, y satisfacer la voluntad que el propio gobierno se tendría que encargar de sembrar en el pueblo. Es en este contexto que debe leerse detrás de la actitud tanática del gobierno (que debía precipitar su propia caída) el logro superior que veía detrás del esfumamiento y eliminación de la mayoría parlamentaria con la disolución. En este propósito debía sumar como aliando a la confluencia de intereses comunes de quienes se encontraban en minoría en el Congreso, no menos que a los colectivos sociales contrarios a la organización política basada en una plataforma fujimorista.

Pero nótese que esa misma actitud tanática del gobierno era el reverso de la misma y proporcional actitud tanática de la mayoría parlamentaria que despertaba y provocaba la enemistad del gobierno para tentar su suerte en un innegable juego de suma-cero. Por lo tanto, el gobierno tenía que empezar reconociendo


que, luego de haber logrado perder un primer gabinete (el gabinete Zavala), tenía que lograr, exitosamente, la pérdida e inmolación de uno segundo, de forma tal que se justificara constitucionalmente el uso correcto de la disolución, para cumplir con la aniquilación de quien hacía lo necesario, pero no para llevar adelante el desempeño y funcionamiento regular del régimen político, sino modos exagerados y maximalistas de ejercicio cuyo fin anticipable debiera ser la exclusión axiomática y dicotómica de uno, o de otro.

El primero de los intentos del presidente Vizcarra, en consecuencia, fue la remisión, el 16 de setiembre de 2018, a sólo cuatro meses de haber sustentado la política general del gobierno el gabinete Villanueva, del oficio 257-2018-PR, mediante cuyo tenor el presidente de la república comunica al presidente del Congreso, que, al amparo del inciso 6) del Artículo 118 de la Constitución, convoca a legislatura extraordinaria para el día 19 de setiembre de 2018 a las 8:00 am, a fin de que el presidente del Consejo de Ministros plantee cuestión de confianza sobre los ejes 1 y 2 de la política general de gobierno (30). El documento del presidente de la república fue objeto de discusión en sesión de la Junta de Portavoces el día 17 de setiembre, la que rechazó los términos del oficio del presidente Vizcarra, a partir del supuesto erróneo de que está en capacidad de convocar a legislatura extraordinaria mientras el Pleno se encuentra en período ordinario de sesiones.

A raíz de la reacción del Congreso es que luego se presenta el oficio que remite el presidente del Consejo de Ministros, César Villanueva, el día 17 de setiembre de 2018, comunicando su deseo de plantear una cuestión de confianza sobre la aprobación de cuatro proyectos de ley (31). Dichos proyectos fueron el 889, de restablecimiento del régimen bicameral; el 955, de conformación y funciones de la junta nacional de justicia; el 3186, de financiamiento de las organizaciones políticas; y el 3187, que impide la reelección de los congresistas.

30 La pretensión de plantear cuestión de confianza sobre cuatro reformas constitucionales basadas en el sistema de justicia y en la organización política, tuvo como antecedente inmediato el Mensaje al Congreso del presidente de la república, en el que anunció su objetivo de someter a referéndum las propuestas clave para la reforma cuya primera propuesta estuvo a cargo de la denominada Comisión Wagner. Dicha Comisión tenía naturaleza consultiva, se crea mediante Resolución Suprema 142-2018-PCM, publicada el viernes 13 de julio de 2018, y emite su informe el 25 de julio de 2018, una de cuyas recomendaciones era el reemplazo del Consejo Nacional de la Magistratura por la Junta Nacional de Justicia.

31 A efectos de que existan elementos de juicio indispensables para apreciar las dos distintas estrategias, la del Congreso y la del gobierno, es útil y apropiado recoger en este texto que el discurso del presidente del Consejo de Ministros hacia los medios y la opinión pública subrayó


En consecuencia, la convocatoria que se comunicó mediante el oficio indicado, y que, además, se formalizó mediante el Decreto Supremo 97-2018-PCM, del mismo día 16 de setiembre de 2018 (32), se transformó y convirtió, en primer lugar, en el oficio 257-2018-PCM/DPCM, que el presidente del Consejo de Ministros dirige al presidente del Congreso el 17 de setiembre, mediante el cual señala que se dirige al presidente del Congreso para plantear (…) por segunda vez, en lo que va del gobierno 2016-2021, cuestión de confianza ante el Congreso de la república, y luego de mencionar la materia y la razón por la que necesitaba realizar dicho planteamiento solicitó que se tenga a bien recibir a los miembros del Consejo de Ministros, y al suscrito, en el Pleno del Congreso, el miércoles 19 de setiembre de 2018, a las 8:00 horas, a fin de sustentar la cuestión de confianza, para

que el objeto de la cuestión de confianza que pretendía plantear no era “cerrar” el Congreso, sino aprobar las reformas que mejorarían el desempeño de las instituciones de nuestro régimen político. Ver, por ejemplo, las declaraciones que recogían los diarios, y las agencias de comunicación estatal, como Andina, en https://andina.pe/agencia/noticia-villanueva-objetivo-cuestion-confianza-es-lograr-las-reformas-725432.aspx

32 El Decreto Supremo 97-2018-PCM, publicado en el diario oficial el día 17 de setiembre de 2018, decía en su artículo primero convóquese al Congreso de la República a sesión extraordinaria para el día 19 de setiembre de 2018 a las 8:00 horas, a fin de que el Presidente del Consejo de Ministros sustente la cuestión de confianza respecto de los ejes 1 y 2 de la Política General de Gobierno, aprobada mediante Decreto Supremo Nº 056-2018-PCM sobre la integridad y lucha contra la corrupción, y fortalecimiento institucional para la gobernabilidad, sustentados en los cuatro (4) Proyectos de Ley de Reforma Constitucional presentados por el Poder Ejecutivo al Congreso de la República.

En consecuencia, y no obstante la publicación del Decreto Supremo 97-2018-PCM, el presidente del Congreso, comunica al presidente de la república mediante su oficio 64-2019-2019-ADP/PCR, que la Junta de Portavoces considera que no corresponde constitucionalmente la convocatoria a una “legislatura extraordinaria” cuando el Congreso está en pleno período ordinario de sesiones. Las legislaturas o sesiones extraordinarias sólo pueden ser convocadas cuando el Congreso está en receso, que no es el caso.

Adicionalmente, refiriéndose a la mención relativa a la voluntad del gobierno de establecer un plazo para que, a propósito del objeto de la convocatoria contenido en el decreto supremo, el Congreso apruebe una norma objeto de una cuestión de confianza, el propio oficio del presidente del Congreso indica que la cuestión de confianza puede plantearla el presidente del Consejo de Ministros en cualquier sesión del Pleno y el Congreso tramitará la misma aprobándola o rechazándola, según sea el caso, pero en ningún momento, se puede cercenar las facultades deliberativas y el voto libre de los parlamentarios. Formular cuestiones de confianza para que se aprueben proyectos de ley del ejecutivo, sin aceptar deliberación alguna sobre los mismos, es vulnerar la libertad de debate y el voto libre de los representantes del Congreso.

Por último, concluye comunicándole el presidente el Congreso al presidente de la república que, empeñándose el Congreso en el mismo objetivo del gobierno relativo a la lucha contra la corrupción, recuperación de la gobernabilidad del país y el fortalecimiento del sistema democrático, como prueba de lo cual se encontraba en sesión permanente y había dado prioridad al debate de los dictámenes sobre los proyectos a que hace mención, citaremos al señor presidente del Consejo de Ministros a la sesión que se llevará a cabo el miércoles 19 de los corrientes, a las 9:00 am, en la que, en ejercicio de su prerrogativa y por acuerdo de la Junta de Portavoces tendrá la oportunidad de formular su cuestión de confianza.


lograr el respaldo que requerimos para la implementación de la política general de gobierno. Y en segundo lugar, luego de la transformación de la pretensión del gobierno, y como resultado de la decisión adoptada por la Junta de Portavoces, el presidente del Congreso le hace saber al presidente del Consejo de Ministros que la Junta de Portavoces acordó invitarlo a la sesión que el Pleno del Congreso celebrará el miércoles 19 de setiembre de 2018, a las 9:00 am, para que en ejercicio de la prerrogativa que la Constitución Política le reconoce, tenga la oportunidad de formular su cuestión de confianza.

De esta manera, la solicitud de convocatoria para plantear la cuestión de confianza debatida en sesión de Junta de Portavoces, fue en la que se acordó recibir al presidente del Consejo de Ministros el día 19 de setiembre (33). La cuestión de confianza sobre estos cuatro proyectos de ley se plantea, se debate y se vota el día 19 de setiembre de 2018. Luego, en cumplimiento con los términos de Reglamento del Congreso que prescriben que las cuestiones de confianza se votan en la misma sesión o en la siguiente, la votación de la dimensión formal del pedido de confianza se votó favorablemente en esa misma sesión, y la aprobación de los cuatro proyectos de ley objeto de la cuestión de confianza tuvo lugar el día 3 de octubre del mismo año (34). Posteriormente, los proyectos de reforma constitucional aprobados por el Congreso fueron igualmente aprobados por el pueblo en el referéndum de 9

33 El oficio del gabinete Villanueva es respondido con el Oficio 65-2018-2019-ADP/PCR, del mismo 17 de setiembre de 2018, por el presidente del Congreso, con el que le comunica que la Junta de Portavoces acordó invitarlo para que en la sesión que se celebre el 19 de setiembre pueda usar la prerrogativa que le corresponde para formular la cuestión de confianza que quería plantear.

34 La cuestión de confianza tenía el propósito de realizar cuatro reformas constitucionales que sometería a referéndum antes de finalizar el año 2018. El proceso a seguir, en consecuencia, suponía que el Congreso tendría que aprobar los proyectos con el objeto de que el pueblo se pronuncie por la aprobación de los mismos en referéndum. Sin embargo, la cuestión que quedó abierta fue que el Congreso consintió en dar por procedente el extremo de la cuestión de confianza solicitada, no obstante que el contenido de los proyectos cuya aprobación se pedía tenía contenido constitucional.

Por lo tanto, si bien el Congreso no rechazó por improcedente la cuestión de confianza, queda pendiente de dilucidación si, en una posterior oportunidad, el Congreso, a pesar de haber consentido en dar por válida la presentación de una cuestión de confianza sobre la aprobación de una reforma constitucional, mantiene la alternativa de rechazar por improcedentes las futuras cuestiones de confianza que se plantearan sobre una cuestión de confianza.

Lo sustantivo es mantener claro que la condescendencia, sea por error o por complacencia, no niega ni inhibe la potestad del Congreso, como sujeto activo en el proceso de concesión de la confianza, de rechazar por improcedentes las que se plantearan sobre materias privativas y constitucionalmente reservadas al Congreso.

En último término, debe tenerse presente que, quien califica, es siempre el sujeto activo del


de diciembre de 2018 (35), cuyos resultados quedaron proclamados mediante la Resolución 2-2019-JNE, del 7 de enero de 2019.

El segundo episodio en la estrategia del presidente Vizcarra, lo protagoniza Salvador del Solar, como presidente del consejo de ministros, cuando en su oficio del 30 de mayo de 2019, solicita al presidente del Congreso que fije día y hora para concurrir a sesión del Pleno del Congreso, con el fin de plantear cuestión de confianza sobre lo que calificó el “núcleo mínimo irrenunciable del paquete de reformas presentadas por el presidente de la república en abril de 2019” (36).

Ese núcleo mínimo irrenunciable estaba integrado por los proyectos 4186 (sobre la eliminación del voto preferencial, y el establecimiento de la alternancia y paridad de género en las listas parlamentarias), 4187 (que promueve la democracia interna y la participación ciudadana en el proceso de selección de los candidatos de los partidos políticos), 4189 (sobre la responsabilidad administrativa de las

proceso, que es a quien la Constitución le confiere y reconoce la potestad y la atribución de otorgar o de denegar la confianza al gabinete. A partir de la legitimidad y titularidad que le corresponde la concesión de confianza sobre una materia que es natural o esencialmente impropia como objeto de la confianza solicitada no cancela, anula, impide ni elimina la potestad de decidir si ese objeto es o no es procedente como materia susceptible de ser planteada como cuestión de confianza.

Por lo tanto, no debe inducir a error que la concesión no importa reconocimiento alguno a favor del sujeto pasivo de la confianza, porque haberla otorgado en alguna ocasión no importa ni representa la caducidad de la potestad constitucional de que está investido el Congreso.

35 La convocatoria al referéndum se realizó mediante el Decreto Supremo 101-2018-PCM, publicado en el diario oficial el 10 de octubre del 2018. Los resultados del referéndum mostraron que de 24 millones 373 mil 821 electores hábiles, concurren a votar 17 millones 626 mil 323. De quienes concurren a votar, aproximadamente el 78 por ciento aprueba las reformas sobre la Junta Nacional de Justicia, el financiamiento de los partidos políticos, y la no reelección de los congresistas, a la vez que similar porcentaje votó en contra de la propuesta de bicameralidad, según las propuestas que en un proceso más afín al plebiscito que a un referéndum promovió el presidente Vizcarra. Los resultados representaban resultados de alrededor del 56 por ciento del total de los electores hábiles a favor de las propuestas promovidas por el presidente Vizcarra.

36 El antecedente próximo de estas reformas lo constituye la creación de la Comisión de Alto Nivel de Reforma Política, presidida por Fernando Tuesta, e integrada por Paula Muñoz, Milagros Campos, Jesica Benza, y Martín Tanaka, mediante Resolución Suprema 228-2018-PCM, del 21 de diciembre de 2018, cuyo informe es presentado al presidente de la república el 4 de marzo de 2019, y en sesión del Consejo de Ministros del 20 de marzo de 2019. Las propuestas de la Comisión Tuesta son presentadas por el gobierno ante el Congreso el 10 de abril de 2019.

Sin embargo, la recepción en el Congreso de las propuestas del gobierno no fue muy auspiciosa, en particular la relativa al levantamiento de la inmunidad parlamentaria por la Corte Suprema, la misma que que el 17 de mayo recibe dictamen de la Comisión de Constitución en el que recomienda su archivamiento.


personas jurídicas en los delitos de cohecho pasivo transnacional y crea el delito de financiamiento de organizaciones políticas) y 4190 (sobre impedimentos para ser candidato cuando se cuenta con sentencia condenatoria en primera instancia). Adicionalmente, anunció en el propio oficio la presentación de un proyecto más, el 4385, relativo al proceso de levantamiento de la inmunidad parlamentaria a cargo de una entidad distinta al parlamento.

La comunicación mencionada fue atendida mediante el oficio del presidente del Congreso del mismo día 30 de mayo, con el que le indica que el Congreso lo recibirá en la sesión del día 4 de junio. A la comunicación del presidente del Congreso da respuesta el presidente del consejo de ministros con su oficio del 31 de mayo de 2019, mediante el cual confirma que asistirá a la sesión programada para el día 4 de junio, para cumplir con su propósito de plantear una cuestión de confianza. El día 4 de junio concurre a sesión del Congreso y plantea la cuestión de confianza sobre los proyectos de ley referidos en el oficio del 30 de mayo de 2019 (37).

El Congreso debate la cuestión de confianza entre los días 4 y 5 de junio, y el mismo día 5 de junio vota a favor del otorgamiento de la confianza. Posteriormente, y luego de cumplida la formalidad de la votación de la cuestión de confianza, se da curso al proceso de evaluación, dictamen, deliberación y votación de los proyectos sobre los que planteó la cuestión de confianza, los

37 La cuestión de confianza se presentó, nuevamente, sobre proyectos que importaban la reforma de la Constitución, como lo era el proyecto de levantamiento de la inmunidad parlamentaria por la Corte Suprema, no obstante que existió previamente un dictamen contrario a esa iniciativa, pero al margen del objeto sobre el que se presentaba, la cuestión de confianza también introdujo una modalidad que tenía que ver con la fijación de una condición y de un plazo para la aprobación de las iniciativas materia de la confianza solicitada.

La condición que se presentó fue que los textos que aprobara el Congreso no importaran ni supusieran la modificación del contenido esencial de los proyectos presentados, para lo cual fijó los términos en los que debía quedar entendido el contenido esencial de las iniciativas.

Adicionalmente, la cuestión de confianza también comprendió la aprobación de las propuestas dentro del plazo que representaba el término de la segunda legislatura ordinaria del período; esto es, en principio, el 15 de junio de 2019, término que fue objeto de prórroga con la ampliación de la legislatura dispuesta por el presidente del Congreso hasta el día 25 de julio.

La modalidad de la confianza solicitada representa una discusión aparte, en razón a la naturaleza que puede tener el acto de plantearla. ¿Cabe, en efecto, sujetar la confianza al cumplimiento de una condición cuyo cumplimiento quede a disposición y a criterio o albedrío del gobierno definir y resolver? ¿Es posible que, no obstante que el sujeto activo del acto que es el Congreso, pueda el sujeto pasivo revertir la figura y quedar como el agente que define si, a pesar de la votación y del contenido que exprese el Congreso, disponga de la declaración parlamentaria y la interprete según el sentido que mejor tenga o le convenga al poder ejecutivo?


mismos que quedaron aprobados dentro del plazo de la segunda legislatura ordinaria del período 2018-2019, el 25 de julio de 2019 (38).

Con ocasión del Mensaje al Congreso que dirige el presidente de la república el 28 de julio, toma nuevamente la iniciativa frente a las reacciones sinuosas que asumió el Congreso, y anuncia la presentación de un proyecto de ley de reforma constitucional con el cual se adelantarían las elecciones para culminar anticipadamente el período constitucional de 2016 al 2021. El proyecto fue dictaminado por la Comisión de Constitución, recomendando la no aprobación del proyecto y su archivamiento (39).

Y el tercer y último episodio consistió en el pedido relativo a la presentación de la cuestión de confianza sobre la interrupción del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional (40), y la aprobación del proyecto de ley 4847, con el que se proponía la modificación del artículo 8 de la ley 28301,

38 La aprobación incluía la primera votación de la reforma constitucional sobre la inmunidad parlamentaria, en términos que no eran precisamente coincidentes con los que planteaba el gobierno, pero que terminaban excluyendo al Congreso como titular del proceso de levantamiento.

39 El trámite de este proyecto de reforma constitucional no estuvo sujeto a cuestión de confianza. El problema principal de esta iniciativa consistía en la factibilidad de su ejecución e implantación, en vista de los plazos que la legislación preveía para la viabilidad de las acciones relativas a los procesos de selección interna de candidaturas en los partidos políticos, así como de las relativas a los plazos legales para la presentación de listas que debía respetar el sistema electoral. No obstante la dificultad material relativa a los plazos, la comisión de Constitución del Congreso, argumentó en su dictamen que no era conveniente la aprobación de la propuesta del poder ejecutivo, y en su sesión del 26 de setiembre de 2019 aprobó el dictamen recomendando la no aprobación y el archivamiento del proyecto del gobierno.

La decisión de la comisión de Constitución no estuvo exenta de controversia, porque, según el artículo 70 del Reglamento del Congreso sólo y únicamente los decretos de archivamiento pueden definir el archivamiento de una iniciativa a la sola voluntad de una comisión ordinaria; sin embargo, la comisión de Constitución no aprobó un decreto de archivamiento sino un dictamen, con una extensión superior a las 60 páginas, en cuyo tenor se sustentaban las razones por las cuales no se recomendaba al Pleno la aprobación de la iniciativa. El procedimiento regular, por lo tanto, suponía que el dictamen debiera haber sido puesto en conocimiento del Consejo Directivo, para que éste lo incluya en la agenda del Pleno.

Este arreglo, en consecuencia, no tenía sustento reglamentario, puesto que las comisiones no tienen la facultad de archivar ningún proyecto de ley, excepto en el supuesto de tratarse de un decreto de archivamiento, que no era el caso.

40 El proceso de designación de magistrados se inició, bajo la presidencia del señor Daniel Salaverry, con la conformación de la Comisión Especial y la determinación de que el proceso no se realizaría por concurso, sino por invitación. Luego que, conforme a la ley 28301, el 19 de noviembre de 2018 la Junta de Portavoces acordara la modalidad de designación y que propusiera la conformación de los integrantes de la Comisión Especial, el Pleno aprobó el 22 de noviembre de 2018 la opción y modalidad por invitación, en vez del procedimiento


ley orgánica del Tribunal Constitucional, con el objeto de que la designación se realice mediante el proceso de concurso público, descartando la opción del proceso por invitación.

En este último episodio de la trama tiene relevancia el oficio 231-2019-PCM/DM, que presenta a las 4:36 de la tarde, al filo del día laboral y del fin de semana, el viernes 27 de setiembre, el presidente del Consejo de Ministros, en el que le pide al presidente del Congreso que en la primera oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso a partir de la fecha se me permita plantear, en nombre del Consejo de Ministros una cuestión de confianza ante el Congreso de la República. Cuando el día laboral había terminado formalmente a las 5 de la tarde, el oficio ingresa a la oficina del presidente del Congreso a las 5:12 de la tarde.

Como respuesta a la trama del gobierno, por disposición y encargo del presidente del Congreso, el Oficial Mayor cita a sesión de Junta de Portavoces para las 8:30 de la mañana del 30 de setiembre. Esa citación se publica en la página web del Congreso para conocimiento público en general, y de los voceros en particular, el mismo 27 de setiembre a las 5:33 pm, y su contenido se difundió a través de la Oficina de Prensa y de Comunicaciones del Congreso en esa misma oportunidad, para su retransmisión en los medios de comunicación.

El día 30 de setiembre a las 8:30 de la mañana, en efecto, sesiona la Junta de Portavoces, y toma el acuerdo de que el Pleno recibiría al presidente del Consejo de Ministros el mismo día a las 4:00 pm. La sesión del Pleno se inicia a las 10:30, en tanto que a la misma hora, sin haber sido invitado ni convocado, llegaba al Palacio Legislativo el gabinete Del Solar e ingresaba al Salón de Embajadores para hacer antesala en momentos previos al desarrollo de la sesión.

A las 10:41 se da lectura al acuerdo adoptado en la sesión de Junta de Portavoces de la fecha y se hace conocer al Pleno que se comunicaría al presidente del

ordinario, así como la composición de la Comisión Especial. La evaluación concluye con el dictamen de la Comisión Especial, durante la presidencia de

Pedro Olaechea Álvarez Calderón, que se aprueba el 19 de setiembre de 2019. Ese mismo día el presidente del Congreso dispone que se cite a sesión del Pleno del Congreso para el día 30 de setiembre a las 10:00 am. La citación, sin embargo, es recibida en los Despachos de los congresistas durante el día 20 de setiembre, es decir, 10 días antes de la fecha de la sesión convocada.


Consejo de Ministros que se lo recibiría una vez concluido el proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional a las 16:00 horas, así como a la relación de los candidatos propuestos por la Comisión Especial encargada de evaluar a los invitados para participar en el proceso constitucional respectivo (41); a las 10:46 se presenta una Moción de Censura contra la Mesa Directiva suscrita por los congresistas Morales, Cevallos, Huillca, entre otros, de los grupos parlamentarios de Frente Amplio y de Nuevo Perú (42).

Luego de suspenderse la sesión con el fin de que el accesitario asuma la conducción del debate sobre la censura, se reinicia el procedimiento a las 10:50 bajo la presidencia del congresista César Vásquez, del grupo parlamentario Alianza para el Progreso. Sin embargo, a las 10:52 ingresa, sin haber sido convocado ni invitado el presidente del Consejo de Ministros al salón de sesiones, y toma asiento en el espacio del grupo parlamentario de la Bancada Liberal.

A raíz de la inesperada irrupción del gabinete Del Solar el congresista Vásquez suspende la sesión, en tanto que los congresistas, aún sorprendidos por el impasse, permanecen en sus curules. La sesión se reanuda a las 11:21, sin que hubiera abandonado el hemiciclo el gabinete Del Solar, en medio de la excitación y del desconcierto generalizado de todas las bancadas, continuando con el debate sobre la moción de censura contra la Mesa Directiva (43). A las 11:35 concluye la votación, con el resultado de 29 votos a favor de la

41 La relación de candidatos aprobada por la Comisión Especial estaba compuesta, en este orden, por los señores Carlos Hakaanson Nieto, Gonzalo Ortiz de Zevallos Olaechea, Ernesto Álvarez Miranda, Delia Muñoz Muñoz, Roberto Acevedo Mena, Edgar Carpio Marcos, Wilbert Medina Bárcena, Manuel Sánchez-Palacios Paiva, Carmela de Orbegoso Russell, Francisco Morales Saravia, y Milagros Campos Ramos. Según el procedimiento la votación correspondía realizarla en estricto orden de presentación por la Comisión Especial, aunque durante la sesión dicho orden se alteraría posponiendo al señor Hakaanson Nieto y adelantando a los señores Ortiz de Zevallos y Sánchez-Palacios Paiva.

42 La censura se proponía en razón al ejercicio abusivo y arbitrario del cargo, en contraposición a los intereses del Estado.

43 La permanencia del gabinete Del Solar en el hemiciclo, no obstante haber ingresado al salón de sesiones sin autorización, invitación ni convocatoria es un acto irregular, totalmente contrario a los precedentes y prácticas uniformes en el Congreso de la República. La presencia de los ministros en el hemiciclo únicamente tiene lugar cuando existe un punto de agenda que hace necesaria o que justifica su presencia y concurrencia, a partir de algún procedimiento de control parlamentario, para que expongan el estado de alguna materia propia del sector ministerial a su cargo, o porque comunican su disposición a concurrir voluntariamente para exponer alguna cuestión relacionada con la gestión del gobierno.

Lo regular en una circunstancia como la constatada, con la presencia arbitraria del presidente del Consejo de Ministros, era instarlo para que abandone el hemiciclo. En caso que hiciera caso


censura, 83 en contra y 2 abstenciones. Luego de la dispensa del acta para ejecutar el acuerdo y comunicar que la censura había sido rechazada, se reanuda la sesión a las 11:37, lo cual permite que el congresista Olaechea retorne en la conducción de la sesión para continuar con el desarrollo de la agenda programada, en relación con la elección de los magistrados del tribunal constitucional.

Luego de anunciar que, de acuerdo a la decisión adoptada por la Junta de Portavoces, se concedería el uso de la palabra por 10 minutos al vocero de cada uno de los grupos parlamentarios, en un inexplicable gesto de innecesaria, inexplicable e injustificable flexibilidad y bonhomía, el presidente del Congreso le otorga el uso de la palabra al presidente del Consejo de Ministros (44), en el marco de una interrupción (45) que solicitó el primero de los voceros, el congresista Costa Santaolalla, de la Bancada Liberal, refiriéndole que lo hacía

omiso a la conminación del presidente del Congreso, lo que correspondía era suspender la sesión, conforme lo había hecho antes el congresista César Vásquez mientras le correspondió dirigir la sesión durante el episodio del debate de la moción de censura a la Mesa Directiva.

No obstante que no se hubiera tomado las medidas correctivas oportunamente, el hecho material de la irrupción en el salón de sesiones no deja de configurar una situación incorrecta, arbitraria y violenta, que riñe con el debido orden en la conducción de las relaciones entre el parlamento y el gobierno y, por lo tanto, constituye un importante elemento en la comprensión de la estrategia del gobierno para emprender y conseguir el logro de la disolución que planeaba del Congreso.

Aun cuando el comportamiento penalmente atípico del presidente del Consejo de Ministros carece de sustento normativo en la práctica parlamentaria, la misma que, contrariamente tiene antecedentes según los cuales los representantes abandonan la sala en rechazo a la intromisión del gabinete y el presidente del Congreso suspende la sesión hasta que el gabinete se retire del hemiciclo (como ocurrió con la irrupción insólita del gabinete Del Castillo en el período 2008-2009, cuando el congresista Velásquez Quesquén era presidente del Congreso), no deja de tener un perfil punible una conducta como la demostrada, porque importaba una suerte, si no de amotinamiento contra la autoridad representativa legítimamente constituida, cuando menos un impedimento efectivo para continuar con el normal desarrollo de la agenda y del debate en una sesión regular del Congreso de la República.

44 La acción reglamentaria ante la presencia irregular del presidente del Consejo de Ministros, en una sesión para la que no había sido citado, no había sido convocado, y sin que se le hubiera aún hecho saber formalmente que la Junta de Portavoces había programado su presencia para las 4 de la tarde del propio día 30 de setiembre, habría sido suspender la sesión hasta que el gabinete cumpliera con retirarse del salón de sesiones. Eventualmente, otra práctica que complementa y avala dicha acción es el retiro del salón de sesiones de los congresistas, de forma que, sin quórum, no pueda continuar la sesión.

45 El tratamiento regular durante las interrupciones es que se conceden por un tiempo no superior a un minuto, y que, además, no son un espacio dentro del cual pueden articularse cuestiones incidentales. De ahí la irregularidad del uso de dicho espacio, porque dentro de la interrupción se le concede un espacio propio de una intervención (como su cupiese usar el espacio de las interrupciones para desarrollar una intervención) y además, dentro del espacio de la interrupción se procede a presentar una cuestión de confianza. Ambos son usos irregulares y ajenos a las prácticas reglamentarias del Congreso.


por cortesía, que su intervención no podía durar más de 10 minutos, y que luego de concluida aquélla se comprometía a retirarse. Sin embargo, el ministro Del Solar cuestiona el extremo relativo al sustento de su presencia y de su intervención, invocando el artículo 129 de la Constitución (46), conforme al cual, supuestamente, los ministros podían concurrir a su libre albedrío a las sesiones del pleno del Congreso (47), luego de lo cual plantea la cuestión de confianza que dará lugar a la “denegación fáctica” a la que hizo referencia el presidente Vizcarra.

46 Suele recurrirse como fuente de derecho al debate que tiene lugar en el Congreso Constituyente para procurar una interpretación fiel al texto constitucional, y dentro de esta perspectiva se indica que en el diario de debates se plantea que la concurrencia voluntaria a las sesiones se sustenta en la experiencia británica, conforme a la cual los ministros pueden estar presentes en la sala de sesiones con carácter voluntario, y de forma obligatoria cuando se realiza el famoso question time todos los días de sesión. Lo que se pasa por alto es que la interpretación británica tiene sentido en el Reino Unido porque en dicho país el tipo de régimen es parlamentario, lo cual importa que todos los ministros son, a la vez, miembros del parlamento. En el caso peruano se permite que los congresistas puedan desempeñar un cargo paralelo y concurrente al que ocupan en el parlamento peruano en el gabinete ministerial.

En nuestro régimen, por lo tanto, la regla es que el gabinete no esté integrado por quien cumple funciones en otro órgano estatal, pero se contempla como excepción que no exista impedimento para desempeñar ambas funciones sin incurrir en incompatibilidad. Por lo tanto, en el Perú la concurrencia voluntaria no importa un derecho, como sí ocurre en el régimen británico, sino una posibilidad de estar presente, posibilidad que se hace efectiva únicamente si se coordina la convocatoria para una sesión determinada. El derecho lo tiene la corporación para definir si puede o si no puede concurrir. No basta con querer estar presente. Se necesita el consentimiento del dueño de casa para que la presencia sea bienvenida. Caso contrario la imposición de la presencia del ministro, o del gabinete, puede ser objeto de rechazo por configurar una situación indeseable para quien tiene la potestad de recibir a quien pide ser recibido.

47 No obstante el ya irregular y concesivo manejo en la conducción de la sesión que avaló y soportó la presencia impropia del gabinete Del Solar, luego del arreglo de caballeros que durante el desarrollo de la sesión coordinó el presidente del Congreso con el presidente del Consejo de Ministros, el propio presidente del Congreso concedió a aquél el trato de invitado, al rechazar las interrupciones que solicitaban diversos congresistas de la mayoría parlamentaria durante la sustentación de la cuestión de confianza.

Conferir el trato de invitado a quien sin invitación alguna había irrumpido durante el desarrollo de la sesión tiene el efecto de blanquear, limpiar, de legitimar o de cohonestar la presencia impropia del gabinete, porque el presidente del Congreso, en su condición de titular y garante del fuero parlamentario, le concede al presidente del Consejo de Ministros la condición de visitante con el consentimiento del sujeto agraviado con el gesto protagonizado por éste.

La apelación de invitado de la que se vale el presidente Olaechea, sin embargo, se inscribe en el código que registra los actos ceremoniales, dentro de los cuales la impertinencia o el desatino forman parte de las prácticas protocolarmente vetadas y excluidas. Puede así caerse en cuenta que, incluso el carácter burdo del ingreso del presidente del Consejo de Ministros, y de su maniobra para plantear una cuestión de confianza fuera de agenda y de toda programación, ignorando y desacatando cualquier acuerdo adoptado por la Junta de Portavoces, procuró de reequilibrar y adecuar al canon armónico de las buenas maneras y del savoir faire mientras, no sin elegancia, invocaba al compromiso del representante del gabinete ministerial para que, a pesar de todo, procediera comme il faut.


El planteamiento de la cuestión de confianza se formula entre las 11:39 y las 11:46. Luego de consideraciones relativas a la necesidad de transparencia y de desarrollar el proceso de designación de los magistrados del tribunal constitucional incluyendo la opción de las tachas por la población, concluyó su planteamiento indicando que consideramos, señor presidente, que es tanta la importancia la conformación del tribunal constitucional, un tribunal que el Congreso tiene efectivamente derecho a elegir, y no lo discutimos, pero consideramos que debe usarse un procedimiento transparente que garantice a la ciudadanía que elegiremos bien, con los votos de los representantes del pueblo que son ustedes. Debido a nuestra preocupación hemos presentado un proyecto de ley para un proceso transparente, un proyecto de ley ya presentado ante este Congreso, y por el cual, en nombre del Consejo de Ministros hago cuestión de confianza en este mismo momento, para que el parlamento decida si nos otorga la confianza y considera por lo tanto que hay que hacer uso de transparencia o para que nos la niegue si considera que va a seguir adelante con ese procedimiento. Concluida la presentación de su cuestión se retiró el gabinete del hemiciclo y continuó la sesión con la participación de los voceros de cada uno de los grupos parlamentarios.

A las 13:23 se inicia la consulta sobre la cuestión previa presentada por la congresista Indira Huillca, para que se suspenda el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, la que se desestima con 34 votos a favor, y 81 en contra, luego de concluida la votación a las 13:29. A las 13:30 se inició la votación de la designación de Gonzalo Ortiz de Zevallos (48). La votación concluyó a las 13:33, con el resultado de 88 votos a favor, 13 en contra, y 2 abstenciones, con lo cual quedó designado el señor Gonzalo Ortiz de Zevallos (49). Luego de suspendida la sesión, ésta se reinicia a las 16:12,

48 Nótese que, no obstante el orden presentado por la Comisión Especial, se antepone la consulta sobre la designación del señor Gonzalo Ortiz de Zevallos, no obstante que el primer candidato en la lista era el señor Carlos Hakaanson Nieto.

49 El proceso no estuvo exento de discrepancias, a raíz de tres sucesos. El primero, fue la supuesta o aparente suplantación en la votación de la congresista María Elena Foronda, del Frente Amplio. El segundo, el voto oral de la congresista Vilcatoma. Y el tercero, la presentación del recurso de reconsideración por la señora Patricia Donayre, y por cuatro voceros de grupos parlamentarios. El voto de la congresista Foronda se declaró anulado luego que se comprobó que ella no había votado. Se confirmó y validó el voto oral de la señora Vilcatoma. Y el presidente del Congreso optó por ejecutar el acuerdo sin tramitar el pedido de reconsideración presentado.

De los tres sucesos indicados el que representa mayor dificultad fue el tercero, porque en el acto de optar por la ejecución del acuerdo sin procesar la reconsideración, si bien se trató del ejercicio regular de una potestad reconocida de modo regular, la omisión de la consulta sobre la reconsideración favoreció la duda respecto de la limpieza y firmeza del acuerdo arribado.

Fue por esta razón, principalmente, que luego el Tribunal Constitucional desconociera la


con el propósito de debatir y votar la cuestión de confianza planteada por el gabinete Del Solar. Luego de las intervenciones de los congresistas miembros de los distintos grupos parlamentarios se vota la cuestión de confianza.Entre las 17:33 y las 17:41 el presidente Vizcarra anuncia en los medios de comunicación su decisión de disolver el Congreso al amparo del artículo 134 de la Constitución. Mientras el presidente de la república se dirigía televisivamente a la población, sin embargo, el Congreso culminaba el proceso de votación de la cuestión de confianza. El resultado de la decisión del Congreso fue de 50 votos a favor, 31 en contra, y 14 abstenciones. Eran las 17:38.

El presidente de la república anunciaba la disolución por televisión cuando aún no había concluido la votación con la que se expresaba la aprobación de la cuestión de confianza. Sin embargo, para el presidente de la república, le había resultado más que suficiente la visualización de las imágenes por televisión. No creyó necesario que se le comunicara la decisión formal del Congreso. Interpretó los sucesos según su criterio y a su manera. Entre tanto, la sesión se reanuda a las 17:45, con la intervención del señor Jorge del Castillo, quien refiere la decisión inconstitucional del presidente de la república de la disolución del Congreso.

No mucho tiempo después, luego del frustrado intento de vacar al presidente Vizcarra, y del conato infructuoso de suspenderlo en el ejercicio de sus funciones, personal del servicio parlamentario se apersona a las oficinas de la presidencia de la república y de la presidencia del Consejo de Ministros, en palacio de gobierno, para hacer entrega de los oficios con los que se comunicaba la aprobación de la cuestión de confianza, sin que pudieran cumplir con su deber funcional, en razón a la orden dictada a personal de mesa de partes de palacio de gobierno de que no se recibiría ninguna comunicación (50)

validez de la designación realizada, en medio de otro tipo de dudas como la que surgió como resultado de que el diario oficial El Peruano se negó a publicar la Resolución Legislativa del Congreso con la que se formalizaba la designación. Es por ello que, tanto la ejecución del acuerdo sin procesar la reconsideración, como la no publicación de la resolución con la designación, se convirtieron en las razones por las que, por mayoría, el Tribunal Constitucional desconoció la decisión del Congreso.

50 El acto de entrega de la comunicación del Congreso a palacio de gobierno tuvo lugar a las 21:45 horas, la misma que de la que luego se procuró dejar constancia mediante la constatación notarial que produjo la notaria pública Mónica Tambini Ávila a las 22:45 horas del mismo día 30 de setiembre de 2019.


La secuencia y el desarrollo de los acontecimientos generan interrogantes sobre las cuales es preciso realizar un análisis dentro del marco del derecho constitucional y parlamentario. Las preguntas más relevantes que podría enunciarse serían, por ejemplo, las siguientes:

(1) ¿Es constitucionalmente válido el ingreso en el salón de sesiones del Congreso del presidente del Consejo de Ministros, sin haber sido convocado?

(2) ¿Habilita el artículo 129 de la Constitución a los miembros del gabinete ministerial que no son congresistas al ingreso en el hemiciclo a su libre discreción o arbitrio?

(3) ¿Procede presentar una cuestión de confianza sobre una materia constitucionalmente reservada con carácter exclusivo al Congreso, como puede serlo tanto una reforma constitucional o como lo es la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional?

(4) ¿Cabe entender que la improcedencia de una cuestión de confianza presentada por el gabinete equivale al rechazo de la cuestión de confianza?

(5) ¿Cabe invocar como finalidad válida de la cuestión de confianza sobre la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional la política del gobierno en materia de lucha contra la corrupción?

(6) ¿Puede darse por válidamente aprobada una cuestión de confianza sobre la aprobación abstracta de un texto normativo, sin votar el fondo concreto o material del proyecto de ley sobre el cual versa la cuestión de confianza?

(7) ¿Es válido dar por rechazada una cuestión de confianza sin que exista, ni que haya sido comunicada, la declaración expresa sobre la decisión y votación del Congreso sobre la cuestión de confianza solicitada?

(8) ¿Es válido el concepto de “denegación fáctica” de una cuestión de confianza que se adopta sobre el seguimiento y transmisión televisivos del desarrollo de la sesión, cuando la sesión no ha concluido, no se ha aprobado el acta, no se ha dispensado su aprobación, ni se ha dirigido el oficio respectivo al poder ejecutivo la decisión formal y final del Congreso sobre la cuestión de confianza solicitada?

(9) ¿Configura algún tipo de delito o de infracción de la Constitución la disolución del Congreso, a partir de la asunción unilateral de una supuesta manifestación de voluntad que nunca se comunicó de manera expresa, formal ni solemne al poder ejecutivo, sin el cumplimiento del requisito de contar con una comunicación formal del titular del


poder legislativo en la que se hace conocer la decisión corporativa del parlamento?

(10) ¿Es, finalmente, válida la decisión presidencial de disolver el Congreso sin que haya sido objeto de discusión ni acuerdo del Consejo de Ministros o, peor aún, sin que exista un Consejo de Ministros designado ni juramentado, al que quepa imputarse eventualmente la responsabilidad política o penal por la que pudiera ser culpable el presidente de la república?

Las anteriores son algunas de las cuestiones que exigen revisión con el objeto de calificar apropiadamente la corrección en el uso del poder y de la función que la Constitución le encomienda al presidente de la república. Los desvíos, los abusos, las ligerezas y los excesos serán, en su caso, no sólo objeto de los juicios de la historia, sino también de la exigencia de cuentas a partir de las garantías que contiene la Constitución en el marco de una sociedad democrática, basada en los principios de separación y de balance entre los poderes del Estado.

INTRODUCCIÓN 57

IV.

LOS ORÍGENES DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Aun cuando parece pragmáticamente estéril u operativamente poco útil la elucubración sobre el país en el que una institución se origina, no deja de tener algún beneficio académico conocer la función que cumple en las diversas latitudes en las que el procedimiento existe.

En el Reino Unido, por ejemplo, debido a la naturaleza parlamentaria del régimen político que lo caracteriza, no cabe imaginar la existencia de un gabinete que carezca de la confianza del parlamento. Por esta razón tiene sentido que, si una iniciativa cualquiera, no recibe la aprobación del parlamento británico, dicha iniciativa da lugar a la resignación o dimisión del ministro o del gabinete que la presenta (51), luego de lo cual es altamente posible que se produzca la disolución de la Cámara de los Comunes.

Suele afirmarse que la cuestión de confianza es una institución que se origina en Francia. En la Constitución de la Tercera República (1870-1940) (bajo la cual se establece un régimen de asambleísmo, en el que cae en desuetudo la capacidad presidencial de disolver la asamblea, y durante la cual también se

51 Las referencias sobre los casos de dimisión por rehusamiento de la cuestión de confianza en el Reino Unido pueden encontrarse en Sedgwick, Romney R. (1970); History of Parliament. The second whig opposition, 1722-1742, y en Langford, Paul (1998); A polite and commercial people: England 1727-1783, Clarendon Press. Entre los primeros casos de dimisión por desaprobación de una iniciativa se cuenta el caso de Lord Walpole, que luego de habérsele rehusado el pedido de reincorporación de dos miembros de la Cámara de los Comunes dimite, entre enero y febrero de 1742. De modo similar, entre los últimos casos cabe citar el de la dimisión de Theresa May, el 15 de enero de 2019, luego de la aprobación del voto de no confianza en su contra en la Cámara de los Comunes.


registra la primera vez en que se enuncia la responsabilidad política del gabinete como una figura distinta de la responsabilidad penal), se conceptúa la censura y exigencia de responsabilidad ministerial como una derivación del voto que sigue a la interpelación de un ministro; pero la question de confiance resulta de la regulación que recogen las leyes especiales y el Reglamento de la Cámara de Diputados, en los que se señala que la indicación ministerial en el sentido de que sobre la aprobación del texto de un proyecto de ley el gabinete engage sa responsabilité sur le texte, o bien pose la question de confiance, en razón de lo cual, si el texto objeto de confianza es desaprobado o si, simplemente, no es votado, el rechazo o la omisión causan la dimisión del ministro o del gabinete, según el caso (52).

En Italia el régimen político prevé que el presidente de la república, que es únicamente jefe de estado y no jefe de gobierno, luego de una fase inicial y preparatoria de auscultamiento sobre la composición de las mayorías parlamentarias, nombra al presidente del consejo de ministros, a quien encarga que le proponga la nómina de miembros del gabinete, a efecto de que el gabinete entero se presente ante cada una de las cámaras a solicitar y lograr la confianza de ambas (Artículos 92, 93 y 94 de la Constitución italiana).

Es de todos los regímenes el más próximo y similar al peruano, porque con la designación del presidente del consejo de ministros el presidente de la república es quien tiene la potestad de designar, y esa designación alcanzará al resto del gabinete según propuesta del presidente del consejo de ministros. Una vez integrada la nómina con la propuesta del presidente del consejo de ministros, éste y su gabinete juramentan lealtad a la república ante el presidente de la república (la fórmula usual de juramento dice giuro di essere fedele alla Repubblica, di osservarne lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie funzioni nell’interesse esclusivo della nazione).

El otro rasgo que lo hace análogo al caso peruano es que luego de la designación se requerirá la intervención del parlamento, el que también participa en el proceso de conformación del gobierno (dice el Artículo 94 que il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale. Entro dieci giorni dalla

52 Ver Granero, Aurore (2013); “Les révisions constitutionnelles non abouties sous la troisième république”, en Revue française de droit constitutionnel, 2013/4, N° 96, pp. 835-856

LOS ORÍGENES DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA 59

sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia). De este modo se nota que cada uno de los órganos del estado, el gobierno y el parlamento, actúa con autonomía y por su propio derecho. Cada rama del gobierno decide sobre la conformación, de igual modo a que también cada una tiene la potestad autónoma de rechazar una cuestión de confianza (53). El proceso de investidura tiene lugar dentro de los 10 días siguientes a la juramentación, y el voto de confianza requiere moción motivada por cada uno de los grupos parlamentarios que integran cada una de las cámaras (54)

Puede verse que en tanto en el Reino Unido la confianza se presume y esta presunción sólo se elimina con un voto negativo en la Cámara de los Comunes, en el caso italiano el proceso viene fracturado desde su origen y, desde la bipolaridad, dualismo o bicefalía del régimen, tiene dos etapas diferenciadas, cada una de ellas distintamente autónoma. Lo peculiar y significativo es que el plazo es de solo 10 días, y que el voto de confianza se realiza, no sobre el pedido que plantea el gobierno, sino sobre mociones de confianza motivadas, de cada uno de los grupos parlamentarios.

Distintos son los casos español e italiano. En España la investidura tiene un régimen monista, en cuanto no se desdoblan las voluntades del ejecutivo y del parlamento, y además el hecho de que la confianza únicamente la acuerda el Congreso de los Diputados; no participa el Senado. En cuanto a la cuestión de confianza facultativa, distinta a la que tiene lugar en caso obligatorio con la investidura del gobierno (55), se concibe este instrumento como un medio que permite reforzar la posición del gobierno ante parlamentos fragmentados

53 Sobre el régimen en Italia puede consultarse el texto de Petrucco, Nicola (2018); “Le mozioni di fiducia al governo Conte: rottura o continuità?”, publicado en Osservatorio sulle fonti, Anno XI, n. 2, 2018, accesible a través del enlace http://www.osservatoriosullefonti.it En Italia el gobierno puede hacer cuestión de confianza sobre materia legislativa. Sin embargo, el proceso prevé que la cuestión de confianza se refiera a lo que en el sistema parlamentario italiano se denominan enmiendas. Vale decir, sobre una modificación específica en la redacción respecto de la cual el gobierno pide que se apruebe con el texto que propone, respecto de lo cual hace cuestión de confianza. Si la enmienda o modificación se rechaza, con el rechazo sobreviene también la dimisión del ministro.

54 Datos tomados de Fusaro, Carlo (2013); “Ruolo del presidente della Repubblica e forma di governo in Italia. L’ipotesi semi-presidenziale”, en Civitas Europa, 2013/1, N° 30, (pp. 7-30); y los enlaces http://www.governo.it/it/il-governo-funzioni-struttura-e-storia/la-formazione-del-governo/ y, https://www.gruppodipisa.it/images/convegni/2019_Convegno_Napoli/Giorgio_Grasso_-_Forma_di_governo_convenzioni_costituzionali_e_mutamento_del_quadro_politico.pdf

55 Sobre la cuestión de confianza dice el Artículo 173 de la Constitución española que El Presidente del Gobierno, previa deliberación en Consejo de Ministros, puede plantear ante el


o con mayorías débiles y, por esta razón, su uso es virtualmente infrecuente en España, donde ha existido un régimen que ha tendido a operar con niveles aceptables de cohesión partidaria. En esta razón es que podrían asemejarse los casos francés y español porque el grado de uso de la cuestión de confianza facultativa sobre temas legislativos es de muy baja intensidad (56), en tanto que en Italia existe uniformidad en la aceptación regular de la presentación de cuestiones de confianza sobre textos legislativos (57).

El caso alemán reviste una singularidad irrepetible. Para evitar los vacíos de poder en que se incurre cuando los parlamentos niegan confianza a los gabinetes, la ley fundamental alemana prevé lo que se denomina el voto de confianza constructivo, que constituye en la condición que sólo permite el rehusamiento de confianza si junto con el rechazo se propone la designación de un reemplazo capaz de conseguir la confianza del Bundestag (58). Además de la cuestión de confianza relativa a la formación del gobierno mediante la confianza

Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. Y en el Artículo 174 dice que 1. La cuestión de confianza se presentará en escrito motivado ante la Mesa del Congreso, acompañada de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros. 2. Admitido el escrito a trámite por la Mesa, la Presidencia dará cuenta del mismo a la Junta de Portavoces y convocará al Pleno. 3. El debate se desarrollará con sujeción a las mismas normas establecidas para el de investidura, correspondiendo al Presidente del Gobierno y, en su caso, a los miembros del mismo, las intervenciones allí establecidas para el candidato. 4. Finalizado el debate, la propuesta de confianza será sometida a votación a la hora que, previamente, haya sido anunciada por la Presidencia. La cuestión de confianza no podrá ser votada hasta que transcurran veinticuatro horas desde su presentación. 5. La confianza se entenderá otorgada cuando obtenga el voto de la mayoría simple de los Diputados. 6. Cualquiera que sea el resultado de la votación, el Presidente del Congreso lo comunicará al Rey y al Presidente del Gobierno.

56 Santaolalla, Fernando (2003), “Sinopsis del Artículo 112 de la Constitución”, tomado del enlace https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=112&tipo=2. En el propio texto se menciona que el origen de la cuestión de confianza sobre textos legislativos se remontaría hacia el caso en que el ministro Mendizábal la presentara el año 1835, sin que existiera norma alguna que reconociera tal modalidad, de modo tal que se trataría de un origen político sin reconocimiento positivo en el ordenamiento constitucional ni reglamentario del régimen parlamentario español.

57 Fernández Segado, Francisco (1987); “La cuestión de confianza: marco jurídico constitucional y praxis política”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Año 7, Núm. 21, Septiembre-Diciembre, p. 51. Y sobre el caso español, Fernández Segado (op. cit., p 49) refiere que, antes de la Constitución de 1978 la cuestión de confianza se regía por la ley 51, de 14 de noviembre de 1977, en la que se fijaban los términos de las relaciones entre las Cortes y el gobierno sobre la moción de censura y la cuestión de confianza, en la que se admitía el planteamiento por el gobierno de la cuestión de confianza sobre la aprobación de un proyecto de ley que incorporara las bases de su actuación programática en supuestos de especial trascendencia para el país.

58 En la ley fundamental alemana dice el artículo 67 de su texto sobre el voto de negación de confianza o de desconfianza que (1) Der Bundestag kann dem Bundeskanzler das Misstrauen

LOS ORÍGENES DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA 61

al Bundeskanzler, también es posible plantear una cuestión de confianza sobre medidas concretas por el propio Bundeskanzler, como resultado de lo cual, si la confianza no se otorga cabe la dimisión del gabinete y la disolución del Bundestag (59).

nur dadurch aussprechen, dass er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt und den Bundespräsidenten ersucht, den Bundeskanzler zu entlassen. Der Bundespräsident muss dem Ersuchen entsprechen und den Gewählten ernennen. (2) Zwischen dem Antrage und der Wahl müssen achtundvierzig Stunden liegen.

59 Los datos se toman del enlace https://de.wikipedia.org/wiki/Vertrauensfrage. En este enlace se refiere, por ejemplo, que luego de haber perdido cuestiones de confianza los años 1972, 1982 y 2005, dimitieron, respectivamente, Willy Brandt, Helmut Kohl, y Gerhard Schröder.

INTRODUCCIÓN 63

V.

LOS TIPOS DE CUESTIÓN DE CONFIANZA

En el derecho constitucional peruano se incluyen dos tipos principales de cuestiones de confianza. Una normada, de carácter indisponible y obligatorio, que la Constitución exige que ocurra cada vez y cuando el presidente de la república designa a un nuevo gabinete. La segunda, de orden discrecional, voluntario o potestativo, que es la que puede plantear individual o colectivamente un miembro del gabinete o el gabinete en pleno, que es la que es materia de examen en este escrito.

1. La cuestión de confianza obligatoria (investidura)

Al primer tipo de cuestión de confianza se la designa como investidura, porque supone la concurrencia y la participación del Congreso en el proceso de conformación válida del gabinete ministerial. Su reconocimiento y regulación se registra en el Artículo 130 de la Constitución.

La investidura se produce con el consentimiento del Congreso respecto de la designación que realiza el Presidente de la República. De este modo, ocurre que la designación que realiza el presidente de la república deviene en insuficiente para la eficacia plena del nombramiento, porque se exige, concurrentemente, que el Congreso no se oponga a la designación en una sesión del Pleno dentro de la cual se expone el programa general de gobierno. Si el voto del Congreso es aprobatorio se valida plenamente la designación. Si, contrariamente, el Pleno no aprueba la designación ésta se resuelve y tiene lugar lo que la Constitución en el Artículo 133 denomina la crisis total del gabinete. La aprobación de la cuestión de confianza que presenta el gabinete con ocasión de su designación equivale


e importa la investidura: el gabinete es ungido con el voto de la representación nacional en nombre de la voluntad popular y, de este modo, queda jurídicamente perfeccionado y políticamente legitimado su nombramiento

Esta cuestión de confianza, de carácter obligatorio, debe ocurrir dentro de los 30 días calendario posteriores a la juramentación del gabinete. El único caso en el que esta regla no se cumple es luego de una disolución del Congreso como resultado de la negación de una segunda cuestión de confianza, como consecuencia de lo cual el gabinete dimite y debe designarse al que lo suceda, el mismo que está eximido del proceso de convalidación concurrente, hasta que el nuevo Congreso se instala para cumplir el período constitucional interrumpido.

Una característica que se le atribuye a este tipo de cuestión de confianza es que sólo cuando ocurren dos negaciones de confianza con ocasión de la investidura es que es exigible la condición del tipo de crisis total que puede dar lugar y que justifica la disolución del Congreso. Aparentemente el fundamento en el que reposaría esa característica lo constituirían los comentarios que expresó durante el proceso constituyente, y luego en diversos escritos y entrevistas quien se desempeñara como presidente de la Comisión de Constitución, el constituyente Carlos Torres y Torres Lara. Según lo ha expuesto en diversidad de ocasiones el profesor Domingo García Belaunde, ese sería el sentido correcto que debe dársele a la frase del Artículo 134 de la Constitución referida al requisito de dos negaciones de confianzas a dos consejos de ministros como sustento para la disolución del Congreso.

Sin negar la racionalidad de esa argumentación, conforme a la cual se realizaría una interpretación restrictiva del texto, a partir de la voluntad del constituyente, y cuyos efectos representarían una forma de fortalecer la posición del Congreso y de atenuar la capacidad del poder ejecutivo para balancear el daño que puede ocasionar el Congreso con la remoción del gabinete, esa línea interpretativa de la Constitución no puede dejar de contrastársela con otra, según la cual, independientemente de la voluntad del constituyente, el texto del artículo constitucional homologa, sin calificación alguna, la negación de la cuestión de la confianza con la censura que, a iniciativa del Congreso, puede acordar el Congreso para derribar al gabinete.

LOS TIPOS DE CUESTIÓN DE CONFIANZA 65

La finalidad de la disolución es convocar la capacidad dirimente del pueblo para resolver supuestos de conflicto entre el gobierno y el Congreso por desacuerdo o desavenencia entre ambos (60). En un caso a iniciativa del Congreso mediante la censura, en cuyo supuesto se prevé un procedimiento especialmente riguroso sujeto a una racionalidad, en materia no solamente de plazos (conocidos como plazos de enfriamiento), sino igualmente del número de votos exigidos para aprobar la censura (de lo cual está exento el proceso de rehusamiento de la confianza a iniciativa ministerial), además de la exigencia de requisitos preconstituidos sin cuyo cumplimiento el planteamiento de la censura es improcedente (esto es, el haber previamente interpelado o invitado al ministro, que haya concurrido voluntariamente, o que haya dejado de asistir en

60 La invocación al pueblo como árbitro puede ser concebida como una solución ante hechos consumados, o puede ser consecuencia de una estrategia en la que se lo nutre para convertirlo en agente parcializado, o cómplice, en la decisión de alguna de las partes en un proceso estatal. En el primer supuesto no existe connivencia y se recurre a un proceso técnico de consulta para definir una acción. En el segundo supuesto se digita, construye e interviene en la percepción del supuesto árbitro, sesgando su ánimo, y predisponiéndolo o inclinándolo en vista de una consulta popular cuya decisión estará afectada según la maquinación de la parte interesada.

No siempre del árbitro, por esta razón, puede esperarse, generarse, o garantizarse imparcialidad ni neutralidad. La mercadoscopia, el telemercado, o la construcción de conceptos o de perfiles en la imagen popular son formas de torcer o de desviar la atención y el juicio del pueblo. En especial en un contexto en el que no se repara lo suficiente que las encuestas de opinión no son instrumentos adecuados para informar sobre la verdad de lo que pretenden medir. Sólo pueden medir, a lo mucho, las tendencias de opinión más frecuentes. No si alguna de ellas es menos o más verdadera que las otras.

De ahí que cuando se explotan las debilidades o deficiencias del modelo representativo no sea tan arduo poner al pueblo del lado contrario a las mayorías en el Estado, sea en el poder ejecutivo o en el Congreso.

Recuérdese a este efecto que la dimensión representativa del Estado y de la democracia obedece inevitablemente a una dinámica recesiva, según la cual el pueblo nunca alcanza niveles suficientes de representatividad en el Estado (en particular luego de la definición de los votos válidos y de la vallas electoral, el total de votos que entran a la etapa de la cifra repartidora alcanzan a menos del 50 por ciento del total del número de electores inscritos en el padrón electoral), y la representatividad que efectivamente se alcanza debe distribuirse entre mayorías y minorías.

Por lo tanto, en sistemas de alta fragmentación o atomización de las organizaciones políticas la gran mayoría del electorado carece de representación en el régimen representativo. Esta carencia o ausencia, natural y obviamente, es terreno más que fértil para sembrar el desafecto y la contrariedad en contra de la escasa representatividad que es posible alcanzar con el sistema electoral.

El talante, la actitud y el recurso a estrategias desaprensivas importan estilos y mecanismos conspirativos que complotan contra las convicciones y compromisos elementales para que el satisfactorio funcionamiento del modelo representativo, con todas las lógicas falencias e imperfecciones. La axiología del modelo representativo de democracia espera y supone los usos leales de las reglas por los operadores de los procesos políticos. La deslealtad es el enemigo principal de un sistema altamente falible que, no obstante, sigue siendo y considerándose mejor que la más óptima o perfecta de las autocracias.


los primeros dos supuestos anteriores). Y en el otro caso, a iniciativa del propio gobierno, cuando estima necesario quedar habilitado y legitimado de manera concreta y puntual respecto de un asunto o materia de especial importancia e interés para la gestión y la continuación en el desempeño de su mandato en el gobierno.

Por la finalidad indiscriminada con la que el Artículo 134 de la Constitución junta los dos supuestos, sin diferenciar entre ambos tipos de cuestión de confianza, no parece carente de racionalidad entender que, según la regla constitucional, la referencia a la cuestión de confianza quede restringida ni limitada únicamente a la investidura. No obstante lo que hubiera tenido en mente uno de los constituyentes, cuyo conocimiento de la doctrina constitucional no es objeto de duda, fe ni elucubración, y dado que se trata de una disposición análoga a la que incluyó la Constitución de 1979, la misma que tampoco contenía una cláusula como la que supuestamente se dice que contendría el Artículo 134 de la Constitución de 1993, no parece suficientemente convincente negar la atribución del presidente de la república para disolver el Congreso si éste censura a dos gabinetes, tanto como si le niega dos veces la confianza también a dos gabinete. Lo cual, naturalmente, dada la disyunción inclusiva que contiene el texto constitucional, permite reconocerle al presidente de la república la facultad de disolver si se da una censura y una negación de confianza, toda vez que no cabe deducir que la condición sea que se trate de dos actos de la misma categoría (o dos censuras, o dos negaciones de confianza, como si se tratara de una disyunción exclusiva)

El efecto de la lectura que se argumenta, contrario a la que se basa y apoya en el criterio de la voluntad del constituyente (que, en realidad, se trataría de la voluntad de uno de los constituyentes que se pronunció sobre la materia, y no que esa voluntad vaya contenida en un dictamen o en un conjunto de opiniones concurrentes de constituyentes durante el debate parlamentario, conforme a lo cual cabría asumir que existió una suerte de entendimiento común o compartido, lo cual no es el caso), es que la mayor facilidad que se le reconoce al presidente de la república para disolver el Congreso puede apreciarse a la vez como una forma de fortalecimiento del rol del poder ejecutivo, en la medida que se le asigna la potestad de disolver en un tipo de condiciones menos estrictas y más amplias que la que se inferiría si se impusiera la hipótesis que expresaran el constituyente Torres y Torres Lara y el profesor Domingo García Belaunde.

LOS TIPOS DE CUESTIÓN DE CONFIANZA 67

Y si se conviniera que, en efecto, nuestra Constitución efectivamente habilita al presidente de la república a disolver en circunstancias más amplias que sólo cuando hay denegación de confianza con ocasión de la investidura, también habría que reconocer que, en este mismo sentido, el nuestro sería un régimen más parlamentarizado que presidencial en este respecto. Contrariamente, la interpretación del señor Torres y Torres Lara y del profesor García Belaunde subrayaría y enfatizaría mucho más la separación de poderes y la dimensión presidencial de nuestro régimen de acuerdo al cual el presidente de la república tendría menos posibilidades de disolver el Congreso.

2. La cuestión de confianza discrecional

El segundo tipo de cuestión de confianza es el que reconocen los artículos 132, 133 y 134. En ellos se prevén supuestos distintos a los que recoge el Artículo 130. Se consigna la posibilidad de que se haga de una materia o asunto una cuestión de confianza diferente a la aprobación de la política general de gobierno y las medidas principales que requiera para realizar su gestión. En los artículos 132, 133 y 134 se reconoce y habilita al gobierno para que, además de la obligación que tiene de plantearla sobre la política general de gobierno al inicio de la gestión de un nuevo gabinete, puede proceder, a su albedrío, a plantearla durante el ejercicio de sus funciones.

La duda, y la razón que motiva el desarrollo de este escrito, es sobre qué puede plantear esta cuestión de confianza potestativa el gobierno, y cómo se define si la cuestión de confianza planteada es válidamente aprobada y comunicada al gobierno, de manera que éste pueda contar con evidencia adecuada y suficiente para definir si hará o no uso de la facultad constitucional de disolver el Congreso.

Entre los aspectos que han generado confusión se encuentra el dato inconfundible de que cuando el gabinete planteó como cuestión de confianza la aprobación de iniciativas cuya materia era, entre otros, la aprobación de dos proyectos de reforma constitucional, el del restablecimiento de la bicameralidad y el de la no reelegibilidad inmediata de los congresistas.

No obstante el innegable hecho de que, efectivamente, el Congreso tramitó la cuestión de confianza planteada sobre dichos proyectos de reforma constitucional, se duda si ese planteamiento significa que el mismo puede ser considerado como válido a raíz de que el Congreso lo haya tramitado y que, además de haber votado formalmente la aprobación de la cuestión de confianza,


haya procedido a dictaminar, debatir y aprobar los proyectos, no obstante que, en el proceso, el texto de las iniciativas haya sufrido modificaciones, algunas de las cuales recibieron la disconformidad del propio presidente de la república durante el proceso de consulta popular que culminó con el referéndum de noviembre de 2018, en el que el electorado optó por respaldar las posiciones del jefe de Estado.

A raíz de la tramitación de la cuestión de confianza quedó la impresión de que el Congreso había asumido la perspectiva, o convicción, de que eran válidas las cuestiones de confianza sobre materias respecto de las cuales el gobierno carecía de competencia constitucional. A este suceso se suma el que el Tribunal Constitucional resolvió declarar inconstitucional las reformas del Reglamentos que negaban la posibilidad de que el gobierno pudiera presentar cuestiones de confianza sobre procesos legislativos o procesos de control político en curso.

La pasividad del Congreso que no aclaró los alcances de la cuestión de confianza que aprobó respecto de los proyectos de reforma constitucional sobre el restablecimiento de la bicameralidad y la no reelección de los congresistas, y la inconstitucionalización de la reforma del Reglamento del Congreso que limitaba la opción del gobierno de presentar cuestiones de confianza sobre la procesos legislativos y de control político, causaron un ambiente de incertidumbre conceptual en grado suficiente como para que la imprecisión y ambigüedad facilitara el desarrollo de una estrategia de arrinconamiento institucional al Congreso.

INTRODUCCIÓN 69

VI.

LA ESTRUCTURA DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA

En este acápite corresponde desarrollar el análisis de la estructura de la cuestión de confianza, propiamente, adoptando la perspectiva y marco lógico de la teoría del acto parlamentario. Éste es un cuerpo de categorías construido a partir de una disciplina cuyo objetivo es proveer de métodos de comprensión de hechos de la realidad a partir del examen de su validez normativa. Y la validez normativa según es posible definirla a partir de la lógica jurídica. Vale decir, a partir de la presunción de que las realidades jurídicas, como las realidades geológicas, astrofísicas, médicas o mecatrónicas, disponen de un conjunto de herramientas y de rigurosidades conceptuales que, en la mayoría de los casos, les resultan lejanas de comprensión al lego en la disciplina.

El propósito de emprender este análisis desde este para la mayoría de ciudadanos tedioso y abstracto campo de estudio, es la necesidad que parece existir de no ceder ante los clamores de simplicidad de los que está saturado el espacio de las redes sociales y lo que da en llamarse la opinión pública, en relación con el entendimiento de fenómenos políticos, que son los fenómenos, junto con los de la farándula y del fútbol, sobre los que más habla y cree saber el conjunto de mortales en todo el planeta. La razón por la cual esta tediosa y abstracta empresa se asume es precisamente porque los regímenes de gobierno, los regímenes políticos, los regímenes que se precian de democráticos, dicen regirse en la conducta de sus actores por el derecho, y nada más que por el derecho, como regla básica de interacción entre el Estado y el pueblo, entre gobernantes y gobernados, y entre ciudadanos entre sí. Y si el derecho es de verdad una regla de convivencia será necesario darle crédito a esa creencia tan enormemente repartida y repetida en la comunidad de naciones.


Entonces, de lo que se trata es de dejar al derecho que hable a partir de lo que el derecho es, con todas sus exigencias y deficiencias, una de las más importantes, como ocurre con cualquier disciplina del conocimiento humano, y para prueba habría que preguntárselo a los especialistas en semiótica o en topología matemática, el uso de un aparato de análisis que puede ser tan potente como los telescopios que usan los astrofísicos para observar el espacio estelar. En este particular sentido, no obstante ser el derecho la garantía más importante de que puede disponer la comunidad de cualquier pueblo o nación para disponer de garantías de convivencia, quizá las minucias fractales y moleculares de su aporte sean lo que peor puedan hacer sentir a muchos mortales cuando el derecho queda en boca de quienes no padecen de iletralidad jurídica.

Este acápite, como quizá el gran volumen de esta monografía, resulte el más complejo e ininteligible para la mayoría de conciudadanos. Sin embargo, su desarrollo, a pesar de lo poco y desaconsejablemente práctico que les parezca a todos quienes prefieren simplificarnos la existencia sin detalles, me ha parecido en especial con ocasión de la reciente coyuntura que afecta políticamente al Perú a propósito de la cuestionada disolución del Congreso del 30 de setiembre de 2019, una necesidad indispensable e imposponible.

La necesidad se justifica precisamente porque esa poco ortodoxa disolución, que anunció con severa y convencida autoridad el presidente Vizcarra la tarde-noche del 30 de setiembre, se construyó nada menos que a partir de una categoría jurídica cuyo uso, a ojos del derecho, parece que ha sido usada con laxitud impropia y, por lo tanto, sin el apropiado rigor técnico. Rigor técnico, por supuesto, según la perspectiva del derecho; y ello sea dicho no obstante que el pragmatismo de un sinnúmero de juristas y de constitucionalistas le concedan razón política al presidente de la república y a quienes respaldan y avalan el estilo populista de su gobierno.

La categoría jurídica a que hago referencia es la de las presunciones. La “denegación fáctica” es una presunción y se construye a partir del convencimiento de que los hechos tienen significados atribuibles por quien los observa. Por eso es que, como los astrofísicos observan en el espacio estelar fenómenos imperceptibles para los ojos comunes, quienes nos dedicamos y cultivamos los rigores de una disciplina como el derecho, tenemos la obligación y la exigencia de darnos tiempo para realizar la corrección exhaustiva de ese uso, a partir de los rigores que el derecho y la ciencia jurídica imponen a quienes no pueden ni deben contentarse con repetir lo que los ojos comunes no alcanzan a ver ni a percibir sin las antiparras del derecho.

LA ESTRUCTURA DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA 71

Y para iniciar este poco simple y tedioso emprendimiento, la primera advertencia que conviene lanzar en la arena es que, según lo postulaba Chaïm Perelman en su Tratado de la argumentación y de la nueva retórica, las presunciones se basan y presumen dos cosas. La primera es la credulidad y la verosimilitud sobre el valor y sobre el significado de los hechos. Pero la segunda, que cualifica la primera, es el grupo de referencia o auditorio al cuya credulidad y capacidad de asimilación de la verosimilitud apela quien invoca la presunción (61). Como se ve, la credulidad y el grupo de referencia son los pilares sobre los que se edifican las presunciones. De ahí que cuando el presidente de la república diga que los hechos le bastan para aseverar que la confianza del parlamento le fue denegada a un segundo gabinete, esos hechos le bastan también para decretar la disolución del Congreso.

Para quienes tenemos que hacernos cargo de la apreciación de la realidad política desde la perspectiva del derecho, la lógica del presidente de la república, por más notable que sea el cargo desde el que su titular lo usa, no es la lógica desde la que actos de estado del calibre que tiene la disolución del Congreso se justifican. Por eso, y de ahí, viene esta exigencia de consciencia de elaborar, a título de cartujo aporte, un análisis no lego sino declaradamente especializado

61 Si aplicáramos la aclaración de Perelman al caso, habría que entender que el grupo de referencia o auditorio a cuya credulidad apela el presidente Vizcarra cuando invoca la “denegación fáctica”, no somos precisamente los juristas, sino la categoría pueblo.

Vale decir, que lo que hace el presidente Vizcarra es ponerse las gafas del pueblo para hacerle ver lo verosímil que es deducir, del hecho que para él es destacable, lo que cabe que la credulidad del pueblo crea. La verdad, sin embargo, puede ser más, y otra cosa distinta, que lo que el presidente Vizcarra selecciona como argumento para justificar la disolución. El hecho puede no merecer la credulidad en la que él sustenta la aparente legitimidad de su decisión ni, en ese caso, su decisión tendría sustento suficiente para transformar en constitucional lo que, en realidad, fue no otra cosa más que una arbitrariedad popularmente engañosa en la que, penosamente, colaboraron para su fabricación algunos especialistas en derecho que le echaron la mano que el presidente y su gobierno necesitaban para coronar su propósito de reducir al rival político.

Si el asunto hubiera quedado en la esfera mediática probablemente el suceso habría pasado al olvido como un episodio más en el que el pueblo quedaba satisfecho por la decapitación del popularmente desprestigiado parlamento peruano. Sin embargo, que haya trascendido al ámbito de la constitucionalidad del acto presidencial trasciende la esfera popular y se convierte en una materia propia de otra dimensión, en la que los hechos no quedan sólo en las gafas del pueblo, sino que debe utilizarse el escalpelo y las técnicas laparoscópicas del derecho, para proveer a la historia de los ángulos de la siempre esquiva verdad alguna esquirla atómica adicional de conocimiento.

Con la advertencia del párrafo anterior la presunción debe examinarse ya no a partir de las credulidades populares sino de las categorías más ásperas, áridas y también prolijas del derecho, en cuyo ámbito la calidad de la verosimilitud no se debe quedar en las simplezas de presunciones no ciertamente justificadas, válidas ni lógicas, sino bajo los espejuelos del escepticismo.


sobre el valor, o la ausencia de este, en el hecho que, para el presidente de la república y para algunos colegas juristas, vale como una “denegación fáctica” en los procesos de deliberación sobre una cuestión de confianza.

Y sin más prolegómeno, para empezar hay que decir que la cuestión de confianza se concreta en un acto, no uni, sino bilateral. Por su naturaleza la cuestión de confianza es un acto fiduciario que protagonizan la asamblea de representantes y el gobierno. Cuando existe acuerdo en conceder la confianza, el fiduciante o fideicomitente es el Congreso, y el fideicomisario o fiduciario es el gobierno. El primero es el sujeto activo del acto fiduciario, y el segundo el sujeto pasivo que es quien recibe la confianza solicitada. El titular es el depositario de la confianza popular en su calidad de representante de la nación por quien el pueblo ha votado. El usuario es a quien el titular le cede el bien que es la confianza popular. El fiduciante o fideicomitente es el depositario de la confianza popular; por esta razón el fideicomisario no puede recibir más que aquello de lo que puede disponer el titular a título de depósito.

El gobierno, en este sentido, recibe en cesión de uso la confianza que le presta la asamblea de representantes. El titular real resulta ser el pueblo, pero el bien es depositado en custodia en la asamblea de representantes mientras dura el mandato para el que son elegidos. La titularidad depositada en la asamblea es la que debe ser objeto de concesión o de rechazo al gobierno, para que la use, en principio, en interés de la propia asamblea que se la concede. Indirecta o mediatamente, sin embargo, existe un compromiso sobreentendido entre el gobierno y la asamblea porque ambos actúan en interés del pueblo en su calidad de titular efectivo de la confianza que se transfiere mediante el acto electoral.

Sin embargo de tratarse de un acto, el mismo resulta de un proceso especialmente intenso en la dinámica de la relación interactiva entre el gobierno y el parlamento. Porque la confianza se concreta en un acto es necesario tener presente, desde el punto de vista institucional, cómo empieza y cómo termina su producción, desde la propuesta hasta el momento final en el que el Congreso comunica al gobierno cuál es el resultado que tuvo su solicitud de confianza sobre el objeto que la hubiera presentado.

Asumir el acto como resultado de un proceso supone el reconocimiento de que la formación de la voluntad de quien la solicita y de quien la concede debe pasar por una serie de etapas de transformación. La transformación se inicia con la iniciativa que toma el gobierno, el que al proponérselo plantearla ante


el Congreso prevé los escenarios y los efectos posibles que su pedido puede generar en quien debe estudiar y evaluar el pedido que recibe.

A su vez el resultado que debe comunicar el Congreso a quien le formula el pedido de confianza se somete a un conjunto de pasos con la finalidad de cumplir con la función que el régimen político le encomienda que procese. En particular el procesamiento del pedido de confianza comprende una secuencia de acciones, interconectadas y dependientes linealmente una de otra, cuyo objetivo es sintetizar al final, en una comunicación breve, la respuesta simple y concreta que espera el gobierno, sobre la interrogante de si el Congreso le da o no le da su confianza para dirigir y gestionar los asuntos públicos a su cargo.

Esa respuesta simple que le transmite el Congreso al gobierno es un acto expreso de la voluntad corporativa. El Congreso debe tramitar una pregunta a través de la multiplicidad de voluntades individuales de sus integrantes, los mismos que forman sus particulares intenciones teniendo como marco de sus singulares autonomías tomando en especial y decisiva atención, y no obviando, las posiciones que adoptan las agrupaciones de las que cada uno es miembro. Las agrupaciones parlamentarias, a su turno, asumen una posición respecto del pedido del gobierno según los criterios propios de cada una de sus propias organizaciones, sus intereses, sus programas, sus ideologías y, también el delicado equilibrio que debe mantener en la natural diversidad de tendencias o divergencias al interior de cada una de ellas entre sus miembros.

La presión o tensión en el proceso de formación de la voluntad del Congreso es constante. Y no es poca ni momentánea. La coyuntura del instante en que se decide con el voto si se otorga o si se rehúsa la confianza que el gobierno solicita tiene una historia de encuentros y de arreglos, como también la tiene de disidencias y de desencuentros. Por eso la supuestamente sencilla y puntual decisión sobre si se debe o no dar por concedida o por rehusada la confianza que el gobierno le pide al Congreso no es ni por asomo un asunto simple.

Todo lo contrario, el acto fiduciario en que se concreta la comunicación que recibe el gobierno sobre la decisión del Congreso es, en realidad, un proceso complejo, sujeto a una estructura preestablecida de acciones interdependientes que deben pasar por una sucesión preclusiva de escalones enlazados unos a otros, mediante los cuales la suma de voluntades individuales se agregan y acumulan en varias instancias grupales intermedias, según una lógica reconocida de formación de la voluntad corporativa del parlamento.


Lo que de complejo tiene el proceso fiduciario que se concreta en último término en la comunicación que remite el titular del Congreso al titular del gobierno no llega a apreciarse por quienes observan el desarrollo diario de las noticias en la tranquilidad de sus hogares a través de los medios de comunicación, o de modo casual o episódico mientras se desarrollan actividades laborales en la oficina, o mientras se transita de un lugar a otro entre espacios en los que la radio está encendida, el televisor prendido o en las primeras planas que exhiben los vendedores de diarios en la calle.

La insuficiente exposición a las complejidades inherentes al proceso de formación de la voluntad estatal es, en sí mismo, un problema que tiene trascendencia y especial impacto en la formación de la posición y decisión política del ciudadano, porque la información que recibe resulta de la selección y de la capacidad comunicativa de los medios que procuran comprender el significado e importancia de actos que no llegan a conocerse en la magnitud que tiene la dimensión tangible o visible de lo que alcanza (62).

62 Aunque con menor nivel de complejidad, puede comprenderse mejor el proceso final de formación de la voluntad corporativa del Congreso, el que se desarrolla en otros órganos estatales, como puede serlo, por ejemplo, el proceso de adopción de acuerdos del Consejo de Ministros, o el propio proceso de aprobación final de las sentencias del Tribunal Constitucional.

En tanto que la población asume ligeramente que luego de una audiencia en la que las partes exponen sus puntos de vista, su réplica y dúplica, y que luego de las preguntas que los magistrados del Tribunal Constitucional el caso está expedito para quedar resuelto con una sentencia, ese supuesto está lejos de tener respaldo en la realidad.

El proceso de formación de la voluntad corporativa de un órgano comparativamente tan pequeño como lo es el Tribunal Constitucional, integrado sólo por 7 miembros, debe pasar por la secuencia de un conjunto de pasos linealmente consecutivos, en los que existe oportunidad para que el ponente exponga un proyecto de sentencia, respecto de la cual los demás miembros expresan su coincidencia o discrepancia. Luego del transcurso de tiempo que se otorga y reconoce a todos los magistrados habrá quienes concurran en la sentencia propuesta por el ponente, otros emitirán los fundamentos personales de su voto a partir y sobre la base de la sentencia, y algunos más podrán emitir su voto singular en discrepancia de la posición mayoritaria, en caso que la hubiera.

Del mismo modo que la voluntad estatal de un órgano colectivo como el Consejo de Ministros, o como el Tribunal Constitucional, debe imperativa y naturalmente reconocer espacios de tiempo para la decisión corporativa a la que pueda llegarse, con mayor razón es normal que se reconozca y que se consideren la necesidad de las diversas etapas en el proceso regular de formación de la voluntad de una corporación.

Imputar una voluntad presunta, implícita, tácita o fáctica, sin tener en consideración la secuencia de cada etapa, su rol y función en el proceso volitivo, y la necesaria formalidad con la que la voluntad debe expresarse, importaría un acto de violencia institucional. Quizá resulte más simple facilitar la ejecución de una estrategia política del gobierno para ejecutar un plan o para alcanzar una meta política, pero el facilismo ni el simplismo representan una garantía adecuada de respeto a los valores y a los principios con los que cada poder del Estado cumple


Visto el proceso de la cuestión de confianza en lo más inextricable de su complejidad, los sucesos que los medios seleccionan en el proceso de comunicación de la información a la población, toman en cuenta el proceso de planteamiento y evaluación del otorgamiento de confianza del parlamento al gobierno, con una simplicidad tan ostentosa que hace escasa justicia a la finalidad, importancia y trascendencia del papel que cumple esta decisiva institución de nuestra constitucionalidad. En propiedad, el proceso de evaluación de la confianza que el gobierno le solicita al Congreso no llega a ser cubierto con eficiencia ni con justicia debido a la finalidad e incapacidad inherente a la industria mediática para comprender cabalmente los sucesos que tienen lugar al interior de las instituciones estatales, no menos que de las agrupaciones política intermedias desde las que se forma la voluntad estatal.

No ha sido en efecto escasa la ligereza con la que se ha llegado a discutir y a pronunciar aseveraciones sobre la cuestión de confianza y, por lo tanto, sobre la validez y corrección de la disolución del Congreso a través de un acto unilateral de interpretación del presidente de la república. Cuando se ventila públicamente materias comparativamente esotéricas para la generalidad de la población la atención se centra en lo que mayor espectacularidad y escándalo produce, antes que en las exigencias que una disciplina insuficientemente cultivada y conocida puede asimilar con rapidez y concreción la mente no entrenada.

Es cierto que muchos de entre quienes conducen programas radiales y televisivos tienen la ventaja comparativa de haber recibido entrenamiento y formación en derecho y en las ciencias jurídicas, sin embargo, por más entrenado que haya sido el periodista su interés principal no es la comprensión técnica de la materia sino el uso de sus habilidades comunicativas “para que la gente entienda”. La traducción o doblaje desde el lenguaje técnico a una población de mediana o de superior inteligencia, sin embargo, deja inevitable y necesariamente residuos y aristas sin pulir que, en casos como el que afecta a la comprensión de la cuestión de confianza, pueden tener efectos decisivos en la reacción de la opinión pública y, por consiguiente, no dejan de afectar naturalmente el ánimo y la sensibilidad de los propios juristas en quienes el sentimiento popular es objeto de concernimiento y empatía intelectual.

con independencia y sin subordinación alguna la misión que la Constitución le fija en un régimen político basado en la separación y balance entre poderes.


El riesgo es tanto mayor cuanto que la aplicación de la disciplina constitucional hace referencia nada menos que a la propia voluntad popular, que es el eje de cualquier sociedad que se pretende y que aspira a regirse y gobernarse por valores democráticos. ¿Cómo no darle algún mínimo de valor por lo tanto a los titulares y a las primeras planas que diariamente muestran los diarios, o al desarrollo prioritario con que usan los programas estelares de noticias los espacios radiales y televisivos diaria y cuotidianamente? ¿Cómo no encontrar significativos los datos que difunde la industria mercadoscópica en las encuestas quincenales o mensuales de opinión que a la vez que recogen el termómetro de la sensación y de las percepciones populares también son usadas como criterio y orientación por quienes conducen las instituciones estatales?

Pareciera que así como las más altas autoridades toman en cuenta la inclinación de la balanza popular en un sentido o en otro, ellas mismas buscan ubicarse mejor y sintonizar con el sentimiento popular, independientemente en la mayoría de los casos del sistema político cuya conducción está a su cargo. Cuando el gobernante no tiene brújula, en efecto, es consecuencia de su impericia e incompetencia el uso de tácticas que guarda mayor afinidad con la piel de la opinión pública que con la médula ósea de nuestra estructura organizacional. Las instituciones se diseñan conforme a un modelo y presuponen a operadores capaces de comprender su teleología, pero cuando se ignora u olvida la finalidad del modelo y la razón de ser de los diseños se producen daños perversos en la conducción de los pueblos por insuficiente comprensión del papel didáctico que le corresponde a la autoridad diestra en el manejo y gestión del Estado.

Quizá lo que más haya ensombrecido el juicio público pueda haber sido la animosidad (me rehúso a calificar como justificada o parcializada) a favor de uno u otro de los actores, el señor Martín Vizcarra (luego de la renuncia del señor Kuczynski), o el grupo parlamentario de Fuerza Popular, sus líderes, voceros o groupies. Este espacio se aprovechará para tratar tanto de esclarecer la diversidad de dimensiones y aspectos propios del proceso de evaluación de la confianza del parlamento al gobierno, como las deficiencias que el desarrollo reciente permite advertir en la experiencia por la que acaba de atravesar la interacción entre el gobierno y el parlamento.

El argumento central del gobierno se ha basado en la comprensión del período 2016-2019 como un proceso de conflicto escalonado, basado en la confrontación sistemática del parlamento en contra del gobierno, a la vez que en la descalificación del parlamento como una maquinaria dominada por


Fuerza Popular para encubrir a altos funcionarios investigados por supuestos de corrupción (63). Confrontación y corrupción son los dos ejes de la narrativa del

63 No obstante que el análisis jurídico se ciñe al carácter propiamente normativo relativo a la objetividad de los hechos y a las conductas del sujeto, no es ajeno al análisis propiamente constitucional la dimensión subjetiva de los actores, que son quienes afirman los valores y los principios políticos, o su negación.

No está demás, por esta razón, mantener al margen las hipótesis auxiliares que permiten contar con una idea integral que permita entender las motivaciones o razones prácticas en el uso de las instituciones. La intención de los actores, independientemente de la dificultad, o imposibilidad de su acceso efectivo por el observador externo de los hechos, no deja de resultar relevante como ejercicio para afinar la evaluación que el jurista puede hacerse de la validez de los actos jurídicos. El espacio de la simulación, no menos que del fraude, juega definitivamente un papel especial en la comprensión de la estructura de los actos constitucionales y parlamentarios.

Es precisamente debido a que los actores se reprochaban uno al otro usos impropios de las instituciones que no puede dejarse de lado cuando menos la identificación de factores que operan como móviles posibles en el uso válido de las instituciones. Las ingeniosidades de los actores, ciertamente, obedecen a motivaciones e intereses que pueden o no estar reñidos con el principio de la buena fe si se toma en cuenta únicamente la dimensión consciente de las operaciones que resultan de sus conductas. Pero la ingeniosidad o astucia en general resulta de la capacidad de malicia de las partes; esto es, de la agilidad con la que se responde ante la acción ajena para vencer al adversario.

La hipótesis que cabe plantear en la interacción entre el gobierno y el parlamento, por ejemplo, puede encontrar algún sentido en hechos no precisamente aislados como, (1) el acto relativamente tardío en la acción del gobierno para pedir la interrupción del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional; (2) la presencia inconsulta del gabinete Del Solar en las instalaciones del Congreso el mismo día en que debía elegírselos; (3) la intrusión del gabinete en la sesión del Pleno del Congreso sin haber sido invitado para ingresar al hemiciclo; (4) el uso de la palabra por el propio presidente del Consejo de Ministros, en el contexto de una interrupción que le cede el congresista Costa Santolalla; (5) la invocación incorrecta y literal del artículo 129 de la Constitución para simular la regularidad de su presencia y del planteamiento de la cuestión de confianza; (6) la calificación unilateral del rechazo de la cuestión previa de la congresista Indira Huillca, sobre la interrupción del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, como “denegación fáctica” de la cuestión de confianza; (7) el anuncio de la disolución del Congreso sin que hubiera aún concluido la votación de la cuestión de confianza; y, por último, (8) la negación a recibir la comunicación oficial del Congreso, con la que se le hacía conocer al presidente de la república, y al presidente del Consejo de Ministros, que la cuestión de confianza había sido aprobada.

Esa hipótesis es que el gobierno ha actuado con un grado especial de audacia e ingenio aprovechando el tiempo y las oportunidades para vencer al adversario, a partir de una estrategia en que no puede dejar de apreciarse el uso malicioso de ventajas, en contra de las acciones del rival. La principal ventaja en la estrategia del gobierno, sin embargo, es que su acción resulta de actos cohesionados y alineados en el equipo constituido por el presidente de la república y sus ministros, y al apoyo general de la opinión pública, el mismo que reflejaban, además, las encuestas de opinión.

Inversamente, el Congreso no podía tener una estrategia propiamente corporativa precisamente por la complejidad inherente a la diversidad de las colectividades políticas de que se compone, por lo que la dificultad más importante es la falta de unanimidad y alineamiento organizacional de los grupos que lo integran, que no permiten libertad de decisión en el grupo parlamentario mayoritario y sus aliados. En consecuencia, la insuficiencia


gobierno, a partir de cuyas premisas se utilizan las herramientas constitucionales para acabar con el rival. El discurso de la constitucionalidad de la acción del gobierno, por lo tanto, no puede descuidar el interés y motivación políticos de su estrategia en contra de la permanencia del Congreso dominado por la mayoría parlamentaria de Fuerza Popular.

El argumento central del parlamento, contrariamente, a partir del ejercicio de su función de control de la gestión del gobierno y de la defensa de su propio fuero, sin perder de vista los actos visibles del apoyo ideológico de creencias comunes (fundamentalmente creencias conservadoras como la oposición a la ideología de género en el curriculum escolar y al matrimonio homosexual, a favor de la paternidad responsable, o la proscripción del aborto, por ejemplo), se centró en la denuncia de actos de corrupción de enemigos políticos y en el respaldo personal a funcionarios que favorecen a su entorno (base de la crítica que respalda el relato del gobierno). Desde la posición del parlamento cada supuesto conflicto se trató del exorbitado sobredimensionamiento del ejercicio regular de las atribuciones funcionales del Congreso.

Son las dos perspectivas desde las que se entreteje la urdimbre de la argumentación y del discurso constitucional. Respecto de una y de otra es que debe mantenerse la debida distancia para evitar la contaminación con las imbricancias subjetivas. El juicio constitucional es tanto más próximo y ajustado a la verdad en la medida en que quede claro que la reflexión no debe estar afectada por la simpatía que nuestro fuero interno produce, sea consciente o inconscientemente. Cuanto más alertas estemos dispuestos a permanecer atentos a los desvíos derivados de la subjetividad y cuanto más tratemos de excluir de la reflexión propiamente jurídica, contaremos con mayores garantías de que nuestras apreciaciones no tomarán partido por una o por otra parte, sino que la elaboración de nuestros alcances habrá consistido en un diálogo con la disciplina conforme a la cual es posible y necesario evaluar la realidad y los hechos que han acontecido (64).

de medios y de acciones estratégicas disponibles para la mayoría opositora al gobierno le representaba una desventaja singular, porque las posibilidades de actuar y de reaccionar con agilidad resultan mucho más complicadas de alcanzar.

64 Que existe la amenaza de permitir que la interpretación subjetiva de los hechos, a partir de valoraciones, intereses, preferencias o creencias ideológicas es un hecho incuestionable, con mayor razón en el complejo enredo que se ha anudado en el cual la dimensión constitucional o normativa está agudamente contaminado de imputaciones como el obstruccionismo parlamentario o de la impunidad con la corrupción en las oligarquías dominantes de funcionarios públicos y de las altas esferas empresariales.


El proceso de constitucionalización de la experiencia o de la vida política no forma parte de los afanes improductivos o ilusorios. Cuando se parte de la convicción que el poder en una república debe sujetarse a los principios de convivencia en una comunidad política se entiende que esa convicción se asienta en el compromiso de ciudadanos y de gobernantes de sujetarse a principios que garanticen una atmósfera decente, digna, predecible, sustentable y sostenible, sin abusos ni arbitrariedades del poder ni a favor de la autoridad ni en contra de los ciudadanos. De esos principios suelen emanar mandatos y reglas que dirigen y pautean los límites entre la corrección y el exceso.

Ese es el contexto en el que se propone como auxilio para el análisis y la explicación de regularidades en el universo político, la existencia y sentido de una teoría del acto parlamentario. Los actos, los hechos, los fenómenos, los sucesos o los acontecimientos propios de la dimensión constitucional pueden ser examinados conforme a principios propios de un sistema general y abstracto conforme al cual cabe y es posible deslindar entre lo correcto y válido y lo incorrecto y jurídicamente inválido. Es decir, de un sistema abstracto que permite calificar los actos del poder conforme a un marco que asegure la validez de la acción emprendida por la autoridad desde el poder.

La teoría del acto parlamentario comprende el desarrollo de un conjunto analítico de conceptos con los que se construyen los criterios de normalización y estandarización de actos políticos en los que los sujetos protagonistas son, primariamente, los representantes de la voluntad popular, y secundariamente, los sujetos con los que los representantes interactúan en el desarrollo y ejercicio funcional de la diversidad de sus actividades y operaciones representativas.

El objeto de proponer, elaborar, desarrollar o construir una teoría del acto parlamentario, además de su interés teórico y neta o meramente académico, tiene, también, una dimensión y una finalidad práctica. Es la finalidad de

Así como pudiera afirmarse que Fuerza Popular adolece de una conducta sociopática en la soberbia de su actitud vengativa por haber perdido las elecciones, o en la tendencia a favorecer la adopción de decisiones que protegieron a quienes se reprochaba ilicitud en la judicatura o en el propio parlamento, por la misma razón podría imputarse al gobierno una actitud psicótica a partir del delirio persecutorio que lo llevó a construir la hipótesis del obstruccionismo que, si bien tenía alguna base en la realidad, no dejaba de tener un rol importante como maniobra argumentativa para minimizar, si no, además, enmascarar, disimular u ocultar sus propios errores, incompetencias, e incluso culpas, en el compromiso que también tenía en actos de corrupción.


estimular la adecuación de los actos del poder a una racionalidad común y a principios conforme a los cuales la conducta, los deseos, los intereses, los objetivos y, en general, los actos de los representantes se adecuan a pautas generales cuyo cumplimiento y aplicación genera confianza, seguridad y predecibilidad en la regularidad del desempeño funcional del Estado. Si la autoridad debe regir sus actos por estándares y estos estándares se definen en términos de su regularidad normativa, ningún acto de la autoridad debiera quedar exento de examen o de valoración según los estándares de regularidad que es posible deducir de principios constitucionales en particular, pero jurídicos en general.

Es inocultablemente cierto que construcciones teóricas como la que se plantea en esta exploración no tienen, en sentido estricto, valor exegético ni vinculante para ningún operador de los procesos políticos nacionales. Sería una tarea excesiva y ambiciosa en sus pretensiones. Para que su exigibilidad sea avalada con carácter irreprimible fuera necesario que esta teoría estuviera amparada en el derecho positivo, o cuando menos reconocida en alguna medida por los operadores como parte de una doctrina o cuerpo al que deba ceñirse la acción de la autoridad.

Pero esta elaboración se prepara a partir del análisis de la razonabilidad que cabe deducir de las premisas, de los principios y de los valores que consigna nuestra Constitución, en la cual, obviamente, no existe regla alguna como las que suele encontrarse en los códigos y en las normas de ordenamiento administrativo del Estado, por ejemplo. El carácter del marco de análisis que se propone tiene la propiedad de proveer de un conjunto de categorías con el cual valorar hechos o conductas observados en la escena parlamentaria que podrían quedar examinados de manera aislada y disociada de una estructura de estándares normativos deducibles del conjunto de principios o de prácticas dados por generalmente aceptados en nuestra historia política y constitucional.

Afirmado expresamente que éstos serán planteamientos de índole eminente y quizá exclusivamente heurística, cuando menos hasta que un órgano con potestades normativas reconocidas, adjudicadas o asumidas, recoja el reto y avance en el proceso de normalización y estandarización normativa, continúo con la tarea de proyectar la arquitectura conceptual de la teoría del acto parlamentario a partir del estudio de la institución que conocemos en el régimen político peruano como la cuestión de confianza.

El examen de la estructura de la cuestión de confianza bajo la perspectiva de su condición como acto parlamentario comprende dos criterios centrales, que


son la diferencia entre los presupuestos y los elementos del acto parlamentario. Bajo la categoría de los presupuestos se examina la dimensión subjetiva (los sujetos) y la dimensión objetiva (los supuestos de hecho, o fattispecie). Bajo la categoría de los elementos del acto fiduciario se analiza la declaración de voluntad de los sujetos, la causa o finalidad del acto, y el objeto de la cuestión de confianza. Como colofón de la revisión de esta materia se incluirá un acápite sobre los resultados del acto fiduciario.

Antes de exponer los alcances sobre los presupuestos y los elementos que estructuran la cuestión de confianza se presenta el perfil básico de esta institución desde su perspectiva procesal, en razón a que si bien la cuestión de confianza es un acto, dicho acto es consecuencia de un proceso de transformación y de agregación de valor público desde que ingresa el pedido de confianza hasta que se toma la decisión corporativa que culminará con la comunicación al destinatario de la declaración de voluntad organizacional de la asamblea representativa.

1. Perfil y noción básica de la cuestión de confianza como proceso parlamentario

Con el fin de contar con una base cierta a partir de la cual se examine el perfil normativo de esta institución contra el cual habrá de contrastarse la realidad de su acontecer y ocurrencia prácticos, cabe enunciar que, en principio, la cuestión de confianza es un acto bilateral, integrado por una declaración unilateral simple (la del gobierno que la solicita) y una declaración unilateral compleja (la de la corporación parlamentaria que la concede o que la rehúsa).

El acto se perfecciona únicamente cuando se produce la coincidencia entre una y otra declaraciones organizacionales de su voluntad corporativa, luego de llevado a cabo el proceso correspondiente en cumplimiento de las reglas para que la decisión quede clara y firmemente reconocida y establecida en la totalidad de su complejidad, y sin retacear aspecto alguno del proceso. Si para que exista una producción correcta del acto fiduciario no se puede ignorar ni la voluntad ni la consciencia de quienes lo construyen y producen, es imposible negar el valor, la trascendencia, la significación y la importancia que tiene el proceso según y conforme el cual esa voluntad y esa consciencia se producen y se expresan verosímil, fidedigna y fehacientemente en el acto. Sin voluntad y sin consciencia de la significación del acto, y de sus efectos, la acción carece de capacidad productiva de una decisión correcta.


La voluntad y la consciencia de lo que declara el gobierno y de lo que declara el parlamento son los dos elementos básicos y esenciales para que el acto fiduciario pueda calificarse como válido. En ambos casos, las declaraciones tienen naturaleza recepticia, porque están dirigidas y requieren el ánimo de poner la declaración en conocimiento de la otra parte con el objeto de que la voluntad declarada surta el efecto que se expresa con la voluntad de cada una de las partes. Vale decir, que para que quepa deducir el perfeccionamiento de este acto, en términos ya sea de su aprobación, de su rechazo o de una indecisión sobre lo primero o sobre lo segundo, deben existir dos declaraciones coincidentes a propósito del mismo objeto respecto del cual solicita la confianza quien se la requiere a quien debe expresar que la otorga, que la rehúsa, o que ni la otorga ni la rehúsa.

En resumen, igualmente, integra el perfil constitucional básico de la cuestión de confianza que esta se formula de modo oral y presencial ante el Pleno del Congreso, en sesión con quórum válido. Por lo tanto, no es admisible que la declaración del ministro o de los ministros que la plantean o la solicitan se formule de modo no presencial. Ello excluye el planteamiento por escrito, sea en papel o por medios digitales, y excluye igualmente el planteamiento oral, o por imágenes televisuales o por conferencia. Y esto será así mientras no se establezca que la relación o interacción entre los operadores estatales de este proceso pueda entenderse por medios físicos distintos. En buena cuenta, de lo que se trata es que prevalece el principio de inmediatez, o de la primariedad del contacto visual entre las partes, de forma que el nivel de comunicación quede adecuada y claramente expuesto, de forma personal ante quien se pide que la conceda. Por esta misma razón debe entenderse que, por reciprocidad, es igualmente exigible que la concesión se exprese por un medio en el conste de modo incuestionable la decisión que acuerda declarar quien concede o quien rehúsa la confianza.

Parte de este perfil básico lo conformará, igualmente, la licitud, factibilidad, posibilidad, probabilidad o validez del objeto sobre el que se la pide que se le conceda. Si la confianza que se requiere es de imposible cumplimiento, o excede la capacidad de quien ha de concederla que pueda cumplir con lo que se le solicita como señal de asentimiento, el carácter materialmente imposible o improbable que pueda exigirse y cumplirse deviene en improcedente el pedido con el que se la plantea. De modo similar, tampoco es procedente que el pedido de confianza se formulara sobre un objeto de licitud dudosa. La finalidad de la confianza que se pide debe sustentarse en una cuestión que no se encuentre reñida con el régimen de licitud admitida en la comunidad. Igualmente, el objeto debe


versar sobre una materia válida; este aserto importa que la materia debe referirse a una cuestión constitucionalmente compatible con las competencias que a cada órgano corresponden. Cuanto exceda de lo que la Constitución asignara deviene en un objeto de inválida exigencia y, por lo tanto, procesalmente de improcedente concesión u otorgamiento.

Ahora bien, la dimensión propiamente constitucional del acto en que intervienen el gobierno y el Congreso se sujeta a un proceso conforme al cual se tramita el requerimiento que presenta el poder ejecutivo. El proceso, por lo tanto, se inicia con un pedido válidamente planteado, y no concluye hasta que, luego de haberse retirado el gobierno de la sala de sesiones después de plantear su cuestión, el Congreso delibera y no culmina con la decisión de acuerdo y conforme a la cual se declarará formalmente la voluntad corporativa al destinatario del pedido.

Entre la preparación de la presentación de la pretensión del gobierno y la comunicación de la voluntad corporativa del Congreso, se cumplen, en consecuencia, una diversidad de pasos cuyo cumplimiento permite el desarrollo del complejo trámite de formación y perfeccionamiento de la voluntad institucional del parlamento. En el cuadro siguiente se aprecia el esquema básico con el que se cumple la valoración y declaración de la voluntad del parlamento sobre un pedido de confianza del gobierno.

Si la cuestión de confianza se concreta en el acuerdo entre el gobierno y el parlamento. Ambas partes, y no solamente una de ellas, deben coincidir en el resultado. Ambas, y de ningún modo una sola, debe poder contar con evidencia bastante de que la voluntad de las dos partes quieren, deliberadamente, dar o rechazar la confianza requerida (65).

65 Cuando se apela al carácter tácito o implícito de un acto, como ocurrió con la denominada “denegación fáctica” de la cuestión de confianza, nos encontramos no ante un “acuerdo” o entendimiento coincidente entre una y otra parte. Un acuerdo tácito, en efecto, podría ser objeto en algún sentido, y no precisamente fuerte, de invocarse como una fuente razonable, o conveniente, de derecho. Sin embargo, la naturaleza del acuerdo no se disputa sino que es materia de aceptación por las partes que no objetan el contenido del acuerdo.

Vale decir, la naturaleza tácita, imputable o presunta, del consentimiento, puede invocarse respecto de una obligación, una prestación o de un endose de confianza, si no existe objeción sobre el alcance del acuerdo como fuente de obligaciones constitucionales para el gobierno y para el Congreso. Pero esa misma naturaleza tácita, o presunta, no puede predicarse respecto de un acto, un hecho, una conducta, un comportamiento, o una manifestación cualquiera de una de las partes, si quien alega la conclusión o imputación lo hace de manera unilateral.


Sólo si ambas partes conocen, entienden y están de acuerdo en que tienen que sujetarse a una regla anterior y predeterminada sobre el valor de sus hechos o manifestaciones exteriores de conducta cabría asumir que hay margen para otorgarle sentido y significado a un acto cuyo contenido tiene previsión y regulación en esa misma regla anterior. En el proceso parlamentario de consulta de una cuestión de confianza el gobierno no tiene injerencia normativa, y en la dimensión propiamente constitucional y, por lo tanto, superior a la dimensión específicamente parlamentaria del proceso, nuestro régimen político no le confiere ni reconoce al gabinete capacidad de coacción sobre la voluntad de la asamblea representativa.

Los modales intimidatorios con los que se pretende anular la eventual modulación de la confianza solicitada por el parlamento descolocan al gobierno respecto de su rol de peticionario en nuestro régimen político. Quien pide no impone, y quien concede lo hace en un marco de su propia libertad corporativa. No hay lugar a presión ni a coerción en el dilema fiduciario. Nadie da confianza bajo presión y, por el contrario, la presión podría importar un mecanismo nugatorio de la pretensión no menos que el incentivo para que se le rechace la confianza solicitada.

Menos aún puede asumirse como fuente válida de obligaciones, o como sustento para el ejercicio de potestades, facultades, atribuciones o derechos, un hecho, acto o manifestación en la conducta de un operador de los procesos constitucionales, cuando existe evidencia de la disposición contraria de voluntad.

Este último parece ser el caso y pudiera ser la situación histórica que se constató cuando el presidente de la república se dirigía a la opinión pública a través de la prensa mientras el Congreso concluía el debate sobre la cuestión de confianza y prácticamente terminaba la votación a favor de la confianza solicitada un par de minutos antes que el presidente de la república concluyera su pública alocución en la que concretaba la construcción que elaboró desde el gobierno sobre el carácter fáctico de la denegatoria.

El agravante del acto presidencial, en razón del cual cabe deducir la exigencia de responsabilidades, es que se trató de un acto premeditado y deliberado, según se evidencia con las declaraciones que realiza el presidente de la república el día inmediato anterior, según las cuales indicaba que, si el Congreso no interrumpía el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, él entendería que la confianza no habría sido otorgada. El supuesto en el que equívocamente se sustenta el presidente de la república es que asume, erróneamente, que el gobierno tiene la potestad y es competente para presentar una cuestión de confianza sobre materia constitucionalmente reservada y exclusiva del Congreso. Obviar un requisito esencial de procedibilidad no legitima, indudablemente, el acto, porque la decisión del Congreso no puede quedar librada a la interpretación que unilateralmente puede realizar una de las partes respecto de los hechos, manifestaciones, conducta ni dichos de la otra, en especial si existe una declaración expresa contraria a la interpretación unilateral que se atribuye la otra parte para negar lo que su contraparte pretende comunicarle.

Téngase presente, una vez más, que el presidente de la república basa su afirmación sobre la “denegación fáctica” en la construcción de una fuente de derecho que la Constitución no le reconoce, y a partir de ella decide disolver el mismo Congreso que, mientras él anunciaba su disolución, había resuelto otorgarle al gobierno la confianza solicitada, evidentemente, sobre los extremos que resultaban procesal y constitucionalmente procedentes.

De lo anterior se deduce que, no existiendo acuerdo, ni expreso ni tácito, entre el gobierno y el parlamento, la imputación de “denegación fáctica” carece de sustento constitucional, porque se trata de una materia objetada y, además, contraria a la decisión que declara el Congreso en relación con la confianza constitucionalmente solicitada por el gobierno.

La “denegación fáctica” no tiene fundamento constitucional y no se basa en fuente de derecho alguna capaz de validar como constitucional la decisión del presidente de la república. En este extremo, en consecuencia, sí existe responsabilidad política por el impropio ejercicio de la función y por la construcción equívoca de la causal de rehusamiento de una segunda cuestión de confianza acorde con la cual se habilitaría al presidente de la república para disolver el Congreso. Por lo tanto, a partir del razonamiento expuesto, existiría mérito para enjuiciar al presidente Vizcarra por transgresión de la Constitución.


Debe entenderse que es esencial que el proceso se inicie y termine correctamente, puesto que su interrupción, por injerencia o disposición unilateral de una de las partes, sin que la otra hay dado voluntariamente por concluido el proceso, genera la invalidez de la conclusión del acto, el mismo que no llega a constituirse ni a perfeccionarse. En buena cuenta, la confianza sólo queda concedida, o rechazada, únicamente si existe un proceso concluido en el que la voluntad de la parte a la que se la solicita queda declarada después de haberse agotado el proceso parlamentario correspondiente.

Cuadro 2Proceso de consulta sobre la cuestión de confianza


El flujo deja ver que estamos ante un proceso que debe concluirse ininterrumpidamente antes de llegar a un resultado. El resultado que espera recibir quien pretende y pide la confianza. Quien la solicita, por lo tanto, no puede rechazar prematuramente la declaración de quien puede otorgar o rechazar la confianza a su solo albedrío. Hacerlo importaría la expulsión, en el proceso de formación del sentido, de las etapas que deben terminar de cumplirse para que la declaración termine de formarse. Adelantarse e imputar una voluntad que el que debe responder al pedido aún no termina de declarar constituye un acto preclusivo o preclutorio que invalida y desconoce la participación que constitucionalmente le corresponde elaborar, formar y concluir al parlamento.

Sólo la pueden presentar miembros

del gabinete. Son improcedentes las presentadas por

congresistas.

Se presentan en sesión de Pleno del Congreso.

La responsabilidad solidaria del

gabinete la plantea el PCM

Se debate en la misma sesión en

que se presenta, o en la siguente.

Si cabe presentar cuestión de confianza para promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma, o un procedimiento legislativo o de control político.

APROBACIÓN O RECHAZO DE LA

CONFIANZA.

Mayoría simple

Salvo que el objeto necesite razonablemente

mayor tiempo


La razón de ser del gráfico anterior, por eso, tiene que ver con la necesidad de acotar las capacidades y finalidad de la cuestión de confianza. No porque exista un significado unívoco, sino porque las posibilidades de atribuir a la parte contraria un sentido determinado exigen que, previamente, haya contado con el espacio básico para decir cuál es su voluntad. Por eso es que cabe señalar que ninguna de las dos partes es dueña del acto, y es imposible que ninguna de las dos se apropie ni niegue el derecho a la plenitud del espacio procesal debido para que lo que se quiere decir y comunicar agote las etapas del trámite de formación de la voluntad de modo tal que lo que se declare lo sea luego de haberse agotado el proceso predeterminado.

2. Los presupuestos subjetivos de la cuestión de confianza

Para que se considere debidamente conformado, configurado, o perfeccionado el acto de otorgamiento o de rechazo de la confianza, uno de los requisitos, extrínseco a dicho acto, es que estemos ante un sujeto capaz de pedirla, y un sujeto competente para concederla u otorgarla. El sujeto que la concede es de quien depende que se otorgue; vale decir, el sujeto activo de la confianza es el Congreso. De modo análogo, el sujeto que la pide es quien está habilitado para pedirla o para solicitarla en la oportunidad en la que la plantea o requiere; esto es, el sujeto pasivo de la confianza es el miembro del gabinete que pide que se le conceda.

Obviamente, la ausencia de sujeto activo o pasivo impide la existencia del acto. Sin sujeto legitimado y capaz de pedir, o de conceder, no se cumple un requisito elemental para que el acto exista. Si, por ejemplo, quien pretendiera solicitar la confianza del Congreso no es un ministro juramentado, o es un ministro dimitente y, por lo tanto, no está en ejercicio pleno de la función ministerial, no estaría legitimado para plantear una cuestión de confianza. De modo similar, si quien pretende solicitar la confianza del Congreso es un ministro con licencia, y por lo tanto su condición funcional es la que les corresponde a los funcionarios con mandato suspendido o interrumpido, el pedido tampoco podrá ser formulado ante el Congreso, y si este requisito pasara desapercibido la formulación carecería de todo efecto. La eventual concesión, o rechazo, de la confianza debiera darse o entenderse por inexistente.

De manera similar, si el Congreso recibiera, debatiera y votara una cuestión de confianza sin quórum para sesionar, si lo hiciera sin que la sesión hubiera sido válidamente convocada, o si quienes se encontraran en el Pleno carecieran de mandato válido para sesionar, la confianza tampoco podría darse por concedida, ni rechazada.


Supuestos de tal naturaleza podrían tener lugar, por ejemplo, si el debate sobre el concesorio se realizara en el período anterior a la instalación del Congreso, ante las Juntas Preparatorias, en cuyo caso, los actos realizados por los congresistas electos, que aún no se han instalado válidamente, a pesar que todos ellos ya tuvieran la condición de congresistas debidamente incorporados, carecería de todo efecto y la eventual votación sobre el concesorio tampoco tendría la posibilidad de generar efecto jurígeno ni constitucional alguno.

Parecido podría ser el caso de una sesión realizada durante el receso parlamentario entre una y otra legislatura ordinaria, sin que exista convocatoria a legislatura extraordinaria válidamente generada, que hubiera sido defectuosamente convocada por el presidente de la república, o que no cumpliera con el requisito para una autoconvocatoria ajustada a los requisitos que el Reglamento del Congreso exige para que ésta pueda instalarse y desarrollar válidamente las actividades que hipotéticamente fueran parte de la agenda.

3. Los presupuestos objetivos de la cuestión de confianza

El aspecto objetivo de los presupuestos, o requisitos externos, de la cuestión de confianza, lo integran lo que la doctrina designa como los fattispecie, o los tatbestand. Esto es, los supuestos de hecho, los requisitos propios del tipo que define al acto. Los requisitos o elementos predefinidos del tipo de acto que determinan que los hechos, sucesos, fenómenos o acontecimientos de la realidad cumplan con las características que prefiguran la identificación de la categoría que califica la existencia de su identidad como tal. Los supuestos de hecho los constituyen las hipótesis fácticas que deben existir para definir que los hechos se adecúan al tipo de acto que califica como una cuestión de confianza.

3.1. El planteamiento del pedido de confianza

Un primer aspecto exigible para que el hecho o manifestación califique es que el planteamiento de la cuestión de confianza que comprende la declaración con la cual se pide o se plantea la confianza del parlamento, se realice de forma presencial.

No califica como supuesto de hecho, por tanto, la presentación por medio escrito, digital, radial o televisivo, en un espacio distinto al recinto parlamentario mientras que el Pleno del Congreso se encuentra en una sesión regular o válida, fuera ordinaria o extraordinaria.


Otro aspecto propio de la expresión de la declaración con la que se pide la confianza del parlamento es que para plantearla exista, previamente, un anuncio del interés en formular la cuestión de confianza. Este anuncio se concreta en solicitud de ser recibido.

Obviamente, en un caso como el que se concreta en el uso de la iniciativa voluntaria del gobierno para pedir la confianza del parlamento, el gobierno ha de valerse de la prerrogativa que la Constitución le reconoce en el artículo 129 de la Constitución, en el que se prevé la potestad y opción del gobierno de concurrir voluntariamente a una sesión del Congreso.

El deseo de acudir, que contiene el pedido de ser recibido, es una forma de expresar el propósito de concurrir voluntariamente al Congreso. Por lo tanto, en un régimen no precisamente parlamentarista como el peruano, con fuertes componentes del régimen presidencial, el solo deseo de hacerse presente en una sesión del Pleno no basta para que el deseo se cumpla. Al contrario, pretender exigirlo como si se tratara de un derecho puede configurar una causal de repudio o de rechazo que pusiera en falta al gabinete o ministro que pretendiera violar una regla de autonomía funcional que es parte esencial del tipo de régimen presidencial parlamentarizado que caracteriza al Perú.

El pedido del gobierno para permitírsele asistir a una sesión del Congreso sí cabe que se exprese, sin embargo, de manera telefónica, o por escrito a través de un medio digital como podría serlo el correo electrónico o por medios similares al whatsapp. El trámite para pedir ser recibido en una sesión se dirige al presidente del Congreso. A su vez al titular de la institución parlamentaria le corresponde gestionar la viabilidad y la oportunidad de la solicitud recibida. Se sobreentiende, en consecuencia, que la sola voluntad o decisión del presidente del Congreso no es suficiente para que se acuerde si puede asistir el ministro ni cuándo pueda hacerlo, salvo que el presidente hubiera previamente recibido el encargo o la delegación expresa del Pleno o de otro órgano de coordinación para proceder según su discreción o decisión personal.

En consonancia con lo dicho en el párrafo anterior, el presidente del Congreso debe citar a sesión de Junta de Portavoces para comunicar formalmente el pedido y coordinar con los voceros de todos los grupos parlamentarios la mejor oportunidad para convocar al ministro que expresa su voluntad de concurrir a sesión del Congreso. Se trata de un paso obligado dentro de los protocolos de la organización parlamentaria, porque así como el presidente no puede a su


solo albedrío imponer una fecha ni hora para recibir en sesión a un ministro, tampoco, y con menor razón, podría disponer por sí mismo el ministro de la agenda ni del tiempo de la asamblea para imponer su presencia y apersonarse sin el acuerdo ni consentimiento previo de los representantes de la pluralidad de grupos parlamentarios.

Si la regularidad del proceso importa hacerse cargo de los pasos y de las pautas procesales señaladas, cuya finalidad es estructurar las relaciones entre el Congreso y el gobierno bajo un orden capaz de tramitar uniformemente las pretensiones y coordinaciones que ellos requieren, debe inferirse que el desconocimiento unilateral de esa estructura y de ese orden genera espacios innecesarios de disputa y de desentendimiento.

La regularidad y la uniformidad en el mantenimiento de las reglas y protocolos es esencial en un régimen cuyos operadores responden a la diversidad, a la heterogeneidad, y a la pluralidad, como consecuencia de lo cual sólo la normalidad procesal produce y es capaz de generar de manera imparcial resultados respetables por igual para las mayorías y las minorías. De ahí que sea absolutamente indispensable y necesario justificar el mantenimiento del protocolo regularmente observado dentro de las relaciones constitucionales entre los órganos estatales. Definitivamente la informalidad es mala consejera y un modo de acción poco aconsejable en los sistemas estatales. Las decisiones que se adoptan desde un rol o función estatal deben poder garantizar predecibilidad y seguridad en las transacciones, en especial si estas importan la delicada interacción entre dos poderes del Estado de los que depende la estabilidad y mantenimiento de nuestra soberanía nacional.

El acto de desconocimiento de esos pasos y de esas pautas en el proceso de formación de la voluntad estatal no configura sólo una situación de irrespeto respecto a la contraparte sino que constituye un acto de flagrante transgresión de potestad ajena, además de consistir en modos ineficientes y arbitrarios de interacción susceptibles de calificarse como de insuficiente garantía y seguridad organizacional. Queda, por esta razón, en estado de sospecha todo apartamiento de las reglas y, por ello, excluidas de validez las circunstancias en las que, violentando el trámite de interacción y de coordinación institucional, se imponen, con violencia, modos no reconocidos en la preparación de la exposición del gabinete para plantear un pedido concreto de confianza del parlamento.


La estabilidad, en medio de las diferencias y de las discrepancias, es un elemento crítico en la afirmación de los propósitos estatales comunes a ambos órganos estatales, el gobierno y el Congreso. Eso es lo que permite reconocer como ajustado a la normalidad que el gobierno solicite ser recibido y que, también, espere la respuesta del actor del proceso al que le corresponde y toca indicar cuándo puede recibir y atender a quien desea asistir voluntariamente a una sesión del Pleno.

Es lo que permite reconocer como ajustado a la normalidad, también, que los planteamientos de una cuestión de confianza no puedan ser expuestos válidamente ante las cámaras de televisión, en un set radial, en una página de un medio escrito de comunicación,, como tampoco podrían serlo los que se intentaran presentar ante la Comisión Permanente o una cualquiera de las comisiones legislativas u ordinarias del Congreso. Porque sólo el Pleno puede decidir si otorga o se reserva la confianza solicitada, o la rehúsa, sólo ante el Pleno puede plantearse y plantearse según el proceso regular de definición de la agenda de una sesión por el órgano competente para fijarla, para ampliarla o para modificarla.

En el marco de las ideas precedentemente recogidas, ¿cómo encuadrar la perspectiva con la que el gobierno ha comprendido su papel en el cumplimiento de los requisitos propios del planteamiento de la cuestión de confianza que realizó el señor Salvador Del Solar? Probablemente el documento en el que mejor pueda encontrarse evidencia sobre la interpretación que realiza el gobierno del suceso sea el texto del decreto supremo con el que se decide la disolución del Congreso. Decía el decreto supremo 165-2019-PCM, expedido el mismo 30 de setiembre de 2019, cuya vigencia, obviamente se inicia el 1 de octubre:

« (…) que, el 27 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo de Ministros, Salvador del Solar Labarthe, solicitó plantear cuestión de confianza, en nombre del Consejo de Ministros, “en la primera oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso”. Posteriormente, el 30 de septiembre de 2019, el Congreso se negó a recibir al Presidente del Consejo de Ministros, pese a la potestad del artículo 129 de la Constitución de concurrir a las sesiones del Congreso de la República y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Luego de ello, tras la cesión de la palabra por un congresista y no porque esta le haya sido concedida directamente por la Mesa Directiva, pudo presentar


cuestión de confianza solicitando que se modifique y adecúe el procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional antes de proseguir con la votación de los candidatos declarados aptos por la Comisión Especial del Congreso de la República (…) »

El considerando glosado contiene referencias a acontecimientos que suponen una visión insuficientemente imparcial de la realidad que tuvo lugar entre el 27 y el 30 de setiembre de 2019, en relación con el acto del planteamiento de la cuestión de confianza, el mismo que no está exento del cumplimiento de ciertos supuestos y requisitos.

Cuando el decreto supremo citado refiere que el señor Del Solar solicita plantear cuestión de confianza en la primera oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso, lo que hace es reconocer que se trata de un pedido, no de una orden (que sería incorrecto e impropio que se formulara), para poder realizar una acción que, a juicio del gobierno, era de tal magnitud e importancia que la hacía impostergable cumplirla después de la oportunidad en la que pide que pueda presentarla.

La primera cuestión que es preciso tener en consideración es que el objetivo del gobierno estaba referido a dos aspectos, la interrupción del proceso de elección de los magistrados al Tribunal Constitucional, y a la designación de dichos magistrados según las reglas que proponía en un proyecto que presentaría con carácter de urgente para su tramitación. Téngase en mente que el señor Del Solar presenta su oficio al filo de la tarde, poco antes de que se venciera el horario de la jornada laboral, y que, no obstante esa contingencia, el presidente del Congreso dispuso que se citara a sesión de Junta de Portavoces para las 8:30 de la mañana del lunes 30, que es lo más pronto que podría conseguirse que la mayoría de voceros asista luego de una citación que reglamentariamente debe realizarse por lo menos con 24 horas de anticipación en días hábiles.

Téngase en mente, igualmente, que se encontraba en proceso la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional luego que la Comisión Especial ya hubiera cumplido con proponer la relación de los postulantes considerados aptos por dicho grupo de trabajo, y que, de acuerdo a la norma de elección correspondiente, la citación ya se había producido con 10 días de anticipación a la sesión convocada para el día 30 de setiembre. La interrogante es, por lo tanto, ¿por qué se presenta el oficio relacionado con el planteamiento de la cuestión de confianza al finalizar la tarde del día 27 de setiembre, cuando el proceso de


designación se reanudó en agosto del propio año 2019, y cuando la relación de los designados por la Comisión Especial ya se había decidido y presentado el día 20 de setiembre? ¿Cabe inferir algún tipo de mala fe en el Congreso para no atender antes el pedido del presidente del Consejo de Ministros cuando fue el propio gobierno el que resultó incurrir en mora y actuó inoportunamente para plantear como cuestión de confianza la interrupción del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional?

Si no hay lugar a duda ni a sospecha de que el Congreso pudiera tener ánimo para obstruir ni para impedir que corriera su curso reglamentario el pedido de planteamiento de la cuestión de confianza, sí existe espacio justificado para preguntar si la inmediatez del pedido, si su prisa, ameritaba desplazar en el Congreso la carga de resultar remiso, lento o moroso para atender el pedido para ser recibido en el Pleno con el objeto de plantear una cuestión de confianza. Lo ocurrido más bien permite colegir que el gobierno pretendía quemar etapas que no previó con anticipación, porque su pedido debió haberse planeado y previsto con mayor diligencia de manera que existiera, por lo menos, más oportunidades para presentar la cuestión de confianza algún día anterior a aquél en el que el Pleno había sido citado.

En la construcción de los fundamentos de la disolución, y de la hipótesis de la “denegación fáctica”, el decreto supremo 165-2019-PCM señala que el 30 de septiembre de 2019, el Congreso se negó a recibir al Presidente del Consejo de Ministros. La referencia debe entenderse, en primer término, al hecho de que, sin haber recibido respuesta, la que solamente podía hacérsele conocer luego que la Junta de Portavoces conociera el pedido que presentó el viernes al finalizar el día laboral y, además, tomara una decisión sobre la oportunidad en que podría concurrir a la sesión del Pleno para presentar la cuestión de confianza, en su apresuramiento, el presidente del Consejo de Ministros cometió la imprudencia y ligereza de llegar, sin invitación ni convocatoria alguna, al palacio legislativo y, por la fuerza de los hechos, sin mediar programación alguna, hacerse conducir al Salón de Embajadores por personal de protocolo del Congreso.

Pero también debe entenderse, en segundo término, el más grave suceso en que consistió que, fuera de toda norma, regla, costumbre o protocolo, pretendió ingresar al salón de sesiones, donde el ingreso se reserva únicamente a los congresistas, a su personal de confianza, al personal del servicio parlamentario encargado de prestar asistencia en el desarrollo de las sesiones, sea a la Mesa Directiva como a los presidentes de comisión y, excepcionalmente, a cualquiera otra autoridad citada expresamente para concurrir al Pleno por mandato


constitucional o legal, siempre que su presencia fuera previamente programada y autorizada.

Las normas mínimas de seguridad en el ingreso al salón de sesiones exigen que el personal a cargo de las puertas de ingreso se responsabilice de que absolutamente ninguna persona no autorizada cruce dichas puertas para ingresar al hemiciclo del Congreso. En nuestro régimen político el hemiciclo, ciertamente, es un espacio reservado para los representantes al Congreso y, excepcionalmente, para las autoridades que pueden ser citadas para concurrir a una sesión e intervenir durante los debates. Obviamente, en ejercicio de las responsabilidades que le corresponde al personal de seguridad, no debe permitir el ingreso de ninguna autoridad ni persona particular alguna no autorizada por la Mesa Directiva (66).

Es más, el proceso regular para el ingreso de autoridades en el hemiciclo está sujeto al protocolo que dirige el presidente del Congreso. Dicho protocolo supone el anuncio que realiza, dirigiéndose a todos los congresistas presentes en la sala de sesiones, de que, encontrándose en el recinto parlamentario el ministro, el gabinete, o alguna otra autoridad invitada, se suspenderá la sesión para que un vicepresidente reciba a la autoridad y la conduzca al hemiciclo. Una vez en el salón de sesiones esa autoridad se ubica en el espacio previamente preparado para que comparta el desarrollo de la sesión, sea en el hemiciclo propiamente dicho, o en el estrado compartiendo la dirección de la sesión con la Mesa Directiva o con el presidente del Congreso, según el caso.

El acto del que resultó protagonista el presidente del Consejo de Ministros supuso una descortesía, una temeridad, una precipitación, así como falta de mesura, de respeto, de consideración y de comedimiento con el trato que deben dispensarse entre sí, recíprocamente, dos poderes del Estado. Lo que causó, propiamente hablando, el señor Salvador Del Solar, con la violencia de su ingreso, fue una interrupción efectiva en el desarrollo de las sesiones del

66 Si bien es cierto la vigilancia a cargo del personal de seguridad trajo algún efecto en los propios congresistas, a algunos de los cuales no les fue posible transitar fuera del hemiciclo ni ingresar a él, como resultado de la pretensión del gabinete Del Solar de ingresar por la fuerza, lo reitero, sin haber sido previa ni debidamente citado ni convocado para ingresar a la sala de sesiones, dicha dificultad y circunstancia se debió a la situación irregular que protagonizó el presidente del Consejo de Ministros, quien desconoció el procedimiento para su concurrencia y presencia en el hemiciclo del Congreso. Se trató, por lo tanto, de contingencias colaterales cuyo principal responsable fue quien desconoció las reglas de orden y de seguridad en el palacio legislativo abusando de la posición que ocupa en el régimen político del Perú.


Congreso, con el pretexto de que su pretensión y el objeto de su requerimiento, a su sólo e individual juicio, ameritaba su presencia y la exposición de su planteamiento. Desconoció el ordenamiento parlamentario en violación de reglas que no se puede decir que ignorara teniendo en consideración que no era la primera vez que realizaba una acción similar.

En suma, no es así que el Congreso se negó a recibir al presidente del Consejo de Ministros, porque la Junta de Portavoces sí quería recibirlo, de conformidad con el acuerdo que adoptó en la sesión que tuvo lugar entre las 8:30 y 10:30 de la mañana del 30 de setiembre. En dicho acuerdo la Junta de Portavoces fijó la presentación del presidente del Consejo de Ministros para las 16:00 horas del mismo día. La cuestión era que el gabinete Del Solar no quería ser recibido a la hora en que fijó la Junta de Portavoces, sino en la sesión de las 10:00 de la mañana, para interrumpir a la fuerza el proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, que tenía más de 10 días de haber sido convocado luego que la Comisión Especial concluyera la lista de los candidatos para ocupar las 6 vacantes pendientes de reemplazo en el Tribunal Constitucional. ¿Es lo mismo acaso decir que el Congreso no lo quiso recibir, y que el presidente del Consejo de Ministros quería o prefería no ser recibido cuando su anfitrión lo invitara sino cuando a él le conviniera o le diera gana de ingresar al hemiciclo? ¿Cabe negar que el huésped no es quien impone la fecha ni la hora para la cita si no hay disposición del dueño de casa para recibirlo según su capacidad o disposición para atender el pedido de la visita?

La gravedad de la dimensión contumeliosa de la conducta que protagonizó el gabinete Del Solar se produce a raíz de la inadecuada lectura del artículo 129 de la Constitución (67). Desconociendo que la cesión del uso de la palabra por el congresista Costa Santaolalla era parte de una manipulación de la oposición para favorecer las posiciones del gobierno, Del Solar ignoró el excesivo gesto de cordialidad del presidente del Congreso con el cual por cortesía le concede 10 minutos, durante una interrupción, y apeló a que era su derecho concurrir a su sola y libre discreción y voluntad a las sesiones en el hemiciclo. Similar es el texto del decreto supremo de disolución cuando insinúa que el Congreso habría

67 El acto en el que, pretendidamente, se produce un planteamiento de confianza, fue innegablemente un acto violento y no consentido, de carácter totalmente informal e irregular. De no ser por la connotación sórdida que puede sonar a oídos inmaculados cabría calificar que se trató de un acto contra-natura. Y un acto forzado niega la validez de una pretensión o solicitud. La violencia es una causal de nulidad de cualquier acto porque desconoce el trato


estado en falta por impedir su ingreso al hemiciclo pese a la potestad del artículo 129 de la Constitución de concurrir a las sesiones del Congreso de la República y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas.

deferente que se deben quienes portan en sus cargos el honor de proceder por cuenta e interés de nuestra comunidad y de nuestra república.

La violación del espacio reservado al funcionamiento de la asamblea representativa no puede pasar desconocido ni desapercibido como una falta que descalifica la manera, el modo, la oportunidad y las circunstancias en que se solicita la confianza de quien tiene la autoridad para conferirla o para denegarla. Recordémoslo, el gobierno le pide confianza a quien tiene la potestad de darla o de rechazarla. El gobierno, que quiere y que necesita la confianza, se la pide a la autoridad con capacidad y competencia para cederla, prestarla o denegarla.

No es lo mismo que el jefe del gabinete se proponga concurrir al Congreso para plantear una cuestión de confianza, a que el gabinete se aparezca cuando y como quiera en el recinto parlamentario para hacer suyo el hemiciclo o sala de sesiones, y disponer a su albedrío de la agenda, de las prioridades, del debate y además de los procesos que la Constitución le reserva a la propia asamblea. Si bien es cierto que el gabinete tiene reconocida la posibilidad de concurrir, a su voluntad, a las sesiones del Congreso, esa opción no equivale a que, como si fuera dueño de casa, ingresara y mandara que se lo escuche y que hable de lo que quiera.

El Artículo 129 de la Constitución se pone en el supuesto de que se permite a quien no es miembro del parlamento a aparecer, en supuestos distintos a aquellos en los que el parlamento los convoca. La concurrencia voluntaria subraya la oposición frente a los casos en los que el gobierno está obligado a concurrir para responder y para deponer datos o información de interés parlamentario. Es una excepción a la naturaleza no parlamentaria de nuestro régimen. En los regímenes típicamente parlamentarios los ministros de Estado todos son miembros del parlamento. En los regímenes presidenciales ningún ministro puede ser parlamentario. En el régimen híbrido de nuestro presidencialismo parlamentarizado la concurrencia voluntaria configura el reconocimiento de la posibilidad de que el gabinete pueda ir al Congreso, no obstante que sus integrantes no fueran miembros del parlamento.

Como puede advertirse, la concurrencia no es un atributo natural ni es propiamente un derecho del gabinete. Es una posibilidad u oportunidad para generar cuotas de comunicación entre ambos poderes del Estado. Y esas cuotas se coordinan, se conversan. Por eso es que los ministros que pretenden asistir a una sesión no se aparecen sin anunciarse, sino que previamente envían un oficio señalando su voluntad de ser recibidos. Y por esta misma razón es que antes de su presencia se estila que el oficio sea respondido por escrito o, en el peor de los casos, de forma oral o digital.

Así es como se configura el primer exceso en la equívoca comprensión de la cuestión de confianza que intentó presentar el gabinete Del Solar. Obvió por completo la comprensión de su rol y arrebató del titular de casa la opción de ser bien recibido. La Junta de Portavoces, tan pronto como fue posible convocarla, se reunió el día lunes 30 de setiembre a las 8:30 de la mañana y acordó recibir al jefe del gabinete a las 4 de la tarde. Por lo tanto, voluntad parlamentaria existió y había una voluntad, además, de recibirlo con la celeridad que fue posible atender el pedido en el marco y contexto de la propia agenda prestablecida para sus sesiones.

La violencia inicial en el acto de planteamiento de la cuestión de confianza no puede ni minimizarse ni desconocerse. Fue un rasgo indudable de la actitud con la que el gobierno desarrolló el proceso comunicativo con el Congreso. Es, sin lugar a mayor duda, una actitud no precisamente cordial. En todo caso fue una actitud hostil, intimidatoria y belicosa.


El artículo 129 de la Constitución en efecto contiene la referencia al caso de la concurrencia voluntaria de los ministros a las sesiones del Congreso. Leer el texto no asegura que la letra asegure la comprensión del significado de lo que el texto dice. La literalidad, en este caso, es enemiga del sentido. La institución de la concurrencia voluntaria de los ministros, con similares prerrogativas para hacer uso de la palabra que con las que cuenta un grupo parlamentario, debe asumir el contexto de esa potestad en la dinámica y en la lógica del régimen político nacional.

Si fuera así que, en efecto, el régimen político peruano fuera un régimen parlamentario el gabinete todo podría esperar que el parlamento peruano lo viera ingresar a su discreción cuantas veces le placiera a los ministros. En un régimen parlamentario los ministros son todos miembros del parlamento y, por esta razón, pueden ingresar y nadie les puede impedir que asistan a las sesiones del Pleno a su solo arbitrio y discreción. En un régimen híbrido como el peruano, en el que existen fuertes componentes propios del régimen presidencial, es una excepción aceptada por nuestra Constitución que los congresistas puedan ser, además, miembros del gabinete. La regla general es que los congresistas no pueden desempeñar ninguna otra función pública excepto la docente, y ocupar un cargo ministerial en el gabinete de ministros. En un régimen presidencial existe incompatibilidad en la ocupación de cargos en ambas ramas del Estado, precisamente porque la división entre los poderes del Estado es mucho más fuerte y cortante.

De acuerdo a la tradición peruana los ministros, no obstante la facultad de que están asistidos para concurrir voluntariamente a las sesiones del Congreso, no disponen de dicha facultad de manera omnímoda e ilimitada. En la práctica nacional de nuestro régimen político el gabinete sólo ingresa a las sesiones del Congreso previa coordinación e invitación o convocatoria por el propio Congreso. La presencia inconsulta del gabinete en el hemiciclo puede ser causal de rechazo y de protesta generalizada, como ocurrió cuando el 9 de octubre del 2008 el gabinete Del Castillo ingresó de improviso durante el desarrollo de una sesión, sin hacerse avisar por la presidencia ni esperar el protocolo de ser conducido al hemiciclo (68).

68 El episodio tiene como marco de referencia que antes de la irrupción del gabinete Del Castillo en la sesión del mismo jueves 9 de octubre de 2008, la Junta de Portavoces había adoptado el acuerdo de recibirlo en la sesión del martes 14 de octubre.


En el cuadro 3 se presenta los casos en los que el Congreso ha recibido la presencia de miembros de un gabinete ministerial, sea a su iniciativa o invitado por algún órgano del Congreso a una sesión de Pleno. La razón de mostrarla obedece a que la consulta que se realice en el diario de debates podrá servir de corroboración de que, por lo menos durante la vigencia de la Constitución de 1993, no ha existido un solo caso en nuestra historia parlamentaria, en el que se haya reconocido que es una potestad de ministro alguno ingresar a su sola discreción en el salón de sesiones, sin antes haber coordinado su convocatoria para ser recibido en la ocasión que el Congreso autorice.

Puede verse, por lo tanto, que la inexperiencia tanto del presidente del Consejo de Ministros como del presidente de la república, ha leído mal la Constitución y la historia de las relaciones entre el gobierno y el parlamento. En el acto de lectura se encaraman, por cierto, algunos monosabios que teniendo referencias sobre la corrección del proceso parlamentario prefieren torcer la interpretación del texto constitucional para favorecer el posicionamiento político del gobierno a pesar de que al hacerlo distorsionan los sentidos constitucionales de amplia, larga y uniforme práctica en la institución parlamentaria y en las relaciones entre el gobierno y el Congreso.

Según se constata en el Acta de la sesión de Junta de Portavoces el señor Velásquez Quesquén, presidente del Congreso, lee la comunicación recibida en la presidencia del Congreso, en la que el ministro Del Castillo decía solicito a usted se sirva admitir la presentación del Consejo de Ministros que presido, en la sesión plenaria del Congreso de la República, que se llevará a cabo el día de hoy, con la finalidad de informar con carácter de urgente lo relativo a los graves acontecimientos de corrupción perpretados por dos sujetos en relación con la concesión de cinco lotes para la exploración petrolera.

La Junta de Portavoces pretendía que la concurrencia no tuviera lugar en la sesión del Pleno del mismo 9 de octubre, sino recibirlo en la sesión de martes 14 de octubre. Sin embargo, y a pesar de la decisión de los voceros de postergar su concurrencia para el martes siguiente el gabinete Del Castillo, sin esperar la decisión de la Junta de Portavoces o del Pleno, ingresó sin confirmar su convocatoria.

Aprovechando que el congresista Falla Lamadrid se encontraba en el uso de la palabra el ministro Del Castillo le solicita una interrupción, la misma que no se desarrolla porque el congresista Velásquez Quesquén, presidente del Congreso, le comunica que la Junta de Portavoces había acordado recibirlo el martes 14 siguiente el mismo mes de octubre. En razón al desorden que generó la insistencia del ministro Del Castillo el presidente del Congreso suspende la sesión, para convocar a una segunda sesión de Junta de Portavoces de inmediato.

Luego de la suspensión de la sesión renuncia el gabinete Del Castillo y con su dimisión se produce la crisis total del gabinete, sin que, por cierto lograra su pretensión de imponer su interpretación del artículo 129 de la Constitución.


Cuadro 3 Concurrencia de ministros al pleno del Congreso (69)

Período 1995-2016

Período parlamentario Iniciativa Ministro Sesión

1995-2000

Ministerial

Energía y Minas 30 Mayo 1996PCM 13 Junio 1996

Interior 10 Octubre 1996PCM y Energía y Minas 21 Noviembre 1996Economía y Finanzas 3 Abril 1997Defensa, e Interior 9 Abril 1997

Interior 30 Abril 1997PCM, RREE y Defensa 14 y 15 Octubre 1998

Interior 29 Octubre 1998

Consejo Directivo

RREE, y Defensa 14 y 21 Marzo 1996Defensa 17 Octubre 1996

RREE 14 Noviembre 1996RREE 3 y 4 Setiembre 1997

Presidencia 24 Setiembre 1997Salud 15, 16 y 22 Octubre 1997

2001-2006 Ministerial

PCM 30 Octubre 2001Economía y Finanzas 3 Octubre 2002

PCM, y Defensa 29 y 30 Mayo 2003RREE 9 Octubre 2003

69 Repárese que en este cuadro sí se incluye el caso de la irrupción frustrada del gabinete Del Castillo en el período 2006-2011, precisamente, y no obstante, que la asamblea no admitió una presencia no consentida ni coordinada. La experiencia dejó claro que los ministros están obligados a pedir permiso y consentimiento del Congreso y que el Pleno es quien, luego de tomar conocimiento de su disposición a concurrir, asiente para el día y hora en que los recibe de acuerdo a la programación que acuerde la Junta de Portavoces.

La evidencia que se consigna en este cuadro debiera operar como una muestra significativa de que quienes afirman que al ministro Salvador Del Solar “no se le permitió en ingreso” en la sala de sesiones yerran cuando creen que el artículo 129 de la Constitución le franquea el derecho a entrar en la sala de sesiones a su discreción.

Impedir el ingreso a la sala de sesiones de quien no está autorizado para estar presente en el hemiciclo en que sesiona la representación nacional es un deber constitucional aparentemente insuficientemente comprendido y, peor aún, desconocido por los propios congresistas que se prestaron para que la falta de la que era responsable el ministro Del Solar que se consumara.

Una falta de esa naturaleza era una violación flagrante de deberes constitucionales y además un caso de flagrante impedimento para el ejercicio regular de las funciones del Congreso.


2006-2011Ministerial

Agricultura 22 Marzo 2007PCM 12 Abril 2007

PCM, Comercio Exterior, Economía y Finanzas, Producción, Transportes y Comunicaciones, y Trabajo y Promoción del Empleo

25 Junio 2007

PCM, y Economía y Finanzas 27 Junio 2007Interior 14 Agosto 2007

PCM 28 Agosto 2007Economía y Finanzas 19 Setiembre 2007

PCM 13 Diciembre 2007Justicia 27 Marzo 2008RREE 24 Abril 2008PCM 22 Mayo 2008PCM 29 Mayo 2008

Junta de Portavoces PCM y gabinete 9 Octubre 2008

2011-2016Ministerial

Mujer 6 Octubre 2011Educación 22 Marzo 2012Defensa 9 Agosto 2012

Energía y Minas 6 Setiembre 2012Desarrollo e Inclusión Social 3 Octubre 2013

Justicia 11 Diciembre 2014

Junta de PortavocesRREE 8 Noviembre 2012

Interior 5 Marzo 2013

Fuente: Registro de precedentes del Área de Redacción de ActasElaboración: propia

No ha ocurrido tal cosa como la negativa del Congreso a recibir al gabinete y decirlo en el considerando más amplio del decreto supremo de disolución del Congreso deja notar que la versión distorsionada de la realidad ha llevado al gobierno a cometer un grueso error en la calificación y comprensión del desempeño parlamentario durante el proceso de planteamiento de la cuestión de confianza. Más aún, si hubiera que asumir que es necesario leer en el comportamiento y en la argumentación del gobierno signos de mala fe y distorsión deliberada antes que la ignorancia sobre la práctica comúnmente aceptada en la relación entre ambos poderes del Estado, más pareciera que hasta la enunciación del artículo 129 como fundamento de la irrupción violenta y arbitraria del gabinete Del Solar en el hemiciclo del Congreso fuera parte de la estrategia para acabar con la disolución del Congreso.

Pero el sustento en el que se apoya el gobierno para disolver el Congreso también yerra en relación con la modalidad empleada para el planteamiento


de la confianza por el gabinete, cuando indica que tras la cesión de la palabra por un congresista y no porque esta le haya sido concedida directamente por la Mesa Directiva, pudo presentar cuestión de confianza solicitando que se modifique y adecúe el procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional antes de proseguir con la votación de los candidatos declarados aptos por la Comisión Especial del Congreso de la República. Yerra porque no es cierto que no se le hubiera concedido el uso de la palabra, no obstante la caprichosa e insustentable irregularidad de los actos protagonizados por el señor Salvador Del Solar.

Ninguna persona presente en la sala de sesiones puede hacer uso de la palabra si no se la reconoce y concede de manera deliberada por el presidente del Congreso. Ningún orador tiene la capacidad ni la omnipotencia para hablar cuándo y cómo se le ocurra o parezca. El presidente del Congreso puede cortar el uso de la palabra y puede impedir el uso del sistema de audio desde el escaño o curul de quien quiera que pretenda ser escuchado a través del sistema de parlantes del hemiciclo. Es más, el sustento de la disolución omite decir la verdad cuando desconoce que el presidente del Congreso advierte al presidente del Consejo de Ministros que se le concede el uso de la palabra durante 10 minutos, por razones de cortesía, incluso al margen de la aplicación estricta del Reglamento del Congreso, luego de lo cual tendría que retirarse del hemiciclo. Es esa la razón por la que, agotada su intervención, en la que erradamente invoca el artículo 129 de la Constitución, el propio presidente del Consejo de Ministros se retira del hemiciclo.

Por lo tanto, existe irregularidad en el acto de planteamiento de la cuestión de confianza. El planteamiento ocurre como un acto violento, irregular, y transgresor. El acto de ingresar al salón de sesiones sin previa convocatoria, para exponer un pedido de confianza, sin que el autor de la pretensión haya sido convocado o sin que se le haya comunicado la oportunidad en la que la instancia competente decide y establece cuándo y a qué hora puede recibirlo y escuchar la exposición que desee formular ante el Pleno, no se realiza al amparo de sustento constitucional alguno. El gabinete procede mediante una vis compulsiva. Aprovechando de la situación de amedrentamiento en que había arrinconado a la mayoría parlamentaria en el Congreso la actitud intimidatoria de Salvador Del Solar anuló su capacidad de reacción.

Si no es procesal ni organizacionalmente imaginable que un congresista, por más representante de la nación o de la voluntad popular que sea, tome el uso de la palabra sobre un tema no agendado y exponga sus planteamientos


sobre lo que desee, a su sola discreción y arbitrio, siendo miembro del propio Congreso, menos cabe admitir ni presumir corrección que un ministro, ajeno a la corporación, ingrese a una sesión y se proponga tercamente hablar sobre lo que a criterio del gobierno debe ser objeto de discusión y decisión del Congreso.

En consecuencia, es posible argumentar que el planteamiento de la cuestión de confianza no se produjo bajo condiciones de normalidad constitucional sino a partir de la imposición de un conjunto de medidas de fuerza sin precedentes frente a las cuales el propio Congreso no tuvo la capacidad de reacción proporcional adecuada ni suficiente para imponer el orden que consiguió que se perdiera mediante actos de fuerza el gabinete Del Solar. El artículo 129 de la Constitución no ampara el tipo de uso abusivo que protagonizó el presidente del Consejo de Ministros, no obstante la capacidad histriónica con la que logró y consiguió su objetivo de plantear la cuestión de confianza, a pesar de lo tardío e inoportuno del momento en que se le ocurrió pedir que se lo reciba para presentar el pedido.

3.2 La decisión sobre el pedido de concesión

Con la misma claridad con la que se señala cómo es que corresponde plantear válidamente la cuestión de confianza, otro presupuesto del acto de valoración y de decisión sobre el otorgamiento o denegación de la misma cuestión, es cómo corresponde dar o tener por decidida la concesión, o el rechazo, de la confianza solicitada.

El asunto central de la decisión sobre la concesión o la negación de la confianza es la formulación de la materia del debate y la claridad y firmeza del resultado de la votación sobre la materia debatida. Precisamente por la naturaleza compleja del proceso de formación de voluntad y expresión de la misma en un mismo acto corporativo es que todos los actos que preceden a la decisión sólo son manifestaciones cuya ocurrencia debe integrarse en un mismo y único acto que las reglas y convenciones den, asuman, consideren o den por organizacionalmente resuelto y decidido.

Mientras no se pueda considerar como abierto el debate sobre la materia sujeta o sometida a consideración y debate del Pleno no hay asunto respecto del cual pueda imputarse una decisión corporativa. Esta aclaración es decisiva de modo concreto y específico porque únicamente con la fijación de la materia en debate es posible y cabe determinarse con certeza sobre qué se votó y qué se entiende o


puede considerar resuelto mediante el voto. El voto, cualquier voto, no puede en sí mismo interpretarse como le apetezca, desee o venga en gana a quien siga el debate y discurrir de una sesión parlamentaria. Es sólo lo que el presidente del Congreso pone al debate y votación lo que queda resuelto y sobre lo que es posible afirmar que quedó decidido por la asamblea.

Por la razón mencionada en el párrafo anterior es que no puede válidamente afirmarse, ni darse por cierto, que el acto de concesión o de rechazo de una cuestión de confianza queda por afirmado ni negado con una simple manifestación externa de la voluntad de la asamblea, si es que la asamblea no se formó conscientemente el propósito de crear un efecto político o constitucional determinado. Y es esta la razón, también, por la cual, para que las decisiones políticas de la asamblea sean seria y rigurosamente consideradas no debe descuidarse las condiciones de las cuales nace, se constituye y se perfecciona la declaración corporativa como parte del proceso de formación de la voluntad organizacional.

Es en este contexto que tiene sentido que se exija como requisito que para que pueda admitirse, asumirse y aceptarse que exista una decisión sobre la confianza solicitada no baste imputar tal decisión a una manifestación cualquiera de la asamblea. En efecto, no cualquier manifestación de voluntad vale como expresión de concesión ni de denegación de la confianza solicitada. El requisito para que quien pide la confianza sepa, conozca y cuente con una posición tomada sobre la materia no debe apresurar el proceso, y dejar que quien tiene la potestad y facultad de decidir decida, declare la decisión que toma, y se la comunique de manera cierta y regular.

El gobierno no está en la capacidad ni tiene potestad ninguna de introducir formas de decisión en el proceso deliberativo reñidas con la regularidad que reglamentariamente observa el Congreso en la práctica uniforme de los trámites según los cuales se toman decisiones corporativas. Desconocer dicha regularidad configuraría un acto carente de sustento y de validez en las formas normales de dar una decisión por aprobada luego de observadas las etapas exigibles para que la determinación quede adoptada según cánones de seguridad y de confiabilidad (70). Arrebatarle al Congreso la decisión que arbitrariamente le

70 En atención a que en esta acápite se examinan los requisitos extrínsecos al acto constitucional sobre la existencia de confianza entre el parlamento y el gobierno, no será éste el lugar ni el espacio en el que se revisará la materia de la factibilidad o validez de formas tácitas, presuntas,


parezca suficiente al gobierno, a partir de la impresión que escoge formarse sobre la base de la manifestación de voluntad que prefiere considerar de manera unilateral como relevante para agenciarse la decisión que vaya de acuerdo con sus intereses o deseos políticos no es ni puede considerarse una fuente válida de derecho en los procesos constitucionales que se desarrollan en el parlamento nacional.

A título de ilustración se adjunta en seguida un esquema elemental de cualquier proceso de toma de decisión en el Congreso de la República. El proceso, en general, prevé tres etapas antes de tener una decisión por adoptada. Dichas etapas son (1) la propuesta; (2) la consideración de la propuesta; (3) la votación según las reglas de mayoría o secuencia establecidas (primera o segunda votación); y (4), como resultado de la votación se declara cuál es la decisión por el titular de la dirección del debate.

Cuadro 4Dinámica de la decisión parlamentaria


implícitas o “fácticas” de expresión de la declaración de voluntad del sujeto activo del acto fiduciario. En esta acápite se hace referencia a la decisión como presupuesto objetivo del acto de concesión o de rechazo de la confianza solicitada. No se analiza si cabe o si no cabe que el otorgamiento o denegación tácita de confianza sea una forma de expresión válida de voluntad que califique como constitucionalmente aceptable.

1. PROPUESTA

2. CONSIDERACIÓN

3. VOTACIÓN

4. DECISIÓN


Por lo tanto, aplicando el esquema anterior, la estructura de la cuestión de confianza como institución de nuestro derecho constitucional y parlamentario, tiene como presupuesto objetivo de existencia del acto la expresión de voluntad de la asamblea respecto de la pretensión formulada por el gobierno, a través del proceso reglamentario de formación de la decisión, en primer término, lo cual supone la identificación expresa de la materia del debate y de la votación por el director del debate que es el presidente del Congreso; y, en segundo término, de la culminación del proceso de declaración de la voluntad que quiso declarar la corporación hasta que el gobierno recibe la comunicación mediante del documento en el que el titular de la institución formaliza la posición que ha adoptado el parlamento sobre el pedido presentado al Pleno.

De manera que se comprenda con mayor claridad qué requisitos son los que se observan dentro del proceso deliberativo de una materia en debate, en el cuadro siguiente se ilustran los requisitos generales que aseguran que la decisión sea corporativamente válida.

Cuadro 5Requisitos de la decisión parlamentaria


REQUISITOS:- Calendarización- Competencia- Identificación de la cuestión

en debate- Información de ponente- Sustento y posición de voceros- Ronda de intervenciones y

debate plural1. PROPUESTAREQUISITOS:- Sede- Competencia- Materia agendada- Oportunidad- Plazo

2. CONSIDERACIÓN

3. VOTACIÓNREQUISITOS:- Calendarización- Anuncio de cuestión- Definición de fórmula- Aprobación por mayoría


Dentro de la estructura del acto fiduciario no son dispensables los requisitos propios de cada etapa, porque cada uno va ajustando la validez de la voluntad corporativa. Los requisitos tienen por finalidad garantizar que lo que se proclame como decisión de la asamblea corresponda a lo que la mayoría avala como una voluntad corporativa. Si bastara, por ejemplo, la aclamación multitudinaria a partir de la regla de que quien más grita es quien más razón tiene, quien conduce la sesión no tendría que asegurarse que todas las fracciones o agrupaciones parlamentarias hubieran contado con el tiempo necesario para plantear o para exponer su correspondiente punto de vista, porque una mayoría livianamente vocinglera podría imponerse frente a una reducida minoría parlamentaria. Las reglas para proponer, para deliberar y para votar, en una organización no solamente plural, sino además integrada por más de 100 personas, debe permitir y asegurarse que existe espacios indispensables y suficientes para que las decisiones a las que se llegue hayan pasado por un filtro de normalidad debidamente estandarizado.

Las decisiones que democráticamente toma una organización no se toman ni adoptan independientemente de la posición que tiene la diversidad y pluralidad de sus miembros. Pero para que la decisión de una asamblea tenga suficiente calidad corporativa, no puede pasarse por alto el cumplimiento de las etapas en el proceso de toma de decisión, ni el cumplimiento de las condiciones y reglas para que cada etapa haya cumplido con la finalidad y los objetivos en razón de cada una de las cuales existe y se la incluye como necesaria en la vida procesal de la organización. No es, por consiguiente, que pueda aleve y alegremente deducirse una voluntad en la asamblea, sin que se hayan cumplido los requisitos para que pueda considerarse adoptada una decisión de acuerdo a los estándares que la propia organización se fija y acuerda para que una materia quede, bien diseñada, elaborada y presentada; adecuada, suficiente y razonablemente deliberada; y correcta y regularmente resuelta por la organización.

Teniendo algún sentido elemental las consideraciones anteriores, ¿cabe imaginar que un funcionario ajeno al parlamento, por lo tanto no miembro de la corporación, no importa qué tan alto fuera su cargo; qué tanta admiración pueda despertar en el público su personalidad y liderazgo; cuán amplia sea la aprobación que las encuestas o que los medios le adjudiquen y endosen; ni cuánta afinidad o simpatía pudiera uno tener con sus ideas o sus propósitos; pueda dar por irrelevantes, por impertinentes, por insuficientes, o por innecesarias las reglas conforme a las cuales cabe por tener una cuestión como resuelta, sea a su favor o en su contra? Si no puede hacerlo un congresista cualquiera por mayor


que haya sido la cantidad de votantes que hubieran expresado su preferencia por él, si no puede hacerlo un grupo parlamentario, si no puede hacerlo un presidente de comisión ni el propio presidente del Congreso, ¿puede hacerlo un ministro, que no es parte de la asamblea representativa?

Para que exista decisión corporativa, en consecuencia, es imprescindible que el proceso se haya cumplido. Cada etapa tiene una función y un objetivo en el proceso deliberativo de la asamblea representativa. Lo que se decide es lo que quien dirige el debate en su calidad de presidente de la Mesa se pone al voto. Sólo cabe saltar, exonerar o dispensar etapas a través del proceso previsto en el propio Reglamento del Congreso, a través o de la Junta de Portavoces, o de un acuerdo expreso del Pleno del Congreso (71). El Pleno no decide sino en los términos en que queda planteada la cuestión al momento en que se convoca a la votación. Lo que se resuelve representa una respuesta afirmativa, negativa o en abstención. Incluso si la mayoría de votos de los congresistas fuera mayoritariamente a favor de la abstención no cabe calificar dicho voto en un sentido distinto a aquél en el que quedó expresada la voluntad de la mayoría. La decisión de la mayoría es la que cuenta válidamente como decisión de la corporación, siempre que el número de votos cumpla con el requisito de mayoría constitucional o reglamentario previsto y prescrito por la norma (72).Lo que se trata de precisar es, que es constitucionalmente incorrecto, jurídicamente impropio, políticamente desleal y técnicamente deficiente, extraer, unilateralmente, del proceso de formación de voluntad, que sólo culmina

71 Contra lo que parece asumir el gobierno, el proceso de toma de decisiones parlamentarias es un proceso altamente protocolizado e incluso la supresión de pasos o el aligeramiento del trámite está sujeto a la adopción de acuerdos concretos y específicos cuya resolución también tiene previsión reglamentaria como condición de validez de los mismos, a través de mayorías calificadas que pueden empezar en la mayoría absoluta de los voceros de los grupos parlamentarios representados en la Junta de Portavoces, o ser tan altas como los dos tercios de esa misma base, según la condición de la etapa que pretenda dispensarse o exonerarse.

72 Cuando, por otro lado, durante el debate de una materia determinada, se presenta una cuestión dilatoria, o una cuestión incidental, como lo son las cuestiones de orden o las cuestiones previas, el voto de la mayoría en relación con la cuestión de orden o con la cuestión previa, debe entenderse que la voluntad del Pleno se pronuncia sobre ninguna otra cuestión o materia distinta a aquella que se puso a consideración del Pleno. Por lo tanto, del resultado de la votación de una cuestión previa no puede deducirse, implicarse, inferirse ni colegirse nada más que lo que quien dirige el debate puso a debate y a votación.

En concordancia con esta línea d, ene pensamiento, la cuestión previa de la señora Indira Huillca, para que se interrumpa el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, sólo genera, representa y produce lo que se pone al voto antes del llamado a votación del presidente en la Mesa. En el acto de votación no se incluyó como parte de la convocatoria si, además, el resultado a favor o en contra de la cuestión previa significaba


con la comunicación de lo que la asamblea declara sobre el pedido de concesión de confianza, un extracto desintegrado o residual del proceso, e imponerle alguna significación imputada, sin que el propio órgano competente (a quien la Constitución identifica, reconoce y faculta para actuar en la condición de sujeto activo del otorgamiento o del rehusamiento de la confianza) haya definido cuál es la voluntad que tiene el propósito de comunicar y de declarar, con el objeto de definir los términos de la interacción que acepta asumir frente al gobierno. Esto es, sin que quien debe decidir qué hacer sobre la confianza solicitada haya tomado posición formal, final y definitiva respecto a los efectos fácticos, políticos y constitucionales a los que la asamblea opta por crear y someterse.

La pregunta que correspondería atender sería, si puede ampararse o sustentarse en la Constitución, y en la dinámica políticamente razonable de la interacción entre el gobierno y el Congreso, un acto arbitrario. ¿Cabe validar en la Constitución, en efecto, cuyos principios se asientan en la relación parsimoniosa entre el Estado y los ciudadanos, así como entre los propios órganos estatales, la negación del proceso deliberativo como resultado del cual se tome la decisión sobre la confianza al gobierno? ¿Qué aspecto de la Constitución permitiría ignorar o desconocer un proceso en marcha para imponer, fáctica, y no legalmente, por la fuerza en consecuencia, un significado, un sentido, o una voluntad, que se proyecte o se atribuya a la asamblea, si estos significados, sentidos o voluntad no han sido declarados, adoptados, acordados ni comunicados como una decisión corporativa a quien pidió la confianza para un propósito del gobierno?

¿Es razonable pedir la confianza del parlamento, y en un acto de arrebato, apresuramiento, desesperación, intolerancia e impaciencia, cortar el natural e interno proceso de deliberación organizacional, sin esperar la respuesta que resultara de la conclusión del proceso, para darse por políticamente respondido

un voto implícito o tácito a favor o en contra de la cuestión de confianza presentada por el presidente del Consejo de Ministros. Es más, pudo haberse acumulado ambos asuntos, cuestiones o materias en el mismo acto, que el resultado fuera favorable a la cuestión previa de interrupción del debate, y que luego se votara de manera expresa la negación de la confianza al gabinete Del Solar, a partir de las razones que pudieran vertirse durante el debate de la cuestión de confianza, porque cada tema o materia no tiene por qué guardar coherencia ni ser congruente con la votación sobre la materia anterior.

Ese tipo de resultados, aparentemente contradictorios, es consecuencia de que la decisión corporativa resulta de la suma o agregación de preferencias de los individuos que integran la asamblea, y que no tiene cómo ni por qué exigirse coherencia entre una votación corporativa y otra, debido a que los votos individuales se basan en lógicas privadas cuya transitividad no tiene por qué afectar el resultado colectivo de su agregación en el acto de votación.


de acuerdo a la percepción subjetiva que el presidente de la república se forme en su personal imaginación del devenir y de las incidencias en el debate parlamentario? ¿Avala la Constitución actos de la autoridad que recorten el ejercicio de la facultad ajena de un órgano que debe proceder en ejercicio estricto de una autonomía tanto decisional como normativa? ¿Tiene competencia, en suma, el poder ejecutivo, según el marco y los principios que contiene nuestra Constitución, para negar la competencia deliberativa, procesal y funcional del Congreso? Peor aún, ¿podría hacerlo en pleno proceso de la relación fiduciaria que se consulta?

La gravedad de la situación no es desdeñable. Cáigase en cuenta que en el proceso de planteamiento de una cuestión de confianza el gobierno aspira y pretende, mínimamente, el respaldo del Congreso, y maximalistamente, su alineamiento y sometimiento a una prueba de fe y de confianza respecto de una materia especialmente relevante para la gestión del poder ejecutivo. Si la prueba de fe que le pone el gobierno al Congreso es tan delicada y fuertemente crítica, ¿es necesario que el gobierno dé por concluido a su solo albedrío y discreción el proceso deliberativo del Congreso, y dé por rechazada la consulta aún en proceso, tomando como base las imágenes del debate transmitidas por la televisión? ¿Es constitucionalmente admisible darle valor decisorio a la transmisión parcial de sucesos al interior de la asamblea, sin haber recibido la declaración formal de la asamblea sobre el pedido de confianza planteado?

Si, en efecto, la conducta de los operadores de los procesos políticos pudiera guiarse por la regla de la mala fe, habría que valorar la idoneidad y proporcionalidad de la decisión adoptada por el presidente de la república. La dinámica de la interacción entre el gobierno y el Congreso se rige y se basa en el principio de la buena fe entre las partes, y ello independientemente de la base confrontacional que resulta de una elección en la que ambos órganos estatales están dominados por mayorías políticamente distintas y opuestas entre sí. ¿O acaso existe alguna razón constitucionalmente superior que sustente o justifique negar la buena fe del adversario, presumiendo o imputando mala fe en sus actos y decisiones organizacionales, de modo tal que lo habilite para ignorar el valor del propio proceso en el que participa para requerir una confianza que, a fin de cuentas, no quiso, ni creyó necesitar, para realizar su gestión ni, por la misma razón, para disolver el Congreso?

A la luz de las cuestiones anteriores, ¿en qué medida el proceso de formarse la declaración con la que se comunicará al gobierno es un presupuesto del acto


de otorgamiento o de rehusamiento de la confianza solicitada? Si la cuestión de confianza es un proceso cuya finalidad es la formación y definición de la relación fiduciaria entre el gobierno y el Congreso, la relación no se forma ni se define a menos que el proceso culmine en la declaración con la que el gobierno conoce que cuenta o que no cuenta con la confianza del Congreso. El presupuesto objetivo del acto de confianza, en consecuencia, es que exista una manifestación deliberada de crear o de negar el vínculo fiduciario así como los efectos constitucionales y políticos de la afirmación o del rechazo de la confianza deseada, esperada o exigida.

Sin la declaración corporativa sobre la materia expuesta a la confianza del parlamento el gobierno no puede dar por aceptada o rehusada la confianza que pidió el gabinete o uno de sus ministros. Sólo la declaración es la prueba de la decisión y voluntad del parlamento. Y para que dicha declaración se haga tangible no puede evitarse la conclusión del proceso deliberativo. Es de especial, particular y singular importancia en especial en casos en los que las mayorías son antagónicas y contrapuestas que se mantenga la mayor objetividad posible con el fin de evitar que prevalezca la natural animosidad entre los adversarios y se permita que el despecho o la hostilidad decidan o resuelvan prematura y precipitadamente la relación fiduciaria.

En resumen, mientras no se haya agotado expresamente el proceso en el que se debate el pedido de confianza del gobierno, cualquier fragmentación o seccionamiento de un episodio riñe con la naturaleza fiduciaria que se pondera, examina, valora y resuelve en el lado parlamentario y gubernamental de la interacción. El presupuesto es que la dinámica fiduciaria no admite violencia ni arrebato en el proceso, porque la escisión de una parte del proceso a expensas del contexto de integración de la voluntad corporativa niega el fin perseguido en el acto y en el proceso constitucional.

4. Las declaraciones de voluntad en la trascendencia y solemnidad del trámite fiduciario

De la misma forma que los presupuestos o fattispecie del acto de concesión o de denegación de confianza constituyen requisitos extrínsecos al mismo, los elementos de dicho acto comprenden la dimensión interna de los requisitos que generan la validez normativa que garantiza la regularidad del proceso. El primero de los elementos en el acto fiduciario es la declaración de la voluntad en la que se concreta el propósito o fin que pretenden una y otra parte.


La importancia del reconocimiento de los elementos del acto fiduciario es decisiva para determinar si existe o no una situación en la que el Congreso otorga o no válidamente la confianza solicitada por el gabinete. En este acápite de la monografía que se desarrolla en este texto se sostendrá que el primero de los requisitos intrínsecos es la coincidencia de declaraciones entre el gobierno y el Congreso. Esto es, entre el contenido del pedido de confianza y la decisión del Congreso respecto del pedido recibido. Se sostendrá, igualmente, que debido al carácter esencial que tiene la declaración de voluntad como elemento esencial del acto fiduciario, además, es exigible a su naturaleza, que se considere que en el mismo la forma en que se transmite y comunica la declaración de voluntad hace a su naturaleza un acto ad solemnitatem (la forma no sólo prueba sino que constituye el acto fiduciario en cuanto se le comunica al destinatario de la declaración recepticia que es el gobierno)

El medio para conocer si la coincidencia ocurre es la corroboración o contraste entre lo que declara el gobierno cuando expone su pretensión ante el Pleno del Congreso y la declaración que el Congreso le comunica al gobierno en la que le hace saber si le concede o le rechaza la confianza que le pide el gobierno. Esta primera afirmación colisiona de manera frontal con la hipótesis del gobierno respecto de la “denegación fáctica”.

La premisa infundada del gobierno es que es factible asumir el rechazo implícito como una forma válida de declaración de la voluntad del parlamento. Esa premisa carece de sustento. La lógica propia de los procesos de toma de decisión de organizaciones como lo es una asamblea representativa, integrada por diversidad de orientaciones y tendencias políticas, exige la tramitación de la voluntad colectiva luego de un proceso específica y no ligera ni simplistamente diseñado, ideado, preparado y probado, a lo largo de años de su historia, para producir como resultado una decisión corporativa capaz de consolidar la voluntad que debe legítimamente declararse como la determinación válidamente considerada, transmisible y comunicable objetivamente, como la voluntad del Congreso de la república.

No basta por eso que un agente, externo a la organización parlamentaria, inste a la asamblea a pronunciarse sobre un pedido que le presenta, sea en un sentido u otro, y que además, sin que haya concluido debidamente el proceso de formación de la voluntad corporativa, desde una posición inquisitorial descalifique el proceso de deliberación de la asamblea y resuelva que su pedido fue desatendido a partir de la interpretación que realiza de un incidente dilatorio ocurrido durante


el desarrollo de la sesión en la que aún no se había puesto en debate el pedido de confianza planteado por el presidente del Consejo de Ministros.

Debe asumirse críticamente el valor que puede tener el criterio errado del gobierno de plantear la cuestión de confianza mientras estaba en curso el proceso cuyo bloqueo se pretendió. El titular del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional es el Congreso. El gobierno no tiene parte ni competencia durante etapa alguna de ese proceso. El criterio del gobierno en el sentido de que el proceso en curso carecía de garantías suficientes de transparencia porque de las dos opciones que consignaba el artículo 8 de la ley 28301 el órgano competente que era la Junta de Portavoces eligió la modalidad de la invitación, puede innegable e incuestionablemente ser una opinión respetable, pero la oportunidad en que correspondía concretar esa objeción no era precisamente en el acto en que debía consultarse la relación de postulantes seleccionados como invitados por la Comisión Especial.

En regímenes políticos como el peruano, de presidencialismo parlamentarizado, cuya característica es la combinación de elementos de uno y de otro modelos, en el cual se opta por la separación de poderes y sólo excepcionalmente se permite y se reconoce la posibilidad de que un representante cuente con licencia para pertenecer y ser miembro del gabinete de ministros, el gabinete ni ninguno de los ministros que lo componen es actor ni titular competente para observar, impugnar ni presentar articulación alguna con carácter procesal sobre actos privativos del parlamento.

El argumento del gobierno fue que el rechazo de la cuestión previa presentada por la congresista Indira Huillca significaba la denegación tácita de la confianza solicitada (73), porque el propósito de dicha cuestión previa era

73 Argumento que fuera válido e inobjetable si el gobierno estuviera en capacidad de demostrar que era responsabilidad del Congreso conocer que el hecho del rechazo de la cuestión previa de la interrupción del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional era un comportamiento atribuible indudable y necesariamente a la voluntad de rechazar la cuestión de confianza, y a que era su deber y responsabilidad no violar el deber de conocer el significado de su decisión en el marco y desarrollo normal y ordenado de los procesos parlamentarios.

El significado de una cuestión previa está asociado directamente a los efectos inmediatos que ella produce en el desarrollo del debate de una materia pendiente de consideración del Pleno. La interpretación que el rechazo cause es tanto más certera e idónea, cuanto sea posible contar con elementos de juicio adecuados y suficientes para acceder a la voluntad no expresada.

Si, por el contrario, existen esos elementos de juicio, como lo es el debate formal de la cuestión de


poner de inmediato a debate y votación el objeto propuesto como cuestión de confianza(74). Ese razonamiento pierde de vista que, el extremo de la pretensión planteada por el gobierno, relativo a la interrupción del proceso de designación de los magistrados, tiene sentido y no puede ser eficaz sino hasta que concluyera el trámite del proceso en curso, el mismo que sólo podría concluir con la conclusión de la elección de los seis magistrados que debían reemplazar a quienes tienen el mandato vencido (75).

confianza en la sesión vespertina, que coincide con el mensaje que el presidente de la república transmite a través de la radio y de la televisión casual y precisamente en momentos en que, luego de concluir el debate, el Pleno votaba la aprobación de la cuestión de confianza solicitada, no cabe oponer los hechos en los que el gobierno encuentra una manifestación tácita de voluntad alguna forma de ausencia de diligencia procesal, constitucional ni parlamentaria.

Por lo tanto, el Congreso no puede resultar siendo responsable de una supuesta “denegación fáctica” de confianza si las conductas exhibidas muestran la conducción regular, normal y secuencial de cada incidente de acuerdo a las normas procesales de observancia reglamentaria. Lo demás puede ser tratado y asumido como un acto ingenioso de astucia retórica con alto impacto en la consciencia política colectiva, aunque desprovisto del sustento constitucional indispensable para darlo por una pretensión válida.

74 La lógica del gobierno se basaba en un supuesto sobre el que carecía de evidencia y, por lo tanto, no era lógico atribuir relación causal entre el hecho de la no aprobación de la cuestión previa de la congresista Huillca y la voluntad de rechazar la cuestión de confianza. El simplismo de este razonamiento es el que ha generado la opinión masiva de la población, para la que cualquier examen de la relación entre ambos extremos, el hecho del rechazo a la cuestión previa de la señora Huillca, y la presunta voluntad de rechazar la cuestión de confianza, es un acto ocioso y el innecesario ejercicio de disquisiciones.

Como testimonio de esta última afirmación puedo citar el comentario que recibí a un post que compartí en facebook (véase el enlace en https://www.facebook.com/delgadoguembes/posts/10219074352304276) el 22 de octubre de 2019, sobre las inambigüedades de la cuestión de confianza, en el que Rubén Cáceres Zapata, un compañero de estudios escolares, me advertía que mucha disquisición para algo simple y claro. Se rehusó la confianza ya planteada al votarse por seguir con el nombramiento del Tribunal Constitucional antes de ver el pedido del Ejecutivo. Listo. Totalmente constitucional.

No obstante la formación jurídica de mi tres veces colega, de colegio, de facultad y de profesión, mi criterio difiere y disiente con el suyo, y precisamente por esa razón es que insisto en mi perspectiva disquisitiva, porque no creo que sea tan simple el asunto que tenemos entre manos y, por la misma razón, no coincido en la calificación que realiza sobre la constitucionalidad del acto del gobierno al asumir la “denegación fáctica” como una modalidad válida de dar por rechazada una cuestión de confianza.

En honor a la coherencia que debo mantener entre lo que desarrollo técnicamente en una monografía y lo que expreso y comunico en las redes sociales, no puedo obviar que, en este último espacio señalé que la base del concepto que usó el presidente de la república para disolver el Congreso es la noción de “denegación fáctica”. He afirmado que esa idea o concepto, si acaso pudiera ser válido su uso en alguna circunstancia, carece de afinidad con la textura y es ajeno a la urdimbre constitucional. Resulta consistir en un parche. Las abuelas dirían una huachafería, y en el aggiornamento de nuestro mundo global y posmoderno podríamos convenir, en ese nuevo lenguaje, que es una manifestación kitsch o un faked claim.

75 Nos encontramos, propiamente, ante una conclusión espuria en el razonamiento del gobierno, porque se basa en el argumento de que el rechazo de la cuestión previa de la congresista


En dicha razón no existe oposición ni contradicción entre la pretensión de que se interrumpa el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional y la aplicación de la modificación que proponía el gobierno para realizar dicha designación según la modalidad de concurso público mediante propuestas de instituciones públicas o privadas. No hay una relación disyuntiva, dicotómica ni excluyente entre la continuación del proceso en curso y la interrupción del mismo en un momento posterior, según como resultara factible, guardando la debida sujeción al proceso conforme al cual se tramita regularmente los asuntos y la agenda de los órganos parlamentarios.

El proceso sólo concluye cuando los seis magistrados, cuya designación estaba pendiente, son elegidos y asumen los cargos respectivos, y la continuación del proceso en curso, según la agenda prestablecida, sólo habría terminado y, por lo tanto, la frustración del pedido de interrupción del gobierno sólo habría sido efectiva y verosímil, si el Congreso hubiera terminado con la elección de los seis magistrados antes de haber examinado el pedido de confianza subrepticiamente presentado (76).

Huillca es una consecuencia de la voluntad negativa del Congreso sobre el pedido de confianza del gobierno. Se trata, en buena cuenta de una falacia del tipo post hoc, ergo propter hoc (después; por lo tanto, causado o debido a eso; o, después de, luego a causa de), es decir que si se rechaza la cuestión previa es porque la voluntad del Congreso fue denegar la confianza solicitada por el gabinete. La falacia consiste en asumir que el orden en que casualmente ocurre un suceso tiene una relación temporal de causalidad secuencial sobre el suceso que ocurre en seguida en el tiempo.

La falacia se construye a partir de la secuencia de hechos que consiste en que, si primero se pide la confianza sobre la interrupción del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, y luego se vota que la interrupción de ese proceso sea rechazada, por lo tanto el rechazo de la cuestión de confianza es consecuencia del rechazo de la cuestión previa. De este modo, se asume que la ocasión coincidente del rechazo de la cuestión previa es la causa de la denegación de la cuestión de confianza, no obstante tener independencia conceptual y procesal uno de otro acontecimiento, hecho o suceso, en el desarrollo de la sesión.

El argumento del gobierno minimiza el proceso de formación de la voluntad que decide el Congreso tanto respecto del rechazo de la cuestión previa, donde el gobierno no tiene ningún elemento de juicio satisfactorio como para inferir que la cuestión previa equivalía a la voluntad de denegarle la confianza al gobierno en el acto en el que se consultaba el pedido de la congresista Huillca, como respecto de la razón o la disposición de debatir la cuestión de confianza en un momento distinto y ajeno al que proponía la congresista Huillca.

En otras palabras, no porque se rechazara la cuestión previa de interrupción del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional podía deducirse lógicamente que existiera propósito ni voluntad, en ese mismo acto, de rechazarse la cuestión de confianza planteada por el gabinete. Uno y otro acto no necesariamente tienen una relación causal uno respecto de otro, no obstante que fueran concebidos en ese orden temporal por el gobierno.

76 En efecto, era reglamentariamente ineludible el respeto a la agenda de la sesión para la que el Congreso fue citado, con el objeto de culminar un proceso en curso. La continuación


La premisa del gobierno, pues, carece de sustento, además, porque, a diferencia de lo que puede ocurrir en instancias de comparativamente menor o de escaso número de miembros, como podría serlo un directorio, un Consejo de Estado o como un Consejo de Ministros, integrados por no más de 20 miembros, en cuerpos estatales representativos mucho más numerosos en los que quienes los integran no comparten una misma o similar visión básica de la dirección que debe asumir el país. El proceso de formación de la voluntad organizacional en las asambleas políticas tienen una finalidad cuyo objetivo es garantizar y salvaguardar que la decisión que se adopte corresponda con certeza y seguridad a la voluntad que efectivamente tiene la asamblea respecto de la materia que expresamente se pone a consideración y votación.

Las asambleas representativas, en efecto, están compuestas por miembros o integrantes que no solamente no están unidos a partir de visiones comunes, sino que pertenecen a su vez a varias agrupaciones políticas de visiones distintas y contrarias del país, de la historia, de los proyectos, de las acciones a tomar y de las actitudes con las cuales debe adoptarse una línea de acción (agrupaciones que, además, tampoco son necesariamente homogéneas ni cohesionadas a su interior, existiendo tendencias y divisiones que incluso a veces trascienden públicamente mostrando la falta de liderazgo claro en la agrupación).

del proceso no significa, sin embargo, que el proceso concluya, porque para la conclusión es imprescindible que el Pleno haya coincidido en sumar el número de votos necesarios para que la designación sea válidamente efectuada.

Sólo si el Congreso hubiera podido adoptar el acuerdo de designar a los seis magistrados pendientes de elección para reemplazar a aquéllos que tenían mandato vencido cabría asumir que el proceso culminó. Por lo tanto, la designación de los que podrían haber sido elegidos en la sesión del día 30 de setiembre con el voto mayoritario que la Constitución y la ley prescriben, mantendría vigente el proceso de elección de los magistrados sobre cuya designación no hubiera alcanzado votos ni acuerdo.

La constatación de este hecho permite afirmar, en consecuencia, que el extremo del pedido de confianza supuestamente rechazado bajo la figura de la “denegación fáctica” no habría quedado perfeccionado mientras el proceso de formación y declaración de la voluntad corporativa sobre la designación de los seis magistrados del Tribunal Constitucional no culminara con la designación de todos ellos, y no sólo con uno de entre los seis.

Es por esta razón que, luego de la suspensión del proceso de designación de los magistrados, no puede dejar de reconocerse que se trata de un proceso incompleto luego que el Pleno acordara dispensar de acta la decisión de haber elegido al magistrado Gonzalo Ortiz de Zevallos Olaechea. Este proceso es sobre el que el Congreso que se elija el 26 de enero de 2020 tendrá que decidir cómo prosigue con el trámite interrumpido, si mantendrá los nombres de los señores que invitó la Comisión Especial del Congreso disuelto, si optará por la modalidad de invitación con otros invitados, si usará el proceso ordinario de concurso público, o si acogerá la iniciativa del gobierno para que el concurso se realice a propuesta de instituciones que señalen a los candidatos.


Es precisamente por la naturaleza plural, y por la diversidad, como elemento sustancial en la composición de la asamblea representativa, que resulta imperativo que las decisiones se tomen según una estructura diseñada y predeterminada con el objetivo específico de facilitar el proceso de toma de decisiones corporativas de modo confiable, y de manera que exista un modo cierto, certero y seguro de transmitir la responsabilidad de la corporación en los términos textuales en los que la decisión del órgano parlamentario está preparada para se comunicada externamente.

El mensaje que se perfila y empieza a aparecer a propósito de la formación y de la transmisión de la declaración de la voluntad corporativa del Congreso es que el acto parlamentario no admite, menos aún en relación con un proceso y en un acto de la trascendencia e impacto que tiene la consulta sobre la concesión o el rehusamiento de la confianza al gabinete ministerial, ni es compatible con su naturaleza, aplicar artificios como la imputación ficta de resultados a procesos en sí mismos complejos en los que exista la atribución de significados sin que esa misma imputación esté previamente integrada ni sea parte de un proceso regular en el trámite de un pedido presentado por el gobierno. Menos aún que el carácter ficto de tal imputación se origine en la voluntad y decisión unilateral de la parte que solicita al depositario del bien pedido sin que, por supuesto, haya habido ningún tipo de diálogo, entendimiento ni acuerdo, cuando menos, entre una y otra parte.

¿Qué es lo que decide el Pleno del Congreso cuando se debate y vota una cuestión previa? Lo que se pone en discusión es si se aprueba la materia propuesta. Es decir, si lo que se vota es si se interrumpe el proceso en curso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, el resultado de la votación define si se interrumpe o no interrumpe. El significado, motivos, causas, objetivos, consecuencias, efectos o impacto de esa decisión no es lo que se pone al voto. La voluntad del Pleno afecta estricta y restrictivamente a la cuestión que enuncia el presidente al momento en que pone en consideración de la asamblea el tenor de la materia que se pone al voto.

No porque se aprobara o se rechazara la cuestión previa cabe deducir que la voluntad del Pleno fue otra cosa, ni más ni menos, que lo que de modo concreto se votó. La causalidad o los efectos que la mente del observador le atribuya a la decisión que se tome sobre el rechazo de una cuestión previa es parte de la dimensión onírica, imaginativa o alucinatoria del observador. Ninguna consecuencia distinta a la que resulta de la enunciación que expresa


el presidente del Congreso es válida ni lógicamente deducible del hecho del rechazo de la cuestión previa (77).

Habida cuenta que el artículo 134 de la Constitución se refiere a la facultad presidencial para disolver el Congreso, y que el ejercicio de esta facultad tiene como requisito que el Congreso haya rechazado dos veces la confianza a un gabinete ministerial durante el mismo período constitucional, no es de escasa importancia comprender, y definir, si el rechazo de la confianza puede determinarse tácitamente, así como si, en ausencia de norma alguna que lo prescriba, pudieran las partes acordar que así ocurriera, y, además, si acaso en ausencia de norma y de acuerdo entre las partes, el gobierno y el parlamento, sería factible que una de las partes tomara la iniciativa e hiciera suya la potestad de decidir que algún hecho o conducta, o la ausencia de tal hecho o conducta, pudiera reputarse como un rechazo de la confianza y, en consecuencia, como un supuesto suficientemente válido como para invocar tal hecho o conducta como el rehusamiento que justificara la disolución del Congreso.

¿Qué características permitirían identificar una “denegación fáctica”?. ¿Cuáles son los criterios de carácter implícito que permiten evitar la arbitrariedad a quien procede con discrecionalidad? ¿Con qué elementos de juicio se puede sustentar el argumento de la “denegación fáctica”? ¿Basta cotejar lo planteado por el gobierno con la conducta desarrollada por el Congreso? ¿Es una cuestión

77 Otro fuera, ciertamente, el caso, si al momento en que el presidente del Congreso pone al voto la cuestión previa acumulara en el acto de la consulta una consecuencia específica adicional, como lo sería señalar que el rechazo de la cuestión previa equivaldrá, simultánea, indivisible y conjuntamente, al rechazo de la cuestión de confianza planteada por el gabinete.

Si el presidente del Congreso hubiera planteado la consulta, de modo expreso, con los eventuales efectos de la cuestión previa sobre la cuestión de confianza, no habría lugar a dudas sobre la voluntad que declararía el Congreso al momento en que rechazara la cuestión previa. Si no fue ése el tenor de la consulta no cabe más conclusión que lo que se votó fue única y exclusivamente el rechazo de la cuestión previa. No se votó ni decidió sobre los alcances de la cuestión de confianza. Ese era un debate y una votación que se trata en momento y proceso distinto al que correspondía durante el de la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional

De ahí la incorrección e invalidez de la pretensión del gobierno de calificar como “denegación fáctica” a una votación que ocurre sobre una cuestión previa sin que ésta haya sido en ningún momento referida a las consecuencia que el gobierno, así como algunos miembros de las minorías en la asamblea, le atribuyen a la votación respecto al supuesto rechazo de la cuestión de confianza. En especial si cuando, de modo efectivo, se debate la cuestión de confianza, el resultado de la votación fue a favor de la concesión de la confianza, en contra de la imputación que el gobierno le endosa a un hecho sobre el que espuriamente se califica como portador de una voluntad corporativa inexistente sobre ninguna otra materia que no fuera, solamente, la cuestión previa que se sometió a votación del Pleno.


que pueda resolverse a partir sólo de la relación entre el supuesto de hecho y la consecuencia observada?

Una respuesta elemental permitiría afirmar, de modo simple y sencillo, que los actos pueden resultar de una manifestación expresa o tácita de voluntad, y que una manifestación tácita de voluntad puede bastar para servir de indicación al gobierno para ejercer su potestad disolutoria, más aún si cupiese atribuir al Congreso el interés de evitar su propia disolución en razón de lo cual el gobierno no podría quedar desprotegido ante la conducta fraudulenta del Congreso. Si ésta resultara ser una alternativa aceptable el rechazo tácito consistiría en la constatación de una acción contraria a la que el gobierno espera que ocurra como manifestación favorable a su pedido de confianza.

¿Pero qué hay detrás de la afirmación de que en el planteamiento de la cuestión de confianza puede entenderse o construirse el rechazo tácito de la confianza solicitada por el gobierno? Lo que importa es que exista una voluntad cierta e inconfundible en un sentido o en otro, y para ello es indispensable que el hecho al que se le imputara valor de rechazo contuviera en efecto la voluntad interna o real de la asamblea cuyo hecho traería como significado la denegación de confianza.

Ante tal situación y alternativa el riesgo que existiría sería que pudiera atribuírsele a un hecho, sin necesariamente tener conexión causal con la consciencia o propósito deliberado de rechazar la confianza solicitada, el efecto de una denegación, que no ha sido aún decidida deliberada ni voluntariamente, que no ha sido aún elaborada, y que no contiene en sí mismo, por lo tanto, el contenido volitivo de la asamblea en la que tiene lugar el hecho, un significado, un contenido y una decisión respecto de los cuales no existen elementos de convicción suficientes para aseverar que el Congreso de la República tuvo consciencia que ésa debía ser su voluntad corporativa.

Los hechos no valen en sí mismos cuando es necesario y obligatorio que la decisión manifieste y se declare según un propósito deliberado. Con cuánta mayor razón si la corporación parlamentaria tiene como una de sus funciones inalienables y esenciales la función deliberativa. ¿Acaso la decisión de afirmar o de negar la confianza que el gobierno le pide al Congreso puede quedar librada a la sola merced, criterio o arbitrio, precisamente, de quien la pide, y con cuánta menor razón si solo según la discreción potestativa del gobierno el valor que le adjudique a un hecho exento de voluntad corporativa clara y explícita define


si se disuelve o no se disuelve el órgano que lo controla y del que depende la vigencia del principio de interdicción de la arbitrariedad y de la concentración del poder en el Estado? ¿Es admisible que quedara en las solas y no exactamente imparciales manos de quien pide la confianza la decisión sobre si se niega o no se niega la confianza de la que depende recíprocamente la disolución o no disolución del Congreso y la suspensión de la capacidad de control sobre los actos del poder ejecutivo? (78).

En el supuesto de que el hecho representara para el gobierno una manifestación válida de la voluntad del Congreso pero que, para el Congreso, el mismo hecho no baste para expresar válidamente la voluntad que querría transmitirle al gobierno, nos encontraríamos en un supuesto flagrante de disenso entre ambas partes, porque se trataría de la declaración de voluntad del gobierno que pide la confianza del Congreso pero, del otro lado, nos encontraríamos, no con una declaración consciente ni voluntaria de la decisión del Congreso de rechazar la confianza solicitada, sino sólo de un hecho al que el gobierno le adjudica un valor, un sentido o un significado que no tuvo el Congreso la voluntad corporativa de declarar y de transmitirle o de comunicarle al gobierno (79).

El disenso es un desencuentro de declaraciones de voluntad de las partes en la dinámica de la interacción entre el Congreso y el gobierno. Y cuando dicho disenso se constata es evidente que nos encontramos frente a un caso de nulidad

78 Para precisiones sobre esta pregunta y las cuestiones complementarias que se desarrollan en esta indagación puede revisarse el texto publicado por el autor en el post que aparece en el enlace digital https://www.lampadia.com/opiniones/csar-delgado-guembes/sobre-la-cuestion-de-confianza-y-la-supuesta-denegacion-factica-que-se-invoco-para-disolver-el-congreso-peruano/

79 Si el Congreso no fuese una persona jurídica sino una persona natural sería relativamente menos discutible el uso adecuado, idóneo y hasta conveniente de la táctica de la manifestación tácita de voluntad. En una entidad como lo es una corporación estatal, sus actos se forman regularmente a través de procesos formales y, en su caso, solemnes, estrictamente normalizados, a través de protocolos que la autoridad observa en signo de garantía de certeza y de seguridad de la voluntad corporativa.

Pasar por alto el requisito de la solemnidad en los actos estatales de la relevancia y magnitud que tiene conceder o rechazar la confianza al gobierno, con efectos dramáticos como lo es la disolución del Congreso, puede conceptuarse como un indicio de impericia grave en el manejo de las relaciones de interacción intraestatal. La informalidad ya es un mal público en el desarrollo de los países, pero cuando la informalidad invade las más altas esferas del poder en una sociedad la razón de existencia del Estado se debilita. No se espera que el gobierno sucumba ante la desesperación por la falta de manejo en situaciones de riesgo, y por esta razón es crítico tener claridad sobre la constitucionalidad de usos válidos y usos proscritos de la capacidad de decisión que le compete.


del supuesto encuentro o acuerdo entre ambas partes, el gobierno y el Congreso. Si la decisión de disolver el Congreso se basa en un acto constitucionalmente nulo, la consecuencia es que la disolución no es constitucionalmente válida. Y si la disolución no fue constitucional en razón al falaz y artificioso carácter de la construcción técnica del sustento argumentativo del gobierno nos encontramos, en efecto, y no sólo aparentemente, ante un caso de uso desviado, distorsivo y abusivo (si no, además, violento) de la potestad de disolver, usada bajo signos o señales de hostilidad para eliminar al rival político.

El gobierno, en efecto, podría atribuirle aleatoria o erróneamente un valor al hecho del Congreso que no es capaz de portar la voluntad real de rechazar la confianza solicitada. Ese error tiene carácter obstativo de la validez del acto cuando es el propio declarante el que advierte que su declaración no coincide con su voluntad. Pero si no se trata de la falta de coincidencia entre la voluntad del Congreso y el hecho en el que el gobierno quiere encontrar una respuesta respecto de la cual no hubo disposición de ofrecer ni transmitir al gobierno, sino más bien de la inexistencia de declaración válida del Congreso en la que esté contenida su voluntad interna, efectiva o real, simplemente no es posible la existencia de acto fiduciario denegatorio alguno en un hecho carente de voluntad denegatoria por la sencilla razón de que el hecho carece de la significación que unilateralmente le imputa o adjudica el gobierno, a partir de su propio interés en preferir la disolución del Congreso que en aceptar que el Congreso le concede la confianza que le solicitó (80).

Para que exista una decisión definitiva, clara, inconfundible y contundente, relativa a la confianza solicitada, la aceptación o el rechazo tiene que existir la

80 A diferencia del error obstativo, cuando el gobierno asume que el Congreso decide rechazar la confianza solicitada a partir del carácter tácito que le atribuye a la denegación que cree advertir en la votación en contra de la cuestión previa planteada por la congresista Indira Huillca, para que se suspenda el procedimiento de designación de los magistrados y se atienda el pedido del reemplazo del mismo por el que proponía el poder ejecutivo, la figura ante la que nos encontramos es la del disenso oculto entre las manifestaciones de voluntad de ambas partes. Y ello es así porque mientras que el presidente de la república cree que existe rechazo en la votación en contra de la cuestión previa de la congresista Indira Huillca, el Congreso no le confiere tal sentido, significación ni valor a ese hecho.

Cuando nos encontramos ante un acto jurídico de naturaleza bilateral, la ausencia de coincidencia entre las declaraciones de voluntad es un supuesto de disenso, y el disenso importa la inexistencia del acto. Por lo tanto ante un supuesto de disenso no cabría asumir que la confianza se rechazó porque el hecho de la votación en contra de la cuestión previa de la congresista Huillca no coincide con la voluntad que quiso declarar el Congreso respecto del pedido de confianza solicitado por el gabinete Del Solar.


disposición del Congreso de poner en conocimiento del gobierno la declaración en la que consta el acuerdo corporativo con el que se tiene consciencia de la decisión que toma la asamblea, así como del efecto que tal acuerdo generará en la interacción entre el gobierno y el Congreso.

En ausencia de un medio cierto capaz de portar la voluntad correctamente formada y transmitida, a través de una declaración corporativa, el hecho en el que el gobierno encuentra una decisión carece del valor y del significado que la asamblea le otorga. En ese supuesto el hecho supuestamente conductor de la decisión es ineficiente porque la apariencia de voluntad que él contiene no refleja la voluntad del Congreso, ni menos es la señal que el Congreso usa para comunicar de modo acostumbrado sus posiciones corporativas.

Como puede verse, detrás de la pretensión del concepto de “denegación fáctica” que utilizó el poder ejecutivo para decidir la disolución del Congreso sólo se habría basado en la apariencia de declaración de la asamblea, porque dicha declaración no solamente no quiso ser recibida por el gobierno una vez que la misma quedó aprobada de acuerdo al procedimiento regular de formación de la voluntad representativa, sino que nunca deliberó respecto de la posibilidad de que el hecho al que el gobierno le atribuye poder decisorio del rechazo tuviera la capacidad de generar el efecto que quiso generar el propio gobierno.

Pero además, e independientemente de la posibilidad material de aceptar como válida una manifestación tácita de voluntad cuando el Congreso carece de intención, propósito o voluntad efectiva de rechazar la confianza solicitada, cabría plantear el supuesto de que el hecho al que el gobierno le atribuyera la capacidad o el valor para rechazar la confianza referida consistiera en el silencio o en la abstención de expresión de la declaración de otorgamiento de confianza por el Congreso (81). La pregunta en este supuesto nos conduciría a la cuestión

Ante la inexistencia de acuerdo la decisión basada en el disenso oculto es, en el mejor de los casos, un supuesto de nulidad, en el que está ausente un elemento esencial para que haya acuerdo, como lo es la coincidencia de declaraciones de voluntad de ambas partes. Por lo tanto, siendo nulo el acto de rechazo de la confianza según lo califica el gobierno, la imputación de denegación fáctica carece de validez, como carece de sustento, por lo tanto, la disolución del Congreso, de lo cual debiera deducirse que por tratarse de un acuerdo inexistente sobre el acto de rechazo y de disolución del Congreso, sobre ambos, debiera afirmarse que carecen de eficacia jurídica.

81 En cualquier caso, la elaboración de la tesis de la “denegación fáctica” puede, benignamente, considerarse, en buena cuenta, un error de derecho, porque el gobierno cree que el uso de formas implícitas de formación de la declaración de la otra parte (del Congreso) es una


respecto a las condiciones o criterios de acuerdo a los cuales una manifestación tácita de rechazo de la cuestión de confianza, a partir de la apariencia que le generara al gobierno un hecho determinado del Congreso, pudiera generar confiablemente una decisión que no dejara en estado de indefensión al Congreso en grado tal que éste pudiera negar toda responsabilidad respecto del hecho en el que el gobierno significa un rechazo que no coincide con la decisión que pretendiera declarar ni comunicarle el Congreso.

Es una regla admitida que el silencio o la abstención sólo tienen valor como decisión cuando se presentan dos factores, el primero es que exista la obligación de expresar oportunamente la decisión; y el segundo es que exista una norma o un acuerdo plurilateral capaz de obligar a las partes a que el silencio o a que la abstención podrá ser reconocido como una negación o un rechazo, o contrariamente como una aceptación o como una concesión de confianza.

forma válida de expresar el rechazo, ignorando que en organizaciones plurales, integradas por fuerzas opuestas una a la otra, no permite definir ni establecer con certeza ninguna voluntad tácita a menos que, habiéndose observado el proceso reconocido como regular y correspondiente sea posible afirmar cuál es la voluntad de la corporación, sobre qué es que se ha tomado la decisión, y qué es lo que se ha decidido comunicar como la declaración oficial de la corporación a quien solicitó la confianza.

Y este error de derecho, sin embargo, no parece tratarse de un error indiferente sino esencial porque, el apresuramiento e impericia en el manejo de las relaciones intraestatales son modalidades difícilmente excusables de negligencia que hacen injustificable el uso poco pulcro y escrupuloso de la calificación de modos tácitos de manifestación de la voluntad parlamentaria como constitucionalmente válidos.

Contrariamente a lo que pretendió el gobierno, para la validez del acto fiduciario no puede arbitraria, ni menos, por lo tanto, unilateralmente, crearse una imputación de rechazo de confianza sobre la que se sustenta la disolución del Congreso, en perjuicio del adversario cuya supresión o eliminación era percibida como una necesidad dentro del esquema persecutorio u obstruccionista que se advertía en la estrategia del gobierno en el sintomáticamente reiterado, obsesivo y monotemático uso de la cuestión de confianza como herramienta constitucional.

¿O acaso la compulsión discursiva en la discusión pública sobre su uso no constituía una señal del propósito expulsivo y sancionatorio del gobierno en contra del rival político? ¿Cabe ignorar el peso o el valor recursivo del clamor popular por el cierre del Congreso en una estrategia en la que la apelación a la manifestación tácita de la voluntad del Congreso gatilla el tiro de gracia contra el enemigo político?

Es necesario mantener en el recuerdo que conforme a la práctica parlamentaria, basada, además, en el acuerdo aprobado en el Pleno del Congreso de junio del año 2004, cuando las abstenciones son más que los votos a favor o en contra no existe decisión y, en consecuencia, la indecisión sólo representa un caso en el que el asunto debe volver a ser sometido a votación. La abstención corporativa, por lo tanto, no equivale a un voto ni a favor ni en contra. Sólo contiene la ausencia de decisión de la asamblea, sin más significación ni valor que esa.

Para contar con mayor información sobre este aspecto concreto de la racionalidad (o falta de ella) en esta práctica del parlamento peruano puede revisarse el texto publicado en el enlace https://es.scribd.com/document/8685503/CDG-El-valor-de-la-abstencion-en-el-proceso-parlamentario-del-Peru


Si esta regla tiene algún reconocimiento, o validez, tendría que admitirse que, en primer lugar, si la Constitución, u otra norma, prevé una imputación o presunción de esta naturaleza o si, contrariamente, existen normas en las que se establezca el modo válido de formación de la declaración de la voluntad corporativa de la asamblea representativa. Y, en segundo lugar, habría que establecer y precisar si hubo alguna tratativa de entendimiento, de diálogo, o algún compromiso entre el gobierno y el Congreso, de manera tal que quedara convenido de común acuerdo entre ambos que bastara solamente que el gobierno comunicara su propósito de dar por aprobada o por rechazada la confianza como consecuencia del silencio, de la abstención o de la ocurrencia de un hecho determinado, sea o no un acto deliberado de la propia asamblea (82)

82 Téngase presente que la sola afirmación del gobierno de que imputará como rechazada su cuestión de confianza no es capaz de integrar la voluntad que declare el Congreso, porque seguiría tratándose de una pretensión unilateral respecto de un acto bilateral entre ambas partes. Por lo tanto sin capacidad alguna de tener efectos vinculantes ni menos de obligar al Congreso respecto de la admonición con la que enuncia su pretensión.

En abundancia a este comentario corresponde subrayar que la naturaleza y la validez de cualquier hecho voluntario de un ser humano (género y categoría dentro de la cual se encuentran los actos jurídicos, dentro de los cuales por cierto cabe, extensivamente, incluir la especie de un acto fiduciario como especie de de los actos parlamentarios -hasta que se demuestre que los actos de la asamblea de representantes no son actos humanos, o que, siendo actos humanos, no son actos voluntarios de una corporación integrada por lo que parecen ser seres humanos), se define por la existencia de voluntad de la persona que lo realiza o a la que se le imputa. La excepción que constituye la existencia de los hechos en los que se presume tácitamente voluntad no obstante no haberla expresado verbalmente el sujeto existe únicamente cuando una norma cuya existencia conocen con anticipación las partes así lo establece. Con cuánta mayor razón parece correcto el aserto anterior si el objeto sobre el que se afirma que contiene fácticamente una voluntad presunta lo es de una corporación, y una corporación de naturaleza estatal y no privada, que forma parte del eje central del Estado de derecho.

Cuando el gobierno construye la figura de la “denegación fáctica” yerra al creer que los principios generales del derecho lo asisten para generar una voluntad implícita que favorezca el propósito que lo motiva a disolver el Congreso, saltando a este efecto obstáculos prácticos y jurídicos que están fuera de su alcance y posibilidades conceptuales. Más allá de que detrás del razonamiento del gobierno se detecte la falacia post hoc, ergo propter hoc, porque no existe razón causal entre el hecho del rechazo a la cuestión previa de la congresista Huillca y el rechazo a una cuestión de confianza que expresa la voluntad corporativa expresa de aprobar lo que al gobierno le conviene que niegue, conforme se expone en su momento en esta monografía, no hay modo de que quepa calificar como un rechazo donde existe evidencia (que el gobierno se rehusó deliberadamente a recibir cuando ordena que no se reciba la comunicación que la contenía en el oficio que le dirigió el presidente del Congreso) que el Congreso no quería expresarlo.

Puede evidentemente discreparse sobre el valor y los efectos que tuvo el rechazo de la cuestión previa de la congresista Indira Huillca, pero los argumentos para la discrepancia carecen de poder normativo. Si el argumento del gobierno es que rechazar la cuestión previa significaba rechazar la cuestión de confianza debe contar con justificación normativa suficiente como para pretender eliminar el onus probandi que tiene que aportar, más allá, ciertamente, que pergeñar en el principio inaplicable a un caso y situación como en el que nos encontramos, según el


A este efecto debe señalarse que no existe disposición alguna ni en la Constitución, ni en el Reglamento del Congreso, que permita justificar el uso de la articulación que utilizó el presidente de la república para sustentar su decisión de disolver el Congreso en razón a su creencia particular de que la “denegación fáctica” cuenta con suficiente respaldo normativo como para respaldar la decisión que tomó. El respaldo normativo al que apela se construye sobre una falacia que carece de la suficiente seriedad jurídica en atención a la naturaleza de los bienes constitucionales que están en juego, y ello no obstante la convicción y el compromiso que el gobierno declaraba tener en el cometido ético que era parte de su emprendimiento político y de su cruzada moral.

De modo similar, que se conozca, no existió tampoco entendimiento ni acuerdo alguno entre el gobierno ni el Congreso conforme al cual ambas partes hubieran convenido en que el gobierno pudiera utilizar libremente su criterio para calificar, el silencio, la abstención o la ocurrencia de un hecho del Congreso como manifestación de voluntad válida para dar por rechazada la confianza solicitada. ¿Ante la ausencia de disposición normativa alguna, ni de comprensión común o acuerdo previo ante las partes, sería razonable o equitativo que bastara el entendimiento y decisión del gobierno para negar la capacidad decisoria del sujeto en quien se deposita la confianza que el gobierno pide? (83)

Precisamente puede percibirse y existen indicios de lo contrario, porque la razón por la que el Congreso inicia la acción competencial es porque disputa y discrepa de la atribución que se toma el presidente de la república para imputarle una

cual su solo aserto unilateral bastara para que, ante una situación innominada, sin que exista norma ni acuerdo previo entre las partes, un hecho seleccionado al azar por una de las partes contenga una voluntad que la otra parte niega categórica y firmemente que la contenga.

83 Del lado del gobierno se pretendió asumir una posición jerárquica frente al Congreso, sin que dicha relación asimétrica tuviera ningún sustento constitucional. El papel asumido por el gobierno se basó en la supuesta convicción de que se consideraba ungido de la capacidad de cumplir la voluntad de las mayorías y de liderar la lucha contra la corrupción que reprochaba de blindar a la mayoría opositora en el Congreso.

Las formas de liderazgo carismático carecen de adecuado sustento en el tipo de régimen político que define a nuestro Estado y nuestra Constitución. La apelación al Verfassungsgefühl puede tener algún tipo de efecto teatral, histriónico o dramático, pero carece de naturaleza vinculante cuando la enuncia un actor en igualdad y horizontalidad de condiciones respecto de su contraparte, en especial si ese sentimiento no resulta ser gratuito sino elaborado a partir del mensaje con que se impacta, a través de los medios de comunicación, a la opinión pública. El sentimiento constitucional no es legítimo cuando lo invoca un actor contra otro a partir de maniobras populistas, y desde una actitud más autocrática que republicana.


decisión que no solamente nunca adoptó, sino que, además, cuando adoptó la decisión contraria a la que implícitamente le endosaba el gobierno en instantes en que dirigía su mensaje al país comunicando la disolución del Congreso, personal a cargo de la recepción de la documentación en palacio de gobierno recibía instrucciones expresas de que no se recibiera ninguna comunicación emitida por el Congreso porque, según disposiciones fácticas y por lo tanto aún no legalmente vigentes, y además de dudosa validez normativa, el Congreso había quedado disuelto y ya no existía reconocimiento alguno en el sistema de trámite documentario de las oficinas de la presidencia de la república ni de la presidencia del Consejo de Ministros (84).

84 ¿Cabe darle carácter regular al acto de impedir la entrega de la comunicación con la que el presidente del Congreso hacía saber al presidente de la república y al presidente del Consejo de Ministros que el Congreso había aprobado la cuestión de confianza solicitada? El personal que debía llevar las comunicaciones dirigidas al presidente de la república y al presidente del Consejo de Ministros se hizo presente a las 21:45 del 30 de setiembre y, ante la negativa del personal del poder ejecutivo, retornó con presencia de la Notario Público Mónica Tambini Ávila, quien a las 22:45 levantó el acta notarial en la que deja constancia que no se quiso recibir las comunicaciones del Congreso de la República.

No obstante lo extraño que pueda parecer que se pretenda hacer entrega de documentos a las 9 o 10 de la noche, debe tenerse presente que existe un tratamiento especial entre palacio de gobierno y el Congreso, que supone la atención y recepción de documentos fuera de las horas ordinarias de labores, porque el personal de mesa de partes y de trámite documentario de ambas dependencias tiene personal sujeto a turnos especiales para recibir comunicaciones urgentes. En este caso el poder ejecutivo ignoró los términos de reciprocidad que uniformemente se observan, se guardan y se mantienen, y se negó a recibir los oficios.

La cuestión es, dado el trato que regular y recíprocamente se da a las comunicaciones, ¿en qué disposición normativa podía basarse la instrucción que se impartió a personal de palacio de gobierno para que se negara a recibir los oficios con los que se enteraba y transmitía al poder ejecutivo la voluntad que declaraba el Congreso? Normalmente, ¿no habría sido el propio poder ejecutivo el más interesado en conocer que contaba con la confianza del Congreso?

¿Qué más si no la suplantación taimada de la voluntad de la asamblea podría justificar el desplante? El propio 30 de setiembre en que se envió del palacio legislativo los oficios con los que se comunicó la aprobación de confianza solicitada por el presidente del Consejo de Ministros esa misma mañana, antes de medio día, y a pesar de los actos irregulares con los que, por la fuerza, llegó a plantear su cuestión de confianza, no solamente aún no había juramentado el señor Zeballos Salinas, en su calidad de presidente del Consejo de Ministros en reemplazo del gabinete Del Solar, sino que tampoco había sido refrendado el Decreto Supremo con que se ordenaba la disolución del Congreso y mucho menos publicado su texto en el diario oficial.

¿Qué validez administrativa tiene el acto de rechazar la entrega de la comunicación del presidente de un poder del Estado en ejercicio de su competencia constitucional, y qué consecuencias jurídicas tiene el acto de haber ordenado que el personal dependiente de palacio de gobierno no reciba una comunicación oficial? La realidad no puede ser fácilmente contradicha con la evidencia empírica ni con los hechos, lo cual sólo demuestra que la acción del gobierno tuvo eficacia, y que esa eficacia se diseñó y maquinó deliberadamente como atajo malicioso para negar el ejercicio de la potestad constitucional del Congreso. Y ese rechazo


Entonces, y a partir del desarrollo de las ideas precedentes, habría que buscar el significado de la opción que niega capacidad y valor suficiente en el carácter implícito del supuesto rechazo de una cuestión de confianza que el Congreso no ha declarado rechazar ni tenido el propósito de poner en conocimiento del gobierno. En buena cuenta, si se negara la pretensión del gobierno en el sentido de que es factible y válida la calificación de “denegación fáctica” a partir de hechos en los cuales advierte una negación del pedido de confianza solicitado, es necesario examinar y definir cuál es el método, el criterio, la estructura o el marco conforme a los cuales sí es correcto determinar si existió o si no existió un pronunciamiento válido para responder al pedido de confianza que el gobierno le presenta al Congreso. Esto es, si el argumento con el que se sustenta la validez de la pretensión de la “denegación fáctica” no se deduce de la racionalidad ni de los principios de nuestro ordenamiento político y constitucional, entonces, ¿cuál es el elemento del acto fiduciario que es inherente y esencial a dicho acto, sin cuyo requisito no cabe calificar como válido ni el otorgamiento ni la negación de la confianza solicitada?

En los párrafos que siguen se intentará razonar a partir del punto en que queda fijado el postulado de que la “denegación fáctica” es una construcción que, aunque ingeniosa, es impropia, articulada a partir del interés unilateral del gobierno para reducir y minimizar la capacidad de acción del rival en la asamblea representativa. El objetivo debe ser, por lo tanto, determinar cuál es el requisito intrínseco y esencial del acto fiduciario mediante el cual cabe idónea, confiable y responsablemente identificar y reconocer objetivamente qué decide el Congreso a propósito del pedido de confianza del gobierno.

En vista de los razonamientos anteriores, si no es propia ni idónea la postulación de la manifestación tácita de voluntad en la conformación del acto fiduciario, ¿qué relevancia tiene la declaración como medio idóneo y necesario para definir

e impedimento para realizar y para desempeñar el ejercicio funcional regular del poder legislativo, ¿no lesiona ni transgrede algún valor constitucional, ni supone la aplicación de norma penal alguna?

Más allá del esfuerzo que se realiza con la comprensión jurídica y constitucional del asunto general de la cuestión de confianza como instituto del derecho constitucional peruano, este caso es un ejemplo del manejo ingenioso de la constitucionalidad a partir de los efectos causados por núcleos de estructuras organizacionales psíquicamente persecutorias, conforme a las cuales alguna base de la realidad detona masivamente núcleos delirantes desde los que se imaginan peligros cuyo conjuro sólo puede neutralizarse fácticamente, y sin cuidar bastante la necesaria protección del sustento normativo para defenderse contra la dimensión fantasmática que teme.


si el acto fiduciario se formó correctamente y, por lo tanto, si califica, y cabe, o no, afirmar que la confianza se aprobó o se denegó?

El supuesto es que una voluntad no declarada no es capaz de resolver una ocurrencia. Es jurídicamente seguro contar con un medio externo al sujeto en el cual se exprese la señal que emiten las partes sobre un deseo, sin embargo, el medio puede adoptar diversas formas de expresión. ¿Qué hace exigible y seguro un medio en vez de otro? Principalmente, dos características. La primera, que el medio empleado sea capaz de generar confianza. La segunda, que el medio sea suficientemente eficaz para transmitir verosímilmente la responsabilidad asumida por las partes.

La primera característica (la confianza) parece deducirse de la propia naturaleza del acto fiduciario. El proceso de tramitación de la cuestión de confianza es, típicamente, un proceso parlamentario. El sujeto pasivo debe declarar su voluntad de plantear una cuestión de confianza ante el Pleno del Congreso. Y la parte del sujeto activo frente a la moción planteada por el gobierno consiste en deliberar y responder al pedido de confianza planteado y solicitado por el gobierno. De ambos se espera que formulen sus respectivas posiciones, uno, para expresar en qué consiste lo que quiere; otro, para deliberar y adoptar un acuerdo corporativo sobre el objeto del pedido formulado ante el Pleno. Para conocer que la confianza se da, o que se rechaza, el medio debe adecuarse al delicado e importante contenido que debe transmitirse y comunicarse.

En función de la gravedad de la materia y de las consecuencias que se deducen de la cuestión que se procesa no puede, corresponde, ni debe, tramitarse con ligereza, de manera automática ni mecánica el vínculo, la permanencia del gabinete o de los ministros, ni la propia permanencia o disolución del Congreso. Si el propio proceso resuelve un asunto relativo a la confianza que el Congreso le da o le rehúsa al gobierno, el medio adecuado para la confiabilidad de ese mismo resultado debe ofrecer las máximas garantías posibles de que la decisión a la que se llega es una decisión conscientemente adoptada, con valoración suficiente de los efectos que se prefiere y que se opta por generar en el funcionamiento del Estado. Un cuadro semejante sólo puede cumplirse a través de un medio cierto y objetivamente preparado y construido. Sin cortapisas, desvíos ni recortes en la regularidad del proceso de formación de la voluntad organizacional que se declare al gobierno que espera la respuesta del Congreso.

En resumen, la idoneidad del medio exigible para definir, decidir y determinar si la confianza se otorgó o se rechazó debe reflejar de modo proporcional la


naturaleza del acto. Y si el acto expresa la confianza o su ausencia el medio no puede ser de menor calidad que el fin y que el resultado que debe tramitar. En otras palabras, si el medio no es confiable como instrumento para producir y para darse las correspondientes señales de manera correcta e indudable entre emisor y receptor, entre sujeto activo y sujeto pasivo del acto, entre gobierno y Congreso, quedará en duda la validez, la existencia y la certeza de la relación entre ambos poderes del Estado.

La segunda característica, es la idoneidad y eficacia del medio para transmitir de modo verosímil la responsabilidad que asumen las partes respecto de la confianza solicitada a la vez, y no menos, que respecto de los efectos o consecuencias políticas y jurídicas. Se precisa definir, por lo tanto, un medio que no admita duda respecto de la consciencia con la que se valora el pedido, se pondera la conveniencia, la pertinencia y corrección del objeto sobre el cual se pide confianza, y la identidad precisa de los efectos que se deriven de la decisión que se prefiera tomar respecto del objeto y de la situación en que queden el gobierno y el Congreso si se tomara. La eficiencia del medio que sirva de señal o signo para comunicar la decisión solicitada al Congreso por el gobierno se mide por la capacidad de transmitir también la responsabilidad que se opta, que se quiere y que se tiene la voluntad de asumir con la concesión o rehusamiento de la confianza al gabinete.

Especial consideración para identificar el medio apropiado, idóneo, eficiente y eficaz para perfeccionar el acto fiduciario que define la relación e interacción entre el gobierno y el Congreso debe prestarse, por ello, en la identificabilidad y precisión de la voluntad de las partes. Cualquier medio que careciera de esa propiedad tendría que ser considerado como inidóneo, ineficaz y, además, inválido. Si el medio no es útil para asegurar que las partes se hacen responsables de su decisión el medio no es el adecuado y debe encontrarse el que sí acerque al cumplimiento del objetivo buscado.

Habida cuenta de las exigencias inherentes a las dos características buscadas, cabe descartar algunos medios que no cumplen el estándar. En primer lugar, el menos idóneo, el menos eficiente y el menos eficaz de los medios para transmitir confiablemente la decisión de las partes, y para comunicar con certeza los términos de las responsabilidades asumidas, debe ser el carácter tácito, presunto o, como ha preferido llamarlo el ingeniero Vizcarra más con pasión política que con propiedad técnica, “fáctico”, de la voluntad de las partes. Así como el Congreso no podría presumir que el gobierno plantea cuestión de confianza


sobre lo que el Congreso construyera como tal, recíprocamente, el gobierno tampoco puede construir la tácita o fáctica voluntad del Congreso si éste no ha declarado expresa, clara y objetivamente su voluntad a quien le solicitó decidir si le concedía o le rechazaba el pedido de confianza solicitado (85).

Como ya ha sido referido, las presunciones sólo pueden exigirse, ejecutarse y aplicarse si existe previamente su reconocimento normativo en ausencia de voluntad, si la voluntad no se expresa en un plazo predeterminado, o si se define de consenso con anterioridad algún tipo de hecho como suficiente para calificar la afirmación o la denegación de confianza (86). Imputar valor de concesión o de rehusamiento a un hecho, o a la ausencia de un hecho, en el tiempo, sin que exista una regla o, un principio, de acuerdo y conforme al cual sea razonable negar la expresión objetiva de la voluntad, y adjudicarle valor volitivo al silencio, a un hecho, o a la ausencia de un tipo de hecho requerido de manifestación, no cumple con el requisito que un acto válido demanda. Una imputación de

85 El presidente de la república no tiene capacidad para anteponer su juicio, su voluntad e interpretación subjetiva encima o sobre la decisión que en ejercicio regular de su autonomía toma el titular de la potestad de conferir o de rechazar la confianza al gabinete o a uno cualquiera de sus ministros. De reconocérsele tal atribución al presidente de la república dicho ejercicio empírico equivaldría a un menoscabo flagrante de las funciones propias del Congreso en nuestro régimen político.

86 Como puede advertirse, la mención distingue el reconocimiento normativo o legal y el que resulta, voluntariamente, de las partes. El segundo supone el acuerdo convenido entre las partes. No cuenta el caso en el que de modo individual una de las partes conmina a la otra a que algún acto que realice le significará, a su única discreción y arbitrio, un significado y no otro. Y cuenta con menor razón si de por medio existe un proceso regular de rango constitucional, y con desarrollo reglamentario definido previamente por el órgano competente, según el cual el proceso de formación de su voluntad se rige y se somete al cumplimiento de etapas prestablecidas.

Huelga dejar a salvo la referencia que estas condiciones tienen validez independientemente de los efectos éticos que una y otra postura puedan tener. Si la fijación de una modalidad presuntiva de expresión de voluntad pretende imponerse a partir de las convicciones éticas de la parte que las establece de modo unilateral, o en mérito al supuesto clamor popular que respalda la autoridad de quien dispone a su solo criterio o arbitrio la condición presuntiva, el imaginado superior valor o posición moral, ética, popular o política de quien así procede no tiene capacidad bastante para crear una realidad volitiva en agente distinto.

Salvo si se reconociera que el régimen político que rige las relaciones estatales se sustenta en bases autoritarias, o tiene rasgos autocráticos, y que poco cuenta el modelo que se define como Estado democrático de derecho en las relaciones interorgánicas en el régimen político peruano, sólo si ambas partes convinieran en acceder a esa alternativa la decisión tendría válidamente el significado que la supuesta superioridad de una de ellas quiere a su solo albedrío que los hechos tengan.

Si el razonamiento indicado tiene sentido y validez, el actuar en consecuencia con una lógica arbitraria y unilateral debiera tener como consecuencia la ilicitud, si no, además, la inconstitucionalidad, de actos autoritarios como los no solamente enunciados y anunciados, sino además ejecutados efectivamente por quien los promovió y ejecutó.


voluntad, en relación con un acontecimiento tan grave y delicado como lo es la permanencia del gabinete o la disolución del Congreso, no puede quedar librado a la perfidia ni a la alevosía de un gesto manchado de parcialización y del interés político de una de las partes.

Un segundo medio que cabe descartar como idóneo, eficiente y eficaz, para determinar si existe o no confianza entre el Congreso y el gobierno, son las manifestaciones o actos externos que protagoniza o que se le atribuye a una de las partes. La referencia no se hace al uso de la presunción de un sentido u otro de voluntad a partir de una presunción, sino a la exigencia específica de que el acto fiduciario no se concrete, reduzca ni limite a un acto o manifestación de voluntad cualquiera. La insuficiencia del reconocimiento o validez de los hechos o meras manifestaciones constatadas en el proceso de toma de decisión sobre el pedido de confianza que declara solicitar el gobierno radica en que los hechos o las solas o meras manifestaciones aisladas de voluntad, no canalizan de modo incuestionable cuál es el sentido de la decisión de la asamblea.

El presidente de la república no puede, en nombre de la supuesta voluntad popular que él cree conocer, o interpretar mejor que otra instancia estatal, invocar, cabalísticamente, esa voluntad, oracularmente conocida o conjeturalmente sabida, como superior o suficiente, y anteponerla a la que expresa la voluntad representativa, independientemente de que pueda exhibir como supuesta evidencia o aval ningún resultado demoscópico (las encuestas de opinión no expresan ningún resultado constitucionalmente válido, y el valor estadístico que se extrae de ellas no es oponible al que resulta de un proceso electoral conforme al cual el uso de las fórmulas y de la matemática legitima a la mayoría a tomar las decisiones que la ley respalda) (87). El análisis e interpretación de la conducta ética o política puede ser útil para formarse o construirse una opinión subjetiva y personal, pero no es el medio idóneo para imponer una decisión si ésta riñe con el uso de atribuciones sustentadas, tanto en el texto expreso de las

87 El valor de la medición de la opinión resulta de las metodologías que realizan las empresas cuyo objetivo es medir la percepción del encuestado, independientemente de la realidad de la comprensión o de la calidad del conocimiento que posea, sobre la materia respecto de la cual se aplica la encuesta. Mide percepciones o sentimientos sin considerar la reflexión ni lo que la persona encuestada conozca sobre el objeto de la opinión que se mide.

Cuando el presidente de la república refiere en su Mensaje al Congreso del 28 de julio de 2019 que nos preocupa que el Congreso haga caso omiso al clamor ciudadano, o cuando afirma como todos saben, la demanda ciudadana de disolución del Congreso es contundente, lo hace sin contar más evidencia que la que le permiten exhibir las portadas de algunos de los diarios de circulación nacional, o las tendencias que impulsan los dueños, productores o conductores de


normas, como en la vigencia de principios inherentes al Estado de derecho, el carácter representativo del régimen de gobierno, y el principio de separación de poderes que es esencial a nuestro régimen político.

En el caso específico de la disolución del Congreso que se coronó con el alegado rechazo o “denegación fáctica” de la segunda cuestión de confianza planteada por el gobierno, precisamente, el gabinete Del Solar postuló, durante la cuestionada presentación que realiza en el hemiciclo del Congreso el 30 de setiembre de 2019, que el gobierno daría por aceptada o rechazada la confianza solicitada según que el parlamento nos otorga la confianza y considera, por lo tanto, que hay que hacer uso de transparencia, o para que nos la niegue si considera que va a seguir adelante con ese procedimiento (88). Las palabras exactas fueron cuál era la respuesta que se esperaba a fin de considerarla aceptada o rechazada. Ambos fraseos constituyen el anuncio de lo que pretende el gobierno y de la figura de que se valdrá para afirmar la postulación de una “denegación fáctica” a propósito de la interrupción del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, para que éstos fueran designados con reglas distintas a las del proceso por invitación (89).

Independientemente del criterio que tuviera el gobierno para preparar la respuesta del Congreso, de acuerdo a su comprensión de la confianza que

los programas políticos en los medios radiales y televisivos, medios que inclinan la percepción pública que luego será objeto de acopio mercadoscópico por las encuestadoras de opinión.

A su vez, el círculo se reproduce cuando los medios se basan en los resultados de las encuestas como evidencia de que existe una supuesta convicción general en la población. La población, sin embargo, nunca fue consultada en un proceso regular, ni los resultados tienen la capacidad política suficiente como para negar, con carácter vinculante, los resultados electorales que facultan a quienes eligió la ciudadanía a tomar las decisiones, durante el período constitucional correspondiente, que correspondan al proceso representativo del cual una o más mayorías deciden lo que los procesos regulares les permiten que adopten como decisión corporativa.

88 La construcción de la presunción se reconoce expresamente en el párrafo 112 del escrito de contestación de la acción competencial, fechado el 22 de noviembre de 2019, en el que el representante del poder ejecutivo indica que el presidente del Consejo de Ministros fue claro en señalar el alcance y contenido de la cuestión de confianza y cuál era la respuesta que se esperaba a fin de considerarla aceptada o rechazada (resaltado añadido por el autor).

89 El cambio más importante propuesto en el proyecto 4847, consistía en que el proceso se realice por postulación de candidatos con respaldo de una o más instituciones, sujeto a un período de tachas con participación de la ciudadanía en general, las mismas que se resolvieran por la Comisión Especial del parlamento a cargo de la convocatoria y de la fase preliminar de selección, integrada a razón de un representante por cada grupo parlamentario.

El proceso de selección basado en el mecanismo de la invitación, y no por concurso público, resultó de una modificación al texto original del artículo 8 de la ley 28301, publicada en julio


solicitaba, dicho criterio carecía de fundamento normativo en razón, primordial, pero no únicamente, al procedimiento reglado y, por lo tanto, preexistente, en el Reglamento del Congreso, que define cómo se tramitan las cuestiones de confianza. Para el gobierno habría bastado con una acción adoptada por el parlamento en el curso de tramitación de sus procesos y de la agenda para la que se convocó a la sesión, para que esa acción equivaliera a la afirmación o al rechazo de la confianza solicitada.

Ese criterio habría exigido que, para que el gobierno diera por aprobada la cuestión de confianza, no solamente tendría que haberse interrumpido el

del año 2004, el mismo que sólo contemplaba el proceso de concurso público, aunque sin intermediación alguna de institución que proponga, apoye, promueva o avale la candidatura. En diciembre del 2005 se modificó dicho artículo sin alterar la modalidad pública del concurso, y también sin que se previera el apoyo, promoción o aval de institución alguna.

Los primeros magistrados, elegidos bajo la modalidad de invitación por la Comisión Especial, se menciona a 11 magistrados: Ricardo Nugent López Chávez, Francisco Acosta Sánchez, Manuel Aguirre Roca, Guillermo Díaz Valverde, José García Marcelo, Delia Revoredo Marsano de Mur, Guillermo Rey Terry, Javier Alva Orlandini, Juan Bardelli Lartirigoyen, Víctor García Toma y Magdiel Gonzáles Ojeda.

Bajo la modalidad de concurso público quedaron frustrados diversos procesos de designación de magistrados. Sin embargo, entre los magistrados que lograron su elección bajo dicho método se cuentan César Landa Arroyo, Juan Vergara Gotelli, Carlos Mesía Ramirez, Fernando Calle Hayen, Gerardo Eto Cruz, Ernesto Álvarez Miranda, Ricardo Beaumont Callirgos y Oscar Urviola Hani; es decir, 8 magistrados.

Posteriormente, luego de la aprobación que realiza el Pleno del Congreso en mayo de 2012, en junio de 2012 entra en vigencia la ley 29882, con cuyo artículo 2 se modifica el artículo 8 de la ley 28301, incorporando la modalidad de postulación por invitación. La modalidad de la invitación se propuso como consecuencia de que los procesos previos por concurso resultaban extremadamente ineficaces, porque dificultaban tanto la selección de los postulantes debido a las complejidades que generaba el proceso de tachas, como el propio proceso de elección por el Pleno con el elevado número de votos necesarios para aprobar entre los candidatos al que pudiera congregar la preferencia exigida por la Constitución.

Por lo tanto, durante las presidencias de los congresistas Otárola y Galarreta la modalidad de la invitación permitió el reemplazo de 7 magistrados, 6 durante la presidencia de Otárola (Blume, Sardón, Ledesma, Miranda, Ramos y Espinosa-Saldaña), y uno durante la presidencia de Galarreta (Ferrero Costa).

Dicho lo anterior, no puede quedar en el olvido que la modalidad de invitación no se crea con la ley 29882, porque, luego de la aprobación de la ley 26435, aprobada el de 1994, y publicada el 10 de enero de 1995, que desarrolla por primera vez la organicidad del tribunal constitucional, se reforma la ley original mediante una adición que se aprueba con la ley 26622, en junio de 1996 (a sólo año y medio de haberse aprobado la ley original, 26435), con un texto que reconocía el mecanismo de la invitación con la fórmula que decía que cuando existan razones que lo justifiquen, y a petición de no menos del 20% de los Congresistas, podrá efectuarse, por acuerdo del Pleno, una convocatoria complementaria por invitación para elegir a candidatos a los cargos de Magistrados del Tribunal Constitucional cuyas vacantes no hubieran sido cubiertas. En tal caso, la votación será por lista cerrada, completa y mediante voto público en el Pleno del Congreso.


proceso de designación de magistrados que era parte de la agenda de la sesión del 30 de setiembre de 2019 (90), sino que, además, tendría que haberse aprobado el proyecto presentado para modificar el proceso pendiente de manera que se reemplazara la modalidad de la invitación por la de un sistema de postulaciones promovido, apoyado o avalado por una o más instituciones respecto de cada candidato, y que se incluyera el espacio para la formulación de tachas por la ciudadanía.

A propósito de la identificación del medio idóneo para que quede correcta, conveniente y válidamente formado y perfeccionado el acto fiduciario, téngase en cuenta que el gobierno pretendía que los actos materiales que efectivamente realizara el Congreso tuvieran la significación que a él le bastaran, más allá de la voluntad o consciencia que para el Congreso representaran tales actos. Por lo tanto, independientemente de la voluntad o de la consciencia corporativa de la asamblea, según el poder ejecutivo, bastaría la apariencia de decisión para que el gobierno contara con la respuesta a su petición de confianza.

Una pretensión de tal naturaleza y magnitud, sin embargo, no cumple con el criterio de confianza ni de responsabilidad. No cumple con el criterio de confianza, porque el gobierno se convierte en el amo de voluntad ajena al darle un valor a un acto que no necesariamente refleja la decisión que quiere comunicar ni transmitir el Congreso. Y no cumple con el criterio de responsabilidad porque le atribuye y carga al Congreso consecuencias no asumidas de manera voluntaria, deliberada, expresa ni consciente respecto de su conducta.

Puede apreciarse que una calificación como la que pretendía comprometer en su relación con el Congreso, le resultaría unilateralmente ventajosa sólo al gobierno, operando de modo inequitativo y asimétrico respecto del Congreso. Si el destinatario de la voluntad fiduciaria del Congreso es quien fija las condiciones

90 Y, por añadidura, se habría interrumpido el propio proceso de designación en curso, de conformidad con las reglas que prevé el artículo 8 de la ley 28301. Según señaló la presidencia durante la sesión del Pleno del 19 de setiembre de 2019, la Comisión Especial encargada de seleccionar a los candidatos entre los debía elegir la asamblea, dicha Comisión Especial había presentado su informe con las propuestas correspondientes el día 18 de setiembre. Conforme al texto modificado de dicho artículo presentada la propuesta el Pleno del Congreso es convocado en término no inferior a siete días para que se proceda a la elección del magistrado o los magistrados, según el caso, que obtengan la mayoría prevista en el último párrafo del artículo 201 de la Constitución Política. En cumplimiento de esa disposición la propia presidencia cita a sesión del Pleno para el lunes 30 de setiembre a las 10:00 am, con el objeto de realizar la elección en cumplimiento del proceso ya iniciado.


y objeto sobre los cuales pide confianza, y además, impone la imputación sobre el acto que le significará la aceptación o el rechazo de la confianza, esa actitud resulta ventajosa únicamente para el gobierno en su condición de peticionario y de destinatario de la confianza. En el propósito de asegurarse que tiene la respuesta que precisa le dice al titular y concesionario de la confianza que, entre la regularidad del proceso de consulta de la confianza y los actos que durante ese proceso lleve a cabo, el gobierno queda en la capacidad de decidir, discrecionalmente, y a su solo arbitrio cómo y cuándo habrá recibido o se le habrá rechazado la confianza solicitada.

Una postulación como la sola acción, o la manifestación de un acto o de un hecho, vale decir de un mero acto externo del agente (91), independientemente de lo que prefiere declarar y de la intención que formalmente opta por comunicar a su destinatario, deja indefenso al titular de la confianza. Recuérdese que, en nuestro derecho constitucional, quien puede o no dar la confianza es el Congreso y, por lo tanto, depende de su propia posición en la pirámide del poder y de la estructura estatal decidir qué quiere resolver respecto del pedido de confianza. Se trata de un acto que soberana y autónomamente debe tomar el poder representativo del Estado respecto del gabinete, en tanto equipo de apoyo y de

91 La doctrina llama a estos actos los rein äuẞere Handlungen (actos meramente exteriores), o los Tathandlungen (actos materiales), para oponerlos a las declaraciones emitidas con el propósito o consciencia determinada de producir deliberadamente los efectos prácticos y jurídicos que el contenido de la declaración contiene.

Los actos meramente exteriores no contienen la voluntad inconfundible que decide declarar el sujeto activo del proceso de otorgamiento de la confianza, ni son capaces de generar eficacia en la formación del acto parlamentario. Se priva al sujeto activo del acto de la libertad de expresar lo que conoce de lo quiere decidir, y por lo tanto se priva unilateralmente de seriedad el carácter bilateral de la interacción entre el gobierno y el parlamento. El titular de la concesión debe poder declarar el efecto que tiene la intención de generar con su acción u actos políticos.

Las meras manifestaciones externas privan al sujeto activo del acto de la libertad de expresar lo que conoce de lo quiere decidir, y por lo tanto se priva unilateralmente de seriedad el carácter bilateral de la interacción entre el gobierno y el parlamento. El titular de la concesión debe poder declarar el efecto que tiene la intención de generar con su acción u actos políticos. De lo contrario se los reduce y sitúa en una posición de indefensión a merced de la parte que proyecta o atribuye a la manifestación que tuviera lugar la consecuencia o el significado que mejor le conviniera o interesara que se genere.

Es porque el bien tutelado y protegido en el proceso de determinación sobre el otorgamiento o rechazo de la confianza solicitada es la voluntad representativa, y no el mero y supuesto clamor popular, o el objetivo de meterle pueblo a la democracia, que es preciso asegurar que quede regularmente expresada la voluntad de ese mismo pueblo que logró válidamente asumir la capacidad representativa en el Estado con el uso de su voto en las urnas, en aplicación de las reglas electorales vigentes.


asesoramiento del presidente de la república. El régimen de gobierno peruano no es un tipo de régimen de gabinete, y no podría serlo porque en el Perú el presidente de la república tiene capacidad decisoria sobre la conformación y la remoción del gabinete, lo cual no es posible en un régimen de gabinete en el cual sólo el Congreso es quien cuenta y tiene esa atribución, potestad y facultad respecto tanto del nombramiento y de la remoción del gabinete, en exclusión de cualquier participación efectiva del jefe de Estado.

Nuevamente, la postulación del gabinete Del Solar, de calificar un acto o hecho singular, a su sola decisión, como señal suficiente para darse por satisfecho o insatisfecho con la comunicación de la determinación del Congreso, reduce y niega la integralidad y complecidad del proceso de formación de la voluntad organizacional del Congreso (92). Se trata, pues, no solamente, de una fijación unilateral, discrecional y arbitraria de dar por decidido un proceso complejo de formación de la voluntad y de la intención de un órgano ajeno al gobierno, sino también de una alternativa rígida e indiscutida, porque se la comunica y notifica al Congreso, con independencia de las reglas y las convenciones que rigen en los procesos de toma de decisión institucional del parlamento.

En el más simple de los supuestos, la pretensión del gobierno ignora las reglas procesales y materiales de observancia obligatoria para tomar decisiones de manera regular en el Congreso, una de cuyas reglas esenciales es que las decisiones se toman sobre la base de la enunciación del objeto que declara el presidente del Congreso durante la dirección de los procesos de debate y de votación. Los actos aislados cuya significación y efectos no han sido previamente enunciados o dilucidados o, por lo menos, no han sido deliberadamente adoptados, escogidos o preferidos, al momento de tomar una decisión mediante

92 Al presentar la cuestión de confianza el gobierno le otorga carácter copulativo e indivisible a su pedido. Lo cual sirvió de sustento al presidente de la república para negar la distinción que fue inherente en la comprensión del pedido planteado.

En tanto que para el gobierno la continuación del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional sería una condición suficiente para dar por rechazada la confianza (porque habría esperado la interrupción en vez de la continuación, a la vez que alguna señal de apertura respecto de la consideración de su propuesta para realizar la designación mediante un método más expuesto al escrutinio público), para el parlamento eran dos aspectos discernibles y separables uno del otro. Un primer extremo tenía la naturaleza de un pedido excesivo, porque desbordaba la posibilidad que el gobierno lo hiciera objeto de confianza, y por lo tanto era improcedente (con lo cual quedaba de lado el rechazo material de la cuestión presentada), el otro podía ser objeto de debate, luego de concluido el proceso en curso alterado por el incidente de la intrusión del presidente del Consejo de Ministros en el salón de sesiones), con prescindencia del extremo improcedente.


el voto sobre la materia cuya votación se lleva a cabo, no pueden ni deben quedar descontextualizados, porque importarían un proceso imperfecto para definir e identificar con claridad la voluntad de la corporación parlamentaria. Cualquier acto que a la sola selección del gobierno equivaliera a una decisión de la asamblea, bien en un sentido positivo o negativo, es simplemente una manifestación inerte y privada en sí misma de sentido, porque no asegura, representa ni garantiza la voluntad efectivamente consultada ni adoptada por el Congreso a partir de los procesos regulares y predeterminados de formación de su voluntad colectiva.

Tanto cuando el presidente de la república, el día inmediato anterior a la sesión del Congreso en que estaba agendado el debate y votación de la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, como cuando el presidente del Consejo de Ministros en un acto furtivo y subrepticio irrumpe sin haber sido convocado para hacerse presente en la sesión (93), ambos, indican que tomarían como aceptación o como rechazo de la cuestión de confianza la sola interrupción del proceso de elección indicado, incurren en un grave error de conceptuación

93 Quede anotado que la irrupción de Salvador Del Solar en el salón de sesiones se trató de evitar e impedir por personal de seguridad del Congreso, en razón a que el ingreso en el hemiciclo sólo se permite a personas autorizadas. Las personas autorizadas son los congresistas, el personal del servicio parlamentario responsable por el apoyo a la sesión en la sala, y el personal de confianza y de asesores de los congresistas. Nadie que no tenga el estatuto de congresista puede ingresar a la sala. El ingreso de los ministros o de su personal de apoyo durante una sesión ocurre previa invitación que realiza el presidente del Congreso, para cuyo efecto un miembro de la Mesa Directiva, el Oficial Mayor, o el jefe de protocolo del Congreso, acompañan al gabinete en su ingreso al salón de sesiones.

No puede verse en los hechos un suceso ordinario, regular ni arreglado a la Constitución, el Reglamento, ni protocolo o práctica parlamentaria alguna. Ningún ministro puede ingresar a su solo albedrío al salón de sesiones, a menos que tenga, además, la condición de congresista.

Por estas razones es necesario tener claridad que lo que postuló Salvador Del Solar como un derecho a concurrir e ingresar a su sola voluntad a una sesión del Pleno no es tal. Ningún ministro tiene derecho a ingresar al salón de sesiones a su criterio y voluntad. Para ingresar debe ser convocado e invitado. El Congreso no es sede del poder ejecutivo, en la que podría ingresar en ejercicio de su sola libertad.

Ahora bien, si el acto protagonizado por Salvador Del Solar no está amparado en la Constitución ni en norma, costumbre ni práctica alguna y, por lo tanto, su acción carece de respaldo legal,¿no es la suya, además, una conducta delictiva? ¿No cabe calificar el suyo como un acto de amotinamiento para presionar al Congreso en una vía contraria a la que niega los valores constitucionales?

Cierto es que el Congreso actuó con comedimiento y condescendencia ante los hechos consumados. Lo cual no importa un acto de libre consentimiento, sino más bien de apaciguamiento para evitar niveles de colisión provistos de mayor grado de hostilidad. La violación del espacio propio del parlamento no puede ser ignorada. La cordialidad y la cortesía no son señal de condonación, sino únicamente de un trato protocolar cuyo objetivo es eliminar


y comprensión sobre la naturaleza de la cuestión de confianza. Ni uno ni otro, ni el presidente de la república ni el presidente del Consejo de Ministros, fijan las reglas conforme a las cuales el Congreso toma decisiones constitucionales ni, por la misma razón, tienen ninguna competencia para decir cuál es la voluntad del Congreso.

Parecería suficientemente claro, entonces, que el segundo medio (actos externos que se le adjudica o atribuye a quien debe decidir la concesión o rechazo de la fiducia) quedaría razonablemente bien descartado como medio idóneo, eficiente y eficaz para resolver y para dar por formado el acto fiduciario que ha de comunicarse al gobierno de modo expreso. Tocaría en seguida postular la opción que sí cumple con la necesidad y las exigencias propias de un acto tan trascendente y esencial como la relación de confianza entre el gobierno y el parlamento.

Señalar que es la declaración de voluntad de las partes y no cualquier hecho o manifestación permite precisar la base objetiva de la relación constitucional entre el gobierno y el parlamento. Independientemente de cuáles fueran los fines u objetivos buscados por una u otra parte, los efectos del otorgamiento o del rechazo de la confianza deben ser tomados en consideración a partir de una fuente observable en la que conste de modo expreso el efecto que pretende darle a su decisión. La confianza es un acto deliberado de creación de efectos políticos, y por esta razón no resulta admisible una valla tan baja como la simple manifestación de un gesto o de un hecho al que libérrimamente una de las partes puede adjudicarle un contenido que no corresponde con el deseo de la otra. Menos aún cuando los titulares de cada uno de los órganos estatales se encuentran enfrentados, sujetos y pasibles de enconos en medio de una reyerta política.

De la seriedad que representa para el desarrollo de la interacción entre el gobierno y el parlamento se deduce la necesidad y la importancia de entender que el proceso fiduciario entre gobierno y parlamento se considere como el acuerdo entre las declaraciones de ambas partes, y no sólo de la manifestación de voluntad de una y de otra. Se trata del contraste de dos aspectos objetivos que contienen el juicio, el deseo y la voluntad que cada una tiene, así como de los efectos que pretende conseguir con la declaración que comunica a la otra parte.

mayores motivos de roce y de confrontación, lo cual no hace del acto violento uno menos violento, arbitrario ni ilícito.


Ninguna de las partes está autorizada para excluir el proceso de formación de la declaración de la otra, y ambas están obligadas a someterse a ese denominador común de su actuación política que son los principios y valores constitucionales. Más allá de cualquier discrepancia, o del rechazo político, que las partes puedan guardarse o tenerse entre sí, ambas deben respetar el marco de competencias de cada una y de la otra. Privarse de la base constitucional de los actos políticos anteponiendo la versión particular de una de ellas sobre los fines que la Constitución les fija a quienes la usan en su actuación como operadores de ella, lesiona y riñe el propósito constitucional y deja irresuelta la encrucijada en que queda el gobierno y la representación política del país.

Si ocurriera que el gobierno abusara de su posición, y en su desliz desconociera el espacio y no se compadeciera de los tiempos en los que el Congreso procesa reglamentariamente su decisión, enajenándole el derecho que le toca ejercer mientras se cumple el trámite de formación de su determinación, de su declaración y de la comunicación que debe cursarle al gobierno para hacerle conocer la voluntad corporativa del parlamento, dicho desliz representa un acto de violencia que transgrede la base fiduciaria, y que traiciona la lógica y espíritu de la interacción funcional sobre la que se afirma tanto el mantenimiento o la remoción del gabinete, como, por lo tanto, el mantenimiento o la disolución del Congreso. La declaración de voluntad que el Congreso le comunica al gobierno es, por eso, el elemento esencial de la fiducia y desconocerlo, además de equivaler a una transgresión de la elemental regla de respeto orgánico entre poderes del Estado, significa una infracción al principio de separación y balance entre poderes, y da mérito para el resarcimiento y satisfacción de la suplantación de voluntad ocasionada mediante la violencia con que se procede.

Si las declaraciones de una y de otra parte son elemento esencial del acto fiduciario ninguna de ambas puede subrogarse en la otra y tomar atajos para fallar de modo oblicuo sobre los contenidos de la voluntad del adversario. A partir de la presunción de la buena fe inherente a un proceso fiduciario no es un medio idóneo que el gobierno se valga de una manifestación aislada de voluntad para lograr el fin que aspira a satisfacer. En la relación medios-fines se produce una desproporción inhabitual cuando un medio relativamente menor, insignificante o comparativamente intrascendente, se utiliza como señal y se le confiere un grado de significación, no sólo distinto, sino incluso contrario a la decisión y efectos que procura y prefiere generar.

Cuando el gobierno extrae a su discreción un fragmento de la sesión y lo usa con dudoso escrúpulo para alcanzar el objetivo buscado de disolver el Congreso,


conforme a sus propios intereses políticos, fines organizacionales, propósitos prácticos y motivaciones subjetivas, independientemente de lo que quiere hacer y comunicar la organización parlamentaria, se incurre en una distorsión de la institución porque se manipula deslealmente el proceso a partir, en el mejor de los casos, de indicios o de conjeturas, en sí mismos constitucionalmente insuficientes.

Si bien lo óptimo desde el punto de vista dogmático sería aseverar que el proceso fiduciario está sujeto a una forma ad solemnitatem, en razón a la importancia y gravedad de las consecuencias que la decisión de ambos órganos estatales tiene en la dirección del país y la gestión del gobierno, desde una perspectiva minimalista y conservadora lo menos que puede esperarse es que la expresión de confianza o su rechazo sea oficial, formal y documentalmente comunicada a quien la solicita, y no tomar una determinación tan delicada, como la disolución del Congreso, a partir del desarrollo de la transmisión que la televisión realiza de un proceso en curso en una sesión del Pleno. De ahí que, ese mínimo exigible fuera que el acto fiduciario quede manifestado a través y no menos que de una forma ad probationem, es decir, a través del documento con el que el titular del Congreso, en su calidad de representante de la decisión corporativa, hace conocer, a través de un documento oficial, la voluntad cierta y definitiva del Congreso, al presidente del Consejo de Ministros y al presidente de la república, que el Congreso ha otorgado o ha rehusado su confianza al gabinete (94).

En buena cuenta, sólo la comunicación que realiza el presidente del Congreso es prueba de la existencia de confianza, o de su rechazo. Cualquier acto aislado, así lo deseara o prefiriera considerar como tal el gobierno, no basta. Se consideraría,

94 ¿No parece acaso arbitrario que solo el gobierno, es decir, solo una de las partes, que además es el sujeto pasivo, es decir el sujeto que pide y que espera una respuesta de quien nace, emerge y depende la confianza solicitada, sea quien se crea autorizado para imponer cuándo entenderá que la confianza fue concedida o denegada, y con qué medio tendrá por resuelto el pedido? No parece adecuado que solo el gobierno tenga la potestad de decidir qué y cómo define la decisión de quien según la Constitución es el titular de la concesión o del rehusamiento de la confianza.

Es cierto que el gobierno pudiera tener razones para mantener recelo respecto de la animosidad con que ha mostrado una ejecutoria determinada la mayoría parlamentaria, sin embargo, el éxito de sus estrategias no dependen de lo que prefiera, porque se trata de un acto bilateral cuya base es la interacción de ambas partes de conformidad con las reglas, valores y principios contenidos en nuestra Constitución. Esas reglas, valores y principios suponen como eje el comportamiento respetuoso con el rival, en un marco de prudencia y de sindéresis ajeno a las vilezas de la astucia y a las mezquindades del ardid (prudentia dicitur genitrix virtutuum,


o trataría, como una manifestación parcial, insuficiente e impertinente de una voluntad que no necesariamente quiere comunicar el titular de la confianza. Si el sujeto activo del acto fiduciario le niega valor a la imputación que construye unilateralmente el gobierno su presunción se derruye y liquida.

Nos encontramos en una condición, por lo tanto, en la que es posible afirmar que no cualquier manifestación de voluntad puede tomarse como una señal válida de confirmación ni de rehusamiento de la confianza, no importa cuánto querría el gobierno que la viabilidad y facilidad de la disolución estuviera de su parte. Si es así que tanto el presidente de la república como el presidente del Consejo de Ministros yerran cuando cercenan el proceso fiduciario desconociendo el debido curso de la labor deliberativa del parlamento, habrá que sostener que la “denegación fáctica” es una categoría constitucionalmente inexistente, indeseable y, por lo tanto, expulsable del lenguaje político en la dinámica de interacción entre parlamento y gobierno a propósito de su relación fiduciaria.

Si cupiese convenir en consecuencia que, para el perfeccionamiento del acto fiduciario, no cualquier hecho o manifestación de voluntad del Congreso puede tomarse como signo o señal válida para considerar otorgada o rehusada la confianza pedida (sea porque se trata de una decisión inconsulta, arbitraria y unilateral de una de las partes, porque se basaría en una apariencia de voluntad impuesta a quien tiene la legítima potestad de cederla o de rechazarla, agente que, además, sería dejado en una situación de indefensión si se aceptara que tal

según Tomás de Aquino), así como dentro del espíritu de respeto y de justicia con la alteridad del antagonista (iustitia est ad alterum, decía el mismo autor).

Cuando el gobierno manda u ordena, es ajustado a su rol que así lo haga, pero cuando el uso de su capacidad de mando se desenvuelve de modo imprudente la obediencia no es una consecuencia esperable de quien conoce el mandato o la orden dispuesta. El gobierno no está en condición ni tiene la potestad de imponer su perspectiva del proceso fiduciario porque no es quien da o quien quita, sino quien recibe o deja de recibir la confianza por quien tiene la capacidad y poder de darla o de negarla.

El gobierno, por tanto, no dispone de la alternativa de decidir a su gusto, gana o capricho, por sí y ante sí, qué hecho o qué gesto será en el que se basará para dar por denegada la confianza por segunda vez, independientemente del efecto que esa imposibilidad ocasione en la lucha que emprenda en contra de la corrupción en la diversidad de ámbitos nacionales. Si desconociera la arbitrariedad desde la que procede cuando tomara esa decisión perdería ipso facto la autoridad para proceder a disolver el Congreso, no menos que para hacerse obedecer por quienes recibieran indicación de ejecutar la orden que dispusiera se imponga y cumpla. Cuando el gobernante se precipita imprudentemente su capacidad de mando pierde la virtud de hacerse reconocer y respetar por quienes se subordinan y dependen de su autoridad y competencia.


planteamiento fuera constitucionalmente bastante para validar y perfeccionar el acto), si, como se señala, cupiese convenir en que la tesis del gobierno es constitucional y técnicamente incorrecta, queda aún por evaluar un siguiente nivel de exigencia de manera que sea posible adoptar una conceptuación del acto fiduciario cuya validez y perfeccionamiento dejen a salvo, de manera bilateral, las expectativas, intereses, y voluntades, de cada una de las partes.

Habiendo descartado la volatilidad e insolvencia de la posición que asume el gobierno cuando descalifica el proceso fiduciario que inicia ante el Congreso, no podrá obviarse el reconocimiento que el medio idóneo para conocer la voluntad de quien debe responder al pedido de confianza debe ser un medio fehaciente en el que esa voluntad conste. Si no puede presumirse que el silencio o que la omisión son modos válidos, y que tampoco pueden serlo hechos o manifestaciones aisladas en el marco de una sesión o del propio proceso fiduciario, habrá que admitir que es indispensable y exigible que el acto de concesión o de rechazo de la voluntad del parlamento estuviera sujeto a la observancia de una forma determinada.

La exigencia de la forma puede tener, como se ha referido en párrafo anterior, carácter de ad probationem o de ad solemnitatem. Lo mínimo que puede exigirse es que se trate de una forma ad probationem (formalidad no solemne), con el objeto de contar con un documento en el que quede fe de la existencia del acto concesorio o denegatorio de la confianza pedida. Si el acto no consta en documento con el que se hace conocer la decisión las decisiones derivadas de la supuesta concesión o rehusamiento carecen de certeza y de seguridad y no tienen la posibilidad de ofrecer confianza ni garantía sobre la posición en que quede el gobierno con la decisión del Congreso. De modo que es necesario que el gobierno conozca mediante un documento cuál es la posición del Congreso a través de la declaración que recoja y de la que se deje constancia en la comunicación oficial que recibe.

La cuestión siguiente es si, además, y aun cuando no exista norma que así lo prescribiera, debe entenderse, por lo menos desde la perspectiva de la dogmática, de la teoría o de la doctrina, que la voluntad que expresa el Congreso para conceder o para denegar la confianza al gobierno exigiría como requisito la forma ad solemnitatem. Es decir que, se trate de un requisito sustantivo del otorgamiento o del rechazo de la confianza que la declaración de voluntad del Congreso en un sentido o en otro consten en un documento oficial con el que el presidente del Congreso hace saber la posición corporativa formal de la asamblea sobre la pretensión que ha planteado ante el Pleno.


La finalidad de que la confianza concedida o rehusada sea expresada bajo una forma obligatoria, bajo sanción de que la inobservancia determine la invalidez del acuerdo que el Congreso adopte, es que sólo con la comunicación formal se cree el vínculo obligatorio entre el gobierno y el parlamento. De ahí que, la ausencia de la forma usual en el proceso de aprobación de la decisión del Congreso, y de su complemento que es el proceso de autenticación de dicha decisión a través del protocolo interno que se observa en la elaboración del documento que refleje la resolución adoptada, la misma que luego debe ser suscrita personalmente por el presidente del Congreso, importa el reconocimiento de que un acto políticamente tan trascendente en el desarrollo de la actividad regular del Estado requiere y exige, obligatoriamente, de grados e intensidades tan fuertes de certeza que privar la afirmación de la confianza o de su rechazo de la transmisión fehaciente y documentada a su destinatario, más todavía cuando no existe una común vinculación ideológica ni programática entre las mayorías políticas en el gobierno y en el parlamento, sería un grave riesgo que incentivaría los trajines que la precipitación tiene en común con la informalidad.

Sólo el carácter ad solemnitatem del acto fiduciario permite la probanza fidedigna de la voluntad y de la decisión de las partes. Cualquier apresuramiento de una de ellas imputándole a una manifestación cualquiera un contenido subjetivamente construido o fantaseado le resta seriedad. Cuando el presidente de la república y el presidente del Consejo de Ministros le adjudican merced a su sola y unilateral voluntad un contenido material a actos no completos ni deliberadamente decididos por el Congreso lo que hacen es negar la capacidad decisoria de quien tiene el derecho, la potestad, la facultad y, además, la atribución constitucional, de decir por sí mismo y no por lo que terceros crean o quieran lo que opta y prefiere decidir, y ello de conformidad con los procesos constitucional y reglamentariamente fijados en las normas y en las prácticas uniformemente reconocidas en la historia del parlamento peruano.

Olvidar las ventajas inherentes al reconocimiento de la formalidad como garantía de la seriedad y de la voluntad de una y de otra parte en el proceso fiduciario, enturbia la relación y confunde los límites de la responsabilidad que asume y que corresponde al gobierno y al Congreso. El Congreso no necesita tutela y tampoco es un órgano subordinado al poder ejecutivo que deba ni pueda someterse a instancia estatal alguna. No cabe que el gobierno niegue el proceso natural de formación de la voluntad corporativa del Congreso de la república, sin que este atentado incurra en un acto infractorio de la regularidad constitucional.


De ahí que sea necesario dejar en claro que actos como los que protagonizó y ejecutó el presidente de la república son en sí mismos reprimibles y sancionables cuando construyen la fábula de la “denegación fáctica”, porque constituyen una violación abierta de las reglas del debido proceso parlamentario, de la regla de deliberación y votación precisa sobre la materia que fija quien dirige el debate, así como de las reglas expresas sobre la conformación de una decisión del parlamento nacional. El poder ejecutivo no tiene injerencia alguna en el proceso de formación de la voluntad del Congreso y, por esta razón, incurre también en una infracción en contra del principio de separación de poderes.

Pero, además, la justificación y la necesidad de concebir como parte de la naturaleza del proceso fiduciario como un acto ad solemnitatem, no obstante lo cursi que pueda sonar a oídos de orejas a las que los tecnicismos jurídicos les sepa a adornos aparatosos para comprender realidades aparentemente tan simples como “cerrar” el Congreso para prescindir de quienes disentimos, esa justificación y esa necesidad se basa en la publicidad que se manifiesta de modo transparente cuando se transmite y comunica oficialmente la declaración de voluntad que aprueba el Congreso.

Imposible perder de vista que la confianza que el Congreso le dé o le rechace al gobierno tiene inevitablemente repercusiones en la colectividad pero, para que el acto fiduciario que es resultado del proceso quede confiablemente conformado, la comunidad debe contar con las seguridades de que lo que quiera que el gobierno haga, o lo que opte por hacer, cuenta con las garantías de una decisión regular y no fraudulenta llevada a cabo irregularmente por el gobierno. Por eso es que el reconocimiento del carácter ad solemnitatem del acto fiduciario es lo que corresponde a la naturaleza de la declaración que emite el Congreso cuando vota y aprueba la confianza, o cuando vota y la rechaza.

En cualquier caso, el argumento de que la exigencia del cumplimiento del proceso y de la votación formal sobre el objeto de la cuestión de confianza es una medida abundante, pomposa, innecesaria o superficial, cuando desde el punto de vista de las necesidades prácticas del gobierno bastaría simplificar el proceso y ahorrar las complejidades en cuanto contara o tuviera indicio de que la voluntad del Congreso le representará el grado, magnitud o intensidad de la aceptación que pretende o, por el contrario, evidencia de que más allá de la formalidad que se siga u observe la decisión que se llegue a adoptar sólo simulará o enmascarará el fingimiento o la simulación de que se otorgue, sea por razones estratégicas o por doblez de ánimo para evitarse el daño que la disolución


podría causarle en su permanencia durante el período constitucional, habría que tener presente, como se ha apuntado previamente, que la minimización o simplificación del proceso de formación de la decisión del parlamento adolecería de una falla irreparable como en la que consistiría que el gobierno podría terminar proyectando o atribuyendo significados arbitrarios, interesados o parcializados a actos no deliberados del agente que debe otorgar, a su solo criterio y voluntad, la confianza o rechazarla.

El peligro más grande que representa acoger la tesis que trajo y postuló el gobierno con su propuesta de “denegación fáctica” es que si llegara a reconocerse ésa como una fórmula o una regla general, tal arreglo bien podría dejar las decisiones del Congreso en manos de la consciencia arbitraria, y eventualmente en algún caso incluso inescrupulosa, de quien, basándose en la imputación de sentidos sobre actos materiales que en sí mismos no traducen la voluntad deliberada del Congreso, le negara al titular de la concesión de fiducia la potestad de decidir y de resolver según el grado de responsabilidad que está dispuesto a asumir o a evitar.

En fin de cuentas no es dable olvidar que el objetivo no es solamente defender la existencia del acto fiduciario con el que se construye el mantenimiento o dimisión del gobierno y, por ello, la eventual disolución del Congreso, sino, además, la propia validez de la decisión que toma el Congreso con el deliberado propósito de generar como efecto jurídico la permanencia o la renuncia del gabinete o de uno de los ministros que lo integran. Es el Congreso el agente de los efectos que prefiere causar y por los que decide voluntariamente responsabilizarse. No puede negársele este extremo de las atribuciones que le corresponden como una parte con capacidad efectiva de decidir por sí mismo a qué está dispuesto a atenerse, sin nada más y sin nada menos que lo que resuelva con su voto según las reglas del proceso regular para el acto fiduciario correspondiente.

Para resumir los planteamientos desarrollados cabe entonces precisar las siguientes características inherentes al requisito intrínseco del acto fiduciario relacionado con la expresión de la voluntad que consagra la decisión sobre la concesión o el rechazo de la confianza:

(1) La declaración de la solicitud para plantear la cuestión de confianza y la declaración de convocatoria para que dicho pedido se exponga, presencialmente, de modo efectivo ante el Pleno, se pone en conocimiento de la asamblea en sesión, con quórum reglamentario.


(2) La declaración del gobierno para presentar, exponer y sustentar la cuestión de confianza contiene expresamente el objeto válido sobre el cual se solicita.

(3) Ambas declaraciones, la del gobierno y la del parlamento, tienen naturaleza recepticia, porque quien las emite se las dirige necesariamente a un receptor respecto de quien se espera la respuesta que decidirá la confianza aceptada o rechazada y, en su caso y en su momento, también la eventual consecuencia de la disolución del Congreso.

(4) El carácter recepticio de la declaración importa, en primer lugar, que dicha declaración se haya formado y perfeccionado debida y regularmente, y no de modo presunto ni imputado y, en segundo lugar, que la declaración de otorgamiento o de denegación se haya comunicado y recibido regularmente por la parte que debe recibirla.

(5) En función de la calidad y naturaleza del contenido y del efecto que la producción de vínculo entre el gobierno y el Congreso genera, el medio idóneo para que se defina como resultado la confianza o su ausencia debe corresponder al fin, y por lo tanto el medio usado en el proceso debe contar con todas las garantías para que exprese confiablemente la responsabilidad que la producción del resultado demanda.

(6) Debido a la especial significación que tiene en el régimen político la concesión o rechazo de la confianza entre el gobierno y el Congreso la expresión válida del resultado no se concreta en hechos o actos exteriores (rein äußere handlungen), ni aislados, de la parte que afirma o que niega la confianza, sino en una declaración que debe regirse por las formas que los procesos prestablecidos y vigentes requieren.

(7) La declaración que expresa la comunicación de la decisión de otorgamiento o rehusamiento de la confianza tiene el objeto de crear, en términos ciertos, firmes e inconfundibles, la modalidad y los términos claros y expresos de la relación que existirá entre ambos órganos, por lo que la ausencia de declaración formalmente adoptada y comunicada causa la invalidez del acto. Sin la declaración no existe modo idóneo de conocer sobre qué se emite y en qué términos se otorga o se deniega, y las meras manifestaciones de voluntad no transfieren ni traducen confiable ni claramente la declaración de voluntad del operador del proceso. La declaración tiene el objeto de comunicar a un receptor la voluntad, propósito o intención del emisor. Eso no ocurre necesariamente con la manifestación. Sin declaración formalmente comunicada la imputación de una manifestación presunta carece de validez porque el acto no alcanzó a formarse. El juicio de la asamblea no se presume de actos externos a ella atribuidos (su juicio debe ser formalmente construido e inconfundiblemente comunicado).


(8) En actos de singular trascendencia e importancia no procede el uso de imputaciones implícitas, tácitas, o presuntas de manifestación de voluntad, en especial porque se trata de la definición del sentido en el que se dirige el país, y del plantel o equipo que está a cargo de dicha dirección, como consecuencia de la posición que adoptan dos agentes estatales independientes, dentro de un proceso constitucional específicamente reglado, como lo es el proceso de deliberación y decisión sobre el otorgamiento o rechazo de una cuestión de confianza.

(9) La trascendencia de los efectos que genera la producción del acto fiduciario entre el gobierno y el Congreso exigen que se reconozca la naturaleza ad solemnitatem de la generación y de la comunicación de la consulta sobre la solicitud de confianza planteada por el gobierno.

(10) Las declaraciones de las partes son eficaces en cuanto el emisor se la comunica válidamente al receptor (quien espera y debe recibir válidamente el pedido, o la concesión o rechazo), de conformidad con los procesos y protocolos que habitual y uniformemente se han respetado en las relaciones de interacción entre el gobierno y el parlamento, independientemente de las relaciones de empatía ideológica, programática o estratégica entre los agentes titulares de ambos poderes del Estado.

(11) El gobierno no puede actuar con independencia ni imputar a su sola y única discreción y autonomía, a un acto aislado, de modo implícito, una voluntad que no se le comunica por el medio usual o regular exigido para contar con validez. Tanto menos si no resulta sencillo deducir lógicamente una decisión sobre la cual no se ha resuelto la ambivalencia, polisemia e incertidumbre hasta que el acuerdo queda firme y finalmente ejecutado, a raíz de lo cual, y solo entonces, se emite la comunicación que formalmente se le pone en conocimiento con el contenido de la voluntad corporativa de la asamblea.

(12) La ausencia de formalidad en la comunicación de la voluntad de la asamblea al gobierno es insubsanable (sin ella el gobierno no tiene evidencia de la decisión parlamentaria firme): la forma es la garantía de que ambas partes están expresamente enteradas y que conocen claramente la voluntad que se pretende transmitir a propósito del contenido del objeto de la cuestión sobre la que se pide confianza, y los términos a los que, en adelante, se sujetarán las relaciones entre ambos poderes del Estado. Sin el cumplimiento de la solemnidad no hay evidencia válida de la concesión ni del rechazo de la confianza: en el texto se indican los términos o motivación de la decisión, y se elimina la incertidumbre sobre la voluntad del parlamento.


Con el resumen relativo al rol de la declaración de voluntad como elemento ad solemnitatem del acto fiduciario, corresponderá en seguida referir el siguiente elemento que tiene el carácter de requisito de la cuestión de confianza: la causa, o finalidad constitucional del acto.

5. La finalidad constitucional (causa) del acto de confianza

El segundo elemento en la estructura del acto fiduciario lo constituye la causa. Como la declaración de voluntad, la causa es igualmente un elemento esencial del acto y su ausencia o los vicios producidos en su existencia son causal de invalidez del acuerdo y de la declaración que lo contenga. Sobre la base de esta premisa corresponde revisar el desarrollo de los hechos y argumentos a propósito de la materia que es objeto de nuestro estudio.

La finalidad del acto fiduciario tiene dos aspectos o dimensiones. Una primera es la dimensión objetiva de la causa en razón de la cual se usa. Una segunda es el aspecto subjetivo en el que se advierte o manifiesta el motivo de los actores que determina el planteamiento o las consecuencias de su concesión o rechazo.

En principio, la causa de la cuestión de confianza se define a partir de los efectos jurídicos que se generan con su planteamiento, con su otorgamiento o con su rechazo. El efecto jurídico no guarda relación con la intención o la voluntad de los sujetos del acto, sino con la función constitucional en razón de la cual existe y la reconoce el ordenamiento constitucional. Un primer aspecto de ella, entonces, es independiente del motivo y del significado político que le adjudiquen los operadores. Sin embargo, además del carácter objetivo que tiene la causa como función abstracta del acto fiduciario, también tiene un aspecto subjetivo que es en el que debe examinarse la licitud de su uso por los operadores del proceso en el que se examina la confianza que pide el sujeto pasivo de la cuestión planteada.

La finalidad constitucional que cumple la cuestión de confianza es optimizar, focalizar, precisar y definir los términos de la relación fiduciaria entre el gobierno y el Congreso, a iniciativa del gobierno. La causa de la cuestión de confianza se valora en relación con la necesidad del gobierno de contar con la confianza del Congreso para emprender, fortalecer, asegurar, y generar sostenibilidad y soporte a su gestión, en relación con las políticas de gobierno previamente expuestas, o en relación con la modificación, desarrollo o corrección de una política previamente señalada que necesita redefinir en la dirección de su gestión.


A partir del supuesto que la causa de la cuestión de confianza se define como consecuencia o resultado de la función que tiene en el régimen político, puede señalarse que tiene cuatro funciones, todas en un sentido general inextricablemente vinculadas. Una primera, asociada al alineamiento, dirección y disciplina que el gobierno necesita para su respaldo en el parlamento. La segunda, es usarla como medio de presión dirigido a las mayorías parlamentarias. La tercera, es la de arma de un gobierno en minoría en el parlamento contra situaciones de obstruccionismo de la mayoría en la asamblea. Y la cuarta, desde una perspectiva procesal en relación con la viabilidad de mantener sus políticas y programa de gobierno con normalidad y sin altibajos ni sobresaltos institucionales.

Detrás de la cuestión de confianza está la consecuencia de sus usos. Se trata de una facultad del gobierno que puede usarse con carácter singular por cada ministro, en cuyo caso las consecuencias son, desde un punto de vista práctico, parlamentariamente inofensivas; o con carácter colectivo, cuando el presidente del Consejo de Ministros la plantea como condición de permanencia de todo el gabinete. En este segundo sentido es que, con un segundo rechazo de una cuestión de confianza para el gabinete durante un período constitucional, el presidente de la república queda habilitado para disolver el Congreso. Se trata de una herramienta con un alto contenido disuasorio para Congresos hostiles al gobierno, sin que la capacidad disuasoria del gobierno pueda entenderse como una facultad que pueda usarse a su solo y discrecional criterio de modo arbitrario.

El contraste de las cuatro funciones referidas permitiría apreciar que todas parecen haberse cumplido en el uso que realiza el gobierno en relación con el escenario que derivó y condujo a su planteamiento. La finalidad del planteamiento, en efecto, parece compatible con un contexto en el que, a partir de la perspectiva del gobierno, dentro de un escenario latente o manifiesto de obstruccionismo parlamentario, se dan modos de pretender el alineamiento y respaldo en el parlamento; para lo cual se vale de tácticas mediante las cuales presiona a la mayoría opositora en el parlamento; como un arma eficaz frente a la virtualmente inexistente presencia de una agrupación parlamentaria que lo respalde en la asamblea frente al obstruccionismo; y, por último, desde el punto de vista meramente procesal recurre a la cuestión de confianza como una herramienta para gestionar la viabilidad de sus políticas y programa de gobierno neutralizando los sobresaltos que genera la mayoría parlamentaria opositora y optimizando las condiciones de normalidad de su gestión.


Al parecer existe sí una diferencia entre el compromiso o impacto disolutivo del uso de la cuestión de confianza y el motivo subjetivo que los operadores tengan, o declaren tener. El uso impropio de la cuestión de confianza se produce cuando, valiéndose de ella, se simula la finalidad jurídica a la que ella obedece para materializar una finalidad que responde a un interés no protegido por la figura, acto ni proceso constitucional que se prevé en el uso de la cuestión de confianza.

La apariencia de constitucionalidad se esfuma y desmantela cuando, al anteponerse una finalidad reñida con el bien fiduciario, se desconoce y minimiza el requisito de conclusión del proceso con el que la voluntad corporativa del Congreso se forma. Las desavenencias y la discordia o antagonismo político no justifica ni libera del cumplimiento de los principios y valores constitucionales al gobierno, sea al presidente del consejo de ministros o al presidente de la república. Su especial papel en la jerarquía del sistema político les exige, a ambos, el más estricto cumplimiento de las garantías que con carácter común e igualitario prevé la Constitución de nuestra patria. De ellos es de los últimos de los ciudadanos de quienes se esperaría que burlaran los procesos constitucionales y que desconocieran la base elemental y los cimientos del Estado de derecho.

Para empezar, por el efecto directo e inmediato que tiene la integridad del proceso conforme al cual el gabinete sorprende a la asamblea con su presencia inconsulta e inavisada tanto en el edificio como en el propio salón de sesiones, ese gesto no resulta coherente con la naturaleza de un acto fiduciario, en el que hay alguien que pide un bien del que la otra parte es el depositario legítimo y legal. ¿Puede quien pide usar la violencia o la intimidación para imponer su voluntad en el acto de plantear que se le ceda un bien del que no es propietario? No parece, en este aspecto, que el gobierno hubiera utilizado la cuestión de confianza para contrastar o consultar el grado de afinidad o de alineamiento que pudiera conseguir del parlamento, sino más bien lo contrario.

El motivo no queda claro porque no puede calificar como idóneo ni como necesario el medio utilizado por el gobierno para hacer un planteamiento respecto del cual existe un procedimiento regular, el que existe, si no evidencia por lo menos indicios probatorios, que había disposición de llevar a cabo según las pautas regulares para su tramitación. Más allá de los aspectos que tienen condición de debatibles o cuestionables en relación con su procedibilidad, como lo era plantear cuestión de confianza sobre un objeto reservado exclusivamente al Congreso, en la calificación impropia de la “denegación fáctica” es posible


identificar visos de una causa simulandi detrás de la selección que realiza el gobierno del pretexto que utiliza con carácter accidental para decidir la disolución del Congreso.

La violencia o actitud intimidatoria de la que se valió el gabinete para forzar el planteamiento de la cuestión de confianza no puede quedar avalada por nuestro ordenamiento constitucional, no obstante cuánta sea la discrepancia política que existiera entre ambos poderes del Estado. Los aspectos relacionados con la imputación de encubrimiento o de blindaje a la corrupción son materia que, en un régimen basado en el principio de separación de poderes, corresponde que lo examine y lo resuelva el órgano jurisdiccional, ante el que, en todo caso, debería iniciarse la acción legal que las irregularidades exigieran que se denuncien. El poder ejecutivo, en todo caso, no es una agencia jurisdiccional ni tiene la función de administrar ni impartir justicia, y carece, por lo tanto, de la atribución de sancionar a quienes a juicio de su titular puedan parecer responsables o actores en actos delictivos o de corrupción.

La consciencia de repudio o de reprobación que la ilicitud ajena merece debe examinarse y dilucidarse en los canales de la jurisdicción y de la judicatura que correspondan, y no en un proceso constitucional cuya causa o finalidad es ajena al del control o de la sanción de la ilicitud o de la corrupción. El proceso de planteamiento o de examinación de una cuestión de confianza no admite confusión con el escrutinio penal del que pudiera responsabilizarse a agentes involucrados en el encubrimiento o en el blindaje a la corrupción. La existencia del Estado de derecho no avala ningún propósito inquisitorial, de la misma manera que ningún clamor popular puede sustentar el linchamiento o ajusticiamiento a mano propia.

El presidente de la república, no importa cuán sensible fuera su alma, o su consciencia, respecto de la impureza espiritual o la corrupción política de su adversario, no tiene autoridad para violentar el trato que está obligado a dispensar a otro órgano estatal, a pesar de que la mayoría en éste le resulte repulsiva o éticamente irritante. Si el proceso de formación de la declaración fiduciaria aún no se ha ni perfeccionado ni ejecutado, no hay autoridad que corte el proceso sin que el corte deje de considerarse como un atropello y como un acto violatorio y nugatorio de la decisión de disolver el Congreso.

Lo que el gobierno disimula a través del proceso fiduciario, en el que actúa como protagonista visible el presidente del Consejo de Ministros, es que su


motivo para plantear la cuestión de confianza era ofrecerle a la ciudadanía la cabeza de la mayoría parlamentaria opositora, en la que se veía al enemigo del pueblo, porque representaba el blindaje a la corrupción. Ese motivo es el que explica tanto la vis compulsiva en la presencia no programada en el palacio legislativo y en el ingreso también violento en el hemiciclo para plantear una modificación irregular en la agenda programada para los debates en la sesión del 30 de setiembre de 2019. Y ese motivo también explica el recurso a una falacia (post hoc, ergo propter hoc) para construir una supuesta voluntad organizacional al Congreso de la que el Congreso era ajeno.

Los hechos mencionados en el párrafo anterior, sin embargo, vienen precedidos por indicios igualmente elocuentes en los que cabe leer la urdimbre que teje el poder ejecutivo para cumplir con el mandato que reiteraba la calle y los medios. El clímax previo a la epicrisis que se concreta en la disolución y cierre del Congreso fue el mensaje del presidente Vizcarra al Congreso el 28 de julio de 2019, en el que impreca y se lamenta por las insuficiencias del compromiso de la mayoría parlamentaria, por el desengaño que le reprocha como causante del malestar colectivo, y por el enardecimiento y cólera que responsabiliza podrá causar en las calles la tibieza de su convicción en la lucha contra la corrupción. En ese mensaje el presidente Vizcarra menciona que presentaría un proyecto de ley para reformar la Constitución con el objeto de adelantar la conclusión del período constitucional, de forma que el tercer domingo de abril de 2020 el pueblo pudiera elegir a un nuevo presidente y a un nuevo Congreso.

Este no es un suceso aislado ni desconectado de la cadena de episodios dirigidos todos a acabar con la presencia de la mayoría parlamentaria opositora. No importa cuánta razón tuviera el presidente de la república en su airado reproche a las decisiones cuyo principal y más visible protagonista era la representación que pertenecía a Fuerza Popular, porque de lo que se trata es de encontrar el sentido de dirección hacia el que conducía las relaciones entre el gobierno y el parlamento. Lo que tenemos delante en el mensaje del presidente Vizcarra es una señal más que es parte de un plan deliberado y enderezado a la eliminación de Fuerza Popular como enemigo del gobierno.

La cuestión de confianza sobre la interrupción del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, por esta razón, no es un suceso casual ni aleatorio, sino que obedece a la trama maquinada para castigar a un grupo parlamentario en plena disputa por la primacía o hegemonía en la estructura del poder estatal, para lo cual el pretexto ideal tenía que ser la


identificación de Fuerza Popular con la corrupción pública que repudiaba la calle y el país entero.

Una pieza más en el proceso de simulación en el que el gobierno se sirve de la figura de la cuestión de confianza fue la señal de direccionamiento que puede notarse en la argumentación contra el proceso de selección de los magistrados del Tribunal Constitucional. En lo que el gobierno fijó sus esfuerzos fue en impedir que quienes habían sido invitados por la Comisión Especial pudieran recomponer la mayoría del Tribunal Constitucional a favor de posiciones más inclinadas hacia tendencias conservadoras que progresistas o liberales. Su argumento fue que el proceso de selección en base a la invitación carecía de transparencia y, por lo tanto, eso afectaba la legitimidad en la composición del Tribunal Constitucional.

La posición del gobierno subrayaba su discrepancia con el acto que discrecionalmente le correspondía tomar a quienes eran miembros de la Comisión Especial. La Comisión Especial estaba integrada de modo plural por representantes de todas las agrupaciones políticas y los votos en su seno se adoptan, como ocurre con cualquier situación en la que hay más de un miembro, por mayoría.

Por otro lado, la modalidad de elección por invitación no se creó para favorecer las preferencias de una mayoría política sobre otra, sino que fue resultado de una alternativa que se diseñó para tener mejores oportunidades de consensuar entre los diversos candidatos al puesto de magistrado, porque la alternativa del concurso público carecía de la ventaja de la mayor o menor confianza que un candidato determinado despierta en quienes deben tomar la decisión. La confianza, y no solamente el mérito, es una condición central para la elección de quien se postule. El supuesto del mérito como única y excluyente razón para elegir a un magistrado del Tribunal Constitucional es práctica y políticamente inalcanzable e incumplible, no obstante cuánto poder se endose en la modalidad del concurso público.

Obviando la racionalidad y justificación detrás de la modalidad de la invitación, la crítica a la opción escogida por la Junta de Portavoces sirvió como parapeto para construir el planteamiento de la cuestión de confianza sobre la interrupción del proceso de designación en curso, para reemplazar las reglas, no obstante que el proceso se encontraba a puertas de su conclusión, con otra regla según la cual la designación sólo podía realizarse por concurso público (eliminando en


consecuencia la invitación) y a través de la presentación de los candidatos por una institución (sin prever ningún tipo de calificación respecto de la naturaleza de esa institución, aunque en el discurso público se hablaba de “agrupaciones de la sociedad civil organizada”).

A partir de una lógica negacionista, basada en la ignorancia y desconocimiento de las dificultades prácticas que ha encontrado regularmente el Congreso para designar a altos funcionarios del Estado mediante la alternativa del concurso público (que minimiza y disminuye significativamente las posibilidades de votar por quienes, no importa cuáles fueran sus méritos, no generan suficiente confianza en los grupos parlamentarios), el gobierno planteó la cuestión de confianza a partir de una posición cuyo efecto real consistía en la obstrucción del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional en desarrollo y próximo a su terminación.

Pero el lado técnico, de factura por lo menos impráctica e incapaz de generar los beneficios efectivos que anunciaba el portavoz del gobierno en el parlamento, tenía como sustrato otro elemento en la estrategia del poder ejecutivo. Ese elemento era la identidad de quienes habían sido postulados por la Comisión Especial. Aparentemente no se trataba solamente de la metodología o modalidad de elección lo que generaba observaciones en el gobierno, sino también las personas postuladas cuya elección tendría como consecuencia la sustitución de las mayorías en la composición del Tribunal Constitucional.

Independientemente de la hipótesis de imparcialidad subjetiva con la que nace y se aprueba la creación del Tribunal Constitucional en nuestro régimen político a partir de la ley fundamental de 1979 que luego reitera la de 1993, los hechos demuestran que la racionalidad jurídica o la racionalidad constitucional no es una ni única, sino que es múltiple y que, además, es difusa y dispersa, porque la Constitución no la dice una instancia centralizada sino que la viven todos quienes le dan contenido con los actos cuotidianos de su existencia política y diaria.

El sustento para la existencia del Tribunal Constitucional, en último término, es la necesidad de convenir que debe existir una sola e inimpugnable instancia, más allá de la cual no haya autoridad nacional que pueda decir qué es constitucional y qué no lo es. Tenga o no tenga razón. La base fuera de toda cuestión es que ningún magistrado del Tribunal Constitucional carece de la condición de sujeto y, como cualquier sujeto, no está privado de creencias, valores,


convicciones, principios e intereses, con y desde los cuales, dirige, preside y orienta los razonamientos que sesudamente manufactura como fundamento de sus resoluciones y de sus votos, colectivos y singulares, en el esfuerzo racional, lógico y argumentativo por medio del cual elabora el tejido racional de sus sentencias y decisiones.

Si ocurre que a la instancia estatal premunida del mayor grado de credibilidad sobre la hipotética imparcialidad de sus decisiones no le resultará humanamente posible ni es capaz de excluir la dimensión subjetiva desde la que integra la racionalidad con la que sustenta su posición jurídica, menos cabe dudar del natural sesgo que el gobierno tenga para enfrentar a su rival político más notable, y para hacerlo simule una trama ciertamente histriónica en la que tendrá que representar el rol del templario que lidera la nueva liberación de la Jerusalén atrapada por la impunidad de sarracenos encubridores del pecado y de la corrupción pública.

El objetivo del gobierno era impedir que se modificara la composición de la mayoría en el Tribunal Constitucional. Era inminente evitar el riesgo de recomponer la mayoría por otra con la cual las políticas del poder ejecutivo, en particular las de corte progresista y contrarias a perspectivas más conservadoras, quedaran sin su respaldo. El camino elegido y más efectivo tenía que sujetarse a un esquema estratégicos cuyos componentes debían ser, (1) partir del cuestionamiento de la legitimidad del Congreso por las insuficiencias en la lucha contra la corrupción, además de las acusaciones sobre el obstruccionismo del que lo acusaba; (2) atacar el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional por carecer de transparencia, proponiendo una modalidad de concurso público con participación y veeduría ciudadana; (3) exigir la interrupción del proceso de elección en curso; (4) y recurrir a la cuestión de confianza para coronar la derrota del Congreso mediante la disolución a través del artificio de la “denegación fáctica”.

La declaración del gobierno, por lo tanto, se entroncó en el engaño, en la simulación. El fin disimulado tenía un lado que podría ser un fin lícito, como podría parecer serlo el argumento del castigo a quienes encubrían actos de corrupción; pero también habría otro lado menos luminoso como podría serlo recurrir fraudulentamente a un proceso constitucional como lo era el planteamiento de la cuestión de confianza para embaucar al rival en una estrategia en la que no había fair play porque a fin de cuentas ganar le resultaría imposible con el comodín de la “denegación fáctica”


Lo que se sostiene en este acápite, por lo tanto, es que desde el punto de vista de la finalidad del acto fiduciario al que recurre el gobierno existe una divergencia deliberada entre la declaración que expresa el presidente del Consejo de Ministros cuando plantea la cuestión de confianza, y la voluntad real que escondía el gobierno a través de su propósito de castigar a la mayoría parlamentaria opositora y a sus aliados, con la complicidad de las minorías que apoyaban la posición del gobierno, y con el respaldo manipulado de la opinión pública y el auxilio de los intereses en el rating del circuito mediático. El gobierno simula la cuestión de confianza para usarla como arma de disolución con la que alcanza el fin de deshacerse del enemigo. La cuestión de confianza, en este sentido, de acuerdo a la lectura contrafáctica que se realiza, enmascara el propósito efectivo del gobierno para atrapar a la mayoría parlamentaria opositora.

En suma, la causa simulandi, es decir, el interés oculto y no explicitado del gobierno en encubrir su interés en, y de, disolver, detrás de lo que califica como manifestación tácita de voluntad, disfraza fraudulentamente una intención reprensible bajo la apariencia de un proceso cuyo desarrollo pareciera que no se lo tomó con suficiente seriedad. La voluntad interna y no declarada del gobierno tiene naturaleza punitiva, porque su propósito es expulsar a la mayoría parlamentaria opositora de un contexto constitucional en el que preserve su capacidad de acción. Pero esa voluntad interna se mantiene encubierta detrás de la declaración conforma a la cual lo que se dice es que se plantea una cuestión de confianza. De ahí que se use efectivamente el proceso fiduciario y que se activen los mecanismos constitucionales regulares para la consulta, pero debajo del proceso parlamentario coexiste como mecanismo disimulado por el gobierno la estrategia del uso de la “denegación fáctica” para anular cualquier uso regular y reglamentario de la cuestión de confianza.

La disolución, a este efecto, luego de una segunda negación de confianza, es la herramienta que permite recurrir al pueblo como árbitro para que dirima en una confrontación entre mayorías diversas en ambos órganos del Estado. Pero la disolución no es una herramienta que pueda utilizarse subrogatoriamente como medio para castigar a quien se reputa como culpable del encubrimiento o del blindaje sobre actos de corrupción (95). Ahí reside el núcleo de la estrategia

95 Es cierto que así como el interés central del gobierno era eliminar al adversario mediante la disolución del Congreso y, por lo tanto, en la expectativa que el próximo proceso electoral le negara a Fuerza Popular la mayoría que recibió en el proceso electoral de 2016 contaba con un escenario más favorable y menos antagónico, en la ribera contraria el interés de la mayoría


que implanta el gobierno mediante la simulación de un proceso regular para eliminar políticamente a la agencia desde la que la mayoría parlamentaria opositora controla constitucionalmente los actos del gobierno.

El uso simulado de la táctica que se materializó en el argumento de la “denegación fáctica” en el que se apoyó la decisión de la disolución del Congreso, integra una serie de piezas en la estrategia de eliminar a la mayoría parlamentaria contraria al gobierno (96). Prueba de ello son, como queda puntualizado, en primer término, el adelanto que se constata en la definición de la posición del gobierno cuando, el 28 de julio de 2019, dos meses antes del planteamiento de la cuestión de confianza que se usó como sustento para la disolución del Congreso, el presidente de la república dio su mensaje al Congreso (97), como,

parlamentaria era evitar la disolución y minimizar las posibilidades, ocasiones o facultades del gobierno de disolverlo.

Desde la lectura de los intereses de una y otra parte, no obstante puede contrastarse la existencia de modos de falsa causa o de causa fraudulenta, a partir del tipo de uso que se dé efectivamente a la cuestión de confianza, y según la evidencia disponible. Sin embargo, lo que no cabe obviar es la existencia de indicios que permiten construir la hipótesis de un motivo constitucionalmente no protegido dentro de nuestro régimen político.

La Constitución, en efecto, no admite que el gobierno, en su quizá encomiable afán eliminar la corrupción en el país se valga del uso de la cuestión de confianza para disolver el Congreso y, de ese modo, desaparecer a quien, a su juicio, es culpable del encubrimiento y del blindaje a actos reñidos con el ordenamiento penal y con actos contrarios a la ética pública como lo son los actos de corrupción por altos funcionarios del Estado.

Lo que la Constitución no avala ni soporta, en efecto, es el uso de instrumentos constitucionales para realizar actos jurisdiccionales, sin observar las garantías que la propia ley fundamental establece, donde una de las elementales es que quien juzga no es el poder ejecutivo ni el gabinete ministerial, ni la representación parlamentaria, ni el clamor popular, sino las instancias jurisdiccionales que forman parte del poder judicial.

96 Adviértase que, siendo regular el recurso a la disolución como medio para dirimir un conflicto irresoluble por otros medios constitucionales entre el gobierno y la asamblea, a través del voto popular, lo que se subraya en la reflexión en curso es que el gobierno encubre la finalidad abstracta de la cuestión de confianza y de la disolución para alcanzar un resultado basado en un motivo impropio, oculto, encubierto e ilícito, como lo era no solamente disolver el Congreso, sino castigar a una mayoría en la que veía al enemigo de la moralidad y de la licitud.

La demonización y la estigmatización no reciben aval alguno en los principios ni valores constitucionales, porque la disolución no tiene propiedades punitivas que son propias y exclusivas de la capacidad jurisdiccional del poder judicial.

97 Más allá de lo que enunciara el ministro Del Solar, para ilustrar el motivo último detrás del uso de la cuestión de confianza y del inválido uso de la argucia artificiosa y falaz de la “denegación fáctica”, sirve la percepción, comparativamente más desapegada del interés expreso del gobierno en la cuestión de confianza, que formula sobre el propósito del gobierno del presidente Vizcarra en su Informe Técnico Jurídico Constitucional, el 21 de noviembre de 2019, el profesor César Landa Arroyo.

Decía en su informe el profesor Landa que se puede afirmar que desde que el Presidente Martín Vizcarra recogió el sentir ciudadano de rechazo a la corrupción política, económica y judicial, el


tanto, en segundo término, el arrebato del que fue víctima el presidente del Consejo de Ministros cuando, sin miramiento alguno, ingresó sin autorización ni convocatoria alguna al hemiciclo de sesiones para interrumpir materialmente el desarrollo de la sesión y para pretender impedir el debate para el que el Congreso había sido convocado con 10 días de anticipación; y en segundo término, el anuncio de la disolución del Congreso mientras que éste se encontraba en el proceso de votación y escrutinio del otorgamiento de la confianza al gabinete, alegando, falzamente, que la confianza ya había quedado “denegada fácticamente”.

Como se ha podido advertir, para probar el uso de la simulación y de la inconstitucionalidad (e ilicitud) en el proceso fiduciario, debe tenerse presente la finalidad del uso de la cuestión de confianza en relación con lo que el gobierno definió y calificó la política de Estado de lucha contra la corrupción.

poder ejecutivo ha empleado los cauces e instituciones constitucionales previstas en nuestra Carta Magna, desde la convocatoria a legislatura extraordinaria del Congreso, la presentación de proyectos de leyes de reforma constitucional, la convocatoria a referéndum constitucional, el planteamiento de la cuestión de confianza, y, finalmente, la declaración de la disolución del Congreso de la República, para promover las reformas políticas y judiciales que hagan frente a los problemas que genera la corrupción. El comentario del profesor Landa retiene como concepto que el objetivo básico del gobierno como promotor de la lucha contra la corrupción. Es en este marco, también, que, entiende, que utiliza instrumentalmente la diversidad de instrumentos procesales y normativos que le habilita la Constitución para tomar las decisiones que mayor eficacia le aseguren en el objetivo para luchar contra la corrupción.

Lo que queda sin decir en el texto del profesor Landa es que debajo del ánimo moralizador se encubre también un espíritu punitivo en el uso de esas mismas herramientas o instrumentos procesales y normativos. El nexo causal entre el uso de la disolución como castigo contra uno de los responsables de la corrupción se puede colegir del mensaje del presidente Vizcarra al Congreso el 28 de julio de 2019, a través de reclamos en los que execra las insuficientes muestras de compromiso del parlamento en la lucha contra la corrupción, en razón de lo cual deplora y critica la inacción, los obstáculos y las resistencias que el Congreso genera en realizar los cambios propuestos por el gobierno.

Y de manera inconfundible apuntó su intención anticipada de disolver el Congreso cuando mencionó que he recorrido el país de punta a punta en el último año y debo ser claro, no hay lugar en el Perú donde no haya recibido el reclamo de: “Presidente, cierre el Congreso”. ¿Alguien podría creer que esto es una simple coincidencia? Con la representatividad colapsada, fruto de la crisis política, hoy los peruanos no se sienten representados; por lo que debemos, señores congresistas, hacernos cargo de esta realidad.

Es en ese mismo acto que anticipa su voluntad y decisión de disolver el Congreso, y de hacerlo valiéndose de la “denegación fáctica” cuya definición acuña en el mismo mensaje al Congreso cuando dice, como todos saben, la demanda ciudadana de disolución del Congreso es contundente; y considerando que la confianza solicitada por las reformas ha sido aprobada solo de palabra y denegada en los hechos, he decidido como consecuencia de ello poner nuevamente por encima de todo los intereses del Perú. Luego de esa frase anuncia su proyecto de reforma constitucional para el adelanto de elecciones generales para el tercer domingo de abril del año 2020.


Para el gobierno el rol del Congreso en la protección, encubrimiento y blindaje de personajes y autoridades calificados como corruptos merecía tomar medidas drásticas y firmes de manera que la asamblea representativa no fuese utilizada como un espacio dañino contra la salud de la moral pública.

La precipitación del gobierno, por ejemplo, aprovechando un episodio durante el desarrollo de una sesión, en la que la cuestión de confianza aún no ha sido sometida a debate ni a votación, para calificar unilateralmente como denegada, por segunda vez, la solicitud planteada, sin que aquélla haya sido puesta en debate ni votación, y sin que exista comunicación al gobierno de la declaración de voluntad del Congreso, es evidencia significativa de que dicha calificación encubre, detrás del proceso fiduciario, un interés que no debe ni queda protegido dentro de la causa cuya función es respaldada y amparada como uso lícito por el gobierno ante la asamblea. El hecho inconcuso y exento de toda duda es que el presidente de la república no está facultado para interpretar los hechos y decidir si la cuestión de confianza es aprobada a partir de hechos ocurridos antes aún de que la decisión sea tomada, para consecutivamente dar órdenes en palacio de gobierno de manera que la comunicación oficial sobre la decisión adoptada sea rehusada y no se permita su recepción regular.

En el análisis del uso de la cuestión de confianza durante el período 2016-2019, en particular con la que planteó el gabinete Del Solar en relación con el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, el argumento del gobierno tenía como punto de partida e inicial que el artículo 118 de la Constitución obliga al presidente de la república a hacer cumplir las sentencias jurisdiccionales. Para el gobierno, por lo tanto, la legitimidad de las sentencias judiciales decae si quienes son elegidos magistrados no son idóneos porque se los designa sin la suficiente transparencia.

Lo que el gobierno pretendía era evitar la elección de gente supuestamente no idónea ni honesta que no incurriera en casos de corrupción. Por esta razón era que resultaba necesario asegurar la conformación del Tribunal Constitucional con miembros elegidos con la mayor transparencia posible, propuestos por instituciones de la sociedad civil organizada y sujetos al filtro de los procesos de tachas públicas a cargo de la ciudadanía.

Según su comprensión del contexto, el gobierno tenía la convicción de que el proceso parlamentario de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional se había llevado a cabo con turpitud técnica y moral, de manera


que calificaba de sospechosa, parcializada y ajustada a la conveniencia de los intereses políticos de la mayoría opositora al gobierno.

La imputación principal era que se trató de un proceso apresurado y reñido con las pautas esenciales de transparencia (98). Asumía, además, como parte de su motivación constitucional que, como resultado de ese proceso, se cumpliría la estrategia de Fuerza Popular de blindar a agentes corruptos a partir del copamiento o cooptación de instituciones estatales, como el Tribunal Constitucional, desde el que sus sentencias incurrirían en causales de insuficiente legitimidad ética y política, por lo que le resultaba indispensable prever una estrategia que le permitiera evitar que la mayoría opositora tuviera el control del Tribunal Constitucional (99).

Cuando la causa de la cuestión de confianza no se cumple en razón al uso de la institución para fines ajenos, total o parcialmente, a la función que está destinada a cumplir, el uso instrumental de la cuestión de confianza para alcanzar fines políticos que, de no ser por el uso desviado o distorsionado de aquélla, no podrían alcanzarse, contaría como la constatación de una causa falsa (faux cause); esto es, como el bastardeo de la causa para fines impropios distintos a la función que la causa permite (100).

98 Nótese que la descalificación que realiza el gobierno del proceso de designación de magistrados del Tribunal Constitucional se realiza respecto de la modalidad de invitación, con la que discrepaba. El argumento del gobierno era que la opción de la invitación carece de transparencia, principalmente porque no existe posibilidad del uso de las tachas por la comunidad.

99 Recuérdese que para elegir a los magistrados del Tribunal Constitucional se necesita el voto de una mayoría de dos tercios, valla que excedía el número de votos que podía alcanzar por sí solo el grupo de Fuerza Popular. En consecuencia, era imprescindible la concurrencia de fuerzas políticas diversas distintas a quien el gobierno etiquetaba como su rival.

100 La causa puede ser falsa si, por ejemplo, se argumenta que la causa de la disolución del Congreso ocurrió, o se justificó, porque el Congreso había rechazado una segunda cuestión de confianza a un gabinete durante el mismo período constitucional, sin ser cierto que, en efecto, el Congreso haya en realidad rechazado la supuesta segunda cuestión de confianza.

En este caso se trataría de una falacia elaborada sobre el supuesto de que el gobierno construyera una lógica viciada de sentido atribuyéndole valor de rechazo a la confianza solicitada del que carecía la voluntad y por lo mismo la declaración de voluntad del Congreso. En suma, porque es una falacia y porque no se ampara en una relación real entre el rechazo y la disolución la construcción de la realidad que realiza el poder ejecutivo el acto fiduciario negativo en que consiste la “denegación fáctica” concreta adecuadamente la expresión latina post hoc ergo propter hoc.


La causa falsa, a su vez, puede encubrir una finalidad o motivo detrás, o debajo, del acto cuya causa se analiza. En los actos de simulación, en efecto, puede existir un montaje, en el que se presenta y aparece como un tipo de acto el que sirve para ocultar otro encubierto o disimulado. Si la cuestión de confianza y, en su caso, la disolución, son actos que sirven al actor u operador para alcanzar un fin distinto y ajeno a la función propia del acto fiduciario, la causa o finalidad de la cuestión de confianza no tiene protección constitucional si el acto disimulado es un acto ilícito o inconstitucional.

Es más, puede no ser solamente que la causa falsa genere la invalidez del acto cuando nos encontramos ante un acto simulado, porque además del incumplimiento del requisito relativo a la causa existe otro aspecto aún más poderoso, fuerte y convincente para calificar el acto como inválido. Ese otro aspecto es el relativo a la inexistencia de una voluntad real en el acto simulado que, en este caso, sería la cuestión de confianza y la disolución del Congreso.

Más allá de la motivación subjetiva de la que pudiera, o no, estar asistido el gobierno para promover la disolución del Congreso (101), lo que es inherente

No existiendo causalidad entre la “denegación fáctica” o negación de confianza (que es irreal de acuerdo al Congreso y, por lo tanto, que no constituye el segundo rechazo de una cuestión de confianza) y la disolución, la disolución no está amparada ni justificada en la Constitución porque hay una causa falsa o espuria en la cuestión de confianza.

Por otro lado, la causa de la declaración de voluntad del parlamento cuando concede la confianza se estructura sobre el supuesto de que sí es factible sostener la permanencia del gabinete Del Solar en relación con la modificación que propone del artículo 8 de la ley 28301, sobre el proceso para designar a los magistrados del Tribunal Constitucional, no obstante considerar, tanto que es improcedente la interrupción del proceso de designación en curso, como los ajustes que cabría realizar en el debate y aprobación de la propuesta de modificación del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional. Por lo tanto, se atiende a la disposición funcional propia e inherente de la cuestión de confianza porque el Congreso se allana a la pretensión del gobierno de conseguir que la mayoría opositora no objete los términos de su propuesta de modificación del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional.

101 Aunque resultara oficioso indicarlo, la disolución opera, en nuestro régimen político, sólo parcialmente. El diseño de la Constitución prevé un tipo de organización parlamentaria de carácter unicameral. Sin embargo, la disolución exceptúa a una sección, parte o segmento del Congreso de esa disolución. Y esa sección, parte, o segmento, tiene carácter orgánico y es funcionalmente identificable. Cuando la Constitución, por eso, refiere que la Comisión Permanente no es afectada por la disolución, lo que hace es afirmar la prevalencia de la dimensión representativa de nuestro Estado, y el mantenimiento de los principios de separación, balance y control entre poderes.

La disolución, en este sentido, por lo tanto, no configura un supuesto de concentración del poder con la negación de las competencias que positivamente le reconoce la Constitución a la Comisión Permanente. Cuando la Constitución ordena que la disolución no comprende a


a la facultad de solicitar una cuestión de confianza, en el contexto en que la cuestión de confianza tiene regulación constitucional en el régimen político peruano, le adjudica una función dentro del modelo del cual esa atribución discrecional tiene reconocimiento normativo. La motivación, o incluso el interés, respecto del uso de cuestión de confianza riñe con la finalidad funcional de esta institución, si se evidencia que dicho uso estuvo dirigido a un fin distinto al que lo define como propio de la función que cumple en el régimen político y constitucional.

El reconocimiento de herramientas como la cuestión de confianza, en tanto potestad del gobierno orientada al alineamiento y definición del grado de colaboración del parlamento con las políticas y actuación del poder ejecutivo, es un bien que la Constitución tutela. La disolución del Congreso también es una medida tutelada por la Constitución. Pero los usos de la cuestión de confianza y de la posible consecuencia e impacto en la disolución del Congreso están constitucionalmente sujetas y condicionadas a que el uso práctico de una y de otra no riñan con la finalidad que la Constitución persigue con su reconocimiento, en el marco de los principios y valores básicos de la organización política del Estado democrático. Los bienes constitucionales referidos, cuestión de confianza y disolución, están al servicio de metas políticas indispensables para el uso equilibrado y no autoritario ni indiscriminado del poder.

No cabe desconocer, pasar por alto, ni ignorar, que los usos de la cuestión de confianza, menos aún si se trata del segundo uso que se pretende, puede tener como consecuencia inmediata la disolución del Congreso (102). Para eso existe. No existe un uso disociado ni ingenuo de la cuestión de confianza respecto de la disolución del Congreso, del mismo modo que tampoco puede descuidarse el

la Comisión Permanente no lo hace con el objeto de reservarle a este órgano una dimensión funcionalmente ornamental, puramente figurativa, ni meramente nominal o decorativa.

Por las razones indicadas, limitar, impedir, o negar, el ejercicio pleno de las competencias de la Comisión Permanente importa una afectación del carácter democrático de nuestro régimen político porque lo transforma en una forma comisarial de dictadura, condición técnicamente impropia cuando resulta de la arbitrariedad de quien asume funciones y competencias, en desconocimiento de las que la Constitución no le excluye ni niega a la Comisión Permanente.

102 Se ha citado y recordado previamente que, cuando concurre al Congreso César Villanueva en su condición de presidente del Consejo de Ministros, 17 de setiembre de 2018, su oficio 257-2018-PCM/DPCM hace mención expresa que el suyo sería el segundo intento en el uso de la cuestión de confianza durante el período 2016-2021, luego del rehusamiento que afectara al gabinete Zavala.


reconocimiento de la censura como la medida simétricamente correspondiente a disposición del Congreso (103).

Lo que sí resulta cuestionable es la simulación del uso de la cuestión de confianza para usarla con carácter punitivo y castigar o eliminar, bajo la apariencia de un uso constitucional de dicha institución, al enemigo político, para evitar el marco de control que garantiza el sistema de interdicción de la arbitrariedad y de la concentración de poder. La finalidad o causa de la cuestión de confianza, y para similar efecto la de la disolución, no tiene naturaleza punitiva sino, fundamentalmente regulatoria de la interacción funcional entre el gobierno y el Congreso. De ello se colige que, si el propósito práctico del gobierno fue no precisa ni exactamente consultar si el Congreso le concedía o le rechazaba su confianza sobre el objeto que procedía solicitarla, sino simular el uso de la cuestión de confianza para construir artificiosamente el escenario y los argumentos para la autoinmolación del gabinete Del Solar con el objeto de deshacerse de la mayoría parlamentaria en la que veía la personificación endemoniada de la corrupción, ese propósito práctico evidencia, define y caracteriza la existencia de una causa falsa, porque la causa disimulada es el castigo que permitiría infligirle a la mayoría parlamentaria con la disolución del Congreso (104)

103 No cabe asumir a ciegas que no sea afín a los intereses del Congreso procurar su propia disolución. La disolución es una herramienta cuya utilidad puede generar beneficios a quien mayor aprobación o favor es capaz de generar en el electorado. No existe una relación mecánica, automática ni biyectiva según la cual quepa asumir que quien pierde con una disolución sea siempre la mayoría parlamentaria. No cabe negar que el propio pueblo renueve el respaldo a la mayoría en el parlamento. Las disoluciones no tienen tampoco por qué favorecer al gobierno. La ciudadanía puede castigar al gobierno si éste usa incorrectamente la oportunidad o el modo para apelar al carácter dirimente del pueblo en elecciones parlamentarias.

El criterio central para decidir la provocación de la disolución, sea mediante la censura, o mediante la cuestión de confianza, es el sentido u orientación hacia el que se inclina la voluntad popular. Pero, como la voluntad popular es un hecho futuro y, por lo tanto, solo conjeturable y en ningún caso certeramente anticipable, el mejor control del azar o de la fortuna es el que inclina la balanza y define a quién se ensalza y a quién se castiga.

La ayuda de la que suelen valerse quienes deben optar por el uso de la disolución, su adelanto o postergación, o su mantenimiento en el archivo, son las encuestas de opinión, las mismas que, pareciera obvio mencionarlo, tienen una condición activa y una condición pasiva como espejos de la percepción o inclinación de las preferencias populares: así como las encuestas se usan para sustentar decisiones que toma la autoridad, no es absolutamente menos cierto que en muchos casos se habla y se hace para afectar los resultados de las mismas encuestas que luego servirán de sustento para decidir lo que se anticipaba. Esa es la dimensión autorreferencial de la demoscopia o de la mercadoscopia.

104 Cáigase en cuenta que el carácter punitivo con el que actúa el gobierno no termina en la disolución del Congreso, porque una vez disuelto las principales autoridades del poder


El supuesto del uso de la cuestión de confianza como medio para reprimir actos o decisiones del Congreso con las que el gobierno tiene una actitud ética o políticamente discrepante puede configurar, como se ha referido, un caso de simulación al amparo de una falsa finalidad. Esto es, cuando se construye como cumplida una condición de manera impropia para simular la adecuación a los requisitos que la Constitución prevé como salvaguarda para proceder a disolver el Congreso. Esa simulación tiene lugar cuando la causa funcional no es verdadera; esto es, no corresponde a la razón de ser en virtud de la cual se reconoce a la cuestión de confianza como un instrumento en la relación interorgánica o, en su caso, en su relación con el pueblo.

La simulación genera la nulidad virtual del acto, porque detrás de la cuestión de confianza se oculta la verdadera voluntad del gobierno y, en consecuencia, el planteamiento de la cuestión de confianza no correspondía a su verdadera voluntad sino que constituía una voluntad simulada con la cual el propósito era disimular que la finalidad del gobierno era castigar a quien juzgó culpable de actos de encubrimiento y de blindaje a la corrupción. En la medida que nos encontramos ante un caso de simulación relativa, porque propiamente hablando se trata de dos actos, uno formal y aparentemente lícito, y otro oculto y disimulado pero ilícito e inconstitucional, corresponde calificar como incorrecto, deficiente e inconstitucional el uso tanto de la cuestión de confianza como de la disolución, porque siendo nulo el acto simulado el acto disimulado no es constitucionalmente sostenible debido a la ilicitud de su finalidad y de su causa, ambos actos son virtualmente nulos.

En consecuencia, si en el planteamiento de la cuestión de confianza se declaró una voluntad que encubría en realidad una voluntad interna distinta, debe afirmarse que el planteamiento que declara Salvador Del Solar en la sesión en que ingresa por la fuerza carece de validez constitucional; en consecuencia, todo el proceso de deliberación sobre la cuestión de confianza es jurídicamente nulo y, por lo tanto, carece de efecto la disolución que se decreta a partir de elementos del acto fiduciario basados en el incumplimiento de requisitos esenciales, o para su existencia, o para su validez.

ejecutivo, sea el presidente de la república, el presidente del Consejo de Ministros o el ministro del Interior, asumieron actitudes y realizaron declaraciones contrarias al desempeño efectivo de las funciones que la Constitución le asigna a la Comisión Permanente. Por lo tanto, el objetivo detrás de la disolución era anular en cuanto fuera posible toda capacidad de acción de Fuerza Popular, en quien el gobierno veía, con razón o sin ella a estos efectos no es mucho lo que importa o interesa, el agente protector de la corrupción en el Perú.


6. El objeto de la confianza

Un último elemento del acto fiduciario es el objeto. El objeto de la cuestión de confianza puede ser entendido, en primer lugar, como el resultado en que concluye la relación que se establece como consecuencia de la conclusión del proceso de toma de decisión sobre la concesión o rechazo de la confianza solicitada. Pero en segundo lugar, también puede entenderse que el objeto es la materia respecto de la cual se pide el otorgamiento de la confianza. En este estudio se opta por el segundo de los conceptos, reservándonos el primero de ellos para lo que se ha titulado como los resultados del proceso fiduciario que se cubre y trabaja en el siguiente acápite.

6.1 Requisitos del objeto

Tratándose de que el objeto de un pedido de confianza se refiere a la materia sobre la que se solicita, los requisitos para que el objeto reúna las condiciones elementales de validez son que la materia sea física y temporalmente posible, que sea lícita y que sea constitucional o normativamente concedible, en el marco de la voluntad corporativa de la asamblea y de la evaluación que realice sobre el tipo de relación política que crea conveniente y necesario fijar o establecer con el gobierno.

La confianza no es obligatoria, ni cabe obviar ni prescindir de la discreción que potestativamente tiene a su disposición el Congreso. La confianza no es una decisión que corresponda calificar a quien la pide, sino a quien se responsabiliza por otorgarla. Es a quien se le pide quien define y decide, en ejercicio de su autonomía, qué tipo de relación opta por generar en su interacción con el gobierno.

6.2 Objeto física y temporalmente posible (plazo) (105)

Cuando se señala que el objeto debe ser física y temporalmente posible se subraya que lo que solicite el gobierno a efectos de que se le otorgue la confianza

105 La relevancia del plazo como objeto de una cuestión de confianza adquiere notoriedad y relevancia a raíz de la disconformidad que circulaba en el gobierno y en la opinión pública sobre lo que se llamó la lenidad política y el ocio legislativo del Congreso, los que consistirían en ritmos de acción parlamentaria que no correspondían con la velocidad del paso con que se proponía impulsar el gobierno los diversos asuntos que comprendía tanto la reforma judicial como la reforma política.


sea factible de ocurrir en el margen de discreción con que cuenta el Congreso. El gabinete Del Solar planteó como cuestión de confianza, por ejemplo, que, como parte de lo que llamó el “núcleo irrenunciable de la reforma política”, y como prenda de confianza, el Congreso aprobara los proyectos que seleccionó antes de que venciera la segunda legislatura del período 2018-2019, esto es, en principio antes del 15 de junio de 2019 (106), y que los proyectos de reforma constitucional quedaran aprobados en primera votación también dentro de la segunda legislatura en curso, para que la segunda votación tuviera lugar, a más tardar, durante el mes de setiembre de 2019.

En principio la sujeción de la concesión de confianza a un plazo determinado puede tener el carácter de objetable, porque la labor legislativa no está exenta de un indispensable proceso deliberativo, en el que, además de estudiar y ponderar los alcances de las medidas que se proponen, también es necesario realizar las coordinaciones con la diversidad de agrupaciones y colectividades políticas con presencia parlamentaria para alcanzar un consenso determinado.

Al parecer, sin embargo, la supuesta razonabilidad en la fijación de un plazo no tuvo sustento suficiente en la construcción de la argumentación del gobierno. Lo que plantea prácticamente, como parte del objeto de la cuestión de confianza, era que seis de los doce proyectos presentados por el poder ejecutivo el 10 de abril de 2019, en el marco de sus propuestas de reforma política, quedaran aprobados antes de finalizar la segunda legislatura del período anual 2018-2019, y que los de reforma constitucional quedaran aprobados en segunda votación en setiembre de 2019.

La razonabilidad que invoca el gobierno es (1) que la Comisión de Constitución había incluido en su programación el dictamen de los doce proyectos indicados para la primera semana de julio de 2019; (2) que en promedio la aprobación de los proyectos urgentes del poder ejecutivo le toma al Congreso entre 70 y 100 días, de los cuales, a esa fecha ya habían transcurrido más de 50; y (3) que, a propósito de la cuestión de confianza planteada por el gabinete Villanueva

106 Se trataba, como ya se indicó en acápite previo, de los proyectos de reforma constitucional de la inmunidad parlamentaria; de reforma constitucional del artículo 34 de la Constitución sobre impedimentos para ser candidato cuando se cuenta con sentencia condenatoria en primera instancia; de regulación de la democracia interna, alternancia de género y promoción de la participación ciudadana en el proceso de selección de candidatos; de eliminación del voto preferencial; de inscripción y cancelación de partidos políticos y organizaciones políticas regionales; el reconocimiento de la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas por el delito de cohecho activo transnacional, y el financiamiento de organizaciones políticas.


en setiembre de 2018, el Congreso aprobó cuatro proyectos de reforma constitucional en el plazo de dos semanas.

No obstante que pudo haberse cuestionado la constitucionalidad de la fijación de un plazo para aprobar los proyectos de reforma política, el Congreso no se opuso ni hizo de esta materia una cuestión formalmente disputable, y por el contrario, el presidente del Congreso prorrogó la extensión de la segunda legislatura hasta el 26 de julio, con lo cual en vez de contar con un plazo de sólo 10 días para aprobar la legislación en cuestión contó con casi dos meses. Este gesto pudo constituir una señal de predisposición positiva hacia la colaboración con el gobierno y, en todo caso, constituye un acto no calificable de obstruccionista del parlamento. Pero más allá de la eventual condescendencia del Congreso, no queda claro si cabe o no el planteamiento de una cuestión de confianza sujeta a la modalidad de un plazo y, en caso cupiese afirmar esa procedibilidad, cuáles serían las condiciones dentro de las cuales procede reconocer el término como constitucionalmente válido.

Afirmaba el gobierno que la Comisión de Constitución había incluido en su programación el dictamen de los doce proyectos indicados para la primera semana de julio de 2019, con lo cual propone que la mitad de los doce proyectos dictaminables por la Comisión de Constitución parecería previsible que sí pudieran aprobarse antes de finalizar la legislatura prorrogada. Sin embargo, existe una diferencia conceptual y física entre la programación y la ejecución de las actividades programadas. De hecho ocurrió que la programación no se cumplió según lo planeado y que, por lo tanto, a pesar de la disposición favorable de la Comisión de Constitución no ocurrió que ni los 12 ni los 6 proyectos del poder ejecutivo quedaron ni dictaminados ni deliberados en dicha comisión. Por lo tanto, la base sobre la que construyó esa racionalidad el poder ejecutivo no llegó a cumplirse ni a hacerse efectiva.

El segundo criterio de razonabilidad del gobierno para plantear como objeto de la cuestión de confianza el plazo en que esos seis proyectos quedaran convertidos en ley antes de que terminara la legislatura 2018-2019, fue que en promedio la aprobación de los proyectos urgentes del poder ejecutivo le tomaba al Congreso entre 70 y 100 días, de los cuales, a esa fecha ya habían transcurrido más de 50. La percepción implícita en el razonamiento del gobierno es que el antecedente de la cuestión de confianza del gabinete Villanueva es directa matemática, estadística e indistintamente aplicable a la extensión del objeto de la cuestión de confianza que plantea el gabinete Del Solar. La ecuación no toma en consideración, sin embargo, una variable no poco irrelevante.


El elemento distintivo en el caso de la cuestión de confianza del gabinete Villanueva fue, primero, que existía un trabajo previo, parte del cual ya había concluido, como lo era la aprobación de la reforma sobre la Junta Nacional de Justicia; y segundo, que el Congreso realizó el trabajo al que se refería Del Solar en el contexto del diálogo y de los compromisos que consiguió Villanueva Arévalo con las agrupaciones parlamentarias. Ese es un elemento crítico y decisivo, porque el plazo que señalaba como modalidad de cumplimiento del objeto de la cuestión de confianza el gabinete Del Solar no fue un asunto sobre el cual él hubiera llegado a acuerdo alguno con todos los grupos parlamentarios. En consecuencia, si el diálogo tuvo sólo acuerdos parciales de los actores en el proceso legislativo la base para establecer el plazo carecía de un ingrediente decisivo. Sin la voluntad de los actores no existe acuerdo, y sin acuerdo el plazo cobraba la naturaleza de una exigencia unilateral, arbitraria e inexigible.

Al parecer al proceder como lo hace el gobierno minimiza el requisito central de toda relación intraestatal como lo es el contar con el deseo de las partes cuya cooperación se requiere para alcanzar resultados. La sola pretensión del gobierno acaba siendo poco menos que una imposición que queda expuesta a la esterilidad del esfuerzo. Sin la mayoría necesaria para dictaminar y para aprobar una norma no importa cuántos días de plazo se señalen para que el objeto de la cuestión de confianza se cumpla dicho objeto quedará incumplido.

El tercer criterio de razonabilidad que plantea el gobierno para fijar como objeto de la cuestión de confianza el plazo de la segunda legislatura ordinaria del período 2018-2019 del gobierno, es que si, a propósito de la cuestión de confianza planteada por el gabinete Villanueva en setiembre de 2018, el Congreso aprobó cuatro proyectos de reforma constitucional en el plazo de dos semanas, no debiera existir mayor dificultad para que se aprobaran los 6 proyectos sobre los que hacía cuestión de confianza antes del término de dicha legislatura.

Este criterio se elabora con un razonamiento estadístico similar al señalado en el criterio anterior. Dice el ministro Del Solar que se pueden aprobar 4 proyectos en dos semanas, los 6 proyectos objeto de la cuestión de confianza debieran poder aprobarse, por lo menos en 3, y con mayor razón en las 6 semanas de legislatura hasta la culminación de su prórroga. La lógica del gobierno se ordena en base a un criterio cuantitativo que no considera el universo de variables que no dependen solamente de una suma indiscriminada de tareas o de actividades ejecutables en una línea de tiempo. Nuevamente el yerro más importante es que


los deseos del gobierno no bastan para que sus pretensiones se cumplan. Con tanta menos razón en un contexto de confrontación latente que el gabinete Del Solar no tiene capacidad de eliminar a partir del voluntarismo con que gestiona la conducción del país.

Lo central en el señalamiento de un plazo es que la suficiencia de la razonabilidad se centre y se estructure a partir del necesario proceso de coordinación entre ambos órganos estatales. En ausencia de coordinación la fijación o establecimiento de un plazo carece de factibilidad material, no importa qué tan determinado o determinable éste sea. Si el plazo no ha sido previamente consensuado el gobierno incrementa y exacerba la semilla del conflicto en lugar de aplacarlo. Por lo tanto, sólo si lo que quiere el gobierno es disolver el Congreso señalará que el objeto de la confianza que solicita debe alcanzarse en un plazo indiferentemente a la capacidad y también a la disponibilidad y a la voluntad de la parte cuyo alineamiento requiere para avanzar en la conducción del país.

Por último, también en relación al plazo como uno de los objetos de una cuestión de confianza, no podría haber sido objeto de ésta, el proyecto que presentó el poder ejecutivo el 31 de julio de 2019, con el que el presidente de la república proponía la conclusión adelantada del período constitucional en las autoridades del poder ejecutivo y del poder legislativo, de forma que las elecciones generales tuvieran lugar el tercer domingo del mes de abril de 2020 (107), y no precisamente por la constitucionalidad del objeto sobre el que se presentara la cuestión de confianza, sino porque se trataba de un plazo incumplible en la fecha en que lo proponía el poder ejecutivo (108).

107 Aun cuando existían altas probabilidades que lo hiciera, el gobierno no llegó a hacer cuestión de confianza sobre la aprobación de este proyecto de reforma constitucional, en razón a las dudas crecientes que circulaban relativas a la objetable constitucionalidad de plantear cuestiones de confianza sobre materia de reformas constitucionales. Precisamente durante el debate de ese proyecto, sobre el que la Comisión de Constitución emitió un dictamen con el que recomendaba su desaprobación y el subsecuente archivamiento, fue que se solicitó una opinión consultiva a la Comisión de Venecia, la que accedió al pedido, vino y se entrevistó con diversas autoridades, y luego emitió un pronunciamiento en el que señaló que no era recomendable y que era inconveniente plantear cuestiones de confianza sobre reformas constitucionales.

108 Para comprobar la imposibilidad material de la propuesta de reforma constitucional del poder ejecutivo pueden revisarse las presentaciones que el autor preparó, que se encuentran en los enlaces archivados en https://es.scribd.com/presentation/423108402/CDG-Exploracion-sobre-el-cronograma-para-el-adelanto-de-las-elecciones-generales, y en https://es.scribd.com/presentation/420368660/CDG-Escenarios-y-cronograma-de-la-propuesta-de-adelanto-de-elecciones-en-el-Peru-Julio-2019.


6.3 Objeto lícito

Cuando se verifica la licitud del pedido de confianza el propósito es prevenir cualquier acto cuya comisión u omisión pudiera representar la incursión el algún tipo delictivo previsto en el Código Penal, o en la violación de una norma procesal de esa misma naturaleza, así como cualquier irregularidad tipificada como falta en el derecho administrativo nacional.

Previamente se ha examinado, a propósito de los visos de ilicitud que pudieran existir mediante el uso de la cuestión de confianza, como esta herramienta de nuestro derecho constitucional puede ser utilizada como una figura debajo de la cual se encuentra un propósito o un acto disimulado o encubierto cuyo fin carezca de licitud. Nos referimos al análisis que realizamos del uso de la cuestión de confianza como un acto de simulación debajo del cual lo que se pretendía propia y realmente era utilizarla como una modalidad punitiva para castigar a la mayoría parlamentaria opositora y a sus aliados por las acciones que el gobierno le reprochaba como autores de actos de encubrimiento y blindaje de funcionarios corruptos, fueran congresistas, magistrados, autoridades constitucionales o incluso ex presidentes de la república.

Cuando debajo de la formalidad de la cuestión de confianza se camufla un propósito práctico contrario a las reglas constitucionales sobre la división de poderes, el uso de la cuestión de confianza se encuentra en una situación límite respecto de la licitud de su uso. La cuestión de confianza no puede sustituir el proceso penal que corresponde realizar ante el sistema jurisdiccional para que se evalúe la supuesta inconducta que es objeto de reproche político. De ahí que si se enuncia como objeto de la cuestión de confianza una materia que sólo se plantea como excusa porque ya existe el propósito deliberado de distorsionar su naturaleza para finalmente disolver el Congreso, poco menos que al precio que fuera y del modo que mejor pueda valerse el gobierno, siempre que el maquillaje

De acuerdo al artículo 82 de la ley 26859, modificado por el artículo 2 de la ley 30673, la convocatoria a elecciones generales no puede producirse antes de los 270 días de la fecha en que las elecciones se realizan, y de acuerdo al artículo 4 de la misma ley 26859, modificado por el artículo 1 de la ley 30682, todas las normas con rango de ley, relacionadas con procesos electorales o de consulta popular que se publican desde un (1) año antes del día de la elección o de la consulta popular, tienen vigencia el día siguiente de la publicación de la resolución que declara la culminación del proceso correspondiente. Por ello resultaba impracticable cambiar la norma que establecía el plazo de 270 días para la convocatoria, a menos que se quisiera que la fecha de las elecciones se fijara al amparo de la modificación de ese plazo y que la fecha de las elecciones ocurriera en un período superior al año.


de su argumentación le favorezca y lo auxilie para aparentar y mantener las formas que encubran su maniobra fraudulenta.

Otra arista que es necesario examinar en relación con la licitud de la materia enunciada como objeto de la cuestión de confianza, es el uso de ella para encubrir actos contrarios al rechazo, discrepancia u objeción respecto a la identidad de los candidatos al Tribunal Constitucional. La cuestión de confianza se plantea y formula sobre la base de la diferencia de las personas y no por la naturaleza de las cosas. Se dirigió de modo directo e inmediato contra quienes habían sido propuestos para la elección por los miembros de la Comisión Especial.

No puede obviarse, lo reitero nuevamente, que el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional se reinició en agosto de 2019, y que la sesión del Pleno se convocó, de conformidad con lo previsto en la ley, con más de una semana de anticipación, para las 10 de la mañana del lunes 30 de setiembre. La relación de los postulantes seleccionados se conoce públicamente con diez días de anticipación a la fecha fijada para la elección.

Si el gobierno tuviera como objeto la interrupción del proceso de elección de magistrados por razones de transparencia según lo mencionó, habría sido necesario que tomara acción apenas se reinició el proceso, y no sólo después que se conoció la relación de postulantes propuestos por la Comisión Especial. No existe una relación proporcional entre la oportunidad en la que se presenta el pedido para plantear la cuestión de confianza y la razón invocada para requerir con la premura, urgencia y perentoriedad con la que lo hace, ni a través de la violencia de los medios a los que recurre para ingresar sin tino ni sensatez en el hemiciclo, interrumpiendo las actividades programadas y agendadas regularmente para la sesión.

Desde esta perspectiva, el pedido de confianza parece presentarse inoportunamente un viernes al filo del fin del día laboral, dificultando las necesarias coordinaciones internas en el parlamento para deliberar y tomar una decisión acorde con la presión que pretendía imponer el gobierno en un caso que, si bien se acompañó de un proyecto de ley con carácter de urgencia, precisamente por lo dilatado del proceso natural de consultas que deben realizarse al interior de las agrupaciones parlamentarias así como de los propios órganos consultivos y decisorios del parlamento, no se trataba de una emergencia pública, estatal ni nacional como para tomar las medidas de fuerza que rodearon al planteamiento de la cuestión de confianza.


El gobierno focaliza la interrupción del proceso con criterio personal, porque el objetivo era interrumpir el proceso dentro del cual la mayoría contaría con los votos necesarios para designar a quien mejor le pareciera. Por lo tanto, la cuestión de confianza se presenta con el propósito de impedir que la mayoría parlamentaria pueda ejercer la potestad de designar a quien mejor le pudiera parecer.

En buen romance, el gobierno se propuso obstruir el ejercicio regular de competencias constitucionales por el titular del acto de elección de magistrados del Tribunal Constitucional, no precisamente para que se dejara de usar la alternativa y modalidad de la invitación sino para que quienes ganaran la votación reemplacen a los magistrados cuyo mandato ya tenía tiempo de vencido y, de ese modo, contara con mayor respaldo para el mantenimiento de sus políticas legislativas, con menor intensidad de control jurisdiccional por un plantel de magistrados no necesariamente afín a los programas de gobierno impulsados como parte de sus políticas públicas. De lo que se trata, en suma, es de evitar el ejercicio de competencias privativas y reservadas al Congreso, para agenciarse mayor respaldo estatal con menos impedimentos, dificultades u obstáculos.

Si el objeto de la cuestión de confianza no era el enunciado desde una perspectiva abstracta sino el propósito deliberado de evitar la designación de personas determinables, con nombre propio, ¿puede considerarse que el objeto de la cuestión es lícito o, por el contrario, el acto de declarar como objeto lo que parece, crea la imagen y podría haber sido lícito, para dejar de expresar el objeto real que es la obstrucción del legítimo ejercicio de una atribución constitucional del Congreso es un acto deliberado de simulación para evitar la designación de quienes el Congreso decida elegir? Y si es un acto de simulación que encubre la voluntad interna del gobierno de impedir o de evitar que salgan electos quienes, en su apreciación o juicio, no sean afines a sus propósitos, valores o intereses, ¿puede considerarse que la “denegación fáctica” es aún un acto lícito? ¿Cabe constitucionalizar la simulación como mecanismo de encubrimiento de objetos ilícitos en la acción del gobierno? Si en honor a la congruencia de nuestro sistema constitucional se repudia el uso de objeto ilícito en el acto fiduciario, ¿es válido y susceptible de crear efectos jurídicos la decisión del gobierno de calificar como rechazo la cuestión de confianza para disolver el Congreso e impedir de ese modo la elección de quienes el gobierno estima como un riesgo contrario a sus intereses y políticas públicas?

A la ilicitud del objeto le sigue la declaración de la invalidez de la pretensión. En consecuencia, si se conviniera en que la disolución del Congreso fue una


herramienta constitucionalmente utilizada en sentido impropio, porque fue parte de una estructura argumentativa con la que se construyó el relato del rechazo de la cuestión de confianza, y este relato encubrió la voluntad efectiva del gobierno de evitar que el Congreso designe a quienes los votos de la mayoría calificada resolvieron que reemplace a los magistrados con mandato vencido, debiera seguir, naturalmente, la declaración de invalidez de la disolución que resultó de la nulidad del acto fiduciario con el que el gobierno construye el rechazo de la confianza solicitada.

6.4 Objeto procesalmente posible y constitucionalmente válido

Por último, el objeto debe ser procesalmente posible y constitucionalmente válido. Que el objeto de la confianza sea procesalmente posible y constitucionalmente válido significa que el gobierno sólo puede solicitar la confianza del Congreso respecto de materias que se encuentren dentro de las competencias del poder ejecutivo, sin sobrepasarlas, desviarse de ellas, ni transgredir competencia de órgano constitucional ajeno. Se excluye como objeto disponible de un pedido de confianza, por lo tanto, un bien o materia reservado a otro órgano del Estado.

Según la perspectiva del autor, en términos concretos, puede ser objeto de una cuestión de confianza, por ejemplo, (1) un hecho, acto o conducta protagonizada o atribuida al ministro que la solicita; (2) las declaraciones públicas expresadas por el ministro que la plantea, o por alguna autoridad representativa del ministerio bajo su cargo; (3) la aprobación de políticas públicas o de programas de acción de su sector, o de cualquiera de los sectores ministeriales del gabinete; (4) la aprobación de medidas normativas abstractas en general; y (5) medidas normativas específicas y concretas las que, en ese caso, tienen carácter incondicional y no tienen naturaleza modificable ni, en principio, negociable. En vista de las características y requisitos que se apunta, cabe deslindar los distintos casos de reciente data en los que se ha planteado cuestiones de confianza sobre varios de los tipos de objeto antes indicados.

A partir de las distintas categorías sobre las que cabe aplicar el planteamiento y evaluación del otorgamiento de confianza al gobierno, se advierte la dificultad que ha tenido la academia, y con mayor razón el gobierno, sus asesores, los periodistas, los conductores y reporteros de medios de comunicación radial y televisiva, y la mayoría de ilustres integrantes del selecto grupo de opinólogos, nacionales y adoptivos, para comprender primero, y prejuzgar después, como un alegado caso de fraude o de traición a la Constitución. El hecho en que se


han basado sus apreciaciones ha sido que el Congreso habría tenido un curso de acción en un dualismo, en una ambivalencia o, para decirlo sin ambages, en la hipocresía o en el cinismo.

No es parte del análisis jurídico el escrutamiento de las interioridades de la voluntad o del alma humana, en razón de lo cual quedamos eximidos de probar o de contradecir la existencia de hipocresía o de cinismo en alguno o en todos los actores en el proceso fiduciario sobre el que presentamos nuestras reflexiones en este ensayo de comprensión de su naturaleza y alcances. Sin embargo, sí corresponde descartar la existencia corporativa de una imputación que tiene interés y relevancia jurídica.

La referencia a un alegado fraude o de traición a la Constitución parece haber pasado por alto el necesario deslinde que existe, como consecuencia del propio desarrollo hacia el que el gobierno impulsa las mutaciones y transformaciones de la cuestión de confianza, entre el objeto del acto fiduciario, y el objeto del compromiso que crea el acto fiduciario una vez que éste se forma y perfecciona (109).

Si la cuestión de confianza se aplicara en el Perú únicamente respecto de hechos o declaraciones precedentes, o aun sobre la enunciación de políticas públicas que procurará emprender, mejorar, modificar o corregir, el gobierno en un solo acto cabría definir si el Congreso aprueba o rechaza la confianza solicitada luego del debate que tenga lugar en la asamblea. Pero cuando el gobierno se propone

109 No ha pasado desapercibido que en el fragor de la confrontación, en efecto, el gobierno ha cometido un desliz, un exceso, al calificar los actos del Congreso como fraudulentos, en razón a que, al desdoblar el procesamiento de una cuestión de confianza compleja en el tratamiento diferenciado del objeto fiduciario del objeto de la obligación, asume que, porque vota a favor de la confianza de ello se sigue automáticamente que procederá a aprobar literalmente los textos de las iniciativas o propuestas legislativas que presenta.

Una pretensión de esa naturaleza colisiona absurdamente con la axiología organizacional de nuestro régimen político, en primer lugar, pero aún peor con el principio deliberativo que es esencial en el ejercicio de la función representativa en el régimen representativo que, según nuestra Constitución, expresa el origen del poder a través de la voluntad popular.

La disposición de conceder o de negar confianza es, no se olvide, una facultad del Congreso, y el Congreso es el titular de la fiducia, de la confianza. La confianza no se arrebata. Se gana, porque se convence. No porque se actúe con mayor maña o astucia en la confrontación. Si el titular de la confianza es el Congreso, es al Congreso a quien corresponde deliberar y decidir en qué términos la concede.

El único modo seguro en el que el presidente de la república respeta la titularidad del Congreso es cuando recibe, con respeto, la comunicación que el Congreso le transmite la voluntad de la asamblea. Una vez que el acto fiduciario se formó y perfeccionó sólo resta el cumplimiento del compromiso que nace de la concesión de confianza. Las prestaciones que


hacer cuestión de confianza no sobre hechos, actos o declaraciones precedentes, sino sobre textos normativos cuyo contenido debe ser necesaria e inexcusable materia de información, estudio, análisis, discusión y deliberación, en las diversas instancias orgánicas del Congreso, por la diversidad de agrupaciones parlamentarias y los órganos internos de ellas mismas, surge la necesaria distinción entre ambas categorías.

Cuando la confianza se solicita sobre hechos, actos o declaraciones precedentes, o incluso sobre planes cuya aprobación dependen solamente del poder ejecutivo en ejercicio regular de sus competencias, puede cumplirse sin ningún inconveniente la norma del Reglamento del Congreso que dispone que la cuestión de confianza debe debatirse y votarse en la misma sesión o en la siguiente. Pero, cuando la materia que se plantea como objeto de la cuestión de confianza, es el texto de una norma (independientemente del tiempo que haya transcurrido desde su presentación hasta el momento en que se plantea la cuestión de confianza, o del tiempo que sea necesario para que el Congreso estudie, delibere, discuta y consensue criterios sobre el texto y los alcances de una iniciativa propuesta por el gobierno), la exigibilidad del cumplimiento de esa norma carece del mismo grado de imperatividad y debe ajustarse a la distinta naturaleza de la materia sobre la que versa el objeto de la cuestión de confianza que plantea el gobierno.

Como se tratará de mostrar en acápite posterior, debe necesariamente contemplarse en el procesamiento de este último tipo de cuestiones de confianza dos momentos necesariamente diferentes, que obedecen a la naturaleza de las dos categorías que surgen y que se derivan de los nuevos usos que por los opta recurrir el gobierno. Ante nuevos usos corresponden nuevos procedimientos acordes con la distinta naturaleza de los actos, potestades y obligaciones de las partes.

Por eso es que es inevitable distinguir entre la confianza como objeto general o abstracto de la pretensión del gobierno, y las prestaciones concretas que el

se derivan del cumplimiento del compromiso, sin embargo, no pueden ejecutarse según la comprensión de una entelequia sino de la pluralidad de miembros de la asamblea.

De ahí que resulte inevitable que los textos de una ley no estén eximidos de la indispensable deliberación y distintos grados de consenso entre la pluralidad de actores del proceso legislativo, uno de los cuales puede ser el propio gobierno, a cuyos representantes suele invitárselos a las sesiones de las comisiones en las que escuchan la comprensión de la problemática sobre la que el gobierno supone haber tenido toda la información y conocimiento existente como para pedir que se apruebe un texto determinado.


Congreso se obliga a cumplir como consecuencia de la muestra de confianza que le concede al gobierno. De ahí que, según la naturaleza del pedido que el Congreso necesite proceder de modo diverso y conforme a dicha naturaleza. La adecuación procesal del Congreso a la naturaleza de la materia sobre la que se le pide confianza, por esta razón, no puede considerarse un caso de fraude ni de traición a la Constitución. Esa necesidad es la que tratará de explicarse en el desarrollo posterior de esta exploración.

Con cargo al desarrollo posterior de esa materia, dijimos en párrafos precedentes que, de acuerdo a la perspectiva del autor de este trabajo, cabía identificar diferentes objetos que podían ser materia de una cuestión de confianza. Quizá los casos que carezcan de exposición práctica sean los dos primeros, porque no ha ocurrido que un ministro plantee cuestión de confianza sobre hechos o sobre declaraciones polémicas respecto de las que haya necesitado hacerla.

En general se trataría de situaciones que tienen efectos ex post porque suelen tener lugar respecto de situaciones ocurridas durante el desarrollo de la gestión ministerial que generan duda o disenso o discordias de algún modo o forma o en la opinión pública o en sede parlamentaria. En estos casos el objeto de la cuestión de confianza se expone en el Congreso para que la asamblea vote sobre la aprobación o condonación del hecho o de la declaración, o sobre su descontento, reprobación o rechazo. La aprobación regulariza el episodio materia de discordia y el rechazo la dimisión del ministro cuyos hechos o declaraciones se critica o sobre el que se requieren explicaciones ante la representación nacional.

Si, por ejemplo, el gabinete Del Castillo hubiera conseguido hacer cuestión de confianza sobre su participación en el caso de los denominados petroaudios o petrogate que conmocionó a la opinión pública a inicios de octubre del año 2008, se habría tratado de un caso en el que el objeto de la cuestión de confianza se habría referido a hechos que comprometían al gabinete en un escándalo público. Como ha sido referido varias veces en este análisis el ingreso súbito del gabinete Del Castillo en el hemiciclo del Congreso el 11 de octubre de 2008 fue objeto de rechazo en grado tal que el presidente del Congreso tuvo que suspender la sesión hasta que el gabinete se retirara del salón de sesiones.

El supuesto de la aprobación de políticas públicas de un sector ministerial tiene alguna historia en el marco de la vigencia de la Constitución de 1993. Cabe recordar, por ejemplo, la cuestión de confianza que planteó el presidente


del Consejo de Ministros Alberto Pandolfi Arbulú el 13 de junio de 1996, a partir del concepto del rol subsidiario del Estado que definía esta Constitución, respecto de las acciones de privatización programadas como parte de las políticas públicas planeadas dentro del régimen de Alberto Fujimori (110). Igualmente, el ministro de Economía y Finanzas, Jorge Camet Dickmann, el 2 de octubre de 1997 presentó una cuestión de confianza cuyo objeto era el plan de medidas cuyo objetivo era la reinserción del Perú en el sistema financiero internacional, a través de un programa de renegociación de la deuda externa (111).

Luego de un lapso más o menos prolongado de más de 20 años ocurre que el gabinete Zavala hizo cuestión de confianza, durante la presidencia de Pedro Pablo Kuczynski, respecto de las políticas del sector educación a cargo de la ministra Marilú Martens. La formulación se basó en la postulación de que el Congreso parecía sostener una disposición contraria a la conducción que sucesivamente había estado a cargo de los ministros Saavedra Chanduví (112) y Martens Cortés (113). Luego de plantear el mantenimiento de esas políticas como objeto concreto de la confianza del Congreso, éste le rehusó la confianza

110 La cuestión de confianza del gabinete Pandolfi fue aprobada por 70 votos a favor y 17 en contra.

111 La cuestión de confianza del ministro Camet fue aprobada por 59 votos a favor y 18 en contra.112 En el caso del ministro Saavedra la objeción del Congreso había consistido en el reproche

que se le hacía respecto de irregularidades denunciadas en el proceso de la supuesta compra irregular de computadoras en su sector, en lo que el gobierno veía que se trataba de una excusa para removerlo debido a intereses particulares relacionados con el rol que cumplía la Superintendencia Nacional de Educación – SUNEDU en el proceso de control y acreditación de los centros universitarios.

113 Las objeciones del Congreso en relación con la conducción a cargo de la ministra Martens se refirieron al manejo deficiente respecto de la huelga magisterial, motivada por la política de evaluación de méritos del profesorado y al programa de retiro voluntario de los maestros con más de 55 años de edad.

El gobierno, sin embargo, advertía que las discrepancias con el Congreso se debían a la posición de la mayoría parlamentaria en relación con los contenidos del llamado currículo nacional, en particular en materia de la llamada “ideología de género” (identidad de género y orientación sexual), respecto de lo cual sectores organizados de la sociedad civil protestaba por considerar que esos contenidos de la política educativa del gobierno eran contrarios a la familia y a la educación de sus hijos.

Lo que no parecía tomar en consideración, que fue materia de disenso incluso al interior del grupo parlamentario oficialista, es que las políticas cuestionadas y criticadas por Fuerza Popular tampoco formaban parte del plan de gobierno con el que el Peruanos por el Kambio y que, por lo tanto, suponían una desviación importante en la agenda y en el eje programático del partido de gobierno que luego le pasarían la cuenta al poder ejecutivo precisamente porque pudo haber sido un tema común con la mayoría parlamentaria. Aparentemente al gobierno le resultaba más conveniente, o provechoso, hacerse eco de la agenda de organismos multilaterales internacionales que favorecían propuestas comparativamente progresistas, que


solicitada como consecuencia de lo cual se produjo la crisis total de un gabinete durante el período 2016-2019.

El cuarto supuesto, relativo a la aprobación de medidas normativas abstractas en general, cabe referirlo a los términos con los que la cuestión de confianza fue planteada por el gabinete Villanueva (114). Sin embargo, además de la relevancia que tiene el planteamiento de la cuestión de confianza por Villanueva Arévalo sobre normas abstractas en general también representa igual pertinencia sobre extremos de esta institución que se refieren a aspectos y a alcances que no parecen técnicamente compatibles ni acordes con la naturaleza de la cuestión de confianza en nuestro régimen político. Las tres normas sobre las que solicitó la confianza del parlamento el gabinete Villanueva fueron la aprobación de los proyectos de reforma constitucional sobre la no re-elección inmediata de los congresistas, la reimplantación del régimen bicameral, y el proyecto de ley de financiamiento de los partidos políticos.

No está exento, en efecto, de discusión, el caso del uso de la cuestión de confianza que realiza el gabinete Del Solar cuando califica como fraudulento el proceso de debate parlamentario respecto de los pedidos de confianza del gabinete Villanueva del 19 de setiembre de 2018, por ejemplo, en el que si bien el pedido se aprueba, sin embargo, las normas cuya aprobación se solicitó sufrieron modificaciones importantes si no, además, sustantivas. Tampoco lo está cuando califica del mismo modo el debate de la cuestión de confianza presentada por el gabinete Del Solar el día 4 de junio de 2019 sobre lo que llamó “el núcleo irrenunciable del paquete de reformas presentadas en abril de 2019”.

A pesar de que, en sentido estricto, lo que hacía el gabinete Villanueva era presentar tres materias derivadas del plan general de gobierno que había

gestionar la agenda política interna sin confrontación. Lo mencionado permite caer en cuenta que las decisiones del gobierno fueron causa de

fricción política y que no podía reprocharse en la mayoría parlamentaria la causa unilateral del obstruccionismo. Por lo tanto, la integración de la variable de análisis mencionada permitiría mitigar los niveles de histrionismo público que rodearon a la cuestión de confianza que planteó el ministro Zavala cuando concurrió al Congreso para plantear su cuestión de confianza.

114 El texto de la intervención del ministro Villanueva Arévalo en la sesión del Pleno del Congreso del miércoles 19 de setiembre de 2018 puede encontrarse en el enlace https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/199067/DISCURSO_PREMIER_C%C3%89SAR_VILLANUEVA_-_CUESTI%C3%93N_DE_CONFIANZA_-_19_DE_SETIEMBRE_DE_2018.pdf


sido previamente objeto de la investidura, las que especificaba en medidas legislativas concretas, el objeto de la confianza que planteaba traía consigo un problema mucho más trascendente, grave y delicado. De los tres proyectos de ley cuya aprobación era materia de la cuestión de confianza uno era sobre una ley ordinaria, pero otros dos eran sobre reformas constitucionales. Este asunto particular merece desarrollo específico en el siguiente acápite.

Distinto parece ser el supuesto de una cuestión de confianza sobre un objeto relativo a medidas normativas específicas y concretas las que, en ese caso, en principio, tienen carácter relativamente incondicional y no tienen naturaleza modificable ni negociable. Lo singular de este caso, a diferencia del anterior, relativo a medidas legislativas que, si bien tienen un texto resolutivo predeterminado no es materia del objeto la invariabilidad del contenido, sino que se deja un margen relativamente laxo a la discreción del Congreso para definir los alcances y límites de la norma que el gobierno necesita que se apruebe como consecuencia del compromiso que asume la asamblea de otorgar la confianza solicitada por el gabinete, en las cuestiones de confianza sobre el texto expreso e intangible el requisito que el gobierno pide que se cumpla es especialmente exigente. Este supuesto tuvo lugar en nuestra experiencia constitucional en el planteamiento de la cuestión de confianza que hicieron los ministros de Defensa y del Interior, Pedro Cateriano y Wilfredo Pedraza, durante el período en que presidió el Congreso el congresista Víctor Isla Rojas.

Cuando aún no había concurrido el gabinete Jiménez al Congreso para solicitar su investidura, los ministros de Defensa y del Interior, Pedro Cateriano y Wilfredo Pedraza, en la sesión del 9 de agosto del 2012 concurrieron al Pleno para plantear una cuestión de confianza sobre la aprobación de varios incisos de un proyecto de ley relativo a la delegación de facultades que se pedía a la asamblea, sobre el régimen de remuneraciones y de pensiones de los institutos armados y policiales. Este es el primer antecedente de una cuestión de confianza sobre una materia legislativa concreta y textual. La delegación de facultades se aprobó con el texto que pidieron ambos ministros que quedara redactado, con lo cual la confianza se entendió plenamente concedida a ambos ministros (115). Con su uso efectivo empezó el proceso de perfilamiento de la posibilidad de presentar cuestiones de confianza sobre medidas legislativas concretas y textuales.

115 La cuestión de confianza se aprobó por 70 votos a favor, 31 en contra y una abstención


Lo específico de este caso es que pudiendo desdoblarse el objeto de la cuestión de confianza entre el objeto fiduciario propiamente dicho y el objeto de la obligación que se derivaba del acto de concesión de confianza, ambos objetos quedaron saldados en la misma oportunidad con el debate y aprobación del texto que contenía la delegación de facultades solicitada. El tratamiento unitario que se prestó en dicha ocasión al pedido de los ministros Cateriano y Pedraza integró la formación del acto fiduciario y el cumplimiento de la prestación contenida en la obligación que se creó con el acto fiduciario.

Esta primera experiencia no se repitió durante el período 2011-2016, y no fue hasta la ocasión en que el gabinete Villanueva planteó cuestión de confianza sobre cuatro iniciativas legislativas (de las cuales una era la reforma constitucional sobre la no reelegibilidad de los congresistas, y la otra sobre la reinstalación de la bicameralidad en nuestro régimen político) que el Congreso enfrentó la misma dificultad, sin contar con más marco preceptivo que la exigencia formal del Reglamento del Congreso que requería que las cuestiones de confianza se debatan y voten en la misma sesión en que se presentan o en la siguiente. Como ocurre con los sucesos que tienen lugar en sede parlamentaria, el marco normativo no se reduce al texto escrito contenido en el Reglamento del Congreso (116), y en reemplazo de norma son o los precedentes, o la práctica, o los acuerdos que un caso exige (y que luego pueden devenir en práctica regular o uniforme), con los que se regulan los actos y procesos propios de la función representativa.

116 Más información sobre este asunto puede encontrarse en las publicaciones del autor de 1990, “La práctica parlamentaria como norma de trabajo y comportamiento de la Asamblea Legislativa”, artículo publicado en la Revista del Instituto de Ciencia Política y Derecho Constitucional, Nº 2. Huancayo (pp. 38-49), con enlace digital en https://es.scribd.com/document/8970175/CDG-Regimen-normativo-de-las-practicas-parlamentarias-1990; de 2009, “El Derecho Parlamentario. Fundamento, concepto y características del derecho parlamentario”, artículo publicado en el libro Derecho Parlamentario, que integra los materiales de enseñanza de la Maestría en Estudios Parlamentarios, conducido por el Instituto de Gobierno de la Universidad San Martín de Porres (pp. 307-349), en el enlace https://es.scribd.com/document/16549276/CDG-Bases-teoricas-y-fundamento-del-Derecho-Parlamentario-PERU; y de 2013, los comentarios que desarrolla a propósito de la exégesis del artículo 94 de la Constitución Política, en relación con la naturaleza del Reglamento del Congreso, que se recogen en la obra colectiva bajo el título La Constitución comentada, editado por Gaceta Constitucional, con enlace en https://es.scribd.com/document/8837902/CDG-Comentarios-al-Art-94-de-la-Constitucion-del-Peru.

Sobre el tema general de la teoría de las fuentes del derecho parlamentario puede consultarse igualmente la publicación que colgué en el enlace https://es.scribd.com/document/18598641/CDG-Teoria-de-las-Fuentes-del-Derecho-Parlamentario-PERU


Las decisiones son tramitadas de forma que la asamblea pueda cumplir adecuada y razonablemente sus funciones, tareas y actividades. La decisión sobre qué vía es idónea se resuelve de acuerdo, fundamentalmente, a lo que la asamblea entienda como factible. Por lo tanto, según lo permita la simplicidad o la complejidad del objeto sobre el que se plantea la cuestión de confianza.

Cuando existe unanimidad de criterios en la diversidad de colectividades parlamentarias en la asamblea un pedido puede resolverse en un mismo acto, como en el caso de la cuestión de confianza de los ministros Cateriano y Pedraza, pero también es perfectamente válido, lógico y razonable desdoblar el pedido en dos momentos diferentes. La factibilidad y la complejidad no son criterios que se apliquen únicamente sobre la materia legislativa que es objeto de la cuestión de confianza, porque lo que puede ser técnicamente de alta complejidad puede solventarse con la incondicionalidad política que pueden ofrecerle las mayorías parlamentarias al gobierno.

De ello se deduce que, en una coyuntura en la que las mayorías políticas en el Congreso y en el gobierno, no sólo no coinciden sino que se oponen, y en la que el gobierno prácticamente no cuenta con un grupo parlamentario cohesionado ni disciplinado, la variable del respaldo político incondicional debe descartarse, de manera que la evaluación sobre la factibilidad de la resolución a adoptar es mínima y las dificultades hacen de alta complejidad el proceso de deliberación y análisis de las iniciativas legislativas que el gobierno proponga como objeto de su cuestión de confianza.

Es éste el escenario en que se presentó la primera cuestión de confianza del gabinete Del Solar, en el que, además de los proyectos de reforma constitucional, hizo cuestión de confianza sobre la aprobación de cuatro proyectos de ley. Las propuestas que debían aprobarse eran el proyecto 4186, para eliminar el voto preferencial; el 4187, con el que se regulaba la democracia interna y la participación ciudadana en el proceso de selección de candidatos; el 4188, sobre requisitos para la inscripción y la cancelación de la inscripción de los partidos políticos; y el 4189, sobre la responsabilidad de las personas jurídicas por el delito de cohecho activo transnacional, e incorporación de normas en el Código Penal sobre el financiamiento ilícito de organizaciones políticas.

A diferencia de lo ocurrido con la cuestión de confianza de los ministros Cateriano y Pedraza, la planteada por el gabinete Del Solar se tramitó parcialmente como en el caso de la planteada por el gabinete Villanueva,


porque se procedió a desdoblar el objeto del acto fiduciario, de la prestación objeto del compromiso asumido con la aprobación de la cuestión de confianza, y además, en ausencia de acuerdo entre el gobierno y las agrupaciones parlamentarias mayoritarias, las iniciativas sí fueron materia de alteraciones y modificaciones de acuerdo al criterio y evaluación libre e independiente de los representantes en la asamblea. Es precisamente la ausencia de diálogo eficaz, y de ausencia también de acuerdo, que sí fue en lo que se basó previamente la cuestión de confianza del gabinete Villanueva, que el gabinete Del Solar no pudo alcanzar la meta maximalista que se había propuesto.

La técnica en que se basó el gabinete Del Solar previó márgenes de discrepancia dentro de los cuales la decisión del Congreso podría resultarle conforme. Dichos márgenes serían cuanta modificación pudiera aprobar el Congreso que no afectara lo que denominó la esencia normativa de sus iniciativas. Para este fin definió cuál consideraba esa esencia crítica cuya modificación no le resultara conforme.

En el caso del voto preferencial la esencia era, simplemente, que se eliminara, y que las listas respetaran como regla la alternancia y la paridad de género. En el caso de democracia interna y participación ciudadana en la selección de los candidatos la esencia era el carácter vinculante y abierto de las elecciones partidarias internas, con participación de los organismos electorales, de modo que puedan elegirlos los militantes y quien quiera que tenga interés en elegir, y que el lugar que ocupen los invitados en las listas (cuyo número no debe exceder del 20 por ciento) se determine antes de la realización de las elecciones internas. Respecto del proyecto de inscripción y cancelación de partidos, la esencia sería contar con 14 mil ciudadanos como afiliados y que si las organizaciones no alcanzaran 280 mil votantes en las elecciones internas sería causal de cancelación de la inscripción. Por último, el relativo al financiamiento de organizaciones políticas por personas jurídicas la esencia se definió como la inclusión del tipo penal de financiamiento indebido de organizaciones políticas y falseamiento de información sobre aportaciones, ingresos y gastos, además de la obligación de los partidos de presentar reportes de gasto durante las campañas electorales.

El resultado fue que, luego de la aprobación de la cuestión de confianza planteada, en la sesión del 4 de junio, el Congreso cumplió con el compromiso inherente al acto fiduciario que se formó, y que, finalmente, cada uno de los proyectos presentados por el poder ejecutivo en su cuestión de confianza fueron promulgados por el presidente de la república sin observación alguna. Los


cuatro proyectos se publicaron como ley de la república como las leyes 30995 (proyecto 4188), 30996 (proyecto 4186), 30997 (proyecto 4189), 30998 (proyecto 4187). Esta constatación pareciera eximir de mayor comentario la regularidad en el cumplimiento del compromiso derivado de la confianza previamente otorgada al gabinete, y deja libre del reproche con que se endilga al Congreso en el sentido de que habría procedido con dobleces propios de una intención fraudulenta.

La lección que deja esta última experiencia es que, así como durante el período 2011-2016 se entendió que el lógico tratamiento para una cuestión de confianza sobre una acción sobreviniente del Congreso, sucedánea a la consulta sobre la cuestión previa propiamente dicha, puede votarse en un solo acto, ésa no tiene por qué ser la única ni exclusiva regla. Es decir, no cabe establecer como regla general que sólo son válidos los actos de concesión de confianza al gobierno cuando éstos comprenden en una sola votación el objeto que, a título de prestación materialmente derivada de la confianza otorgada, podrían requerir evaluación, estudio y deliberación ulterior en una oportunidad distinta a la que el Reglamento del Congreso consigna como requisito procesal.

En consecuencia, pueden ser tan válidos y arreglados a nuestro derecho parlamentario y constitucional que la cuestión de confianza discierna en dos partes la consulta sobre los alcances de la confianza solicitada. Una primera la confianza general sobre el objeto que resalta o relieva el gobierno, y una segunda específica sobre la ejecución de la prestación o el cumplimiento de actos concretos que debe cumplir el Congreso para honrar el compromiso que asume al aprobar el acto fiduciario. La inclusión de núcleos esenciales en la aprobación de una propuesta, si son razonables, y si, además, si se evalúan luego dentro de elementales y proporcionales márgenes de tolerancia, pueden asimilarse dentro del marco de alternativas que tiene a su disposición el gobierno.

Otro y distinto resulta ser el caso del objeto de la cuestión de confianza sobre la modificación del artículo 8 de la ley 28301 que presenta el gabinete Del Solar, para que el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional se inicie mediante una propuesta iniciada en instituciones, que no precisa si deben ser públicas o privadas, y sujeta a un proceso de difusión de las actuaciones que incluya la opción de las tachas que contra alguno de los candidatos pudieran presentarse.

Si bien debe examinarse el episodio del planteamiento de la cuestión de confianza del 30 de setiembre en su integridad, en esta elaboración se ha procedido a


realizar el análisis con criterio temático, en función los distintos aspectos comprometidos en la acción emprendida por el gobierno. En este espacio toca detenernos en el extremo de la cuestión de confianza sobre la aprobación del artículo 8 de la ley orgánica del Tribunal Constitucional.

Independientemente del asunto específico de la “denegación fáctica” que fabricó el gobierno para precipitarse a disolver inconstitucionalmente el Congreso, y del tema de la improcedencia de la cuestión de confianza sobre la interrupción del proceso de designación en curso, el extremo del objeto de la cuestión de confianza planteado, concreta y específicamente, sobre la modificación del artículo 8 de la ley orgánica del Tribunal Constitucional, nunca se estudió, deliberó, discutió, debatió ni votó.

Más aún, sí se debatió el objeto del acto fiduciario, y se votó en la sesión vespertina del mismo 30 de setiembre, mientras, coincidentemente, exponía el presidente de la república su mensaje público a través de la radio y la televisión en una suerte de conferencia de prensa. La decisión del Congreso, sin embargo, fue ostensiblemente ignorada por el gobierno. La disolución decretada, como se ve, no tuvo sustento constitucional satisfactorio ni suficiente, más allá de que el asunto sea considerado como debatible u opinable, porque resultó de una maquinación de dudosa manufactura jurídica, y ello no obstante el respaldo de una importante cofradía de juristas con reconocido prestigio como constitucionalistas.

Negando como lo hago tener alguna filiación ni simpatía con ninguna organización política en singular, y por lo tanto rechazando de antemano cualquier imputación respecto a cualquier forma de complicidad o encubrimiento que fuera objeto de mis intenciones al realizar el análisis que presento en esta monografía, no puedo callar, en consciencia, que lo actuado por el gobierno, con el amadrinamiento y apadrinamiento de algún sector respetable de la academia, constituye una treta política mediante la cual el gobierno actuó más por su propia incompetencia, por su intolerancia frente a la discrepancia, y por su impotencia para negociar con el Congreso, que en base a razones basadas en hechos perfectamente propios de una coyuntura en la que el pueblo no quiso darle al gobierno la mayoría con la que habría deseado contar. El apresuramiento del gobierno en la disolución del Congreso, basado en la atípica y constitucionalmente injustificada categoría de “denegación fáctica”, guillotinó el curso del proceso constitucional de consulta sobre el objeto válido


y lícito de la cuestión de confianza en desarrollo. Luego del anuncio de la disolución del Congreso, sin que el decreto aún hubiera sido refrendado, sin que se publicara aún la dimisión del gabinete Del Solar ni el nombramiento del congresista Zevallos Salinas como presidente del siguiente Consejo de Ministros, y sin que, por lo tanto, existiera un gabinete del cual pudiera ejercer la presidencia del ministro Zevallos Salinas, el gobierno del presidente Vizcarra se negó a recibir la aprobación de confianza aprobada por la asamblea para coronar de ese modo la maniobra con la que, finalmente, pudiera lograr su objetivo de deshacerse de su antagonista político (vale decir, no precisamente el Congreso, sino el grupo parlamentario de Fuerza Popular)

No obstante que la aprobación de la cuestión de confianza en la sesión vespertina del 30 de setiembre se realiza según la alternativa del desdoblamiento y discernimiento entre los objetos del acto fiduciario y de la obligación que crea el acto fiduciario, precisamente porque el proyecto sólo se presentó durante la sesión del 30 de setiembre y, por lo tanto, aun cuando se presentó con carácter de urgente, aún no había sido remitido a comisiones para evaluación y estudio y, por lo tanto, no existía una opinión previa con la cual preparar el debate y deliberación en el Pleno. Esta situación ameritó la decisión de no votar en un mismo acto el texto de la modificación del artículo 8 de la ley 28301.

Como consecuencia de la alternativa de la que se valió la asamblea, la votación con la que se aprobó la cuestión de confianza procesalmente válida carecía de la materialidad que hubiera tenido si se votara su texto de modo directo e inmediato. El gesto de tomar concernimiento y abocarse prioritariamente a debatir el objeto de la cuestión de confianza no es una señal que pueda tomarse con indiferencia porque un acto de confrontación abierta habría tenido, definitivamente, otras características muchos más drásticas si no, además, violentas, teniendo en consideración la actitud con la que el gabinete Del Solar desconoció los elementales modales de interacción con el mismo poder del Estado del que dependía el depósito de confianza que podía o no compartir con el gobierno.

6.4.1 La inconstitucionalidad de la cuestión de confianza sobre reformas constitucionales

Dado el reciente desarrollo de la cuestión de confianza y al proceso de su afirmación como institución de nuestro derecho constitucional es que se han producido intentos de definir y restringir legislativamente su uso. Los intentos


de restricción, sin embargo, abortaron luego que el Tribunal Constitucional expidió su STC 6-2018-PI, con la que declaró inconstitucional la reforma del Reglamento del Congreso que descartaba como objeto de la cuestión de confianza la afectación de procesos legislativos o de control político, en clara alusión, particularmente, a la cuestión de confianza presentada por el gabinete Zavala en relación con la interrupción de la anunciada censura contra la ministra de Educación Marilú Martens.

La STC 6-2018-PI fijó como base la constitucionalidad de las cuestiones de confianza sobre proyectos de ley, y también cualquier otra cuestión de confianza, de manera amplia, que fuera necesaria para el desempeño de la gestión del gobierno (fundamento 75 de la sentencia). Sin embargo esa sentencia no ha cubierto otros aspectos que, a partir de su expedición, surgieron en la interacción del gobierno con el parlamento durante el período 2016-2019. Uno primero de esos aspectos es el relativo a los proyectos de ley de reforma constitucional, el segundo será el que afecta el ejercicio de competencias constitucionalmente reservadas al Congreso como lo es el proceso de designación de altos funcionarios públicos en organismos constitucionales autónomos.

Cuando el gabinete Villanueva plantea cuestión de confianza sobre los proyectos de reforma constitucional el Congreso no integró las dos distintas dimensiones presupuestas en la consideración del otorgamiento o del rechazo. Esas dos dimensiones son el proceso de consulta del pedido abstracto, y el contenido mismo del pedido cuya materia se presenta a consideración y evaluación del Congreso.

La escisión entre una y otra dimensiones es lo que permite distinguir dos realidades que parecen corresponder también a dos distintas categorías de análisis. Una es el objeto del acto fiduciario, y la otra es el objeto de la obligación fiduciaria. No parecen ser lo mismo el objeto del acto que el objeto de la obligación o compromiso que nace del acto fiduciario. Puede ser válido y quedar correctamente conformado el acto parlamentario del otorgamiento de una cuestión de confianza, sin que nazca o sin que se cumpla correctamente el compromiso o la obligación que crea el acto fiduciario.

El Reglamento del Congreso constriñe el proceso fiduciario a la creación o perfeccionamiento del acto, no del compromiso u obligación. En efecto, cuando el Reglamento del Congreso prevé que la cuestión de confianza debe debatirse y votarse en la misma sesión o en la siguiente, no se pone en el supuesto de que, como consecuencia del planteamiento de una cuestión de


confianza cuya materia sea la aprobación efectiva de una medida o reforma de naturaleza legislativa, esta alternativa exija que, en la misma sesión o en la siguiente, se aprueben las reformas materia de la confianza pedida a la asamblea. Ese tipo de requisito sería incumplible e inexigible. Negaría frontalmente una de las características esenciales del sistema representativo como lo es la función y el proceso deliberativo, sin cuya recta observancia la capacidad representativa quedaría severamente deslegitimada y escamoteada.

Es esta la razón por la que cabe asumir una actitud de comprensión menos intransigente y más contemplativa en relación con el modo en que se ha tratado y utilizado el proceso parlamentario respecto de cuestiones de confianza que precisen de actos adicionales, complementarios y confirmatorios, del acto puntual sobre la consulta con la que el Pleno de la asamblea declara la aprobación de una cuestión de confianza.

Cierto es que hay lugar a especulación sobre la conveniencia que le aportara a la mayoría parlamentaria y a sus aliados una disociación procesal como la que se señala, en relación con el cumplimiento del requisito de la segunda denegatoria como causal para justificar la disolución del Congreso, pero más allá de los intereses prácticos de la mayoría parlamentaria, y de lo deseable que habría sido modificar el Reglamento del Congreso para integrar conceptualmente ambos aspectos, no es menos cierto que hasta el planteamiento de la cuestión de confianza sobre proyectos de ley por el gabinete Villanueva nunca antes se había tenido en consideración en el Congreso un objeto de confianza sobre materia legislativa concreta sobre materia constitucional.

El modo en el que el gabinete Villanueva planteó el objeto de la cuestión de confianza no dejó mucho lugar a dudas. En su alocución señaló que no aceptaremos aprobaciones parciales, y añadió que este gobierno ha venido a pedir la cuestión de confianza sobre estas dos políticas que se traducen y se materializan en las cuatro reformas constitucionales presentadas: reforma del Consejo Nacional de la Magistratura, que ya la aprobaron, con nombre diferente pero lo aprobaron y lo reconocemos. Pero falta la bicameralidad, falta la no reelección, falta el financiamiento transparente y, todo sobre eso Presidente, llevarlo al referéndum. Y ese referéndum tiene plazos definidos, ese referéndum tiene que ser el 9 de diciembre, que corresponde a la segunda fecha de las elecciones regionales.

Por lo tanto pretendía que, además de la aprobación realizada previamente de la reforma constitucional sobre la sustitución del Consejo Nacional de la


Magistratura por la Junta Nacional de Justicia, no sólo sean aprobadas dos reformas constitucionales más (bicameralidad y no reelección parlamentaria), y la ley de financiamiento de los partidos políticos, para luego someter las cuatro normas a un referéndum popular con fecha fija, el mismo día en que se celebrarían las elecciones regionales complementarias.

Fue debido al diálogo que el gabinete Villanueva sostuvo con la diversidad de agrupaciones parlamentarias, que el Congreso aprobara la reforma constitucional de la Junta Nacional de Justicia, pero en base a ese mismo diálogo que, luego de votar la cuestión de confianza el 19 de setiembre de 2018 y aprobarla con 82 votos a favor, 22 en contra y 14 abstenciones, programó y logró aprobar, antes del 4 de octubre de 2018, los tres proyectos materia del compromiso que resultó de la aprobación de la confianza votada (117).

No es intrascendente, irrelevante, ni insignificante que, independientemente de lo constitucionalmente discutible que pudiera ser la presentación de una cuestión de confianza sobre una reforma constitucional, y además sujeta a un plazo perentorio con la finalidad de que los proyectos aprobados fueran sometidos al proceso de referéndum, existió una voluntad indiscutible de alinearse con la dirección que proponía el gobierno en relación con las materias objeto de la confianza solicitada. El diálogo allanó los obstáculos y superó las eventuales discrepancias. El Congreso dejó muestras que la suya no era una actitud de confrontación ciega ni obtusa.

El caso de la cuestión de confianza del gabinete Villanueva permite aclarar dos temas importantes. Primero, que la aprobación de cuestión de confianza sobre reformas constitucionales no representó una concesión conceptual ni constitucional del Congreso en relación con el gobierno porque, antes que la exigibilidad prescriptiva de la exclusión de los proyectos de reforma

117 El acto de concesión de la confianza al gabinete Villanueva creó la obligación y compromiso de aprobar, consecutivamente, los proyectos objeto de la concesión fiduciaria. La obligación y compromiso debía, además, honrarse dentro del plazo que la legislación electoral preveía respecto de la fecha límite para que el poder ejecutivo realice la convocatoria tanto a las elecciones regionales como al referéndum.

Nótese que existía una modalidad de concesión de la confianza, como lo fue que la aprobación de los proyectos de ley y de reforma constitucional se hiciera en prácticamente 15 días calendario de plazo. Sin embargo, era también parte de la realidad que esos mismos proyectos (los proyectos 2185, 3186, y 3187) habían sido presentados, con carácter de urgente, a comienzos de agosto de 2018, y se encontraban próximos a la aprobación de los dictámenes por las comisiones competentes.


constitucional por carecer de competencia para plantearla el poder ejecutivo, el parlamento priorizó el diálogo que había llevado al acuerdo de proceder políticamente más allá del eventual impedimento normativo que en efecto existiera para hacer de una reforma constitucional una cuestión de confianza.

Que el Congreso haya aprobado las dos reformas constitucionales en las que mostrara especial interés el gabinete Villanueva y que, además, lo hiciera dentro de un plazo comparativamente estrecho, son un caso de ejercicio pleno y libre de la potestad representativa de la asamblea, y no cabe valerse de esta concesión política como un supuesto validante de la posibilidad de plantear una cuestión de confianza sobre una reforma constitucional. La colaboración que se gestionó de modo eficaz por Villanueva Arévalo no convalida ni sustenta la corrección constitucional, con carácter general, de que es procesal ni constitucionalmente válido plantear cuestión de confianza sobre una reforma constitucional.

Pero el segundo tema que permite aclarar este caso, que tiene una implicancia fundamentalmente doctrinaria, es la diferenciación que es posible establecer entre el objeto del acto fiduciario y el objeto del compromiso que nace y es creado por el acto fiduciario. Como se ha mencionado en párrafos precedentes, la declaración de voluntad que contiene el acto fiduciario crea como efecto el compromiso que se obliga a realizar el Congreso en relación con el deseo de colaborar con las políticas legislativas que impulsa el gobierno. Por lo tanto, se trata de dos momentos sustantiva y procesalmente separables, los que pueden no ser escindibles en todos ni en la mayoría de los casos.

En honor, primero, al compromiso político que se produjo en el diálogo de las diversas agrupaciones parlamentarias con el gabinete Villanueva, y segundo, al compromiso jurídico que nace de la cuestión de confianza aprobada el 19 de setiembre, el Congreso cumple con aprobar los tres proyectos sobre los que el gobierno pidió un voto de confianza. En la madrugada del 4 de octubre de 2018 el Pleno aprobó el último de los proyectos pendientes, relativo a la no reelección de los congresistas, por 75 votos a favor, 23 en contra y 9 abstenciones, con lo cual era válida la aprobación de la reforma, aunque sujeta a referéndum de acuerdo a los alcances del artículo 206 de la Constitución. De esta manera se confirma tanto la validez del acto fiduciario, los efectos que genera en el compromiso de las partes de cumplir con la obligación asumida en la aprobación de la confianza y, además, la ejecución efectiva del compromiso con la aprobación de las leyes que se someten al referéndum del 9 de diciembre de 2018.


Un aprendizaje que deja este caso es que el diálogo y los acuerdos son fuente de derecho para el gobierno y el Congreso. El segundo, corolario o complementario del anterior, es que la voluntad unilateral de una de las partes, cuando la otra no concurre en el mismo sentido, no genera derechos en quien lo pretende o invoca, ni obligaciones en la parte cuya voluntad no concurre y se la desconoce o ignora. Sólo si una norma estableciera lo contrario, la decisión unilateral de una de las partes no crea ningún efecto vinculante en la voluntad de la otra y, en consecuencia, en ausencia de concurrencia de ambas voluntades declaradas no es posible inferir que exista un acto válido cuya existencia justifique en el presidente de la república el uso de la potestad de disolver el Congreso.

Esta certeza es tanto mayor si se tiene en consideración que en la estructura del Estado existe una axiología cratológica, conforme a la cual tienen preeminencia los puestos y los órganos cuyo origen depende directamente de la voluntad popular. En una democracia representativa, bajo un tipo de régimen político en el que el Consejo de Ministros depende en su formación de la voluntad y de la decisión de la asamblea de representantes, no es el gabinete el que domina los procesos de control político sino el Congreso (118). El gabinete está bajo el control político del Congreso. Ese es un axioma y, por lo tanto, una regla sustantiva en una democracia representativa. El gobierno puede pedir, pero

118 Si en los regímenes presidenciales existe independencia en la conformación y remoción del gabinete para que ello sólo ocurra como un acto de voluntad del presidente de la república, en regímenes de presidencialismo parlamentarizado como el peruano existe concurrencia de competencias tanto para la conformación como para la remoción entre el presidente de la república y el parlamento.

Sin la voluntad del Congreso la eficacia de la designación que realiza el presidente de la república es precaria, porque la conformación queda pendiente del cumplimiento negativo de una condición resolutoria. Es decir que la eficacia del nombramiento del gabinete sólo es plena y absoluta una vez que el Congreso opta por concederle su confianza al gabinete.

De modo análogo, en el caso de la remoción del gabinete el Congreso también tiene participación activa y decisiva, sea por iniciativa parlamentaria para censurar a los ministros, como por iniciativa del gobierno que avala o que rechaza el gobierno.

El rol que tiene el Congreso en el régimen de gobierno, como se puede deducir, se enmarca y articula en la capacidad que se le reconoce para intervenir en la decisión sobre quiénes deben y quiénes pueden conducir el país. Es la facultad de indirizzo, que es uno de los atributos que caracteriza a quien desempeña una capacidad jerárquica y directiva en la estructura del Estado.

Bajo esta premisa, ¿cabe concebir que el gabinete entienda como una competencia propia la capacidad de control sobre el ejercicio de la capacidad de dirección y de conducción que sobre él ejercita el Congreso? Ese supuesto es lógicamente incompatible con la naturaleza del régimen político peruano y con la naturaleza también de la dependencia funcional que tiene el gabinete respecto del Congreso en materia de la definición de las políticas públicas del Estado.


no imponer, porque la potestad de monitoreo y de control en el ejercicio del poder del poder ejecutivo lo tiene el Congreso de modo que así se garantice el principio de interdicción de la arbitrariedad y de concentración de poder.

El segundo caso en el que se presenta como objeto de una cuestión de confianza una reforma constitucional ocurre con el primero de los dos planteamientos que lleva a cabo el gabinete Del Solar. El gabinete Del Solar pide que se lo reciba para plantearla el 30 de mayo, y el Congreso lo recibe, la expone y pide el 4 de junio de 2019 (119).

Lo novedoso del planteamiento que se realiza en esta cuestión de confianza son dos puntos. El primero es que se trata de la primera cuestión de confianza que tiene por objeto una reforma constitucional sobre cuya materia no preexistió un acuerdo político dialogado entre el gobierno y el parlamento (como ocurrió en la cuestión de confianza planteada por el gabinete Villanueva), de manera que el asunto tiene un perfil distinto en el que en el análisis no existirán atenuaciones respecto de la relevancia de su procedibilidad. El segundo es que, además, es también la primera cuestión de confianza que tiene por objeto una doble modalidad respecto del acto fiduciario, el plazo (sobre el cual se han compartido comentarios en acápite anterior) y los parámetros del contenido de la actividad legislativa del Congreso dentro de los cuales se fijan las exigencias concretas para dar por otorgada o aprobada la confianza solicitada.

En ausencia de compromiso político conforme al cual se suspenda la exigibilidad plena de requisitos que pudieran limitar la competencia constitucional de una de las partes en detrimento de la otra, debe revisarse la pertinencia constitucional y procesal de una pretensión en la que existe una implicancia clara respecto de las limitaciones de las facultades del poder ejecutivo en relación con ambos institutos, la cuestión de confianza y la incompetencia del presidente de la república para realizar observaciones respecto de las leyes de reforma constitucional.

El argumento que servía de sustento al gobierno era que, debido a la insuficiente previsión sobre los alcances de la cuestión de confianza discrecional en nuestra Constitución, correspondía recurrir a la doctrina elaborada en la STC 6-2018-

119 El texto del pedido de confianza que plantea el ministro Del Solar se encuentra en el enlace https://andina.pe/agencia/noticia-cuestion-confianza-lee-discurso-completo-salvador-del-solar-el-congreso-754423.aspx


PI, del 6 de noviembre de 2018, sobre la configuración abierta que era posible deducir para el uso de la cuestión de confianza por los operadores de la misma en el gobierno y en el Congreso.

Apelando al contenido de la sentencia indicada quienes sostienen que ella crea una regla general a partir del criterio la configuración abierta obvian y descuidan, en primer término, que el Tribunal Constitucional no ha legislado ni creado una regla general con la STC 6-2018-PI, sino que ha resuelto un caso particular de inconstitucionalidad, y que ese caso de inconstitucionalidad se refiere de modo concreto, singular y específico a los contenidos de la regulación que, sobre los alcances y límites de la cuestión de confianza, aprobó el Congreso con la modificación del inciso e) del artículo 86 del Reglamento del Congreso. Y en segundo término, que la consideración que introduce en sus fundamentos el Tribunal Constitucional se basa en la realidad normativa sobre la cual se requería su pronunciamiento, la misma que declara inconstitucional y, por lo tanto, no hay bajo esos supuestos sustento suficiente como para afirmar que los alcances de sus fundamentos contemplan otros supuestos inexistentes al momento en que el Tribunal Constitucional emite su resolución al amparo del sustento necesario para el caso específico sobre el que tuvo que resolver.

La aclaración que se menciona es relevante porque al amparo del criterio de la configuración abierta el Tribunal Constitucional no tuvo en consideración ni conoció casos distintos a los que analizó con el caso resuelto en la STC 6-2018-PI. La STC 6-2018-PI se refirió a la inconstitucionalidad de la norma que impidió la presentación de una cuestión de confianza destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político, y que, además, puntualizó que no contaba como una crisis total del gabinete los casos en que el Presidente de la República opte por designar a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el gabinete. En ninguno de esos dos extremos o casos encaja el supuesto específico y concreto del uso de la cuestión de confianza respecto de una reforma constitucional, ni de un proceso constitucionalmente reservado al Congreso como lo es la designación de los altos funcionarios públicos que menciona la Constitución. Si es cierta esta aseveración el criterio de la configuración abierta no aplica como fundamento del gobierno para solicitar una cuestión de confianza sobre ninguno de los dos supuestos indicados.

En principio los proyectos de reforma constitucional no parecen ser material ni esencialmente susceptibles de integración como objeto material de una cuestión


de confianza. El poder ejecutivo no tiene competencia para observar ninguna ley de reforma constitucional, del mismo modo que tampoco tiene competencia el Tribunal Constitucional para conocer las acciones de inconstitucionalidad cuya materia sea una reforma constitucional. Si bien al presidente de la república sí se le reconoce competencia para presentar iniciativas de reforma constitucional, como también la tienen los congresistas y el 0,3% de la población electoral, sólo y únicamente el Congreso puede decidir los contenidos de la reforma, la misma que, además de ser inobservable por el presidente de la república (según lo dispone el primer párrafo del artículo 206 de la Constitución), como se mencionó, tampoco puede ser materia de una acción de inconstitucionalidad porque el Tribunal Constitucional es juez de la constitucionalidad y no de la Constitución.

La razón principal por la que el Congreso goza y cuenta con tal grado y magnitud de autonomía en el proceso de reforma constitucional es porque es depositario del poder constituyente derivado. Vale decir, porque tiene la potestad de usar un proceso especialmente calificado para asegurar que sus decisiones tienen equivalente en el proceso constituyente con el que se aprueba una nueva Constitución. La calificación constitucional de dicho proceso lo constituye la aprobación de cualquier reforma por mayoría absoluta con cargo a referéndum, o la aprobación de la misma reforma en dos legislaturas ordinarias sucesivas con la mayoría de dos tercios del número legal de congresistas (87 representantes).

Si, conforme a la frase in fine del primer párrafo del artículo 206 de la Constitución la ley de reforma constitucional no puede ser observada por el presidente de la república, además de la opción del referéndum que habilita al pueblo a aprobarlas, corresponde únicamente al Congreso la potestad de aprobar o no aprobar una reforma constitucional. No admite cuestionamiento que cualquier reforma de la Constitución queda en el ámbito exclusivo de la soberanía del Congreso. Esta soberanía, en materia de reformas constitucionales, es una materia reservada, ni mercable ni intransable, y no puede ser materia de cuestionamiento, observación ni alteración por órgano constitucional alguno.

Cuando el gobierno plantea una cuestión de confianza sobre proyectos de ley, de forma que éstos sean aprobados según los términos que figuran en su iniciativa, sin desnaturalizar ni transgredir lo que llamaba la esencia de sus propuestas, no distingue entre los proyectos de ley y los proyectos de reforma constitucional. De modo que pueda determinarse con mayor claridad y precisión la diferencia entre uno y otro objeto, resulta útil empezar por revisar las referencias que


el gobierno presenta como las esencias sin las cuales sus iniciativas quedarían desnaturalizadas.

Asumamos hipotéticamente, por lo tanto, que no hubiera observaciones sobre la procedibilidad de las cuestiones de confianza cuyo objeto es la aprobación de una reforma constitucional determinada, y que el gobierno puede presentar, además, una cuestión de confianza sujeta a la inmodificabilidad de lo que el propio gobierno define como la esencia de su iniciativa. Los casos de reforma constitucional incluidos eran (1) el proyecto 4190, con el que se disponía que quienes se encuentren condenados con sentencia de primera instancia por delitos dolosos, con pena privativa de libertad mayor a 4 años, puedan ser candidatos a un cargo público; y (2) el proyecto 4416, con el que se reemplazaba al Congreso como titular del levantamiento de la inmunidad parlamentaria sustituyendo su rol con el que se le asignaba a un órgano autónomo, independiente del Congreso.

Los parámetros que incluye como modalidad en el objeto de la cuestión de confianza del 4 de junio del 2019 el gabinete Del Solar, están todos relacionados con la preservación de la esencia de cada una de las iniciativas sobre cuya aprobación se pedía la confianza de la asamblea. A su criterio era necesario, según lo expuso el ministro Del Solar durante su planteamiento, que la decisión del Congreso se tomara dentro de un marco que no cambie el sentido fundamental de los proyectos que estamos sometiendo a confianza. A criterio del gobierno, por lo tanto, si el pedido de confianza es una solicitud de respaldo político a nuestras iniciativas, es lógico que dicho respaldo, de conseguirse, no desnaturalice lo propuesto. Lo crítico de la propuesta consiste en el carácter residual con el que se concibe y trata la capacidad deliberativa del Congreso, aunque a juicio del gabinete Del Solar sí queda espacio para el debate y para el aporte parlamentario.

Los denominados parámetros son criterios de aceptabilidad de la decisión que tome el Congreso. En este caso la decisión que tome el Congreso en relación con el contenido de una reforma constitucional. En otras palabras la pretensión del gobierno al fijar límites a la capacidad discrecional del Congreso para definir y decidir a su solo criterio los contenidos de una reforma constitucional es que el texto sobre el que vote el Congreso sean aprobados tomando en consideración el criterio, los alcances, los contenidos y los límites que considera necesarios el gobierno.

Si con algún esfuerzo adicional de imaginación política y constitucional asumiéramos que el gobierno está asistido de razón para pedir la confianza de


la asamblea, ¿qué consecuencias traería que la asamblea se la concediera, o que se la rechazara? El supuesto de la concesión supondría, en un primer escenario, el libre, convencido y consentido acuerdo de proceder según lo declara querer el gobierno. En este caso la aprobación de la reforma constitucional no habría transgredido en forma alguna las competencias propias del constituyente derivado bajo las cuales tramitó y aprobó la reforma el Congreso. Y si, también, en un segundo escenario, con el mismo libre, convencido y consentido ejercicio de sus potestades constituyentes, el Congreso aprobara la reforma desatendiendo los contenidos significativos o esenciales de la iniciativa del poder ejecutivo, la consecuencia tendría que ser que pudo ejercitar las potestades que la Constitución le reconoce, pero la consecuencia lateral de la que tendrá que hacerse cargo tendrá que ser, tratándose del supuesto de una segunda negación de confianza luego de una primera censura o rechazo previo de confianza a un gabinete, que el presidente de la república quedará habilitado a disolver el Congreso.

Pero si, el supuesto, respecto del primero de los escenarios, fuera que el Congreso prefiere un texto esencialmente diverso al que el gobierno quiere que quede aprobado según el núcleo de su esencia, pero no está dispuesto a reconocerle al gobierno la facultad de privarlo de la plenitud de su capacidad constituyente, corresponde que el Congreso así lo señale y proteste, utilizando en cuanto quepa un mecanismo de rechazo y de denuncia por el exceso del gobierno, y se valga de una dinámica según la cual pueda cumplir con su función constituyente sin que ese ejercicio le genere la gravosa consecuencia de quedar disuelto por contradecir, en ejercicio legítimo y constitucional de sus derechos, potestades, atributos, facultades y competencias la iniciativa constituyente del poder ejecutivo.

El razonamiento seguido, a partir de la constitucionalidad imaginaria de la modalidad según la cual el gobierno plantea como objeto de la cuestión de confianza una materia de defectuosa e insuficiente constitucionalidad, permite advertir un perfil de pretensiones quizá convenientes pero políticamente laxas, según el cual validar dichas pretensiones traería dos consecuencias simultáneamente, una consecuencia constitucional como lo sería la dimisión que debe presentar el gabinete cuya pretensión se rechaza, y otra consecuencia y costo constitucional que representaría que el pago por el ejercicio de la capacidad constituyente derivada del Congreso habría de ser que podría o tendría que abonarlo con la conclusión anticipada del mandato y del período por el que sus miembros han sido elegidos.


Dado que ambas consecuencias van indisociable y concurrentemente atadas una a la otra y no podría cumplirse una si a la vez no pudiera cumplirse la otra a partir de la potestad del presidente de la república de disolver el Congreso si éste niega dos cuestiones confianzas durante su mandato, ¿acaso podrían convivir bajo el mismo paraguas constitucional una y otra consecuencias sin que sufra resentimiento lógico la unidad sistemática presunta de la Constitución?

La pregunta es si la Constitución soporta o avala que el ejercicio de la potestad constituyente tenga como resultado la disolución de la asamblea de representantes que no hicieron otra cosa que votar libremente por los términos de una reforma constitucional que los convenció y que se aprobó con las mayorías que la Constitución exige. ¿No estaríamos acaso ante una antinomia constitucional de acuerdo a la cual serían a la vez correctos los usos constitucionales del gobierno de plantear una reforma constitucional que no pueda exceder los parámetros que a su sola discreción fija y prevé el gobierno, y también que el Congreso tenga libre ejercicio de su competencia como poder constituyente derivado para aprobar el texto de una reforma constitucional sin condicionamiento alguno que interfiera con la potestad de decidir sobre el contenido de esa reforma sin posibilidad de que el gobierno la observe? ¿O es sólo una apariencia de antinomia que encubre un razonamiento constitucionalmente falaz?

¿Cómo justificar la constitucionalidad en el ejercicio de una potestad cuyo objeto tiene el sentido potencial o latente de privar de una potestad constitucional del órgano titular de la confianza popular en su doble condición de fideicomitente y de responsable estatal único del poder constituyente derivado? Para encubrir la falacia que se advierte detrás de la antinomia en la que pone a nuestro régimen constitucional la pretensión del gabinete Del Solar se han ensayado argumentos de distinto grado de liquidez lógica.

El primero y más débil de los argumentos ensayados es que no cabe sostener que, en razón a que quien puede y usa la potestad de disolver el Congreso es el presidente de la república y no el presidente del Consejo de Ministros, la prohibición que cierne sobre el presidente de la república el texto constitucional respecto de la inobservabilidad de las leyes de reforma constitucional no alcanza al presidente del Consejo de Ministros quien, como consecuencia, no tiene impedimento alguno para plantear como cuestión de confianza un objeto que es materia de reforma constitucional. El razonamiento dice, entonces, que, como al presidente del Consejo de Ministros no es a quien se dirige la prohibición de observar las reformas constitucionales, sino que ésta liga solamente al presidente


de la república, la presentación de cuestiones de confianza sobre una reforma constitucional no es inconstitucional.

Este argumento resulta de una lectura disléxica de la Constitución. No cae en cuenta que, no obstante tratarse de dos cargos o roles, tanto el presidente de la república como el presidente del Consejo de Ministros integran el poder ejecutivo, y que el poder ejecutivo es un único órgano estatal, no obstante la necesaria división de funciones que se traduzca en distintos planos organizacionales. El presidente de la república es jefe de Estado y jefe de gobierno y, según el artículo 120 de la Constitución, son nulos los actos del presidente de la república que carecen de refrendación ministerial. ¿O cabría, por ejemplo, asumir que el presidente de la república podría disolver el Congreso, u observar una ley ordinaria, sin que su decisión contara con refrendo ministerial, si no, además, con acuerdo del Consejo de Ministros, que respalde solidariamente la regularidad constitucional y legal de dicho acto presidencial, según lo dispone el segundo párrafo del artículo 128 de la Constitución?

Propiamente hablando se trata de un sofisma, porque el razonamiento riñe con elementos básicos de interpretación constitucional. Si el objetivo es atarantar o sorprender al desavisado probablemente sea un argumento de resultados efectistas. Pero desde ese tipo de argumentos no se edifica sino que se pervierte la comprensión de nuestro ordenamiento constitucional. Deseable habría sido que quien lo sostuviera o afirmara no pretendiera ganar reconocimiento como experto en derecho constitucional, ni como abogado constitucionalista.

En buena cuenta, no porque la Constitución no prohíba específicamente al presidente del Consejo de Ministros el planteamiento de una cuestión de confianza sobre una reforma constitucional, no puede dejar de reconocerse que es parte de la racionalidad de nuestra Constitución que, si el presidente de la república no puede observar una reforma constitucional, el planteamiento de una cuestión de confianza sobre una reforma constitucional que no podrá observar el presidente de la república es constitucionalmente efectivamente insostenible e inexigible.

Otro argumento que ha sido materia de alguna circulación durante el debate público que tuvo lugar a propósito de la cuestión de confianza del 4 de junio de 2019 apeló a que previamente el Congreso no había objetado la procedibilidad de cuestiones de confianza cuyo objeto fueron proyectos de reforma constitucional. Este argumento apela a la supuesta o tácita conformidad del


Congreso respecto del consentimiento previamente otorgado a casos similares. El primer caso, en efecto, ocurrió con el planteamiento que realizó el gabinete Villanueva. El segundo tuvo lugar con el primero de los dos planteamientos que protagonizó el gabinete Del Solar.

Precisamente es con ocasión de la primera cuestión de confianza planteada por el gabinete Del Solar que se discute en esta monografía, la racionalidad y la corrección constitucional de su planteamiento a partir de un objeto cuya materia es una reforma constitucional. De ahí que, ante los dos escenarios mencionados previamente que tendría el Congreso, (1) la opción de conceder la confianza y aprobar una reforma constitucional, o (2) rechazarla, generar la dimisión del gabinete y, concurrentemente, la disolución que decretará el presidente de la república, fuera necesario examinar de manera aislada el caso en que el Congreso prefiere un texto esencialmente diverso al que el gobierno quiere que quede aprobado según el núcleo de su esencia, pero, a la vez, no está dispuesto a reconocerle al gobierno la facultad de privarlo de la plenitud de su capacidad constituyente.

Cuando el presidente del Consejo de Ministros plantea como señal de confianza o de su rechazo, como lo hace el gabinete Del Solar, la aprobación de una reforma constitucional según un parámetro de lo que para el gabinete constituye la esencia de su iniciativa o propuesta, genera una condición en el proceso decisorio de la asamblea que niega el ejercicio libre de sus potestades constituyentes, a la vez que resulta del exceso que se atribuye el presidente del Consejo de Ministros, como si la prohibición de observar las leyes de reforma constitucional que existe para el presidente de la república no alcanzara a los ministros del gabinete, o como si el gabinete no integrara el mismo poder ejecutivo del cual el presidente de la república es su jefe de gobierno.

Si la aprobación de una reforma constitucional contra los parámetros de aprobación que fija y determina el gabinete no constituyera una forma de ejercitar la observación preconstituida del presidente de la república, una relación de equilibrio político y constitucional en el régimen de balance entre poderes exigiría que ese exceso en el poder ejecutivo no diera lugar una disolución basada en el abuso de la capacidad de ejercicio del gobierno.

Así como la falacia que monta el gabinete Del Solar asume que sería posible la disolución del Congreso si el Congreso, si el Congreso rechazara los términos de la cuestión de confianza cuyo objeto es la reforma constitucional en el marco


de los parámetros que enuncia; no menos falaz sería el razonamiento anterior que dice que, no obstante que la no aprobación de una segunda cuestión de confianza puede dar lugar a la disolución del Congreso, las modificaciones de los proyectos de reforma constitucional alterando la esencia de la reforma propuesta no habilita al presidente de la república a disolver el Congreso, porque la disolución se habría basado en un segundo rechazo sobre una materia respecto de la cual el poder ejecutivo no está constitucionalmente habilitado para hacer de ella un objeto válido de la confianza de la asamblea.

Si el Congreso admite y condona la necesidad del gobierno de plantear una cuestión de confianza sobre una reforma constitucional su consentimiento no significa más que existe un punto de consenso y de coincidencia. Pero si el Congreso opone su posición respecto de una materia en la que no coincide, el Congreso, al amparo del criterio que adopte corporativamente en un proceso regular, puede declarar la improcedencia del extremo en que el objeto de la cuestión de confianza es constitucionalmente extraño o dañoso para las potestades que la Constitución le reconoce. La declaración de improcedencia de una materia incluida como objeto de una cuestión de confianza, a su vez, no importa ni entraña el rechazo, desaprobación ni negación de la cuestión de confianza. Declarada la improcedencia sobre un objeto no constitucionalmente respaldado deja a salvo los demás extremos del objeto si hubiera más de uno.

Como elemento adicional en el razonamiento que se desarrolla en este acápite es pertinente tener en consideración que, luego de la aprobación de los proyectos de reforma constitucional sobre los que el gabinete Villanueva hizo objeto de una cuestión de confianza, el Congreso dio un trato no precisamente obsecuente, sino más bien diligente e inclusivo, al planteamiento que realiza el gabinete Del Solar en junio de 2019, porque luego del dictamen de la Comisión de Constitución el Pleno aprobó los días 23 y 25 de julio los dos proyectos de reforma constitucional (4190 y 4416) objeto de la confianza solicitada. Sobre el proyecto de reforma constitucional relacionado al levantamiento de la inmunidad parlamentaria el presidente Vizcarra expresó su descontento en el mensaje al Congreso del 28 de julio, reprochándole al Congreso que el texto aprobado no hubiera respetado el contenido considerado como esencial por el gobierno (120).

120 Pudiendo el gobierno insistir en el cumplimiento de la perspectiva planteada en la cuestión de confianza del 4 de junio, no impulsó la finalización del proceso de reformas constitucionales pendientes, cuya segunda votación, según el plazo que indicó en el planteamiento, debía concluir el mes de setiembre.


Este es el tipo de deliberación que debe ocurrir en el Congreso y sobre la que debe asumir una posición de acuerdo a lo que mejor convenga a la visión que tenga de su posición constitucional en el contexto de las relaciones políticas que sostengan las mayorías en el gobierno y en el parlamento. Según las consecuencias de la deliberación y de los acuerdos a los que lleguen los actores en la asamblea representativa se abre un abanico de alternativas de cooperación o de conflicto, ambas de las cuales tienen sustento en el marco del principio de equilibrio entre poderes estatales y de las consecuencias que la voluntad popular impone en la modalidad de funcionamiento y operación de la interacción entre el gobierno y la asamblea. El conflicto, definitivamente, es una opción tan válida como la cooperación, siempre que los límites entre una y otra alternativas se ejerciten en respecto a los principios básicos de organización política del Estado en nuestro régimen de gobierno.

De la posición que asuma la asamblea se deducirá la necesidad y el grado de distinción entre el objeto del acto fiduciario y el objeto del compromiso u obligación que se crea con el acto fiduciario. El objeto del acto es la materia respecto de la cual se pide la confianza en el proceso fiduciario. El objeto del compromiso es el resultado sobre el que el gobierno espera el apoyo efectivo y real del Congreso, y respecto del cual el Congreso declara y confirma su responsabilidad, o la rehúsa, en relación al apoyo y al compromiso solicitado en el requerimiento que plantea el gabinete ministerial.

En vista de la regulación que prevé el Reglamento del Congreso según la cual se establece que la cuestión de confianza se debate y vota en la misma sesión o en la siguiente, no siempre es posible que, si la cuestión de confianza tiene como objeto una materia que genere la obligación de aprobar efectivamente una medida o reforma de naturaleza legislativa, este condicionamiento permita que el objeto del acto fiduciario y el objeto del compromiso sean debatidos y votados en la misma sesión o en la siguiente. Dependiendo de la factibilidad de la resolución que pueda tomar el Congreso sobre la norma cuya aprobación se presenta en la cuestión de confianza, y del

Adicionalmente, aun cuando tenía pendiente dicho proceso, en el mensaje al Congreso del 28 de julio de 2019 el presidente Vizcarra anuncia la presentación de otro proyecto de reforma constitucional para adelantar las elecciones presidenciales y parlamentarias, de forma que el pueblo pueda concurrir al sufragio el tercer domingo de abril del año 2020.

Y para rematar el alboroto la precipitación concluye con los disparatados enredos entre gobierno y parlamento entre el 27 y el 30 de setiembre de 2019, que justifican el ensayo que se desarrolla en este texto.


estado del proceso parlamentario en que se encuentre el proyecto objeto del planteamiento podría ocurrir no sólo que la iniciativa se debata y vote con la inmediatez que plantee el gabinete o uno de sus ministros, sino que el texto de la iniciativa que propone aprobar no sea objeto de modificación, en su esencia o en los extremos accidentales que la complementen.

Es innegable que toda propuesta legislativa nace bajo el supuesto de que hay una realidad sobre la que el sujeto que la propone presume contar con el suficiente conocimiento de su comportamiento y naturaleza. Por lo tanto, se trata no de que el sujeto posea la verdad sobre la realidad que propone regular, sino de que el sujeto presuma conocer esa realidad según los criterios objetivos y las premisas subjetivas de las que parta su postulación. Es un acto parcial del conocer de un sujeto. No de un hecho incuestionable ni absoluto en el que el sujeto pueda afirmar que consta la verdad. La inaprehensibilidad de la verdad por un sujeto particular es connatural al ser humano.

De ahí que lo que se propone como una propuesta legislativa no deje de tener el carácter relativo propio de la accesibilidad limitada de todo sujeto al conocimiento. El gobierno, en este contexto, puede decidir que es necesaria la aprobación de una medida legislativa sobre la materia que priorice como parte de su plan de gobierno, pero no puede excluir los derechos que le corresponden a quienes en representación del pueblo tienen igual derecho de comprender esa misma realidad sobre la que el gobierno pretende tener el conocimiento suficiente de una manera diferente. La pluralidad es esencial al carácter democrático del Estado y al tipo representativo de democracia que define la Constitución peruana.

Como no cabe generalizar lo que ocurra en la realidad en el futuro, ni prever que todos los casos tengan el mismo grado de factibilidad en su aprobación, ni que todas las iniciativas sobre las que alguna vez en el futuro si pida la confianza del parlamento tendrán el mismo nivel de avance en el proceso legislativo, no resulta ser una medida prudente ni idónea tomar lo excepcional como una regla. Hacerlo importaría la imposición de costos constitucionalmente desproporcionados con los que se quebrantaría el equilibrio de poderes en nuestro régimen político, porque no sólo trae como consecuencia negar la naturaleza deliberativa del Congreso, como espacio de consenso en la esfera y espacio público del Estado, sino que, desde el punto de vista práctico, tanto impediría el ejercicio libre de sus competencias legislativas, como reduciría significativamente la valla de autonomía dentro de la cual el Congreso podría


definir si concede o no la confianza al gabinete, en especial si se tratara del supuesto de la segunda confianza como consecuencia de su rechazo el efecto anticipable sería la disolución del Congreso.

Cuando el objeto de la cuestión de confianza es la aprobación de medidas legislativas (por lo tanto, más allá de la improcedencia de aquéllas cuyo contenido es una reforma constitucional), nos encontramos ante modalidades de acuerdo entre el gobierno y el Congreso en las que existe un elemento que constriñe y restringe la capacidad decisoria del Congreso. Lo que el gobierno puede hacer, según la Constitución, es presentar una cuestión de confianza sobre su aprobación. Pero cuando condiciona la confianza por definir bajo alguna modalidad el sentido en que dicha cuestión de confianza sea aprobada el margen dentro del cual debe correr y fluir el ejercicio de las competencias representativas del Congreso exige reglas que permitan adecuar y adaptar el contenido del objeto sobre el que se requiere la confianza de la asamblea a la dificultad inherente a la materia sobre la que se plantea.

Las modalidades que se añada el gobierno a la aprobación del acto de aprobar la cuestión de confianza son por definición elementos accidentales, ajenos y extraños a la estructura esencial del acto. El gobierno no puede unilateralmente afectar los elementos esenciales de la cuestión de confianza sin reparar en las dificultades que su requerimiento cause en el funcionamiento natural de la corporación parlamentaria.

Del cuidado que se tenga y observe en las necesidades funcionales y procesales propias de la existencia y de la preservación de la utilidad que tiene el Congreso de la República, para el correcto funcionamiento del Estado de derecho y para el logro de los fines que prevé el modelo representativo de democracia en nuestra república, dependerá también la corrección de las medidas que se fijen para que el rediseño o ajuste en el modelo de nuestro régimen político permita el mantenimiento de las garantías constitucionales que tiene la misión de cuidar y asegurar.

Para que la cuestión de confianza tenga la condición de un acto constitucionalmente válido debe tener como característica que aquélla sea ejecutable o hacerse efectiva en sí misma, sin quedar sujeta a ningún tipo de modalidad que limite, restrinja o reduzca las competencias que la Constitución explícitamente le reserva y le asigna al Congreso.

Por lo tanto, los extremos en los que el gobierno pretenda recibir la aprobación de la confianza del Congreso no pueden significar la modificación de la


naturaleza del acto constitucional conocido como la cuestión de confianza. La introducción de modalidades que exijan actos de deliberación, de estudio y, obviamente, de articulación de consensos ulteriores sobre los contenidos en una iniciativa legislativa, exigen la adopción de medidas proporcionales al contenido de la materia que se plantea como objeto de la confianza.

Son dos los aspectos que no pueden dejar de obviarse. Uno, es que debe mantenerse el distingo entre el objeto del acto fiduciario y el objeto de las obligaciones que nacen y que se desprenden del acto fiduciario que crean las partes. Y dos, las modalidades accidentales al acto fiduciario, como puede serlo que el objeto de la cuestión de confianza consista en la aprobación de una iniciativa de factibilidad incierta, no pueden imponer exigencias contrarias a la naturaleza deliberativa que es propia de la asamblea política y de los requisitos naturales propios del ejercicio de la función legislativa.

Del cuidado con que se asuma el tratamiento del necesario margen de discrecionalidad del Congreso frente a la discrecionalidad con que discurra el gabinete o los ministros en sus necesidades de gestión de los sectores estatales bajo su cargo dependerá que no se distorsione ni desnaturalice la cuestión de confianza como atribución innata al parlamento, y que, además, no se distorsione ni desnaturalice el régimen político en cuanto importa la usurpación de una atribución propia del Congreso.

Lo imprescindible y esencial en el acto fiduciario es que, si bien su finalidad está referida a la relación entre el gobierno y el parlamento, es propio de su naturaleza que el titular de la confianza por valorar no es el gobierno sino el Congreso. De modo tal que no cabe obviar esta característica central propia e inherente del rol del Congreso en el régimen político peruano permitiéndole al gobierno la licencia de decidir, por sí y ante sí, si la confianza se le cedió o si se le rehusó, independientemente de la voluntad corporativa del parlamento.

Quien otorga la confianza es el Congreso. El gobierno no es sujeto hábil para calificar la voluntad de otorgamiento de un acto cuya titularidad le corresponde constitucionalmente al Congreso. De lo contrario cabría que se pretendiera que es el gobierno quien tiene discrecionalmente la capacidad de calificar la voluntad del Congreso. El Congreso es el único sujeto, actor y titular de la potestad de otorgar o de denegar una cuestión de confianza a través del voto de sus miembros. El gobierno no puede imponerse respecto de los términos en lo que el Congreso interpreta su propia decisión de otorgar, o denegar la confianza al gabinete.


Dado que es la Constitución la que indica de manera inconfundible que el Congreso es quien otorga o quien rehúsa una cuestión de confianza, cualquier pretensión en contrario configura un exceso cuyo alcance ignora y desconoce los límites que puntualmente se establecen para garantizar el equilibrio entre los poderes del Estado y para evitar cualquier forma de concentración del poder. Por lo tanto, si el gobierno se irroga para sí la discreción para calificar como una desnaturalización o no la aprobación de una iniciativa ministerial representa un peligro serio contra el carácter democrático del Estado constitucional de derecho.

6.4.2 La inconstitucionalidad de la cuestión de confianza sobre competencias directivas reservadas al Congreso

La inclusión de este acápite obedece especial y estrictamente a la experiencia concreta que tuvo lugar el día 30 de setiembre de 2019, que fue la que decidió al Congreso a presentar la demanda competencial ante el Tribunal Constitucional. Probablemente el grueso y la gran parte de la extensión de este ensayo monográfico está motivado por la comprensión del fenómeno que ha generado la técnicamente errónea e inconstitucional calificación de “denegación fáctica” a un hecho carente de la voluntad corporativa que, a su conveniencia, urgencia y necesidad, maquinó y construyó el gobierno, como consecuencia de la impotencia que lo asaltó por no poder hacerse cargo de negociar mejor sus relaciones con el Congreso, así como por la actitud delirante que lo poseía en un contexto democráticamente fundado en las relaciones de conflicto derivadas de la decisión del pueblo en las urnas en el año 2016.

¿Cuáles son los supuestos en que se basa la pretensión del gobierno de interrumpir el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional? De acuerdo a la posición de la que parten las acciones adoptadas por el gobierno, tomando en consideración tanto la presentación del proyecto de ley, con carácter de urgente, con el que se proponía la modificación del artículo 8 de la ley 28301, para reemplazar el procedimiento en curso para reemplazar a los magistrados del Tribunal Constitucional, como el planteamiento de la cuestión de confianza para interrumpir el proceso y debatir la iniciativa presentada con carácter urgente por el gobierno, ¿acaso cabría dudar que la continuación del proceso de designación haciendo caso omiso a la cuestión presentada por el presidente del Consejo de Ministros no equivale a la denegación de la confianza solicitada? ¿No significan lo mismo la denegación o el diferimiento cuando el pedido de confianza se presenta para que no continúe el proceso sino para que


más bien se interrumpa? ¿No es así que en los hechos la confianza es denegada si en vez de interrumpir y diferir el proceso de designación éste continúa?

De igual modo, teniendo en consideración que las normas que regulan los procedimientos son de aplicación inmediata, y que el pedido de confianza se refiere a la modificación de una norma de procedimiento, ¿no debiera entenderse que la aplicación inmediata de la norma de procedimiento vigente es la negación lógica de la propuesta de modificación de la misma norma cuya inaplicación se plantea como parte del pedido de confianza del gabinete? Por igual motivo, ¿no cabría señalar que la modificación de la norma de procedimiento de forma que se aplicara respecto de los hechos aún no transados no incurriría en causal de ilicitud ni inconstitucionalidad alguna debido a que sí es posible aplicar las normas de procedimiento de modo inmediato sin que esa aplicación configure un supuesto de retroactividad de la norma? ¿Por qué no podría valer como denegación fáctica el desconocimiento del pedido para que se difiera el procedimiento en curso y se debata la modificación del proyecto presentado con carácter urgente para reemplazar el proceso en curso con el que proponía el gobierno?

El pedido de paralizar el proceso en curso es una materia que tiene efectos procesales en el desarrollo de la actividad parlamentaria, en particular si la interrupción iba simultáneamente de la mano con el reemplazo por otro tema, si bien afín, no obstante sujeto a dos procesos diferenciados. El primero, relacionado con la modificación de la agenda de la sesión, porque el Pleno había sido convocado para concluir el proceso de designación con diez días de anticipación. Y el segundo, relacionado con la dispensa, por la Junta de Portavoces, de trámites relacionados con el estudio y dictamen de comisiones, y con la ampliación de la agenda de la sesión, con las mayorías previstas en el artículo 31-A del Reglamento del Congreso.

A este efecto, ¿qué alcance y qué procedimiento reciben las iniciativas del poder ejecutivo al amparo del trato prioritario que el artículo 105 de la Constitución le reserva a los proyectos urgentes que presenta al Congreso? ¿No corresponde al trámite de los proyectos presentados con carácter urgente por el poder ejecutivo, que se actúe conforme a lo solicitado en la cuestión de confianza y, por lo tanto, que se pusiera en debate la modificación del artículo 8 de la ley 28301, para luego continuar el proceso de designación de los magistrados conforme a las normas modificadas, de acuerdo al estado en que se encontrara el proceso pendiente de desarrollo y culminación?


El carácter urgente de los proyectos del poder ejecutivo no importa el debate inmediato de la iniciativa, salvo que ése hubiera resultado ser el acuerdo de la asamblea, fuera a través de la Junta de Portavoces o del propio Pleno, previa consulta sobre la priorización de ese tema en la agenda y en el debate durante el desarrollo de la sesión.

Por otro lado, en el supuesto que, en contra de la práctica regular y las reglas de procedimiento parlamentarias, en mérito a la celeridad con que pudiera interpretarse el tratamiento de los proyectos urgentes del poder ejecutivo sí se hubiera interrumpido el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, la aplicación de las normas procedimentales propuestas por el poder ejecutivo tendría que realizarse de conformidad con el estado en que el proceso de designación pendiente se encontrara. De ser así, en consecuencia, y teniendo en consideración que el proyecto para la modificación del artículo 8 de la ley 28301 no tiene norma expresa que difiera respecto de los pasos a seguir luego que la Comisión Especial ya designó a los candidatos que propone al Pleno, no habría ninguna diferencia en el desarrollo del proceso

Tomando en consideración los argumentos reseñados en los que funda su posición el gobierno, asumamos en seguida la tarea de examinar esos supuestos y esas interrogantes en este acápite.

El punto central en el análisis de la viabilidad constitucional de plantear como objeto de una cuestión de confianza el ejercicio de la competencia del parlamento para designar a los magistrados del Tribunal Constitucional, o para estos fines, a cualesquier otro de los altos funcionarios sobre los que la Constitución le adjudica de modo reservado y exclusivo al Congreso esa prerrogativa, potestad, competencia, atribución, facultad o derecho orgánico, es discernir si cabe que la capacidad directiva sobre la nómina o plantel de altas autoridades que puede nombrar el Congreso puede ser compartido ahí donde la Constitución no le reconoce esa decisión a ningún otro órgano. Y si no puede ser compartido, ¿cabría que otro órgano, como en este caso el gobierno, a partir de una actitud poco disimuladamente usurpativa, pretenda desplazar al titular para apoderarse y controlar el proceso según su discreción y criterio político?

No toda materia en el planteamiento reúne las condiciones para considerar el objeto de una cuestión de confianza como un acto constitucional. Si no está explícitamente permitida en el texto constitucional, puede quedar sujeta a exclusión. Si el Congreso considera que es un exceso la pretensión de usurpar


las facultades constitucionales del Congreso, debe declararse que su contenido es improcedente y, por lo tanto, debe rechazarse los extremos en los que el Poder Ejecutivo pretende plantear la cuestión de confianza.

El poder ejecutivo, ya ha sido reconocido en acápites previos de esta monografía, tiene plenitud de facultades para hacer cuestión de confianza sobre la aprobación de un hecho, una conducta o una declaración propia, y también hasta por una iniciativa ministerial, pero no para imponer alcances que riñan ni contradigan la naturaleza de las competencias reservadas por la Constitución al Congreso en nuestro régimen político.

El gabinete Del Solar pidió confianza el 30 de setiembre de 2019 sobre dos extremos. El primero es la interrupción de un proceso de designación en curso. El segundo es la aprobación del proyecto de modificación del artículo 8 de la ley orgánica del tribunal constitucional.

El ministro del Solar pide que se le otorgue confianza sobre ambos extremos. La interrupción del proceso y la aprobación del proyecto. Ambos son parte de un mismo pedido. Es un pedido sobre un objeto indivisible. Tiene carácter, no disyuntivo (inclusivo ni exclusivo) sino copulativo. O los dos o nada, o sin los dos a la vez ninguno.

El modo en que se plantea la confianza exige un acto de discernimiento. Antes de precipitarnos sobre la materia que pretende se le conceda, es preciso recordar y comprobar, como se ha tratado de hacer en el desarrollo de este texto, que la cuestión de confianza no es ilimitada.

Se ha dicho, insistido y repetido que sí es posible pedirla sobre un acto o sobre una declaración ya realizadas o por realizar. También es posible plantearla sobre una medida, una política o una propuesta legislativa concreta.

Así como no cabe indistintamente coaccionar al Congreso con una cuestión de confianza para que apruebe una reforma constitucional, tampoco es posible plantearla como un acto de coacción respecto de una competencia reservada con carácter exclusivo a la autoridad de la que depende otorgarla o negarla.

No es válido ni existe sustento normativo suficiente para que se pida sobre una reforma constitucional, según puede deducirse de lo que precisa el artículo 206 de la Constitución, y ello no obstante que el Congreso no se haya ni se hubiera


opuesto cuando pudo haberlo hecho y miró al costado para no oponerse (121). Pero tampoco es válido pedirla sobre lo que no cabe libertad libidinal en el gobierno, precisamente porque la Constitución reserva la ratificación y la designación de algunas altas autoridades del Estado única y exclusivamente al Congreso.

No es solamente que el Congreso sea el único órgano estatal al que la Constitución le otorga la atribución de designar a los magistrados del Tribunal Constitucional, sino también que el Congreso es el titular del proceso conforme al cual procederá a designarlo ceñido estrictamente y de acuerdo y al amparo de la ley vigente. Si, en ejercicio legítimo y constitucional de esta potestad el Congreso opta por la vía de la invitación para designar a los magistrados, y además inicia el proceso, el gobierno no tiene potestad ni arbitrio en el desarrollo de ese proceso a intervenirlo.

Ese tipo de acción es contrario a los alcances del principio de equilibrio entre los poderes legislativo y ejecutivo. El gobierno no tiene titularidad, no es actor capaz, no tiene competencia, ni es sujeto procesalmente válido ni reconocible para interponerse y suspender ni interrumplir el proceso que sigue la agencia o instancia constitucionalmente habilitada para decidir sobre esa materia.

Si es así que sólo el Congreso es el órgano competente para abocarse y para resolver sobre la designación de los magistrados del tribunal constitucional, debe deducirse que una cuestión de confianza con la que se pretenda afectar la libertad del sujeto cuya atribución se afecta o pretende interferir, intervenir o interrumpir, es una cuestión improcedente. No es válido presentarla. No es que, por ser considerarse esa pretensión como improcedente, la cuestión de confianza haya o pueda ser considerada como rechazada o como denegada y, por lo tanto, que alegando el supuesto rechazo se habilitara de este modo la

121 Mirar al costado en el contexto del período 2016-2019 tenía como significado la decisión más pragmática que de otra índole, de hacerse de la vista gorda para no subrayar ni incrementar el desprestigio en que quedó acorralado principalmente por la concepción hegemónicamente diseminada por los medios de comunicación, con la retroalimentación de las encuestadoras de opinión, y la engolada bendición de opinólogos afines a las inclinaciones del poder ejecutivo.

La ausencia de confrontación, en este escenario, no importa, por lo tanto, un argumento para deducir que la inoponibilidad del Congreso a los excesos del gobierno son fuente de derecho, ni que la condescendencia o tolerancia política generan, en la práctica, la demostración de que la opción del gobierno lo limpia de errores constitucionales. Dejar licencias de expansión al gobierno para evitar un daño político mayor, no obstante contar con razones jurídicas solventes, no es un signo de convalidación de la irregularidad cometida por el poder ejecutivo.


facultad del presidente de la república para disolver el Congreso. Simple, y llanamente, el gobierno no tiene la atribución constitucional para plantearla ni para solicitarla. Es incompetente para pedir ese extremo y hacerlo objeto de una cuestión de confianza.

En consecuencia, para que el juicio sobre la constitucionalidad del acto y decisión del gobierno se forme correctamente habrá de tenerse presente que la llamada “denegación fáctica” se ha montado, artificiosamente, sobre un imposible constitucional, ajeno no solamente a una norma expresa en la que consta la reserva orgánica y funcional al Congreso, sino contrario a principios fundamentales de la organización y usos legítimos del poder en el Estado. Negar esta realidad importa, simultánea y paralelamente, actuar permisivamente respecto de la regla de proscripción de toda forma de concentración de poder en nuestro ordenamiento constitucional.

¿Puede, sensatamente, afirmarse que cuando no cabe recibir una respuesta positiva porque y cuando la Constitución no lo permite, el no recibir la respuesta indebidamente deseada o querida, o el constatar una conducta omisiva o ambiguamente desaprobatoria, la no respuesta positiva o la presunta denegatoria significan que éstas califican válida y constitucionalmente como el rechazo a una pretensión improcedente o incumplible en el marco de nuestro derecho constitucional? ¿Qué artilugio o malabar argumentativo sería capaz de convertir una propuesta sobre un objeto constitucionalmente imposible en un rechazo válido?

No cabe argüir que la improcedencia de la cuestión previa sobre el proceso de designación de los magistrados equivale ni significa la denegación de una confianza que imposible y que no podía constitucionalmente solicitarse como objeto de un acto fiduciario.

En suma, el gobierno no puede pedir lo que su deseo le pluga ni lo que a su gana le plazca, al amparo de la facultad que la Constitución le reconoce para pedir confianza. Tener una facultad no hace al titular una agencia omnímoda que pueda disponer a su irrestricto albedrío, e indistintamente, de espacios que las reglas de común convivencia le reservan a otro órgano o dependencia.

Llevando al absurdo la pretensión de que la cuestión de confianza no tuviera, y no admitiera de límites para el gobierno que la pretende y plantea, podría llevar al gobierno al extremo de plantear como objeto de su cuestión de confianza,


tramposamente, o la no elección de un candidato determinado al Tribunal Constitucional o, contrariamente, la elección de uno o más candidatos que según el mejor y políticamente más idóneo juicio técnico, ético y político del gobierno, cuentan con los méritos que el perfil del puesto requiere. Podría también hacer objeto del mismo acto fiduciario el pedido de que el Congreso no use el proceso de invitación sino el de concurso público. Y podría, igualmente según tan errado como inconstitucional criterio, hacer también objeto de su cuestión de confianza que el Congreso le delegue la facultad de que, en vez que sea el Congreso el que designe a los magistrados del Tribunal Constitucional, lo haga una comisión que dependa del gobierno, un ministro o una junta de notables que el gobierno elija o designe, en nombre o por cuenta del Congreso, el propio gobierno. Esto, que linda con el terreno de lo delirantemente inimaginable, no cabe. ¿O sí?

¿No serían ésos, los absurdos supuestos señalados en el párrafo precedente, límites obvios del gobierno para hacer de ciertos objetos, que la Constitución le reserva al Congreso, una cuestión de confianza? Si el gobierno pide lo que es constitucional o materialmente imposible que pida, el pedido debe rechazarse. Y no precisamente por el fondo del asunto, sino porque es formalmente improcedente. A su vez, la declaración de improcedencia no significa ni puede construirse como una denegación, porque lo jurídicamente negado no puede convertirlo en una ganancia quien desconoce que el derecho lo priva de una pretensión que, por inconcedible, el gobierno puede transformar, a través de la treta de la “denegación tácita” en usurpable o en arrebatable.

Por lo tanto, tanto el hecho de declarar improcedente una petición de confianza sobre una materia excluida de la competencia del gobierno, como un acto incidental cuya ocurrencia importa aparentemente la ignorancia de la materia sobre la que el gobierno hace objeto de su pedido de confianza, no significan una “denegación fáctica”, ni simbólica ni presunta. La improcedencia, en razón del carácter inválido del objeto por ser materia constitucionalmente reservada a otro órgano estatal, no puede legitimar el abuso del derecho ni legitimar la usurpación de competencia estatalmente ajena y reservada expresamente a otra instancia estatal, en este caso al Congreso de la República.

En apoyo del sofisma del gobierno se ha afirmado que cuando el gobierno interviene en el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional lo hace en virtud de un imperativo de salud pública. Ese imperativo de salud pública es la elección de candidatos que prefiere una mayoría parlamentaria distinta a la que perteneció quien ejerce la presidencia


de la república y que, según el gobierno, desempeña su función representativa de manera ilegítima porque obstruye la gestión del poder ejecutivo, pero también porque habría convertido al Congreso en una agencia encubridora de la corrupción. La discrepancia no es patente para eliminar ni expulsar moralmente al rival de la esfera de la legitimidad constitucional.

Si el gobierno se yergue como árbitro de la moralidad pública, y desde ese sitial asume imperial, taxativa y rigurosamente ese rol, el riesgo es que en su accionar opere también como verdugo de sus enemigos sin permitir la intermediación de las instancias a las que la Constitución les reserva la capacidad de decidir qué es lo justo y qué lo injusto a partir del derecho que rige en el Perú. Una actitud como la dicha pone en serio peligro las bases políticas de la república, porque supondría que, a partir de modos carismáticos de liderazgo, bastara el clamor popular para que el líder declarara legítimamente a quien condenar como corrupto y a quien ungir como héroe de la moralidad pública.

Ése es un tipo de manejo de la vida política perpendicularmente obstructivo a la vigencia del Estado de derecho, porque intercepta la vigencia de las reglas y las reemplaza con la sola voluntad y visión individual del líder y del selecto cuerpo de sus consejeros. Ése es un típico ejemplo de modos autoritarios de uso del poder, bajo los cuales se camufla la ingenuidad moral de quienes asumen que basta que se descalifique a alguien a su solo juicio para que se convierta en un paria político.

Desafortunadamente ésa pareciera también ser la penosa situación que ocupara el gobierno cuando juzga y condena al Congreso a partir de la discrepancias que tiene con una mayoría parlamentaria que se le opone, y con una mayoría parlamentaria que pudiera en efecto no estar integrada por los más notables ni ilustres próceres de la patria, pero no obstante son quienes el pueblo ha preferido y elegido, de entre el mismo pueblo, para que lo representen a partir de los propios hábitos y creencias que comparte en común con quienes desempeñan constitucionalmente la función representativa en la asamblea nacional.

La asepsia moral no es potestad quirúrgica del poder ejecutivo. En la república la regla que rige toda conducta es la que fijan la Constitución y el derecho. No las creencias ni la profesión de fe de los gobernantes. Su consciencia gobierna el espacio privado de sus cuerpos y de sus espíritus. No los ajenos. No le corresponde al poder ejecutivo, por esta razón, tampoco, la pretensión de actuar como agencia de control de las potestades directivas del Congreso. Al


gobierno no le toca controlar espacios que se le reserva al Congreso sino cuando la propia Constitución se lo manda, se lo asigna o se lo reconoce.

Cuando el Congreso procede, si fuera el caso, de modo irregular o incorrecto en el ejercicio de su capacidad directiva, al elegir a un funcionario en un puesto constitucional determinado, la Constitución y el ordenamiento jurídico prevén los remedios idóneos para que la corrección y remedio se conduzcan legalmente. No todos ni cualquiera puede hacerse cargo de remedios que sólo puede administrarlos quien la Constitución o la ley indica.

Por eso es que cuando el gobierno se hace la pregunta sobre si nadie puede controlar al Congreso en su proceso de designación de los magistrados, y si nadie puede intervenir en el proceso de elección de los magistrados, mientras el Congreso tramita la decisión respectiva, la respuesta es que sí existen controles concurrentes y ex post respecto del proceso y de los resultados de las elecciones, pero esos controles no son los que pretende asumir el gobierno a través del uso de la cuestión de confianza.

En definitiva, no es precisamente el gobierno el órgano o la instancia competente para controlar el proceso de selección y designación de los magistrados del Tribunal Constitucional. El gobierno sí puede proponer alternativas normativas para dicho proceso, y hasta ahí no hay duda de la potestad funcional del poder ejecutivo. Incluso puede hasta hacer cuestión de confianza sobre la aprobación de su proyecto de modificación del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional. Pero su buen deseo se agota cuando cree que puede frustrar un proceso en curso.

Es pertinente que no quede en el olvido, en primer lugar, que el Congreso ha sido reprochado regular y cíclicamente por la morosidad con la que ha conseguido reemplazar a los magistrados del Tribunal Constitucional y otros órganos cuyos titulares deben elegirse, nombrarse o ratificarse con mayorías capaces de asegurar la pluralidad en la elección. No debe olvidarse que el proceso se inició antes del vencimiento de los mandatos de los seis magistrados que debían ser reemplazados, cuando el presidente del Tribunal Constitucional se lo hizo conocer al presidente del Congreso.

No debe olvidarse que, de acuerdo a la ley vigente, en agosto de 2019 el Congreso asumió el proceso que dejó inconcluso el presidente del período 2018-2019. No corresponde olvidar tampoco que la Junta de Portavoces, por unanimidad, y el


Pleno, también e igualmente por unanimidad, acuerdan designar la Comisión Especial que la ley dispone que se haga cargo del proceso de designación. Tampoco olvidar que fue la Junta de Portavoces la que acordó que la alternativa a la que se recurriría sería la denominada especial, que consistía en preferir la opción de la invitación en vez de la opción por el concurso público, y que esa opción fue objeto de votación y consentimiento por el Pleno.

Estos datos son significativos y relevantes en relación con la fijación que mostró el gobierno para proyectar en el proceso de designación en marcha algún maligno empeño cuyo éxito debiera conjurar. Porque pareciera basarse en la imputación de algún complot o conspiración contra la salud de la república, aparentemente el gobierno emprende una cruzada de moralidad pública contra la mayoría parlamentaria que no le resulta personalmente afín. Ese tipo de estilo de comportamiento, puede resultar correcto en regímenes fundamentalistas cuyo eje sea la convicción religiosa de los líderes espirituales del pueblo, pero cuando se opta por sistemas de gobierno en los que gobernantes y gobernados están regidos por las normas que el propio pueblo establece como límites del poder esa lógica resulta repelible y repudiable como criterio de decisión política.

En aplicación del principio de corrección funcional el límite del gobierno es su capacidad y competencias para impedir que el Congreso realice el proceso de designación según las reglas y normas vigentes que lo facultan a proceder de acuerdo a sus facultades y competencia orgánica. Si el Congreso procede conforme a ley el gobierno sólo debe dejar que las decisiones que se tomen prevalezcan y una vez formalizadas asegurarse de cumplirlas y que quienes tienen obligación de acatarlas las acaten.

El gobierno no puede imponerle al Congreso un modo distinto que no sea el que las leyes vigentes establecen, ni obligarlo a que cambie las reglas mientras existe un proceso previo en curso y próximo a su culminación. Lo que el gobierno no puede hacer es impedirle al Congreso el ejercicio regular de una competencia constitucional sobre un proceso que sigue un curso prestablecido, a partir del surgimiento de las condiciones que exigen que el proceso se lleve a cabo para reemplazar a magistrados cuyo mandato tiene algún tiempo de vencido.

Como se ve, ante la supuesta oposición entre la facultad de plantear una cuestión de confianza y las competencias que la Constitución le reserva al Congreso para elegir la nómina de magistrados al Tribunal Constitucional se ha generado


una contradicción que el gobierno desconoce. El gobierno afirma su posición y niega la validez de la posición del Congreso. Si independientemente de los argumentos previamente presentados intentáramos examinar otros aspectos de la racionalidad que usa el poder ejecutivo, ¿cabría acaso justificar que el Congreso abdique de la facultad de designar a los altos funcionarios públicos que le reconoce la Constitución, de modo que el gobierno maximice su facultad de suplantar el ejercicio de las competencias de la asamblea? Si el Congreso sacrificara esa facultad en nombre de la protección de la facultad del gobierno, ¿nos encontraríamos ante una solución en la que se afirmaría el principio de separación y de equilibrio o balance entre poderes? ¿O, por el contrario, darle la razón al gobierno respecto de su facultad de plantear cuestiones de confianza sobre objetos que son competencia privativa del Congreso importa el olvido, preterición o negación de los principios de división y equilibrio entre poderes?

Pareciera que preservar la facultad del gobierno para plantear como objeto de una cuestión de confianza una materia reservada al Congreso no constituiría una medida constitucionalmente prudente, proporcional, solvente ni adecuada. La protección de la facultad del gobierno de plantear cuestiones de confianza no justifica el costo de la eliminación de la facultad que la Constitución le reconoce al Congreso para proceder según la voluntad popular que la asamblea representa, en especial si el Congreso ejercita esa facultad regularmente, sin reproche en el marco de las normas que rigen su proceso de toma de decisiones corporativas.

Por otro lado, en el supuesto que se considerara válida la pretensión del gobierno de que le es facultativo interrumpir el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, en nombre de la configuración abierta a la que hizo mención la STC 6-2018, ¿es que acaso negar la validez de esa opción impide al gobierno valerse de alternativas que le resultan constitucionalmente afines para que las elecciones de altos funcionarios como los magistrados del Tribunal Constitucional se realicen sin comprometer la transparencia y el mayor grado de visibilización pública del proceso parlamentario? ¿Acaso el gobierno no dispone de medios alternativos menos lesivos y que nieguen la preservación del bien constitucional en que consiste la competencia del Congreso para elegir a su discreción y según la legislación vigente, para optimizar el proceso legal vigente?

Si se reconoce que admitir la facultad del gobierno de hacer cuestión de confianza sobre una materia privativa y reservada a otro órgano, como en este caso lo es el Congreso de la República, configura un caso de lesión efectiva de ese bien


constitucional que es la competencia que la Constitución quiere que tenga el Congreso, y que no comparta con otro órgano, ¿tiene lógica o sentido que el gobierno pretenda sacrificar dicho bien en nombre de un rol y potestad que sólo traería como consecuencia un elevado y constitucionalmente intolerable grado de concentración de poder en la gestión del Estado? Cuando el sacrificio que se pretende no es necesario para preservar la facultad del gobierno nos encontramos ante un caso irrazonablemente argumentado, y ante una acción constitucionalmente insostenible.

Tanto mayor resulta parecer la insostenibilidad de la pretensión de hacer una cuestión de confianza sobre una materia excluible de planteamiento si se admite y conviene que estamos ante una decisión constitucionalmente insatisfactoria. No cabe explicar una pretensión como en la que ha sustentado el gobierno su decisión de disolver el Congreso porque, bajo la falacia de la “denegación fáctica”, ha violentado reglas esenciales en la gestión del Estado al desconocer y negar la importancia que debe dársele a la facultad del Congreso de que sus mayorías decidan a quién eligen bajo reglas rectamente observadas durante el proceso.

Esta convicción resulta de la racionalidad inmanente a nuestro régimen constitucional y a la necesaria optimización de los principios que rigen el carácter republicano de nuestro modelo político. Cuanto menos intensamente se protejan los principios de corrección funcional y de equilibrio de poderes nuestra comunidad política estará más lejos de las metas propias de un tipo de organización y de vida democrática.

No sería funcionalmente correcto que un órgano hiciera suya una atribución ajena negando la continuación del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional en el que no es parte ni sobre el que la Constitución le reconoce competencia. La corrección funcional exige que una de las partes no pueda imponer sus decisiones sobre el órgano dentro de cuya autonomía ejerce regularmente sus funciones.

Por último, no puede obviarse una cuestión implícita en el desempeño y las estrategias de que se ha valido el poder ejecutivo. Su empeño ha objetado no solamente la elección regular del Pleno sobre la modalidad de invitación para el proceso de designación, sino también el propio reconocimiento normativo de la posibilidad de la invitación como alternativa válida para elegir a los magistrados del Tribunal Constitucional. Ese empeño importa una suerte de


discriminación, y también de descalificación implícita, sobre el origen del mandato de los distintos miembros del Tribunal Constitucional, algunos de los cuales, si no la mayoría en la corta historia de esta institución, llegaron al Tribunal Constitucional a través y mediante el proceso de invitación.

Si para el gobierno el uso de la invitación es una alternativa poco transparente, ello implica que los magistrados elegidos sin esa supuestamente mayor transparencia, tienen un mandato hipotética y políticamente menos correcto y menos puro y, por lo tanto, que su desempeño ha estado sesgado por la sombra de arreglos subterráneos entre las mayorías y las minorías parlamentarias. Esta hipótesis es bajo la cual el gobierno impone la violencia de su presencia en una sesión del Pleno para la cual, a su solicitud, ni había recibido invitación, ni había sido convocado. El gobierno quiso impedir que los candidatos invitados se integraran al Tribunal Constitucional para aumentar de esa manera la composición de un órgano constitucional de dudosa calidad política y moral, porque se habría basado en el disvalor que constituye la falta de participación ciudadana y pública en el proceso de postulación y selección.

No parecen existir dudas sobre el direccionamiento expreso que tenía la irreprimible obstinación del gabinete Del Solar para evitar que cualquiera de los candidatos propuestos por la Comisión Especial, cuya composición aprobó el Pleno del Congreso, fuera elegido o designado por la asamblea. La certeza se apuntala y consolida con el elocuente gesto en que consistió que el personal del diario oficial El Peruano recibiera órdenes, nada menos que del propio poder ejecutivo, de no publicar la resolución legislativa del Congreso con la que se nombraba como magistrado al abogado Gonzalo Ortiz de Zevallos Olaechea.

7. Los resultados del proceso fiduciario

A lo largo de la revisión que se hace sobre los temas que mayor relevancia tienen para esta monografía, se ha asumido que la crisis total del gabinete en la que se ha basado el gobierno para decidir, a pesar de la irregular “denegación fáctica”, la disolución del Congreso, es la que resulta de dos censuras, o dos negaciones de confianza, o una censura y una negación de confianza, en contextos que pueden no corresponder al tipo obligatorio de cuestión de confianza, al que el Reglamento del Congreso y el uso conviene en llamar investidura del gabinete.

La posición del profesor Domingo García Belaunde, al amparo de los alcances y comentarios que durante el proceso constituyente sostuviera el congresista


Carlos Torres y Torres Lara, es que sólo cuentan como casos susceptibles de generar la disolución del Congreso las cuestiones de confianza que resultan del tipo obligatorio, y no del discrecional, al que nuestro derecho parlamentario refiere como investidura del gabinete.

En la práctica, dado que la literalidad del texto no ampara con claridad inconfundible ni precisión suficiente la alternativa que sostiene el profesor García Belaunde, se entiende que las crisis totales del gabinete que pueden dar lugar a la disolución del Congreso pueden serlo tanto las que son consecuencia del rechazo de la investidura, así como las censuras y las negaciones a cuestiones de confianza del tipo discrecional o voluntario del gabinete. Esa es la alternativa a la que adhiere el autor, como se señala, en ausencia de una interpretación basada en un mandato claro y preciso. No me parece lo suficientemente convincente la referencia o apelación a la voluntad del constituyente como criterio decisorio.

Como se ha explicado a lo largo de este trabajo la cuestión de confianza puede admitirse o no admitirse. Si no se admite (por incumplimiento de alguna deficiencia en la legitimidad del sujeto para obrar, o sobre el objeto respecto del cual se plantea) la improcedencia no equivale al rechazo. La improcedencia significa que hay un uso malo o deficiente y por lo tanto que no cuenta como rechazo ni como aprobación.

La aprobación de la cuestión de confianza se expresa a través del voto expreso del Pleno sobre los términos de la cuestión planteada que fue admitida como procedente (no se presume ni su otorgamiento ni su rechazo: es expresa, no tácita).En ausencia de comunicación formal en la que conste la declaración del acto de concesión o de rechazo, la decisión no existe.

El voto del Pleno sobre la cuestión de confianza debe ser comunicado oficialmente (es un acto solemne) al presidente de la república y al presidente del Consejo de Ministros. Si la presenta un ministro de modo singular sólo se le comunica al ministro que la presenta y al Presidente de la República.

Si el interés primario del gobierno era convocar a elecciones para que el pueblo dirima en un conflicto del cual el gobierno era parte activa, ese interés no puede confundir el perfil ni la configuración técnica de la cuestión de confianza. Las finalidades pueden, en efecto, complementarse puesto que la disolución está condicionada por dos rechazos de pedidos de confianza, pero con independencia


de la complementariedad son dos instituciones con finalidades propias, sujetas a causas y funciones independientes. De ahí que el apresuramiento por lograr la disolución del Congreso no deba operar como el detonante que gatilla la motivación del gobierno por actuar como agente subrogado del Congreso para habilitarse a sí mismo la condición de la que se colgaría y en la que sustentaría la disolución. En cuanto el interés en disolver toma prioridad en la agenda y estrategias del gobierno en general, y del presidente de la república en particular, se falsea la finalidad y la función primaria y propia del proceso fiduciario.

La suplantación de la finalidad de la cuestión de confianza por el interés prioritario del gobierno de disolver el Congreso configura un caso de fraude a la institución de la cuestión de confianza. Esta es una razón más por la cual la pretensión de la disolución del Congreso, a partir de la tesis de la “denegación fáctica”, opera como una línea de fuga que se ajusta al interés de una de las partes en el conflicto y desvía la finalidad funcional de la cuestión de confianza para adaptar los hechos y la conducta de la organización parlamentaria al motivo por el cual se estructura las condiciones que permitirá acumular razones y cumplir con los requisitos para disolver el Congreso.

En atención a las consideraciones previamente presentadas en esta exploración corresponde repasar los alcances y resultados del proceso mediante el cual se examina la cuestión de confianza que plantea el gabinete ministerial al Congreso, a propósito de las preguntas que quedaron formuladas al inicio de este trabajo.

El desarrollo de las ideas avanzadas permite responder las preguntas formuladas en el capítulo III de este ensayo (páginas 54 y 55) de manera concisa de la manera en que se consigna a continuación.

(1) ¿Es constitucionalmente válido el ingreso en el salón de sesiones del Congreso del presidente del Consejo de Ministros, sin haber sido convocado?El ingreso en el salón de sesiones importa una falta grave en el manejo de las relaciones de interacción entre el gobierno y el parlamento. El gobierno afectó gravemente e impidió el desarrollo normal del funcionamiento del Congreso. El daño causado, además, opera como concausa del daño más grave que ha consistido en la disolución inconstitucional del Congreso apelando a la fabricación de una ingeniosidad carente de respaldo constitucional como lo fue el recurso a la inadmisible formulación de la “denegación fáctica” del extremo,


además, constitucionalmente improcedente relativo a la interrupción del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional

(2) ¿Habilita el artículo 129 de la Constitución a los miembros del gabinete ministerial que no son congresistas al ingreso en el hemiciclo a su libre discreción o arbitrio?El artículo 129 de la Constitución no contiene una facultad para invadir el recinto parlamentario mientras el Congreso desarrolla regularmente sus sesiones según el cronograma de temas que es parte de una agenda previamente acordada por los órganos competentes. La concurrencia voluntaria del gabinete, o de cualquiera de sus integrantes, exige la coordinación y acuerdo de las diversas agrupaciones políticas competentes para definir la agenda de las sesiones y, además, la toma de conocimiento del Pleno sobre el acuerdo para recibir al gabinete, luego de lo cual se informa y comunica al gabinete respecto de la fecha y de la oportunidad en la que podrá asistir a la sesión del Pleno.

(3) ¿Procede que el gabinete presente una cuestión de confianza sobre una materia constitucionalmente reservada con carácter exclusivo al Congreso, como puede serlo tanto una reforma constitucional o como lo es la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional?Considerando que únicamente el Congreso puede definir los contenidos de una reforma constitucional y, por lo tanto, que el gabinete no puede imponer contenido alguno en la decisión y voluntad del Congreso en ejercicio de su capacidad como poder constituyente derivado, no procede presentar cuestiones de confianza cuyo objeto sea la aprobación de una reforma constitucional determinada. Si la planteara y el Congreso no accediera a aprobar el texto cuya aprobación pide el gobierno, el contenido de la reforma no podría invocarse como rechazo; por lo tanto, el planteamiento devendría en inútil porque se trataría de un objeto de incumplible exigencia, debido a que equivaldría a observar una reforma constitucional cuando el texto de la Constitucional lo prohíbe de modo expreso.

El gabinete no puede irrogarse la facultad de afectar ni de condicionar el proceso de formación de la voluntad del Congreso sobre la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, ni de ningún otro de los funcionarios respecto de los cuales la Constitución le reconoce una competencia privativa, reservada y exclusiva. Si la planteara sobre dicho objeto el pedido tiene la condición de improcedente.


(4) ¿Cabe entender que la improcedencia de una cuestión de confianza presentada por el gabinete equivale al rechazo de la cuestión de confianza?El rechazo de la procedencia de una cuestión de confianza no tiene los efectos de un rechazo de la cuestión de confianza. Si el objeto del planteamiento es un objeto sobre el que el gabinete no tiene competencia, la invalidez el objeto, materia o contenido sobre el que no tiene competencia para plantearla representa un caso de uso impropio, indebido, erróneo o inidóneo de la facultad de plantear cuestiones de confianza, que descalifica a quien por ignorancia o por impericia la formula.

(5) ¿Cabe invocar como finalidad válida de la cuestión de confianza sobre la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional la política del gobierno en materia de lucha contra la corrupción?La lucha contra la corrupción puede ser una finalidad legítima del gobierno como parte de sus políticas de gestión. Esa finalidad puede y debe cumplirse dentro del ámbito de las competencias y atribuciones que la Constitución le fija.

La atribución de designar a los magistrados del Tribunal Constitucional es una competencia constitucionalmente privativa y reservada del Congreso.

Si el gobierno considera que la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional por el Congreso configura o encubre una modalidad tipificable como un caso de corrupción el proceso idóneo no es el uso de la cuestión de confianza sino proporcionar la evidencia y remitirla a la instancia estatalmente responsable de investigar y de sancionar la inconducta que tenga la capacidad de probar con evidencia válida el gobierno.

Si el gobierno no tiene evidencia del compromiso existente entre el proceso de designación de magistrados del Tribunal Constitucional y el uso de esa función parlamentaria para encubrir o para blindar actos de corrupción, la sola percepción o sospecha, sin evidencia probatoria demostrable, importa un acto imprudente, funcionalmente incorrecto y eventualmente infractor de principios constitucionales, además de dañoso por las implicancias que genera la inoculación de desinformación


en la ciudadanía contra el funcionamiento de una institución estatal que afecta indebidamente su prestigio, imagen pública y reputación.

(6) ¿Puede darse por válidamente aprobada una cuestión de confianza sobre la aprobación abstracta de un texto normativo, sin votar el fondo concreto o material del proyecto de ley sobre el cual versa la cuestión de confianza?Cuando el objeto de una cuestión de confianza tiene por consecuencia actos posteriores en los cuales se materialice el cumplimiento de la aprobación de la confianza solicitada, cabe desdoblar el proceso. De acuerdo al Reglamento del Congreso la consulta sobre la aprobación o el rechazo de la confianza solicitada debe votarse en la misma sesión o en la siguiente. Sin embargo, si de la aprobación de la cuestión se desprende el compromiso o la obligación de ejecutar alguna acción que requiera mayor consideración, evaluación y tiempo de estudio, la materialización de la confianza se proyectará a un término posterior de forma que no se prive al Congreso del natural ejercicio de la función deliberativa que le es inherente y esencial.

En este texto se desarrolla la diferencia que existe entre el objeto del acto fiduciario, del objeto de la obligación que nace de dicho acto. Esta distinción es la que permite la viabilidad del desdoblamiento procesal y temporal de la cuestión que plantea el gobierno. Para efectos de la aprobación o rechazo de la cuestión de confianza, sin embargo, basta con que se consulte la aprobación o rechazo del objeto del acto fiduciario. El cumplimiento del objeto de la obligación se deduce del modo en que el Congreso honre la decisión que adopta. La decisión sin embargo no puede afectar la autonomía deliberativa ni la no imperatividad del mandato con que proceden los congresistas y, por extensión, la asamblea.

(7) ¿Es válido dar por rechazada una cuestión de confianza sin que exista, ni que haya sido comunicada, la declaración expresa sobre la decisión y votación del Congreso sobre la cuestión de confianza solicitada?El acto fiduciario en que consiste el planteamiento y consideración parlamentaria de una cuestión de confianza no admite presunción. Para que quede formado se requiere la concurrencia de las declaraciones de voluntad de ambas partes, el gobierno y el parlamento. Si no concurren el acto fiduciario carece de existencia.


La presunción de voluntad a partir de un hecho no consciente ni voluntario puede configurar un caso de error obstativo, porque la manifestación en la que se base la supuesta declaración de voluntad puede no coincidir con la voluntad de la asamblea.

El acto fiduciario tiene como requisito la observancia de una forma de transmisión solemne de la voluntad. Es por eso un acto ad solemnitatem. La inobservancia de la forma es una causal de invalidez, pero el uso incorrecto de la voluntad presunta o tácita genera un caso de inexistencia del acto fiduciario porque no ha existido declaración de voluntad del actor que debe emitirla observando las formas prescritas por la práctica uniforme en la dinámica de interacción entre el gobierno y el parlamento.

(8) ¿Es válido el concepto de “denegación fáctica” de una cuestión de confianza que se adopta sobre el seguimiento y transmisión televisivos del desarrollo de la sesión, cuando la sesión no ha concluido, no se ha aprobado el acta, no se ha dispensado su aprobación, ni se ha dirigido el oficio respectivo al poder ejecutivo la decisión formal y final del Congreso sobre la cuestión de confianza solicitada? En el ordenamiento constitucional no se reconocen ni se admiten como fuente satisfactoria ni suficiente en el proceso de toma de decisiones estatales los actos que se desarrollan a través de la imagen televisiva ni digital.

La voluntad de denegar la confianza solicitada no puede deducirse de actos aislados, en los que el objeto de la consulta a la asamblea no haya sido explícitamente fijado y formulado.

Quien pide la confianza no puede ser el mismo que decide si recibe o se le niega lo que pide. Por eso se requiere el reconocimiento de la autonomía y de las competencias propias de cada una de las partes, sin perturbaciones anómalas ni invasivas.

En el régimen constitucional peruano el titular del otorgamiento o del rechazo de la confianza es el Congreso. La designación y la remoción del gabinete precisa de la concurrencia de la voluntad del presidente de la república y de la confianza del Congreso. Ni el Congreso puede impedir al presidente de la república que designe como miembro de su gabinete ministerial a quien no prefiera ni elija, ni el presidente de


la república puede imponer al Congreso, expresa ni tácitamente, la decisión de conceder ni de negar confianza al gabinete sobre el que deben concurrir las voluntades de ambos poderes del Estado. Ambos son titulares de potestades autónomas e intransferibles ni delegables. Violentar el margen de voluntad de uno o de otro configura un acto incorrecto de usurpación funcional de la contraparte en el proceso de conformación o de remoción del gabinete ministerial.

Sólo a partir de la declaración consciente de voluntad del Congreso es posible afirmar cuál es el resultado del pedido de confianza solicitado. Ese resultado es firme únicamente luego que el acta en que consta los acuerdos del Pleno es aprobada, o si esa misma acta ha sido dispensada o exonerada de aprobación para proceder a ejecutar los acuerdos que en la sesión del Pleno se han aprobado expresa y válidamente.

Para que el gobierno adopte la decisión que está facultado a tomar como consecuencia de la conclusión del proceso de consulta sobre la aprobación o el rechazo de la cuestión de confianza debe contar con evidencia suficiente de la voluntad que declara el Congreso. En tanto el gobierno no reciba la comunicación oficial en la que consta formalmente la voluntad del Congreso el gobierno no cuenta y carece de evidencia confiable y suficiente para proceder de acuerdo a sus legítimas potestades constitucionales. Antes de ello su acto constituye una forma apresurada e imprudente de asumir riesgos. La informalidad no es un recurso ni aconsejable ni seguro en las relaciones inherentes al funcionamiento del Estado en una sociedad democrática.

(9) ¿Configura algún tipo de delito o de infracción de la Constitución la disolución del Congreso, a partir de la asunción unilateral de una supuesta manifestación de voluntad que nunca se comunicó de manera expresa, formal ni solemne al poder ejecutivo, sin el cumplimiento del requisito de contar con una comunicación formal del titular del poder legislativo en la que se hace conocer la decisión corporativa del parlamento?La precipitación e informalidad en que incurre el presidente de la república con la calificación denegatoria de la confianza solicitada por el gobierno, sin que hubiera concluido el proceso de debate y votación de la cuestión de confianza, no es una falta leve, porque transgrede reglas elementales de consideración entre ambos poderes del Estado. El tipo de tratamiento que prodiga al Congreso es política y constitucionalmente


reprochable y susceptible, cuando menos de una amonestación si no, con mayor justicia, la sanción que les corresponde a quienes usurpan y desconocen funciones propias de cargo ajeno, denigrando el valor que debe reconocérsele a un poder del Estado en legítimo ejercicio de sus funciones.

Pero el acto mismo de la disolución, sin embargo, tiene otra tipificación, porque la negligencia funcional y la irregularidad operativa en la que basa el sustento de la disolución el presidente de la república es un acto manifiestamente contrario al principio central y esencial de la democracia representativa, como lo es el desconocimiento de la existencia y actuación libre de los poderes en que se divide el Estado. El presidente de la república ha desconocido e irrespetado una regla básica de conducta política proscrita por la ley fundamental de la república, al actuar informalmente en ejercicio del cargo que ostenta disolviendo el Congreso sin observar las garantías elementales que los procesos constitucionales contienen y recogen.

(10) ¿Es, finalmente, válida la decisión presidencial de disolver el Congreso sin que haya sido objeto de discusión ni acuerdo del Consejo de Ministros o, peor aún, sin que exista un Consejo de Ministros designado ni juramentado, al que quepa imputarse eventualmente la responsabilidad política o penal por la que pudiera ser culpable el presidente de la república?La disolución sólo queda habilitada si previamente han sido correctamente tramitados los presupuestos, los requisitos y los elementos que estructuran la cuestión de confianza. El interés del gobierno en dar por resuelto el conflicto del cual es parte no puede ser antepuesto unilateralmente en el proceso de determinación de la respuesta y de los resultados del proceso que tramita la cuestión de confianza.

Carece de confiabilidad la irrogación arbitraria de la facultad de dar por aceptado o rechazado el pedido de confianza según el interés privado y la parcial observación de los hechos en la secuencia que el Congreso delibera y procesa el pedido de confianza. La Constitución niega la concentración de poder en un solo sujeto.

La refrendación es una de las condiciones indispensables para la correcta y válida toma de decisiones estatales del presidente de la república. La otra igualmente indispensable es que los actos presidenciales hayan sido


previamente objeto de deliberación y acuerdo en sesión del Consejo de Ministros. Uno de esos actos que, por la gravedad y consecuencias que genera en la vigencia del carácter democrático de nuestro Estado y de nuestro régimen de gobierno, cuya validez y constitucionalidad está condicionada por la deliberación y acuerdo del Consejo de Ministros, es la decisión de disolver el Congreso.

El presidente del Consejo de Ministros que, de acuerdo a la posición del presidente de la república, hipótetica, imaginaria y tácitamente habría perdido la confianza del Congreso no podía haber firmado el decreto de disolución, porque tuvo que renunciar al cargo. Se elige al sucesor luego de la renuncia de quien lo precedió. Es cuestionable la emisión del decreto de disolución si el acto del presidente de la república no se formó ni perfeccionó de acuerdo a los preceptos previstos en la Constitución política.

El apresuramiento mediático y negligente con las reglas elementales de funcionamiento del Estado impulsó al presidente de la república a disolver el Congreso sin contar con el cumplimiento estricto del requisito de dos rechazos de la cuestión de confianza. El presidente de la república y su gobierno son responsables, no solamente por haber impedido la recepción del oficio del presidente del Congreso con el que se le comunicaba la declaración que contenía la voluntad y decisión del Congreso de aprobar la cuestión de confianza planteada por el gabinete Del Solar, sino porque le imputó al Congreso una intención, una voluntad, y una decisión que nunca fue objeto de consulta a través de los procesos regulares de formación de la voluntad corporativa de la asamblea de representantes.

La disolución del Congreso no es un por tanto acto ni válido, ni constitucional, y por esta razón el presidente de la república, y todos los ministros que integran el gabinete que ha avalado con su presencia la decisión presidencial, así no hubieran participado del acuerdo del Consejo de Ministros que habría sido necesario que existiera como condición previa para que la disolución se realizara según el parámetro de nuestra constitucionalidad textual e histórica.

INTRODUCCIÓN 225

VII.

A MODO DE CONCLUSIÓN

La denominada “denegación fáctica” es una interpretación incorrecta, con la que se pretende imputar el rechazo de la segunda cuestión de confianza a partir de un acto inválido. Inválido (1) por haber resultado de un acto intimidatorio (vis compulsiva) del presidente del consejo de ministros; (2) inválido porque se invocó un supuesto jurídicamente improcedente (interrupción de un proceso en el que el Congreso era el titular constitucionalmente excluyente sobre materia a él reservada); (3) inválido porque espuriamente se imputó una voluntad falaz a la corporación parlamentaria de la que carecía cuando se rechazó la cuestión previa sobre la interrupción del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional (falacia post hoc, ergo propter hoc); (4) inválido porque nunca se votó el proyecto de ley presentado como objeto material de la cuestión de confianza, y por lo tanto quedó pendiente la consulta sobre la concesión o rechazo de la cuestión de confianza; y (5) inválido porque quien así lo califica incumplió los requisitos constitucionales para decretar esa invalidez (los actos del presidente de la república, dice la Constitución, son nulos si carecen de refrendo ministerial)

Debido, tanto al mal manejo de una sesión en la que se permitió la injerencia indebida del presidente del Consejo de Ministros al supuesto amparo del Artículo 129 de la Constitución, como a la injustificada e improcedente pretensión del propio presidente del Consejo de Ministros de plantear una cuestión de confianza respecto de una materia en la que el poder ejecutivo no tenía competencia constitucional ninguna, como lo era su propósito de interrumpir el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, corresponde calificar como improcedente ese extremo de la cuestión de confianza.


La improcedencia de la pretensión del gobierno de hacer objeto de su cuestión de confianza una materia constitucionalmente improcedente, niega la acción del gobierno según la cual califica de “denegación fáctica” un hecho que no contiene la voluntad efectiva que le imputa, porque la negación de confianza tiene lugar sola y únicamente cuando, valorado el fondo del asunto, éste se desaprueba o se rechaza de manera consciente, explícita y expresa (la cuestión de confianza no se presume ni puede imputarse tácitamente por el sujeto cuya pretensión es objeto de control por la instancia a cargo o titular del otorgamiento de la confianza). Por esta razón, el extremo de la cuestión de confianza sobre la interrupción del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional es improcedente y, por lo tanto, la invocada “denegación fáctica” no tiene amparo constitucional.

Sustraída de constitucionalidad la supuesta segunda negación de confianza la disolución del Congreso deviene, por consecuencia, igualmente inconstitucional. El presidente de la república, por esta razón, no procedió con suficiente ni satisfactorio sustento constitucional y el acto de disolución, además de inconstitucional es jurídicamente inválido.

La inconstitucionalidad e invalidez de la disolución que el presidente de la república estructura y arma a partir de una inexigible presunción de rechazo de confianza ha generado efectos. La eficacia de la decisión del presidente de la república, sin embargo, no se ha generado en actos válidos. Desde el punto de vista jurídico y constitucional se trata de una disolución nula ipso jure que, paradójicamente, ha sido objeto de pública aclamación y recibe público reconocimiento.

La brecha entre validez y eficacia, es consecuencia de un fenómeno sociológicamente innegable e incuestionable: la hegemonía de la informalidad que ha invadido esferas antes mejor protegidas en el ámbito de los protocolos, los gestos, los hábitos y los modales estatales; la insatisfactoria lealtad de los gobernantes a principios constitucionales; y la insuficiente competencia de los actores políticos en la comprensión y uso de la naturaleza y de los procesos estatales y constitucionales, respecto de las relaciones de interacción entre gobierno y parlamento, que es consecuencia inevitable de la diversidad de resultados política y funcionalmente posibles por los que el pueblo opta y decide en las elecciones.

En buena cuenta la calidad de nuestra vida política depende de la formación y de las destrezas y habilidades con que cuenten tanto nuestros representantes

A MODO DE CONCLUSIÓN 227

como nuestros gobernantes. Una vez más el problema tiene la misma raíz: si el Perú no tiene partidos políticos sólidos, si los partidos no actúan como escuelas de capacitación de nuestros gobernantes y representantes, poco es lo que cabe esperar del funcionamiento adecuado de nuestro régimen político. Para contar con presidentes y con congresistas íntegros, y a la vez competentes en la gestión que tienen a su cargo, el único filtro eficaz son los partidos políticos. Las leyes no pueden cambiar lo que los líderes de los partidos tienen la obligación de prever, de proyectar y de alcanzar a través de las organizaciones políticas a las que pertenecen.

Impreso en la Imprenta del Congreso de la República.

La impresión concluyó el 9 de enero de 2020,fiesta de San Gregorio de Nisa, y del venerable

obispo Teófano el Recluso

«El desarrollo de este estudio monográfico se articula a partir de dos ejes, el de los hechos y acontecimientos políticos, y el de la elaboración fundamentalmente dogmática sobre la racionalidad constitucional y normativa de la categoría jurídica conocida como cuestión de confianza. El plan de este trabajo comprende la exposición del ámbito institucional de la crisis política; la identificación de las premisas del régimen político peruano como un modelo presidencial parlamentarizado; la presentación de los antecedentes de la confrontación política que gatilla el planteamiento de la cuestión de confianza que deriva en la disolución del Congreso; los orígenes históricos y el sentido de la cuestión de confianza como elemento del régimen político; los tipos obligatorio y discrecional de la cuestión de

confianza; y como último tema el enfoque estelar de este tan árido como abstracto esfuerzo de análisis de la cuestión de confianza a partir de la estructura de su génesis jurídica, en el que los temas que integran el estudio son el perfil de la cuestión de confianza como acto parlamentario; los presupuestos subjetivos y los presupuestos objetivos; las declaraciones de voluntad de las partes, el gobierno y el parlamento en el perfeccionamiento del proceso fiduciario; la causa del acto de confianza; el objeto material de la confianza; y los resultados del proceso fiduciario.»

«La denominada "denegación fáctica" es una interpretación incorrecta, con la que se pretende imputar el rechazo de la segunda cuestión de confianza a partir de un acto inválido (…).

(…) La inconstitucionalidad e invalidez de la disolución que el presidente de la república estructura y arma a partir de una inexigible presunción de rechazo de confianza ha generado efectos. La eficacia de la decisión del presidente de la república, sin embargo, no se ha generado en actos válidos. Desde el punto de vista jurídico y constitucional se trata de una disolución nula ipso jure que, paradójicamente, ha sido objeto de pública aclamación y recibe público reconocimiento.

La brecha entre validez y eficacia, es consecuencia de un fenómeno sociológicamente innegable e incuestionable: la hegemonía de la informalidad que ha invadido esferas antes mejor protegidas en el ámbito de los protocolos, los gestos, los hábitos y los modales estatales; la insatisfactoria lealtad de los gobernantes a principios constitucionales; y la insuficiente competencia de los actores políticos en la comprensión y uso de la naturaleza y de los procesos estatales y constitucionales, respecto de las relaciones de interacción entre gobierno y parlamento, que es consecuencia inevitable de la diversidad de resultados política y funcionalmente posibles por los que el pueblo opta y decide en las elecciones (…). »

CÉSAR DELGADO-GUEMBESProfesor universitario

Especialista en derecho parlamentario

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