· PARA LA REPRESENTACIÓN DE LA REPÚBLICA Apuntes sobre la Constitución del Congreso y el...

PARA LA REPRESENTACIN DE LA REPBLICA

Apuntes sobre la Constitucin del Congreso y el Estatuto de los parlamentarios

FONDO EDITORIAL DEL CONGRESO DEL PER

PARA LA REPRESENTACIN DE LA REPBLICAApuntes sobre la Constitucin del Congreso

y el Estatuto de los parlamentarios

Csar Delgado-Guembes

A Fernando Fuenzalida Vollmar, (n. 1936 2011)maestro en la teora.

A Delfn Sotelo Meja, maestro en la prctica.Ambos, amigos en la misma tradicin.

A Germn Alberto Peinador Martn, hermano en la fe, pero sobre todo Maestro.

NDICE

PRESENTACIN / 11

PRLOGO. REFLEXIONES SOBRE EL ESTATUTO PARLAMENTARIO / 13Javier Valle Riestra Gonzlez Olaechea

INTRODUCCIN / 79

PRIMERA PARTE:LA ESTRUCTURA NORMATIVA Y ORGNICA / 105DE LA REPRESENTACIN

1. El marco normativo del ejercicio de la representacin / 1072. Las prerrogativas colectivas y la autonoma del Congreso / 136 3. La estructura funcional y la composicin del Congreso / 1524. Las funciones bsicas del Congreso / 197

SEGUNDA PARTE:INCORPORACIN Y ESTATUTO DEL REPRESENTANTE / 225

5. La incorporacin parlamentaria e instalacin del Congreso / 2276. Las prerrogativas del Estatuto parlamentario / 3147. Las restricciones en el ejercicio de la funcin parlamentaria / 4318. El rgimen de derechos y obligaciones parlamentarias / 466

TERCERA PARTE:LA DISCIPLINA Y EL REEMPLAZO DEL REPRESENTANTE / 598

9. El rgimen de disciplina parlamentaria / 59910. El rgimen de reemplazo del representante por el suplente / 665

CUARTA PARTE:LA REPRESENTACIN EN EL PARLAMENTO ANDINO / 705

11. El rgimen de los parlamentarios andinos / 707

PERSPECTIVA FINAL. LA REPRESENTACIN REVISADA / 727

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PRESENTACIN

El libro Para la representacin de la Repblica de Csar Delgado-Guembes es un aporte para la comprensin de la difcil tarea de la representacin nacional. Llena un vaco en su tratamiento terico. En particular este vaco se ha hecho sentir por las rupturas y sucesivas transiciones en la continuidad parlamentaria del Per. Quienes adquieren la valiosa experiencia de representar no llegan a transmitir a las sucesivas generaciones de representantes vivencias importantes que suponen un importante avance en la eficiencia estatal del Congreso y en la efectividad del fenmeno representativo.

Para la representacin de la Repblica es una obra en la que los repre-sentantes, los estudiosos, los trabajadores del Congreso y todos los actores que tengan interaccin en algn grado de proximidad con el Congreso, encontrarn reflexiones oportunas dirigidas a honrar el mandato que el pueblo confa a sus representantes.

El destinatario ltimo de este importante trabajo, sin embargo, no son solo los representantes. Es un aporte que no descuida a los ciudadanos representados. El malestar de la representacin empieza en la insuficiente informacin sobre las reglas constitucionales, electorales y parlamentarias, pero esa falta de informa-cin es el sntoma de los dficits de educacin cvica y poltica. Dice el autor que la ciudadana debera descansar, como en la antigua Grecia, en el cultivo de la capacidad moral y poltica para cuidar el vnculo con la comunidad a la que se pertenece. Si nuestra patria cuenta con ciudadanos bien informados y cuidadosos del vnculo vivo con la comunidad en la que adquieren, y nutren su formacin cvica y ciudadana, esas caractersticas seran decisivas para mejorar significati-vamente la calidad de los candidatos y, por lo tanto, de sus representantes.

Se trata de una obra que compendia tres temas centrales en la vida par-lamentaria: la naturaleza de la norma parlamentaria fundamental que es el Re-

Daniel Abugatts Majluf12

glamento, la constitucin del Congreso con el proceso de incorporacin de los representantes y, por ltimo, el estatuto parlamentario tanto de los congresistas de la nacin como de los parlamentarios andinos que ahora elegimos de manera directa y popular. El desarrollo de estos temas del parlamentarismo son abor-dados con la solvencia y calificacin de quien ha vivido ms de tres dcadas de compromiso y autntica vocacin por la poltica nacional desde el Parlamento. Su experiencia y la crnica de episodios que pone a nuestra disposicin deben servir para que nuestras tradiciones no se pierdan y que, por el contrario, sean parte de la memoria de la Representacin Nacional. La varilla que fijan el pasado y el porvenir son el reto ms difcil para quien se responsabiliza por la represen-tacin poltica del presente.

Para la representacin de la Repblica de Csar Delgado-Guembes viene precedida por una reflexin del jurista y parlamentario Javier Valle-Riestra y representa el primer texto de corte acadmico y terico sobre la constitucin del Congreso y sobre la representacin parlamentaria que publica el Fondo Editorial del Congreso, esfuerzo que ser continuado por otras obras de igual calidad en la serie Estudios Jurdicos y Parlamentarios.

Daniel Abugatts MajlufPresidente del Congreso de la Repblica

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PRLOGO

Reflexiones sobre el Estatuto Parlamentario

Csar Delgado Guembes, profesor de Derecho Parlamentario en la Pontificia Universidad Catlica del Per, me honra pidindome prologar su excelente trabajo sobre el estatus congresal. Tengo una vieja amistad con l pese a nuestra diferencia de aos. He ledo con uncin sus utilsimas monografas tituladas Prerrogativas parlamentarias y Qu parlamento queremos, pero el trabajo de hoy es un documento fundamental e imprescindible muy superior a trabajos anlogos forneos como: La Constitucin Poltica y la prdida de la investidura de congresista1; Privilegio discutido. La inmunidad parlamentaria en Derecho espaol2; La accin de prdida de investidura de los congresistas3; Derecho par-lamentario Espaol4; Parlamento y Justicia Constitucional5; El Poder Legislativo en Amrica Latina a travs de sus normas6, etc.

En su obra, una opera magna, se ocupa hondamente, con espritu pedag-gico y hermenutica parlamentaria de la estructura normativa y orgnica de la representacin; incorporacin y Estatuto del representante; la disciplina y el re-emplazo del representante; y, de la representacin en el Parlamento Andino.

La decrepitud de los parlamentos

No s, empero, por qu me ha buscado a m para formular la introduccin. Es verdad que soy congresista por el APRA y que he sido concejal dos veces

1 Cfr. Clara Isabel Pinillos Abozaglo. Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez Ltda., Bogot, 2001.2 Cfr. Manuel Martnez Sospedra. Edicin de la Secretara General del Senado. Madrid, 2004.3 Cfr. Samuel Jos Ramrez Poveda. Ediciones Jurdicas Gustavo Ibez Ltda., Colombia, 2004.4 Cfr. Fernando Santaolalla Lpez. Editora Nacional. Madrid, 1984.5 Cfr. Francesc Pau i Vall (coordinador). Editorial Aranzadi. Navarra, 1997.6 Cfr. Manuel Alcntara Sez, Mercedes Garca Montero, Francisco Snchez Lpez (compiladores). Ediciones

Universidad de Salamanca, primera edicin, Salamanca, 2005.

Javier Valle Riestra14

(1963-1966, 1967-1969), constituyente (1978-1979), diputado (1980-1985), senador (1985-1990, 1990-1992), pero que hoy resulto un crtico draconiano del unicameralismo frustrante y montono y antihistrico vivido por el otrora primer poder del Estado. No existen contemporneamente ni remotamente las figuras del siglo XIX como las de Mariano Jos de Arce, quien dijo sentirse un simulacro de representante del Per al imponerse la presidencia unipersonal de Riva Agero en reemplazo del triunvirato de 1821; o la de Francisco de Paula Gonzlez Vigil, quien el 8 de Noviembre de 1832 acus al Presidente Gamarra y termin su catilinaria diciendo: Yo debo acusar, yo acuso; o Fernando Cass, de eplogo biogrfico equvoco (en 1872 apoy el golpe militarista de los herma-nos Gutirrez) pero que pronunciara una gran pieza pidiendo declarar vacante la Presidencia de la Repblica en 1859; o Jos Glvez Egsquiza (victorioso sostenedor de la doctrina de la soberana popular) en sus discrepancias con el obispo Bartolom Herrera (defensor de la soberana de la inteligencia); de ese Glvez tenemos que recordar su errado pero elocuentsimo discurso contra la amnista el 8 de Noviembre de 1855 en que afirmara no anulan el pasado, sino que lo restauran, y tambin a los heroicos parlamentarios desaforados en 1889 por enfrentarse al contrato Grace, cumpliendo deberes patriticos. All estn los nombres de Jos Mara Qumper, Gastn, Terry, entre los arrojados.

No caben hoy grandes debates como los de 1931 entre Seoane y Snchez contra Vctor Andrs Belaunde, grandes figuras de la inteligencia peruana; ni grandes discursos como los de Seoane, De las Casas, Snchez, Heysen, Cox (1945); ni polmicas como las de Cornejo Chvez, Benavides Correa, mi maestro, (el mejor orador de aquel Congreso), Ramrez del Villar, Polar, con la adocenada y palaciega mayora pradista (1956); ni parlamentarismo viril e historicista como el vivido por m en 1980, juntamente con Alan Garca y glorias del ayer como Fernando Len de Vivero, cinco veces Presidente de la Cmara de Diputados, o Ramiro Prial, Presidente del Senado y veinte aos en las crceles dictatoriales. Ms parecido gentico encuentro a los nacidos bajo la Charta de 1993 con los desertores ausentistas de 1947, saboteadores del parlamento.

Todo eso ha muerto, insisto, desde la apcrifa Constitucin de 1993. Ni si quiera se ha podido presenciar la concurrencia de ministros gallardos, como Pirola, quien, al dirigirse a los parlamentarios que lo juzgaban en 1872, les dijera: por ms que os empinis, no llegaris a la altura de mi desprecio. Ni ministros brillantes como Rafael Belaunde Diez Canseco, padre de Fernando Belaunde Terry, quien, convocado por la reaccin en el Congreso de 1945 para explicar los disturbios callejeros del 7 de Diciembre de ese ao entre apristas y antiapristas, altavoceara como Goethe: las masas se combaten con las masas. Slo se quiere al

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congresista-qurum, al que est siempre presente como una momia en debates bizantinos. Se olvida que en el mundo democrtico europeo las sesiones se realizan sin qurum, se puede votar por poder y slo es ineludible la asistencia cuando se trata verbi gratia de la responsabilidad de gobierno o reformas constitucionales. Por eso y por ltimo, pero no por eso menos, he planteado la renuncia del cargo parlamentario porque me limita en mi vocacin abogadil y porque a mis setenta y siete aos un escao no lo debe tener un hombre sin futuro. Un hombre que es puro pasado y que le encanta la libertad absoluta.

Dos temas vivenciales como prlogo

Quiero desplegar dos temas vivenciales, ms que tericos, de los que he sido protagonista y que son un aporte al estatuto del congresista: la inmunidad y la renunciabilidad defendidas por m en estrados con tesis antinmicas. La primera, fue materia de un proceso de inconstitucionalidad7 desarrollando po-sitivistamente lo que la Constitucin afirma coherente e indubitablemente; y la segunda, de un proceso constitucional de amparo apoyndome en que no todo lo que est en la Constitucin es constitucional. La primera la perd; la segunda est en trmite. Veamos.

7 Ver ms en www.tc.gob.pe / Expediente 0026-2006-PI/TC.
http://www.tc.gob.pe


8 Los parlamentarios que firmamos la demanda fuimos 33: Javier Valle-Riestra Gonzlez Olaechea, Aldo Estrada Choque, Ral Castro Stagnaro, Carlos Alberto Torres Caro, Santiago Fujimori Fujimori, Carlos Raffo Arce, Cecilia Chacn de Vettori, Luisa Mara Cuculiza, Keiko Sofa Fujimori Higuchi, Martha Hildebrandt Prez Trevio, Martha Moyano Delgado, Ricardo Pando Crdova, Alejandro Aguinaga Recuento, Vctor Rolando Sousa Huanambal, Renzo Reggiardo Barreto, Oswaldo de la Cruz Vsquez, Rolando Retegui Flores, Luis Alberto Giampietri Rojas, Guido Lombarda Elas, Jos A. Vargas Fernndez, Luis Humberto Falla La Madrid, Gustavo Dacio Espinoza Soto, Jos Len Luna Glvez, Jorge Flores Torres, Wilder Flix Caldern Castro, Nancy Obregn Peralta, Cenaida Uribe Medina, Daniel Abugatts Majluf, Isaac Meckler Neiman, Juvenal Silva Daz, Tula Luz Benites Vsquez, Jos Vega Antonio, Jos Eusebio Malqui Beas.

9 Prrafo modificado por Resolucin Legislativa del Congreso 015-2005-CR, publicada el 3 de Mayo del 2006.

Primera Parte La inmunidad parlamentaria traicionada

por el Tribunal Constitucional

Con el respaldo de las firmas de ms del 25 por ciento del nmero legal de congresistas, interpuse proceso de inconstitucionalidad en Setiembre del 20068 contra los siguientes contrafueros:

1) El segundo prrafo del artculo 16 del Reglamento del Congreso de la Repblica; y,

2) El literal d) del artculo 20 del citado Reglamento.

El artculo 16 del Reglamento del Congreso de la Repblica, en su segun-do prrafo, modificado por Resolucin Legislativa del Congreso 015-2005-CR publicada en El Peruano el 3 de Mayo del 2006, dice:

Inmunidades de arresto y procesoArtculo 16.- Los congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa autorizacin del Congreso o de la Comisin Permanente, desde que son elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposicin del Congreso o de la Comisin Permanente a ms tardar dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privacin de la libertad y el enjuiciamiento.La inmunidad parlamentaria no protege a los congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su eleccin, los que no se paralizan ni suspenden()9.

El inciso d) del artculo 20 de la misma norma ha sido incorporado re-cientemente, segn Resolucin Legislativa del Congreso 025-2005-CR, publicado en el diario oficial el 21 de Julio del 2006, cuyo texto es:

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10 El inciso d) ha sido adicionado segn Resolucin Legislativa del Congreso 025-2005-CR, publicada el 21 de Julio del 2006.

ProhibicionesArtculo 20.- Durante el ejercicio del mandato parlamentario, los congresistas estn prohibidos:()d) De integrar la Comisin de Fiscalizacin y Contralora, Comisin

de tica Parlamentaria y la Subcomisin de Acusaciones Consti-tucionales de la Comisin Permanente, as como otras Comisiones Ordinarias que acten en ejercicio de su funcin fiscalizadora, cuando se encuentren comprendidos en procesos penales dolosos en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la Repblica ha solicitado el levantamiento de su inmunidad parlamentaria.

En dicho supuesto, el parlamentario presenta su inhibicin ante la comisin correspondiente.

En el caso de las Comisiones Ordinarias, distintas a la Comisin de Fiscalizacin y Contralora, la ausencia por inhibicin de los congresistas titulares ser considerada como licencia para efecto de la referida investigacin o fiscalizacin, la misma que no se har extensiva para otros temas o asuntos a cargo de dicha Comisin Ordinaria, casos en los que seguir participando como miembro titular10.

Nos apoyamos en el artculo 200, inciso 4, de la Constitucin rigente, respecto a inconstitucionalizacin del Reglamento del Congreso de la Repblica, en el 103 sobre la prohibicin del abuso del derecho y, tambin, en el Cdigo Procesal Constitucional.

Fundamentos de derecho de la demanda que planteara

La Constitucin de 1993

Consideramos que la norma impugnada establece una restriccin desproporcio-nal e inconstitucional del derecho de inmunidad parlamentaria que tienen los congresistas de la Repblica consagrado en el artculo 93 de la Constitucin, que nos referimos infra. Invocamos los artculos 103, 200 y 203 de la Constitucin. Transcribimos:


Artculo 103.- Pueden expedirse leyes especiales porque as lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razn de la diferencia de personas.Ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivos, salvo en materia penal, cuando favorece al reo.La ley se deroga slo por otra ley. Tambin queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad.La Constitucin no ampara el abuso del derecho.

Artculo 200.- Son garantas constitucionales:(...)4. La accin de inconstitucionalidad, que procede contra las normas

que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carcter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitucin en la forma o en el fondo.

Artculo 203.- Estn facultados para interponer accin de incons-titucionalidad:(...)4. El 25 por ciento del nmero legal de congresistas.

El Cdigo Procesal Constitucional

Nos apoyamos en los artculos 98 al 108 del Cdigo Procesal Constitucional, referidos a la competencia y legitimacin; representacin procesal; plazo y re-quisitos de la demanda, trmite y sentencia. Respecto del plazo prescriptorio, la demanda se interpuso dentro del plazo de vigencia de las normas impugnada ya que no han transcurrido los seis aos que seala el artculo 100 del Cdigo Procesal Constitucional. Y no existe ninguna causal de improcedencia que detalla el artculo 104 del Cdigo Procesal Constitucional.

Sentencia del Tribunal Constitucional

Transcribimos la parte resolutiva del fallo, respecto a la demanda de inconsti-tucionalidad contra el inciso j) del artculo 89 del Reglamento del Congreso de la Repblica (Exp. 006-2003-AI/TC):

Falla:Declarando infundada, en parte, la accin de inconstitucionalidad interpuesta contra el inciso j) del artculo 89 del Reglamento del

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11 Vase: www.tc.gob.pe: Sentencia del Tribunal Constitucional del 1 de Diciembre del 2003, SS. Alva Orlan-dini, Bardelli Lartirigoyen, Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda, Garca Toma.

Congreso de la Repblica; ordena interpretar la disposicin impug-nada conforme a los fundamentos 12 y 15 de la presente sentencia, e improcedente en lo dems que contiene. Asimismo, exhorta al Congreso de la Repblica a reformar la Cons-titucin Poltica conforme a los fundamentos 17 y 27, supra; as como a reformar su Reglamento, con arreglo a los fundamentos 23, 24, 26 y 2811.

Era as competente el Tribunal Constitucional para fallar en esta causa, conforme al artculo 98 del Cdigo Procesal Constitucional.

La Constitucin y el mandato parlamentario

Para entrar al tema materia de la propuesta es necesario revisar la premisa mayor de la que parten los privilegios del parlamento. El texto vigente del artculo 93 de la Constitucin dice:

Artculo 93.- Los congresistas representan a la nacin. No estn sujetos a mandato imperativo ni a interpelacin.No son responsables ante autoridad ni rgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.No pueden ser procesados ni presos sin previa autorizacin del Con-greso o de la Comisin Permanente, desde que son elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposicin del Congreso o de la Comisin Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privacin de la libertad y el enjuiciamiento.

Y el Reglamento del Congreso de la Repblica seala en su artculo 20, inciso d):

ProhibicionesArtculo 20.- Durante el ejercicio del mandato parlamentario, los congresistas estn prohibidos:()d) De integrar la Comisin de Fiscalizacin y Contralora, Comisin

de tica Parlamentaria y la Subcomisin de Acusaciones Consti-


12 El inciso d) ha sido adicionado segn Resolucin Legislativa del Congreso 025-2005-CR, publicada el 21 de Julio del 2006.

tucionales de la Comisin Permanente, as como otras Comisiones Ordinarias que acten en ejercicio de su funcin fiscalizadora, cuando se encuentren comprendidos en procesos penales dolosos en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la Repblica ha solicitado el levantamiento de su inmunidad parlamentaria.

En dicho supuesto, el Parlamentario presenta su inhibicin ante la comisin correspondiente.

En el caso de las Comisiones Ordinarias, distintas a la Comisin de Fiscalizacin y Contralora, la ausencia por inhibicin de los congresistas titulares ser considerada como licencia para efecto de la referida investigacin o fiscalizacin, la misma que no se har extensiva para otros temas o asuntos a cargo de dicha Co-misin Ordinaria, casos en los que seguir participando como miembro titular12.

El inciso d) ha sido incorporado recientemente, segn Resolucin Le-gislativa del Congreso 025-2005-CR, como se ha sealado supra (21 de Julio del 2006). Efectivamente, ese artculo es inconstitucional porque atenta contra derechos y principios constitucionales, como: el derecho a la igualdad ante la ley (inciso 2, artculo 2 de la Constitucin), el principio-derecho de presun-cin de inocencia (literal e) del inciso 24 del artculo 2 de la Constitucin), y restringir indebidamente el derecho de la funcin congresal (artculo 92 de la Constitucin) y de la inmunidad parlamentaria de la que nos referimos ms adelante.

Derechos constitucionales vulnerados

En principio, la restriccin indebida de la funcin congresal se gesta a conse-cuencia de que la norma impugnada vulnera el principio-derecho de presuncin de inocencia. La norma impugnada le impone al congresista la obligacin de inhibirse de participar en la Comisin Permanente y en las dems Comisiones por el slo hecho de estar incurso dentro un proceso judicial por delito doloso en el que se pida el levantamiento de la inmunidad parlamentaria y ms an no haya sido concedida. Es decir, el axioma que toda persona es considerada inocente hasta que judicialmente no se haya probado su culpabilidad, para la

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norma impugnada, no constituye absolutamente nada. La inconstitucionalidad es, pues, flagrante.

Pero tambin hay infraccin del derecho a la igualdad ante la ley, porque los dems funcionarios aforados, que gozan del derecho de antejuicio (artculo 99 de la Constitucin), no tienen semejante restriccin en el desempeo de la funcin pblica. El Presidente de la Repblica o los Ministros de Estado involu-crados en procesos judiciales penales por delito doloso, por ejemplo, deberan estar impedidos ellos de participar en los Consejos de Ministros? Se dir que no tienen inmunidad. Pero los miembros del Tribunal Constitucional o el defensor del pueblo que s tienen inmunidad caeran vctimas de esa aberracin.

Como quiera que lo anterior es absurdo, pues la irrazonabilidad en la distincin con los otros funcionarios que tambin gozan del antejuicio consti-tucional es patente y tiene all una entraa inconstitucional.

Pero la raz de esa alteracin incongruente del Estatuto del parlamentario, como dijimos supra, se halla en un contrafuero inadmisible perpetrado en el artculo 16, en cuyo segundo prrafo se afirma contradictoriamente:

Inmunidades de arresto y procesoArtculo 16.- ()La inmunidad parlamentaria no protege a los congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su eleccin, los que no se paralizan ni suspenden()13.

Y est en flagrante contradiccin con lo que establece la Constitucin en el supracitado artculo 93.

Privilegios seculares y la inmunidad en el Per

Los parlamentarios tienen histricamente en el Per, desde 1822, dos privilegios:

1) La vitalicia irresponsabilidad por sus votos y opiniones en el ejercicio de sus funciones (freedom of speach o libertad de tribuna). El Bill of Rights britnico (1689) estableci en su artculo 9: la libertad de dis-

13 Prrafo modificado por Resolucin Legislativa del Congreso 015-2005-CR, publicada el 3 de Mayo del 2006.


curso de los debates y documentos parlamentarios no podr ser atacada ni discutida en ningn Tribunal ni lugar fuera del parlamento.

2) La inmunidad o el freedom of arrest or molestation, segn la cual un parlamentario no puede ser procesado ni detenido, salvo flagrante delito, sin la venia de su Cmara y previo suplicatorio judicial. Si se trata de un delito comn no funcional (estafa, uxoricidio, usurpacin, delito contra el honor, etc.) la Constitucin (artculo 93) exige como nico requisito la previa autorizacin del Congreso o la Comisin Permanente y seala que ese privilegio existe desde que son elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones. No dice si los delitos tienen que ser los acontecidos durante su mandato. Se refiere implcitamente a los anteriores.

La irresponsabilidad como hemos visto es perpetua, se extiende ms all del mandato; se limita a los votos y opiniones en el ejercicio parlamentario. Todas las Constituciones que han regido en el Per (la Vitalicia, las de 1828, 1834, 1839, 1856, 1860, 1867, 1920, 1933, 1979 y el actual documento de 1993) preceptan la inmunidad del senador o diputado. Incluso, la Constitucin de Cdiz de 1812 tuvo un precepto inicialmente mantenido en nuestro primer texto que sealaba que en las causa criminales intentadas contra los diputados no podran ser juzgados, sino por el Tribunal de Cortes pertenecientes al pro-pio parlamento y que durante las sesiones y hasta un mes despus no podran ser demandados civilmente o ejecutados por deudas. A lo largo de los aos se excluy solamente la inmunidad civil.

Antejuicio poltico

No estamos actualmente ante el antejuicio poltico o impeachment que acontece cuando el delito es funcional. Por ejemplo, el caso del Diputado por Arequipa don Mariano Belaunde bisabuelo de Vctor Andrs Garca Belaunde, parti-dario del estrechamiento de la inmunidad, Ministro de Hacienda de Lpez de Romaa (1902), injustamente procesado, por haberle entregado al Estado letras de cambio suyas sobre Pars a cargo de una firma que quebr, para com-pra discreta de armas, que resultaron empero satisfechas, segn se comprob despus. Fue sometido al Poder Judicial luego de la acusacin senatorial, con el solo voto simblico en contra del jurista y ex Presidente Francisco Garca Cal-dern, porque sus hechos fueron considerados por la Suprema una negligencia inexcusable como Ministro. Tiempo despus se dict una ley reivindicndolo

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(1912). Sin embargo, el ex jefe de Estado Lpez de Romaa (1900-1904), su com-padre, tuvo la cobarda de exhibirlo humillantemente en uno de los torreones del cuartel de Santa Catalina donde hoy se asienta San Jorge para calmar la ira de la plebe. Basadre dice que ese crimen judicial demostr que somos un pas de gentes precipitadas.

Delitos no funcionales

Para los delitos no funcionales el nico requisito es la venia de la Cmara. Ejem-plos: los desafueros polticos de Augusto Durand o de Samanez-Ocampo (1910); el desafuero del diputado Luis Gonzlez Orbegoso (al poco tiempo amnistiado) a instancia del juez Cesreo Vidaln en 1933 por delito contra la vida asesi-nato en agravio del teniente Manuel Muiz Martnez y del mayor Barreda; los desafueros de Reynaldo Saavedra Pinn y Lora en igual ao acusados de subversin; el desafuero del inocente diputado aprista Alfredo Tello Salavarra (1947), acusado calumniosamente del asesinato de Francisco Graa Garland el desafuero de Dongo Garay procesado por delito contra la vida en agravio del guardia Rodolfo Fernndez en 1948.

El ayer y el hoy demuestran que no ha habido lenidad en los parlamentos. Mencionemos los ms recientes: el caso del diputado Martnez Macera (1968) por defraudacin de rentas aduaneras en que sorprendi a las autoridades alemanas para lograr la subvaluacin de unos Mercedes Benz; el caso de Elas Laroza por los contratos de la Ca. Guvarte, durante su desempeo como Ministro de Jus-ticia; el caso del acciopopulista Rivera Romero (1980) por invocar su condicin de diputado contra una intervencin policial domiciliaria; el dramtico caso de Manuel ngel del Pomar a quien hasta hoy considero inocente. Y los ms recientes de Martha Chvez, absuelta luego por las Cortes; Luna Glvez, actualmente en audiencia pblica en la Suprema; y el de Torres Ccalla, hoy en prisin. La ONG Transparencia, en su informe 35 seala que slo se levant la inmunidad de dos congresistas de un total de treinta y nueve solicitudes. Hay trece en trmite pero las otras se refieren a personas intachables como Martha Hildebrandt, Mauricio Mulder, Rafael Rey, Jos Barba, Heriberto Bentez, Jos Risco.

La minora opuesta al Contrato Grace (1889) fue desaforada sin levan-tamiento de inmunidad. Igual sucedi con la heroica minora aprista en 1932. Esos son precedentes aberrantes, prueba de los excesos del Poder Ejecutivo. Pero hoy ms que contrafueros provenientes de ese poder hay que temer los de un Poder Judicial totalitario que slo sirve para la persecucin violando el


nullum crimen, nulla poena sine lege, procesando y/o condenando sin prue-bas ni indicios y aplicando en malam partem normas perjudiciales al reo con efecto retroactivo.

La inmunidad en el derecho comparado

La mecnica de la inmunidad es exactamente igual en todas partes del mundo. Aunque en Chile, desde 1925, es decisin del Pleno de la Sala de Apelaciones. Pero veamos lo tpico. El caso de Jos Mara Ruiz Mateos, un magnate espaol, cuya firma RUMASA fue expoliada al inicio del gobierno socialista de Felipe Gonzlez. Se le proces con orden de detencin y se le extradit de Alemania. Sufri prisin. Encontrndose en libertad fue elegido diputado por Baleares y luego Eurodiputado. En cuanto fue electo se paralizaron los procesos penales y se incorpor a su Cmara. Cuando concluy su perodo los casos ya haban prescrito. Incluso, en otros casos, ultranacionalistas vascos de la crcel pasaron a ocupar sus escaos. En el Per mismo algunos electos a la Asamblea Constituyente (1978) viajaron de las prisiones a sus escaos constituyentes. Ms tarde, el diputado por Cajamarca Jos Manosalva Cruzado (1980-1985) una vez electo parlamentario fue excarcelado ya que se encontraba sometido a un juicio penal.

Una sentencia del Tribunal Constitucional espaol (STC 206/1992) res-palda esa posicin. Transcribo un fundamento clave y acompaamos copia del fallo citado:

La inmunidad, en fin, responde como se ha sealado, al inters superior de la representacin nacional de no verse alterada ni perturbada, ni en su composicin ni en su funcionamiento, por eventuales procesos penales que puedan incoarse frente a sus miembros, por actos pro-ducidos tanto antes como durante su mandato, en la medida en que dichos procesamientos o inculpaciones pueda resultar la imposibilidad de un parlamentario de cumplir efectivamente sus funciones14.

Algo ms: la Constitucin italiana (artculo 68) y la francesa (artculo 26.3) permiten la suspensin de la condena penal que sufriera un parlamentario cuando as lo considerasen conveniente las Cmaras. Transcribo:

14 Vase: Tribunal Constitucional y el BOE. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, tomo XXXIV. Boletn Oficial del Estado. Edicin conjunta del Tribunal Constitucional y el BOE. Madrid. Imprenta Nacional del BOE, 1993.

Prlogo 25

Constitucin italianaArtculo 68.- Los miembros del parlamento no pueden ser persegui-dos por las opiniones expresadas y los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones.Sin autorizacin de la Cmara a la que pertenezca, ningn miembro del parlamento puede ser sometido a procedimiento penal, ni puede ser detenido, o de otro modo, privado de su libertad personal, o sometido a investigacin personal o domiciliaria, salvo que sea sor-prendido en el acto de cometer un delito para el cual sea obligatorio el mandamiento o la orden de detencin.Igual autorizacin se requiere para llevar arrestado o mantener detenido a un miembro del parlamento en ejecucin de una sen-tencia, incluso si es irrevocable.

Constitucin francesa Artculo 26.- Ningn miembro del parlamento puede ser procesado, objeto de investigacin, perseguido o juzgado por causa de las opi-niones o votos emitidos en el ejercicio de sus funciones.Ningn miembro del parlamento puede, mientras duren las sesiones, ser procesado o detenido en materia criminal o correccional, ms que con la autorizacin de la Asamblea a la que pertenece, salvo en caso de flagrante delito.Ningn miembro del parlamento puede, fuera de sesin, ser detenido ms que con la autorizacin de la Comisin de la Asamblea a la que pertenece, salvo el caso de flagrante delito, de procedimientos autorizados o de sentencia firme.La detencin o el procedimiento contra un miembro del parlamento se suspende si la Asamblea a la que pertenece as lo requiere.

En el Per la inmunidad parlamentaria ha comprendido causas con auto apertorio antes de la eleccin y contemporneamente con el mandato del elegido. Ejemplos reciente es el caso de D. Jos Luna Glvez (2001) y de D. Manuel Lajo Lazo (1999) que, incluso, dieron lugar a sentencias del Tribunal Constitucional. Y antao tenemos el caso famoso de D. Napolen Martnez Macera, desaforado del Congreso y juzgado por la Corte Suprema (1967).

El Tribunal Constitucional y la prerrogativa funcional de antejuicio poltico y la inmunidad parlamentaria

El Tribunal Constitucional peruano ya ha definido el derecho de la inmunidad parlamentaria extendida, tambin, a otros altos funcionarios como el defensor


del pueblo (artculo 161) y a los miembros del Tribunal Constitucional (artculo 201), mediante sentencia recada en el Expediente 006-2003-AI/TC, de fecha 1 de Diciembre del 2003, a raz de la Accin de Inconstitucionalidad interpuesta por 65 congresistas contra el inciso j) del artculo 89 del Reglamento del Congreso de la Repblica. Dicho fallo declar FUNDADA parcialmente la demanda y por lo tanto inconstitucional dicha norma y exhortaba al parlamento a reformar la Constitucin as como el Reglamento del Congreso. En sus fundamentos jur-dicos (FJ) 5 y siguientes el Tribunal Constitucional dijo15:

5. () Se trata de una garanta procesal penal de carcter poltico de la que son titulares los cuerpos legislativos de un Estado a favor de sus miembros, de forma tal que estos no puedan ser detenidos ni procesados penalmente, sin la aprobacin previa del parlamento. Su objeto es prevenir aquellas detenciones o proce-sos penales que, sobre bases estrictamente polticas, pretendan perturbar el debido funcionamiento del Congreso o alterar su conformacin.

() 6. As, entre la prerrogativa funcional del antejuicio poltico y la

inmunidad parlamentaria pueden establecerse distancias de orden formal y material. Las primeras sealan que, mientras todos los funcionarios que gozan de inmunidad (artculo 93, 161 y 201 de la Constitucin), tienen, a su vez, la prerrogativa de antejuicio (artculo 99), no todos los que son titulares de sta, lo son de la inmunidad. Por otra parte, mientras la inmunidad parlamentaria tiene vigencia desde que se es elegido en el cargo hasta un mes despus de haber cesado (artculo 93), la prerro-gativa funcional de antejuicio permanece vigente hasta cinco aos despus de haber cesado en el cargo (artculo 99).

Desde el punto de vista material, a diferencia de lo que ocurre con el privilegio del antejuicio poltico, en el procedimiento para el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, el Congreso no asume un rol acusatorio, sino estrictamente verificador de la ausencia de contenido poltico en la acusacin. En estos casos, el parlamento no pretende acreditar la responsabilidad penal del recurrente, sino, tan slo, descartar los mviles polticos que pudieran encontrarse encubiertos en una denuncia de mera apariencia penal.

15 Vase: www.tc.gob.pe; Sentencia del Tribunal Constitucional del 1 de Diciembre del 2003, Reunido el Tribunal Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los seores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca, Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y Garca Toma.

Prlogo 27

Y ms adelante afirma que en aplicacin al procedimiento parlamentario el Congreso deber iniciar la investigacin correspondiente conforme al artculo 89 del Reglamento, con el propsito de determinar si hay o no lugar a la forma-cin de causa, y, consecuentemente, si corresponde o no levantar la prerrogativa del congresista, ya sea de la inmunidad a que hace alusin el artculo 93 de la Constitucin o segn el contexto del privilegio de antejuicio al que alude el artculo 99 constitucional.

Coincidimos con el Tribunal Constitucional afirmando que el privilegio funcional de los altos dignatarios del Estado, referido al levantamiento de la inmunidad parlamentaria, (artculo 16 del Reglamento del Congreso) como el antejuicio poltico (artculo 89 de la misma norma), tienen un objeto sus-tantivamente anlogo: la proscripcin de ser procesados penalmente sin haber sido previamente despojados de la prerrogativa funcional en un procedimiento seguido en el seno del Legislativo. De esta manera el Congreso no puede propi-ciar el quiebre no slo del principio de separacin de poderes sobre el que se sustenta todo Estado democrtico de derecho (artculo 43 de la Constitucin), ni vulnerar el principio de presuncin de inocencia contenido en el prrafo e), inciso 24, artculo 2 de la Constitucin. (Ver F.J. 15 sentencia del Tribunal Constitucional supradicha).

Restriccin constitucional

Esa inmunidad secular no puede ser restringida por el anticonstitucional y es-purio Reglamento. Los parlamentarios sin esa prerrogativa estn a merced de las conjuras de un Poder Judicial sumiso, venal, prevaricador y totalitario. Se les ve a los congresistas como privilegiados e inquisidores que no legislan. La nacin odia hoy al Estado. Pero se colabora con esa especie de anarquismo aceptando el autocastramiento de principios invulnerables. Los congresistas se resignan a ser muecones giratorios. Estafermos. Ante la inoperancia del parlamento para defender sus fueros presentamos esta Accin de Inconstitucionalidad firmada por ms de treinta parlamentarios contra artculos del Reglamento que reducen la inmunidad y restringen indebidamente la funcin congresal. Es absurdo que los fueros del parlamento no puedan ser defendidos en el Congreso. Por eso es que el Tribunal Constitucional se ha erigido en Segunda Cmara.


Antecedentes en las Constituciones del Per (1823-1933)

Pero antes veamos lo que deca la Constitucin de Cdiz de 1812, que rigi para el Per en su etapa prerrepublicana:

Artculo 128.- Los diputados sern inviolables por sus opiniones, y en ningn tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad podrn ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales, que contra ellos se intentaren, no podrn ser juzgados sino por el tribunal de Cortes en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes despus, los diputados no podrn ser demandados civilmente, ni ejecutados por deudas.

Veamos los antecedentes constitucionales referidos a la inmunidad del parlamentario en el Per. La Constitucin de 1823 estableci dos normas que cubran la inviolabilidad y la inmunidad de los parlamentarios:

Constitucin de 1823Artculo 57.- Los diputados son inviolables por sus opiniones, y jams podrn ser reconvenidos ante la ley por las que hubieren manifestado en el tiempo del desempeo de su comisin.

Artculo 59.- En las acusaciones criminales contra los diputados no entender otro juzgado ni tribunal que el del Congreso, conforme a su reglamento interior; y mientras permanezcan las sesiones del Congreso, no podrn ser demandados civilmente, ni ejecutados por deudas.

El artculo 33 de la Constitucin de 1826 trat el tema de la inviolabilidad de manera semejante a la Constitucin de 1823, pero introdujo una variacin importante en la inmunidad: el caso de delito flagrante que merezca pena capital, como dice su texto:

Constitucin de 1826Artculo 33.- Ningn individuo del cuerpo legislativo podr ser preso durante su diputacin, sino por orden de su respectiva Cmara, a menos que sea sorprendido infraganti en delito que merezca pena capital.

La inmunidad tambin fue tratada particularmente por la Constitucin de 1828 en su artculo 43. Es importante sealar que aqu se incluy tambin un artculo sobre la forma de retirar el fuero a los parlamentarios:

Prlogo 29

Constitucin de 1828Artculo 43.- Mientras duren las sesiones del Congreso, no podrn los diputados y senadores ser demandados civilmente, ni ejecutados por deudas. En las acusaciones criminales contra algn miembro de las Cmaras, desde el da de su eleccin hasta dos meses despus de haber cesado su cargo, no podr procederse sino conforme al artculo 31.

Artculo 44.- Los poderes de los diputados y senadores no se pueden revocar durante el tiempo de su comisin, sino por delito juzgado y sentenciado segn los artculos 31 y 32.

Las Constituciones de 1834 Y 1837 no introducen nada nuevo al trata-miento de la inviolabilidad y la inmunidad. La Constitucin de 1839 tampoco agrega a la inviolabilidad, pero trae una norma sobre representatividad nacional y ms bien desagrega la inmunidad:

Constitucin de 1839Artculo 16.- Los diputados y senadores son representantes de la nacin.

Artculo 18.- Los diputados y senadores, no pueden ser acusados pre-sos desde el da de su eleccin, hasta tres meses despus de concluidas las sesiones, sin previa autorizacin del Congreso, con conocimiento de causa, y en su receso del Consejo de Estado, a no ser en caso de delito in fraganti, en el que ser puesto inmediatamente a disposicin de su Cmara respectiva, del Consejo de Estado.

Artculo 20.- Ningn individuo del Cuerpo Legislativo podr ser demandado civilmente, ni ejecutado por deudas, desde su eleccin, hasta tres meses despus de concluidas las sesiones.

En los artculos 50 y 51 de la Constitucin de 1856 no hay nada que resaltar respecto de este tema. La Constitucin de 1860 hace una declaracin genrica sobre la inviolabilidad en su artculo 54, pero incorpora normas particulares en el caso de la inmunidad:

Constitucin de 1860Artculo 55.- Los senadores y los diputados no pueden ser acusados ni presos, sin previa autorizacin del Congreso, y en su receso, de la Comisin Permanente, desde un mes antes de abrirse las sesiones hasta un mes despus de cerradas; excepto infraganti delito, en cuyo caso sern puestos inmediatamente a disposicin de su respectiva Cmara, o de la Comisin Permanente, en receso del Congreso.


El artculo 53 de la Constitucin de 1867 no trae nada nuevo sobre la inviolabilidad. Sus normas sobre inmunidad son, tambin, particulares:

Constitucin de 1867Artculo 54.- Los Representantes no pueden ser acusadas ni detenidas durante las sesiones, sin previa autorizacin del Congreso, salvo el caso de flagrante delito, en el cual sern puestas inmediatamente a disposicin del Cuerpo Legislativo.

Artculo 55.- Tampoco pueden ser acusadas ni detenidas, un mes antes ni un mes despus de las sesiones, sin previo acuerdo del Supre-mo Tribunal de Justicia; salvo el caso de flagrante delito, en el cual sern puestos a disposicin de la Corte Suprema para su juzgamiento conforme a la ley.

Las Constituciones de 1920 y 1933 no tienen nada significativo sobre in-violabilidad e inmunidad. S es interesante el aporte de la Constitucin de 1933 sobre la ausencia de mandato imperativo para los representantes al Congreso:

Constitucin de 1933Artculo 92.- Los diputados y los senadores representan a la nacin, y no estn sujetos a mandato imperativo.

La Constitucin de 1979

La norma de la Constitucin de 1979 constituye antecedente ms prximo de lo que materia de dictamen, es la siguiente:

Artculo 176.- Los senadores y diputados representan a la nacin.No estn sujetos a mandato imperativo.No son responsables ante autoridad, ni tribunal, algunos por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus funciones.No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorizacin de la Cmara a que pertenecen o de la Comisin Permanente, desde que son elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposicin de su respectiva Cmara o de la Comisin Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autoricen o no la privacin de la libertad y el enjuiciamiento.

Con las variaciones respecto del cambio de la bicameralidad a la uni-cameralidad, los artculos de ambas Constituciones tienen idntico contenido normativo.

Prlogo 31

Fundamentacin doctrinaria de la demanda planteada ante el Tribunal Constitucional

El primer prrafo del artculo 93 de la Constitucin de 1993 establece los principios a que est sujeta la representacin de los congresistas. Los elementos son dos:

i) Los congresistas representan a la nacin, es decir, que cada uno de ellos representa a todos los ciudadanos idealmente configurados dentro de la nacin. Sobre el concepto de que los congresistas representan a la nacin, Enrique Bernales, citado por el Profesor Marcial Rubio, sostiene que, siendo ello cierto, no lo es menos que no puede pretenderse atomizar la representacin en tantos individuos como congresistas existan. Tambin estn los partidos que son una realidad evidente desde principios del siglo XX y que tienen una parte de la representacin al haberla canalizado y facilitado.

ii) No estn sujetos a mandato imperativo ni a interpelacin. Mandato im-perativo consiste en que el sujeto a l deba defender posiciones y votar en funcin de las directivas que haya recibido de sus representados. Desde que los congresistas representan a la nacin, no existe grupo alguno que pueda imponerles sus propios puntos de vista al tomar decisiones. Por consiguiente, no puede haber voto imperativo sobre ellos.

El segundo prrafo establece la denominada inviolabilidad parlamentaria y que consiste en la irresponsabilidad del congresista por las opiniones y votos que emita en ejercicio de sus funciones. Estas pueden ser en las comisiones y el Pleno del Congreso, y en todo acto en el que est ejerciendo la funcin de representacin.

La inviolabilidad impide que cualquier autoridad u rgano jurisdiccional algunos, se hagan cargo de denuncias, procedimientos o acciones judiciales de ser el caso, contra congresistas por dichos votos u opiniones. Inviolabilidad, en sntesis, significa que el congresista no puede ser jurdicamente atacado por las opiniones que exprese en ejercicio de su funcin. Desde luego, las expresiones que pueda hacer en su vida privada s podrn ser objeto de accin judicial. A veces es muy difcil distinguir cuando un congresista est realizando su funcin y cundo est realizando actos de vida privada. En general, sin embargo, las diferencias entre estos dos mundos son claras.

El texto primigenio del Reglamento del Congreso aprobado en Junio de 1995 deca respecto de este tema:


Reglamento del Congreso (1995)Artculo 16.- Los congresistas no pueden ser procesados ni presos sin previa autorizacin del Congreso o de la Comisin Permanente, desde que son elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposicin del Congreso o de la Comisin Permanente a ms tardar dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privacin de la libertad y el enjuiciamiento. La inmunidad de proceso no protege a los congresistas contra las acciones de naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra y sean derivadas de sus actos privados.

Si como resultado de un proceso el rgano jurisdiccional estimara conveniente y necesario dictar alguna medida que implique privacin de la libertad de un congresista, se proceder solicitando al Congreso o a la Comisin Permanente que la autorice o no.

La opinin de Enrique Bernales

Y respecto de la inviolabilidad dice Enrique Bernales, citado por Rubio16:

Es evidente que la inmunidad es una garanta para los votos y opi-niones en el ejercicio de las funciones parlamentarias. El asunto es adems claro mientras se trate de los votos emitidos en la Cmara, pero no lo es tanto, segn algunos analistas, en relacin con las opiniones emitidas. Todo lo que opine el parlamentario fuera de su recinto de su Cmara y del horario habitual de sus actividades, es opinin correspondiente al ejercicio de sus funciones? En principio s, porque la condicin de parlamentario es un estatuto especial que acompaa a ste mientras dure su mandato. En tal virtud, la opinin sostenida en una sesin de Cmara, como la que se emite en un programa de televisin o en cualquier otro sitio, no slo proviene de la misma persona, sino que estara amparada por el estatuto de la inmunidad. [resaltado nuestro].

Ahora veamos aquellas situaciones en las que el congresista podra ser detenido por la comisin de un delito dentro de la prerrogativa de la inmunidad. Se deber distinguir dos aspectos:

El primero, que se trate de un delito de funcin. En ese caso es procedente el antejuicio poltico establecido en los artculos 99 y 100 de la Constitucin.

16 Cfr. Rubio Correa, Marcial. Estudio de la Constitucin poltica de 1993, Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, tomo IV. pp. 74 y ss., 1999.

Prlogo 33

El segundo consiste en que haya cometido un delito comn. En este caso tampoco ir automticamente preso, pues se necesita de la autorizacin del Pleno del Congreso de que habla el ltimo prrafo de este artculo.

Lo que dice Enrique Chirinos Soto

Chirinos Soto afirma al respecto:

El parlamentario es, pues, inviolable. No puede ser procesado ni preso, salvo en caso de delito flagrante. Ese delito no es delito de funcin para el que existen los mecanismos del juicio poltico sino delito comn, respecto del cual el Congreso o la Comisin Permanente, autoriza o no la privacin de la libertad y el enjuiciamiento. De modo que, an en el caso de flagrante delito comn, el Congreso o la Comisin Permanente puede no autorizar la privacin de la libertad y el enjuiciamiento17.

Lo que sostiene Domingo Garca Belaunde

Esa misma opinin sostiene Domingo Garca Belaunde, al ratificar que:

La inmunidad est referida a aspectos penales (antiguamente com-prenda tambin aspectos civiles), conocida en el derecho sajn como inmunidad de arresto. Consiste en la proteccin del parlamentario frente a cualquier tipo de detencin, a travs de un determinado proceso o fuera de ste.Esta proteccin cubre la comisin de delitos comunes y los delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. En el caso del delito comn, existe el desafuero, y luego el juzgamiento por el juez de la causa. Para el caso del delito de funcin debe darse la acusacin constitucional, y el juzgamiento a cargo de la Corte Suprema18.

As, el ltimo prrafo del artculo 93 de la Constitucin establece la in-munidad que consiste en que un congresista no puede ser detenido ni proce-sado, por asunto jurdico alguno, mientras ello no haya sido autorizado por el Congreso o, dado el caso, por la Comisin Permanente. Segn Tirado19, es un prerrequisito de procedibilidad:

17 Cfr. Rubio Correa, op. cit.18 Cfr. Rubio Correa, op. cit.19 Tirado, Jos Antonio. Inmunidad parlamentaria y derechos fundamentales: apuntes en torno al caso del

congresista Javier Noriega. En Ius et Veritas. Lima, Asociacin Civil Ius et Veritas, ao VII, nmero 12.


En relacin con la inmunidad parlamentaria existe cierta unanimidad en considerarla como un requisito de procedibilidad en los casos en que existe un proceso penal iniciado contra un parlamentario, re-quisito que consiste en recabar del rgano legislativo la autorizacin para la continuacin del proceso penal. As, se ha sealado que ...la inmunidad consiste, en esencia, en una autorizacin que, salvo el caso del flagrante delito, deber emitir el parlamento con carcter previo a todo arresto, detencin o encausamiento judicial que pudiera desembocar en privacin de la libertad para el diputado, autoriza-cin que, segn el comn parecer doctrinal, no entra en el fondo del asunto, es decir, no lleva aparejado un veredicto de culpabilidad o inocencia respecto de la conducta del diputado.

La inmunidad cubre un espacio de tiempo que va desde que los congre-sistas son elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones. Sin embargo, se supone que es difcil decidir cundo son elegidos porque el trmino puede querer decir el da de la votacin o el da de la proclamacin. Por consiguiente, estimamos que la proteccin tendra que entenderse que es desde que son elegidos. Consideramos que es mejor interpretar que la inmunidad co-mienza desde que se produce la eleccin, aunque el congresista estuviera en ese momento detenido. Debera salir libre y esperarse a la reunin del Pleno para que decida si autoriza o no la detencin. Es mejor que la Constitucin dijera que son inmunes desde el da en que son electos. La eleccin es constitutiva. La proclamacin es declarativa.

Si se trata de delito flagrante, es decir, que el congresista es detenido en el momento mismo de comisin del crimen, es obvio que no puede ser dejado libre, pero deber ser puesto dentro de las veinticuatro horas a disposicin del Congreso o de la Comisin Permanente, los cuales, segn el caso autorizarn o no la privacin de libertad y el enjuiciamiento. Este procedimiento funciona no importa de qu tipo de delito se trate. Un congresista es inmune an en el caso de haber cometido un delito estrictamente dentro del mbito de su vida privada.

Finalidad de la inviolabilidad e inmunidad

Inviolabilidad e inmunidad son las llamadas prerrogativas de los congresistas, y tienen por finalidad protegerlos y proteger al rgano al cual pertenecen de las arbitrariedades del abuso de los otros Poderes del Estado. Protegen a los congresistas porque tienen un fuero especial del que slo pueden ser despoja-

Prlogo 35

dos por su propio rgano. Protegen al Congreso porque le permiten trabajar sin obstculos colocados por terceros. Se sabe bien que a veces uno o dos votos en el Congreso pueden hacer la diferencia entre mayora y minora. Sera muy fcil intervenir en la votacin, por ejemplo, para el Ejecutivo, apresando tem-poralmente a los congresistas necesarios para cambiar el balance de votacin. Veamos lo que dice Tirado20:

La inmunidad parlamentaria junto con la inviolabilidad se constituye como una prerrogativa que, habiendo nacido en los inicios del Estado Moderno, contina integrando hoy en da el denominado estatuto parlamentario, configurndose como una garanta especfica del cargo representativo-parlamentario.Es importante destacar que cuando se habla de prerrogativa se hace alusin a ...una sustraccin o exencin al derecho comn conectada al ejercicio de una funcin, respecto de la que opera con carcter ins-trumental, por lo que una desnaturalizacin de su uso implicara su desconexin con la funcin en cuya garanta se halla establecida.

Y las prerrogativas de esta naturaleza no pertenecen a la persona indi-vidualmente considerada, sino a la funcin que ella cumple. Por consiguiente, el titular no podr renunciar a ellas, sino que solamente podr levantarse, si se solicita y se considera pertinente. Siendo las inmunidades garantas de la funcin parlamentaria ms que de las personas que lo usan, consideramos que no son renunciables motu proprio. Lo que significa que si un parlamentario quisiera demostrar su disposicin para ser investigado y procesado por el Poder Judicial por un delito que afirma no haber cometido y manifiesta su deseo de renunciar a su fuero parlamentario, siempre necesitara autorizacin, y sta solamente procedera con acuerdo del Congreso o de su Cmara, si se tratara de un delito cometido fuera del ejercicio de su funcin, y requerira de un antejuicio, si es que se tratara de un delito cometido en el ejercicio del cargo.

Finalmente, Pareja y Paz Soldn afirma en forma categrica:

Las inmunidades son irrenunciables. El diputado o senador no puede renunciar a sus fueros como tampoco puede renunciar a su investidura21.

20 Tirado, op. cit., p. 89.21 Rubio Correa, op. cit., citando a Ortecho Villena, Vctor Julio; Juicio poltico y procesos a funcionarios.

Trujillo, Editorial Libertad EIRL, 1992, p. 36.


La regicida sentencia del Tribunal Constitucional sobre la inmunidad

Luego del informe oral ante el Pleno del Tribunal Constitucional se emiti fallo en 8 de Marzo del 2007 y se dijo22:

Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad in-terpuesta contra el segundo prrafo del artculo 16 y literal d) del artculo 20 del Reglamento del Congreso.Declarar que el artculo 84 del Cdigo Penal es la norma aplicable para el caso de los congresistas protegidos por la inmunidad de proceso.

22 Ver ms en www.tc.gob.pe, Expediente 0026-2006-PI/TC. Sentencia del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional del Per, del 8 de Marzo del 2007. Magistrados firmantes: SS. Landa Arroyo; Gonzales Ojeda; Alva Orlandini; Bardelli Lartirigoyen; Garca Toma; Vergara Gotelli; Mesa Ramrez.

Prlogo 37

Segunda Parte No todo lo que est en la Constitucin

es constitucional

La renuncia al mandato parlamentario es viable porque si el Jefe de Estado puede renunciar, ms an lo puede un congresista que pertenece a un cuerpo colegiado con accesitarios

Present un proyecto de ley modificando el artculo 95 de la constitucin, en su primer prrafo, prohibitivo de la renuncia al cargo parlamentario. La CPA y la comisin de Constitucin y Reglamento lo aprobaron. Fue al Pleno y se frustr su aprobacin juntamente con otras reformas por articulaciones bizantinas. Ante esa situacin plant una accin de amparo.

Exordio o prembulo

Recurr a la judicatura constitucional planteando la demanda de amparo sin contenido econmico alguno y que significa renuncia a privilegios debido a que:

1) El 24 de Marzo del 2008 present mi renuncia al cargo de congresista de la Repblica, sin obtener hasta la fecha respuesta ni resolucin del Poder Legislativo respecto a mi planteamiento cargo que en la actualidad ven-go ejerciendo basada en causas de orden constitucional en proteccin de mis derechos fundamentales y en estricta observancia de principios constitucionales. No obstante, han transcurrido ms de sesenta das desde que dicha renuncia fuera presentada sin que haya sido proveda, lo cual merece que la considere denegada fictamente.

Y, como consecuencia de tal denegatoria ficta, existe violacin de mi de-recho al trabajo y de mi libre desarrollo de la personalidad (proyecto de vida) y se amenaza con vulnerar mis derechos fundamentales a la salud y la vida, tal como argumentar infra.

2) Antes de formular mi renuncia, ejerciendo mis prerrogativas de iniciativa legislativa, fui el promotor del proyecto de ley de reforma constitucional (Vase mi proyecto en www.congreso.gob.pe) que permite la renuncia-bilidad al cargo en forma expresa y sin causa alguna (incausada). El par-
http://www.congreso.gob.pe


lamento acept va dictamen favorable de la Comisin de Constitucin y Reglamento mi tesis. Desgraciadamente, el sabotaje de la minora frustr esta posibilidad en las sesiones del 10 y 11 de Junio de este ao, remitiendo hasta las calendas griegas debatir este tema.

Lgicamente, este ocio legislativo intensifica la vulneracin actual de mis derechos fundamentales que antes he indicado, puesto que mi re-nuncia antes referida no slo no ha sido proveda, sino que adems ha visto frustrado un camino ms expeditivo para hacerla viable que aquel basado en la interpretacin constitucional y/o control constitucional que solicito se perfeccione en este amparo para lograr el mismo propsito: la aceptacin de mi renuncia, al amparo de la coherencia constitucional, de la supraconstitucionalidad y de que todo lo que est en una Constitucin no es inexorablemente constitucional.

3) La existencia de estos dos hechos (independientes pero relacionados) no me dejan otra alternativa que recurrir a la ultima ratio contra la agresin que es ste proceso constitucional de amparo, solicitando al juez consti-tucional que realice el control constitucional de la denegatoria ficta de mi renuncia al cargo de congresista de la Repblica por parte del Par-lamento Nacional. Y para efectos de dicho control, mi tesis se sustenta en dos grandes argumentos que guardan una relacin de subordinacin (en defecto de uno, rige el otro):

a) Empleando una interpretacin constitucional (basada en el principio de armonizacin) del primer prrafo del artculo 95 de la Constitucin con las disposiciones constitucionales referidas a la proteccin de de-rechos fundamentales, permitira argumentar que cuando el texto de dicha disposicin seala que el cargo de congresista de la Repblica es irrenunciable, tal irrenunciabilidad est referida a aquella que no se base en causa constitucional alguna, es decir, cuando la renuncia es incausada (sin expresar motivo alguno o, an expresndolo, ste no se articula en torno a la proteccin de derechos fundamentales del renunciante o de la proteccin de principios constitucionales).

Por lo tanto, la renuncia al cargo de congresista de la Repblica ba-sada en causa constitucional (proteccin de derechos fundamentales del renunciante o de la proteccin de principios constitucionales), es permisible conforme a una interpretacin sistemtica (armnica) del primer prrafo del artculo 95 de la Constitucin con el resto de disposiciones de la misma Ley Fundamental que tienen que ver con la proteccin de los derechos fundamentales.

Prlogo 39

b) En caso no se acoja mi argumento anterior y, por el contrario, se opte por emplear la arbitraria e inconstitucional interpretacin literal del pri-mer prrafo del artculo 95 de la Constitucin y se dijera sin esfuerzo de armonizacin alguno con las dems disposiciones constitucionales referidas a la proteccin de los Derechos Fundamentales que el cargo de congresista es irrenunciable; vengo a solicitar al juez constitucional que realice el control supraconstitucional de dicha norma, bajo la tesis que No todo lo que est en la Constitucin es constitucional.

Vale decir, que si la magna lex imperante seala que los congresistas no pueden renunciar, ese postulado atenta contra la tradicin constitucional del Per que hasta 1979 lo permiti en caso de reelectos y del derecho comparado, todas cuyas constituciones lo admiten. Por eso, examinaremos en los Fundamentos de Derecho la doctrina y la jurisprudencia alemanas que lo han desarrollado desde hace sesenta aos.

Mis pretensiones

Pretensin principal

La pretensin principal de la demanda de Amparo consiste en:

a) A consecuencia de realizar una interpretacin constitucional armnica del primer prrafo del artculo 95 de la Charta de 1993 actualmente rigente con los dispositivos de la misma ley fundamental referidos a la proteccin de los derechos fundamentales al trabajo, al libre desarrollo de la perso-nalidad, a la salud y a la vida; solicit se declare23:

a.1.) La vulneracin de mis derechos fundamentales al trabajo, en su manifestacin de la libertad de todo trabajador a seguir su vocacin y a dedicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas (artculo 37.10, del Cd. Procesal Constitucional); al libre desarrollo de la personalidad (frustracin de mi proyecto de vida); y,

a.2.) La amenaza de violacin de mis derechos fundamentales a la salud y a la vida (artculo 37.24, del Cd. Procesal Constitucional).

23 Esta pretensin est acorde con lo dispuesto en el inciso 1 del citado artculo 55 del Cdigo Procesal Constitucional.


b) Como consecuencia del amparo de la pretensin anterior, se DEJE SIN EFECTO Y SIN VALOR LEGAL ALGUNO la denegatoria ficta de mi re-nuncia al cargo de congresista de la Repblica por parte del Parlamento Nacional24; y,

c) Que, para CESAR la violacin y la potencial amenaza de violacin de mis derechos fundamentales supracitados (a); que la Judicatura Constitu-cional ORDENE AL CONGRESO DE LA REPBLICA (en la persona del presidente de ese poder del Estado y su Junta Directiva25) a que procedan a ACEPTAR DE MANERA INMEDIATA, SIN MS TRMITE, mi re-nuncia al cargo de congresista de la Repblica que present el pasado 24 de Marzo del 2008, PROCEDIENDO A DECLARAR VACANTE MI CAR-GO, en aplicacin del artculo 25 del Reglamento del Congreso y se llame para reemplazarme, hasta el trmino del mandato que me corresponda (27 de Julio del 2006 al 26 de Julio del 2011), al accesitario ubicado en la lista del Partido Aprista por Lima, conforme a los artculos 31 y 32 de la Ley Orgnica de Elecciones (Ley 26859) y a la Resolucin Jefatural 069-2006-J/ONPE, referido al procedimiento para la asignacin de escaos congresales26.

Pretensin subordinada

Empleando la modalidad de acumulacin subordinada de pretensiones a que alude el artculo 87 del Cdigo Procesal Civil27, en caso que la pretensin prin-cipal sea desestimada (lo cual significara que previamente el juez constitucional consider fallida la interpretacin constitucional del primer prrafo del artculo 95 de la Constitucin bajo el principio de armonizacin y que, por el contrario, slo subsiste la interpretacin segn la cual el cargo de congresista de la Repblica es irrenunciable), PIDO al juez constitucional que ampare lo siguiente:

24 Esta pretensin est acorde con lo dispuesto en el inciso 2 del citado artculo 55 del Cdigo Procesal Constitucional.

25 Cfr. artculo 32 del Reglamento del Congreso de la Repblica, que seala las funciones y atribuciones de la Presidencia del Poder Legislativo.

26 Esta pretensin es conforme a lo previsto en el Artculo 3 del Cdigo Procesal Constitucional.27 Cdigo Procesal Civil Artculo 87.- Acumulacin objetiva originaria.- La acumulacin objetiva originaria

puede ser subordinada, alternativa o accesoria. Es subordinada cuando la pretensin queda sujeta a la eventualidad de que la propuesta como principal sea desestimada; es alternativa cuando el demandado elige cual de las pretensiones va a cumplir; y es accesoria cuando habiendo varias pretensiones, al decla-rarse fundada la principal, se amparan tambin las dems [negritas y subrayados agregados].

Prlogo 41

a) En base a la tesis de que no todo lo que est en la Constitucin es consti-tucional, PIDO que el juez constitucional aplique su facultad de control difuso de la constitucionalidad (artculo 138 de la Constitucin) y, en consecuencia, INAPLIQUE A MI CASO CONCRETO los efectos del primer prrafo del artculo 95 de la Constitucin (bajo la interpretacin literal que el cargo de congresista es irrenunciable), por estar en en-tredicho con la supraconstitucionalidad de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos que el Per ha suscrito, esto es, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de Naciones Unidas (artculo 8.3) y Pacto de San Jos (artculo 6.2), ratificados constituyentemente por el Per, y al artculo 7.b del Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos econmicos, sociales y cultu-rales, consagradores del derecho de todo trabajador a seguir su vocacin y a dedicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas; as como de los mismos protocolos que protegen el derecho al libre desarrollo de la personalidad (respeto del proyecto de vida), el derecho a la salud y el derecho a la vida.

Tome en cuenta SS que el control difuso por el cual se establezca la prevalencia de las disposiciones contenidas en los Tratados de Derechos Humanos en los que el Per es parte, por sobre las propias disposiciones contenidas en la Constitucin del Per, encuentra su fuente en la propia Magna Lex de 1993, especficamente en lo dispuesto por su Cuarta Dis-posicin Final28.

b) Como consecuencia del amparo de la pretensin anterior, ped se DEJE SIN EFECTO Y SIN VALOR LEGAL ALGUNO la denegatoria ficta de mi renuncia al cargo de congresista de la Repblica por parte del Parlamento Nacional29; y,

c) Que, para CESAR la violacin y potencial amenaza de violacin de mis derechos fundamentales supra citados (a); que la Judicatura Constitu-cional ORDENE AL CONGRESO DE LA REPBLICA (en la persona del presidente de ese Poder del Estado y su Junta Directiva30) para que procedan

28 Constitucin Poltica de 1993.- Cuarta Disposicin Final: Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitucin reconoce se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Hu-manos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Per.

29 Esta pretensin es acorde con lo dispuesto en el inciso 2 del citado artculo 55 del Cdigo Procesal Cons-titucional.

30 Cfr. artculo 32 del Reglamento del Congreso de la Repblica, que seala las funciones y atribuciones de la Presidencia del Poder Legislativo.


el presidente y su Junta a ACEPTAR DE MANERA INMEDIATA, SIN MS TRMITE, mi renuncia al cargo de congresista de la Repblica que present el pasado 24 de Marzo del 200831, PROCEDIENDO A DECLARAR VACANTE MI CARGO, en aplicacin del artculo 25 del Reglamento del Congreso y se llame para reemplazarme, hasta el trmino del mandato que me corresponda (27 de Julio del 2006 al 26 de Julio del 2011), al accesitario ubicado en la lista del Partido Aprista por Lima, conforme a los artculos 31 y 32 de la Ley Orgnica de Elecciones (Ley 26859) y a la Resolucin Jefatural 069-2006-J/ONPE, referido al procedimiento para la asignacin de escaos congresales.

Fundamentacin fctica

Legitimacin de la parte actora, a modo de introduccin.

Que, no obstante ser un honor para m conformar como miembro el Congreso de la Repblica, elegido por votos apristas en las elecciones generales del ao 2006, recurro a esta instancia jurisdiccional con la finalidad esencial de solicitar se garantice la primaca de la supraconstitucionalidad de los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos y de la interpretacin constitucional de la vigencia efectiva de los derechos constitucionales vulnerados y de amenaza inminente que desarrollar infra.

Mis tensiones con el Partido Aprista, al que tengo el honor de estar vinculado hace sesenta aos

Me tengo que marchar porque no he podido cumplir mi promesa de restaurar la Constitucin legtima de 1979 ni el bicameralismo. Este no es el viejo parla-mento que viv desde 1978. Tenemos un fetichismo asamblesta. Se tiene que estar enclaustrado en el hemiciclo. Se subestima el trabajo en las comisiones o cualquier clase de actividad intelectual parlamentaria o de representacin. Si uno no se la pasa bostezando horas de horas en el Pleno, escuchando debates bizantinos, es puesto en una lista negra en el diario oficial. Eso no lo habran soportado Luis Alberto Snchez, Armando Villanueva, Heysen, Cox, Prial, en

31 Esta pretensin es conforme a lo previsto en el artculo 3 del Cdigo Procesal Constitucional.

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nuestras tiendas, ni en las contrarias Ulloa, Polar, Ramrez del Villar, Cornejo Chvez. Incluso, el otro da, me vi obligado a protestar porque no se me permi-ta exponer sobre Aprodeh y el MRTA. Llam antidemocrtico el gesto. Tuvo que pedir la palabra Garca Belaunde y, concedida que le fue, dijo: como sus compaeros no le dejan hablar, le cedo mi turno (vase mi artculo publicado en Expreso el 27 de Mayo del 2008). No puedo soportar esta sevicia tres aos y dos meses ms.

Mi espritu heterodoxo y liberal me ha sumergido en entredichos con la directiva del Partido. El seor Mauricio Mulder, secretario general del Partido Aprista, aludi a m como opositor independiente, negando mi aprismo (Vase sus declaraciones en la prensa local). En otra ocasin, el Presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo, dijo que yo no representaba al Partido ni al Go-bierno. Lgicamente mi situacin es insostenible y lo recomendable moralmente es que entre mi accesitario. Por eso es que las renuncias deben ser viables.

Recordar que yo he entregado parte de mi vida a la poltica y al aprismo. He sido electo y reelecto como representante por el Partido Aprista Peruano infinitas veces, como

- Concejal por Lima 1964-1967-1967-1970.- Diputado Constituyente (PAP) 1978-1979. - Diputado (PAP) 1980-1985.- Senador (PAP) 1985-1990.- Vicepresidente de la Comisin de Derechos Humanos de la Asamblea

Constituyente 1978-1979.- Presidente de la Comisin de Derechos Humanos de la Cmara de Dipu-

tados 1980.- Presidente de la Comisin de Justicia y Derechos Humanos del Senado

1988-1989-1990.- Senador (PAP) 1990-1992. - Candidato a la Vicepresidencia de la Repblica, por el Partido Aprista

Peruano, en 1990.- Y hasta Presidente del Consejo de Ministros (1998), durante cuatro se-

manas. Renunci por no ser viable la democratizacin.

Todos estos cargos, conforme a las antiguas reglas constitucionales, me caracterizan como un reelecto. Ergo, una persona con derecho a renunciar.


Mi estatuto parlamentario es diferente. Soy virtualmente renunciante

Tengo un estatuto parlamentario diferente. Acompa la certificacin expedida por el Oficial Mayor del Congreso del cual aparece mi estatus como parlamen-tario, en que he renunciado a una serie de privilegios en entredicho con mis convicciones democrticas:

1) Que no he recibido gastos de instalacin;2) Que desde mi incorporacin al Congreso, Julio del 2006 a la fecha, no he

utilizado ni cobrado ninguna cifra por concepto de gastos operativo ni viticos;

3) Que no tengo escolta policial; la rechac sistemticamente. Hace slo unas semanas que el Presidente del Congreso (Junio del 2008) insista en que la aceptase

4) Que no acept y devolv el equipo porttil de cmputo (notebook Toshiba) asignada a mi despacho congresal;

5) Que no tengo fotocopiadora;6) Que he devuelto las oficinas 406 y 408 por innecesarias, reducindome a

la oficina 404 de 50 metros cuadrados;7) Que slo tengo un equipo celular y no los seis que tienen normalmente

los congresistas;

Sobre mi renuncia al cargo de congresista de la Repblica basada en causas de orden constitucional

Present, el 24 de Marzo del 2008, mi renuncia irrevocable al parlamento

Con fecha 24 de Marzo del 2008, como ya dije supra y repito por razones didc-ticas, present mi renuncia al cargo de congresista por ante el Congreso de la Repblica, la misma que fue derivada a la Comisin de Constitucin y Reglamento (present escrito reiterando mi peticin de renuncia), que hasta la fecha no ha sido contestada ni se ha emitido ninguna clase de informe al respecto, pese a que mi renuncia est basada en causas de orden constitucional.

La decisin de apartarme del cargo parlamentario est basada, precisa-mente, en la proteccin de mis derechos fundamentales reconocidos en la su-praconstitucionalidad de los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos y que, reitero, esos preceptos estn contenidos en la Constitucin: artculo 2.1 (derecho a la vida, a su integridad moral, psquica y fsica y a su libre desarrollo y bienestar); artculo 2.15 (Derecho a trabajar libremente); artculo 2.24.a,b. (a

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la libertad y seguridad. No se permite forma alguna de restriccin de la libertad personal); artculo 7 (derecho a la salud); artculo 26.3 (principios de la relacin laboral: interpretacin favorable al trabajador en caso de duda insalvable sobre el sentido de una norma).

Y no slo causas de proteccin de mis derechos fundamentales fundan mi renuncia. Como tambin lo he dicho innumerables veces en declaraciones a medios de prensa: me aflige sobremanera no poder cumplir mi oferta hecha a mis electores referida a lograr restaurar la Carta de Haya de La Torre de 1979, el bicameralismo, la renunciabilidad, entre otras trascendentes reformas constitu-cionales que durante el tiempo de permanencia en el Congreso de la Repblica, veo que sern imposibles de realizar.

Y tal imposibilidad, incluso, se ve evidenciada con el intento de realizar diversas reformas constitucionales, algunas de ellas impulsadas por m y que, como es de pblico conocimiento, se frustr por la carencia de voluntad poltica de los grupos parlamentarias. Me avocar a tratar este tema seguidamente.

Sobre la frustrada reforma constitucional

Antes haba presentado un proyecto de reforma constitucional en materia de renunciabilidad a la clula parlamentaria aprista, que lo aprob

Con fecha 5 de Octubre del 2006, present a consideracin de la Clula Par-lamentaria Aprista un proyecto de ley que reforma el artculo 95 de la Cons-titucin Poltica, cumpliendo as el requisito establecido en el artculo 76.2 del Reglamento del Congreso de la Repblica (Las proposiciones de ley o de resolucin legislativa que presentan los congresistas lo sern a travs del Grupo Parlamentario). El proyecto deca:

Artculo 1.- Objeto de la leyReformar el artculo 95 de la Constitucin Poltica.Refrmase el primer prrafo del artculo 95 de la Constitucin Pol-tica, en los trminos siguientes:

Artculo 95.- El mandato legislativo es renunciable en caso de reeleccin mediata o inmediata.Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a los represen-tantes y que implican suspensin de funciones no pueden exceder de ciento veinte das de legislatura.


Mi proyecto de reforma constitucional cuenta con dictamen favorable de la Comi-sin de Constitucin y Reglamento que lo ha radicalizado al no exigir causa

Con fecha 2 de Noviembre del 2006 es ingresado el Proyecto de ley de reforma del artculo 95 de la Constitucin, con el 590/2006-CR (vase en el portal Internet del Congreso: www.congreso.gob.pe: hoja de seguimiento y texto del Proyecto de ley). Y con fecha 8 de Noviembre de ese ao es decretado para dictamen de la Comisin de Constitucin y Reglamento. Es dictaminado favorablemente con una frmula sustitutoria aprobada en mayora por la Comisin de Consti-tucin y Reglamento e ingresado al Pleno y puesto a la Orden del Da, desde el 23 de Mayo del 2008. El dictamen propone un texto ms radical al inicialmente propuesto (Vase nuevamente www.congreso.gob.pe). Es decir que se reafirma la decisin de optar por el cambio constitucional sin las limitaciones histricas que constrean slo a los reelectos. Ese texto sustitutorio a debatirse en el Pleno dice:

Artculo 95.- Mandato legislativoEl mandato legislativo es renunciable.Para la aceptacin de la renuncia se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso.Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a los represen-tantes y que implican suspensin de funciones no pueden exceder de ciento veinte das de legislatura.

Agenda y debate frustrado por sabotaje de la minora los das 10 y 11 de Junio del 2008

Pero el debate de proyectos de reforma de la Constitucin, segn la Agenda de temas priorizados por la Junta de Portavoces, programada para los das martes 10, mircoles 11 y jueves 12 de Junio del 2008 entre los cuales se encontra-ban: ley de reforma sobre la administracin de justicia; estructura del Estado y bicameralidad; renunciabilidad del mandato legislativo (punto 5), etc. (Vase la Agenda del Pleno en pgina web del Congreso), fue suspendida sine die por causas que la prensa local ha registrado como caticas y sin consenso si quiera para empezar a debatir las seis pretendidas reformas constitucionales puestas en Agenda (Vase las noticias recogidas por la prensa de entonces).

Tengo por cumplir setenta y siete aos, no puedo esperar sine die. Es ms, tal espera intensifica la violacin y amenaza de violacin de mis derechos fundamentales invocados en mi renuncia y que ahora invoco en la va del Am-paro constitucional.
http://www.congreso.gob.pehttp://www.congreso.gob.pe

Prlogo 47

Es falsa la posicin de exponerse a ser coaccionado para renunciar. Recordemos el caso del corajudo Presidente Augusto B. Legua, el 29 de Mayo de 1909

Algunos timoratos vanidosos creen que pueden ser coaccionados para renunciar a su cargo parlamentario, pero, cuando se es un hombre enterizo y no un cobarde, nadie le saca a uno la renuncia contra su voluntad. Gobernaba el Per, en 1909, don Augusto B. Legua. El 29 de Mayo de aquel ao, el hermano de Don Nicols de Pirola (Carlos) y sus dos hijos (Isaas y Amadeo) realizaron el golpe de Es-tado ms audaz desde el da en que en 1541 los almagristas asaltaron Palacio y asesinaron a Pizarro. Un grupsculo avanz por la calle Pescadera y se adue del Ministerio de Gobierno y la Prefectura. Entraron a la alcoba presidencial y se apoderaron de Don Augusto. Le pidieron su renuncia, en medio de cadveres de conjurados y leales regados en las puertas de Palacio. Legua se neg a firmar. Los complotados decidieron pasearlo por las calles, y por el Jirn de La Unin. El squito llevaba al presidente a la cabeza, vociferando consignas a favor de Don Nicols. Alguien coment: Legua se ha pasado y all viene con un grupo dando vivas a Pirola. Luego de un desfile de una hora lo condujeron hasta la plaza de la Inquisicin, hoy del Congreso, y volvieron a exigirle la dimisin arreciando sus amenazas. Un negro manumiso, sirviente de los Pirola, deca con un garrote en la mano: Nio Isaas, le doy ya? Legua reiter corajudamente su decisin de no firmar. Incluso, pretext que la fecha estaba equivocada. Apareci, entonces, un piquete encabezado por el alfrez Enrique V. Gmez; dispar sobre el grupo revoltoso. Legua y su ministro Villarn se desplomaron ilesos en el suelo. Hubo ms de cien muertos32. Pero, all tenemos la leccin para los fatuos que se creen predestinados y temen ser renunciados. Si tuvieran compaones como Don Augusto, nada deberan temer.

Los hombres de honor renuncian cuando discrepan

Ejemplos? Bartolom Herrera, brillante telogo y Obispo, autor de la teora de la soberana de la inteligencia, renunci en 1860 al Senado porque se suprimi el fuero eclesistico y volvi a pontificar magistralmente en su dicesis. Basadre, al respecto, refiere en su Historia de la Repblica, tomo III:

RETIRO DE HERRERA.- En un doble sentido el Congreso del 60 se apart, pues, de Herrera: al rechazar su proyecto y suprimir el fuero eclesistico a pesar de los esfuerzos intensos que l despleg

32 Cfr. Basadre.


para ampararlo. Crey Herrera que la causa de su derrota en la discusin sobre el fuero estuvo en las intrigas del General Manuel Mendiburu, quien, aspirando a la Presidencia de la Repblica, bus-caba el apoyo de los liberales. Producida la resolucin del Congreso sobre este asunto, el obispo electo de Arequipa present su renuncia a la presidencia del Congreso y a su cargo de diputado (sesin del 19 de Setiembre). Mendiburu ocup su lugar en la direccin de los debates parlamentarios. Viaj a hacerse cargo de su dicesis y ya no volvi a actuar en la poltica.

En 1932, a raz de la expulsin de los constituyentes apristas, Vctor Andrs Belaunde, el gran autor de La realidad nacional, dej su escao y regres a su ctedra en Coral Gables, Miami, Estados Unidos. Volvi cuando se lo pidi el arzobispo de Lima. Valentn Quezada, senador, por motivos menos principistas, en 1954, renunci a su escao y parti de embajador a Roma, etc. En Trayectoria y destino, memorias de Vctor Andrs Belaunde33, encontramos el relato de su dimisin al parlamento:

La minora descentralista e independiente consider que deban apartarse del parlamento en solemne protesta. Yo acat esa decisin y decid volver a Miami a la universidad de la que fui uno de los fundadores, para encontrar en la distancia el reposo y la serenidad espiritual que ansiaba mi espritu. Peda llegar a tiempo para el segundo semestre y sustituir mis honorarios parlamentarios por mi salario de profesor. Dura haba sido la experiencia del retorno. La situacin del Per, ajena a la inspiracin superior de una lite inte-lectual patriota y estudiosa, se mova en la disyuntiva entre grupos juveniles de ideologas opuestas, pero, en trgica coincidencia, de espritu intransigente y de mtodos violentos.

Opinin favorable de la sociedad y de la prensa sobre viabilidad de la renuncia al mandato parlamentario

El juez constitucional debe advertir que una decisin favorable a mi demanda es conforme a lo que la ciudadana opina sobre la renunciabilidad. Vox populi, vox Dei. La voz del pueblo es la voz de Dios. Por lo tanto, es menester tambin prestar atencin a lo que dicen las masas para legitimar, an ms, las decisiones judiciales.

33 Cfr. Belaunde, Vctor Andrs. Trayectoria y destino. En Memorias, tomo II. Lima, Ediciones de Ediventas S. A., 1967, p. 795.

Prlogo 49

Acompa fotocopia de opiniones aparecidas en la prensa en que se pro-nuncian sobre la viabilidad de la renuncia al mandato parlamentario. Resumo:

1: Editorial del diario El Comercio, su fecha 26 de Marzo del 2008, en que se dice:

Y es que si bien la Constitucin actual (y las anteriores de 1979 y 1933) establecen que el cargo de congresista es irrenunciable precisamente como garanta de independencia, del otro lado, hay principios que establecen como derecho humano que nadie est obligado a hacer un trabajo en contra de su voluntad y que vaya en contra de sus principios o sus promesas.

2: Editorial del diario La Repblica, su fecha 27 de Marzo del 2007, opinando que de hacerse la reforma correspondiente se incluya la revocatoria del mandato de congresista.

3: Opinin en Expreso, de D. Csar Campos, abordando el tema de la re-nunciabilidad sopesando la decadencia del legislativo.

4: Opinin en Correo, de D. Pedro Salinas, argumentando la procedencia de la renuncia parlamentaria por extensin ya que el cargo de Presidente de la Repblica es renunciable.

5: Opinin de reconocidos juristas, publicado en el diario Per.21, su fecha 3 de Abril del 2008, en que mayoritariamente reconocen la procedencia de la renuncia al mandato legislativo. Entre otras razones se argumenta que no es indispensable convocatoria a elecciones; se produce un conflicto entre el principio de la libertad individual y la obligatoriedad de convertir un cargo en irrenunciable; la prohibicin de la renuncia de los congresis-tas es una excepcin injustificada, ya que en una democracia no existe el peligro de ejercer presin con ese fin.

6: Artculo del profesor Francisco Eguiguren Praeli, titulado: Los Parlamen-tarios deben poder renunciar, publicado en Per.21, edicin del 31 de Agosto del 2006. All se fundamenta la necesidad de reforma de la norma constitucional y extenderla para alcaldes y regidores.

7: Editorial de Per.21, suscrito por D. Augusto lvarez Rodrich, su fecha 31 de Agosto del 2006, en que se pronuncia por una reforma de la cons-titucin para permitir la renuncia de los congresistas.

8: Resultado de la Encuesta Nacional de El Comercio, publicada por ese diario el da domingo 20 de Abril del 2007 en el que se aprecia una aprobacin rotunda a favor de la renunciabilidad parlamentaria. All se dice:


Estara de acuerdo o en desacuerdo con que los congresistas que quieran renunciar a su cargo puedan hacerlo?

De acuerdo 88% En desacuerdo 8% No precisa 4%

Colofn: Sobre la delimitacin del problema jurdico que plantean los hechos antes descritos y que motivan la interposicin del amparo.

Los hechos antes descritos plantean problemas jurdicos muy concretos: Est prohibida, en trminos constitucionales y desde el punto de vista de la supra-constitucionalidad, la renuncia al cargo de congresista? Si se asumiera la tesis de la prohibicin de la renuncia, sta importara la violacin y/o amenaza de violacin de mis derechos fundamentales?

Como ya lo he adelantado en el exordio o prembulo (ver supra), sostengo la tesis de que la renunciabilidad al cargo de congresista de la repblica s es posible bajo una doble perspectiva: (i) conforme a una interpretacin armnica del primer prrafo del artculo 95 de la Constitucin en concordancia con las dems disposiciones constitucionales que amparan la proteccin de derechos fundamentales como los que invoco en esta va, de tal suerte que, bajo tal in-terpretacin sistemtica, encontramos como resultado que la renuncia al cargo de congresista es posible siempre y cuando sta se encuentre basada en causas constitucionales; y, (ii) En defecto de asumir como vlida la interpretacin cons-titucional que antes he propuesto, sostengo que el primer prrafo del artculo 95 de la Constitucin conforma una antinomia constitucional. Es decir, aquel aforismo conocido en la doctrina y jurisprudencia comparada de que no todo lo que est en la Constitucin es Constitucional. Por lo tanto, ante la existencia de dicha antinomia, cabe aplicar el control difuso sobre el primer prrafo del artculo 95 de la Constitucin para permitir la aplicacin de la supraconstitu-cionalidad de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos en virtud de los cuales alcanzan protec

· PARA LA REPRESENTACIÓN DE LA REPÚBLICA Apuntes sobre la Constitución del Congreso y el...

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