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PLANIFICAR Y PRESUPUESTAR EN TIEMPOS DE CRISIS
Curso Internacional “Políticas presupuestarias y gestión pública por resultados”
La Antigua Guatemala, 17 de agosto de 2009
Ricardo MartnerILPES
ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN
• 2003-2008: Un sexenio de oro, de crecimiento y bonanza fiscal
• Breve caracterización de algunos aspectos macroeconómicos de la crisis
• Cómo nos afecta la crisis• Las respuestas de política económica• Plan, presupuesto y gestión por
resultados• La definición de políticas• Hacia una agenda global
Entre 2003 y 2008, se registró un crecimiento económico sostenido …
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASAS DE VARIACIÓN ANUAL DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO TOTAL Y PER CÁPITA ENTRE 1991 Y 2008 a
(En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.a Promedio ponderado.
3.93.3 3.5
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Producto Interno Bruto Producto Interno Bruto per cápita
… con una “bonanza fiscal responsable”, que se refleja en la fuerte caída de la
deuda pública …AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL Y
DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO a(En porcentaje del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.a Cifras preliminares.
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a/
GOBIERNO CENTRAL SPNF
La situación fiscal de la región mostró una marcada recuperación entre 2002 y 2008
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS, GASTOS Y RESULTADOS PRIMARIO Y GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL, 1990-2008 a
(En porcentaje del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.a Promedio simple.
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Resultado primario Resultado global Ingreso Gasto
También mejoraron los indicadores del mercado laboral …
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: OCUPACIÓN Y DESEMPLEO, 1990-2008(En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales
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Tasa de empleo (eje izquierdo) Tasa de desempleo (eje derecho)
…Y la pobreza y la indigencia disminuyeron fuertemente
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA,1980 – 2008 a
(En porcentajes y millones de personas)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.a Estimación correspondiente a 18 países de América Latina más Haití. Las cifras colocadas sobre las secciones superiores de las barras representan el porcentaje y número total de personas pobres (indigentes más pobres no indigentes).b Proyecciones.
18.622.5
19.0 18.5 19.413.3 12.6 12.9
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43,5 43,8 44,036,3 34,1 33,2
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Indigentes Pobres no indigentes
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Indigentes Pobres no indigentes
… y un aumento del gasto público, especialmente en seguridad y asistencia social
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): CAMBIO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DE PIB, SEGUN FUNCIONES 1990-1991 A 2006-2007 a
(En porcentaje del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.a Promedio ponderado de los países.b Datos provisionales.
12.92
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Gasto social total Gasto en educación Gasto en salud Gasto en seguridad y asistenciasocial
Gasto en vivienda y otros
1990-1991 2000-2001 2006-2007 b/
3.43
1.100.47
1.83
0.04
Sin embargo, la recaudación tributaria sigue siendo insuficiente en muchos países
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: RELACIÓN ENTRE INGRESOS TRIBUTARIOS Y PIB POR HABITANTE
(En porcentaje del PIB y USD PPP)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales, para América Latina (2007). Para la OCDE, "Revenue Statistics of OECD Member Countries” (OECD), 2008.Las cifras de la OCDE tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile.
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PIB por habitante (USD, PPP)
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AL
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Existen grandes diferencias en el nivel de presión tributaria entre los diferentes países
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (PAÍSES SELECCIONADOS): CARGA TRIBUTARIA POR PAÍS
(En porcentaje del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
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Ingresos tributarios Contribuciones sociales Promedio de América Latina
Persiste la mala distribución del ingreso, junto a un gasto social insuficiente
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ÍNDICE DE GINI Y GASTO SOCIAL (En porcentajes y porcentaje del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
y = -0.01x + 0.66R2 = 0.52
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Gasto social, 2003
Coe
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de G
INI,
2003
MéxicoEcuador
Costa Rica
NicaraguaChileParaguay
Argentina
Rep. Dominicana
PerúUruguay
Bras ilHonduras
VenezuelaEl Salvador
Bolivia
HolandaLuxemburgo
Japón
ItaliaIrlanda
GreciaAlemania
FranciaFinlandia
Dinamarca
Austria
Estados UnidosReino Unido
Suecia
España
Portugal
Guatemala
ColombiaPanamá
ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN
• 2003-2008: Un sexenio de oro, de crecimiento y bonanza fiscal
• Breve caracterización de algunos aspectos macroeconómicos de la crisis
• Cómo nos afecta la crisis• Las respuestas de política económica• Plan, presupuesto y gestión por
resultados• La definición de políticas• Hacia una agenda global
Los países avanzados están en recesión…
CRECIMIENTO DEL PIB EN ECONOMÍAS DESARROLLADAS(En tasas de variación anual, 2009)
-12 -10 -8 -6 -4 -2 0
Australia
Estados Unidos
España
Economias avanzadas
Corea
Singapur
Reino Unido
Zona Euro
Suecia
Italia
Hong Kong
Finlandia
Alemania
Japón
Irlanda
Islandia
Fuente: FMI, WEO, Abril 2009
…con un elevado déficit fiscal,
Balance Fiscal Gobierno General (porcentaje del producto interno bruto)
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2000 2002 2004 2006 2008 2010
Economías emergentesy en desarrollo
Mundial
Economías avanzadas
Fuente: FMI,”The State of Public Finance: a cross-country fiscal monitor”, Julio 2009
especialmente en los G7,
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2006 2007 2008 2009 2010 2014
Alemania Estados Unidos Italia Japón Reino Unido
Fuente: FMI,”The State of Public Finance: a cross-country fiscal monitor”, Julio 2009
y una abultada deuda pública.
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Alemania 66 63.6 68.7 79.8 86.8 91.4
Estados Unidos 61.9 63.1 68.7 88.8 99.8 112
Italia 106.9 104.1 105.6 117.3 123.2 132.2
Japón 195.3 195.5 202.5 217 226.2 239.2
Reino Unido 43.3 44 50.4 68.6 82.2 99.7
2006 2007 2008 2009 2010 2014
Fuente: FMI,”The State of Public Finance: a cross-country fiscal monitor”, Julio 2009
ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN
• 2003-2008: Un sexenio de oro, de crecimiento y bonanza fiscal
• Breve caracterización de algunos aspectos macroeconómicos de la crisis
• Cómo nos afecta la crisis• Las respuestas de política económica• Plan, presupuesto y gestión por
resultados• La definición de políticas• Hacia una agenda global
La crisis internacional afecta por varios canales pero no a todos por
igual
• El canal real– Desaceleración de las exportaciones– Caída del precio de los bienes
primarios– Reducción de las remesas– Menores ingresos por turismo– Disminución de los flujos de Inversión
Extranjera Directa
La caída de las exportaciones comenzó en el 2008 pero se generalizó en el primer
trimestre de 2009AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE CRECIMIENTO REAL DE LAS
EXPORTACIONES, POR TRIMESTRE, 2007-2009 (Variación porcentual respecto a igual período del año anterior)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
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I II III IV I II III IV I
2007 2008 2009
ARGENTINA BRASILCHILE MEXICO
PERU COLOMBIA
Los precios de los productos básicos han disminuido significativamente
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ÍNDICES DE PRECIOS DE PRODUCTOS BÁSICOS(2000=100, datos a fin de periodo)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
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Alimentos Minerales y Metales Petróleo
Los términos de intercambio de la región continuaron mejorando en 2008 pero se espera un deterioro en 2009AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): TÉRMINOS DE INTERCAMBIO,
2008-2009(Tasa de variación anual)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
4.1 4.7 4.1
-8.6
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-13.0-18.4
-4.5
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A. Latina (19) A. del Sur (10) Mercosur (4) Chi+Per Bol+Col+Ecu+Ven Centroamérica (8) México
2008 2009
Las remesas venían desacelerándose desde 2007 pero ya caen en promedio
por encima del 5% anualAMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: REMESAS DE TRABAJADORES
(Tasa de variación anual)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
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1Q 2007 2Q 2007 3Q 2007 4Q 2007 1Q 2008 2Q 2008 3Q 2008 4Q 2008 1Q 2009
Guatemala El Salvador Mexico
Nicaragua Jamaica Rep.Dominicana
Ecuador Colombia
La crisis internacional afecta por varios canales pero no a todos por
igual• El canal real
– Desaceleración de las exportaciones– Caída del precio de los bienes primarios– Reducción de las remesas– Menores ingresos por turismo– Disminución de los flujos de Inversión
Extranjera Directa• El canal financiero
– Aumento del costo del crédito externo– Disminución de la disponibilidad de
financiamiento internacional
Aumenta la percepción del riesgo sobre las economías emergentes
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EMBI+ AMÉRICA LATINA a(En puntos base, cifras a fin de período)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.a Para el segundo trimestre de 2009, la cifra corresponde al valor de 25 de marzo.
0100200300400500600700800900
100011001200130014001500
1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q 1Q 2Q 3Q 4Q
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
El aumento ha sido inferior al de otras crisis
ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN
• 2003-2008: Un sexenio de oro, de crecimiento y bonanza fiscal
• Breve caracterización de algunos aspectos macroeconómicos de la crisis
• Cómo nos afecta la crisis• Las respuestas de política económica• Plan, presupuesto y gestión por
resultados• La definición de políticas• Hacia una agenda global
Composición de las medidas fiscales discrecionales del G-20
La capacidad de reacción frente a la crisis también es diferente
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ÁREAS DE ALCANCE DE LAS MEDIDAS TOMADAS PARA AFRONTAR LA CRISIS AL 31-06-09 (Número de países que han adoptado cada medida considerada)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial.
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Política Monetaria y Financieraa Disminución y/o flexibilización de encajesb Provisión de liquidez
Política Fiscalc Disminución de impuestos/Aumento de subsidiosd Aumento y/o anticipación del gasto (infraestructura)
Política Cambiaria y de Comercio Exteriore Aumento de aranceles o restricciones a las importacionesf Disminución de arancelesg Financiamiento a exportadoresh Gestión de créditos con las IFIs
Políticas con destino específicoi Programas de Viviendaj Apoyo a las PYMEsk Políticas sectoriales
Políticas Laboral y Sociall Estímulo al empleo
mProgramas sociales
ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN
• 2003-2008: Un sexenio de oro, de crecimiento y bonanza fiscal
• Breve caracterización de algunos aspectos macroeconómicos de la crisis
• Cómo nos afecta la crisis• Las respuestas de política económica• Plan, presupuesto y gestión por
resultados• La definición de políticas• Hacia una agenda global
Los países mejor preparados son los que han avanzado en la planificación y la presupuestación para resultados …
Presupuestos convencionales
Planificación para el desarrollo
Marco temporal Un año Mediano plazo
Énfasis Insumos Productos o resultados
Asignación de gastos
Mensual o trimestral
Anual o trimestral
Discrecionalidad de gasto
Limitada Ampliada
Evaluación Procedimientos Impacto
Modelos de seguimiento del gasto público
• Plan (políticas)– Brasil – Costa Rica– Colombia– México
• Evaluar las políticas públicas expresadas en el plan de desarrollo
• Presupuesto (programas)– Chile– Argentina– Perú– OCDE (Australia, Nueva
Zelanda)• Énfasis en evaluación de
programas gubernamentales
Modelo presupuesto
• Ventajas– Fortaleza Institucional
(“liderazgo del cambio”)
– Buen manejo de información
– Unidad Institucional/programática
• Problemas– Ciclo presupuestario
versus impacto– Juez y parte…– Centralización
operativa
Modelo plan
• Ventajas– Visión estratégica de
mediano plazo– Transparencia– “Pureza” tecnocrática
• Problemas– Plasmar políticas en
programas e Instituciones
– Donde están los gerentes?
– “Resistencia” de presupuesto
Verticalidad: exceso de instrumentos?
• Plan Nacional de Desarrollo– Objetivos nacionales– Objetivos de ejes de política
pública del PND• Planes Sectoriales
– Objetivos sectoriales– Objetivos institucionales
• Planes Institucionales– Indicadores de Objetivos
Estratégicos Institucionales• Programas Presupuestarios
– Indicadores de gestión
PRIORIDADESNACIONALES
PRIORIDADESSECTORIALES
FINES Y OBJETIVOSESTRATEGICOS
INSTITUCIONALES
Estadísticas NacionalesEstudios de
Impacto
Evaluaciones de Impacto y resultados
Intermedios
IndicadoresEstratégicos
CONTROL DE GESTIÓN
IndicadoresSistema de Control de
Gestión
Ejemplo: 1.1.1.1.1.1.1.1., 1.1.1.1.1.1.1.2, 1.1.1.1.1.1.1.3
Escasa articulación entre el nivel macro y el nivel sectorial-institucional
• Metas Nacionales con escasa expresión en prioridades sectoriales
• Metas Sectoriales difícilmente articuladas con metas institucionales
• Metas Institucionales sin conexión con metas operacionales
ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN
• 2003-2008: Un sexenio de oro, de crecimiento y bonanza fiscal
• Breve caracterización de algunos aspectos macroeconómicos de la crisis
• Cómo nos afecta la crisis• Las respuestas de política económica• Plan, presupuesto y gestión por
resultados• La definición de políticas• Hacia una agenda global
¿Cómo definir políticas públicas?
MÉXICO: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.
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1Crecim iento Económ ico
Indice de Com petitividad TotalBases para la Com petitividad
Eficiencia
Factores de Innovación
Apertura al Exterior
Invers ión
Productividad
Em pleo
Indice de Desarrollo Hum ano
Esperanza de Vida
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Indice GINI
Seguridad SocialGas to en Salud - (Púb. + Priv.)Gas to en Educación - (Púb)
Tam año del Es tado
Adicciones
Felicidad
Seguridad Ciudadana
Intens idad del CO2
Huella Ecológica Total
Indice de Dem ocracia
Satis facción de la Dem ocracia
Indice de Libertad
Indice de Calidad Política
Indice de Percepción de la Corrupción
Voz y Rendición de Cuenta
Efectividad de GobiernoCalidad de Regulación
Lider L.A.
Lider Mundial
¿Cómo definir políticas públicas?
COSTA RICA: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.
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1Crecimiento Económico
Indice de Competitividad TotalBases para la Competitividad
Ef iciencia
Factores de Innovación
Apertura al Exterior
Inversión
Productividad
Empleo
Indice de Desarrollo Humano
Esperanza de Vida
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Indice GINI
Seguridad SocialGasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Gasto en Educación - (Púb)Tamaño del EstadoObesidad
Adicciones
Felicidad
Seguridad Ciudadana
Intensidad del CO2
Huella Ecológica Total
Indice de Democracia
Satisfacción de la Democracia
Indice de Libertad
Indice de Calidad Política
Indice de Percepción de la Corrupción
Voz y Rendición de Cuenta
Efectividad de GobiernoCalidad de Regulación
Lider L.A.
Lider Mundial
¿Cómo definir políticas públicas?
CHILE: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.
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1Crecim iento Económ ico
Indice de Competitividad TotalBases para la Com petitividad
Eficiencia
Factores de Innovación
Apertura al Exterior
Invers ión
Productividad
Em pleo
Indice de Desarrollo Hum ano
Esperanza de Vida
Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)
Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)
Indice GINI
Seguridad SocialGasto en Salud - (Púb. + Priv.)
Gas to en Educación - (Púb)Tam año del Es tadoCalidad de Educación
Obes idad
Adicciones
Felicidad
Seguridad Ciudadana
Intens idad del CO2
Huella Ecológica Total
Indice de Dem ocracia
Satis facción de la Dem ocracia
Indice de Libertad
Indice de Calidad Política
Indice de Percepción de la Corrupción
Voz y Rendición de Cuenta
Efectividad de GobiernoCalidad de Regulación
Lider L.A.
Lider Mundial
¿Cómo definir políticas públicas?
• “La política pública es todo lo que los Gobiernos deciden hacer o dejar de hacer”: Dye (2005)
• La noción de desarrollo, en su aserción integrada, comienza a utilizarse a mediados de la década del cincuenta.
• El plan nacional de desarrollo, por tanto, persigue ser la expresión de las políticas públicas para el desarrollo.
Costa RicaPND 2006-2010
• Metas nacionales:1. Combatir la corrupción en todo el ámbito de la acción del
sector público. 2. La reducción de la pobreza y la desigualdad.3. Incrementar el crecimiento de la economía y el empleo.4. Mejorar la calidad y ampliar la cobertura del sistema
educativo.5. Detener las tasas de crecimiento de la criminalidad, el tráfico
de drogas y la drogadicción y revertir la sensación de creciente inseguridad por parte de todos los ciudadanos.
6. Fortalecer las instituciones públicas y ordenar las prioridades del Estado.
7. Recuperar y ampliar la infraestructura de transporte del país.8. Ennoblecer la política exterior y recuperar el papel
protagónico de Costa Rica en el mundo.
Tres lemas
• Compartir objetivos (un plan, una meta, varias entidades)
• Simplificar (un solo sistema de seguimiento?, pocos indicadores)
• Definir indicadores de impacto, de mediano plazo
DESARROLLAR UN MEGAOBJETIVO (PND..u otros)
Concepto (factores críticos)MediciónEstrategia de implementación
Actores involucradosInstitucionalidadGerencia y respondabilidadPresupuesto plurianualPlan operativo
ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN
• 2003-2008: Un sexenio de oro, de crecimiento y bonanza fiscal
• Breve caracterización de algunos aspectos macroeconómicos de la crisis
• Cómo nos afecta la crisis• Las respuestas de política económica• Plan, presupuesto y gestión por
resultados• La definición de políticas• Hacia una agenda global
Hacia una agenda de desarrollo
• Arquitectura financiera internacional• Crecimiento y empleo (transformación productiva)
– Suavizar fluctuaciones macroeconómicas– Promover la competitividad sistémica– Reducir las brechas territoriales
• Equidad distributiva y cohesión social (pacto fiscal)– Mejorar la calidad del gasto público (con énfasis en el
gasto social y la inversión pública)– Fortalecer la educación– Mejorar los sistemas tributarios
• Sostenibilidad medio ambiental (“Green New Deal”)• Reforma del Estado