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INTRODUCCIN A LA PLANIFICACIN TERRITORIAL
Santiago Ortzar Larran
Santiago de Chile
2010
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Ediciones Universidad CentralComit Editorial - Facultad de Arquitectura Urbanismo y Paisaje.Avenida Santa Isabel 1186, 5 Piso, Santiago.Telfono: (56 - 2) 582 6816Email: [email protected] - [email protected]
Derechos ReservadosPrimera Edicin, Agosto 2010, Ejemplares
Cabe hacer presente que nuestra poltica de licenciamiento permite que eltexto publicado pueda ser reproducido en todo o en parte. Tales accionesdeben estar siempre sujetas a la condicin de cita del autor y de EdicionesUniversidad Central.
I.S.B.N. :Registro de Propiedad Intelectual:
Introduccin a la Planificacin Territorial Universidad Central de Chile de la presente edicin Santiago Ortzar Larran
Autor: Santiago Ortzar LarranDiseo Portada: Leonardo Corts EstayProduccin Editorial: CAPITE Ltda.
Impreso por Grfica Prisma
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Santiago Ortzar Larran
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p. 11
Aspectos tcnicos de la planificacin territorial p. 11
2.1 Definiciones p. 13
2.2 Visin sistmica de la planificacin p.17
El proceso de planificacin p.17
2.3 Actores p. 35 Algunas fases del proceso de planificacin p. 40
2.4 Objetivos y metas p. 40
2.5 Participacin del pblico p. 47
2.6 Informacin p. 55
Predicciones y modelos p. 65
2.7 Predicciones p. 65
2.8 Modelos p. 67
2.9 Evaluacin p. 74
Costo - Beneficio p. 75 Hoja de planificacin equilibrada p. 77
Malla de obtencin de objetivos p. 78
Sistema de planificacin, programacin y presupuesto p. 80
Sistema de evaluacin medio ambiental estratgico p. 81
2.10 Seleccin, decisin, optimizacin,implementacin y c ontrol p. 83
Seleccin y desicin p. 84
Optimizacin p. 85
Implementacin y control p. 872.11 Comentario p. 89
p. 93
1.0 INTRODUCCIN
2.0 PRIMERA PARTE
NDICE
0.0 PRESENTACIN p. 5p. 7
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3.1 La planificacin territorial en Chile p. 95
El sistema Chileno de Planificacin Territorial p. 97
Legislacin p. 102
3.2 Sistema nacional de aprobacin de instrumentos de planificacin p. 105
Planes reguladores comunales p. 105
Planes reguladores intercomunales o metropolitanos p. 110
3.3 Comentarios p. 115
p. 118
p. 121 ndice de nombres p. 120
ndice de referencias p. 126
ndice de ilustraciones p. 131
p. 132
3.0 SEGUNDA PARTE
4.0 PALABRAS FINALES5.0 NDICE DE NOMBRES Y REFERENCIAS
6.0 AGRADECIMIENTOS
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Universidad Central de ChileFacultad de Arquitectura Urbanismo y Paisaje
Presentacin.
El impetuoso advenimiento del capitalismo industrial en el siglo XIX generformas de ocupacin y uso del espacio territorial urbano que desbarataron lasestructuras de las ciudades heredadas del renacimiento y generaron grandesdisrupciones ambientales y sociales en el ordenamiento urbano preexistente.Las propias fuerzas empresariales que impulsaban estos cambios de la economa,comprendieron que necesitaban circunscribir sus actividades dentro de unorden territorial cautelado por dispositivos de regulacin y control, que evitara
la vastedad de las externalidades negativas que se infligan mutuamente yaminorara la profundidad de las inequidades sociales que afectaban a losnacientes proletariados urbanos. Tal fue el origen, en Inglaterra, seera en elavance de la institucionalidad poltica, de la ulterior praxis disciplinaria del Townand Country Planning Act.
El desarrollo disciplinario de estas prcticas de planeamiento territorial,acompaaron desde entonces el avance de las relaciones entre urbanizacin
e industrializacin, consiguiendo, con mayor o menor xito, corregir y re-corregirel desarrollo de las ciudades. En el marco de las ulteriores transformaciones delcapitalismo contemporneo y su globalizacin en las ltimas dcadas, los marcoscautelares del planeamiento territorial de la ciudad liberal, perdieron funcionalidady fueron sistemticamente reducidos o depuestos. Bajo el influjo de los interesesque buscan instaurar la supremaca del consumo se ha rearticulado el espaciode la ciudad, mucha veces en desmedro de la vida civil. El conjunto del procesode desarrollo urbano consumista parece orientarse hoy desenfrenadamente
hacia el espectculo del deseo con que se est configurando la masificacindel consumo urbano. Las consecuencias ya se hacen sentir en la desarticulacinfuncional de las reas metropolitanas y en los impactos ambientales quemenoscaban la habitabilidad, la calidad de vida y el desarrollo humano.
Nos encontramos entonces frente a una pluralidad de situaciones sistmicasque comienzan a requerir y demandar la reconstitucin de nuevosencuadramientos para encausar los procesos de produccin del espacio urbano,
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esta vez organizados en la perspectiva de la sostenibilidad. En este contexto,la cultura y experiencia del planeamiento ha vuelto as, por sus propios fueros,a ser convocada para tareas de innovacin en la crecientemente complejaregin temtica del ordenamiento territorial y el desarrollo urbano.
Tal vez el ejemplo ms dramtico y cercano en este respecto es, en nuestropas, la sbita toma de conciencia de que gran parte del proceso deasentamiento humano desplegado en el litoral de las regiones centrales, estabairresponsablemente equivocado. El terremoto y tsunami del 27 de febrero delpresente ao, en Chile, puso de manifiesto la vulnerabilidad que genera eldesarrollo de la urbanizacin y uso social del territorio, cuando queda desprovistode visiones y encuadramientos de planificacin para el mediano y largo plazo.
El texto que el profesor Santiago Ortzar Larran ofrece a los estudiantes de lasescuelas de arquitectura, presentado en una escritura reflexiva de talante brevey directo, constituye un aporte oportuno para retomar un contacto panormicocon la cultura y las bases conceptuales de la operatividad e instrumentalidaddel planeamiento territorial. En su visin reflexiva sobre el desarrollo histrico dela planificacin, el profesor Ortzar no omite considerar los aspectos quegradualmente cercaron la eficacia del planeamiento en el pasado y por tantodestaca su carcter de bien pblico y de tcnica social para elperfeccionamiento de la vida civil, enfatizando su condicin de servicio para
el bien comn y de mbito poltico abierto a la participacin e ingerencia delas comunidades locales.
La Facultad reconoce el valor de este aporte a la docencia y agradece alprofesor Ortzar la oportunidad que nos brinda al ponerlo a nuestra disposicininstitucional.
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INTRODUCCIN
La gnesis de este libro se inici hace algunos aos, al comprobar que lasnecesidades de trato con el contexto urbano que los estudiantes de arquitecturanecesitaban al formular sus ideas de proyecto, encontraban en la planificacin
territorial un importante aliado. La importancia que esta disciplina tiene sobrelos proyectos de diseo arquitectnico y consecuentemente sobre la construccinde la ciudad es innegable. Constituye as un cuerpo de accin que influyesignificativamente en la calidad de vida de las personas, en especial a nivelcomunal, donde se hace sentir con ms fuerza. Ha sido la necesidad y motivacinde los estudiantes de alcanzar una creciente comprensin operativa del cmose ejerce esta influencia, la principal razn de ser de presente texto.
La planificacin y el urbanismo1
son actividades reconocidas como tales yrespaldadas en los pases por legislacin y estudios universitarios. A travs deltiempo ambos han sufrido variaciones en sus enfoques y, en la actualidad, seinclinan cada vez ms por un manejo de las ciudades donde la conservacin,el medio ambiente y la calidad de vida son aspectos relevantes, en vez de unadimensin tridimensional a largo plazo, lo que era bastante corriente hacealgunas dcadas atrs. De todos modos, cualesquiera sea el nfasis que se led, se requiere contar con una estructura administrativa, adems de la legislativay tener una concepcin inicial sobre lo que se desea para el futuro, usualmente
a travs de una declaracin de intenciones respaldada por un plan de accin.
La presente publicacin trata los aspectos tericos con mayor nfasis que losprcticos, dado que es necesario trasmitir a las nuevas generaciones unconocimiento bsico sobre la disciplina y que les permita, ms tarde,desempearse con una fundacin slida en dicho campo laboral. Est orientadahacia los estudiantes y es el resultado de ejercer ctedras de urbanismo y diseourbano, tanto en Chile como en Australia, a nivel de pregrado y posgrado. La
prctica profesional est tratada en forma incidental pues evolucionaconstantemente, aunque en la segunda parte del trabajo se incluye una seccindedicada ms directamente a dicho aspecto, con referencia especial a lo quesucede en el pas.La planificacin territorial y su brazo ejecutivo, el urbanismo, son actividades delarga data, tal como se puede apreciar en el Antiguo Testamento donde sedescribe la subdivisin de la tierra y la construccin de urbes 2. Durante elRenacimiento, los arquitectos italianos disearon ciudades ideales dentro de los
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cnones de belleza y utilidad que imperaban en la poca y T. More 3 lo hizo
en una obra escrita, donde trata el tema de una sociedad utpica que vivira
en un conjunto de ciudades ubicadas en una isla en medio del Atlntico, las
que describa con detalles.
Durante el siglo XIX en Francia el conde de Henry De Saint-Simon aport ideasy sistemas metodolgicos. Posteriormente otros pensadores en diversos pases
europeos tambin lo hicieron, especialmente durante el siglo XX, por lo que el
idealismo o la utopa social, y a veces econmica, se unieron en una expresin
material que tuvo como resultado una planificacin territorial de igual ndole 4.
En Latinoamrica 5 se manifest mucho ms tarde, en la dcada del cuarenta,aunque aparece con fuerza en sus inicios promovida por varios gobiernos ymodificada posteriormente.
La planificacin es una ciencia que busca el conocimiento sobre los aspectoseconmicos, sociales y territoriales de la sociedad y, a travs de estudiosmetodolgicos, indaga sobre las causas primeras, las analiza y trata de determinarprincipios directores o leyes que las determinen o afecten. Sobre dichoconocimiento establece las bases para la accin las que se materializan enprogramas especficos y, en el caso de la territorial, en proyectos urbanos o
arquitectnicos nuevos 6, aunque en ocasiones no sea necesario hacerlo pues
se puede aprovechar y transformar estructuras existentes.
Como disciplina y profesin, en el sentido que hoy le damos, la planificacin
territorial no tiene muchos aos de vida pues se puede fijar su inicio en los
comienzos del siglo pasado, cuando emerge con fuerza y aceptacin por el
pblico y como actividad gubernamental y privada, a raz de los problemas
derivados de las revolucin industrial y su impacto negativo en las urbes. Sin
embargo, ha sufrido diversas modificaciones y enfoques que se le han dado atravs del tiempo. Desde el nfasis sobre lo fsico en la dcada de los cuarenta
y cincuenta, a un conocimiento ms profundo de valores econmicos y sociales
de los sesenta y setenta y, a un mejoramiento en los procesos con mayor
participacin del pblico, en los ochenta. En la ltima dcadas la preocupacin
por el medio ambiente, por la coordinacin de los programas y actividades de
los diferentes organismos que tienen ingerencia en la ciudad, por la conservacin
y por un resultado ms aceptable para los residentes del producto final urbano
que se obtiene, ha sido la tnica que ha imperado.
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De los tres aspectos de la planificacin, el econmico, el social y el territorial,
el trabajo que aqu se presenta se concentra en el tercero, aunque con referencia
a los dos primeros. Para ello se ha organizado en dos partes. La primera, ms
extensa, trata los aspectos tericos de la planificacin territorial y a su vez se ha
subdividido en secciones. En la primera de ellas, se ha definido lo que es la
planificacin en general para, a continuacin, analizarla como sistema juntocon varias de las opciones abiertas al planificador para su uso, desde las ms
simples hasta otras donde la complejidad es mayor. Otras secciones incluyen
una discusin ms detallada sobre algunas de las fases en las cuales el proceso
de planificacin se subdivide, como son los Objetivos y Metas, la Informacin,
las Proyecciones y Modelos, la Participacin del Pblico, la Evaluacin y las fases
finales tratadas en conjunto. La segunda parte se refiere a los aspectos prcticos
de la planificacin segn se desenvuelve en Chile en la actualidad, en sus
diversos niveles, mientras que dos secciones analizan los procesos de aprobacinde los Planes Reguladores Comunales e Intercomunales, por ser los de mayor
significado en el pas y por existir una gran cantidad de ellos7.
Es de esperar que la publicacin sea un aporte para los cursos de urbanismo
que se imparten en las diversas escuelas de arquitectura en las universidades
chilenas. En esa forma, los estudiantes pueden contar con un texto que resume
brevemente y en forma clara el proceso de planificacin, el que en si tiene
caractersticas especiales que se han detallado para la comprensin de losalumnos, pero que en realidad es algo ms complejo de lo que aqu se entrega.
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PRIMERA PARTE
ASPECTOS TERICOS DE LA PLANIFICACIN TERRITORIAL
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PRIMERA PARTE
DEFINICIONES
Existe un sinnmero de definiciones que tratan de explicar lo que es la planificacino el acto de planificar. Algunas muy sencillas y otras ms complejas como se
aprecia a continuacin. Una de las ms simples es entregada por el diccionario
Oxford pues considera que la planificacin es establecer un plan u organizar
de acuerdo a un plan8, lo que es algo general. Cualquiera accin por muy
mnima que sea y que se ejecute de acuerdo a las consideraciones anteriores,
podra considerarse como tal. Al consultar el diccionario Larousse, se lee que
la planificacin se entiende como el establecimiento de programas econmicos
con indicaciones de objetivos propuestos y de las diversas etapas que hay queseguir , as como la estructuracinde organismos adecuados para esta
realizacin9. El carcter que tiene es ms definido que la anterior y est
enfocada hacia la economa, con una indicacin que seala que constituye
un proceso donde se requiere de una estructura operativa para obtener los
objetivos que se buscan. En ambas se esboza la idea de la necesidad de
preparar algn tipo de documento donde se especifique lo que se desea
obtener en el tiempo, lo que en si significa que debe permanecer hasta que se
d cumplimiento a lo especificado.
G. Chadwick afirma la idea que es un proceso, un proceso del pensamiento
humano y de la accin basada en dicho pensamiento hacia el futuro10, con
lo que perfecciona las definiciones anteriores. Es destacable la idea de que sea
una actividad dinmica por la cual el ser humano elabora una proposicin
hacia el futuro y luego, por medio de acciones trata de llevarla a feliz trmino.
Semejante a la anterior es la definicin de G. Miller, E. Gallantery y K. Pribram
quienes consideran que cualquier proceso jerrquico en el organismo que
puede controlar el orden en el cual una secuencia de operaciones debe ser
ejecutado11y asimismo, J. Ahumada manifiesta que es un esquema de
procedimientos y un mtodo formulado y organizado por el cual se implementa
lo propuesto12. En forma similar, F. Otava expresa que la planificacin es la
ordenada y racional determinacin de los recursos que se ponen en juego para
la obtencin de ciertos objetivos13. Los cuatro autores destacan el dinamismodel proceso y la importancia de la actividad que emana para poder obteneraquello que el ser humano ha determinado de antemano que le es conveniente
conseguir en un futuro previsible.
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Un paso ms cercano a lo territorial lo entrega el diccionario Longman pues
indica que la planificacin es el estudio sobre la manera como las ciudades
operan, incluyendo el trfico, donde las personas viven, los servicios, etc. y de
la manera como estn construidas para hacerlas lo ms efectivas posibles14.
Existe una relacin sobre lo que es propiamente urbano y los habitantes, junto
con los servicios que los mismos requieren, de modo que la urbe sea lo mseficaz posible, lo que ayudara a la convivencia humana. Una definicin ms
integral viene del sector educacional pues aclara que la planificacin debe
ser entendida como un proceso continuo que apunta a integrar aspectos fsicos,
econmicos y sociales del medio ambiente y el desarrollo urbano regional15,
con lo que establece una relacin de los aspectos socio econmico con la
ciudad, su territorio circundante y el medio ambiente sin que el proceso se
detenga.
De las definiciones anteriores se desprende que en la planificacin se destaca
su dinamismo y la necesidad de coordinar las actividades, adems de operar
en todos los estratos sociales y en varios niveles espaciales interrelacionados
entre s. Se preocupa del mejoramiento y control del desarrollo en un medio
fsico constantemente cambiante y en el inters del bien comn aunque
respetando los valores individuales16. Debe reconciliar conflictos de intereses
y mostrar posibles opciones que se pueden adaptar a las circunstancias del
momento sin comprometer negativamente el futuro.
La planificacin es una actividad que se orienta hacia un resultado en el tiempo
y constituye un proceso continuo para decidir ahora la asignacin de la
totalidad de los recursos de una organizacin, de manera de alcanzar los
objetivos y metas declaradas en un tiempo especificado17. La mirada al futuro,
a travs de intenciones declaradas de antemano, precisa de recursos para
alcanzar lo deseado, por lo que es un proceso, aunque es uno que conduce
con optimismo, hacia una mejor calidad de vida18. Se obtiene a travs de la
transformacin del espacio y la creacin de lugares, con el entendimiento delespacio fsico y con la transformacin del medio ambiente natural por medio
de la intervencin del ser humano19, de manera que se tenga como resultado
un adecuado medio ambiente para vivir20. Usualmente, el trmino adecuado
se refiere a aspectos econmicos, sociales y bio fsicos, aunque inicialmente se
expresaba en el paisajismo para expandirse posteriormente al medio ambiente.
En las ltimas dcadas ha surgido la modalidad de la planificacin
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estratgica, como una respuesta a la complejidad y rapidez del desarrollo
urbano, alimentada por conceptos venidos del mundo empresarial. Nace en
San Francisco, Estados Unidos, y busca en forma sistemtica manejar el cambio
y crear el mejor escenario futuro posible para las urbes. Se entiende que es un
proceso creativo que sienta las bases de una actuacin integrada a largo plazo,
establece un sistema continuo de toma de decisiones que comporta riesgo,
identifica cursos de accin especficos, formula indicadores de seguimiento
sobre los resultados e involucra a los agentes sociales y econmicos y locales
a travs de todo el proceso21. Una vista general referida a la planificacinestratgica de planes de uso de suelo refleja principios para coordinar inversiones
en el espacio, para promover la calidad de un lugar y para proveer racionalidad
para la toma de decisiones contenciosas22. Entre los beneficios est la ampliacin
de la perspectiva social y econmica, con una mayor visin global del sistema
urbano, estimula el dilogo entre los departamentos de la administracin yconcentra recursos en temas crticos. Sin embargo, requiere resolver la
incertidumbre creada por el dinamismo del entorno urbano y la diversidad de
agentes e intereses que compiten y convergen en el desarrollo urbano. En todo
caso, la planificacin estratgica no es un sustituto para la planificacin
tradicional, sino que la complementa.
Como se aprecia, la planificacin es una actividad continua y compleja, pues
involucra toda clase de desarrollo, aunque la territorial se concentra en aspectos
especficos relacionados con el uso del suelo y las actividades humanas en loslugares donde stas se desarrollan. Se relaciona con el medio ambiente, lo que
no era muy corriente anteriormente y utiliza mtodos cientficos, aunque a veces
sean algo crudos, junto con polticas que el ser humano manifiesta, a travs de
un esfuerzo consciente para que stas tengan xito en el tiempo. Es, por tanto,
una secuencia de operaciones diseadas en la actualidad para obtener el fin
establecido de antemano y una anticipacin de lo que podra ser el maana,
si todos los supuestos se cumplen. En esa forma se puede obtener un mejor nivel
de desarrollo en el territorio, sin desconocer los aspectos econmicos y sociales.
Para los efectos de este libro se debe entender la planificacin como un
proceso deliberado y continuo, con objetivos propuestos, donde la comunidad
puede participar, el cual se desarrolla en el tiempo por medio de acciones
controladas y apuntaladas por la asignacin de recursos (administrativos,
humanos, legales y econmicos) y que pretende organizar el desarrollo territorial
para una mejor eficiencia y equidad hacia los habitantes, teniendo presente
el medio ambiente. Se aclara que la planificacin no es un fin en si misma, ni
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tampoco constituye un sistema inflexible y autocrtico, aunque en el pasado
hubo regmenes polticos que la llevaron a extremos tales que la hicieron
equivalerla casi a uno, con consecuencias que a la larga se tornaron negativas
para la poblacin y que la desprestigiaron como sistema.
A travs de la planificacin se quiere distribuir los recursos, a veces escasos,especialmente en el caso de los pases menos desarrollados, en las mejores
condiciones, sea por la accin de gobierno o por iniciativa privada. Cada uno
se dar el sistema que le acomode de acuerdo a sus usos y costumbres, sistema
que deber ser conocido y aceptado por la sociedad pues sern las personas
que, en ltima instancia, quedarn afectadas, negativa o positivamente.
Tericamente, mientras ms eficiente sea el sistema adoptado los resultados
sern mejores, pues se obtendr el mximo de beneficio para la mayora de los
habitantes de una ciudad o regin, con un menor gasto y esfuerzo, aunquesiempre habr personas perjudicadas pues es imposible satisfacer todas las
aspiraciones o demandas.
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VISIN SISTMICA DE LA PLANIFICACIN
EL PROCESO DE PLANIFICACIN
El proceso de planificacin tuvo una evolucin importante a partir de las primeras
medidas tomadas por las autoridades para mejorar la salud de los habitantesen las ciudades afectadas por la revolucin industrial y por la introduccin de
los modernos medios de transporte colectivo urbano. La autoridad debi intervenir
para sanear barrios insalubres, muchas veces a travs de su demolicin, dictar
leyes para mejorar la calidad de las construcciones, proteger a las personas y
tomar medidas de control para canalizar los flujos de circulacin de vehculos.
Sin embargo no se tena una visin general de lo que se quera para el futuro
de las urbes, lo que no permita anticiparse a los problemas, ni enfrentarlos en
forma racional y en conjunto, a pesar de algunas ideas expuestas brevementepor industriales, pensadores y otros.
Solamente a fines del siglo XIX y comienzos del XX el urbanismo empieza a
distinguirse de las artes urbanas anteriores por su carcter reflexivo y crtico y
por su pretensin cientfica23. Este ltimo aspecto le fue dado, entre otros, por
el bilogo escocs P. Geddes, quien, al ser un cientfico, dio un impulso al
balbuceante proceso de planificacin, a travs de un sistema estructurado y
lgico, compuesto de tres etapas24, como se aprecia en la Figura1.1.
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La proposicin, una de las primeras que fue aceptada y an utilizada en
ciertos momentos, entrega un sistema metodolgico que da una base cientfica
a la planificacin, a travs de la cual se puede proceder en forma ordenada
y organizada, dos de las caractersticas incluidas en algunas definiciones. En la
primera etapa se efecta una mirada profunda al problema entre manos, que
incluye la recopilacin de todo tipo de informacin relativa a una ciudad o unaporcin de ella. En la etapa siguiente se analiza en detalle para determinar la
intensidad y caractersticas del problema en estudio. Estas dos primeras etapas
constituyen un diagnstico necesario antes de pasar al tratamiento, el cual
viene en la ltima de las fases, al proponer el Plan de Desarrollo que remediar
la situacin negativa detectada.
Algunos aos ms tarde, el urbanista G. Bardet tambin concibi un sistema
semejante de tres etapas25
, aunque no fue el primero en Francia pues De Saint-Simon lo hizo anteriormente y ms tarde, M. Pote esperaba que el urbanismo
fuese una ciencia de la observacin. La proposicin de Bardet (Figura N 1.2)
refuerza la idea de ver la planificacin como una actividad que se atiene al
conocimiento de las cosas, antes de proceder. El francs es un profesional que
busca la perfeccin en el oficio con una slida base cultural, una preocupacin
social que traduce en un mtodo simple pero operativo de anlisis social y
topogrfico.
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Las dos primeras etapas de Geddes se refunden en una sola, con lo que en la
medida que se recopila la informacin y se analiza, se puede entender el
problema y su intensidad. La segunda etapa constituye una fase diferente
donde se determina la mayor o menor importancia de la informacin, por lo
que pasa a ser una verdadera valoracin crtica de las necesidades y de las
actividades que se desprenden de la primera. En la ltima etapa se entregauna sntesis y la composicin del Plan propiamente tal.
En Estados Unidos, L. Mumford contina con la misma lnea de pensamiento26,
con un mayor nfasis en lo cultural, lo que no es de extraar al ser un continuador
de Geddes, aunque se enfoca ms hacia la planificacin regional que a la
urbana. Introduce una cuarta etapa, la cual es diferente a todas las anteriores
pues por primera vez da oportunidad al pblico de participar en el proceso,
como se ve en la Figura N 1.3.
Como en los casos anteriores, el Examen Atento es la recopilacin sistemtica
de la informacin, ya sea en referencia a una regin o a un aspecto urbano,
tanto en la evolucin histrica, como los elementos geogrficos, econmicos
y sociales constituyentes. La segunda etapa se refiere a la comprensin y visin
crtica de las necesidades y actividades en trminos sociales y propsitos
detectados.
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La que le sigue, es una proposicin imaginativa y una proyeccin basada en
la observacin de las tendencias, necesidades estimadas y propsitos expresados
que determinan el Plan. Sin embargo, para que ste tenga mayor validez y
respaldo debe ser por lo menos conocido y ojal respaldado por la comunidad.
La Readaptacin se efecta una vez que el Plan est terminado y se expone
por las autoridades al pblico interesado quien ofrece comentarios al respecto.A raz de los mismos, se ve la necesidad de introducir algunas modificaciones,
las que nunca sern muy intensas, pero que hacen necesario que el Plan
propuesto respete la nueva realidad.
Una cuarta propuesta viene del francs R. Auzelle (Figura N 1.4) quien tambin
ofrece un esquema de cuatro fases27, de las cuales la de la recopilacin de la
informacin, su anlisis y evaluacin estn todas refundidas en la primera de
ellas, luego de lo cual se disea el Plan. El Plan Director es complementado pormedidas administrativas antes de ser puesto en prctica, pues sin ellas se hace
menos que imposible hacerlo operacional.
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Los Estudios Preliminares corresponden a la recopilacin de toda la
informacin que se precisa sobre la regin, en el caso de un estudio de dicha
ndole, o a la aglomeracin urbana en caso de que sea uno urbano. Incluye
las funciones que desempea en cada caso, los terrenos y los servicios pblicos
de infraestructura y otros que entreguen provisiones para el planeamiento. El
Plan Director, como su nombre lo indica dirigir las operaciones dentro de loslmites de la aglomeracin urbana o de la regin, la ocupacin de suelo y las
reservas que se precisan para la futura distribucin de poblacin y para las redes
de circulacin. La tercera etapa corresponde a los programas detallados de
urbanismo y proyectos de infraestructura, estimaciones de costo y de tiempos
de trabajo y el orden de urgencia para la iniciacin de las obras. La ltima
etapa finaliza con estudios parciales de urbanismo que detallan con ms
precisin algunos de los trabajos que se enfrentarn.
Las cuatro versiones anteriores tienen aspectos comunes, aunque con ligeros
matices diferentes, como ser la facilidad para entender los esquemas y la mnima
cantidad de etapas que presentan. Cada una de ellas debe ser cumplida antes
de pasar a la siguiente, aunque con Mumford se insina un retorno entre la
tercera y la cuarta fase, lo que convierte a las proposiciones en sistemas estticos
con los peligros y ventajas que ello encierra. Si por casualidad aparece
informacin, desconocida en los comienzos y que debido a su trascendencia
no debera haber sido ignorada, podra conducir a un anlisis incorrecto o aretrasos en el desarrollo del estudio si sta es introducida posteriormente en la
etapa correspondiente. Todos los autores hablan de Plan, lo que supone es un
documento escrito e ilustrado por dibujos y grficos y acompaado de planos,
que describen lo que se debe hacer, tanto por las autoridades como por los
privados.
Frente a las crticas que se levantaron por la falta de flexibilidad, unido a la
complejidad de los problemas urbanos y, ante la dificultad de incorporar cadavez mayor cantidad de informacin cuantificable y de otra ndole, durante
perodos a menudo muy breves, oblig a reconsiderar los sistemas existentes.
La imposibilidad de contar con extensiones de tiempo para los estudios, las
exigencias del pblico para tener una mayor participacin y la aparicin de
otras disciplinas interesadas en el desarrollo regional y urbano, condujeron
necesariamente a replantear reformas a los sistemas clsicos de planificacin
por otros que fueran ms f lexibles y dinmicos en su actuar.
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En la dcada del setenta, el escocs J.B. McLoughlin present en un congreso
de planificacin en Gran Bretaa un esquema novedoso28, tal como aparece
en la Figura N 1.5. Muestra varias novedades, respecto de los sistemas anteriores,
desde etapas expresadas en un lenguaje diferente hasta un retorno a partir de
la ltima de ellas.
El esquema se inicia con una decisin, una que es netamente poltica, al ser la
autoridad la que debe dar inicio al proceso, pues es necesario contar con su
respaldo y con los recursos necesarios para ser llevado a cabo. De lo contrario
no hay proceso de planificacin. Una vez tomada la decisin, se inicia el proceso
de planificacin propiamente tal, con la fase siguiente, cuando el medio
ambiente debe ser oteado y sobre la base de ciertos valores, que los individuos
o grupos de personas tienen, algunas necesidades o deseos se hacen msevidente. En cierta medida, se podran satisfacer a travs de una relacin fsica
con el medio ambiente y permiten la identificacin de los Objetivos. stos son
expresados en trminos generales y algunas metas ms precisas se enumeran,
asimismo, para satisfacerlos. En la fase siguiente se procede con la exploracin
de aquellas vas de accin posibles, con la ayuda de modelos, pero teniendo
siempre presente que deben dar conformacin a las Metas, pues es a travs
de ellas, que se puede encaminar a la procuracin de los Objetivos.
En la etapa de Evaluacin de las Alternativas, las posibles acciones son
evaluadas y relacionadas con referencia a valores y a costos y beneficios. Se
quiere conocer cada costo involucrado, los beneficios derivados y la implicacin
de las consecuencias que podran desprenderse, en la medida que se puedan
detectar. Finalmente se dispone la Accin que se tomar sobre la base de las
consideraciones anteriores, a travs de inversin pblica o controles sobre la
inversin privada. Hay que notar que no se ofrece un Plan, como en los esquemas
ya analizados, pues a veces no ser necesario confeccionar uno en el sentidotradicional. De todos modos, la relacin entre las personas y el medio ambiente
se modificar, al igual que el propio sistema urbano, por lo que el proceso se
inicia una vez ms pero en diferentes condiciones, al ser nuevamente oteado
el medio ambiente. La Revisin debe efectuarse de tiempo en tiempo, al igual
que los controles pues se est tratando con un sistema probabilstico, uno en el
cual los cambios no pueden ser previstos con exactitud.
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El britnico P. Hall concibi inicialmente un sistema de siete escalones, el que
se inicia con la identificacin del o de los problemas y sus interrelaciones en el
rea determinada, para definir a continuacin los Objetivos, todo ello dentro
del marco de las polticas existentes. Los pasos siguientes tenan que ver con las
alternativas futuras, su evaluacin y seleccin de una de ellas, para terminar
con un plan de desarrollo29. Sin embargo, aos ms tarde opt por otro
modificado30 y aunque recogi parte del antiguo esquema, prefiri darle al
nuevo mayor flexibilidad. (Figura N 1.6)
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El sistema presenta slo cinco escalones lo que aparentemente lo hace ser
ms sencillo, pero representa un cambio importante sobre todos los esquemas
presentados por los autores anteriores, incluso el del propio Hall, pues est mejor
articulado y tiene una mayor flexibilidad. Se destaca que la informacin no
constituye una sola etapa, sino que por el contrario fluye constantemente, lo
que en si constituye una realidad. El proceso se inicia con los Objetivos e incluye
las Metas de desarrollo para el rea determinada, las que deben ser especificadas
pues de ambos aspectos depender el futuro al que se quiere llegar.
El siguiente paso abre varios caminos posibles, los cuales se pueden examinar
y visualizar a travs de simulaciones y proyecciones, las que a su vez se deben
analizar crticamente por medio de una Evaluacin, consistente e idntica para
todas ellas. La Seleccin es una materia de decisin que se supone se toma en
forma cientfica y racional, con el mejor de los espritus, aunque no siempre
sucede as, luego de lo cual empieza el perodo de la ejecucin, el cual debe
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ser controlado durante todo el tiempo que ste dure. Al tenerlo presente,
indirectamente se est contando con la necesidad de tener algn tipo de
administracin que asuma dicha responsabilidad, situacin que G. Chadwick31
ofrece de manera ms evidente en la Figura N 1.7.
Segn Chadwick, cualquier proceso de investigacin debera empezar en dosdirecciones que corren en el mismo sentido, dado que el reconocimiento y
descripcin del sistema y la formulacin de criterios para ser probado
ventajosamente proceden paralelamente; adicionalmente se encuentra que
se debe modelar el sistema para probarlo32. En la columna de la mano
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izquierda se desarrolla la parte ms tradicional del proceso, mientras que en la
de la derecha se encuentra todo lo que significa el control del mismo. Se
asemeja, para poner un ejemplo, al desplazamiento de un vehculo en movimiento
que mientras avanza hacia el lugar de su destino, el chofer debe estar atento
continuamente hacia lo que ocurre en la va por donde circula para evitar los
peligros y controlar que la velocidad no sobrepase la permitida, adems deotros inherentes a la marcha del vehculo, En esa forma proceder con seguridad
y llegar a destino sin impedimentos mayores. Es obvio que en el sistema de
Chadwick las dos ramas deben funcionar en forma armnica y ser compatibles
entre s, de all la relacin que se establece entre ambas sea tan directa en
cada fase.
La columna de la izquierda se relaciona con la teora de la informacin y las
comunicaciones dentro de los sistemas, tales como la investigacin operacional,optimizacin de las actividades, el marco de organizacin institucional y los de
ingeniera. La de la derecha se relaciona con el control de los sistemas necesarios
para que la primera opere, en lo que a la planificacin se refiere. La idea de
la interaccin entre los dos sub-sistemas, el de la planificacin en s misma y el
de aquel que busca controlarla, constituye lo que la ciberntica considera es
el concepto de la planificacin por sistema.
El desarrollo de la Ciberntica33, a fines de la dcada del cuarenta, tuvo un
gran impacto sobre la planificacin. En esencia fue una nueva manera de
organizar el conocimiento existente sobre un gran rango de fenmenos (sociales,
biolgicos, econmicos o fsicos), los que se pueden ver como complejos sistemas
interactuando. Cada una de las partes puede ser reconocida como tal y
descrita, en trminos de sistema, por lo que las diferentes fases, en el caso de
la planificacin, la interaccin entre ellas logran ser analizadas. Al introducir los
mecanismos de controles adecuados, el desempeo del sistema se conoce y
permite ser alterado especficamente, de modo de alcanzar los objetivos por
parte del controlador. Es necesario conocer el sistema como un todo para podercontrolarlo efectivamente, de lo contrario acciones para hacerlo en slo una
parte, puede tener resultados con efectos inesperados en otras partes del mismo.
El tercer ejemplo de los planificadores por sistema flexible es el de A. Wilson34
como se aprecia en la Figura N 1.8. Tiene la particularidad que se lee en sentido
inverso, es decir de abajo hacia arriba, aunque una interaccin constante tiene
lugar entre los ocho escalones.
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En las fases 8 y 7 del escaln C, o del Entendimiento del problema, se deben
definir las herramientas (tcnicas y modelos) que se requieren para el anlisis
del sistema bajo escrutinio. Si se quiere hacer, por ejemplo, un estudio sobre el
trnsito en una metrpolis, se escogern aquellas herramientas que permitirn
destacar la intensidad del problema y otras caractersticas del fenmeno.
Simultneamente confeccionar un modelo que lo manifieste y as contar con
un diagnstico.
El nivel intermedio B, o de Diseo, que comprende las tres fases siguientes 6,5 y
4, se concentra en el uso de las tcnicas y en el anlisis de los problemas
detectados, junto con aqullas necesarias para proyectar a futuro la situacin.
Adems de una sntesis de las alternativas como posibles soluciones, las que
deben ser consistentes entre ellas. Si se vuelve al ejemplo anterior, se estudiarn
por medio de modelos u otras tcnicas, las opciones factibles para mejorar la
condicin del trnsito en la metrpolis.
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En el nivel superior A, o de Polticas, las fases 2 y 1 se caracterizan por tener la
condicin donde se recomienda la accin requerida para regular o controlar
el fenmeno en estudio. Consisten en la formulacin de Objetivos y Metas,
evaluacin de las alternativas y la seleccin de una de ellas para pasar a
implementarla, en el espacio y en el tiempo, con los recursos requeridos para
ello. Son etapas donde se estampa lo que se pretende obtener en el futurorelacionado con el trnsito, para volver en el caso sealado y seleccionar
aquella propuesta entre las proposiciones que pueda ofrecer la mejor solucin
relacionada con los recursos disponibles y que de satisfaccin a Objetivos y
Metas. sta puede ir de soluciones simples hasta otras ms complejas y de mayor
plazo de implementacin.
En los ltimos aos, la planificacin ha sufrido influencias de la Ecologa, ciencia
que considera al ser humano como parte integrante del medio ambiente, fuerade las del propio medio ambiente, debido a la necesidad de protegerlo. La
dimensin ecolgica es esgrimida como un factor indispensable de incluir en
los estudios urbanos y en los regionales, adems de las proposiciones para
nuevas estructuras urbanas, con el propsito de entender el efecto de stas
ltimas sobre las personas, en especial en las condiciones de vida, la salud y el
bienestar de la poblacin.
Uno de los autores que introduce el concepto de planificacin del terreno,
como el acto de disponer el medio fsico externo para acoger las actividadeshumanas es K. Lynch, quien trata de poner de acuerdo los sistemas de interaccin
entre el organismo y su entorno, como aparece en la Figura N 1.9. Su proposicin
est ms apegada a la realidad al considerar un lugar, en vez de ofrecer un
concepto metodolgico ms abstracto basado en conceptos tericos. En esa
forma, el territorio para ser intervenido queda ordenado pues es visto como
un sistema de estructuras, superficies, espacios, elementos vivos, climas, etc. y
no como una coleccin de elementos yuxtapuestos 35. Conforma una
correlacin de datos que permite identificar puntos clave, detectar problemasimportantes, adems de analizar cambios actuales y oportunidades futuras.
El esquema tiene una relacin muy directa entre la Definicin de los Objetivos
y la Recoleccin de los Datos, que son desarrollados simultneamente. Para la
recopilacin de la informacin toma en cuenta el equilibrio ecolgico, las
irregularidades del lugar y la naturaleza del suelo, topografa, clima y paisaje,
todo lo cual se vierte en planos bsicos, junto con un anlisis sobre las personas,
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sus necesidades y comportamiento que permitan tomar decisiones sobreplaneamiento. Un aspecto fundamental son los retornos entre las diferentes
fases, los que producen movimientos cclicos que aclaran los conflictos y facilitan
al proceso evolutivo. Lynch trata de llegar a una solucin mediante un proceso
de optimizacin pero reconoce la imposibilidad de hacerlo por lo que propone
generar soluciones alternativas diferentes, cada una de las cuales se obtiene
en forma secuencial, antes de decidirse por una propuesta y en esa forma
poder actuar.
Otro modelo de criterio ecolgico es el propuesto por W. Peski36,el cual contiene,fuera de las variables sociales, fsicas, tcnicas y econmicas utilizadas mscorrientemente, las ecolgicas en igualdad de condicin a las anteriores, paralos tres niveles de planificacin correspondientes a la escala nacional, regionaly local. (Figura N 1.10) El modelo se caracteriza por estar subdividido en dos
subsistemas que colaboran simultneamente como es el de la investigacin
de las necesidades de la planificacin urbana y el de la planificacin propiamente
tal. Se desprende que se puede apreciar y analizar los cambios en las condiciones
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de vida y en el estado bio-psquico de la poblacin debido a las variaciones
en las estructuras urbanas fsicas y en las del medio ambiente en las ciudades.
En la medida que la planificacin se ha visto influenciada por aspectos delmedio ambiente, el manejo de los recursos y otras consideraciones, el proceso
ha evolucionado de tal modo de incorporar nuevas determinantes, tal como
se aprecia en la proposicin de K. Grundy, I. McAlley y S. Naude37reflejada en
la Figura N 1.11.
Cinco acpites la conforman, de los cuales, en la primera parte se deber
asegurar el suministro de recursos para poder manejar el proceso, de modo que
no se estanque o detenga para luego declarar los Objetivos etapa en la
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no se estanque o detenga, para luego declarar los Objetivos, etapa en lacual el pblico puede participar. De stos emanan las Polticas necesarias para
darles cumplimiento y los Mtodos que se adoptaran para llevarlos a cabo. En
el momento de finalizar el proceso se tendr que anticipar los resultados que
se pueden obtener, especialmente los relacionados con el medio ambiente. En
cada una de las etapas hay necesidad de comprobarlas y revisarlas para quese desarrollen en la forma prevista, de modo de hacerle los ajustes necesarios
en caso de comprobar que no est sucediendo. Existe la posibilidad de abriroportunidades, bajo ciertas circunstancias, a la comunidad, aunque no es algo
fcil de hacer. Las comprobaciones son tiles pues proveen informacin sobre
el medio ambiente, de manera que la implementacin, evaluacin y el
mejoramiento del manejo de los recursos y las provisiones de planificacin
mejorarn en el tiempo.
La satisfaccin de las necesidades esenciales del ser humano y mejoramiento
de la calidad de vida deben ser vistas como los medios de proveer un marco
integrado para la reconciliacin de las necesidades econmicas en el largo
plazo 38 lo que en otras palabras significa desarrollo sustentable Este concepto
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plazo , lo que en otras palabras significa desarrollo sustentable. Este concepto
ha pasado a ser una de las preocupaciones de la dcada, pues el bienestar
de las prximas generaciones debe ser tomada en cuenta en el presente, en
el momento de cualquiera decisin, especialmente aquellas relacionadas con
la planificacin urbana y regional.
Un sistema de planificacin debe servir a los objetivos fundamentales de la
sobreviviencia del ser humano, la salud y satisfaccin espiritual y corporal. An
desde el punto de vista de una perspectiva chauvinista, los objetivos bsicos
deben incluir el bienestar de todas las formas de vida y ecosistemas de la
naturaleza, de las cuales los humanos dependen39. Significa que el sistema
debe ser sustentable, de modo que sea aquel que satisfaga las necesidades
de la generacin presente, sin comprometer la habilidad de las futuras
generaciones para satisfacer sus propias necesidades, por lo que la nocin de
desarrollo sustentable es de gran utilidad, pues afirma que no puede haber
progreso slido y estable sino existe simultneamente equidad social y
conservacin ambiental40. R. Fowke y D. Prasad en la Figura N 1.12 ilustran los
componentes de un desarrollo de tal naturaleza41, en la cual se aprecia que
los recursos no renovables deben ser usados en forma mnima, los renovables
en forma tal de mantenerlos, junto con la capacidad de absorcin de los
desechos, de acuerdo a las condiciones locales y mundiales, con lo que se
conseguira enfrentar las necesidades humanas en la mejor forma y mantener
un desarrollo sustentable.
Las ltimas caractersticas analizadas conducen a diferentes maneras de
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Las ltimas caractersticas analizadas conducen a diferentes maneras de
encarar la planificacin, tal como lo resume J.P. Lacaze42en la Figura N 1.13,
donde el nfasis, a veces profundo, enfatiza diferentes aspectos. Sin embargo,
en esencia respeta la gran mayora de las fases internas anteriormente nombradas,
con variaciones de mayor o menor relevancia, segn sea el sistema que se ha
seleccionado.
La Grilla de Lacaze reconoce cinco tipos de mtodos, cada uno de los cuales
tiene caractersticas propias, pues mientras la Planificacin Estratgica se afirma
en los aspectos econmicos, dado que se quiere mejorar el rendimiento de las
inversiones y hacerlas ms eficaces, el Urbanismo Participativo se apoya
fuertemente en las personas, por lo que la participacin del pblico, en especial
los grupos residentes, es una etapa de mucha importancia. Los aspectos
relacionados con la Composicin Urbana tienen que ver con diseo urbano y
la realizacin de proyectos en el espacio, con lo que se acerca a la arquitectura,todo lo contrario del Urbanismo de Gestin que no precisa tanto de proyectos
visibles, pues se desea que la administracin y los procesos para que el sistema
de planificacin funcione en la mejor forma posible y con un criterio de eficiencia.
Finalmente, el Urbanismo de la Comunicacin es el de las relaciones pblicas
para informar a la ciudadana sobre lo que se pretende hacer o lo que ya est
en ejecucin.
No se puede afirmar que exista un tipo de proceso de planificacin nico, o
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No se puede afirmar que exista un tipo de proceso de planificacin nico, o
uno ms recomendable que otro. Al ser stos muy diferentes unos de otros,
habr que escoger el que ms se acomode a las circunstancias del momento.
Los clsicos, todos muy simples en sus esquemas, se contraponen con los ms
contemporneos, cuya complejidad a veces no es fcilmente entendible por
el pblico y en ocasiones pareciera que el proceso retrocede en vez de avanzar,cada vez que hay un retorno en el sistema. Ni unos ni otros se pueden desdear
de partida dado que cada uno presenta ventajas y debilidades. Es necesario
definir la tarea entre manos antes de seleccionar y formular la metodologa
que se emplear, para luego pasar al proceso conceptual donde se trabajarn
las hiptesis, se definirn los imperativos y las prognosis a futuro, previo a la
definicin del Plan y sus condicionantes, para terminar con las tareas requeridas
para su implementacin, tareas que deben ser controladas en forma permanente.
El proceso de planificacin es uno flexible, dinmico y continuo, especialmente
los de los esquemas contemporneos, que se ejercita diariamente, aunque no
siempre a la vista y presencia del pblico pues ste slo ve ciertas fases y
participa en determinados momentos.
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Los Profesionales encargados de los estudios, son quienes deben aportar los
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conocimientos tcnicos para operar el sistema en forma eficiente, por lo que
buscarn dentro de las posibilidades la mejor solucin factible de ser llevada
adelante, aquella que favorezca el mayor nmero de habitantes. Se supone
que en su desempeo son profesionales neutrales, a pesar que muchas veces
tambin se inclinan por consideraciones de otra ndole. Su labor es complejapues deben desempearse dentro del ambiente poltico que reine, el cual es
a menudo cambiante.
La Comunidad es quizs el eslabn ms dbil de la cadena, pues no siempre
es consultada y su participacin se reduce a ciertas etapas del proceso. Se
caracteriza por no ser un cuerpo cohesivo44 pues a veces est desmembrada
entre diferentes grupos. (Figura N 1.15) Cada uno de ellos podr tener nociones
sobre lo que debiera ser el futuro del barrio o comuna, las que pueden ser
contrarias a la de otras personas del mismo sector, velando por sus intereses
particulares y no por el bien comn, a veces faltndoles una visin general sobre
el problema y el resultado a futuro.
Otra de las situaciones que debe enfrentar la ciudadana se refiere a la
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representacin. En ocasiones las personas pueden estar informadas e influir
sobre las polticas en su barrio o comuna, al ser consultadas y tener acceso
directo, tanto a las Autoridades como a la burocracia. En el caso de contar
con un gran nmero de vecinos, necesariamente la situacin cambia, pues la
comunidad deber elegir a sus representantes quienes, a su vez, pasarn a seren algunos casos las Autoridades45 y se entendern con los funcionarioscomunales, lo que constituye una democracia representativa. (Figura N 1.16)
En el sistema de democracia representativa, la ciudadana delega parte de su
poder y lo entrega a sus representantes, sean parlamentarios nacionales o
consejeros locales, por lo que la influencia que puedan tener se manifiesta en
forma indirecta.
El cuarto actor corresponde a los Medios de Comunicacin y, aunque no
participa directamente en el proceso como los tres anteriores, su influencia en
el mismo es innegable. stos, a travs de reportajes escritos en la prensa,
comentarios en las radios y programas visuales en la televisin, disponen de un
potencial insospechado que puede ayudar a canalizar apoyo o rechazo de
planes o programas de planificacin. Si son eficientes pueden lograr encauzar
y ayudar a formar corrientes de opinin que incluso pueden conseguir modificar
las proposiciones de proyectos de urbanismo, adems de otras materias.
Algunos de los Medios de Comunicacin son canales de expresin relativamente
nuevos cuya influencia es notoria, dado que su penetracin alcanza a todaslas capas sociales.
Las Autoridades elegidas imponen al proceso las ideologas que sustentan, pues
usualmente son miembros de partidos polticos, aunque tericamente estn al
servicio de la comunidad puesto que el poder que sustentan emana de ella.
Los Profesionales, aunque tambin pueden favorecer ideas polticas o de otra
ndole e incluso pertenecer a asociaciones fuera de las gremiales, se supone
que actan en el entendido que sobre todo prima en ellos la enseanzaprofesional que recibieron y se desempean como tales. La Comunidad, queda
afectada por el proceso y sus resultados pero no todos sus miembros participan
en l cuando tienen la oportunidad de hacerlo y slo reaccionan tardamente
cuando comprueban como el resultado final la afecta en forma negativa.
Las Autoridades, los Profesionales o la Comunidad pueden identificar un problema,
el cual es a su vez recogido, dependiendo de su relevancia, por los Medios de
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Comunicacin para ser analizado y difundido. Las sugerencias para su solucin
d t t d l i l i
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pueden emanar tanto de los vecinos, las que a su vez no siempre son
tcnicamente ni econmicamente factibles, o de los Profesionales, aunque es
a veces la propia Autoridad la que adelanta los caminos que se abren para
una solucin. Son los Medios de Comunicacin los que captan las seales y
comentan sobre ellas, sean inquietudes del pblico, o la opinin tcnica de losProfesionales, o las inclinaciones hacia una u otra solucin expuesta por la
Autoridad.
El estudio detallado de cada una de las opciones, su evaluacin y seleccin
son materias tcnicas, a las cuales el pblico podr tener acceso y, en algunos
casos, influir sobre la solucin propuesta, con lo que pueden resurgir en los
Medios de Comunicacin. La Autoridad deber sancionarla pues involucra
compromisos econmicos y administrativos para llevarla adelante. La etapa de
implementacin es aquella donde usualmente la Comunidad tiene una voz
ms crtica pues es a partir de ese momento cuando percibe la realidad material
de la proposicin y reaccionar al darse cuenta cmo quedar afectada
durante los trabajos de las obras y en el futuro cuando stas terminen y el entorno
haya cambiado, a veces segn su opin in, negat ivamente.
ALGUNAS FASES DEL PROCESO DE PLANIFICACIN
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A continuacin se analizarn las principales etapas del proceso de planificacin,
tal como se desarrolla en la actualidad, an cuando no siempre en el mismoorden que aqu se presenta.
OBJETIVOS Y METAS
El ser humano siempre se ha planteado tener objetivos y metas en su vida. Es
corriente escuchar a personas de la industria o del comercio, afirmar que se
cumplieron las metas estipuladas, generalmente relacionadas con productividad,
por lo que estn muy satisfechos con los resultados obtenidos, o a un poltico
como lo hizo el Presidente Eisenhower, en Estados Unidos, cuando en 1960
estableci una Comisin de Objetivos Nacionales para el pas. A travs de ella
deseaba impulsar un amplio espectro de polticas y programas nacionales
coordinados y fijar una serie de objetivos en varias reas de la actividad social
de la nacin.
Los Objetivos son un fin hacia el cual se tiende y a la vez un propsito que se
refleja en un esfuerzo para darle cumplimiento, mientras que las Metas son
intenciones ms precisas que perfeccionan los primeros y que constituyen un
blanco hacia el cual es necesario apuntar para finiquitar la accin. Si se considera
que los Objetivos son aquellos que se desea obtener, rpidamente es posibledarse cuenta de la dificultad de aceptar tan amplia aseveracin. Lo que una
persona o un grupo de individuos quiere para el sector donde habita podra no
ser semejante a lo que otro grupo desea para el mismo barrio, a pesar de vivir
a corta distancia unos de otros. Por ello, la determinacin de Objetivos constituye
un paso importante pues es seguramente el verdadero meollo y la bisagra del
proceso racional de planificacin46. La formulacin puede ser vista como una
indicacin de la direccin en la cual se van a encaminar y su desplazamiento
indica un compromiso para alcanzarlos.
Si los Objetivos son expresados en forma algo vaga o muy en general, aunque
no sea esa la intencin, su formulacin puede ser vista como una dificultad en
la formacin de una visin clara de lo que se quiere. Por ello, los Objetivos
deben ser complementados por medio de otros planteamientos, los cuales
deben ser cumplidos de manera de moverse hacia los primeros47. Ayuda a
que sean aclarados con pasos definidos en la direccin adecuada, pues stas
no son meras declaraciones de intencin sino que planteamientos con
consecuencias futuras a los cuales estndares y criterios se les pueden aplicar
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consecuencias futuras, a los cuales estndares y criterios se les pueden aplicar
y con niveles de obtencin que pueden ser medidos.
En esa forma, un conjunto de Metas derivara de los Objetivos, a los cuales se
les pueden dar valores jerrquicos y cuantificables, desde los ms altos a losms especficos, para finalizar en la formulacin de Programas especficos, los
que se complementan en el tiempo con la destinacin de recursos. (Figura N
1.17) Si por ejemplo una ciudad o regin en declinacin econmica se propone,
como uno de los Objetivos para sacarla de su condicin de tal, disminuir
sustancialmente el desempleo, ser necesario definir en las Metas no solamente
las medidas para que ello suceda, sino que establecer aqullas necesarias para
que de un resultado negativo se pase a uno positivo, o por lo menos se disminuya
sustancialmente la cifra negativa. Asimismo, establecer prioridades al respecto,
de modo que los Programas seleccionadas puedan absorber la mayor cantidad
de mano de obra desocupada. Dichas prioridades son aceptables si fuesen
relacionadas con una evaluacin realista sobre las posibilidades de xito en
armona con otros Objetivos, Metas y Programas. stos que se pudieran haber
planteado al unsono, como podra ser el mantenimiento del nivel de calidad
del medio ambiente no deben ser contradictorios, pues por tratar de solucionar
un problema se podra caer en otro.
El grfico ilustra simplemente las etapas desde la seleccin de Objetivos hasta
la confeccin del Programa Sin embargo conviene perfeccionarlo al agregar
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la confeccin del Programa. Sin embargo, conviene perfeccionarlo al agregar,
a continuacin de la Fijacin de Programas, una nueva etapa consistente en
la definicin de uno o varios Proyectos que avalen las etapas sealadas. (Figura
N 1.18).
De acuerdo con A. Raposo se entiende que un proyecto es un proceso en
virtud del cual se establece un determinado flujo de gastos destinados a asegurar
un balance positivo de ingresos y la idea de uno comprende las actividades
de definirlo, estructurarlo, formularlo y evaluarlo48, con el correspondiente ciclo
de vida propio (Figura N 1.19). Usualmente se asocia la idea de proyecto a
diseos de arquitectura o de ingeniera pero en este caso el concepto es ms
amplio pues en la planificacin puede significar un tipo de desarrollo que no
se exprese en forma de obras materiales, como podra ser uno de integracin
de acciones destinadas a mejorar la eficiencia de la maquinaria burocrticay, en esa forma, agilizarla y hacerla ms efectiva, o en uno consistente en ayuda
para levantar el nivel cultural de un grupo social dest ituido.
El Ciclo de Vida de un Proyecto se realiza en tres etapas, de las cuales la
primera, o Fase de Preinversin, consiste en los estudios previos necesarios para
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p , , p p
determinar su viabilidad y los posibles beneficios y costos involucrados. La
segunda etapa, o Fase de Inversin, procede cuando la viabilidad del proyecto
ha sido establecida junto con la adjudicacin de los recursos que requiere y se
puede darle inicio. La ltima etapa, o Fase de Operacin, consiste en la puestaen marcha del proyecto. El grfico muestra adems una fase de Evaluacin,
una vez finalizadas las operaciones, necesaria para determinar si los resultados
obtenidos son consistentes con las ideas originales.
No es posible obtener armona entre Objetivos y Metas sin que exista algn
tipo de optimizacin, en el sentido de minimizar costos y maximizar beneficios
para todos los aspectos del Plan. La introduccin de tcnicas de evaluacin,
no solamente ayuda a racionalizar la formulacin de Objetivos, para que seanms realistas, sino que tambin colabora a perfilar aquellas Metas requeridas
para alcanzarlas. Es una ayuda para el Planificador, pero ms importante an,
es un apoyo para la comunidad en la clarificacin de los temas en un dilogo
constructivo entre ambos participantes y la Autoridad. Desafortunadamente en
Chile la legislacin existente no ofrece legalmente espacio para que esta
circunstancia opere y solamente se debe a la buena voluntad de la Autoridad
para que se produzca.
El mayor problema que se presenta es el hecho de no ser los Objetivos totalmente
independientes ni totalmente complementarios. La falta de independencia
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parece ser inevitable a la luz de la multitud de uniones que usualmente cubren
el rea de estudio y la falta de compatibilidad crea mayores dificultades, dado
que se vuelve una situacin emocional y no racional. De all que serios problemas
de interpretacin surgen pues cada uno de los actores tendr su propia versin,segn sus conveniencias o valores, por lo que habr que disponer de tiempo,
paciencia y comprensin, instancia apta para transformarse en dilogo entre
los profesionales y los polticos49 y por supuesto incluir a la comunidad, por lo
que deber dilucidar un mecanismo para solucionarlos50, como se aprecia en
la Figura N 1.20.
Se puede apreciar como el papel del Planificador es vital en el proceso pues
participa en todas las etapas del mismo, en la identificacin del cliente y,
especialmente destacable en el caso de una democracia representativa.
Asimismo, para ayudar a dirimir y escoger Objetivos y Metas. Junto con dicha
tarea, colaborar en la clarificacin y solucin en los posibles puntos de
contradiccin hasta llegar a un acuerdo satisfactorio para las partes.
En la medida que se desciende en la escala social, con mayor probabilidad
las aspiraciones del grupo caern dentro del rango de satisfaccin de las
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necesidades humanas y luego que stas hayan sido aseguradas surgirn otras
de tipo superior o ms sofisticadas. Se pueden expresar en forma ascendente
en tres tipos diferentes como son las Necesidades propiamente tales, los Deseos
y las Aspiraciones. La primera, en el nivel inferior, est determinada por los escasosrecursos disponibles y por los estndares sociales del grupo, de modo de satisfacer
condiciones mnimas o bsicas. La segunda, est a su vez influenciada por los
estilos de vida del grupo que pueden ser distintos a los de la sociedad en general
y por la mayor o menor riqueza disponible para alcanzarlos. La tercera queda
enmarcada por la falta de exigencias bsicas y por los servicios disponibles a
la sociedad y las posibi l idades del grupo de acceder a ellos.
Al trabajar en el nivel regional, las dificultades de seleccionar Objetivos y
Metas se incrementan, sencillamente por no existir un cuerpo social reconocibleque represente el consenso de opiniones en dicho nivel. Muchos habitantes
encontrarn dificultades en manifestarlos cuando la regin sea una abstraccin
espacial poco integrada, de un tamao considerable o de una variedad de
difcil entendimiento, con escasas posibilidades de comunicacin, por lo que
las aspiraciones, deseos y necesidades del nivel local entraran en conflicto con
las del nivel regional 51y stas con las del nivel superior, como se aprecia en la
Figura N 1.21.
Fuera de las dificultades sealadas, existen otras que tienen que ver con la
identificacin con el Cliente. En un Plan de Desarrollo de una comuna es
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necesario dilucidar a quienes se favorece, si a los residentes o a la poblacin
flotante que viene todos los das a trabajar en ella, pues las demandas de unos
y otros pueden no ser las mismas. Igualmente en el caso de los inversionistas, los
que ven oportunidades para hacer negocios en la ciudad invirtiendo capital
y sobre el cual esperan un retorno econmico que los satisfaga, en contrapartida
con grupos de vecinos que aspiran mantener la situacin de los barrios donde
habitan en forma ms estable, con los valores urbanos a los cuales estn
acostumbrados.
Objetivos a largo plazo pueden no contar con el respaldo de personas de la
tercera edad que estn al final de su vida, pues no creen verlos cumplidos
dentro de un plazo razonable, por lo que su inters decae, pero aceptaran
otros a menor plazo que los puede beneficiar de inmediato. Existe adems laposibilidad de errores pues nadie sabe a ciencia cierta lo que suceder en el
futuro, especialmente en un ambiente urbano en constante renovacin, o en
una sociedad que est surgiendo econmicamente en forma veloz y pasando
de un nivel de desarrollo a otro. Si, por otra parte, los plazos se acortan demasiado,
se pierde la perspectiva del futuro y se definen situaciones con soluciones que
quizs no sean las mejores. Posiblemente algunos Objetivos importantes requieran
de mayores plazos para ser implementados.
En resumen, los Objetivos, a pesar de la importancia que tienen en el proceso
de planificacin, no son fciles de definir y, una vez definidos, es adecuado
ordenarlos segn las prioridades de los grupos de personas, pues de ellos
emanaran las Metas. Se requiere de paciencia y tiempo para llegar a un
entendimiento sobre el cua,l por lo menos, una gran mayora est de acuerdo,
incluidas posibles implicancias y recursos para llevarlos a cabo, pero su formulacin
y aceptacin constituye la pieza clave sobre la cual se levantan las dems fases
del proceso de planificacin.
PARTICIPACIN DEL PBLICO
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El tema de la participacin del pblico en el proceso de planificacin ha estado
presente en el debate desde hace tiempo, tal como se indic en la seccin
sobre Sistemas de Planificacin, donde Mumford lo incluy como una de las
etapas (Readaptacin), antes de ejecutar el Plan. Desde entonces la discusinse ha ido incrementando, para llegar hoy en da a aceptarse una participacin
del pblico en la mayora de los pases. En Chile est reglamentada por la
legislacin, (Ordenanza General de Urbanismo y Construccin) aunque en
formas restringida, pues solo se permiten en el nivel comunal comentarios escritos
por parte de los interesados sobre el anteproyecto del Plan, tema que se analizar
ms en detalle en la segunda parte de esta publicacin.
Existen razones de diversa ndole que favorecen la participacin ciudadana en
el proceso de planificacin. Las hay de orden prctico, pues al utilizar voluntariosse introduce una dimensin de realidad humana a un costo bajo para las
instituciones y permite controlar directamente la implementacin de los proyectos.
Se posibilita la retro alimentacin, lo que permite cuando sea necesario, volver
a los orgenes del proceso y se consigue bajar los costos operacionales. Las hay
de orden filosfico, al ofrecer oportunidades a los deseos de los ciudadanos de
ser actores en un proceso democrtico que de todos modos los afectar, a
tratar de identificar las mejores posibilidades en la etapa de Objetivos y Metas,
unido al creciente inters pblico por mejorar el medio ambiente urbano.
Las hay de orden educativo, con lo que se obtiene un mejor entendimiento
entre profesionales y pblico y que se puede traducir en una activa y ms
pacfica comunidad de vecinos, reduciendo a menudo demostraciones de
comportamiento humano que a veces no son de las mejores. Las hay de orden
legal, pues usualmente la legislacin obliga a la autoridad a exhibir para contar
con algn tipo de comentario por parte del pblico sobre lo que se est
elaborando, de modo que no lo sea a puertas cerradas. Todas ellas avalan lanecesidad de incorporar, en el proceso de planificacin, la voz de la Comunidad
en una forma regulada y ordenada, de lo contrario los resultados no sern
siempre positivos y el esfuerzo se habr desperdiciado, con el consiguiente
desprestigio para la planificacin y el sistema imperante.
La posibilidad de tomar parte activa en las decisiones y acciones que afectan
la vida de las personas es uno de los mayores derechos del ser humano, por lo
menos en la sociedad occidental, por lo que no pareciera ser parte de la
discusin el que las personas carezcan de la prerrogativa a ser partcipes en el
d l ifi i C h l b j di i t bl
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proceso de planificacin. Como hacerlo, bajo que condiciones se establecen
para facilitar la participacin y que grado de profundidad se otorga, son
interrogantes que cada pas debe resolver, detalles que se vern en la segunda
parte respecto de los que sucede en Chile. J. Friedman52 ha sealado los dos
extremos de la participacin segn el modelo poltico imperante, tal como se
aprecia en la Figura N 1.22.
Las interrelaciones van desde un sistema poltico de tipo autoritario, cada da
con menos aceptacin, desde la cada del sistema sovitico hasta un sistema
poltico descentralizado aunque mantenga todava cierto tipo de centralizacinen las decisiones. En el primero, las decisiones son tomadas al ms alto nivel
poltico y bajan a travs de canales burocrticos directos hasta que llegan a
los ciudadanos. stos, al no tener otras opciones disponibles aceptan lo que se
les ofrece, como ser viviendas de un cierto tipo y en los lugares predeterminados
por la autoridad. En el segundo sistema, se extiende el manto de la participacin
al mayor grupo de personas para que tomen decisiones a la vista de una
variedad de opciones que se abren frente a ellos, las que suben al nivel superior.
La autoridad poltica se retira de ciertas actividades las que son desempeadas
por la iniciativa privada En esa forma las opciones de viviendas aumentan
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por la iniciativa privada. En esa forma las opciones de viviendas aumentan
considerablemente en tipos, calidades y en diferentes lugares de la ciudad, lo
que permite a los ciudadanos escoger segn sus necesidades, deseos y
aspiraciones. Dems est decir que siempre habr un porcentaje de poblacin
de escasos recursos que no podr acceder a ninguna de ellas y, por lo tanto,
la Autoridad poltica deber ayudarlos a solucionar su problema de vivienda.
La planificacin por mandato surge en sistemas de gobierno autoritarios,
extremadamente centralizados, donde a travs de una burocracia especializada
se elaboran Objetivos, Metas y Programas, para todos los niveles de planificacin,
los que luego se dan a conocer a la ciudadana. Precisa de un sistema de
informacin amplio y efectivo para poder programar, planificar y controlar todos
los niveles del sistema central de gobierno, desde la cpula ms alta hasta lainferior, por medio de una gran burocracia. La participacin por planificacin,
al contrario de la anterior, ocurre donde el poder de decisin est distribuido
en forma dispersa, con la comunidad teniendo la posibilidad de una participacin
activa con voz y voto, aunque no todos ejercen dicha opcin, pues usualmente
en los grupos se destacan aquellos con ms iniciativa, con mayor conocimiento
o por ser ms vocales.
Entre los dos extremos mencionados se encuentran sistemas que se inclinanhacia una o hacia otra de las puntas, segn la legislacin y costumbres del pas.
En el caso chileno, durante el acelerado proceso de industrializacin llevada
a cabo por el gobierno central (1940-60), la Corporacin de Fomento a la
Produccin (CORFO) determinaba, despus de estudios tcnicos y de factibilidad,
las localizaciones industriales de las grandes plantas, tales como las de azcar
de remolacha, refineras de petrleo y otras, sin mucha participacin del pblico,
ni de las autoridades locales. Las localidades beneficiadas con tales proyectos,
fruto de la decisin de la institucin estatal, aceptaban con beneplcito lo quese les ofreca porque traa empleo permanente, con sueldos y salarios a veces
altos y aportaban otros beneficios. Los potenciales problemas o daos
medioambientales no se discutan y tendan a ser ignorados, situacin que ha
cambiado con el paso del tiempo al tener la ciudadana cada da ms
conciencia sobre el deterioro del medio ambiente construido y el del medio
ambiente natural, por lo que desea tener algn tipo de voz y posiblemente
poder de decisin en el proceso, antes de recibir un producto terminado que
lo afectar a veces profundamente y por largo tiempo, y con el cual quizs no
est de acuerdo.
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Varios autores han destacado los diversos grados de participacin del pblico
en el proceso de planificacin a travs de escalas, como por ejemplo S. Arnstein53
y J.P. Lacaze54y otros, las que van desde un esbozo tentativo de participacin
hasta una de participacin plena. Incluyen incluso en el nivel superior un alto
grado de componentes poltico-revolucionarios, al querer ceder a la ciudadana
no slo el manejo de decisiones, sino que la posibilidad de que ofrezcan
soluciones propias junto con tener algn tipo de control sobre los recursos,
especialmente los econmicos, lo que implica un grado de responsabilidad por
parte de los ciudadanos, que no es corriente encontrar.
La escala de Arnstein (Figura N 1.23) est dividida en tres secciones. La inferior,
o de Nula Participacin, como su nombre lo indica, deja en manos de la
Autoridad la retencin de todos los estudios de un Plan, sin divulgar informacinalguna al pblico. Es posible que incluso a veces niegue que tal tipo de estudio
se est llevando a cabo. La seccin intermedia, o de Grado de Seal Simblica,
ofrece una leve apertura al mantener un cierto dilogo con el pblico e incluso
consultarlo, lo que para muchos es un paso adelante, aunque los resultados de
la consulta no sean obligatorios. En la tercera y ltima seccin, o Grado de
Poder Ciudadano, la ciudadana entra de l leno en un trabajo mancomunado
con la Autoridad e incluso puede llegar a controlar parte del proceso.
Figura 1.23
J.P. Lacaze, en la escala que propone, (Figura N 1.24) entrega cuatro grados
de envolvimiento del pblico. Van desde un primer nivel bsico al ofrecer al
pblico cierto tipo de informacin respecto del proyecto en estudio. No siempre
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pb co c e o po de o ac espec o de p oyec o e es ud o. o s e p e
ocurre en forma amplia, con la justificacin por parte de la Autoridad de que
se puede abrir un camino para la especulacin inmobiliaria, aunque los rumores
que pueden correr al respecto pueden ser ms dainos. En el segundo nivel, o
de Consulta, es la que se hace a organismos existentes, como podran ser los
colegios profesionales, gremios y asociaciones de comerciantes u otras
instituciones. Simultneamente se organizan encuestas pblicas para ofrecer el
mximo de opciones para recibir comentarios y retro alimentacin.
El tercer grado es el del Poder Delegado, lo que significa que la Autoridad
competente cede parcialmente su poder para entregarlo a las personas
afectadas directamente por el Plan, por lo que su delimitacin en ciertos casos,
debe ser cuidadosamente estudiada. Entre el segundo y tercer grado podra
haber una etapa intermedia de Colaboracin Conjunta en algunas fases del
Plan, como ser la elaboracin de Objetivos y Metas, adems de otras
consideraciones de orden general. Incluso de podra ir ms all, al contar con
una situacin tal donde los tres actores del proceso de planificacin queden
en igualdad de condiciones, a pesar que la Autoridad conservara el poder de
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g p q p
definir los recursos y los Profesionales el del manejo tcnico. Sin embargo, existe
el peligro que la Autoridad establezca una estrategia de participacin
disolutiva55de grupos de oposicin a la toma de decisiones, de tal manera
que los podra divorciar del respaldo que tienen junto con conducirlos hacia
actividades menos productivas.
La ltima etapa, es la del Reparto del Peritaje, donde simultneamente se
estudian en paralelo dos versiones del problema. Una a cargo de la Autoridad
mientras que la otra cae bajo la responsabilidad de la Comunidad. Ambas
deben ser estudiadas bajo las mismas condiciones y con la misma informacin
para poder ser comparadas y, de esa manera, seleccionar una, la que
eventualmente se implementara, despus de los ajustes necesarios. Obliga alas personas a entregar parte de su tiempo para enfrentar el estudio y disponer
de un mnimo de recursos, lo que no siempre ocurre. Una vez hecha la seleccin,
la Autoridad debe asumir la responsabilidad de otorgarle el respaldo necesario
y destinar recursos, adems de incorporarlo como parte de su programa de
desarrollo.
El urbanismo participativo tiene ventajas, pero tiende a ignorar la racionalidad
tcnica y econmica que los Profesionales conocen o el manejo poltico y legalque enmarca muchas decisiones. Se concentra ms en los problemas menores
que afectan a los ciudadanos sobre su sector y como perciben el lugar donde
habitan, que en una mirada ms general sobre la comuna o la urbe. Los
habitantes prefieren seguir su instinto de cmo debera ser el espacio habitable,
lo que en si es un mrito, pues puede constituir un verdadero soporte de la
gestin urbana, especialmente entre las capas ms bajas de la sociedad. Lo
importante es abrir canales de participacin aunque, a veces, en el proceso
se desenfoque parcialmente la visin global en detrimento de una ms focalizada.
El concepto de participacin revolucionaria por la cual la Comunidad asume
el control completo del proceso de planificacin se refiere a la idea del
conocimiento que los ciudadanos deben tener sobre el proceso que los afectar;
especialmente el entendimiento de la objetividad cientfica, la cual debe ser
expuesta, la que eventualmente se podra convertir en objetividad social 56,
desviando el proceso hacia otras cimas. La aplicacin de la ciberntica puede
ser una ayuda, de manera que los lmites entre ciencia y poltica se debiliten,
aunque de por si no sea una tarea fcil de acometer. Objetivos y Metas se
determinan colectivamente, articulados de acuerdo a las necesidades y deseos
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de los participantes, en conformidad a la teora general social y a los posibles
desarrollos. Los expertos deben explicar las metodologas utilizadas y ayudar a
confeccionar los modelos, al igual que cualquier otro mtodo de Optimizacin
y dar a conocer la racionalidad econmica para que la idea de la mxima
utilidad se modifique por la mxima satisfaccin de las necesidades humanas.
Existen lmites a la participacin puesto que se hace ms fcil frente a los
pequeos problemas que en aquellos de mayor envergadura. Siempre habr
dificultades para definir quien es realmente el cliente, a quien se debe resolver
una situacin negativa, puesto que se puede desconocer si el pblico que
participa es verdaderamente el grupo afectado o se trata de una minora ms
vocal que est interesada en situaciones particulares, con actitudes a vecescambiantes. En comunas centrales de una ciudad es corriente que el nmero
de residentes sea menor al de las personas que diariamente acuden all a
trabajar, por lo que las necesidades de unos y otros no siempre coinciden y se
deber zanjar la situacin en la mejor forma posible, lo que no siempre es
compatible con los deseos de unos y otros. Es necesario considerar el factor
costo en trminos de dinero y tiempo, pues una participacin que se extienda
por largos perodos, sin llegar a acuerdo sobre los puntos bsicos, alargar
innecesariamente el proceso y traer cansancio a los participantes que
empezarn a desligarse del compromiso de asistir o se desilusionarn del todo.
Entre las dificultades que surgen, la comunicacin entre Comunidad y Profesional
no siempre es fluida. Los segundos tienden a utilizar un lenguaje tcnico y a
expresar conceptos abstractos que para muchos de los primeros, particularmente
los de un nivel educacional bajo, no pueden captar. Pasan a constituir una
minora sin voz, a los que se les une una incomprensin sobre el sistema legal y
administ rat ivo que adems se modif ica cada cierto t iempo.
La participacin de tipo revolucionaria tiene pocas esperanzas de ser aplicada
y, dado que la participacin del pblico es esencial en el desarrollo urbano, no
siempre se puede contar con ella al no ser constante. No todos los ciudadanos
estn dispuestos a entregar gratuitamente muchas horas de su tiempo para
involucrarse en extensas discusiones, incluso con sus vecinos, puesto que no
todos piensan igual sobre el futuro urbano de la comuna o barrio, con el
consiguiente peligro de que la discusin se desve hacia otros caminos y no se
centre en el tema entre manos. Son especialmente delicados los aspectos de
la seleccin de Objetivos y Metas y las consecuencias que se pueden derivar
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si se adoptan, a pesar de las aclaraciones de los Profesionales, en particular las
que involucran inversiones de recursos econmicos, a veces escasos, dejando
al margen otros sectores desvalidos.
A pesar de los inconvenientes sealados, no hay duda que la participacin
activa de la Comunidad enriquece el proceso de planificacin y lo abre hacia
opciones no contempladas inicialmente.
INFORMACIN
Toda accin del ser humano est generalmente precedida y basada en el
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conocimiento previo, o en la posesin y uso de la informacin que se tenga al
respecto. La planificacin no es una excepcin, tal como se vio en las pginas
precedentes al analizar los sistemas de planificacin propuestos por diversos
autores.
Geddes lo indic con nfasis al manifestar la necesidad de contar con informacin
variada y abundante, especialmente enfocada hacia tres aspectos
fundamentales relacionados con Lugar, Trabajo y Gente57, antes de proceder
a la etapa siguiente. Su idea de diagnstico previo tiene la necesidad de
apoyarse en casi todas las ciencias, en aspectos geogrficos, econmicos y
sociales, de modo que para mitigar los males de la ciudad se hace necesario
diagnosticar y
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