Planificar y Presupuestar en Al Martner

7/29/2019 Planificar y Presupuestar en Al Martner

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Planificar y presupuestaren Amrica LatinaRicardo MartnerEditor

Instituto Latinoamericano y del Caribe dePlanificacin Econmica y Social ILPES

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seminarios y conferenciasS

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Santiago de Chile, enero de 2008


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Esta recopilacin recoge el material escrito que fue presentado, en el marco del programa presupuestar enAmrica Latina, en diversas reuniones y seminarios entre el 2005 y el 2007. En algunos casos, se trata dematerial indito, aunque en la mayora de los estudios de pases se recoge una sntesis de documentos que ya hansido publicados en la Serie Gestin Pblica del ILPES. Este documento fue elaborado en el marco de lasactividades del programa Modernizacin del Estado, desarrollo productivo y uso sostenible de los recursosnaturales, ejecutado por CEPAL en conjunto con la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit(GTZ).

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusivaresponsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones UnidasISSN versin impresa 1680-9033 ISSN versin electrnica 1680-9041ISBN: 978-92-1-323162-3LC/L.2859-PLC/IP/L.287Nde venta: S.08.II.G.4Copyright Naciones Unidas, enero de 2008. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones,Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus institucionesgubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente einformen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.


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CEPAL Serie Seminarios y conferencias No 51 Planificar y presupuestar en Amrica Latina

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ndice

Resumen ........................................................................................7Introduccin ........................................................................................9I. Planificar y presupuestar en Amrica Latina..........................11II. Argentina ....................................................................................25

1. Presentacin del tema ...........................................................262. La reforma del presupuesto pblico iniciada en

el ao 1991 ...........................................................................283. Hacia un comportamiento ms racional de las

finanzas pblicas. Posibilidades y recomendaciones............354. Consideraciones finales ........................................................44

III. Planificar y presupuestar en Brasil. Una experienciade rigideces y reglas....................................................................471. Introduccin..........................................................................472. Contexto institucional y econmico .....................................483. El proceso presupuestario en Brasil......................................514. Desafos para una reforma presupuestaria............................53

IV. Colombia .....................................................................................571. Introduccin..........................................................................572. El estatuto orgnico de presupuesto .....................................583. El cunto del presupuesto en Colombia................................594. El qu del presupuesto en Colombia ....................................615. El cmo del presupuesto.......................................................636. Interrelacin entre los problemas del cunto y el qu

del presupuesto colombiano .................................................657. El complejo mundo de las inflexibilidades

presupuestales en Colombia .................................................68


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8. La reforma al Estatuto Orgnico de Presupuesto (EOP): un intento demodificacin al sistema presupuestal colombiano en el cual se debe insistir ..................71

9. Conclusiones ....................................................................................................................76V. Per .........................................................................................................................................77

1. Introduccin .....................................................................................................................772. El contexto institucional de las reformas presupuestarias................................................79

3. Integracin entre planificacin y presupuestacin plurianual..........................................874. El planeamiento estratgico multianual ...........................................................................875. Presupuestacin por programas........................................................................................896. Desafos pendientes..........................................................................................................89

VI. Costa Rica ...............................................................................................................................911. Introduccin .....................................................................................................................912. El contexto institucional de las reformas presupuestarias................................................923. El programa de Reforma de la Administracin Financiera en Costa Rica .......................934. Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos..................945. Principales innovaciones en el proceso de formulacin presupuestaria.........................1016. Principales desafos para mejorar el proceso de formulacin presupuestaria ................107

VII. Ecuador.................................................................................................................................109

1. Introduccin ...................................................................................................................1092. El contexto institucional de las reformas presupuestarias..............................................1103. La formulacin presupuestaria.......................................................................................1194. Evaluacin de la rigidez del presupuesto del Gobierno Central ....................................1255. Evaluacin de la gestin pblica....................................................................................1296. Conclusiones y recomendaciones...................................................................................133

VIII. Presupuestar en Amrica Latina y el Caribe: el caso de Mxico.....................................1371. Introduccin ...................................................................................................................1372. Contexto institucional del presupuesto en Mxico ........................................................1393. Formulacin presupuestaria ...........................................................................................1414. Ejecucin presupuestaria................................................................................................1435. Evaluacin de la gestin pblica....................................................................................147

6. Transparencia y participacin ........................................................................................1497. Conclusiones y recomendaciones...................................................................................152

IX. Uruguay ................................................................................................................................1551. Antecedentes ..................................................................................................................1552. El proceso de decisin presupuestal y sus etapas...........................................................1613. El proyecto de presupuesto 2005-2010..........................................................................1674. Sntesis y conclusiones...................................................................................................169

Bibliografa ...................................................................................................................................171Serie Seminarios y conferencias: nmeros publicados ...............................................................179


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ndice de cuadrosCuadro 1 DIFERENCIA ENTRE RECURSOS RECAUDADOS Y PRESUPUESTADOS ............................13Cuadro 2 APROPIACIONES E INFLEXIBILIDADES 2005 ..................................................................68Cuadro 3 APROPIACIONES E INFLEXIBILIDADES 2005 ..................................................................69

ndice de recuadrosRecuadro 1 LA PRESUPUESTACIN PLURIANUAL EN LA OCDE .......................................................12Recuadro 2 EL PRESUPUESTO PLURIANUAL EN ARGENTINA...........................................................14Recuadro 3 EL CONTINGENCIAMIENTO EN BRASIL ......................................................................18Recuadro 4 VINCULACIN DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA CON EL PRESUPUESTO

EN EL PER ..................................................................................................................20

ndice de grficosGrfico 1 PORCENTUAL CONTINGENCIADO, 2005......................................................................53Grfico 2 DEUDA PBLICA TERRITORIAL. GOBIERNOS CENTRALES Y ENTIDADES

DESCENTRALIZADAS ...................................................................................................66Grfico 3 SISTEMA FISCAL Y PRESUPUESTAL. DECRETO 4730 .................................................................73Grfico 4 PREASIGNACIONES EN LOS INGRESOS........................................................................126

ndice de figurasFigura 1 ESQUEMA GENERAL DEL PRESUPUESTO QUINQUENAL 2005-2009 DE URUGUAY.............16Figura 2 INSTRUMENTOS DEL PLAN ANUAL OPERATIVO DE COSTA RICA .........................................22Figura 3 VISIN INTEGRAL DEL SISTEMA DE PLANEAMIENTO .............................................................81Figura 4 ESQUEMA DE ARTICULACIN DE OBJETIVOS EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO ..........82Figura 5 PRESUPUESTO EN EL SECTOR PBLICO......................................................................................120Figura 6 PROCESO DE PROGRAMACIN Y FORMULACIN DEL PRESUPUESTO GENERAL

DEL ESTADO......................................................................................................................................121


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Resumen

El propsito de esta publicacin es otorgar al lector una visinpanormica de las reformas presupuestarias en ocho pases de laregin: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico,Per y Uruguay. Aunque la velocidad de los cambios excede conmucho el ritmo de produccin editorial, creemos que estos estudioscontienen material muy rico para comprender mejor los procesos degobernabilidad financiera de los pases de la regin.


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Introduccin

En la etapa actual de las economas latinoamericanas y caribeas,caracterizada por un mejor control del saldo y del endeudamientopblico, los pases estn concentrados en mejorar las prcticaspresupuestarias y de administracin financiera en general, tanto a nivelnacional como sub-nacional. En este contexto, junto con valorar elpapel de las instituciones en el desempeo macroeconmico global, laCEPAL apoya activamente a los gobiernos en sus esfuerzos de reforma

de la gestin pblica y de mayor transparencia fiscal.ILPES-CEPAL, con el apoyo de GTZ, ha prestado asesoras,

realizado cursos nacionales e internacionales y coordinado talleres dealto nivel en varios pases de la regin (Argentina, Brasil, Chile,Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico, Per, RepblicaDominicana) en materias de prcticas presupuestarias y administracinfinanciera. En el mbito macroeconmico, el propsito de estasiniciativas es exhortar a una necesaria y esquiva consistencia entre laformulacin presupuestaria y su ejecucin, apuntando especialmente afortalecer las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso. En el mbitoorganizacional, la misin es robustecer los procesos innovadores de laregin en materia de gestin por resultados. En ambos casos, se insisteen una perspectiva multianual y participativa, para rescatar laimportancia de la planificacin en la gestin pblica. Se trata as depromover y apoyar la instauracin de nuevos instrumentos deformulacin y evaluacin de las polticas presupuestarias, y de difundirlas buenas prcticas de gestin pblica por resultados.


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En la primera parte, se analiza la relacin entre presupuesto y planificacin, tomando algunosejemplos de experiencias recientes en diversos pases, sin entrar al detalle de los procedimientos,que puede consultarse en los documentos citados. Los estudios de casos muestran la enormediversidad de mecanismos, normativas e Instituciones involucradas en el proceso presupuestario,conforme a la tradicin bi-centenaria de cada pas. Cabe entonces reafirmar que no existe unmodelo nico de administracin financiera, que pueda promoverse como un ejemplo de buenas

prcticas a ser imitado. Por el contrario, aunque los obstculos y las limitaciones son comunes alos pases, resalta la pluralidad de alternativas que se exploran en este documento.

Con todo, tres principios habrn de ser considerados en esta nueva etapa. El primero es el dedisciplina fiscal a lo largo del ciclo, pues resulta muy claro que en el pasado reciente la aplicacinde polticas procclicas deriv en serios problemas de sostenibilidad financiera en la regin. Porello, es importante instalar en el proceso mismo de formulacin presupuestaria el concepto deequilibrio de mediano plazo, el que va a permitir desvincular el ritmo del gasto de la fuertevolatilidad de los ingresos fiscales en Amrica Latina.1 El segundo es la transparencia fiscal.Aunque en el pasado mucho se insisti sobre la inconveniencia de otorgar excesivos poderes alLegislativo en materia presupuestaria, la tendencia actual en muchos pases parece ser inversa, alconfiar el manejo fiscal al ejecutivo con un alto nivel de discrecionalidad. Aunque no es sinnimo

de indisciplina, esta inclinacin al caudillismo fiscal es indeseable, pues en muchas ocasionesopaca la institucionalidad presupuestaria. Al mismo tiempo, como se plantea en los estudios decasos, este clamor por mayor transparencia en la asignacin de recursos pblicos no escapa a lospropios rganos legislativos ni a los Gobiernos Sub-nacionales de la regin. El tercer principio es elde velar por la eficiencia y eficacia del gasto pblico. En tal sentido, muchos pases han lanzadoprogramas ambiciosos de evaluacin del desempeo de programas pblicos. Aunque estasiniciativas son loables, habr que velar por su buen desarrollo, construyendo adecuados sistemas deinformacin, adecuando la institucionalidad existente y estableciendo vnculos concretos entre estasevaluaciones y el ciclo presupuestario.

1 Para revisiones reciente de tendencias y mecanismos anticclicos, vase Jimnez, Tromben (2006) y Martner (2007).


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I. Planificar y presupuestar enen Amrica Latina2

En Amrica Latina, la integracin entre plan y presupuesto es un tematan antiguo como el propio nacimiento de la planificacin. Y ello es aspor la importancia del tema: se trata de plasmar en el presupuesto laspolticas pblicas consensuadas que emergen de los planes de gobierno.

Pero esta visin normativa del ciclo de las polticas pblicas, un

crculo virtuoso que se refuerza interactivamente en la formulacin,ejecucin y evaluacin de planes y programas, es una ficcintecnocrtica que tiene muy poco que ver con la forma en que las cosasocurren. Por diversas y sabidas razones, existen pocas experienciasexitosas de integracin entre plan y presupuesto, tanto en los pases de laOCDE como en Amrica Latina y el Caribe. El objeto de este trabajo esrevisar los esfuerzos que se estn haciendo en la materia. Para hacer unaclasificacin breve y concisa, los pases se dividen entre los queplanifican sin presupuestar, y los que presupuestan sin planificar.

Dejando de lado el sarcasmo, es claro que las tensiones entre lasrestricciones financieras de corto plazo y las necesidades expresadas enel plan siempre van a existir. De hecho, muchos pases de la OCDE han

optado lisa y llanamente por eliminar la planificacin, entendida comoejercicio formal de presentacin de los programas y planes de Gobierno.3En algunos casos, la planificacin se ha reemplazado por presupuestosplurianuales.4

2 Sntesis del documento de Juan Cristbal Bonnefoy y Ricardo Martner, ILPES, CEPAL: "Planificar y presupuestar: modelos deintegracin y coordinacin en Amrica Latina". presentado en XVIII seminario regional de poltica fiscal, 2006.

3 De hecho, en la mayora de los pases anglosajones nunca han existido ministerios o secretaras de planificacin. En los pases de laOCDE de origen latino, estas instituciones han desaparecido o tienen un papel mucho menos protagnico que en el pasado.

4 Vase Blondal (2003). De hecho, ha existido una revitalizacin importante de la presupuestacin plurianual en muchos pases.


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En Amrica Latina, el caso extremo es Uruguay, donde existen presupuestos quinquenalesdesde los aos sesenta. Ms recientemente se han establecido presupuestos trienales en Argentina yParaguay. El otro caso polar es el de Chile, donde no existen instancias formales de planificacin anivel de Gobierno Central, ni de presupuesto plurianual. En la gran mayora de los pases, lapresentacin de un Plan de Gobierno, su seguimiento y evaluacin son obligacionesconstitucionales, y por lo tanto su existencia no est en cuestin. Las instituciones de planificacin

han logrado resistir embates ideolgicos, sucesivos ajustes fiscales y cambios imprevistos degobernantes. Parece existir un consenso creciente de la importancia de contar con instrumentosadecuados de planificacin de las polticas pblicas. Ante una generalizada reactivacin econmica,que tiende a ampliar el horizonte fiscal, en muchos pases existe una voluntad genuina de abordar eltema de la integracin entre plan y presupuesto desde una perspectiva renovada. La diversidad demodelos aplicados en la regin muestra que no existen soluciones universales.

Este trabajo se divide en dos partes. En la primera seccin se analizan las experiencias de lospases que trabajan sobre la base de presupuestos plurianuales. Ello incluye a algunos pasespioneros de la OCDE, como Australia, la tradicin de Uruguay y aplicaciones ms recientes (ytambin ms limitadas) en Argentina. En la segunda parte se revisan algunos modelosinstitucionales existentes, y las modalidades de integracin y coordinacin entre planificacin y

presupuesto prevalecientes en Brasil, Per y Costa Rica.El marco plurianual es un instrumento de planificacin financiera en el cual las decisiones

presupuestarias anuales son tomadas en trminos de limitaciones globales o sectoriales de los gastosa lo largo de perodos que van de tres a cinco aos (recuadro 1).

Las razones para ampliar el horizonte presupuestario ms all del ciclo anual son concretas ysabidas: asegurar sostenibilidad intertemporal al otorgar previsibilidad a la evolucin del saldopblico y de la deuda; establecer polticas anti-cclicas al independizar el gasto pblico de losvaivenes de los ingresos; asegurar una cierta estabilidad de los programas pblicos; generarcondiciones para una adecuada evaluacin de los mismos. Por ello, muchos pases han emprendidoreformas en tal sentido.

Recuadro 1

LA PRESUPUESTACIN PLURIANUAL EN LA OCDE

En los pases miembros de la OCDE, los marcos presupuestarios plurianuales son la base de la consolidacin fiscal. Estosrequieren establecer claramente los objetivos fiscales de mediano plazo, en trminos de metas agregadas, como el nivel deingresos, gastos, dficit/supervit, y deuda pblica. Luego es necesario operacionalizar estas metas estableciendorestricciones presupuestarias para los ministerios y programas por una cierta cantidad de aos. Esto otorga estabilidad ycredibilidad a los objetivos fiscales del Gobierno. La exitosa implementacin de estos marcos plurianuales no es menos queuna revolucin cultural en el gasto pblico.

Aunque el grado de detalle de estos marcos vara de pas en pas, generalmente reproducen el formato delpresupuesto, al mismo nivel de detalle. Ello significa que un marco formal (o una restriccin presupuestaria explcita) existepara cada apropiacin presupuestaria, en general para los tres aos que siguen el ao fiscal actual. Se trata de marcospresupuestarios deslizantes que son presentados cada ao en el presupuesto. El ao 1 del marco del ao anterior setransforma en la base del presupuesto y se agrega un nuevo ao 3. Esto ha incrementado fuertemente la efectividad de laplanificacin y facilitado el proceso presupuestario anual. Estos marcos plurianuales no son sin embargo objeto delegislacin; se trata de documentos de planificacin que reflejan un compromiso poltico con la disciplina fiscal.

Tambin debiera enfatizarse que se trata de documentos vivos. El hecho de que existan marcos de tres aos operandono significa que no se pueden hacer cambios al documento. De hecho, las reasignaciones entre ministerios han sido clavespara su xito en los pases miembros de la OCDE. Es sin embargo imperativo que estos cambios sean descritos yexplicados, especialmente si son el resultado del cambio de las circunstancias econmicas o de nuevas decisiones depoltica. La mayora de los pases publican reconciliaciones detalladas entre el ao -1 en el marco del ao anterior y lapropuesta presupuestaria actual.

Fuente: Jon Blondal, (2005).


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Aunque los argumentos que se aducen para no hacerlo tambin son contundentes: exceso deoptimismo en las proyecciones macroeconmicas; mayor rigidez (los techos presupuestarios sonpercibidos como pisos por los organismos gastadores); sub-ejecucin del presupuesto; falta deincentivos para la auto-evaluacin. Para algunos, la plurianualidad es sinnimo de rigidezpresupuestaria, entendida como la acumulacin de compromisos sectoriales radicalmenteincompatibles con los objetivos globales. Esta mala plurianualidad debiera dar paso a una visin

ms optimista de programacin de las finanzas pblicas. Hoy en da, el ejercicio de una buenaplurianualidad es la consecuencia natural de una adecuada gobernabilidad fiscal.

Pero existen mltiples obstculos por remover para tener xito en el intento. El primeroobstculo es lo que podramos llamar el sesgo de optimismo. Cuando se realizan proyecciones msall del ciclo presupuestario, existe la tentacin de establecer un marco de excesiva confianza,especialmente respecto del crecimiento de los ingresos pblicos. De hecho, los ingresos proyectadosen el presupuesto han sido en promedio mayores a los efectivamente percibidos en los aosnoventa, como lo muestra el cuadro adjunto.

Cuadro 1

DIFERENCIA ENTRE RECURSOS RECAUDADOS Y PRESUPUESTADOS

(En porcentajes)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Argentina -3,5 -10,8 -6,5 -15,6 -2,2 -8,9 3,2 9,9 8,2Chile -6,0 -11,6 0,0 -4,1 -4,4 -2,6 3,2 8,4 11,1Colombia -0,8 0,7 -2,1 5,9 2,2 5,7Guatemala -8,5 -9,3 -9,3 -4,9 3,2 -1,5 5,8 0,2 3,2Mxico -0,8 2,9 -1,7 -9,7 -3,0 9,4 6,2Paraguay -10,0 -27,8 -17,0 -19,7 -22,3 -6,2 13,0 7,4 6,4Venezuela -15,5 -20,3 -12,3 4,9 -2,5 56,3 41,2 70,5

Fuente: Clculos propios.

El cuadro tambin muestra que esta tendencia se ha revertido en 2004-2006, al producirse

una combinacin de una mayor prudencia en los supuestos macroeconmicos y de inesperadasbuenas noticias. Ms all de los necesarios y tradicionales anlisis de sensibilidad, elreconocimiento de la existencia de este sesgo (el que por lo dems tambin existi durante losnoventa en la Unin Europea) debera llevar a establecer mecanismos institucionalizados para laadopcin de supuestos macroeconmicos prudentes.5 Por ejemplo, en el caso de Canad, elDepartamento de Finanzas revisa a la baja las proyecciones del sector privado e incorpora estarevisin en las proyecciones de sus agregados fiscales. En Holanda, una agencia independienteelabora dos escenarios macroeconmicos; el primero es el ms cercano a la proyeccin media y elsegundo es el que se considera prudente. El Gobierno incorpora los supuestos ms pesimistas en susclculos presupuestarios, revirtiendo el sesgo tradicional (Blondal, 2005). El procedimientoutilizado en Chile es que un Comit de Expertos, de un amplio espectro poltico, fija la tasa decrecimiento del producto potencial para los prximos tres aos, dato que luego es utilizado para

fijar el techo presupuestario anual.6

Es claro que siempre es mejor en trminos polticos manejar las buenas noticias que los

cambios desfavorables. La desviacin respecto de los supuestos macroeconmicos claves constituye

5 Por cierto que los errores de previsin no son slo un asunto de Gobierno. De hecho, de la evaluacin de los programas de ajustefiscal apoyados por el FMI surge como una observacin recurrente la tendencia o sesgo hacia un excesivo optimismo en las

proyecciones de crecimiento de las economas.6 Como mencionamos, Chile no tiene un esquema de presupuestacin plurianual. Sin embargo, y valga la paradoja, la regla macro-

fiscal de supervit estructural es un poderoso instrumento para fijar el marco macroeconmico que determina las decisionespresupuestarias (vase DIPRES, 2005). Ello muestra que la continuidad de las polticas pblicas no tiene necesariamente unarelacin directa con el desarrollo de Instituciones formales de planificacin.


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el riesgo principal que debe enfrentar la autoridad fiscal. Esto necesariamente supone disponer deproyecciones confiables de ingresos y gastos, y del impacto sobre los presupuestos futuros de loscambios de poltica. Es medular un escrutinio permanente que revise el comportamiento de estossupuestos; la verdadera utilidad para los gobiernos de la regin de los presupuestos plurianuales estcondicionada a una correcta construccin de los escenarios futuros.

Un segundo obstculo, en Amrica Latina, es la operacionalizacin de estos sistemas, lo quetoca directamente a la forma de presupuestar. Tradicionalmente, la presupuestacin ha sido un procesode abajo para arriba, con los organismos de gasto recibiendo asignaciones presupuestarias difcilesde cumplir, ya sea por la existencia de leyes especiales o por negociaciones en que no siempre lasautoridades fiscales imponen ex-ante sus puntos de vista. Las rigideces presupuestariasprevalecientes son incompatibles con un proceso de presupuestacin de arriba hacia abajo, lo que deimplementarse significara una verdadera revolucin institucional, requisito tal vez para el xito de unmarco plurianual. En ambos casos, el conflicto tiende generalmente a resolverse con presupuestosejecutados crnicamente inferiores a los aprobados.

De hecho, en muchos pases la prctica es establecer gastos prioritarios y manejar el resto segncriterios de caja. Aparece entonces el tercer obstculo a una adecuada implementacin de lapresupuestacin plurianual, cual es el trnsito de un sistema de contabilidad de caja a otro devengado.

En particular, parece poco compatible mantener estructuras de cuotas mensuales o trimestrales cuandose est buscando eficiencia de largo plazo de las polticas pblicas. Evidentemente, la presupuestacinplurianual requiere desmontar sistemas tan rgidos de manejo de caja.

En cualquier caso, los problemas de coordinacin e implementacin no parecen insalvablesen estos modelos, cuando la planificacin es sustituida por un marco plurianual. Este ltimo pasa aser parte del ejercicio mismo de presupuestacin, lo que por lo dems entraa el riesgo de potenciarla inercia presupuestaria. Pero al mismo tiempo este instrumento puede resultar til para reducir larigidez presupuestaria, en la medida en que permite hacer cambios sectoriales a la largo del tiempo,con traumatismos y presiones mucho menores, marcando las prioridades de Gobierno. Por ejemplo,el presupuesto plurianual 2006-2008 en Argentina (recuadro 2), en su clasificacin funcional, tieneun marcado nfasis en el gasto en educacin, con el proyecto de ley por el que se propone pasar de4 a 6% del PIB la participacin de la educacin, la ciencia y la tecnologa en los Presupuestos

Nacional y Provincial.

Recuadro 2

EL PRESUPUESTO PLURIANUAL EN ARGENTINA

Para hacer un anlisis de la experiencia con el presupuesto plurianual en la Administracin Nacional es preciso desdoblar laexperiencia en dos aspectos: uno relacionado con la implementacin operativa y otro relacionado con su utilidad. En elprimer sentido, se puede concluir que la experiencia ha sido exitosa dado que signific un costo mnimo de implementaciny esfuerzo. As, desde 1999 los organismos elaboran el Presupuesto Plurianual en forma integrada con la formulacin delProyecto de Ley de Presupuesto Nacional: cumplen un nico cronograma, se les comunican techos presupuestariostrienales, utilizan el mismo sistema de informacin y presentan en un mismo acto sus anteproyectos de presupuestoconteniendo el Proyecto de Ley y el Presupuesto Plurianual.

En cuanto al segundo aspecto, el vinculado con la utilidad del presupuesto plurianual, la experiencia no ha sido deltodo satisfactoria. Ello se explica, en parte, por el contexto macroeconmico y fiscal altamente crtico vivido en el pas desdesu implementacin en 1999, que han restado certeza a las proyecciones elaboradas y producido su pronta desactualizacin.

Tambin afect particularmente al presupuesto plurianual el hecho de tener que cumplir con un cronograma muycomprimido para su elaboracin, restriccin que quita tiempo para su formulacin. Esto contribuy para que el presupuestoplurianual fuera en la experiencia de estos aos ms bien formal, donde se repite en demasa el presupuesto del primer aodel trienio.

(contina)


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Recuadro 2 (conclusin)

No obstante, el Gobierno Nacional mantiene su inquietud de perfeccionar su metodologa, salvaguardando siempre laimportancia de contar con una herramienta de programacin de mediano plazo. Se ha insistido en su presentacin en fechaprxima a la del presupuesto anual. Con miras a perfeccionar su elaboracin, incentivar su aplicacin e incrementar suutilidad, se analiz la posibilidad de que el Presupuesto Plurianual, adems de ser elevado al Congreso Nacionalcomplementariamente al Proyecto de Ley Anual de Presupuesto, es revisado y actualizado en sus proyecciones una vezque dicho Proyecto adquiere fuerza de Ley y se distribuye a las jurisdicciones y entidades por Decisin Administrativa. Elobjetivo de este procedimiento es evitar la prematura desactualizacin de las proyecciones macrofiscales. Una primera

experiencia al respecto se llev a cabo en el ao 2004.La Ley N 25.152, de Solvencia Fiscal, y la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal, N 25.917 establecen la informacin

que, como mnimo, deben contener los presupuestos plurianuales de la Nacin, en el primer caso, y de sta y de lasprovincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en el segundo; informacin que es ms agregada en relacin al Proyectode Ley Anual de Presupuesto. No se replica el presupuesto anual. Por ello se deja de lado el uso de algunas clasificacionespresupuestarias, se minimiza el uso de la clasificacin por objeto del gasto y se utiliza la categora "programa" de laclasificacin por programas del presupuesto, dejando de lado los niveles inferiores de dicha clasificacin (subprograma,actividad, proyecto y obra).

La elaboracin del Presupuesto Plurianual sigue, entonces, la metodologa del presupuesto anual, con ciertasadaptaciones. As, se fijaron techos para cada ao del trienio, en base a los cuales los organismos elaboran susanteproyectos. La elaboracin de los techos para los dos ltimos aos del PPL se efectu en forma similar a la de lostechos del presupuesto anual. Estos ltimos, asimismo, constituyen el primer ao de los techos del plurianual.

Fuente: Presupuesto Plurianual 2005-2007, Oficina Nacional de Presupuesto, Secretara de Hacienda, Ministerio deEconoma y Produccin de Argentina (www.mecon.gov.ar).

El modelo de Uruguay funda su prctica planificacin-presupuesto a partir de las nocionesrespecto del papel del Estado en la planificacin del desarrollo de la dcada del 60. La modificacinconstitucional de 1966 intent quebrar la naturaleza incremental de la presupuestacin anual y laasignacin de recursos a instituciones ms que a objetivos y metas por lograr. Sin embargo, laintroduccin con rango constitucional de la tcnica presupuestaria por programas tuvo limitadoimpacto, dado que se gener una inercialidad de las unidades institucionales preexistentes a losprogramas presupuestarios.

En la prctica, no se realiz un anlisis detallado de las objetivos, metas, acciones, sino quemeramente se reconoci y valid una estructura de entidades que ya existan cuya lgica defuncionamiento responda a los mecanismos operativos del presupuesto tradicional basado en tareas

orientadas por la mecnica de la ejecucin de gastos. Este continuismo presupuestal se explica enparte por la carencia de recursos humanos cualificados en presupuestacin por programas en todaslas instituciones y en otra parte por las insuficiencias de equipos de procesamiento de datos quehubiesen permitido un adecuado seguimiento de un complejo sistema de informacin de objetivos ymetas, tanto programticas como presupuestales (Umansky, 2006).

Uno de los aspectos distintivos del sistema presupuestal uruguayo es la formulacin depresupuestos quinquenales, similar al plan de largo plazo existente en los planes de desarrollo. Sinembargo, esta formulacin y aprobacin no es deslizante, por lo que mediante la Rendicin deCuentas y el Balance de Ejecucin Presupuestal del perodo anterior se realizan los ajustesnecesarios al presupuesto del ao vigente. El procedimiento de convertir las Rendiciones deCuentas en verdaderos presupuestos anuales ha permitido mantener en forma fluida la operatividad

del sistema, an con exageraciones notorias como el de haberse aprobado rendiciones de cuentas dems de quinientas normas legales que igualaban o superaban los textos presupuestales. Enconsecuencia, cabe preguntarse si el hecho de formular presupuestos quinquenales logra construirun puente entre la planificacin y la presupuestacin, o es una liturgia incrementalista similar a laque realizan otros gobiernos y que no tiene mayor correspondencia con los planes que se persiguen.

En los ltimos cuarenta aos el proceso uruguayo ha sufrido diversos cambios a travs deltiempo, adaptando la nomenclatura desarrollista de la dcada del 60 a un enfoque de planificacinestratgica de los organismos pblicos que se rigen por el presupuesto quinquenal. Para el ciclopresupuestal 2005-2009, que debi elaborar el gobierno del Dr. Tabar Vsquez a partir de marzo


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del 2005, los ministerios, entes autnomos y servicios descentralizados deban iniciar su anlisisconsiderando la ejecucin de gastos del ao 2004 con la finalidad de identificar aquellos recursosque sea posible reasignar hacia las metas prioritarias que darn cumplimiento a los LineamientosEstratgicos de Gobierno (LEGs). De esta manera, los ministerios deban priorizar sus planesestratgicos para el quinquenio en funcin de los LEGs y el cumplimiento de sus restantescometidos legales. En la Figura 1 se resea el esquema general de lineamientos, objetivos y metas

del Presupuesto Quinquenal 2005-2009.

Figura 1

ESQUEMA GENERAL DEL PRESUPUESTO QUINQUENAL 2005-2009 DE URUGUAY

Nivel Jerrquico Nivel de Planificacin

Gobierno Lineamientosestratgicos deGobierno

Objetivos EstratgicosMinisterios,

Entes Autnomos,ServiciosDescentralizados

Indicadores de ImpactoPrioritarios Generales

Objetivos Estratgicosde la UE

Prioritarios Generales

Planes Estratgicosde Gestin(Mediano Plazo)

Metas 2006

Unidad Ejecutora (UE)

Indicadores de GestinPrioritarias Generales Planes Anuales de

Gestin

Fuente:Comit Ejecutivo para la Reforma del Estado del Uruguay CEPRE, 2005-a.

Como se puede observar de la prctica reciente, el modelo uruguayo tiene un alto grado deinstitucionalizacin y una autoridad formal con amplio respaldo poltico que intenta generar unaalta integracin y coordinacin entre las principales instituciones rectoras, el CEPRE y la OPP. Noobstante ello, el cambio de instrumentos de evaluacin del desempeo presupuestario en el pasadoreciente7 y el fuerte impulso otorgado a la planificacin estratgica en el presupuesto quinquenal

vigente, revelan que el modelo uruguayo se encuentra en una fase de transicin en que lasrestricciones formales e informales del presupuesto predeterminan los instrumentos formales deplanificacin. Esta transicin por una parte se puede explicar por la masificacin del uso de laplanificacin estratgica en gobiernos de la regin,8 pero tambin se puede interpretar como unanecesaria capacidad de adaptacin a los momentos de alta volatilidad econmica y shocks en lasfinanzas pblicas, que obligan a adaptar los esquemas de planificacin en momentos de mayorincertidumbre presupuestaria.

Brasil muestra una de las trayectorias ms extendidas de planificacin en la regin, con unadiversidad de instrumentos que han sido desarrollados tanto en perodos democrticos como durantelos regmenes autoritarios. El primer ejercicio de planificacin a escala nacional fue desarrollado en1956 a travs del Programa de Metas. Si bien el cargo de Ministro de Estado extraordinario dePlanificacin fue iniciado por Celso Furtado en 1962, su antecedente institucional le antecede desde1956 con el Conselho de Desenvolvimento. Desde su fundacin institucional el Ministerio dePlanificacin detentaba amplias facultades en materia de coordinacin econmica, procurandocoordinar las inversiones pblicas con la estabilizacin econmica. A partir de 1974 el Ministerio se

7 Para una descripcin detallada del proceso de formulacin de Planes Anuales de Gestin e Indicadores de Desempeo ver Bonnefoyy Armijo (2005).

8 Esta masificacin no tiene una cuantificacin exacta en la regin. Sin embargo, estudios en EE.UU. de los municipios con ms de25.000 habitantes revelan que un 56% de ellos no han realizado ejercicios de planificacin estratgica en los ltimos cinco aos(Poister y Streib, 2005).


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convirti en la Secretara de Planificacin y Coordinacin (SEPLAN), la que ligada directamente ala Presidencia se convirti en el centro de las decisiones econmicas de Brasil.

Las crisis econmicas de la dcada de los ochenta obligaron a sucesivos programas de ajusteque slo intentaban controlar los desequilibrios de corto plazo, deteriorndose en forma notoria larelevancia de la institucionalidad de planificacin, las reformas constitucionales de 1987 reimpulsaron

las funciones de planificacin y construyeron las bases para el desarrollo institucional del conjunto deinstrumentos de planificacin y presupuestacin que sustentan el Plano Plurianual (PPA).

La enmienda constitucional N 19 de la Reforma Administrativa de 1998 impulsfuertemente el concepto de evaluacin del desempeo, tanto en el mbito institucional como el delos funcionarios.9 El fuerte impulso a la evaluacin de programas, conjuntamente con el andamiajeinstitucional que provey el PPA, ha dado en el ltimo quinquenio un nuevo enfoque a lasactividades de planificacin en Brasil (Mussi, 2006-b).

El PPA 2000-2003 institucionaliz este nuevo prisma, generndose relatoras anuales demonitoreo y evaluacin que tenan por finalidad informar tanto los desembolsos de recursos en cadaprograma, as como el desempeo fsico vis-a-vis las metas definidas en forma exante. Estavinculacin entre desembolsos y metas fsicas ha permitido enlazar el PPA con el presupuestoanual. Esta nueva modalidad se ha focalizado en los programas prioritarios definidos en el PPA, quepara el cuatrienio 2000-2003 estaba compuesto por 366 programas estratgicos que constituyen lacolumna vertebral del PPA. Cada uno de estos programas tiene un gerente pblico a su cargo, quienes responsable de los costos y metas del programa respectivo. No obstante lo anterior, subsiste anuna proporcin importante de recursos presupuestarios que no estn bajo este esquema deevaluacin y por ende su calificacin de calidad del gasto o medicin de impacto no se realiza conlos mismos parmetros de los programas estratgicos.

El ejercicio de PPA 2004-2007 ha incorporado nuevos matices, tales como implementar en laelaboracin del PPA una metodologa que contemple el enfoque territorial, con la finalidad deaprovechar las sinergias de la intervencin pblica de distintos ministerios y entes pblicos en unterritorio comn. En las evaluaciones del PPA 2000-2003 uno de los elementos ms complejos deincorporar fue la interaccin de programas intersectoriales, donde los resultados y responsabilidades

no son atribuibles a una institucin en particular.Un segundo nfasis prevaleciente para el PPA 2004-2007 es que los distintos programas

estratgicos reflejen la integracin de la inversin privada con la pblica, reforzando de esta maneralasparcerias pblico-privadas. Una de los cambios ms significativos que introdujo el PPA 1996-1999, respecto de las iniciativas de planificacin de la dcada de los sesenta y setenta, era que seconsideraba en el Plan las parcerias en el mbito pblico entre la Unin, los estados y losmunicipios. El fortalecimiento de las alianzas pblico-privadas tiene por objeto que el PPA vayams all de enumerar las metas gubernamentales y las inversiones de infraestructura econmica parala consecucin estas metas, se busca pasar a un estadio ms avanzado en que el Plan da seales alos agentes financiadores, tanto en el mbito pblico como privado.

El tercer cambio de nfasis est dado por la bsqueda de una mayor integracin entre los tres

principales sistemas de informacin que vinculan la planificacin con la presupuestacin: elSIGPLAN (Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento), SIDOR (Sistema Integrado deDados Oramentrios) y el SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira do GovernoFederal). Cada uno de estos sistemas han sido desarrollados por instituciones distintas, 10 lo quegenera problemas de interoperabilidad y acceso a la informacin por los diferentes actores

9 Ver mayores detalles de la enmienda constitucional N19 en Bresser-Pereira (2002), Escola Nacional de Administrao Pblica(2000) y Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (1998).

10 El SIGPLAN fue desarrollado por la Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos del Ministrio do Planejamento,Oramento e Gesto para organizar e integrar la red de gerentes de programas del PPA. A su vez, el SIDOR depende de la Secretariade Oramento Federal del mismo ministerio y el SIAFI depende de la Secretaria do Tesouro Nacional del Ministrio da Fazenda.


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involucrados. Si bien el SIGPLAN ha avanzado en la formulacin de metas fsicas, el empalme conlas disponibilidades presupuestarias sigue registrando un rezago por factores tales como elcontingenciamiento.11

No obstante estos importantes cambios para reforzar la vinculacin presupuesto-planificacin atravs de la evaluacin de programas, la institucionalidad brasilea ha tendido a priorizar la

sostenibilidad de la poltica fiscal (recuadro 3), donde las preocupaciones respecto de la calidad delgasto no son centrales al debate. La institucionalizacin en los ministerios sectoriales de las Unidadesde Monitoreo y Evaluacin (UMAs) est generando una masa crtica de tcnicos preocupados pordesarrollar herramientas concretas que se adapten a los desafos que enfrenta Brasil.

Recuadro 3

EL CONTINGENCIAMENTO EN BRASIL

El resultado primario es el principal indicador para la ejecucin presupuestaria. La obligacin establecida en la LDO hacondicionado la operacin de caja del Tesoro Nacional, que ha tomado precauciones para garantizar su viabilidad. Elinstrumento del contingenciamiento, o sea de limitar las dotaciones del presupuesto, se ha establecido como un mecanismopermanente en las finanzas pblicas brasileas. Esta contencin se concentra en los gastos no obligatorios, especialmenteacciones de inversin o nuevas actividades. No es un corte definitivo, pero un ajuste a lo largo del ao, con anuncio de lagradual recuperacin de la dotacin inicial de recursos, pero sin saber los montos o velocidad de esa recuperacin. Estaincertidumbre crea serios problemas para las acciones o proyectos. Para evitar esos costos, algunos sectores han buscado

formas de excluirse de este proceso, como salud, ciencia y tecnologa y programas de transferencia de rentas. As, los sectoresde infraestructura, como agua, transporte y comunicaciones, o de menor visibilidad como deportes, turismo y cultura sufren elimpacto de esos limites. En estos ltimos se llega a niveles de 70 a 85% de su dotacin.

En 2005, el mecanismo de contingenciamiento representa cerca del 10% del presupuesto, excluyendo elrefinanciamiento de la deuda. El resultado final del fine tuninghecho por el Tesoro Nacional es que se liquida cera de 93%del presupuesto. Ese resultado tiene el impacto de las vinculaciones y gastos obligatorios, como seguridad social, personal,etc. Sin embargo en los programas especficos sectoriales o sociales, la ejecucin se mostr menor.

Hay una fuerte demanda para una mayor igualdad en el acceso a los recursos presupuestarios. Surge una unin entreparlamentarios y sectores de la sociedad para discutir que el presupuesto se torne ms impositivo.

Fuente: Mussi (2006-a).

El caso del Per ha observado un renovado inters en el desarrollo de nuevos instrumentos

para estimular la planificacin en los organismos pblicos. Desde el ao 2002 el gobierno peruanoviene desarrollando esfuerzos para integrar al proceso de toma de decisiones presupuestaria unaserie de instrumentos vinculados a la planificacin estratgica y operativa. Al igual que el casouruguayo, estos esfuerzos han tenido un impacto limitado debido a la multiplicidad de instrumentosque se han desarrollado en los ltimos aos, el lento aprendizaje institucional de las nuevasherramientas, escasez de equipos tcnicos que generen masa crtica al interior de lasorganizaciones pblicas y las limitaciones presupuestarias que impone la Ley de Responsabilidad yTransparencia Fiscal.

Este renovado inters en la planificacin ha llevado a formular una normativa que consolideuna institucionalidad de planificacin del Sector Pblico. En mayo del 2005, tras un dilatadodebate, se aprob la ley 28522 que crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico y elCentro Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN).

Si bien la corta experiencia prctica no permite elaborar conclusiones, la dictacin de la ley28522 y su respectivo reglamento ha permitido armonizar una serie de instrumentos yprocedimientos que funcionaban en forma descoordinada. Esta armonizacin se ha dadoprimeramente en los aspectos normativos, que relacionan la presupuestacin, programacinmultianual y sistema nacional de inversin pblica con el Sistema Nacional de Planeamiento

11 En Brasil, el clebre y establecido contingenciamento es una modalidad de asignacin de recursos que en los hechos implica unaetapa adicional a la presupuestacin. Los recursos son aprobados en el Congreso, luego contingenciados, y finalmente liberadossegn diversos criterios. Vase Mussi (2006-a) para una discusin del proceso de decisiones que est detrs de esta modalidad.


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Estratgico y en forma ms especfica con el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional. 12 El Sistemade Planeamiento Estratgico define tres horizontes sobre los cuales se construye el Plan Estratgicode Desarrollo Nacional:

1. Plan Estratgico de Largo Plazo: Tiene un horizonte temporal de veinte aos. Es fielexpresin de las aspiraciones que la sociedad plantea, procesndolas y desarrollndolas atravs de los mecanismos de concertacin del nivel local, regional y del Foro del AcuerdoNacional y que estn contenidos en la Visin Compartida de Futuro del Pas. Presenta losobjetivos y los lineamientos de poltica de largo plazo as como los requerimientos deestudios estratgicos en el campo econmico, financiero, institucional y social.

2. Plan Estratgico de Mediano Plazo: Tiene carcter prospectivo y su horizonte temporal es decinco aos. Se basa en los lineamientos y orientaciones del Plan Estratgico de Largo Plazo.Incorpora los resultados de los estudios estratgicos que se realizan en cada nivel y para cadambito sectorial, territorial o institucional tomando en consideracin, en su caso, el contextonacional, regional o local y las condiciones del entorno internacional. Define la orientacinque deber tomar el presupuesto y contiene una estimacin de los requerimientos fiscalespara dar cumplimiento a los objetivos que en l se plantean. El Plan Estratgico de MedianoPlazo se revisa y actualiza cada ao.

3. Plan Estratgico de Corto Plazo: Es anual y coincide con el ao fiscal. Es el instrumento basede la gestin pblica y sirve para orientar las decisiones de la sociedad civil y del sectorprivado en relacin al comportamiento sectorial, regional o local. Se elabora sobre la base delos objetivos estratgicos contenidos en el Plan Estratgico de Mediano Plazo. Determina laprogramacin y el presupuesto que es la expresin financiera del plan de corto plazo. Seajusta trimestralmente de acuerdo al anlisis proveniente del seguimiento del proceso deejecucin y de los resultados obtenidos mediante la aplicacin de los respectivos indicadoresde desempeo. El Plan Estratgico de Corto Plazo contiene el Plan Operativo Institucional.

En el Recuadro 4 se describen la estructura de interacciones entre los instrumentos deplanificacin estratgica y operativa con el proceso de formulacin presupuestaria del gobiernoperuano. Estos instrumentos que se formulan a nivel sectorial e institucional, con la nuevanormativa del Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico a su vez deben adaptarse e integrarse alos tres horizontes antes descritos.

12 A modo de ejemplo, la ley 28522 modifica el Quinto principio general de la Ley Marco de la Administracin Financiera del SectorPblico con el texto siguiente: El Presupuesto Pblico asigna los fondos pblicos de acuerdo con los objetivos y prioridades degasto determinadas en el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, en los planes estratgicos de las entidades del Sector Pblico y ladisponibilidad de ingresos programada.


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Recuadro 4

VINCULACIN DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA CON EL PRESUPUESTO EN EL PER

En enero del 2002 el Congreso peruano aprob la Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado (N 27.658). Estaley tena por objeto establecer los principios y la base legal para iniciar el proceso de modernizacin de la gestin delEstado. En una primera etapa el impulso de modernizacin se centr en la reforma del Poder Ejecutivo mediante lasuscripcin de convenios de gestin y en la implementacin de programas pilotos de modernizacin en distintos sectores dela administracin pblica central. Los programas piloto tenan por finalidad la reorganizacin integral de un sector,

incluyendo aspectos funcionales, estructurales y de recursos humanos.La existencia de este nuevo marco normativo ha presentado el gran desafo de cmo integrar al proceso de toma de

decisiones presupuestaria una serie de instrumentos vinculados a la planificacin estratgica y operativa que se handesarrollado en los ltimos aos. Estas nuevas herramientas comprenden los ejercicios de planificacin estratgica que seiniciaron en 1997 en algunas instituciones piloto, el Sistema de Mediciones que se apoya en los indicadores de gestin y ladefinicin de los planes operativos institucionales que contempla el artculo 55 de la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado.

La articulacin entre los instrumentos de planificacin y el presupuesto se inicia con el proceso de planeamiento estratgicosectorial multianual (PESEM), producto del cual se obtiene la misin y propsito sectoriales, anlisis FODA, lineamientos depolticas y los objetivos estratgicos sectoriales. A partir de estas definiciones sectoriales se realiza el planeamiento estratgicoinstitucional (PEI) el que contiene, a su vez, la misin, propsito y objetivos estratgicos institucionales.

Los objetivos estratgicos generales para la institucin se presentan con indicadores anuales de resultado para elquinquenio respectivo, en tanto que los objetivos estratgicos especficos se deben presentar con indicadores anuales deproducto. Sin embargo, el anlisis de lo presentado este quinquenio revela que muchos sectores mezclan ambosindicadores y utilizan indistintamente indicadores de resultados o de producto. A modo de ejemplo, en el Ministerio de Saludse presenta un objetivo general de prevencin y control de las enfermedades transmisibles y los indicadores de

seguimiento propuestos son la tasa anual de incidencia de tuberculosis (resultado) y la cantidad de inmunizacionesadministrada por ao (producto). Como se mencion anteriormente, este problema se suscita en muchos pases.

Tanto el PESEM como el PEI se elaboran para el mediano plazo, el horizonte vigente es del ao 2002 al 2006. Elorganismo responsable de dirigir y coordinar la elaboracin de los PESEM y PEI es la Direccin General de ProgramacinMultianual del Sector Publico, que depende del Vice Ministerio de Economa. En contraste, el presupuesto y los planesoperativos institucionales (POI) tienen un horizonte de corto plazo. La responsabilidad de preparacin y seguimiento deestos dos ltimos instrumentos recae en la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, que depende del Vice Ministerio deHacienda. Las funciones de planificacin estratgica y presupuestacin estn concentradas en el Ministerio de Economa yFinanzas (MEF), pero se radican en distintos Vice Ministerios de ste. El esquema institucional se asemeja al existente enBrasil a partir de 1999 en que un solo ministerio agrupa las funciones de planificacin, presupuestacin y gestin. Noobstante, en el caso del Per las iniciativas referidas a la reforma y modernizacin del Estado se encuentran bajo ladireccin del Presidente del Consejo de Ministros.

De esta manera, el vnculo entre la planificacin estratgica y operativa y los distintos agregados de la estructurafuncional programtica del proceso presupuestario se da en los siguientes niveles: 1) Nivel de Funcin (que corresponde ala visin y misin institucional); 2) Programa (que equivale a los objetivos institucionales generales); 3) Sub-programa (queresponde a los objetivos institucionales parciales para el logro de un Programa); 4) Actividades o Proyectos (que representala produccin de los bienes y servicios de la institucin); 5) Componente (divisin de una Actividad o Proyecto que permiteidentificar un conjunto de acciones presupuestarias concretas); 6) Meta presupuestaria (son la expresin concreta,cuantificable y medible que caracteriza el(los) producto(s) final(es) de las Actividades y Proyectos establecidos para el aofiscal respectivo).

El POI establece el detalle de tareas en funcin de las metas presupuestarias. Si bien la preparacin de cada una de lasetapas es un proceso recursivo, cada entidad del Sector Pblico peruano implementa su Programacin EstratgicaMultianual a travs de sus planes operativos y correspondientes presupuestos anuales siguiendo el siguiente orden:

La integracin de la toma de decisiones presupuestaria al proceso de planificacin se da con cierta efectividad en el nivelagregado sectorial, donde el MEF ejerce un fuerte rol de coordinacin. Al interior de las instituciones la vinculacin es msdifusa, pues no hay una retroalimentacin permanente entre las decisiones que se van adoptando durante el ao y lasmetas que propone la planificacin multianual. Como se ha visto con otros pases, la funcin de la evaluacin y seguimiento

del plan plurianual es esencial para que ste tenga una vigencia poltica y tcnica que trascienda cada ejerciciopresupuestario.

Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de la Gestin Pblica, 2004.

PESEM PEI POI Presupuesto


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La experiencia de Costa Rica se caracteriza por una larga tradicin de planificacinnormativa.13 La crisis de los organismos responsables de la planificacin de los noventa afect alMinisterio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN), de manera que laformulacin del Plan Nacional de Desarrollo (PND) ha tendido a travs del tiempo a mostrar unacreciente desarticulacin del ciclo presupuestario. Complementario al PND, el MIDEPLAN tiene asu cargo la implementacin del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE). Este sistema busca

reforzar el proceso de toma de decisiones propiamente polticas, ms que las decisionespresupuestarias. Su diseo y prctica en el tiempo presenta una fuerte inclinacin a lametaevaluacin.

Dada la particular organizacin institucional de aprobacin presupuestaria, los problemas dedesarticulacin del ciclo presupuestario se ven agravados en Costa Rica por la multiplicidad deactores. Para superar este problema el ao 2001 se dicta una nueva Ley de AdministracinFinanciera de la Repblica y Presupuestos Pblicos, la que establece en forma expresa que elpresupuesto debe reflejar las prioridades y actividades estratgicas del Gobierno, as como losobjetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo.

Para cumplir con lo sealado en la nueva ley, a partir del 2002 se gener un trabajo decoordinacin interinstitucional entre MIDEPLAN, el Ministerio de Hacienda y la Contralora

General de la Repblica. Producto de esta labor se gest una metodologa comn que tiene porobjeto conectar el PND, los Planes Anuales Operativos de las instituciones y sus respectivosPresupuestos. Estos planes se deben formular en un horizonte de mediano y largo plazo, de formatal que se pueda determinar su impacto sobre las finanzas pblicas.

La metodologa aplicada para establecer la vinculacin con el PND, consiste en que lasinstituciones realicen un anlisis para relacionar la produccin final con los objetivos de lasacciones estratgicas contenidas en el PND. No obstante que las distintas matrices vinculan enforma explcita los recursos financieros con cada uno de los productos finales, acciones estratgicasy polticas, el ejercicio no ha estado exento de dificultades.

Un primer problema tiene que ver con la exuberancia irracional de indicadores, que impidenrealizar un proceso efectivo de seguimiento de los resultados y metas. Por ejemplo, en la formulacindel Presupuesto 2006 el Ministerio de Salud presenta 58 objetivos de mejoras y vinculacin con elPND y 133 indicadores de desempeo programticos. La mayor parte de estos objetivos se considerande alta prioridad, por lo cual no est clara la jerarquizacin de tareas al interior del sector. Adems delexceso de indicadores y objetivos, de estos ltimos casi un tercio de ellos (19) no tienen identificacincon el PND 2002-2006.14 Si bien hay objetivos de mejora que tienen que ver con la modificacin de laestructura epidemiolgica, como es el caso del VIH-SIDA, existe una cantidad importante de objetivosque son problemas ms permanentes y no aparecen reflejados en el PND.

En segundo lugar, y ligado a lo anterior, el proceso de planificacin costarricense se hacaracterizado como de baja institucionalizacin tcnica y poltica. Producto del downsizingexperimentado por MIDEPLAN en los noventa, se requiere fortalecer las competencias del recursohumano instaladas en el rgano rector del sistema de planificacin nacional. Algunas dificultadesque acusa el PND tienen que ver ms con una inadecuada aplicacin y escaso conocimiento de

metodologas, tcnicas y herramientas que permitan hacer del PND un instrumento susceptible deconcretar en acciones, objetivos y metas, que luego sean posibles de alinear mediante el presupuesto(Gmez y Quirs, 2006).

Por ltimo, la complejidad y abundancia de instrumentos que se describen en la Figura 2generan un sistema de planificacin que tiene una lenta capacidad de respuesta a un entorno

13 La Ley de Planificacin Nacional se dict en 1963, siendo la Oficina de Planificacin responsable de preparar e impulsar programaseconmicos generales y procurar la mayor eficiencia en los servicios prestados por la Administracin Pblica.

14 Ministerio de Hacienda, Ley de Presupuesto Nacional 2006, Formato Detalle Ministerio de Salud, 2005.https://www.hacienda.go.cr/NR/rdonlyres/5D34940D-DDDE-499D-85BB-F8C2BD30A610/9640/Titulo2192.pdf


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econmico y social cada vez ms dinmico. La coordinacin entre los distintos actores participantesde los procesos de planificacin y presupuesto es un hito significativo para avanzar en instrumentosque tiendan a la rpida capacidad de respuesta, simplificacin y pertenencia de la informacin degestin que se utiliza.

Figura 2

INSTRUMENTOS DEL PLAN ANUAL OPERATIVO DE COSTA RICAInstrumento Objetivo del Instrumento Detalle de Recursos Presupuestarios

Marco GeneralInstitucional

Obtener informacin general de las entidades pblicas,ministerios y dems rganos que permita conocer elpanorama, diagnstico y marco filosfico institucional.

Ninguno, salvo en el diagnstico institucional quereserva un acpite a la distribucin de recursoshumanos (segn categora ocupacional, tipo deplaza, distribucin geogrfica).

Matriz deDesempeoInstitucional

Obtener informacin anualizada del total de accionesestratgicas institucionales definidas en el PND.

Estimacin de recursos asignados para el ao deformulacin, correspondiente a cada una de lasmetas de las acciones estratgicas,desglosado por objeto del gasto y fuente definanciamiento.

Matriz deDesempeoProgramtico

Reflejar la programacin presupuestaria y su relacincon las acciones estratgicas del PND y aquellas otrasacciones definidas por las entidades pblicas,ministerios y dems rganos, incluyendo las mejoras adesarrollar en el proceso de produccin del programa osubprograma durante el ejercicio presupuestario.

Estimacin recursos asignados en el aocorrespondiente a cada una de las metas degestin, desglosado por objeto del gasto y fuentede financiamiento.

Matriz deDesempeoProgramticoEspecfico

Contar con informacin de la planificacin de lasactividades de carcter rutinario y cotidiano de losprogramas y subprogramas presupuestariosinstitucionales

Estimacin de recursos asignados en el aocorrespondiente a cada una de las metasespecficas, desglosado por objeto del gasto yfuente de financiamiento.

Fuente: Costa Rica. Comisin Tcnica Interinstitucional, 2005.

La diversidad de modelos aplicados en la regin muestra que no existen solucionesuniversales y que el resurgimiento de la planificacin en la ltima dcada adopta dismiles nivelesde integracin y coordinacin con el proceso presupuestario. En tal sentido, el marco plurianualpuede llegar a transformarse en un elemento catalizador de buenas prcticas en general, si es queayuda a remover los obstculos mencionados. La tarea es ms compleja y desafiante cuando

planificacin y presupuesto coexisten como instrumentos separados, como lo analizamos acontinuacin.

Los pases analizados han desarrollado esfuerzos de planificacin desde la dcada de lossesenta y el desarrollo institucional ha estado fuertemente condicionado por los altos y bajos que hasufrido la valoracin y prctica de la planificacin en las ltimas dos dcadas.

En la dcada actual Brasil ha puesto un mayor nfasis en la evaluacin de programasestratgicos y en el desarrollo de una institucionalidad de planificacin plurianual que articule lasdecisiones presupuestarias con la planificacin bajo el mismo edificio institucional. Uruguay haoptado por desconcentrar el proceso de planificacin con mayor preponderancia a la planificacinestratgica de las instituciones pblicas. Per, por su parte, ha relanzado un sistema nacional deplanificacin que surge de la necesidad de institucionalizar los consensos generados por el Acuerdo

Nacional. Finalmente, Costa Rica intenta avanzar en una mayor vinculacin entre plan ypresupuesto mediante la coordinacin entre los distintos entes rectores.

No obstante que los caminos son particulares a las realidades polticas, econmicas einstitucionales, hay ciertas constantes que se observan en estos cuatro pases. En primer lugar, eldivorcio entre los equipos tcnicos responsables de la planificacin y los de la presupuestacin. Estedivorcio se ha intentado resolver mediante acuerdos de coordinacin institucional y con decisinpoltica en el mbito de los ministros. Sin embargo en la mayor parte de los pases persisten entreambos equipos humanos dispares capacidades tcnicas, objetivos institucionales divergentes, uso de lainformacin que emana de los procesos de gestin y horizontes temporales discordantes.


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Un segundo patrn tiene que ver con las dificultades en integrar los sistemas de informacinde presupuesto y planificacin. Encontrar una unidad de medida comn que permita relacionar lainformacin de presupuesto y planificacin no ha sido simple, cuando desde la lgica del plan se haescogido una meta o bien un producto estratgico, subsiste el problema de cmo vincular al planaquellos recursos presupuestarios que no tienen vinculacin con las metas o productos. El volumende recursos que no tiene vinculacin a metas o productos impide que los sistemas de informacin

generados por las unidades de planificacin conversen con los sistemas generados por lasunidades de presupuesto.

Un tercer fenmeno comn a los pases analizados lo constituye la saturacin de informacinfsica que han tendido a producir los sistemas de evaluacin del desempeo. La reduccin de costos ymasificacin de las TICs han permitido a los gobiernos establecer complejos sistemas de medicin enque se definen miles de indicadores de desempeo de los procesos, resultados e impactos de lasacciones pblicas. Cmo generar un sistema de evaluacin que permita a los tomadores de decisionesdiscriminar lo urgente, lo importante, lo redundante y lo insignificante es un gran desafo pendiente enla mayor parte de los pases. Una alternativa posible es centrarse en los gastos discrecionales, quedadas las rigideces presupuestarias es una proporcin muy menor del presupuesto total, pero adoptareste enfoque tiene la limitante de aceptar con resignacin que los gastos ligados a actividades rutinarias

no podr desarrollar un vnculo entre el presupuesto y la planificacin.


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II. Argentina15

Resumen

La crisis de Argentina de los aos 2001 y 2002 tuvo mltiples causas,que resultan todava de difcil explicacin. Sin embargo, surge conclaridad que un factor desencadenante de la misma fue la cuestin fiscal.

Frente a la necesidad de evitar que el pas vuelva a caer en elfuturo en una circunstancia similar, cuya manifestacin de mayorgravedad ha sido el costo social que sobrevino, es necesario dilucidarcules fueron las causales que operaron como desencadenantes.

Desde esta perspectiva, el objeto del presente trabajo es analizar silos instrumentos presupuestarios tuvieron algn grado de responsabilidaden la gestacin de la crisis. Se trata de una cuestin compleja, porque elloimplica hacer una suerte de artificio metodolgico, aislando a estosinstrumentos de los efectos derivados de las decisiones (u omisiones) depolticas y de la gravitacin de los factores internos y externos. Pese a queeste recurso metodolgico es necesariamente imperfecto y parcial, elintento est ampliamente justificado porque permite acceder a una visin

ms comprensiva del comportamiento de las cuentas pblicas, lo cual a suvez aumenta la capacidad para descubrir la existencia de ciertasdebilidades instrumentales, que podran subsistir en la actualidad de laArgentina post-default.

15 Sntesis del documento Presupuestar en Argentina, antes y despus de la crisis de la deuda pblica. Enseanzas, posibilidades yrecomendaciones, Roberto Martirene (LC/L.2570, LC/IP/L.275) N de venta: S.06.II.G.99, 2006.


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Para ello, se ha debido realizar, con el debido detalle, una descripcin sumaria de lasprincipales caractersticas e instrumentos de los ltimos quince aos de la historia fiscal argentina.Una de las conclusiones ms importantes del presente trabajo es que, pese a haberse creado unsistema moderno de administracin financiera, con un plexo normativo bastante difcil de vulnerar,existieron falencias en la disponibilidad y en el uso de los instrumentos fiscales, especialmente enla falta de una clara exposicin del Resultado Fiscal, el cual no capt la totalidad de los flujos que

dieron origen al crecimiento nominal de la deuda pblica, falencias que subsisten en el presente, endonde la atencin de la opinin pblica se mantiene excesivamente focalizada en el comportamientodel Supervit Primario.

Con la intencin de ofrecer vas de solucin a este problema y a otros que se le vinculan, enla parte final del trabajo se formula una serie de recomendaciones de carcter tcnico, las cuales sonuna especie de corolario de las enseanzas emanadas de los problemas apuntados. stas se realizan,teniendo en cuenta, adicionalmente, que los sistemas, dispositivos y normas de administracinfinanciera existentes, que tienen su origen en las reformas introducidas en los comienzos de ladcada del 90 y que han mantenido su vigencia hasta hoy, constituyen una plataformasuficientemente idnea y flexible como hacer factible su implementacin.

El presente trabajo puede ser til, adems, a los que quieran tener un acceso rpido y

panormico de las caractersticas y principales acontecimientos y cifras del sistema presupuestarioargentino de los ltimos quince aos, con sus ciclos de fracasos y recuperaciones.

Debe quedar claro, por ltimo, que el esfuerzo realizado constituye sobre todo un aporte msal esclarecimiento de una cuestin de por s altamente compleja y sobre la cual han gravitadorazones polticas e institucionales, que trascienden a la especialidad del autor. No obstante, no esdifcil reconocer que despus de la reestructuracin de la deuda pblica del ao 2005 se le hapresentado a la Argentina una nueva oportunidad para salir de su estancamiento.

1. Presentacin del tema

La crisis poltica y econmica que se precipit en Argentina entre los meses de diciembre del ao

2001 y enero del ao siguiente, tuvo diferentes causas, cuya identificacin, gravitacin yentrelazamiento es todava de difcil explicacin. Sin embargo, surge con claridad que un factordesencadenante fue la cuestin fiscal.

Sera largo enumerar la sucesin de hechos que desde enero del ao 2000 intentaron pormedio de diferentes estrategias resolver el financiamiento de los vencimientos de la deuda pblica,procurando mantener al mismo tiempo el gasto pblico primario, en especial el del sector pbliconacional, dentro de niveles razonables con el fin de no agravar ms con requerimientos adicionalesde fondos sobre el Tesoro Nacional. Sin embargo, es necesario recordar algunos de esos intentostales como la reforma tributaria de enero del ao 2000 a pocos das de haber asumido la titularidaddel Poder Ejecutivo el Dr. Fernando De la Ra, el recorte de los salarios nominales del personal dela Administracin Nacional que el mismo gobierno debi decretar a mediados del primer ao de su

gestin, el acuerdo de financiamiento multilateral estructurado en torno a un convenio con el FondoMonetario Internacional (Blindaje) de diciembre del mismo ao, la ley de poderes impositivosespeciales otorgadas al Poder Ejecutivo en abril del ao 2001, la Ley de Dficit Cero de agosto y elintento semi-voluntario, aunque tardo, de reestructuracin de la deuda (el Megacanje y el PrstamoGarantizado), que a la postre fueron las ltimas medidas del gobierno antes de los tristes sucesos del19 y del 20 de diciembre del 2001, da de la renuncia del Presidente De la Ra en medio dedesbordes sociales.

Frente a estas realidades, la pregunta que cabe formular para introducirse en el ncleotemtico, es cul fue el grado de responsabilidad que le cupo al conjunto de instrumentos que dan


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forma al sistema presupuestario en estos sucesos a lo largo del proceso de gestacin, desarrollo ydesenlace, si es que existen razones valederas como para adjudicarle alguna responsabilidad.1 Estoes importante averiguarlo, ms que por el inters que puede suscitar un anlisis retrospectivo de estetema, por la preocupacin de saber, si es que hubiera debilidades estructurales en el interior delpropio sistema, cmo eliminarlas frente a un eventual retorno a fenmenos similares a losatravesados en la dcada pasada (tambin en las dcadas del 70 y del 80), para que puedan operar

como un freno a la formacin de un nuevo estado generalizado de incapacidad de pago.El examen de la capacidad de respuesta de un conjunto de instrumentos podra hacerse entre

perspectivas extremas, ninguna de las cuales servira para encontrarle explicaciones adecuadas a lacuestin planteada. La primera se apoyara solamente en el anlisis y evaluacin de la pertinenciade las polticas adoptadas y en la capacidad de los gobernantes para administrar los asuntospblicos, suponiendo la neutralidad de los instrumentos disponibles. Frente al mantenimiento depolticas equivocadas, acompaadas con gruesos errores en la administracin de las mismas, esprobable que los mejores instrumentos fracasen o tengan poco que aportar.3 Otro enfoque extremotendera a poner el acento nada ms que en los instrumentos, pidindoles a stos que seansuficientemente aptos como para corregir las malas polticas o las fallas de conduccin. Otraperspectiva extrema sera centrar el foco del problema en un factor externo, diferente a las dos

primeras, frente al cual las polticas, los instrumentos y los administradores involucrados nadapodan hacer.

En realidad en un autntico deslinde de responsabilidades, que busque aproximarse lo msposible a la verdadera explicacin de los hechos, no hay otro camino que poner en estado desospecha al conjunto de factores involucrados, haciendo el esfuerzo de ponderar el grado decontribucin de cada uno, porque es cierto que cuando se cae un avin la causa puede estar enerrores del piloto, en la estructura del avin, en una falla de los instrumentos, en condicionesambientales altamente adversas, imposibles de prevenir, o en una combinacin de estas causales.

Si bien este reconocimiento a la multiplicidad de causas es una premisa del presente trabajo,el anlisis se concentrar fundamentalmente en el plano instrumental, sin perjuicio que, paracomprender mejor las aseveraciones, se d cabida a la influencia de los restantes factores. Por otraparte, en algunos casos las descripciones sern matizadas con algunas consideraciones en ciertosentido testimoniales. Ser imprescindible, adems, respaldar algunas afirmaciones con informacinnumrica.

Queda claro, dada la extrema complejidad de la cuestin abordada y que la pretensin dequerer aislar un factor en particular tiene sentido solamente para extraer enseanzas que puedan serutilizadas para fortalecer, calibrar mejor y completar los instrumentos, pero no para imputarresponsabilidades. En definitiva, siendo el Presupuesto Pblico una institucin al servicio de lagestin poltica, el uso de estos instrumentos depende fundamentalmente de las intenciones yobjetivos del poder pblico, el cual a su vez en muchas ocasiones es tributario de las circunstanciasde tiempo y lugar. De ah que el esfuerzo realizado en este plano no pretende ir ms all de servir.

Es interesante constatar que en el Informe sobre la Evaluacin del papel de FMI enArgentina 1991-2001 producido por la Oficina de Evaluacin Independiente del Fondo MonetarioInternacional, en la parte dedicada a la adjudicacin de responsabilidades originadas en el propioorganismo, se menciona el no haber utilizado los instrumentos analticos disponibles para evaluar lasustentabilidad de la deuda y evitar una sobreestimacin del nivel de sostenibilidad: (Se deberahaber sometido la trayectoria de la deuda a pruebas de esfuerzo bajo diferentes supuestos acerca delsaldo primario, las tasas de inters reales, las perspectivas de crecimiento y, lo ms importante, eltipo de cambio). De todos modos los estudios sobre el tema desarrollados por esta institucin sonbastante recientes (Vg. Assessing Sustainability, documento SM/02/166, mayo de 2002; ySustainability Assessments, Review of Applications and Methodological Refinements documentoSM/03/206, junio de 2003.


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Las observaciones crticas que se formulan en cuanto a lo tcnico, deben ser interpretadascomo una reflexin personal sobre lo que se hizo y sobre lo que se debi o pudo haber hecho ointentado, dado el cargo desempeado por el autor durante una gran parte del perodo analizadohasta marzo del ao 2000, como director de la Oficina Nacional de Presupuesto. Los filsofos sabenque la claridad acerca de lo que convena hacer viene muchas veces despus de ocurridos losacontecimientos. No obstante, toda reflexin sirve para extraer enseanzas, dado que a pesar de lo

cambiante de las circunstancias, es posible volver a tropezar con la misma piedra.Un propsito complementario del presente trabajo, es que el mismo les sea de utilidad a

aqullos que no tienen informacin sobre las principales caractersticas del sistema presupuestarioargentino y, adems, de algunos de los rasgos ms salientes del comportamiento fiscal del pas, enlos ltimos quince aos.

El siguiente captulo est centrado en el proceso de reforma de la administracin financiera quese dio en la Administracin Pblica Nacional a partir del ejercicio 1991, describiendo la situacinprevia y los principales objetivos y caractersticas de la misma. Estos objetivos tambin servirn comouna agenda de contenidos temticos de gran parte de las cuestiones consideradas en los captulossiguientes. En esta parte, se har una especial referencia a las fortalezas de las normas y sistemasideados por el programa de reformas para el control y financiamiento del gasto pblico nacional.

En el captulo tercero se describe el grado de cumplimiento tuvieron dichos objetivos, losresultados obtenidos, conteniendo adems un intento de identificacin de las fallas de carcterinstrumental que distorsionaron, en alguna medida, la verdadera situacin fiscal de los aos endonde se incub y fue creciendo el proceso que culmin en el default de fines del ao 2001. En elcaptulo siguiente, se hace un relato somero del contexto que exista cuando se fueron tomando lasmedidas ms acuciantes relacionadas con la administracin financiera del Estado, en especial en loreferente al presupuesto pblico, el crdito pblico y las relaciones fiscales intergubernamentales.

Finalmente, en el quinto captulo se sealan cules son las principales posibilidades queexisten en la actualidad para fortalecer la gobernabilidad fiscal, efectuando adems algunasrecomendaciones orientadas a eliminar algunas falencias instrumentales que todava subsisten.

Agradezco los comentarios y aportes recibidos de Guido Rangugni, Gerardo Ua y DiegoAnzotegui. Tambin a Ral Rigo, Subsecretario de Presupuesto de la Secretara de Hacienda de laNacin, por haberme brindado la posibilidad de poder dedicarme a los estudios y consultas de datosque necesitaba para avanzar en el desarrollo del trabajo. Hago extensivo este agradecimiento a loscolegas que participaron en las jornadas organizadas por la CEPAL en San Salvador de Baha, porlos comentarios efectuados y el inters manifestado en el contenido del trabajo.

Finalmente dedico el esfuerzo realizado a los funcionarios de las diferentes reas de lnea delMinisterio de Economa, especialmente a mis ex compaeros de la Oficina Nacional dePresupuesto, quienes en su mayora, durante muchos aos, han dado lo mejor de sus conocimientosy capacidades, actuando (y lo siguen haciendo) con sapiencia, sentido de servicio y valenta, en unperodo muy complejo de la historia contempornea.

2. La reforma del presupuesto pblico iniciada en el ao 1991

Forzando un poco la sntesis, el sistema presupuestario gubernamental debe estar preparado paraatender a dos grandes desafos: a) servir como un medio eficaz para la administracin global del gastopblico en funcin de las posibilidades de financiamiento; b) garantizar que las instituciones pblicasobtengan los medios financieros necesarios que les permita proveer bienes y servicios pblicos debuena calidad, con la ms alta cobertura posible y con un criterio de justicia distributiva.


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Consecuentemente con la naturaleza de las cuestiones formuladas en la introduccin, elpresente trabajo tendr en cuenta solamente el primer desafo, para lo cual se deber analizar y,hasta donde sea posible evaluar, cul fue el papel del sistema presupuestario a partir de la reformaintroducida en el ao 1992 hasta la actualidad, es decir hasta los primeros meses que sucedieron a lareestructuracin de gran parte de la deuda cada en cesacin de pagos.

En el presente captulo, en primer trmino se har una resea de las principales disposicionesdel cuerpo normativo que se fue configurando a partir de la Ley N 24.156 (Ley de AdministracinFinanciera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional) del 30 de septiembre del ao1992 y que constituye el principal pilar jurdico del programa de reformas estructurales de laadministracin financiera y del control pblico iniciado en el ao anterior a la puesta en marcha dela Ley. 11

Una vez hecha la descripcin normativa, se ensayarn algunas tesituras, incluyendoelementos de comprobacin, sobre los principales problemas que se suscitaron en la aplicacin deese cuerpo normativo hasta la declaracin del default, en enero del ao 2002, despus de casitranscurrida una dcada de vigencia de dicho rgimen.

A. Dificultades presupuestarias en los aos previos a la

promulgacin de la Ley N 24.156Como es ampliamente admitido, en el ao 1989, la Argentina experiment otra crisis de carcterterminal, que tambin sacudi los cimientos de la organizacin institucional y econmica del pas.La principal manifestacin fue el estallido de los precios domsticos, que tuvo su epicentro en elsegundo trimestre del ao, pero experiment nuevos sacudones hacia fines de ese ao y durante losprimeros meses del ao 1990, cuando se supona que se haban eliminado mucho de los factoresdesencadenantes.

En la hiperinflacin de 1989, como tambin lo fue en el 2001, el factor fiscal siempre estuvoreconocido, entre las causales de la crisis, como un comn denominador. Sin embargo, en los aosque antecedieron a la hiperinflacin de 1989, el sistema presupuestario nacional, al igual que lossistemas de pagos, contabilidad y crdito pblico, operaba en condiciones precarias, y conmecanismos mucho ms dbiles que los que se adoptaron posteriormente con la Reforma.

El rgimen presupuestario argentino se fue estructurando conforme a la tradicin del derechopresupuestario de la Europa continental, basada en el sistema de competencia, con la ejecucin delos gastos centrada en el compromiso y los ingresos en el mtodo de lo percibido. Esta metodologaresponda al principio prudencial de registrar los gastos cuando exista una obligacin firme porparte del Estado, pero acotando el total de tales obligaciones al clculo de los recursos queingresaran a la Caja en el perodo considerado. Este esquema generaba al cierre del ejercicio unaserie de compromisos en proceso de pago, los cuales tenan que estar respaldados por lasdisponibilidades de caja existentes a esa fecha.

La tcnica de programacin que se aplicaba era la del Presupuesto por Programas, coincidiendocon la mayora de los pases latinoamericanos. La rendicin de cuentas se realizaba mediante la

presentacin al Congreso de la Cuenta General del Ejercicio, aunque con demoras que la inutilizabancomo instrumento de control parlamentario. El control interno era ejercido por la Contadura Generalde la Nacin, dependiente de la Secretara de Hacienda (lo mismo que las entonces Direccin Nacionalde Programacin Presupuestaria y Superintendencia del Tesoro), y el control externo, por el Tribunalde Cuentas de la Nacin, que operaba con el principio del control previo, y tena la facultad desuspender la ejecucin de los decretos y resoluciones, salvo un acto de insistencia del Poder EjecutivoNacional o de la autoridad que firm el acto observado por el Tribunal.


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Por su parte, el sistema de clasificaciones de gastos y recursos permita hacer combinacioneso cruzamiento de datos, respondiendo a estndares modernos, en donde sobresala la importanciaque tenan la clasificacin funcional del gasto y la presentacin consolidada del Esquema deAhorro-Inversin-Financiamiento, exponiendo con razonable claridad las cuentas y los resultadosms representativos, tanto de arriba como debajo de la lnea.

La responsabilidad t

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